Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА В ВЕНГРИИ
Валентина Голубева кандидат экономических наук ИМЭПИ РАН
Долгих пятнадцать лет страна "вынашивала" идею бюджетной реформы. За это время сменилась общественно-политическая система, чередовались правительства различной политической ориентации: от последнего коммунистического (К.Немета) первого либерального (Й.Анталла) до нынешнего социал-либерального (Д.Хорна). Лишь последнее "замахнулось" на претворение реформы в жизнь. Ныне достигнут консенсус правительства, общества, специалистов в вопросах необходимости и неотложности проведения бюджетной реформы. Активно прорабатывается ее единая концепция, включающая целевые установки, законодательные акты и правительственные меры. Бюджетная реформа специальным разделом включена в правительственную среднесрочную стратегию социально-экономического развития Венгрии на 1996-1997 гг.
За долгие годы изменилось само понятие бюджетной реформы. Сначала оно связывалось с модернизацией бюджетного процесса, акценты смещались то на реформирование налоговой системы, то на бюджетную экономию. Ныне бюджетная реформа выступает синонимом реформы системы благосостояния народа или реформы крупных распределительных систем, включая социальную, пенсионную, здравоохранения, образования, а также систему местного самоуправления (муниципальную систему), на уровне которой децентрализовано социальное обеспечение. Это глубокая общественно-экономическая реформа, кардинально изменяющая сложившиеся патерналистские отношения между государством и личностью.
Заметно изменился и сам подход к бюджетной реформе. Не является первоочередной задачей, тем более самоцелью, сокращение бюджетных расходов на социальную сферу, как это было до сих пор. Результатом реформы должно быть повышение качества предоставляемых населению социальных услуг как важного условия повышения общего уровня благосостояния народа. Вопреки распространенному мнению о том, что улучшение благосостояния народа является чуть ли не автоматическим следствием экономического роста, венгерские разработчики, напротив, рассматривают бюджетную реформу как предпосылку устойчивого экономического развития. Таким образом, преодолен узкий подход к бюджетной реформе, он сменился более широким и комплексным, органически увязанным с социально-экономической стратегией.
Бюджетная реформа направлена на существенное ослабление перераспределительной функции государственного бюджета. Это важнейшее системное изменение и макроэкономическое условие успеха реформы. Доля бюджетного перераспределения за последние годы снизилась до 60-65%, а в обозримой перспективе должна сократиться до 45-50%. Тенденция к снижению бюджетного перераспределения обеспечивает решение двойной задачи. Во-первых, создает предпосылку для ликвидации монополии государства в социальной сфере. Во-вторых, повышает конкурентоспособность национальной экономики. Мировой опыт подтверждает, что превышение 50% доли бюджетного перераспределения влечет за собой снижение конкурентоспособности национального хозяйства.
Снижение перераспределительной функции госбюджета не означает ухода государства из социальной сферы. За ним сохраняется определение правил финансирования социального блока, размеров и методов государственной социальной защиты. К числу новых задач государства относится создание институциональных условий, прежде всего путем изменения структуры собственности, приватизации части учреждений социальной сферы. В результате нынешние госведомства с бюрократическими функциями, осуществляющие государственные обязательства по социальной защите, должны преобразоваться в институты по оказанию разнообразных и качественных социальных услуг на возмездной и безвозмездной основе.
Преодолевается доминировавшая иждивенческая мотивация работы органов социального обеспечения. В рамках реформы ее заменяет рыночное требование оптимизации затрат и результатов, предъявляемое ко всем социальным институтам, но реализуемое различными методами. Так государственные институты, оказывающие социальные услуги населению, стимулируются к рационализации своих затрат, к эффективному использованию бюджетных средств в сочетании с наличными средствами, получаемыми из разных источников. Со своей стороны государство обеспечит прозрачность формирования и использования бюджетных средств на социальные цели. Это объективизирует соотношение цен - издержек - прибыли социальных институтов, облегчит объективную оценку их работы со стороны пользователей и выбор в пользу лучшего.
По мере успешного продвижения бюджетной реформы вместо превалирующего ныне критерия нуждаемости в предоставлении социальной помощи приоритетным станет принцип самофинансирования населением. Государство содействует этому, во-первых, поощряя население к накоплению, в т.ч. на социальные цели, во-вторых, обеспечивая право выбора альтернативных государственным форм социального обслуживания - предпринимательских, спонсорских, церковных. В результате произойдет системное изменение пропорций государственного, внебюджетного и частного финансирования социальных услуг в пользу последнего.
