Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Национальный Открытый Институт России г. Санкт-Петербург
Кафедра государственное и муниципальное управление
Дисциплина: теория управления
КУРСОВАЯ РАБОТА
Тема: Государственное управление: цели, структуры, функции и принципы. Департментализация и её виды в организации.
Студента группы Fгс-141 БЛ/Э
Грудинов Сергей Сергеевич
(фамилия, имя, отчество)
__________________________
(подпись и дата)
Проверил____________________________
(подпись и дата)
Оценка______________________
Санкт-Петербург
2014
|
[1] Оглавление [2] Введение
[3]
[4]
[5]
[6] |
В каждом обществе между государством и обществом существует взаимодействие, в котором уровень и качество, определяется эффективностью политики в сфере управления. Деятельность государства заключается в осуществлении намерений и воли политиков, воплощенных в государственную политику в различных областях общественной жизни: социальной, экономической, военной, экологической. Государство – это социально - политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность, осуществляющая посредством государственного механизма управление делами общества, суверенную публичную власти, гарантирующая права, свободы граждан, законность и правопорядок.
Любое государство выполняет общечеловеческую миссию, без которой не может существовать ни одно общество: организация здравоохранения, образования, социальное обеспечение, развитие транспорта и средств связи, борьба с эпидемиями, преступностью и терроризмом, меры по предотвращению войны и обеспечении мира.
Смысл существования государства во многом определяет содержание и технологию всей государственной политики и государственного управления.
Государственное управление в узком смысле слова – это деятельность исполнительной власти в лице правительства и государственно – административного аппарата, а также соответствующих исполнительных органов государственной власти всех уровней по управлению и регулированию повседневными делами в конкретных областях общественной жизни.
Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима деятельности.
Государственное управление охватывает не только структурные, организационно – функциональные и практические вопросы управления общественными процессами и явлениями, но и проблемы, касающиеся общественных отношений, принципов, ценностей, мировоззренческих установок, идей политической самоорганизации человеческих сообществ, путей сохранения жизнеспособности и обеспечения эффективного функционирования. Эти проблемы разрабатываются и исследуются в рамках теории государственного управления.
Управление по сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это - целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
Большой вклад в научную разработку различных сторон теории государственного управления в нашей стране внесли известные ученые Л.И. Абалкин, А.Г. Аганбегян, В.В. Ивантер, Д.М. Гвишиани, Т.И. Заславская, Д.С. Львов, Г.Х. Попов, Г.В Атаманчук, В.Игнатов и другие.
Важность изучения проблемы теории государственного управления в России определяется тем, что в условиях коренных преобразований во всех сферах общественной жизни страны среди первых возник вопрос о необходимости радикального переосмысления места и роли системы государственного управления, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях для обеспечения условий нормального функционирования общества.
Перед Российской Федерацией приоритетными встают вопросы преодоления принципов административно-командной системы и создания новой политики во всех сферах общественной жизни, системы подготовки, переподготовки кадров государственной службы, неукоснительного соблюдения всеми органами государственной власти законов, правовых и этических норм. Перспективы решения задач в значительной степени зависят от необходимости создания системы государственного управления всех уровней и эффективно использовать ее для решения стоящих перед Россией проблем.
Наибольшую значимость в этом плане приобретает разработка научно - обоснованной, теоретически выверенной теории государственного управления.
Цель курсовой работы - определить и обозначить приоритетные направления, задачи и перспективы, которые могут быть использованы для повышения эффективности государственного управления, рассмотреть механизмы, способствующие этому, в соответствии со спецификой нашего государства.
Для этого определены следующие задачи:
определить значение понятия «управление»;
рассмотреть специфику государственного управления;
выявить составляющие эффективности государственного управления;
охарактеризовать процесс формирования и факторы, влияющие на государственное управление в Российской Федерации;
обозначить пути повышения эффективности государственного управления в Российской Федерации.
1.1. Управление, как социальное явление.
Исторически управление возникло и развивалось как потребность согласования, упорядочения действий людей в процессе их совместной деятельности. Различные попытки научного осмысления управления предпринимались отдельными учеными еще со времен Древней Греции. Однако развитие теоретических исследований систем и процессов управления относится лишь к концу XIX - началу ХХ столетия.
Термин «управление» - это деятельность или действие, совершаемое для каких-либо целей. Понятие «управление» (нем. regierung, лат. - regere, англ. control, management, фр. administration) имеет множество трактовок, в результате чего оно стало охватывать весьма широкий спектр самых разнокачественных явлений, событий, процессов. Управление возникло и получило признание как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного множества элементов и составных частей природы, общества, самого человека.
В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). Однако ограничиться таким содержанием понятия недостаточно.
Управление - это функция организованных систем различной природы
(биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.
Управление призвано служить интересам взаимодействия составляющих, ту или иную систему элементов и представляющих единое цело с общими для всех элементов задачами.
Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой, является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления). Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие всей системы элементов. Есть множество взаимодействующих целостных систем различного уровня, что соответственно предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
Управление по сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием, его является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.
Вот основные черты, характеризующие общее понятие управления. Они приемлемы и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди, и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.д.).
В нашей стране термин «управление» применяется широко для характеристики процессов развития в сферах окружающего мира: в неживой природе (технических системах), в живой природе (биологических системах) и в обществе. При этом учитываются особенности социальной сферы, управленческие связи, в которой, реализуются через отношения людей. Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальными проявлениями, так же как и с функциями общего характера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальных процессов, которая находит свое проявление в осуществлении социального управления.
Социальное управление - разновидность совместной деятельности людей, требующей координации, согласования, обеспечения. Оно представляет собой особую деятельность, которая организуется и осуществляется для достижения определенных целей. Возникновение и существование управления, его роль и значение обусловлены общественным устройством жизнедеятельности людей. Управление является необходимым элементом общего труда, существования и развития общества. По справедливому мнению профессора Г.В. Атаманчука1 «...управление - это одна из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей», от состояния которой «...во многом зависит благополучие общества и, в конечном счете, судьба человека».
