Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
28
УКРАЇНСЬКА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
РАЧИНСЬКИЙ АНАТОЛІЙ ПЕТРОВИЧ
УДК 35.08(477)
СТАТУС ДЕРЖАВНОГО СЛУЖБОВЦЯ В УКРАЇНІ:
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ
25.00.03 –організація і управління в державних установах
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління
КИЇВ –
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України.
|
Науковий керівник: |
доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України Нижник Ніна Романівна, Українська Академія державного управління при Президентові України, завідувач кафедри державного управління і менеджменту. |
|
Офіційні опоненти: |
доктор юридичних наук, доцент Петришин Олександр Віталійович, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, доцент кафедри теорії держави і права; кандидат наук з державного управління, доцент, Заслужений юрист України Білоус Віктор Тарасович, Академія державної податкової служби України, виконуючий обов’язки ректора. |
|
Провідна установа: |
Академія муніципального управління, кафедра державного управління та місцевого самоврядування, м. Київ. |
Захист відбудеться 6 лютого 2001 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.01 в Українській Академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ–57, вул. Ежена Потьє, 20.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ–, вул. Ежена Потьє, 20).
Автореферат розісланий 27 грудня 2000 року
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради В.А.Шахов
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Вступ. У ході економічних та соціальних реформ в Україні зросло значення державної служби в реформуванні державної влади й виконанні її завдань із державного управління.
Державна служба відіграє важливу роль у системі владних відносин, виступаючи одним із провідних факторів єдності держави, формування цивілізованої державності, об’єднання зусиль гілок влади, забезпечення приходу до органів державного управління найбільш здібних, кваліфікованих державних службовців.
Відповідно до Концепції Адміністративної реформи в Україні, Стратегії реформування системи державної служби в Україні найпершим і радикальним заходом реформування державної служби має стати чітке визначення статусу державного службовця, прийняття нової редакції закону “Про державну службу” та інших нормативних актів, проведення в 2000-2001 рр. суцільної переатестації державних службовців усіх рівнів.
Це сприятиме розвитку державної служби, зосередженню в ній високоморальних людей, відданих своєму народу та Вітчизні, професійно підготовлених і компетентних, володіючих новою організаційною технікою і методологією, матеріально забезпечених відповідно до своєї відповідальності та складності діяльності.
Актуальність теми. Сучасний етап державотворення в Україні, проведення адміністративної реформи висувають як одне з головних завдань переосмислення ролі й місця державного службовця України в системі органів державного управління, пошук дієздатної, ефективної моделі державного службовця з використанням вітчизняного й зарубіжного досвіду.
За таких умов назріває реальна необхідність розробки організаційно-правових напрямів реформування статусу державного службовця в Україні. Як зазначається в Посланні Президента України до Верховної Ради України, реалізація цього завдання потребує вдосконалення системи добору й удосконалення кадрового потенціалу, підвищення престижу державної служби, посилення соціальної та політичної захищеності держслужбовця, забезпечення сталої зайнятості в державній службі. Політична нейтральність цієї системи, її стабільність та професійне наступництво мають бути забезпечені шляхом розмежування політичних та адміністративних посад, а також за рахунок запровадження нових процедур атестації, призначення, просування по службі чи звільнення державних службовців, удосконалення системи підготовки, перепідготовки, підвищення фахового рівня, стимулювання праці.
Сприяти цьому процесу має чітка теоретико-практична модель формування якісно нового статусу державного службовця, який би реалізовувався на принципах законності, гласності, професіоналізму й компетентності, рівного права громадян України на зайняття посади відповідно до своїх здібностей і професійної підготовки, на засадах соціальної і правової їх захищеності, відповідальності за невиконання чи неналежне виконання своїх посадових обов’язків.
Дослідження статусу державного службовця в Україні та врахування особливостей статусу державного службовця зарубіжних країн, проведення комплексного аналізу з одного боку шляхом розгляду всіх норм статусу, що складають певні його елементи та законодавчі гарантії їх здійснення, з іншого –реальних питань реалізації статусу державного службовця дозволяє автору обгрунтувати можливість як уведення до нормативних актів деяких положень, здатних вплинути на розвиток і вдосконалення статусу державного службовця в Україні, так і виділення нових, особливих елементів цього статусу.
Аналізуючи наукові дослідження, присвячені проблемам становлення і функціонування державної служби в Україні, можна зробити висновок, що організаційно-правові проблеми формування й реалізації статусу державного службовця предметом дисертаційних досліджень не були. Незначний інтерес із боку науковців і практиків до проблем державної служби, а відповідно низький ступінь досліджуваності даної проблеми насамперед можна пояснити критичним у минулому відношенням до концепції державної служби та державних службовців, що у свою чергу обумовлювалось низьким рівнем правового врегулювання.