Эти принципиальные положения единой концепции бюджетной реформы трансформируются в более конкретных концепциях реформирования пенсионной системы, системы здравоохранения и образования. К настоящему времени неибольшую степень концептуального осмысления имеет лишь реформа пенсионной системы, остальные еще не достигли и этой стадии разработки.
ВЫБОР МОДЕЛИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ
Причины реформирования пенсионной системы
Как уже отмечалось, действующие принципы пенсионного обеспечения были рассчитаны на систематический экономический рост, низкую инфляцию, полную занятость. Монополия государства в социальной сфере вкупе с гиперперераспределительной функцией бюджета, надежно обеспечивали государственную гарантию пенсий. Глубокий системный экономический кризис, институциональные преобразования подорвали устои такого "социалистического" пенсионного обеспечения. Государственная гарантированная пенсия уже не соответствует развивающимся отношениям.
Системные кризисные явления усугубили экономические и демографические проблемы. За последние 5-6 лет число работающих в венгерском хозяйстве сократилось с 5 млн. до 3,6 млн. человек, а число пенсионеров выросло до 3 млн. Это резко ухудшило соотношение экономически активного и неактивного населения, что при действующей пенсионной системе, построенной по принципу "солидарности поколений", сделало непосильным пенсионное бремя для работающих, породило нарастающий дефицит пенсионного фонда, и перебои в получении пенсий.
Пенсионную систему подрывают и внутренние противоречия. Отсутствие прямой связи между размерами пенсионного взноса и пенсий, подход к обязательному тарифу как к еще одному налогу, привело к массовому уклонению от уплаты пенсионных отчислений. Сама пенсия имеет тенденцию к усреднению, выравниванию. Она невыгодна для лиц с высокими доходами и солидным трудовым стажем, в основном для высококвалифицированных работников, и наоборот, выгодна для имеющих минимальный стаж, необходимый для получения гарантированной пенсии, в основном для малоквалифицированных работников. Нынешний размер пенсионного взноса в большинстве стран ЦВЕ завышен и по международным меркам (30% валового заработка в Польше; 30,5% - в Венгрии). Это удорожает рабочую силу и снижает конкурентоспособность результатов ее труда.
Эти и другие причины подвели к выводу о неадекватности действующей пенсионной системы новым условиям и необходимости ее реформирования. Выбор новой пенсионной системы варьирует между известными в мире германской и чилийской моделями.
ДВЕ БАЗОВЫЕ МОДЕЛИ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ: РАСПРЕДЕЛИТЕЛЬНО-ОБЛАГАЕМАЯ И КАПИТАЛИЗИРОВАННАЯ
Распределительно-облагаемая модель (германская)
Схема распределительно-облагаемой (далее для краткости - распределительная) пенсионной системы: из уплаченных экономически активным населением обязательных пенсионных взносов покрываются пенсионные расходы и распределяются среди экономически неактивной части населения (пенсионеров). Короче: текущие (пенсионные) расходы покрываются из текущих доходов. Распределительная пенсионная система была введена в 1891 г. в бисмарковской Германии. С тех пор и поныне в разных вариантах практикуется многими европейскими странами, включая Венгрию и Россию. Система построена на принципе солидарности поколений, а внутри одного поколения допускается дифференциация доходов между отдельными социальными группами населения, что отражается и на пенсии. В Германии распределительную модель дополняет балльная система, стимулирующая платежную дисциплину.
Капитализированная модель (чилийская)
Схема: капитал, образуемый из аккумуляции и инвестирования пенсионных взносов, покрывает пенсионные расходы. Пенсионные взносы (обязательные или добровольные) зачисляются на индивидуальный счет - капитал плательщика. Счета ведут пенсионные фонды или пенсионные кассы, страховые кассы или банки. Систематически инвестируя пенсионные суммы, эти институты получают инвестиционный доход. Капитал, включающий накопленную сумму пенсионных взносов плюс доход с их инвестирования, за вычетом издержек на функционирование самого пенсионного фонда, служит финансовым истоником капитализированной пенсии. В отличие от распределительной модели, строящейся на принципе солидарности поколений, капитализированная модель базируется на страховом принципе. Капитализированная модель получила международную известность как "чилийская модель".
