Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Финансовые аспекты управления использованием и воспроизводством лесных ресурсов. 17
В условиях возрастания требований, предъявляемых к совершествова-нию рыночных методов регулиро вания использования и воспроизводства лес ных ресурсов, особая роль отводится бюджет ному финансированию, которое является важнейшим элементом управления лесохо-зяйственной отраслью.
Принципиальные положения финансо вого руководства экономикой страны содер жатся в законах РФ, указах Президента Рос сийской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, ведом ственных документах, носящих как общего сударственный, так и отраслевой и межот раслевой характер.
Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.97 № 22-ФЗ вводит в действие прин ципиально новый финансово-экономический механизм хозяйственной деятельности в лес ном фонде по сравнению с действовавшими ранее Основами лесного законодательства. В связи с принятием Лесного кодекса Прави тельство РФ распоряжением от 14.03.97 № 353-р утвердило план подготовки проек тов нормативных правовых актов по реализа ции положений Кодекса.
Проводимая в настоящее время работа по принятию Бюджетного и Налогового ко дексов Российской Федерации направлена на решение задач упорядочения системы финан совых отношений как в экономике страны в целом, так и в отдельных отраслях. В этих ос новополагающих документах наряду с важ нейшими положениями, касающимися бюд жетной и налоговой политики в целом, найдут отражение порядок формирования и использования платежей за лесные ресурсы, их место и значение в бюджетной и налого вой системах.
В условиях непрерывности производ ственной деятельности, длительности лесо-растительных процессов, сложности и спе-
цифичности сочетания природных и эконо мических факторов финансирование лесно го хозяйства тесно взаимосвязано с прогно зированием, лесоустроительным проектиро ванием, перспективным и текущим плани рованием. Эта взаимосвязь прослеживается в целевых программах развития лесных отрас лей, включающих обоснование на обозримую перспективу динамики основных финансовых и экономических показателей.
Правительство РФ постановлением от 20.11.95 № 1123 утвердило Федеральную це левую программу развития лесопромышлен ного комплекса Российской Федерации на 1996-2005 годы, которая, однако, как пока зывает практика, не оказала пока существен ного влияния на улучшение финансового со стояния предприятий и организаций лесного комплекса. Основной причиной такого поло жения в лесных отраслях является дефицит финансовых средств, необходимых для реа лизации соответствующих задач.
Что касается программных решений, направленных на обоснование перспектив развития и финансовой базы непосредствен но лесохозяйственной отрасли, то постанов лением Правительства РФ от 26.09.97 № 1240 была утверждена Федеральная целевая про грамма "Леса России" на 1997—2000 годы, в которой перед отраслью поставлены задачи существенного повышения эффективности хозяйственной деятельности по воспроизвод ству, охране и защите лесов.
В отличие от других отраслей лесного ком плекса финансирование лесного хозяйства имеет ярко выраженные специфические осо бенности. При наличии ежегодно выделяемых бюджетных ассигнований финансовое обес печение органов управления лесным хозяй ством напрямую связано с объемом получа-мых платежей за пользование лесным фондом, что при условии создания эффективного фи нансового механизма дает основание рассчи-
62
ИЮНЬ 1998
БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ
тывать в перспективе на реализацию в масш табе отрасли принципа самоокупаемости.
Накопленный в лесном хозяйстве опыт показывает, что предпринимавшиеся в не далеком прошлом усилия по переводу отрас ли, работавшей в условиях плановой эконо мики, на хозяйственный расчет, а также введение позднее в соответствии с Основа ми лесного законодательства отчислений на воспроизводство, охрану и защиту лесов от стоимости заготовленной древесины в каче стве целевого источника финансирования лесного хозяйства не дали ожидаемых резуль татов. Лесное хозяйство, несмотря на значи тельный экономический потенциал, остава лось и продолжает оставаться убыточным.
Роль бюджетных источников и собствен ных средств лесхозов в решении проблемы финансирования отрасли различна. Так, в 1997 году общий фактический объем финан сирования лесного хозяйства России (по орга нам системы Рослесхоза), за исключением средств, выделенных из резерва Правитель ства РФ на тушение лесных пожаров (230,4 .млрд руб.), с учетом остатков на нача ло и конец года был равен 3573,5 млрд руб. В этой сумме 43,1 % (1539,5 млрд руб.) соста вили ассигнования, полученные из федераль ного бюджета, 9,4 % (337,8 млрд руб.) при ходились на поступления из местных бюджетов и 47,5 % (1696,2 млрд руб.) — на собственные средства лесхозов и платежи за пользование лесным фондом, поступившие на счета лесхозов минуя бюджет. Всего за год в бюджетную систему регионов (как прави ло, в местные бюджеты) лесной доход по ступил в объеме 913,0 млрд руб. и на счета лесхозов— в объеме 262,6 млрд руб. Анализ указанных показателей позволяет сделать сле дующие выводы.