Социальное управление, как атрибут общественной жизни, выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению как научной категории, а также особенностями организации общественной жизни2. Наиболее существенное значение имеют следующие из них:
- социальное управление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, эффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, для достижения общих целей. Управление организует людей для совместной деятельности и определенные коллективы и организационно их оформляет;
- социальное управление своим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования деятельности (например, планирование, координация, контроль и т.п.);
- социальное управление имеет в качестве главного объекта воздействия -поведение (действие) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это – критерии сознательно-волевого характера и руководство поведением людей;
- социальное управление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, являющихся по сути, управленческими отношениями. Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления;
- социальное управление базируется на соподчиненности воли людей – участников управленческих отношений, в связи с тем, что их отношения имеют сознательно-волевое сотрудничество. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых. Отсюда – властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Так выражается властно- волевой момент социального управления. Следовательно, власть это специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых, воле
управляющих. Таким образом происходит волевое регулирование поведения людей, а в условиях государственной организации, общественной жизни - обеспечивается необходимое «вмешательство» государственной власти в социальные отношения3. Например, приказом Минфина Российской Федерации от 23 января 2009 года № 4н «О внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации, утвержденные приказом Министерства финансов РФ от 25.12.2008г. № 145н», бюджетная классификация РФ дополнена новой статьей расходов. Изменения связаны с выделением из федерального бюджета, региональным бюджетам субсидий на снижение возникшей ввиду финансового кризиса напряженности на рынке труда субъектов РФ. Так, по указанной статье отражаются не только расходы федерального бюджета на предоставление вышеназванных субсидий, но и расходование регионами средств субсидий на профессиональное обучение работников в случае угрозы массового увольнения, организацию общественных работ, содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости безработных граждан. После этого приказа руководство субъектов РФ обязано внести изменения в расходные и доходные части бюджетных кодексов и имеют право использовать средства целевой статьи расходов бюджетов 5100300 (реализация дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов РФ);
- социальное управление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяет субъекты управления. В их роли выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая
специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой;
- управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В широком смысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественных связей. В этом смысле можно говорить о том, что задачи и функции практически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретного назначения.
Местное самоуправление также элементом системы срциального самоуправления. В качестве объекта управления выступает общество в целом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.
Социальное управление имеет специальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличающий ее от иных проявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры и т.п.).
1.2 Специфика государственного управления.
Основанием видов управления признают природу и предметную специфику субъектов управления, исходя из этого, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник)4.
Среди различных видов управления государственное управление занимает особенное место, оно характеризуется присущими ему свойствами.
Рассмотрим важнейшие из них:
- государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, не может состояться. Это свойство системности. Иначе не могло быть осуществлено управление огромными массами человеческих и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально, только при его наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность;
- определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Так, в современной Краткой философской энциклопедии, государство это структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные
действия в той или иной области. Государство отличается от общественных структур тем, что им реализуется, по отношению к людям, государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы, должны быть исполнены.
Федеральный закон от 29 декабря 2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», определяет основные направления государственной политики в этой области, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции и является обязательным документом в вопросах борьбы с коррупцией.
Связанные с государственным управлением проблемы, носят исторический характер:
- каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели;
- это, безусловно, границы распространения государственного управления.
Границы могут быть определены, как проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Оптимальный вариант взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. Государство через законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. Например, ст. 5 Закона Российской Федерации «О милиции» от 18.04.1991 № 1026-1 - «деятельность милиции и права граждан» устанавливает: «Милиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство, обращению». Этот закон, как и все, является обязательным для выполнения. Соответственно, государственное управление будет сохранять свое влияние на общество. Важно отметить, что влияние управления будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» говорит о том, что непременным атрибутом формирования новой российской государственности является становление и развитие института государственной гражданской службы, занимающего приоритетное место в реализации задач и функций государственной власти. Этот институт присутствует во всех ветвях и на всех уровнях власти: в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том числе военных и правоохранительных, реализующих от имени государства специальные цели и задачи с применением военной силы и мер государственного принуждения.
Следовательно, государственное управление – это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. В качестве объекта управления, соответственно, выступает Президент, главное лицо Российской Федерации.
Примером государственного управления явилось Послание Президента Российской Федерации В. Путина Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года. Это, по сути, программа к действию по реализации новых планов долгосрочного развития экономики и социальной сферы, радикальное реформирование политической и экономической системы России. Приоритетные национальные проекты, представленные Главой государства, трансформируются в государственные программы:
- «Образование» - постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года №295 утверждена программа РФ «Развитие образования» на 2013-2020годы (в новой редакции). Министр образования и науки РФ А. Фурсенко, сообщила, что «государственная программа в сфере образования будет реализовываться по основным направлениям - повышение удовлетворенности населения качеством образовательных услуг, отсутствие очередей на зачисление детей в дошкольные учреждения, охват программами дополнительного образования 75% детей, формирование структуры сети профессионального образовании. Министр также сообщила, что в рамках госпрограммы будут сохранены такие направления национального проекта, как поддержка классных руководителей и развитие профессионального образования.
-«Здоровье»- 15 апреля 2014 года №294 утверждена программа «Развитие здравоохранения». Министр здравоохранения и социального развития РФ Т. Голикова, заявила, что реализация приоритетного национального проекта «Здоровье» в 2014 году будет продолжена, и основным его направлением станет охрана здоровья матери и ребенка, диспансеризация и развитие высокотехнологичной медицинской помощи. По ее словам в рамках программы продолжится проектирование и запуск системы мониторинга, основных показателей здорового образа жизни;
- «Жилье» - постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2010 года№1050 утверждена программа «Жилище» на 2011-2015 годы (с изменениями и дополнениями).Основные цели программы – формирование рынка доступного жилья экономкласса, выполнение обязательств по обеспчению жильем категорий граждан установленных федеральным законодательством, развитие финансово-кредитных институтов рынка жилья, обеспечение повышения доступности жилья.
Указанные факты яркий пример, когда государство, в лице Президента Российской Федерации, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться.
1.3 Цель, функции и принципы государственного управления.
Цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Цели государственного управления возникают на основе целей лежащих в основе жизнедеятельности данного общества. Они являются производными от целей общества5:
- обеспечение внутренней и внешней безопасности страны (например, Закон РФ «О безопасности» от 28.12.2010г № 390-Ф закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности);
- развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны (например, Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-
ФЗ дает право гражданам создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и целей);
- конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция (так на общегосударственном уровне намечены общие концептуальные подходы к проведению административной реформы, определена совокупность мероприятий по ее реализации в Российской Федерации в 2006-2010 гг., спрогнозирован общий результат. На базе федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти ведется работа по совершенствованию административных процедур и их закреплению в административных регламентах6);
- формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей;
- поддержание позитивной экологической обстановки;
- поддержание рыночных механизмов;
- грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.