Суть различий между распределительной и капитализированной пенсионными системами хорошо выразил известный венгерский экономист Я.Корнаи. Частично отличия проявляются в технике финансирования. Но действительная - экономическая и этическая - разница коренится в источниках и формах финансирования пенсий. Распределительная модель обеспечивает пенсионеров за счет действующего в данный момент экономически активного населения. Еще важнее, что пенсия и ее размер становятся предметом политического торга, результаты которого определяют взгляды парламентского большинства. Капитализированная модель пенсионной системы, в отличие от распределительной, тесно связана с результатами собственного труда и пенсионного накопления человека.
Рассмотрим подробнее чилийскую модель.
Чилийская капитализированная модель пенсионной системы
Модель была разработана чилийскими специалистами в рамках реформы свободного рынка, осуществлявшейся при активном содействии американских советников.
Указ 1981 г. гласил, что с этого времени для каждого вступающего в трудовые отношения работника ликвидируется государственное пенсионное обеспечение. Одновременно и автоматически он становится клиентом одного из более чем 400 ранее созданных частных пенсионных фондов (ЧПФ). За прошедшие полтора десятилетия новая пенсионная система коснулась более половины всех занятых.
Капитализированная модель не стала всеобщей. Из нее были сознательно исключены:
1. Армия. Военные по-прежнему получают государственную пенсию.
2. Частные предприниматели. Государство полагало, что коммерсанты способны сами заработать себе пенсию и выбрать соответствующую добровольную форму финансирования своей старости.
3. Беднейшая часть населения, которая не в состоянии накопить необходимую сумму пенсионных взносов и потому получает минимальную государственную пенсию.
На переходный период (1982-2000 гг.), когда сосуществуют старая и новая системы, бюджет ежегодно должен предоставлять помощь государственной пенсионной системе в размере 4% ВВП.
Источники покрытия помощи:
- дополнительный бюджетный доход;
- гособлигации, эмитированные под эту цель и реализуемые среди частных страховщиков;
- повышение ставки подоходного налога;
- приватизационные доходы от продажи государственного имущества.
Схема капитализированной чилийской пенсионной модели действительно проста. Каждый вступающий в новую пенсионную систему работник открывает индивидуальный пенсионный счет - капитал. С заработка работника работодатель отчисляет пенсионный взнос, или сумму, соответствующую минимально 10% зарплаты, максимально - 20% (размер отчислений зависит от возможностей работодателя и договора с работниками). Пенсионные взносы перечисляются в одно из 22 Управлений ЧПФ. Управление систематически инвестирует аккумулированные у него суммы в финансовые инструменты, регулируемые государством. Современная структура портфельных инвестиций Управлений на конец 1995 г. выглядит следующим образом: государственные ценные бумаги - 39,4%; корпоративные ценные бумаги - 37,8%; банковские депозиты - 22,6%; иностранные ценные бумаги - 0,2%. В другие финансовые инструменты Управление не вправе самостоятельно инвестировать.
Плательщик пенсионного взноса (работодатель, работник, предприниматель) имеет право выбора Управления, в котором открывается пенсионные счет, а также формы пенсионного обеспечения:
- пожизненную пенсию в фиксированном размере;
- ежемесячную пенсию с изменяющимся размером;
- пенсию, размер которой непосредственно зависит от прибыльности инвестирования Управления или ЧПФ.
Одновременно с введением новой капитализированной пенсионной модели был повышен пенсионный возраст: мужчин до 65 лет, женщин до 60 лет. Тот, кто по тем или иным причинам вынужден уйти на пенсию раньше положенного срока, получает пенсионное пособие, соответствующее 110% минимальной государственной пенсии.
Новая пенсионная система распространяется и на инвалидов. У полных инвалидов, потерявших две трети трудоспособности, пенсия составляет 70% заработка за последние 10 лет. У частичных инвалидов, потерявших 50% трудоспособности, пенсия равна 50% средней зарплаты.
Государство подстраховывает и частную пенсионную систему. Если работник не менее 20 лет регулярно вносил пенсионные взносы в тот или иной ЧПФ, но тот обанкротился, плательщик по выходе на пенсию получит пенсию, соответствующую 75% минимальной государственной пенсии. Таким образом государство участвует в пенсионной системе в одних случаях непосредственно (госпенсии, пенсионное пособие), в других - косвенно, оставаясь на втором плане.
Успех чилийской модели пенсионного обеспечения подтвержден многолетним опытом, признан международными финансовыми институтами (МВФ и МБ).
В 1996 г. совокупная сумма активов ЧПФ составила 40% ВВП6 а к 2020 г. может достичь 130% к нынешнему уровню. Накопительная способность (капитализация) ЧПФ по отношению к ВВП возросла с 14% в 1980 г. до 27% в 1995 г., а в 1996 г. удвоилась. Капитализационная модель обеспечила, по крайней мере, на 30% более высокую пенсию, чем государственная пенсия.