Однак, починаючи з кінці 50-х років, інтерес до інституту державної служби значно зростає. З’являються праці А.А.Воробйова, В.М.Манохіна, І.П.Пахомова, Г.І.Петрова та інших учених. Період 1980-90 років відзначається важливим науковими роботами з питань вдосконалення загальних проблем державного управління вчених А.П.Альохіна, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, І.Л.Бачило, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарєва, Г.В.Мальцева, Ю.А.Розенбаумана, Ю.Н.Старилова, де розглядаються деякі аспекти державної служби. Проблемам формування державної служби в умовах української державності присвячені роботи В.Б.Авер’янова, О.М.Бандурка, В.Т.Білоуса, Ю.Л.Битяка, С.Д.Дубенко, Р.А.Калюжного, О.Д.Крупчана, Г.І.Лелікова, Н.М.Мироненко, Н.Р.Нижник, О.В.Петришина, В.П.Троня, В.В.Цвєткова, В.О.Шамрая, В.М.Шаповала.
Проблемам забезпечення державної служби високопрофесійними службовцями з відповідними соціально-економічними гарантіями їх діяльності велика увага приділяється в наукових працях В.М.Князєва, В.К.Майбороди, В.І.Лугового, І.Ф.Надольного, О.Ю.Оболенського, М.І.Пірен, В.А.Ребкала, В.А.Скуратівського, Г.В.Щокіна, В.Г.Яцуби.
За всієї важливості проблеми встановлення й реалізації статусу державного службовця, можна констатувати, що стан розробки низки питань є неповним, епізодичним. Усе це в сукупності й визначає вибір теми та актуальність дисертаційного дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота проводилась на кафедрі державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України і виконана відповідно до Зведеного плану наукової діяльності Академії за комплексним науковим напрямом “Виконавча влада: організаційно-правові питання формування і функціонування” відповідно до наукового проекту Академії “Державне управління та самоврядування” (номер державної реєстрації РК0199U002827).
Мета й задачі дослідження. Головна мета дослідження полягає в науковому визначенні змісту статусу державного службовця в Україні, розкритті особливостей кожної з його складових, їх взаємозв’язку і на цій основі –у розробці висновків, рекомендацій та пропозицій щодо вдосконалення теоретико-правових аспектів статусу державного службовця в Україні.
Визначена мета передбачає вирішення наступних завдань:
–проаналізувати існуючі в науковій літературі погляди щодо визначення статусу державного службовця;
–уточнити основні категорії, що відтворюють характеристики статусу державного службовця;
–з’ясувати їх місце й роль у системі державного управління;
–визначити поняття “статус державного службовця”, його складові елементи та дати їм характеристику;
–розробити конкретні пропозиції щодо зміцнення нормативно-правової основи й гарантій дотримання статусу державного службовця в Україні;
–дати порівняльний аналіз правових актів, що передбачали б модернізацію статусу державного службовця в Україні;
–внести конкретні рекомендації та пропозиції щодо напрямів удосконалення статусу державного службовця в Україні.
Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що складаються в процесі формування і реалізації статусу державного службовця в Україні.
Предметом дисертаційного дослідження є статус державного службовця в Україні, правові й теоретико-практичні проблеми, поняття, система елементів статусу державного службовця України, реалізація основних елементів цього статусу та їх правове врегулювання у сфері державної служби в Україні.
Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дослідження є система взаємодоповнюючих філософських, загальнонаукових та спеціальних методів, призначених для отримання об’єктивних достовірних результатів.
Теоретичною основою дослідження є аналіз основної проблематики з позицій системного підходу й структурно-функціонального аналізу. Основними джерелами дослідження є законодавчо-правові акти органів державної влади та управління в Україні.