Это небольшая часть целей, которым обязано служить государственное управление. Но важным является создание «древа целей», в котором были бы оперативные и стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели7. Цели должны представлять собой единое целое. Данную целостность нужно соединить с адекватными средствами, методами и формами их реализации, иначе даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.
Функции государственного управления – это объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий
государства на общественные процессы8.
Это специфическое воздействие государства, которое является целостным. На набор функций государственного управления влияют, по крайней мере, 2 фактора: состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, то есть совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе. Следует сделать вывод, что государство, а государственное управление как его производная, является с одной стороны тем элементом, которое осуществляет насилие, а с другой стороны - оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется ограничить действие данной функции. Тем не менее ликвидировав ее, нужно заполнить чем-то это пространство, и здесь важно вернуться к механизму самоуправления, иначе будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут изменены, и настанет так называемый, хаос и произвол.
Речь пойдет о выборе и оценке общественных институтов, которые способны взять на себя функции государственного управления и обеспечить их должную реализацию. Приемлемым вариантом было бы нахождение некоего баланса, в современном обществе мы являемся свидетелями уменьшения государственного сектора (приватизация рассматривается одним из основных способов повышения эффективности в государственном секторе), но с другой стороны - повышения роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений.
Функции государственного управления, это - функция планирования, или стратегически важная функция;
- функция организации – это, создание условий по взаимодействию людей, объединившихся для создания желаемых результатов;
- функция регулирования – это функция, направленная на то, чтобы человек в рамках организации выполнял соответствующие действия;
- функция работы с персоналом – это функция, которой уделяется все большее и большее внимание;
- функция контроля – это так называемая обратная связь для всех перечисленных функций.
Необходимо определить специфические функции государства, сделать так, чтобы государство определило объем данных функций на федеральном уровне и на уровне рыночных механизмов. Результативность в данном случае, должна осуществляться на уровне налогов, льгот, инвестиций - это контроль в сфере рыночной экономики. К специфическим функциям относятся: научно-техническое развитие, контроль и регулирование за сферой трудовых отношений и, финансовая система.
В определении сущности контроля нет единства и трактуется по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д.
Эти подходы, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения контроля через интересы представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых.
В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка, наблюдение с целью исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п.9. Таким образом, контроль - это функция управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.
Функция управления - это, по утверждению, например, Г. В. Атаманчука, «реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют»10.
Контроль осуществляется в целях наблюдения и охватывает сбор данных и передачу информации в компетентные органы о результатах контрольных мероприятий, которые направлены на то, чтобы выявить причины обнаруженных отклонений, определить пути их устранения для эффективного функционирования государственных органов власти. Когда основной субъект государственного управления, например, Часть функций по контролю Президент РФ делегирует структурным подразделениям своего аппарата, и появляются специализированные контрольные органы, таковыми являются Главное контрольное управление Президента РФ, Государственная военная инспекция Президента РФ. Им главой государства вместе с обязанностями по контролю передана и часть властных полномочий, которые определены в положениях о данных органах, принятых соответствующими указами Президента.
Контроль в системе государственного управления является видом обратной связи, по каналам которой субъекты управления получают информацию о состоянии исполнения принимаемых ими решений. К основным задачам госконтроля относят проверку исполнения требований законодательных и иных нормативных актов, которые относят к соответствующим отраслям и сферам государственного управления, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами, профилактику и пресечение нарушений государственной, в том числе служебной дисциплины, изучение причин, разработку мер по устранению нарушений и, в конечном счете, повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере государственного управления. Специфика, президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти.
Необходимо обратиться и к принципам государственного управления. Итак, принцип (от лат. «principium» - первоначало, основа), как понятие теории, отражает в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами11. Те закономерности и отношения общественно-политической жизни, содержания организационной структуры и жизнедеятельности компонентов государственного управления, выраженные в виде определенных научных положений, закреплены в большинстве своем правом и применяются в теоретической и практической управленческой деятельности людей. В проблеме принципов государственного управления можно выделить три взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта:
- онтологический - включает в себя генезис принципов, их взаимосвязь с природой, сущностью, местом и ролью тех закономерностей и отношений, которые они отражают;
- гнесеологический-анализ характера принципов, языка, логики и структуры их
адекватной научной интерпретации;
- методологический - указывает на механизмы теоретического и практического
применения принципов.
Очевиден тот факт, что на данный момент нельзя говорить о полном познании всех закономерностей, отношений и взаимосвязей и описании их посредством принципов. Практическое же осуществление принципов государственного управления не зависит от них самих, а определяется отношением к ним людей. Важно не только знать принципы, а уметь ими пользоваться в практической деятельности, в практическом управлении, поскольку принцип государственного управления призван вначале в научной, а потом в правовой форме выражать закономерности, отношения, взаимосвязи, объективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционирования. В технологии выявления и обоснования принципов государственного управления, есть следующие требования:
- отражать существенные закономерности, отношения и взаимосвязи;
- закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть устойчивыми;
- закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть присущи государственному управлению, как целостному социальному явлению;
- отражать специфику государственного управления.
В систематизации принципов государственного управления, наблюдается неоднородность, это свидетельствует о трудностях в этой области.
Работа Г.Р. Атаманчука «Теория государственного управления» систематезирует принципы государственного управления.
Принципы государственного управления, это:
- общественно-политические - сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития;
- функционально-структурные - раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий;
- организационно-структурные - отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие основными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий;
- государственно-управленческой деятельности - раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций.
Вопрос о распределении управленческих полномочий между органами государственной власти является для России центральным, так как он объединяет в себе несколько особенно актуальных проблем:
- обеспечение демократизма и рациональности государственного управления в масштабах всей страны;
- федеративное построение государственного управления;
- целостность, рациональность, эффективность государственного управления;
- единство законодательного регулирования и применения правовых норм в зависимости от конкретных условий, факторов и обстоятельств;
- прочность государственно-правовых устоев.
Важность формулировки стратегической и оперативной концепции системного государственного управления, необходима так как, властные полномочия в масштабе государства носят конъюнктурный характер; характер, носящий политический оттенок, когда предоставление тех или иных полномочий является моментом политической игры: между федеральным центром и региональной властью. Определенные проблемы и вопросы не решаются на федеральном уровне - это предоставляется решать на региональном, а дальше на местном уровне.