Общепризнанный позитивный результат чилийской модели проявился в том, что она содействовала формированию развитого отечественного рынка капитала, не в последнюю очередь именно благодаря процветанию ЧПФ. Последние систематически снижают издержки своего функционирования. Если в 1982 г. доля затрат составляла 14% доходов ЧПФ, то в 1996 г. она сократилась до 2-3%. Это подтверждает экономичность и жизнеспособность ЧПФ. Будучи институциональными инвесторами, ЧПФ оказали заметное положительное влияние на экономику страны. Благодаря высокой накопительной способности, успешному инвестированию, солидные средства ЧПФ вливаются в экономику, содействуя динамичному экономическому росту и повышению инвестиционного потенциала страны.
Эксперты Мирового банка подчеркивают эффективность частного управления пенсионными накоплениями. Частное управление способствует устойчивости стоимости как денег, так и капитала, т.е. имеет антиинфляционное влияние. Постоянно увеличивается доля ЧПФ в общем объеме капиталовложений. При частном управлении эта доля колеблется в пределах 6,7-9,2%, тогда как при государственном регулировании пенсионных накоплений эти показатели, как правило, имеют негативное значение.
Капитализированная модель создает сильную заинтересованность в индивидуальном пенсионном накоплении, в сохранении занятости, повышает платежную дисциплину. До реформы пенсионной системы экономически активное население Чили платило едва ли 40% обязательных пенсионных взносов, а после введения капитализированной модели эта доля резко выросла, достигнув 60%.
Наряду с несомненными достоинствами проявились и определенные недостатки чилийской модели. Отчасти они связаны с особенностями введения новой системы военным правительством, ограничивающим информацию о деятельности ЧПФ. Вследствие этого часть населения считает, что ЧПФ "спекулируют" его деньгами, а пенсионные взносы подвергаются рискам из-за возможного банкротства ЧПФ. Учитывая это, часть плательщиков пенсионных взносов предпочитает помещать их в банки, как более надежные институты. Чилийские специалисты высказывают опасение, что как только снизится динамика экономического роста, доходность государственных и корпоративных ценных бумаг, это ударит по доходам ЧПФ и негативно отразится на пенсиях.
Справедливость такого мнения подтвердил первый "черный год" (1995). Капитализированная пенсионная система, ежегодно приносившая 13,3% прибыли, впервые понесла на 2,5% убытки, а для пенсионеров - снижение на 15% их пенсий. Убытки связывают с рестрикционной экономической политикой чилийского правительства, слабыми позициями на фондовом рынке акций ряда крупных промышленных предприятий, а также со снижением платежной дисциплины со стороны малозарабатывающей части работников, больше рассчитывающих на небольшую, но надежную государственную пенсию.
Аргументы за и против чилийской капитализированной пенсионной модели учитываются при реформировании устаревшей распределительной модели в ряде стран Западной Европы. В итоге баланс склонился в пользу т.н. смешанной пенсионной системы, сохраняющей элементы распределительной и включающей принципы капитализированной модели. Опыт стран (Австрия, Швеция), положивших в основу реформирования смешанную пенсионную систему, в целом оказался успешным. Очевидно по тому же пути движутся и страны ЦВЕ, но с разной скоростью. Венгрия и Польша избрали примерно одинаковую схему смешанной модели. Свой, отличный от них путь, избрала Чехия.
В Польше после нескольких лет дискуссий весной 1996 г. Сейм приступил к обсуждению пакета мер по реформированию пенсионной системы, состоящему из 10 законопроектов. Предусматривается постепенное повышение пенсионного возраста, существенное сокращение государственных обязательств по пенсионному обеспечению. В длительной перспективе госпенсии снизятся до 20% среднего заработка, а остальную, решающую долю возьмут на себя ЧПФ. В течение длительного 30-летнего периода почти 5% ВВП государство будет направлять на пополнение, компенсацию возможного дефицита средств ЧПФ, а также на выплату государственных пенсий тем гражданам, которые ее уже заработали. Таким образом в Польше в течение нескольких десятилетий постепенно доминирующую роль госпенсий заменит смешанная, включая частную, капитализированная пенсионная система.