1. При сложившихся объемах лесополь-зования, размерах ставок, порядке предос тавления льгот по платежам за пользование лесными ресурсами и уровне платежной дис циплины лесопользователей лесной доход может покрывать лишь незначительную часть потребностей лесохозяйственной отрасли в финансовых средствах. В 1997 году отноше ние объема поступлений лесного дохода в бюджетную систему регионов и на счета лес хозов к общей сумме затрат на лесное хозяй ство составило лишь 32,9 %.
2. Незначителен объем средств, получен ных из местных бюджетов на ведение лесно го хозяйства. Отношение этих средств к объему лесного дохода, поступившего в бюджет, составило 37,0 %, свидетельствуя о том, что
при распределении на очередной год расход ной части местных бюджетов по соответству ющим статьям лесное хозяйство, как прави ло, не относится районными (городскими) органами власти к числу приоритетных от раслей экономики. В связи с этим решению проблем и развитию потенциала отрасли не уделяется достаточного внимания, а посту пившие в местные бюджеты суммы лесного дохода расходуются зачастую на цели, не свя занные с воспроизводством, охраной и за щитой лесов.
3. Большое значение имеет в настоящее время финансирование лесхозов за счет соб ственных средств, о чем свидетельствует их доля в общем объеме затрат на ведение лес ного хозяйства. Очевидно, что в условиях, когда платной становится практически лю бая деятельность коммерческих структур, не обходимо расширить перечень услуг, оказы ваемых государственными органами управле ния лесным хозяйством хозяйствующим субъектам на платной основе.
Одной из самых существенных причин недостаточной эффективности лесопользо-вания всегда являлся низкий уровень сто имости древесины, отпускаемой на корню, и других лесных ресурсов в цене реализуе мой лесопродукции, в результате чего слабо использовались возможности по мобилиза ции в бюджетную систему поступлений лес ного дохода. В качестве дополнительного ар гумента в пользу указанного утверждения могут быть приняты выводы Счетной пала ты Российской Федерации, сделанные в ре зультате проведения в 1996 году комплекс ной ревизии бюджетного финансирования Рослесхоза.
В ходе ревизии было выявлено, что цен трализованное финансовое обеспечение си стемы Рослесхоза явно недостаточно для нор мального выполнения возложенных на него государственных функций. Так, федеральным бюджетом на 1996 год потребность лесохо-зяйственных органов в операционных сред ствах для ведения лесного хозяйства была удовлетворена лишь на 49,0 %, а в государ ственных инвестициях — на 3,7 %. С учетом сложившегося положения в лесохозяйствен ной отрасли Счетная палата внесла в Прави тельство РФ предложение о рассмотрении с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации возможно сти изменения до принятия Лесного кодекса ставок лесных податей с целью увеличения поступлений в бюджет лесного дохода и до полнительного финансирования за его счет
63
БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ
мероприятии по воспроизводству, охране и защите лесов.
К аналогичным выводам пришли пред ставители Всемирного банка, проводившие в прошедшем году, уже после принятия Лес ного кодекса, исследования финансово-хо зяйственного механизма лесопользования и воспроизводства лесов в нескольких регио нах России в рамках постоянной аналитичес кой работы по изучению экономического положения и других условий в странах-чле нах Банка для подготовки рекомендаций пра вительствам этих стран.
Кроме низкого уровня стоимости древе сины, отпускаемой на корню, в структуре цены реализуемой лесопродукции, недоста точный уровень поступлений в бюджет лес ного дохода и наличие недоимки можно объяснить также такими негативными фак торами, как снижение за несколько послед них лет объемов заготовки древесины, бес платное пользование, как правило, большин ством других лесных ресурсов, медленное внедрение новых форм организации лесо^ пользования (аренда участков лесного фон да, лесные аукционы), а также сохранение и зачастую значительное возрастание финан совой неустойчивости лесозаготовительных предприятий.