Вопрос о целях, функциях и принципах государственного управления является важнейшим вопросом для создания эффективного государственного управления.
1.4.Особенности государственного управления в современной России.
Концепция государственного управления не может быть сформирована без учета особенного и уникального, что присуще ему в силу своеобразия исторических, географических, производственных, этнических и других оснований. Уделяя внимание специфике, нельзя оставлять без внимания то, что должно быть присуще Российскому государству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры.
Важным является то, что слияние этих свойств в Российской государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к сохранению, восп роизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России.
В чем же заключаются особенности государственного управления в России?
Государственное управление России имеет многовековую историю, в ней просматривается набор исторических моментов, постоянно действующих тенденций. Россия всегда (за исключением коротких периодов смут, гражданской войны) имела жестко централизованное государственное управление. Соотношение властно-управленческих функций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в свою очередь все или почти все сосредоточивалось вокруг одного лица и непосредственно работавшего на это лицо, аппарата. Практически не вставал вопрос об ином, более рациональном перераспределении власти между центром и местами (провинциями, административными единицами). Последним отводилась роль исполнителя решений центра; их исполнение было главным критерием оценки эффективности действий местных управленческих фигур (наместников, воевод, губернаторов, первых секретарей).
Очевидной чертой российской традиции государственного управления является традиция авторитаризма, единоначалия. Концентрация политических властных рычагов вокруг одного лица в центре, доминирование, преобладание этого лица при принятии политических решений, создали, в частности, обстановку отсутствия системы сдержек и противовесов, компромиссов и сделок как нормы политического процесса, ликвидации самостоятельных, автономных, авторитетных, соперничающих на политической сцене с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказа от авторитарности в политической практике России очевидна.
Государственное управление России действует в среде, отличающейся своей политической культурой, влияющей на действия лиц, определяющих политический процесс, поведение, действия народных масс, характер государственных институтов. Следует, прежде всего, учитывать, что генетически население России - это люди, вышедшие из сельской среды, сохраняющие, отпечатки сельской культуры, измененной нынешним индустриальным веком и социалистическим образом жизни.
Отсутствие развитого гражданского общества в России, то есть самоуправляющихся социальных единиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления. Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрировать нарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что искажает полностью изначальный смысл этих социальных образований.
Историческое наследие России породило также определенный тип массового отношения к загранице, связанный с постоянным противоборством
России с окружением, борьбой за выживание, распространением российских
владений по территории Евразии, стремлением лидеров страны приобщать российское государство (в меньшей мере - общество) к формам и нормам передовых цивилизаций.
Российская государственная традиция носит многонациональный характер, отражая вековые контакты этнических русских с соседними славянскими и другими народами, с несколькими мировыми цивилизациями. Многонациональный характер российской государственности содержит, как привычку взаимодействовать, так и конфликтовать. Государственная практика управления страной постоянно имеет дело с национальным фактором, требует внимательно учитывать его, вырабатывать политику и решения с его учетом; видеть постоянно альтернативу дестабилизации в условиях, чреватых ухудшением общей социально-экономической обстановки в стране.
Не подлежит сомнению - учет условий жизни на сегодняшнем этапе развития. Анализ этого необходим, поскольку он позволяет, выстраивать разработку решений проблемы на реальном фундаменте, дает возможность учесть преходящее, то что характерно лишь для сегодняшнего момента, сконцентрироваться на ключевых проблемах оптимизации механизмов и структур государственного управления.
Оптимизация структур, механизмов федерального и регионального управления касается регионального звена государственного управления Российской Федерации. Отход от предельной концентрации власти и ресурсов вокруг центра, механизмы передачи ресурсов и полномочий сверху вниз несколько видоизменились и нашли свое отражение в политике, проводимой государством. С 1 января 2009 года, вступил в силу Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в России завершилась муниципальная реформа. По истечении пяти лет преобразований, все муниципалитеты получили установленный для них набор полномочий.
Разграничение компетенций – главная задача прошедшей реформы, которая должна была создать умеренно децентрализованную систему управления страной с сильным центром и способными к творчески исполнительным действиям региональным и местным уровнями власти.
Недостатки системы разграничения компетенций привели к тому, что в настоящее время вопросы местного значения недостаточно четко разделены с полномочиями, входящими в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ. Это касается таких сфер, как общественная безопасность, культура, образование, вопросы социальной и политической жизни, вопросы жилищно-коммунального хозяйства, снабжении населения товарами первой необходимости. Эти, как и многие другие вопросы, должны решаться органами государственной власти совместно с органами местного самоуправления. Назрела необходимость пересмотреть систему взаимоотношений различных ветвей власти и обратить внимание на четкое распределение компетенций, повышение организационной и финансовой самостоятельности уровней управления при одновременном обеспечении жесткого государственного контроля (через систему судебной власти и административные органы).
Иначе говоря, децентрализация системы управления должна сопровождаться централизацией правового государства, его контролирующих и гарантийных механизмов.
1.5. Структура государственного управления.
Структура государственного управления включает в себя соответствующие органы управления. Каждый из уровней управления — федеральный, региональный и местный — обладает своими органами власти. Государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.
Государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды, органы власти субъектов РФ.
Государство как организация публичной власти осуществляет ее, выполняя свои многообразные функции управления общественными процессами, с помощью образуемых в установленном порядке государственных органов. Те являются вспомогательными институтами государственной власти, проводниками ее решений, структурами, которые практически реализуют властные полномочия в соответствии с определенной им компетенцией.
Существенный признак государственных органов - наличие государственно-властных полномочий. Совместно с другими этот признак позволяет провести четкое разграничение между государственными органами, являющимися носителями государственной власти, и государственными организациями, учреждениями, предприятиями, а также негосударственными органами и организациями. Государственно-властные полномочия выражаются в компетенции государственных органов и практически реализуются в принимаемых ими властно-управленческих решениях.
Они закрепляются в издаваемых государственными органами от имени государства юридически обязательных нормативных и индивидуальных правовых актах, а также находят свое отражение в конкретных действиях и предпринимаемых мерах. Во исполнение принятых решений государственные органы осуществляют наблюдение за неуклонным соблюдением требований, содержащихся в данных актах, обеспечивают защиту этих требований от нарушений путем применения разнообразных мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях и государственного принуждения. Они совершают многие другие действия, имеющие юридическое значение, например, выдают документы, удостоверяют юридические факты, регистрируют общественные объединения лицензируют виды деятельности и т.д.