В Чехии избрали иной, более осторожный подход к реформированию пенсионной системы. Он предусматривает сохранение на длительную перспективу приоритетной роли государственной пенсии. Как и в других странах ЦВЕ, намечается повышение пенсионного возраста. Продолжается регулирование государственной пенсии, ее индексация передана в компетенцию правительства, а постепенное снижение и без того не самого высокого среди стран ЦВЕ пенсионного взноса (20% валовой зарплаты) передается на уровень региональных властей. Параллельно с мерами по укреплению стабильности государственной пенсии, государство прямыми бюджетными взносами поддерживает пенсионные кассы, аккумулирующие добровольные пенсионные взносы и обеспечивающие дополнительную пенсию к основной государственной. В 1995 г. в Чехии действовало 45 таких касс, объединяющих 1 млн. членов. Члены добровольных пенсионных касс вносят в них в качестве членского взноса примерно 3% зарплаты (260 крон). За первые 100 крон взноса государство доплачивает 40 крон, за последующие 100 крон - в сокращающихся пропорциях. Ежемесячный верхний лимит госпомощи индивидуальным пенсионным взносам в кассы ограничен 120 кронами за 500 крон взноса. По экспертным оценкам, и через 10 лет частные пенсионные кассы обеспечат лишь 1% пенсионных расходов. В 2020 г. доля государства составит 80% полной пенсии7
Очевидно, что чешский, более осторожный подход к совершенствованию пенсионного обеспечения, совпадая по основному вектору, заметно отличается от польского и венгерского.
КОНЦЕПЦИЯ СМЕШАННОЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ
Три альтернативных варианта
После многолетних дискуссий в 1996 г. был, наконец, достигнут консенсус по вопросу начала пенсионной реформы в 1996-1997 гг. В Венгрии избрали т.н. смешанную по источникам и методам финансирования модель пенсионного обеспечения. Новая система сохраняет в качестве преемственного и стабилизирующего элемента распределительную схему, одновременно включая новую капитализированную схему формирования пенсии. Основные разработчики и одновременно авторы альтернативных вариантов:
- Министерство народного благосостояния;
- Министерство финансов;
- Пенсионный фонд департамента самоуправлений (муниципалитетов).
Концептуальные различия трех вариантов сводятся к поиску ответа на два главных вопроса:
- на сколько базовых составляющих (две или три) должна опираться новая пенсионная система;
- в какой мере и в каких формах она должна включать капитализированную модель.
Вариант Министерства народного благосостояния (МНБ) покоится на двух базовых составляющих.
1) Обязательное пенсионное обеспечение. Оно финансируется за счет обязательных пенсионных взносов, уплачиваемых работодателем с заработка работника в Фонд обязательных пенсионных взносов. До определенного размера обязательного страхового дохода (двойного среднего по стране заработка) все участники пенсионного обеспечения, независимо от изменения их статуса (предпринимательство, дополнительная занятость и др.) подпадают под единое обязательное пенсионное регулирование.
Те, чьи заработки превышают этот лимит, прежде всего предприниматели, живущие за счет дохода с капитала, начиная с этого предела, исключаются из системы обязательного пенсионного обеспечения и переводятся исключительно на добровольный принцип. Те, чьи заработки ниже установленного лимита, и сумма их обязательных пенсионных взносов не "дотягивает" до нормативного объема, получают право на т.н. государственный взнос. Последний дополнит пенсию этой категории работников до определенного среднего уровня. Размер государственного взноса, по современным расчетам, составит до четверти среднего по стране заработка.
Обязательное пенсионное обеспечение реализуется по принципу действующей распределительной модели, реформированной введением т.н. балльной системы. Суть ее сводится к тому, что обязательные пенсионные взносы, поступающие в одноименный Фонд и регистрируемые на индивидуальном пенсионном счете плательщика, пересчитываются по определенной методике в баллы. Сформированная т.н. балльная стоимость ежегодно соотносится с действующим средним по стране заработком. Баллы суммируются за весь экономически активный период плательщика (т.е. до и, возможно, после достижения им пенсионного возраста), и на этой основе определяют обязательную (основную) пенсию. Балльная система может как поощрять, так и наказывать плательщика обязательного пенсионного взноса. Чем солиднее и регулярнее взносы, тем выше балльная стоимость и соответственно сумма обязательной (основной) пенсии.
2) Капитализированная пенсия, дополняющая обязательную. она формируется за счет добровольных пенсионных взносов плательщика в один из частных добровольных финансовых институтов. В качестве таковых могут выступать пенсионные, страховые денежные кассы, или пенсионные фонды.