Методологічною базою дослідження є комплекс методів збирання, аналізу та обробки фактологічної та емпіричної інформації, серед яких: методи загально-наукового, порівняльно-ретроспективного, системно-теоретичного та конкретно-історичного аналізу зарубіжних і вітчизняних джерел; вивчення документальної інформації органів державної влади та місцевого самоврядування щодо механізму реалізації статусу державного службовця в Україні; методи моделювання та програмування; структурно-функціональний метод.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що вперше у вітчизняній науці виконано комплексне дослідження теоретико-правових аспектів формування статусу державного службовця. Це дало змогу обгрунтувати ряд практичних положень, висновків, рекомендацій та пропозицій, із числа яких виносяться на захист:
–визначено та систематизовано на основі вітчизняного й зарубіжного досвіду основні підходи до розгляду статусу державного службовця в системі органів державної влади, який базується на основі наданих йому прав і повноважень, гарантій правового й економічного забезпечення;
–дістало подальший розвиток визначення й характеристика статусу державного службовця в Україні як важливої державно-правової, соціальної та економічної категорії;
–удосконалено теоретичне поняття “статус державного службовця”, під яким пропонується розуміти складну, динамічну, диференційовану й комплексну систему, що має вертикальну й горизонтальну структуру;
–розкрито особливості формування системи елементів статусу державного службовця в Україні з визначенням наступних його складових: права, обов’язки та обмеження, відповідальність, гарантії економічного й правового забезпечення державних службовців;
–вперше, як особливий елемент статусу державного службовця в Україні, пропонується розглядати його професійну компетентність, із визначенням її складових та характеристик; запропоновано шляхи формування й наступної реалізації професійної компетентності державного службовця під час його діяльності;
–розкрито сутність системи особистих і професійних якостей державного службовця, що прямо впливає на ефективну реалізацію державними службовцями їх статусу;
–удосконалено примірний перелік процедур та їх основних характеристик, які дозволять набувати, змінювати та призупиняти статус державного службовця;
–проаналізовано основи юридичної відповідальності державного службовця; уточнено, що саме дисциплінарним законодавством вирішуються такі важливі елементи статусу державного службовця, як позбавлення офіційного статусу державного службовця у випадку правопорушення, забезпечення виконання обов’язків згідно з інструкціями, надання державному службовцю захисту під час розгляду його справи;
–вказано на необхідність чіткого законодавчого визначення й нормативної регламентації такого принципу державної служби, як політична нейтральність державних службовців;
–визначено, що основою механізму реалізації статусу державного службовця в Україні є захист його прав через профспілки; право на страйк досліджено як спосіб вирішення протиріч у державному управлінні.
Практичне значення отриманих результатів визначається тим, що на їх основі в поєднанні з іншими науковими розробками цього спрямування, здійснюватиметься позитивний вплив на процес реформування статусу державного службовця в Україні. Висновки й рекомендації можуть використовуватись як у практичній діяльності державних органів, так і в навчальному процесі.
Одержані результати дослідження можуть використовуватися:
•у правотворенні –підведено теоретичне підгрунтя для розробки пропозицій з удосконалення національного законодавства, а також скоординованих заходів щодо його вдосконаленню для якісного формування кадрового потенціалу та залучення на державну службу високопрофесійних і висококомпетентних фахівців;
•у правозастосуванні –результати цього дослідження сприятимуть практичному забезпеченню реалізації системи елементів статусу державного службовця. Запропоновано комплекс організаційних заходів, які можуть у повному обсязі гарантувати державним службовцям ефективну реалізацію елементів їх статусу;
•у науково-дослідницькій сфері –окреслено найголовніші напрями майбутніх досліджень, до яких належать дослідження практичної реалізації державними службовцями конкретних елементів їх статусу; дослідження діяльності державних та соціальних інститутів стосовно гарантій правового й економічного забезпечення державних службовців;
•у навчальному процесі –матеріали дисертації можуть бути використані для написання підручників, навчальних посібників, курсів лекцій.
Апробація результатів дисертації. Основні положення й висновки дисертаційного дослідження були апробовані автором під час проведення наступних конференцій і семінарів: Всеукраїнська науково-практична конференція “Політична культура демократичного суспільства: стан і перспективи в Україні” (Київ, 26-27.02.1998 р.); звітна науково-практична конференція “Держава та регіони: проблеми теорії та практики” (Одеса, 23-24.04.1998 р.); міжнародна науково-практична конференція “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми, перспективи” (Київ, 28.05.1998 р.); науково-практична конференція “Актуальні питання втілення в життя положень Конституції України” (Київ, 29.09.1998 р.); науково–практична конференція за міжнародною участю “Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Київ, 27-28.05.1999 р.); міжнародний семінар “Основні принципи і стандарти служби в органах місцевого самоврядування (муніципальної служби)” (Одеса, 24-25.11.1999 р.); міжнародна конференція “Підвищення ефективності державного управління: стан, перспективи та світовий досвід” (Київ, 13-14.03.2000 р.); науково-практична конференція за міжнародною участю “Державна регіональна політика та місцеве самоврядування” (Київ, 30.05.2000 р.).
Основні теоретичні положення і висновки дисертації використовувалися при проведенні семінарських і практичних занять з модулів “Державна служба: теорія та організація”, “Державна влада та організація роботи державних установ”, “Менеджмент організацій” в Українській Академії державного управління при Президентові України.
Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у дев’яти наукових статтях у фахових наукових журналах і збірниках наукових праць.
Структура та обсяг роботи. Дисертація складається з вступу, двох розділів, висновків та списку використаної літератури (226 найменувань), нормативних актів (98 найменувань), трьох додатків. Повний обсяг праці становить 169 сторінок і 5 сторінок додатків.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі розкривається сутність і стан наукової проблеми та її значимість, обгрунтовується необхідність проведення дослідження, аналізується ступінь її розробки, окреслюються цілі й завдання роботи.