Государственные органы в Российской Федерации составляют единую систему осуществления государственной власти. Такое единство определяется федеративным устройством и государственной целостностью России (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), что производно от полновластия народа, который, являясь носителем суверенитета и единственным источником государственной власти, осуществляет ее непосредственно, через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 3). Граждане России, реализуя свои права участия в управлении делами государства, могут влиять на формирование государственных органов через выборы и своих представителей. Под структурой государственных органов в Российской Федерации понимается совокупность ее федеральных, региональных (субъектов федерации) и местных органов государственной власти.
При этом система органов местного самоуправления образует самостоятельную совокупность органов, которые не относятся к органам государственной власти. Однако органы местного самоуправления обладают властными полномочиями. Но они не носят государственного характера и, в отличие от государственно-властных полномочий, не осуществляются от имени Российской Федерации.
В Российской Федерации единство системы государственных органов обеспечивается наряду с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Оно проявляется также и в том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости. Целостность государственного управления обеспечивается и поддерживается за счет скоординированной и сложенной работы организационных структур государственного аппарата разного уровня. Существующая между органами государственной власти тесная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются, назначаются или формируются другими органами, одни из них руководят другими, одни подотчетны и ответственны, подконтрольны и подчинены другим.
К ведению Российской Федерации п. «г» ст. 71 Конституции РФ относит «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти». По сути, в данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем названным ветвям государственной власти в их единстве и взаимодействии.
Конституция России (ч. 1 ст. 11) прямо называет федеральные органы, которые входят в эту единую систему. Согласно указанной норме государственную власть на федеральном уровне осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Статья 71 (п. «г») Конституции РФ исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, закрепленного положением ч. 1 ст. 3, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
Те же положения нашли свое отражение в ч. 3 ст. 5, провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ государственного устройства Российской Федерации. Особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции РФ (гл. 4 «Президент Российской Федерации», гл. 5 «Федеральное Собрание», гл. 6 «Правительство Российской федерации», гл. 7 «Судебная власть») и конкретизируются в ряде федеральных конституционных законов.
Таким образом, под структурой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов. В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа современной России.
Особенность системы государственных органов России заключается в том, что отдельные ее составные части (совокупность органов) сами образуют системы органов, являясь тем самым подсистемами единой системы. Однако элементы (объекты) этой системы неоднородны: Федеральное Собрание является, условно говоря, конечным объектом, не образующим своей собственной системы и структурно состоящим из двух элементов - палат; Правительство России как совокупный орган исполнительной власти образует систему федеральных органов исполнительной власти; федеральные суды, имеют свою систему - Конституционный Суд как конечный субъект этой системы и две подсистемы: систему федеральных судов общей юрисдикции с подсистемами общих и военных судов (могут создаваться и иные специализированные суды), замыкающуюся на Верховном Суде РФ, и систему федеральных арбитражных судов с Высшим Арбитражным Судом РФ.
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, как гласит ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, создается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных, и исполнительных органов государственной власти.
Систему органов местного управления составляют государственные органы, организованные по территориальному или функционально-отраслевому принципам, осуществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории. К ним относятся территориальные органы юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и строительства, по управлению государственным имуществом, по промышленности, торговле земельным ресурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др. Также сюда можно отнести налоговую инспекцию, военные комиссариаты, управления статистики, миграционную службу, управления безопасности, чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, санитарно-эпидемиологического надзора, гидрометеослужбы и т.п.
Под структурой государственного органа понимаются его внутреннее устройство, порядок расположения составляющих его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящими из общей компетенции и предмета ведения данного органа. Организационная структура государственного органа может быть довольно простой (прокурор района) или весьма сложной (двухуровневая структура парламента). Чем выше положение органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура.
Она находит свое отражение в штатном расписании, где детализируется полное наименование структурных подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого государственного органа входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями государственно-властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение как полномочий таких лиц, так и полномочий собственно государственных органов. В составе государственных органов есть и технический аппарат (вспомогательно-обслуживающий персонал).
Организационная структура государственного управления заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственных управляющих воздействий.
Государственное управление является повседневным и оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности.
|
1.6. Департаментализация и ее виды в организации. Бюрократическая модель управления имеет свои положительные свойства, но ее нельзя применять без детальной проработки и совершенствования всех составляющих ее элементов. Хотя различные организации имеют много общего, во многих важных характеристиках они существенно отличаются друг от друга. Очевидно, что при проектировании организации необходимо принимать во внимание все эти отличия. Так, например, организации бывают большими и малыми. Бывает, что в крупных организациях деятельность в основном сосредоточена в одной области: «Ай Би Эм» (обработка информации), «МакДоналдс» (рестораны быстрого обслуживания) и т.д. Другие крупные организации типа «Гальф энд Уестерн» - это конгломераты, где под крышей единой корпорации функционируют различные фирмы, занимающиеся киноиндустрией, издательским делом, гостиничным бизнесом и т.д. некоторые организации работают непосредственно на удовлетворение потребности широких слоев населения. Другие же организации, напротив, имеет дело в основном, только с другими крупными фирмами. Некоторые крупные организации действуют только в ограниченных географических регионах, а другие действуют почти во всех странах мира. Некоторые крупные организации, такие как «Шейл Ойл», «Дженерал Моторс» и правительства промышленно развитых стран, действуют почти во всех перечисленных направлениях одновременно. [6, 53] Для того, чтобы учесть и отразить все эти различия в задачах, стратегических о оперативных планах организации, руководители используют различные системы департаментализации. Это понятие означает процесс деления организации на отдельные блоки, которые могут называться отделами, отделениями и секторами. Ниже мы приведем наиболее широко используемы системы департаментализации. Начнем с функциональной структуры организации первоначального и простейшего варианта бюрократической модели. Функциональная организационная система Функциональную организациооную структуру иногда называют традиционной или классической, поскольку она была певой структурой, подвергшиейся изучению и разработке. Функциональная схема организации по-прежнему широко используется в компаниях среднего размера. Функциональная департаментализация – это процесс деления организации на отдельные элементы, каждый из которых имеет свою четко определенную, конкретную задачу и обязанности. В принципе создание функциональной структуры сводится к группировке персонала по тем широким задачам, которые они выполняют. Традиционные функциональные блоки компании – это отделы производства. Маркетинга и финансов. Это – широкие области деятельности или функции, которые имеются в каждой компании для обеспечения достижения целей организации. Если размер всей организации или данного отдела велик, то основные функциональные отделы можно в свою очередь подразделить на более мелкие функциональные подразделения. Они называются вторичными или производными. Идея вторичных подразделений применима к любой организационной структуре. На рис. 1. показана структура организации, функциональные отделы которой разбиты на вторичные подразделения. Преимущества и недостатки функциональной структуры Преимущества: 1. стимулирует деловую и профессиональную специализацию 2. уменьшает дублирование усилий и потребление материальных ресурсов в функциональных областях 3. улучшают координацию в функциональных областях. |
2.1.Социально-политический аспект эффективности.