В варианте МНБ государственное участие ограничивается государственным взносом, а в остальном пенсионная система строится по страховому принципу (обязательному и добровольному).
Вариант Министерства финансов (МФ) строится на трех базовых составляющих.
1) Основная пенсия. Она формируется за счет обязательных пенсионных взносов, функционирует по распределительной схеме с применением балльной системы. Обязательные пенсионные взносы уплачивают работодатели в одноименный фонд. Но в отличие от варианта МНБ, Минфин установил иную шкалу обязательного страхового дохода: нижняя граница - одна минимальная зарплата, верхняя - четырехкратная средняя по стране зарплата. Образуемая за счет этой части обязательных пенсионных взносов (ограниченной указанными рамками) с применением балльной системы основная пенсия не должна превышать половины среднего по стране заработка. То есть основная пенсия в большой мере зависит от общего состояния экономики и соответствующего среднего по стране заработка, чем от индивидуального труда и заработка плательщика.
2) Трудовая пенсия, так же, как и исновная, образуется за счет обязательных пенсионных взносов, размер которых более тесно связан с личным заработком плательщика и другими параметрами трудовой деятельности. Эта часть обязательных пенсионных взносов поступает на индивидуальный счет плательщика в одну из т.н. обязательных пенсионных касс, накапливается, инвестируется, и в конечном счете образует вторую обязательную составляющую наряду с основной, совокупной пенсией, но формируемой по капитализированной схеме.
3) Капитализированная пенсия. Она образуется за счет добровольных пенсионных взносов в одну из действующих добровольных пенсионных касс.
Таким образом, вариант Минфина идет дальше МНБ, включая в капитализированную схему часть обязательных пенсионных взносов, а не только добровольных. Минфин предлагает поэтапное, начиная с 1997 г., введение новой пенсионной системы, постепенно вовлекая в нее 40-летних, 37-летних, 35-летних и далее еще более молодых возрастов экономически активных граждан.
Вариант Пенсионного фонда (ПФ) департамента самоуправлений (муниципалитетов)
Этот вариант содержит две базовые составляющие.
1) Основная пенсия. Она финансируется из госбюджета, т.е. за счет налогов и составляет примерно 30% совокупной пенсии. На основную пенсию имеют право венгерские граждане, достигшие 62 лет, а также иностранцы, проработавшие в Венгрии положенный срок.
2) Трудовая пенсия формируется за счет обязательных пенсионных взносов с применением, как в двух других вариантах, балльной системы. Трудовая пенсия составит примерно 60% полной пенсии.
Налогооблагаемая база обязательного взноса станет единой с подоходным налогом. Шкала ставок обязательных пенсионных взносов определяется с использованием действующего показателя прожиточного минимума (ныне месячная сумма прожиточного минимума на душу в семье, где двое работающих и двое иждивенцев, составляет 19300 форинтов).
Вариант Пенсионного фонда - единственный, который включает в нормативное пенсионное регулирование бюджетные средства и вообще не предусматривает капитализированную схему пенсионного обеспечения.
Сравнительный анализ трех вариантов выявляет наличие у них как общих (особенно у МНБ и МФ), так и отличительных черт.
Общие черты
- Все варианты относятся к смешанной модели пенсионного обеспечения в том смысле, что каждый вариант представляет не единую, как прежде, пенсию, а несколько отличающихся по методам финансирования пенсий, вместе образующих одну консолидированную, или полную пенсию. Смешанной эта модель считается и потому, что строится не по одному, например, только страховому, принципу, а включает также бюджетное финансирование (основная пенсия в варианте ПФ, государственный взнос или пособие в вариантах МНБ и МФ).
- Все варианты используют страховой принцип формирования пенсий, что свидетельствует о повышении его роли и более последовательном использовании. Страховые пенсионные взносы подразделяются на обязательные и добровольные. В соответствии с этим различаются обязательные и добровольные пенсионные кассы.
- Все варианты встраиваются в распределительную схему т.н. балльную систему, в интересах повышения стимулирующего характера обязательных пенсионных взносов и платежной дисциплины.
- Варианты МНБ и МФ используют элементы двух базовых моделей - распределительной и капитализированной - хотя и в разной мере.
Отличия между вариантами
Суть отличий заключается в том, что варианты МНБ и МФ включают капитализированную модель, а вариант ПФ остается на позиции распределительной модели, усовершенствованной лишь включением балльной системы.