Отмеченные выше проблемы лесополь зования создают значительные сложности со сбором лесного дохода, а также других нало гов и, являясь причиной крайне недостаточ ного финансирования органов управления лесным хозяйством, усугубляют их тяжелое состояние. В условиях дестабилизации лесоза готовительного производства вопрос о пол ноте поступления в бюджет платежей за пользование лесными ресурсами становится особенно острым, а недоимка по ним может достигать значительных объемов даже в реги онах с традиционно высоким экономическим потенциалом отраслей лесного комплекса.
Например, опыт работы районных и го родских налоговых инспекций Республики Карелия — одного из самых результативных регионов России по объему заготовки древе сины и сбору платежей за пользование лес ными ресурсами ~ свидетельствует также о фактах недостаточной собираемости лесного дохода.
Так, в 1994 году объем фактических по ступлений лесного дохода составил в респуб лике 4974 млн руб. При этом его наибольшие объемы от общей суммы по республике были получены в Муезерском (16,7 %), Лоухском (15,8 %), Калевальском (11,5 %) и Суоярвс-
ком (11,0 %) районах. Всего за год в этих рай онах было получено более половины (55,0 %) указанных поступлений.
Вместе с тем в ряде районов и городов в связи со сложным финансовым положением лесозаготовительных предприятий не было обеспечено своевременное и полное поступ ление в бюджет сумм лесного дохода. Если в целом по республике недоимка за год соста вила 3115 млн руб., или 38,5 % обшей сум мы, подлежащей уплате, то по данным 6 на логовых инспекций из 18 уровень недоимки по лесному доходу превысил средний по рес публике показатель.
Наибольший размер недоимки за год отмечался в самом отдаленном Пудожском районе из-за большей по сравнению с дру гими районами сложности реализации про дукции — 1271 млн руб., или 87,2 % сумм, подлежащих уплате. Недоимку имели в этом районе 9 лесозаготовительных предприятий, на 4 из которых (АО "Пудожлес", АО "Пяль-малес", АО "Кубоволес" и АО "Кривецкий ЛПХ") приходилась ее наибольшая часть (94,3 % объема недоимки по району). Высо кого уровня недоимка по лесному доходу до стигла в этот период также в Беломорском районе (74,1%), городах Сегежа (73,8%), Кемь (68,8 %) и Костомукша (67,7%).
Аналогичные примеры могут быть при ведены и по другим регионам России.
Главной причиной наличия недоимки по налогам в лесозаготовительной промышлен ности является значительная и зачастую хро ническая неплатежеспособность предприя-тий-лесопользователей, на которую, в свою очередь, влияет ухудшение условий реализа ции лесопродукции, в том числе рост объе мов отгруженной, но не оплаченной поку пателями древесины, в результате чего существенно сокращается поступление де нежных средств на счета предприятий-пла тельщиков налогов.
В связи с тяжелым положением, создав шимся в лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности, в июле 1996 года Государственная Дума Рос сийской Федерации провела парламентские слушания "О состоянии дел в лесопромыш ленном комплексе России", по итогам кото рых был принят ряд рекомендаций, что тем не менее не снизило существенно социаль но-экономическую напряженность в лесных отраслях.
Стабилизация налоговой политики в лес ном комплексе России предполагает приня тие мер, направленных как на увязку инте-
64
ИЮНЬ 1998
БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ
ресов государственного бюджета, органов управления лесным хозяйством и лесополь-зователей, так и на повышение платежной дисциплины предприятий лесных отраслей в отношениях с бюджетом.
Кризисные явления в лесном комплек се, как и в других отраслях экономики, тре буют принятия решений в общегосудар ственном масштабе. В Концепции средне срочной программы Правительства РФ на 1997—2000 годы "Структурная перестройка и экономический рост", других норматив ных документах, в ряде публикаций послед него периода, развивающих и дополняющих их основные положения, обосновывается не обходимость принятия комплекса мер по ста билизации экономики, имеющих как перс пективный, так и самый первоочередной ха рактер.
В числе предлагаемых мер выделяются, в частности, задачи по реструктуризации дол гов предприятий государству: предоставление им отсрочки на выплату пени (на 5 — 7 лет) с правом последующего списания при соблю дении условий платежной дисциплины в рас четах с бюджетом; предоставление инвести ционных налоговых кредитов. Важным элементом в комплексе мер по погашению задолженности предприятий должна оставать ся дальнейшая работа по обращению недо имки предприятий на их дебиторов.