Перший розділ “Теоретичні засади формування статусу державного службовця в умовах демократичних реформ в Україні” присвячений виявленню стану досліджуваності проблеми, існуючих підходів до наукового визначення статусу державного службовця, аналізується методологія тлумачення та субординація понять і термінів, що характеризують специфіку статусу державного службовця в умовах демократичних реформ в Україні: “державна служба”, “статус”, “статус громадянина”, “статус державного службовця”, “професійна компетентність”, “обов’язки й права державного службовця”, “відповідальність державного службовця” тощо. В аналізі проблем реалізовано загальносистемний підхід, який уможливлює цілісне бачення політико-правових, соціально-економічних, організаційно-технічних, національно-культурних та інших складових, що визначають умови успішної професійної діяльності фахівців системи державного управління.
Особливу увагу приділено аналізові державознавчої літератури вітчизняних дослідників. Це, зокрема: “Дисциплина и ответственность в аппарате государственного управления” В.В.Цвєткова та А.І.Щербака (1985); “Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры” В.Б.Авер’янова (1990); “Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе” Н.Р.Нижник (1995); “Статус службової особи: природа, структура, спеціалізація” О.В.Петришина (1990); “Державна служба і державні службовці в Україні” С.Д.Дубенко (1999); “Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи” колективу авторів під керівництвом В.В.Цвєткова (1998). Ці праці, з урахуванням різних позицій і точок зору авторів, використані як теоретичне підгрунтя для осмислення державної служби, статусу державного службовця, їх правового і організаційного поля.
За своїм змістом статус державного службовця –це встановлені і гарантовані державою заходи необхідної та можливої поведінки державного службовця в області державно-службових відносин. Їх зміна призводить до зміни й статусу державного службовця.
Статус державних службовців передбачає: по-перше, безпосередню причетність за родом роботи до підготовки, прийняття й (або) проведення в життя рішень у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності держави, зокрема в ряді випадків зазначені дії тягнуть за собою державні, політичні, економічні та інші соціальні наслідки для всього суспільства або будь-якої його частини; по-друге, наявність у державного службовця повноважень і можливості виступати в межах своєї компетенції від імені державного органу, представляючи державний інтерес; по-третє, поєднання суворої нормативної регламентованості діяльності у формально-процедурному відношенні з досить широкими можливостями прийняття вольових рішень на основі суб’єктивної інтерпретації як ситуації, так і регулюючих її законодавчих норм; по-четверте, належність до особливої професійно-статусної групи; хоча вона складається із представників різних професій, але об’єднуючим фактором для неї служить робота в державних органах. Це передбачає наявність у належних до неї осіб певних державно-владних повноважень і тим самим більш значної, ніж у більшості громадян, можливості впливати на розвиток справ у суспільстві, а відтак –підвищеної відповідальності за їх стан.
Підсумовуючи зазначене, можна зробити висновок, що статус державного службовця є сукупністю прав, свобод, обов’язків, обмежень, заборон, відповідальності службовців, встановлених законодавством і гарантованих державою.
Аналізуючи законодавство України та інших країн, автор вважає, що державний службовець реалізує надані йому повноваження й функції як усередині органу державної влади, так і стосовно зовнішніх суб’єктів права (громадян, інших організацій тощо). Ставши державним службовцем, громадянин включається в складний організм, який можна представити у вигляді схеми, що складається з чотирьох елементів:
1) займана державна посада;
) наявність конкретного рангу державного службовця;
) входження у встановлений штат державних службовців;
) особливе місце державного службовця, що визначається конкретними посадовими обов’язками, що визначають найменування цього державного службовця –керівник, посадова особа, представник влади тощо.
Важливим фактором, що впливає на статус державного службовця є суспільно-політична й державно-правова ситуація, що виникає як об’єктивно, так і суб’єктивно, наприклад уведення режиму надзвичайного стану, мобілізація; інші встановлені спеціальними законами адміністративно-правові режими. У цих випадках зміст статусу державного службовця може змінюватися; службовці можуть отримувати додаткові права, повноваження; для них можуть встановлюватися особливі умови проходження служби і юридичної відповідальності.
У роботі досліджуються елементи статусу державного службовця, що регулюються відповідними нормами. Значна увага приділяється професійній компетентності державного службовця, що є ключовим елементом його статусу в умовах проведення демократичних реформ.
Аналіз системи елементів статусу державного службовця свідчить, що права, обов’язки, обмеження, гарантії та економічне забезпечення встановлюються не для кожного державного службовця персонально, а для посади, яку він обіймає, і тому є похідними від задач і функцій державного органу. Ці елементи статусу диференціюються на дві групи: загальні й особливі (конкретні, окремі). У свою чергу особливі обов’язки, права, обмеження, гарантії та економічне забезпечення діляться ще на дві групи: основні й неосновні (додаткові).