Эффективность государственного управления – результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий, социально-экологический факторы. С этой зрения эффективность власти должна оцениваться по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства: «Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата»12. В результате, необходимо учитывать:
- степень соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника;
- законность решений и действий соответствующих управленческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффективности управления;
- реальность влияния управленческой деятельности на состояние и развитие управленческих объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечат и реального функционирования и развития;
- глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей;
- характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм деятельности, который при любых издержках всегда повышает ее обоснованность и результативность;
- авторитетность решений и действий управленческих структур и работников;
- правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и работниками.
Механизм повышения эффективности государственного управления включает в себя и другие аспекты.
2.2. Эффективность, как способ антикризисного существования и развития.
В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно считается эффективность.
Ярким примером эффективности государственного управления в лице Правительства Российской Федерации, можно считать реализацию антикризисных мер. Антикризисные меры первого этапа позволили не допустить разрастания кризиса, его перехода в формы, угрожающие основам функционирования экономики. Правительство Российской Федерации значительно активизировало использование всех имеющихся инструментов экономической и социальной политики в целях недопущения необратимых разрушительных процессов в экономике, подрывающих долгосрочные перспективы развития страны, обеспечивая при этом и решение стратегических задач. Так, Правительством РФ был разработан Перечень первоочередных мероприятий по борьбе с последствиями мирового финансового кризиса, который заложен в Программу антикризисных мер.
1. Приоритеты программы антикризисных мер.
2. Приоритеты среднесрочной политики и их соотношение с антикризисными мерами.
3. Усиление социальной защиты населения, обеспечение гарантий социальной и
медицинской помощи, государственная поддержка сферы занятости.
4. Сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала.
5. Снижение административного давления на бизнес.
6. Повышение устойчивости национальной финансовой системы.
7. Макроэкономическая политика.
8. Реализация антикризисных мер в субъектах Российской Федерации.
2.3. Субъективный фактор повышения эффективности государственного управления.
Описанные выше проблемы показывают нам субъективный фактор государственного управления, то есть людей, персонал, который должен обеспечивать реализацию решений, которые принимают властные структуры. Реформирование государственной службы РФ объективно требовало обеспечить органы власти надежными, инициативными, профессионально грамотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них функции.
«Сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного, муниципального управления, в бизнес наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей», - отметил Президент Российской Федерации Д. Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008г.
Важным условием решения поставленной задачи является нормативно-правовое регулирование деятельности государственной службы и функционирования ее персонала, определение порядка регулирования процессов подбора, перемещения, оценки кадров. Управление персоналом государственной службы является важной основной частью государственного управления.
Главным атрибутом формирования новой государственности является становление и развитие института государственной гражданской службы, занимающего приоритетное место в реализации задач и функций государственной власти. Этот институт присутствует во всех ветвях и на всех уровнях власти: в аппаратах органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, в том числе военных и правоохранительных,
реализующих от имени государства специальные цели и задачи с применением военной силы и мер государственного принуждения.
В современной России формирование института государственной службы началось с принятия Указа Президента РФ от 22 декабря 1993г. № 2267 «Об утверждении Положения о Федеральной государственной службе». Спустя два года вступил в силу Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), законодательно оформивший данный институт13.
При всем многообразии нормативных правовых актов, регулировавших вопросы государственной службы в 1990-е гг., в законодательстве имелись значительные пробелы. Подавляющее большинство источников служебного права составляли акты Президента РФ, а также Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации». При этом закон, призванный создать стабильную правовую основу для развития и укрепления государственной службы, своей задачи не выполнил. Он не устранил такие явления, как неконтролируемый рост управленческого персонала; расцвет бюрократизма, заглушающего рост новых экономических отношений и искажающего социальную политику государства; включение части чиновничества на разных уровнях управления в политическую борьбу, что привело к невыполнению государственных решений; коррупцию, проникшую в государственный и муниципальный аппарат; низкий уровень исполнительной дисциплины; рассогласованность в работе министерств, ведомств, других государственных органов.
В первые годы XXI в. потенциал начального периода становления современной государственной службы в России себя исчерпал. Наступил второй этап. В ходе административной реформы были разработаны и вступили
в действие меры по реформированию самой государственной службы. 19 ноября 2002г. был издан Указ Президента РФ № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005гг)». Следующим шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона от 27 мая 2003г.№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В этом Законе был изменен принцип формирования и развития государственной службы. Если прежде служебное право формировалось в основном на базе трудового законодательства, то с принятием данного Федерального закона оно заменено публичным административно – правовым регулированием.
Государственная гражданская служба РФ – профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ; иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Кроме того, используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве социального института или системы социальных институтов. В качестве социального института государственная служба составляет отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина.
Институт государственной службы, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых – обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечить права и свободы человека, повышать качество жизни человека.
Например, Г.В. Атаманчук полагает, что государственная служба как институт состоит из «двух системно – организованных частей:
- норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая);
- граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая»)14.
Иначе говоря, субъективный фактор – важный фактор эффективности государственного управления.
2.4. Информационный аспект повышения эффективности.