Острота ситуации, сложившейся в лес ном комплексе, связана со сложностью обо снования компромиссных решений, учиты вающих одновременно интересы государства и предприятий и, соответственно, направ ленных на поиск сбалансированного сочета ния фискальной и стимулирующей (регули рующей) сторон налоговых отношений. Анализируя основные направления стабили зации экономики и трудности текущего мо мента, В.Г. Пансков (1997) подчеркивает, что "повышать собираемость налогов придется при сохранении низкого уровня производства и сужении налогооблагаемой базы — за счет тех резервов, которые связаны с пресечени ем уклонения от уплаты налогов".
Акцент, таким образом, должен быть сделан на принятие решений, создающих в ближайшее время благоприятный налоговый режим для предприятий-должников, направ ленный на нормализацию их финансово-хо зяйственного положения.
В целях стабилизации экономического состояния организаций лесных отраслей, поддержки отечественных товаропроизводи телей лесобумажной продукции, обеспечения
эффективности ее экспорта, повышения со циальной защищеннности работников и даль нейшего углубления структурной перестрой ки в лесопромышленном комплексе Правительство РФ приняло постановление от 09.01.97 № 25 "О мерах государственной под держки организаций лесопромышленного комплекса Российской Федерации".
Одной из задач, сформулированных в по становлении, является поиск действенных ре шений по реструктуризации задолженности организаций лесопромышленного комплек са перед федеральным бюджетом, поскольку стабильными плательщиками налогов завтра могут быть лишь те предприятия, которым сегодня созданы необходимые условия для поддержания, а зачастую и восстановления нормальной производственной деятельности.
Таким образом, одним из обязательных условий преодоления кризисных явлений и успешного внедрения рыночных механизмов в лесном комплексе является совершенство вание налоговой политики, в том числе в вопросах, связанных со сбором и использо ванием лесного дохода.
Однако неблагоприятное финансово-экономическое состояние лесозаготовитель ных предприятий не должно быть основани ем для снижения платежной дисциплины и уклонения от уплаты налогов в тех случаях, когда для расчетов с бюджетом имеются не обходимые возможности.
Лесным кодексом Российской Федера ции предусмотрен новый порядок распреде ления платы за древесину на корню между федеральным бюджетом, региональными бюджетами и территориальными органами управления лесным хозяйством (лесхозами), что существенно повышает значимость пла тежей за пользование лесными ресурсами при решении вопросов финансирования лесного хозяйства. В то же время реализация указан ного порядка требует его увязки с нормами бюджетного и налогового законодательства. В настоящее время лесной доход продолжает оставаться источником территориальных бюд жетов.
Разработанная в соответствии с Лесным кодексом Федеральная целевая программа "Леса России" предусматривает получение в 2000 году платежей за пользование древеси ной в объеме 3565,4 млрд руб. (в ценах 1997 года без учета деноминации), из кото рых 1296,5 млрд руб. (36,4 %) подлежат за числению в федеральный бюджет, 1944,8 млрд руб. (54,5 %) — в бюджеты субъек тов Российской Федерации и 324,1 млрд руб.
5 Налоговый я-к № fi
65
БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ
'imник
(9,1 %) — лесхозам для нужд лесного хозяй ства. Эти поступления в 1,1 раза превышают прогнозируемую потребность в финансовых ресурсах для покрытия в 2000 году затрат на ведение лесного хозяйства.
Касаясь прогнозируемого темпа роста платежей за древесину, отпускаемую на кор ню, следует отметить, что согласно показа телям программы объем платежей в 2000 году почти в 4 раза превышает уровень 1997 года.
Расчеты приведенных показателей по строены на предположении, что в 1997— 2000 годах значительно увеличится объем от пуска древесины на корню. Однако практика лесопользования последних лет показывает, что вызванные невысокой покупательной способностью предприятий и населения сни жение спроса на древесину и, соответствен но, уменьшение объемов ее заготовки ставят под сомнение тенденцию прогрессирующего развития этого процесса в ближайшие годы. Так, фактическая заготовка древесины по рубкам главного пользования составила в России в 1993 году 174,2 млн куб. м, в 1994 году — 122,4 млн куб. м, в 1995 году — 124,9 млн куб. м и в 1996 году — 102,5 млн куб. м. При такой динамике объе мов заготовки древесины предусмотренный программой прогноз ее отпуска в 2000 году в размере 204,5 млн куб. м, на наш взгляд, зна чительно превышает реально достижимый уровень.