Отличия между вариантами МНБ и МФ не носят столь принципиального характера. Основное отличие между ними сводится к тому, что МНБ намечает реализацию обязательного пенсионного обеспечения в нынешних институциональных рамках (ведомственных социальных, в т.ч. пенсионных фондов). Минфин же считает важным ликвидировать сохраняющуюся государственную монополию в социальной сфере, в том числе и в пенсионной. Управление пенсионными взносами, в том числе и обязательными, должно быть децентрализовано на уровень коммерческих организаций, юридических лиц, разнообразным по формам и методам функционирования специализированных финансовых институтов.
Минфин является наиболее последовательным сторонником увязки реформирования с экономическим развитием. Показателем успеха реформы может быть только экономический рост. Пенсионные кассы и пенсионные фонды - как институциональные инвесторы - могут и должны содействовать развитию отечественного рынка капитала, а через него и экономическому росту.
Определенные различия между вариантами МНБ и МФ сохраняются и по вопросу финансирования перехода к новой пенсионной системе.
Специалисты МНБ считают, что переход к капитализированной пенсии, прежде всего за счет части обязательных пенсионных взносов, резко сократит поступления в действующие ныне пенсионные фонды. Возникший вследствие этого дефицит последних может достичь 1,5% ВВП и подорвать стабильное пенсионное обеспечение нынешних пенсионеров.
Согласно расчетам Минфина, в случае радикального реформирования пенсионной системы в течение десятилетнего перехода (1997-2007 гг.) потребуется 350 млрд.форинтов. Необходимую сумму можно получить двояким образом. Частично Минфин, как и МНБ, рассчитывает на международную поддержку МВФ и МБ. Внутри страны издержки перехода к новой пенсионной системе лучше финансировать косвенным путем. Имеются в виду частные добровольные пенсионные кассы, работающие по капитализированной схеме. На начальной стадии они должны инвестировать только в государственные ценные бумаги. Полученный инвестиционный доход государство должно направить на компенсацию временного дефицита нынешних пенсионных фондов.
Таким образом, по степени радикальности реформирования пенсионной системы по нисходящей следуют: вариант МФ, затем МНБ, вместе образующие либеральное направление, и, наконец, более консервативный вариант ПФ. Именно от него исходит наиболее острая критика капитализированной модели.
По мнению руководства Пенсионного фонда, в пенсионном обеспечении недопустим риск. Между тем, пенсионные кассы и другие финансовые институты могут обанкротиться и подвергнуть риску стабильность пенсионного обеспечения значительной части пенсионеров. Критическую позицию ПФ разделяют и поддерживают центральные органы различных профсоюзов, но между ними нет единства мнений. Несмотря на определенную настороженную позицию ПФ и профсоюзов, они дали принципиальное согласие на то, что в новой пенсионной системе одной из ее составляющих будет капитализированная пенсия. Достигнут консенсус в вопросе о том, что растущая из года в год часть обязательных пенсионных взносов (в конечном счете одна треть) будет использоваться по капитализированной схеме.
Окончательное политическое решение о характере будущей пенсионной системы остается за правительственной коалицией социалистической партии и партии свободных демократов.
Пенсионные кассы - институциональные инвесторы национального рынка капитала
Пенсионным кассам отводится двоякая роль. Во-первых, осуществление пенсионного обеспечения по капитализированной схеме. Во-вторых, незаменима их роль в формировании и усилении национального рынка капитала.
Одна из слабых сторон рынка капитала стран ЦВЕ, включая Россию - недостаток сильных институциональных инвесторов. Характерная картина для этих стран: биржевой бум в Москве, Будапеште, Варшаве начинается лишь с обострением интереса иностранных инвесторов к национальным ценным бумагам. Когда же этот интерес падает, на фондовом рынке воцаряется глубокая депрессия. Именно в такие периоды инвесторы, в том числе пенсионные кассы, призваны играть балансирующую роль, сглаживая спросовые колебания.
По мнению венгерских и международных специалистов, использование капитализированной схемы пенсионного обеспечения, расширение сети пенсионных касс даст мощный толчок развитию национального рынка капитала. В течение нескольких лет стоимость размещенных в пенсионных кассах средств и их капитализация достигнет нескольких сот миллиардов форинтов. Хорошо функционирующая пенсионная система обеспечит национальному хозяйству 15-20% накоплений, а непосредственно пенсионные кассы - половину отечественных капиталовложений.
Учитывая возрастающую роль пенсионных касс, рассмотрим ее подробнее.
Прежде всего следует терминологически и по существу различать понятия:
- пенсионная касса (как и другая денежная касса) действует на принципах самоуправления, Устава. Члены сами контролируют движение своих средств.