Информация должна соответствовать требованиям, как к средству повышения эффективности государственного управления:
- информация - это стратегический ресурс. Она должна быть полной, достоверной, охватывать весь спектр интересующих госструктуру проблем, собираться регулярно, с определенной периодичностью и в необходимых объемах;
- информация должна отвечать комбинации целей, которые ставит управленческая структура, с теми средствами, которыми она намерена их добиваться. Ее качественность и достаточность позволяют госструктуре иметь перед собой действенный план, определять реальные и точные цели управленческих воздействий;
- систематизация, обработка, аккумулирование и экспертиза. Организацию работы, анализ поступающей информации, ее объемов, качества и актуальности можно возложить на соответствующий орган, информационно - аналитический отдел. Такое подразделение должно прогнозировать ее влияние на деятельность органа управления. Данные органы должны проводить следующие мероприятия:
- отслеживание информации
обобщение информации по конкретному вопросу
систематизацию оценок конкретной проблемы
формулирование выводов
В качестве приоритетного направления в организации данной службы должно быть правовое регулирование вопроса, касающегося ответственности за информационное обеспечение в органах государственного управления. В противном случае велика вероятность, что информация, направляемая в управленческую структуру, будет искажена. От достоверности, своевременности и полноты информации зависит качество принимаемых решений, поэтому эти акты должны также предусматривать конкретную жесткую ответственность за предоставляемую информацию. Ст. 17 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2006г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусматривает дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством российской Федерации за правонарушения в сфере информации, информационных технологий и защиты информации. Введение таких мер позволяет существенно повысить качество информационного обеспечения и управляющего воздействия органов государственной власти.
Особое внимание в настоящее время уделяется информатизации, использованию современных информационно-телекоммуникационных технологий, которые предоставляют принципиально иные возможности для совершенствования государственного управления, пересмотра взаимоотношений между государством, его органами управления, самоуправления и обществом, а создание так называемых электронных правительств выводит на объективно новый вид взаимосвязей гражданин-государство, основанных на прозрачности принимаемых решений, исключении субъективных факторов из процесса управления, как процесса принятия решения.
Рассматривая информационный аспект, как эффективность государственного управления, необходимо выделить три важнейших, неразрывно связанных направления:
- использование достижений информационно-телекоммуникационных технологий в управлении (или технические, технологические составляющие
информатизации);
- цели создания информации, формирования информационных ресурсов, самой
информатизации;
- правовое обеспечение этих процессов.
Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, являются принципы, предусмотренные ст. 4 Федерального закона РФ от 9февраля 2009г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», это:
- открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
- достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;
- свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;
- соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
«Информационное общество имеет огромные возможности для содействия устойчивому развитию демократии, прозрачности, подотчетности и хорошему управлению»15. Информатизация это новые возможности для организации экономической, социальной, культурной и трудовой деятельности людей, в том числе для создания системы эффективного государственного управления. Современные технологии являются необходимым средством управления и способствуют, эффективному управлению государством, что необходимо для нормального функционирования демократии, а также то, что системы, относящиеся к сфере информационных технологий, улучшат качество, скорость, производительность и эффективность принимаемых законов и справедливости.
В России, как в федеративном государстве, существует модель развития, включающая в себя: сильную центральную власть, располагающую надежными рычагами управления, властными полномочиями и регионы, способными эффективно решать самостоятельно или совместно с «центром» основные вопросы, связанные с жизнедеятельностью людей.
В теории управления есть тенденция к делегированию полномочий при общем контроле, что очень важно и является способом разгрузки «центра» от региональных проблем, тем самым существует возможность сконцентрироваться на проблемах стратегического и международного значения16.
Делегируются полномочия, когда работа с регионами, распределяется следующим образом:
- приоритетность, то есть все проекты должны быть поделены на три категории:
важнейшие, насущные и второстепенные. При правильном делегировании полномочий, создается безупречный механизм, который поражает своей эффективностью. Тем не менее, нельзя говорить об универсальности такого устройства, так как между регионами существуют различия и в каждом конкретном случае, необходимо учитывать все особенности регионов. Однако,
самое важное то, что одним из направлений повышения эффективности государственного управления в целом, является укрепление ее региональной составляющей, т.е. укрепление экономической и финансовой основы регионов. Это действенный путь повышения эффективности региональной власти, которая получает возможность формировать нормальный бюджет и внебюджетные фонды и тем самым решать стоящие перед ней вопросы, не выпрашивая деньги у Федерального «центра». Такие подходы могут реализовываться на практике, применительно к депрессивным регионам. Им важно дать помощь на старте, предоставить на целевой основе капитал для запуска экономики, оживления производства. Для этого нужны чётко проработанные программы с четко поставленными целями и задачами. С этой целью, возможно, придется структурно перегруппировать финансовые ресурсы из федерального финансового фонда поддержки регионов. Их целесообразно разделить на две составляющие: фонд текущей поддержки (дотации через систему трансфертов) и фонд развития. Сегодня дотации, идущие на удовлетворение сиюминутных потребностей регионов, доминируют. Но они кардинально не решают проблему. К тому же нередки случаи, когда эти средства используются не по назначению. Еще поступают информации о том, что деньги «не дошли» до регионов, где-то «затерялись» и многочисленные контролирующие органы начинают их искать17.
Регионы располагают необходимыми ресурсами, многие из них имеют развитую добывающую и перерабатывающую промышленность, владеют собственностью. Это означает, что они готовы выполнять задачи по поддержанию и развитию экономики, рациональному и эффективному использованию финансовых ресурсов.
Успешное экономическое и социальное развитие регионов - это центральный аспект повышения эффективности государственного управления.
Для совершенствования государственного управления необходимо, восстановления отношений построенных на доверии, взаимопонимании, искренности, честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Важно и необходимо достигнуть грамотного и разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Государственное управление должно быть трансформировано, должно стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями:
- особая роль принадлежит широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей – с другой;
- государство может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, в том случае если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых - объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях и
организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; в-третьих - способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей;
- соотношение управления между государством и обществом не может быть устойчивым, оно постоянно меняется, видоизменяется, восстанавливается. Должный уровень социальности государственного управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования.
- общество выдвигает высокие требования перед государственным управлением с точки зрения уровня его демократичности. В самом понимании демократичности наблюдаются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что обеспечивает и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть, без ее введения в управленческие процессы, является мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность тогда, когда выступают в единстве.
Актуальной становится научная обоснованность государственного управления. При всей важности накопленного опыта, только наука обладает необходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития. Научная обоснованность государственного управления должна определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Хотя, в этом взаимодействии многое зависит и от самого государственного управления, которое может ее стимулировать и поддерживать.