Экономическая ситуация, сложившаяся в отдельных регионах, свидетельствует о том, что даже несмотря на относительно стабиль ную тенденцию повышения на протяжении последних лет в масштабе России размера ставок лесных податей, снижение объема за готовки древесины вызывает эффект тормо жения при взимании лесного дохода. Однако отмеченные обстоятельства не могут служить основанием для признания изначально не эффективным предусмотренного Лесным кодексом нового финансового механизма в лесном хозяйстве и лесопользовании.
Вопросы распределения платежей за пользование лесными ресурсами между уров нями бюджетной системы и их дальнейшего использования нелогично рассматривать вне сложившейся и реформируемой системы от ношений собственности.
В литературе высказывается мнение (Бух-вальд, 1997) о необходимости урегулирова ния отношений собственности наряду с ре шением других проблем и при определении ответственности Федерации и ее субъектов за воспроизводство природных ресурсов и одно-
временно за распределение экономического эффекта от использования природных благ. При этом констатируются бессистемность и хаотичность, присущие в настоящее время всему процессу разграничения и использова ния в хозяйственной практике различных форм собственности, а также управления ею. В ре зультате сложившаяся ситуация не способству ет формированию единого целостного и в то же время достаточно конкретного экономи ческого механизма федеративных отношений, в том числе в сфере природопользования, и повышению управляемости хозяйственных и социальных процессов в экономике в целом и в ее отдельных отраслях.
Решение назревшей проблемы разграни чения собственности на природные ресурсы между Федерацией и ее субъектами было инициировано Указом Президента Российс кой Федерации от 16.12.93 № 2144 "О феде ральных природных ресурсах". Однако в даль нейшем в силу нереализованности ряда положений Указа функции по разграничению прав собственности на природные ресурсы перешли в сферу договорных отношений цен тра и регионов.
Лесной кодекс Российской Федерации существенно конкретизировал правоотноше ния, касающиеся собственности на лесной фонд, по сравнению с действовавшими ра нее Основами лесного законодательства. Ко декс предусматривает закрепление лесного фонда и лесов, расположенных на землях обороны, в федеральной собственности. Вме сте с тем при наличии соответствующей за конодательной базы допускается передача части лесного фонда в собственность субъек тов Российской Федерации, а также суще ствование муниципальной собственности на леса, расположеные на землях городских по селений.
Рассмотрение проблемы собственности на леса позволяет не только выявить права по их использованию и, следовательно, по лучению соответствующего дохода, но и су дить о доле ответственности центра и регио нов за воспроизводство, охрану и защиту лесного фонда и необходимости выделения денежных средств из бюджетов различного уровня на проведение лесохозяйственных мероприятий.
Тем более, что в Указе Президента Рос сийской Федерации от 08.05.96 № 685 "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреп лению налоговой и платежной дисциплины" выдвигается идея развития налогового феде-
66
ИЮНЬ 1998
БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ
рализма как элемента государственной по литики в области налоговой реформы, пре дусматривающей, в частности, установление минимальных значений долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты раз ных уровней. По платежам за природные ре сурсы (ресурсным платежам) в целом рас пределение налоговых поступлений в бюджеты разных уровней предусмотрено Ука зом в следующем соотношении: в федераль ный бюджет —30 %, в региональный бюд жет —30 %, в местный бюджет — 5 %.
Таким образом, разграничение собствен ности на леса дает правильную оценку про блемы использования полученных от лесо-пользования средств на финансирование ле-сохозяйственной отрасли. При этом, по на шему мнению, в связи с неравномерностью обеспеченности в масштабе страны регионов лесными ресурсами распределение платежей за их использование между уровнями бюд жетной системы должно строиться с учетом баланса интересов Федерации и ее субъектов. Этот принцип должен быть положен в осно ву совершенствования системы финансиро вания лесного хозяйства. Кроме того, следу ет существенно повысить роль другого участ ника правоотношений при мобилизации пла тежей за пользование лесными ресурсами — территориальных органов управления лесным хозяйством.
Для выявления взаимосвязи бюджетной системы с хозяйствующими субъектами, осу ществляющими пользование лесами, и орга нами управления лесным хозяйством целе сообразно рассмотреть характер и направле ния основных финансовых потоков, необхо димых для реализации хозяйственных процессов в лесном фонде.