- Пенсионный фонд - действует в качестве специализированного открытого инвестиционного фонда - финансового института. В отличие от классического инвестиционного фонда, пенсионный выпускает не инвестиционные чеки, а оказывает пенсионные услуги своим членам на предписываемых законом условиях.
Ныне в Венгрии распространена пенсионная касса, как одна из форм денежных касс. Пенсионный фонд встречается скорее как исключение. Для его более широкого распространения требуется Закон о пенсионном фонде.
Закон "о взаимных добровольных денежных кассах" (декабрь 1993 г.), и внесенные в него в марте 1996 г. изменения регулируют деятельность пенсионной кассы, а также кассы поддержки здоровья и кассы взаимопомощи. За два с небольшим года образована 221 денежная касса, объединяющая примерно 200 тыс. членов. Совместная сумма активов на конец 1995 г. составила 6,3 млрд.форинтов. Примечательно, что ни одна касса не была ликвидирована, что свидетельствует о жизнеспособности этой организации.
При переходе к новой пенсионной системе намечается использовать уже действующие и хорошо зарекомендовавшие себя добровольные пенсионные кассы. Они по-прежнему сохранят ведущую роль, поскольку по своему характеру деятельности способны оказывать социальные услуги одинаково успешно как в распределительной, так и в капитализированной модели. Однако наряду с ними должны появиться новые обязательные пенсионные кассы, управляющие частью обязательных пенсионных взносов. Сравнительные характеристики обоих форм отражены в таблице. Предпочтительным считается путь преобразования части нынешних добровольных пенсионных касс в обязательные. Благодаря такому экономичному подходу можно будет в относительно короткие сроки сформировать целую сеть обязательных пенсионных касс, которые наряду с прочим возьмут на себя часть государственных задач по пенсионному обеспечению. Венгерские специалисты сходятся во мнении, что обе формы - добровольная и обязательная касса - должны работать параллельно, дополняя друг друга и расширяя спектр оказываемых услуг.
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДВУХ ФОРМ ПЕНСИОННЫХ КАСС
добровольные обязательные Задачи Добровольное дополнение социального страхования, включая пенсионное Обязательное страхование трудовых доходов и пенсионных накоплений граждан
Круг членов Определяет Устав Плательщик взносов согласно закону "О социальном страховании"
Отношения членства Лицо, отвечающее всем положениям Устава, не может быть исключено. Членство прекращается с добровольным выходом, при неуплате членских взносов, со смертью, а также с ликвидацией кассы В случае изменения места работы касса по новому месту работы берет на себя социальные услуги, включая пенсионные
Учреждение Исключительно физические лица. Создание кассы объявляет общее собрание, регистрацию осуществляет суд, лицензию на право деятельности выдает соответствующий орган надзора Учреждает работодатель, каждый работник обязан присоединиться. Малые предприятия, индивидуальные предприниматели обязаны вступать в кассы, создаваемые по профессиональному принципу или по месту работы
Обслуживание Круг обслуживания определяет Устав. Сумма пенсии складывается из сумм, зарегистрированных на индивидуальном счете члена за вычетом издержек. Формы услуг: одноразовая сумма или рента (пенсия) Основанием для услуг служит любой взнос до самой смерти. В случае смерти члена касса обеспечивает социальное обеспечение родных и близких: вдовью или сиротскую пенсию. Помимо этого в случае необходимости выплачивает единовременную сумму
Членский взнос Размер взноса определяет Устав. Уплату взноса может брать на себя работодатель Размер взноса определяет Закон. Обязательство уплаты общего взноса могут брать на себя как работодатель, так и сам работник
Считается недопустимым, чтобы государство непосредственно брало на себя гарантии за пенсионное обслуживание, оказываемое добровольными и обязательными пенсионными кассами. Более подходят косвенные гарантии. Одной из таких может стать государственный надзор за деятельностью обязательных пенсионных касс по опыту работы надзорного органа действующих пенсионных касс. Следующий шаг в этом же направлении - создание Центрального гарантийного фонда. Он будет формироваться из определенных взносов денежных касс, включая добровольные и обязательные пенсионные кассы. Средства этого фонда пойджет на компенсацию или, по крайней мере, на смягчение финансового положения денежных касс, испытывающих проблемы ликвидности, дефицита капитала.
Таков примерный путь "мягкой" децентрализации пенсионного обслуживания в Венгрии.
-- МКТ -- www.transport.ru