Загальні права, обов’язки, обмеження, гарантії та економічне забезпечення властиві всім державним службовцям, незалежно від категорій їх посад.
Особливі елементи встановлюються в залежності від категорій посад, які вони обіймають. При цьому основні особливі права, обов’язки та обмеження визначаються, виходячи з типових кваліфікаційних характеристик, неосновні особливі права, обов’язки та обмеження –формуються під впливом специфічних завдань та повноважень щодо виконання цих завдань.
Статус державного службовця –це диференційована й комплексна система елементів, яка має вертикальну й горизонтальну структуру.
Вертикальний поділ полягає в розмежуванні видів державних службовців, наприклад:
–залежно від займаної державної посади;
–залежно від рівня державної служби.
Горизонтальний поділ вказує на множину спеціальних напрямів у державній службі (архівна служба, служба безпеки, дипломатична служба).
Аналіз практики, проведений у роботі, свідчить про значну роль особистих і професійних якостей державного службовця при формуванні та реалізації його статусу.
На думку автора, призначення системи особистих та професійних якостей –при конкурсному відборі не надавати нікому переваги над іншими учасниками конкурсу –стосується виключно придатності кандидата стосовно обов’язків, які будуть виконуватися на новій посаді.
При цьому головними стадіями конкурсної процедури, на нашу думку, мають бути: (1) розробка опису посади; (2) попередній відбір кандидатів (це дві стадії, що передують процесу відбору); (3) сам відбір – як головна стадія процесу; (4) призначення на посаду; (5) офіційне оскарження.
Автор підтримує думку вчених про те, що належна професійна діяльність державного службовця в Україні з точки зору сучасних критеріїв організації державної служби має здійснюватися в інтересах держави, а не окремих політичних партій чи релігійних конфесій і не повинна залежати від їх політичних уподобань чи релігійних переконань. Тому, доцільно до Закону України “Про державну службу” внести положення про заборону для службовців державних органів та їх апарату, які займають посади державної служби, займатися політичною діяльністю, виявляти публічно свої політичні погляди. Разом з тим, перебування на державній службі має не включати, а навпаки, передбачати політичну лояльність державного службовця щодо основних засад конституційного устрою і правопорядку в країні. Першим важливим кроком у цьому напрямі має стати законодавче запровадження у сфері державного управління посад політичних діячів та адміністративних посад.
Особлива увага в роботі приділяється питанням реформування статусу державного службовця в Україні, що повинно проходити в конкретно визначених напрямах. Серед основним організаційно-правових напрямів реалізації цього завдання, на нашу думку, слід виділити:
–розроблення проектів нормативно-правових актів, що регулюють питання державної служби;
–здійснення класифікації посад у державних органах за змістом і характером діяльності, способами обіймання посади й надання повноважень із наступним законодавчим визначенням типів посад, що передбачає, насамперед, проведення функціональних обстежень апаратів органів виконавчої влади з метою вдосконалення їх структур. Сприятиме цьому й створення та ведення реєстру посад державних службовців, однак необхідним є вдосконалення і вироблення єдиних професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців;
–закладення в основу реалізації елементів статусу державного службовця об’єктивної оцінки професійних досягнень і ділових якостей претендентів на посади державної служби, запровадження щорічних оцінок виконання обов’язків і завдань;
–розроблення нового правового механізму економічного забезпечення державного службовця на основі удосконаленням системи оплати праці, посилення мотивації та їх соціальної захищеності з метою залучення на державну службу здібних, перспективних фахівців, заінтересованих у результатах своєї праці;
–встановлення досконалих та об’єктивних процедур відповідальності, розроблення пропозицій щодо вдосконалення процедур дисциплінарних стягнень, порядку оскарження дій посадових осіб, а також щодо утворення апеляційних комісій;
–визначення принципів професійної компетентності державного службовця при розробленні законодавства про державну службу;
–забезпечення політичної нейтральності державного службовця шляхом запровадження нових процедур атестації, призначення й просування по службі та звільнення державного службовця;
–удосконалення адміністративної культури державних службовців, посилення суспільної довіри до них.
Наявність законодавства із цих питань є надзвичайно важливим, оскільки кожен державний службовець повинен чітко знати свої права й обов’язки щодо політико-адміністративних аспектів своєї діяльності, знати обсяг, структуру й зміст можливих вимог до нього з боку керівництва, міру своєї відповідальності й характер санкцій, що застосовуються до порушників цього законодавства.