В недавнем прошлом денежные потоки в лесохозяйственной отрасли и лесопользовании обеспечивали финансовый механизм, введен ный Основами лесного законодательства Рос сийской Федерации (Клинов, Петров, 1996). Однако практика показала его несовершен ство. В связи с этим необходим принципиаль но иной, более эффективный подход при формировании и использовании финансовых средств для осуществления комплекса мер по воспроизводству лесных ресурсов.
В рамках Лесного кодекса Российской Федерации основные элементы приведенной схемы — финансовые источники и потоки, а также меры целевого использования денеж ных средств — должны обеспечивать более результативное решение задач лесовосстанов-ления, охраны и защиты лесов и в перспек-
тиве существенно повысить сырьевой и, со ответственно, налоговый потенциал лесного фонда (см. рис.).
В результате хозяйственной деятельнос ти по эксплуатации лесного фонда лесополь-зователи, получая выручку от реализации лесопродукции ее потребителям, вносят в бюджетную систему соответствующие феде ральные, региональные и местные налоги, составной частью которых являются плате жи за лесные ресурсы. Лесным кодексом пре дусмотрено поступление в бюджетную сис тему платежей за пользование лесным фондом (лесные подати и арендная плата) в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, в следующей про порции: в федеральный бюджет 40 %, в бюд жеты субъектов Российской Федерации — 60 %. При этом в тех субъектах Российской Федерации, в которых расчетная лесосека по рубкам главного пользования не превышает одного миллиона кубометров, предусмотре но поступление лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, в пол ном объеме в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации.
По мнению Госналогслужбы России, указанный порядок зачисления в бюджетную систему Российской Федерации платежей за пользование лесными ресурсами может быть введен уже в текущем году, что позволит до полнительно мобилизовать в федеральный бюджет в расчете на год около 460 млн руб.
Для реализации указанных дополнитель ных мер по обеспечению выполнения доход ной части Федерального бюджета на 1998 год необходимо внести в Федеральный закон от 26.03.98 № 42-ФЗ "О федеральном бюджете на 1998 год" изменения и дополнения в час ти зачисления в бюжетную систему лесного налога, распространив на него предусмотрен ный в статьях 12 и 21 указанного Закона по рядок распределения между уровнями бюд жетной системы Российской Федерации платежей за пользование природными ресур сами по нормативам, установленным действу ющим законодательством.
Заложенный в Лесном кодексе принцип аккумуляции на федеральном уровне средств от платы за древесину на корню на основе минимальных ставок, утвержденных поста новлением Правительства РФ от 19.09.97 № 1199 "О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню", создает условия для функционирования механизма перераспределения соответствующих финан-
67
I-
^
Лесной фонд
Обозначения:
1,2,3— затраты, связанные с использованием н воспроизводством лесных ресурсов;
4, 5 — выручка от реализации лесопродукции, проведения работ и оказания услуг; 6,7,8— платежи в местный) региональный и федеральный бюджеты;
9 — поступления из федерального бюджета;
10 — поступления из регионального бюджета; И — поступления из местного бюджета; 12, 13 — распределение поступлений из федерального бюджета между региональными органами управления
лесным хозяйством и организациями (предприятиями) непосредственного подчинения;
14 — распределение поступлений из федерального и регионального бюджетов между лесхозами региона;
15 — платежи за лесные ресурсы, суммы материальной отвественности за лесонарушения и выручка от реализации лесоародукцин, проведения работ и оказания услуг
Рис. Схема финансовых потоков в лесном хозяйстве и лесопользовании
совых ресурсов между многолесными и ма лолесными регионами, который, однако, не имеет достаточной гибкости при его реали зации.
На наш взгляд, установленная в законо дательном порядке на продолжительный пе риод времени жесткая схема распределения указанных платежей между федеральным и региональными бюджетами при изменении экономических условий может потребовать определенной корректировки. В связи с этим было бы более целесообразным устанавли вать порядок распределения указанных пла тежей между бюджетами разного уровня в законодательном акте о государственном бюджете на очередной финансовый год.
Что касается платежей за пользование другими, кроме древесины, лесными ресур сами, многолетняя практика взимания и ис пользования которых всегда более активно была ориентирована на удовлетворение мест ных потребностей, то зачисление этих пла тежей в федеральный бюджет нецелесообраз-
но в связи с незначительными фактически ми объемами поступлений, многообразием налогооблагаемой базы, различиями в поряд ке исчисления и уплаты. Представляется бо лее логичным их направление в соответствии с решениями органов государственной влас ти регионов в бюджеты нижестоящего (реги онального и местного) уровня и органам уп равления лесным хозяйством.