Есть важное общественное требование к государственному управлению. Два столетия индустриального типа производства показали ограниченность и опасность производственного, технократического подхода к организации общественной жизни и, к государственному управлению. Под влиянием подхода идеи Возрождения и Просвещения, вырастившего нашу цивилизацию, идеи гуманистического характера были отодвинуты в сторону. Человек обычно виделся лишь в двух ипостасях: как производитель и как потребитель, с применением к нему одного – экономического – критерия оценки развития.
В системе таких координат со времен Тейлора развивалась и наука управления производством, законы которой, были взяты и восприняты теорией государственного управления. Такое положение, сложившееся на грани тысячелетий, требует конкретного изменения всей философии и методологии государственного управления. Главным должен быть поставлен человек. Государственное управление призвано приобрести гуманистическую окраску. Необходимо искать нетрадиционные формы взаимосвязей людей между собой, людей с природой, со своим прошлым и будущим. Это возможно с учетом гуманизации управления, при внимательном учете философских, социологических аспектов.
Так же необходимо бы отметить, в обществе все главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитие людей, а также многое другое.
Все это может тогда создать благоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную, гармоничную систему и «работать» на человека и для него. Несмотря на то, что имеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должную системность, развитие, производительность и экономичность общественной жизни придает управление. Поскольку только и исключительно управление обладает единством таких способностей, как совершением выбора одной или нескольких целей с установлением параметров допустимых отклонений для управления процессом осуществления идеи (целеполагание), организация и регуляция.
1. Конституция Российской Федерации 12.12.1993г.
2. Федеральный Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 в ред. Федеральных законов от 25.11.2013 № 317-ФЗ, от 03.0.2014 № 7-ФЗ, от 0204.2014 № 68-ФЗ, от 04.06.2014 № 145-ФЗ.
3. Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях».
4.Федеральный закон Российской Федерации «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 04.03.1998 № 33-ФЗ.
5. Федеральный закон от 27 мая 2003г.№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
6. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, в ред. Федеральных законов от 21.07.2007 № 187-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-ФЗ, 04.11.2007 № 253-ФЗ, от 08.11.2007 № 257-ФЗ, с изм., внесёнными Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ.
7. Федеральный закон от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
8. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2006г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
9. Федеральный закон от 29 декабря 2008г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
10. Федеральный закон РФ от 9 февраля 2009г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
11. Закон Российской Федерации от 05.03.1992г. № 2446-1«О безопасности».
12. Закон Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции».
13. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993г. № 2267 «Об утверждении Положения о Федеральной государственной службе».
14. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005гг)».
15. Приказ Минфина Российской Федерации от 23 января 2009 года № 4н «О внесении изменений в Указания о порядке применения бюджетной классификации, утвержденные приказом Министерства финансов РФ от 25.12.2008г. № 145н».
16. Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С.56.
17. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография. – М, 2002.С.137
18. Атаманчук Г.Р. Теория государственного управления: Учебник. – М.: - Омега, 2004.
19. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2006. С. 42.
20. Граждан В.Д. Теория управления. – М.: Гражданка, 2004.
21. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба / Учебное пособие. «Юркнига» - М., 2005.
22. Игнатов В., Сулемов В., Радченко А., Ивлев А., Беклемишев Е., Огарев А., Понеделков А. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на-Дону. 2004.
23. Уколов В.Ф. Теория управления. – М.: Экономика, 2004.
24. Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004.
25. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006- 2010 гг. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. N 157-р) // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720; 2008. N 7. Ст. 633.
26. Материалы, подготовленные к заседанию Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, от 24.12.2008 года: «О реализации в 2008 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы и задачах на перспективу»; «Программы реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» на 2009–2012 годы», // Источник - www.rost.ru/news/2008/09/251520/15198.shtml.
27. Основы Теории государственного управления / Учебник для вузов / Феликс Шамхалов – М.: ЗАО «Издательство Экономика», 2003.
28. Перечень первоочередных мер, предпринимаемых Правительством Российской Федерации по борьбе с последствиями мирового финансового кризиса (ноябрь 2008г.) // Интернет - портал Правительства Российской Федерации.
29. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина от 12 декабря 2013 г.
30. Послание Президента Российской Федерации Д. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008г.
31. Социальное управление: Словарь. М., 1994. С.74.
32. Социология /Ю.Г. Волков; под общей ред. доктора филос. Наук, проф. В.И. Добренькова. – Изд.3-е – Ростов н/Д: Феникс, 2007, С.379.
33. Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. М., 2008. С. 194.
34. Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2009. С. 64 – 69.
35. Денисов Государственное и региональное управление. М.. 2007.
36. Добрынин Н.М. Реформа государственного управления как необходимое условие становления нового российского федерализма: теория и практика // "Конституционное и муниципальное право", 2007, № 6.
37. История государственного управления России. М., 2007. С. 320.
38. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в РФ. М., 2007.
39. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. Изд-во МГУ, 2008.
40. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и правовое регулирование. Красноярск, 2009. С. 66.
1 Социология /Ю.Г. Волков; под общей ред. доктора филос. Наук, проф. В.И. Добренькова. – Изд.3-е – Ростов н/Д: Феникс, 2007, С.379
2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2006. С. 42.
2
3Основы Теории государственного управления / Учебник для вузов / Феликс Шамхалов – М.: ЗАО «Издательство Экономика», 2003
4 Государственное управление и общественная политика: Учебное пособие. – СПб.: Питер, 2004
5 Атаманчук Г.Р. Теория государственного управления: Учебник . – М.: - Омега, 2004.
6Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006- 2010 гг. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. N 157-р) // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720; 2008. N 7. Ст. 633.
7Граждан В.Д. Теория управления. – М.: Гражданка, 2004.
7
8Граждан В.Д. Теория управления. – М.: Гражданка, 2004.
9 Социальное управление: Словарь. М., 1994. С.74.
10 Атаманчук Г. В. Государственное управление. М.: Экономика, 2000. С.56;
11Кноригн В.И.. Основы государственного и муниципального управления. – М: Экзамен, 2004
12 Игнатов В., Сулемов В., Радченко А., Ивлев А., Беклемишев Е., Огарев А., Понеделков А. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на-Дону. 2004.
13 Граждан В.Д. Государственная гражданская служба / Учебное пособие. «Юркнига» - М., 2005.
14
Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. Монография. –М, 2002.С.137
15 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. 19 апреля.
16 Уколов В.Ф. Теория управления. – М.: Экономика, 2004
17 Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. 19 апреля.