Реформування статусу кожної конкретної категорії державного службовця має включати:
а) відокремлення на законодавчому рівні політичних посад від посад державної служби;
б) визначення статусу осіб, посади яких не належать до політичних, але наближені до них через виконувані обов’язки (ця категорія потребує окремого правового оформлення, оскільки її правовий статус суттєво відрізняється від статусу як державних службовців, так і від статусу політичних посад);
в) врегулювання правового статусу осіб, які обіймають посади патронатної служби;
г) законодавче оформлення статусу службовців органів місцевого самоврядування.
Доцільним є доповнення категорійності посад державної служб, зорієнтованої на рівень, функції, спеціалізацію та інші характеристики, категорійністю службовців, яка б ураховувала кваліфікаційні вимоги, обов’язкові для осіб, які займають відповідні посади, що дозволить включити в Закон України “Про державну службу” окрему статтю з питань кваліфікаційних вимог до претендентів на зайняття посад у державних органах. У новій редакції Закону мають бути закріплені принципи та критерії віднесення посад у державних органах та їх апараті до відповідних категорій. Саме ж уключення конкретних посад до категорій, передбачених Законом, повинно здійснюватися Кабінетом Міністрів України, що зумовлено потребою враховувати динамічність організації служби, можливості реорганізації державних органів та посад, їх перейменування.
З метою вдосконалення механізмів реалізації статусу державного службовця в Україні доцільно: передбачити під час проведення конкурсу обов’язкове складання іспиту; створити систему об’єктивної оцінки (атестації) державних службовців, в основі критеріїв якої мають бути продуктивність, ефективність, якість і своєчасність виконання доручень; здійснювати системний контроль за проходженням службовцем державної служби (з боку безпосереднього керівника та з боку спеціально уповноваженого на це державного органу). На сьогодні важливою є проблема створення інформаційної мережі, до якої б уходили дані про персонал (включаючи кількісний і якісний аналіз, а також ротацію кадрів) і про витрати на його утримання.
Важливого значення набуває оновлення адміністративної культури державних службовців, формування готовності управлінського персоналу до прийняття рішень в умовах зростаючої свободи дій та підвищеної особистої відповідальності з орієнтацією на служіння громадянам. Слід ідентифікувати, стандартизувати та оприлюднити певні види державних послуг з метою їх поліпшення й спрощення порядку надання (дерегуляція), делегування повноважень іншим управлінським рівням та секторам (децентралізація й деконцентрація), а також удосконалення управлінських процедур та запровадження достатніх апеляційних інституцій і механізмів, зокрема стосовно оскарження дій державних службовців.
Важливе значення при реформуванні статусу державного службовця мають принципи професійної компетентності, що повинні мати динамічний розвиток.
Другий розділ “Реалізація статусу державного службовця України” присвячений аналізу прав, обов’язків та обмежень державних службовців, професійної компетентності, юридичної відповідальності та економічного забезпечення державних службовців.
Встановлено, що всі державні органи та посадові особи належним чином, а не для власних потреб реалізують права людини і особливо права, надані їм при вступі на державну службу. Саме ці права й виступають основним елементом статусу державного службовця, що розкриває демократизм державної служби й зумовлює її ефективне функціонування.
Державний службовець в Україні має конституційно встановленні права, але з точки зору державно-управлінської діяльності найважливішим аспектом вивчення є службові права, реалізація яких і дозволяє говорити про функціонування державної служби.
При аналізі діяльності державного службовця особливу увагу слід звернути на його особисті права. Саме вони покликані додатково сприяти забезпеченню ефективної діяльності службовця, зацікавлюючи його в отриманні матеріальних та інших винагород, у просуванні по службі.
На основі аналізу чинного законодавства, наукової літератури та практики реалізації статусу державного службовця в Україні автор систематизував права державних службовців, до яких відносить: права, надані державним службовцям при вступі на державну службу; загальногромадянські права; службові права (повноваження, що поділяються на загальнослужбові та посадові); особисті права, пов’язані з кар’єрою державного службовця, реалізацією його прав на захист, на матеріальне забезпечення, відпочинок, пільги.
Із метою захисту прав державних службовців, на думку автора, доцільно підвищити роль профспілок щодо участі державних службовців у прийнятті рішень стосовно збільшення заробітної плати, поліпшення умов праці, отримання певних видів інформації щодо діяльності установи. Варто створити Центральну профспілкову асоціацію службовців у державній службі, яка б займалася їх працевлаштуванням, захистом прав після звільнення або під час втрати працездатності.
Як зазначалось, на основі аналізу досвіду країн-учасниць ЄС, у багатьох країнах існує право на страйк. На нашу думку, у близькому майбутньому, коли в Україні рівень надання управлінських послуг населенню буде відповідати найкращим світовим стандартам, потрібно розглянути доцільність надання такого права державним службовцям України.
Щодо визначення складу обов’язків державних службовців, на нашу думку, слід врахувати наступну їх диференціацію. Так, обов’язки насамперед поділяються на загальні і особливі. У свою чергу особливі обов’язки державних службовців поділяються на основні й неосновні.