В то же время Лесным кодексом предус мотрено поступление этих платежей в пол ном объеме на счета лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, что выводит их из-под контроля налоговых орга нов и в условиях невозможности примене ния по ним финансовых санкций (как по налоговым платежам) снижает платежную дисциплину лесопользователей.
В целях расширения практики платного лесопользования в регионах необходимо ак тивизировать работу по этим платежам: уста новить их обоснованные ставки и льготы, упо рядочить процедуры исчисления и уплаты.
68
ИЮНЬ 1998
БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ
Выделяемые из федерального и регио нальных бюджетов средства необходимо раз делять и по направлениям использования, что создаст условия для повышения ответствен ности бюджетов разного уровня за выполне ние тех или иных направлений деятельности органов управления лесным хозяйством.
Лесной кодекс предусматривает финан сирование за счет средств федерального бюд жета расходов на такие виды деятельности, как содержание федерального органа управ ления лесным хозяйством, его территориаль ных органов, национальных парков, в том числе капитальный ремонт зданий и соору жений, осуществление мероприятий по ох ране лесов и борьбе с лесными пожарами, вредителями и болезнями леса, выполнение работ по строительству лесохозяйственных до рог, осушение лесных площадей, устройство оросительных сетей, их содержание и ремонт, семеноводство, осуществление мониторинга лесов, ведение государственного лесного ка дастра и государственного учета лесного фон да, лесоустройство, выполнение научно-ис следовательских, опытно-конструкторских и проектных работ в области лесного хозяйства, создание противоэрозионных и пастбищеза-щитных насаждений федерального значения, подготовка кадров для лесного хозяйства, обеспечение форменным обмундированием работников лесного хозяйства, а также ка питальные вложения в охрану и защиту ле сов, развитие социальной сферы лесного хо зяйства.
Подобные же затраты на ведение лесно го хозяйства в лесах, переданных в пользова ние сельскохозяйственным организациям, и лесах, расположенных на землях обороны, предусмотрено также финансировать из фе дерального бюджета.
За счет средств бюджетов субъектов Рос сийской Федерации должны финансировать ся расходы на воспроизводство лесов. При этом сумма, используемая на эти цели, в соответ ствии с нормативами, которые определяет федеральный орган управления лесным хозяй ством, составит лишь часть поступивших в региональный бюджет платежей за пользова ние лесными ресурсами. Очевидно, расчет та ких нормативов должен базироваться на учете необходимых затрат на проведение в соответ ствующих регионах лесовосстановительных мероприятий, которые имеют существенные различия по обусловленной конкретными при родными условиями технологии работ.
Поддерживая такую схему распределения финансовых средств по видам хозяйственной
деятельности, мы в то же время считаем, что на уровне лесхоза должен быть обоснован порядок перераспределения средств между разными направлениями их использования в случаях, когда одновременно имеется ях из быток по одним статьям затрат и недостаток по другим.
Часть платы за древесину на корню, представляющая собой разницу между пла тежами, исчисленными по конкретным и минимальным ставкам, подлежит направле нию от лесопользователей лесхозам минуя бюджет. Это создает условия для стимулиро вания рыночной активности органов управ ления лесным хозяйством при проведении лесных аукционов, поскольку повышается их заинтересованность в установлении макси мально высокого уровня платежей за древе сину на корню.
В соответствии с Лесным кодексом рас смотренные выше платежи за пользование лесными ресурсами, поступающие минуя бюджет лесхозам федерального органа управ ления лесным хозяйством, приравниваются к бюджетным средствам и подлежат использо ванию для нужд лесного хозяйства. На этом основании существующая отчетность по лес ному доходу должна быть, на наш взгляд, дополнена информацией о суммах платежей за пользование лесными ресурсами, поступа ющих минуя бюджет лесхозам. Такое решение усилит контроль за средствами, направляемы ми лесхозам, со стороны налоговых органов, повысит полноту учета получаемого в регио нах лесного дохода и объективность оценки результатов контрольной работы.
В связи с проблемой финансирования лесохозяйственных органов представляется целесообразным рассмотреть действующий в настоящее время порядок формирования вне бюджетных средств, используемых на веде ние лесного хозяйства, и определить меры его совершенствования.