Обов’язки, сформульовані й нормативно закріплені в Законі України “Про державну службу”, можна визначити як загальні обов’язки з тієї причини, що вони властиві всім державним службовцям, незалежно від категорій і груп посад.
Як наслідок, виникає необхідність визначення певної групи обов’язків, що встановлюються залежно від категорій і груп посад державних службовців. Такі обов’язки визначаються, виходячи з типових кваліфікаційних характеристик посад державної служби, і називаються основними особливими обов’язками.
Розглядаючи проблему неосновних особливих обов’язків державних службовців, автор аналізує вплив на їх формування специфічних завдань та повноважень щодо виконання цих завдань.
Важливе значення для розуміння повноти статусу державного службовця має його відповідальність.
Юридична відповідальність державного службовця органічно пов’язана з правовими засадами службової діяльності, необхідністю суворого дотримання державної та службової дисципліни, законності. Юридична відповідальність державного службовця –це правові наслідки примусового характеру, що застосовуються за порушення норм права у зв’язку з виконанням або неналежним виконанням службових обов’язків.
Державний службовець може нести дисциплінарну, цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність. Кожна з них залежить від характеру протиправних дій та ступеня їх громадської безпеки. Однак, ефективна реалізація державним службовцем елементів його статусу вимагає насамперед встановлення чітких положень стосовно дисциплінарної відповідальності в процесі його професійної діяльності. Тому подальші дослідження мають бути зосереджені саме на особливостях дисциплінарної відповідальності державного службовця. Не викликає сумніву той факт, що дотримання трудової (службової) дисципліни й зміцнення державної є одним із найважливіших обов’язків державного службовця, а як наслідок –основним видом його відповідальності є дисциплінарна.
На основі дослідження законодавства зарубіжних країн, що чітко встановлює дисциплінарні норми, визначено мету дисциплінарного законодавства, яка полягає в: позбавленні офіційного статусу в разі правопорушення, забезпеченні виконання обов’язків згідно з інструкціями, наданні службовцеві захисту під час розгляду його справи.
Дисциплінарні процедури для застосування влади проти державного службовця, який не виконує своїх обов’язків входять до компетенції судів. Їх умовно поділяють на дві групи: а) неформальні дисциплінарні процедури, що застосовуються держслужбовцем, який є вищим за своєю посадою (дисциплінарні заходи попереджувального характеру); б) формальні дисциплінарні заходи, у разі серйозних дисциплінарних порушень.
На думку автора, чинне законодавство про дисциплінарну відповідальність мало уваги приділяє наданню державному службовцю захисту, що не сприяє створенню умов для ефективної діяльності державного службовця. Існує необхідність виділення певних прав державних службовців під час усієї дисциплінарної процедури. Такими правами можуть бути:
–обов’язкове надання державному службовцю за кошти установи, де він працює, адвоката в разі захисту його прав, порушених фізичними чи юридичними особами;
–оскарження рішення чи подання апеляції до вищої адміністративної інстанції.
Наявність низки зазначених проблем у регулюванні дисциплінарної відповідальності державних службовців вказує на її недосконалість. Причиною цієї недосконалості є той факт, що дисциплінарна система створювалася для держслужбовців із меншою відповідальністю, які залишали всі важливі рішення та дії своїм політичним лідерам, були лояльними та нейтральними, працювали в дуже ієрархізованій адміністрації.
Можна стверджувати, що така система дисциплінарної відповідальності придатна для застосування за умов слухняності людини, яка виконує доручені їй прості завдання. Однак в умовах реформування інституту державної служби в Україні державний службовець, який приймає рішення, повинен бути суб’єктом “активної” дисципліни, результати його дій є досить важливими. Тому вони мають бути відмінними, а не тільки збігатися із наказами зверху. Сучасний державний службовець, який працює під свою відповідальність у команді і перебуває в тісному контакті з політичними лідерами та приймає важливі рішення, потребує удосконаленої дисциплінарної системи. Положення такої системи (вимоги старанності, лояльності, небайдужості) слід саме тепер закласти при формуванні нового законодавства про дисциплінарну відповідальність.
Визначення поняття професійна компетентність державного службовця автор проводить через розуміння понять “компетентність”, “професія”, “професіоналізм”, “професійна культура”. Визначено, що компетентність є похідною від компетенції, але у свою чергу виявляє індивідуальну специфіку кожного окремого суб’єкта як носія компетенції. Рівень професійних, спеціальних знань, що відповідає компетенції, є передумовою успішної реалізації компетентності.
Щодо рівнів компетентності, необхідно особливо виділити інтегративну компетентність та компетентність у конкретних сферах діяльності.