На текущие счета "Суммы по поручени ям" зачисляются поступающие лесхозам по решениям органов власти регионов минуя бюджет суммы лесных податей и арендной платы, суммы материальной ответственнос ти за лесонарушения (в размере до 50% их общего объема) — неустойки за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню в лесах и взыскания за ущерб, причиненный лесному хозяйству на рушением лесного законодательства, и соб ственные средства лесхозов.
К собственным относятся такие средства лесхозов, как выручка от реализации древе-
69
БЮДЖЕТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ
1шник
сины, полученной при проведении рубок ухода за лесом, семян и посадочного мате риала, другой лесопродукции, выручка за услуги транспорта и тракторов, выручка от проведения работ по защитному лесоразве дению по договорам и другие поступления.
Средства лесхозов, поступающие на те кущие счета "Суммы по поручениям", ис пользуются на финансирование работ по вос производствуяи охране лесов, развитию со циальной сферы предприятий и организаций лесного хозяйства.
На расчетные счета лесхозов поступают средства, полученные, как правило, от пред принимательской деятельности: реализации древесины, переработанной в цехах, входя щих в состав лесхозов, а также продукции побочного пользования лесом и сельскохо зяйственной продукции. Эти средства также являются источником покрытия затрат на ве дение лесного хозяйства.
При этом согласно Закону РФ от 27.12.91 № 2116-1 "О налоге на прибыль предприя тий и организаций" (с учетом изменений и дополнений) прибыль предприятий Рослес-хоза, полученная от перереработки и утили зации низкосортной и мелкотоварной древе сины, от рубок ухода за лесом и реализации продукции побочного пользования лесом, при условии использования этой прибыли на ведение лесного хозяйства, налогообложению не подлежит.
В связи с постоянным недостатком фи нансовых ресурсов в лесном хозяйстве необ ходимо принять меры по недопущению рас ходования собственных средств лесхозов, используемых в целевом порядке для покры тия затрат лесохозяйственного производства, на погашение недоимки по платежам в бюд жет, образующейся от предпринимательской (хозрасчетной) деятельности лесхозов. Прак тика взаимоотношений лесохозяйственных и налоговых органов показывает, что вопрос об использовании собственных средств не редко решается не в пользу лесхозов. Налого вые органы зачастую переводят решение этого вопроса в исключительно фискальную плос кость. Результатом подобной позиции нало говых инспекций становятся факты задерж ки финансирования лесхозов.
В целях устранения разногласий финан совых, налоговых и лесохозяйственных орга нов необходимо утверждение постановлени-
ем Правительства Российской Федерации порядка мобилизации и использования соб ственных средств лесхозов, определение их состава, придание им статуса платежей це левого назначения, их приравнивание к бюд жетным средствам, освобождение от налого обложения и использование только на ведение лесного хозяйства.
С учетом вводимого согласно Лесному кодексу нового финансового механизма в лесном хозяйстве и лесопользовании требует существенной переработки инструкция о по рядке финансирования операционных расхо дов органов управления лесным хозяйством.
В заключение следует остановиться на порядке распределения между бюджетной си стемой и лесхозами сумм материальной от ветственности за лесонарушения. В связи с тем, что в Лесном кодексе не содержится четкой нормы по порядку зачисления сумм неустоек и взысканий за ущерб от лесонарушений, в подготавливаемых Рослесхозом в развитие Лес ного кодекса и регулирующих этот вопрос Правилах отпуска древесины на корню в ле сах Российской Федерации и инструкции о порядке привлечения к ответственности за нарушение лесного законодательства необхо димо, на наш взгляд, предусмотреть поступ ление части этих средств в бюджет, как это предусматривалось постановлением Прави тельства РФ от 05.02.92 № 67. Такое решение позволит сохранить контроль за полнотой взи мания и целевым использованием сумм мате риальной ответственности за лесонарушения помимо лесохозяйственных, также и со сто роны финансовых и налоговых органов.
Касаясь порядка исчисления указанных платежей, неообходимо подчеркнуть, что ми нимальные ставки платы за древесину на кор ню, утвержденные постановлением Прави тельства РФ от 19.09.97 № 1199, должны применяться при исчислении сумм матери альной ответственности за лесонарушения, выявленные после срока вступления в силу указанных ставок.
Подводя итог рассмотренным фактам и проблемам, следует отметить, что в сложив шихся экономических условиях поиск допол нительных финансовых источников и совер шенствование использования существующих являются необходимыми мерами восполне ния дефицита бюджетного финансирования лесного хозяйства.