Під професією державного службовця розуміється “сукупність” знань, вмінь і навиків, а також ділових, особистістно-психологічних і моральних якостей людини, які дозволять їй вміло виконувати трудові функції на певних посадах державної служби.
Професіоналізм державного службовця визначається через професіоналізм діяльності й професійні здібності. Стосовно державної служби професіоналізм –це насамперед здатність державного службовця, колективу державних службовців визначати з урахуванням умов і реальних можливостей найбільш ефективні шляхи та способи реалізації поставлених перед ними завдань у межах нормативно визначених повноважень.
Поняття професійної культури розкривається автором через знання службовцем своєї професії, досконале осягнення її суті, уміння застосовувати різні методи соціального управління, здатність передавати свої знання, передбачення результатів своєї діяльності, її прогнозування, здатність відтворювати й висловлювати загальнонаціональні інтереси, бачити перспективу їх розвитку.
Узагальнивши відмінні ознаки, що містяться в трьох визначеннях –професії, професіоналізму і професійної культури та врахувавши особливості компетентності отримаємо визначення професійної компетентності: професійна компетентність –одна із найважливіших сторін професійної культури спеціаліста, міра професіоналізму державного службовця і визначає ділову надійність, здатність успішно й безпомилково здійснювати конкретну діяльність як у звичайних умовах, так і в екстремальних, нестандартних ситуаціях.
Отже, професійна компетентність –це здатність до ефективної самореалізації в практичній діяльності спеціальних професійних знань, що обумовлені особистими якостями й компетенцією. Професійна компетентність передбачає не тільки результат чи оцінку діяльності людини, але й сам хід її мислення й діяльності; можливі наслідки конкретного способу впливу. Професійна компетентність визначається не тільки компетенцією, діловими й особистими якостями, але й колом конкретних питань і проблем, що реалізуються в межах професійної діяльності.
Сьогодні важливого значення набувають дослідження стану економічного забезпечення державних службовців. Система економічного забезпечення будується насамперед на фінансовій винагороді, однак є й інші стимули, що помітно позначаються на діяльності державних службовців. До таких стимулів автор відносить:
–професійні стимули, що створюють незалежність;
–трудові стимули, пов’язані з характером роботи й досягненням особистих цілей;
–престиж і соціальний стан, що викликають повагу чи заздрість;
–стимули, пов’язані з кар’єрою і просуванням по службі;
Хоча чинним законодавством встановлюється певний набір виплат державним службовцям, аналіз економічного забезпечення, на нашу думку, показує, що система оплати праці державних службовців містить ряд недоліків.
. Сама оплата праці є низькою, а тому недостатньою для залучення та утримання потрібного кваліфікованого персоналу. У результаті, така низька оплата праці створює можливості для корупції.
. Оплата праці на однакових посадах у різних установах не є справедливою та сприйнятливою. Це призводить до більших моральних проблем та ворожості між працівниками установ де “платять більше та платять менше”. Це також створює зайву конкуренцію серед працівників державних установ, де оплата праці вища.
. Надто багато складових оплати праці грунтуються не на рішеннях керівника державного органу.
. Система класифікації оплати праці є надто суб’єктивною та потребує більш кількісної форми оцінювання. Існуюча система класифікації не грунтується на професіях і не має описів робіт. У результаті класифікація посад у державних установах не дає можливості для порівняння заробітної плати з іншими секторами економіки.
Вдосконалення існуючої системи оплати праці повинно відображатися в наступному:
–упорядкувати систему оплату праці в державній службі, зменшивши число складових заробітної плати (премій, доплат за ранг, надбавки за високі досягнення тощо);
–визначити такі складові оплати праці, як надбавки за спеціальні умови роботи у вигляді встановлених сум, не прив’язаних до посадового окладу (таким чином підвищення посадового окладу всіх працівників не тягнутиме підвищення виплат за особливі ситуації);
–установити для всіх державних органів влади єдині шкали заробітних плат для посад з однаковим обсягом та обов’язками;
–створити систему класифікації посад, що грунтується на професіях.
Аналіз статусу державного службовця в таких країнах, як Велика Британія, Німеччина, Франція, Італія, Швеція, дозволяє зробити висновок, що в дедалі більшій кількості країн зростає тенденція до комбінування типових елементів систем оплати праці (коли державна служба організована в системі кар’єри або в системі посад). Деякі країни-члени ЄС скасували різні рівні в кар’єрах державних службовців і відповідну градацію рівнів оплати праці. Інші зберегли щаблі кар’єри, але усунули значну частину встановлених законом інструкцій щодо роботи, оплати праці й умов пенсійного забезпечення. Ці моделі могли б називатися змішаними системами, коли обидві моделі досягають рівноцінності у формуванні державних служб. На нашу думку, саме змішана система повинна застосовуватися для оплати праці державних службовців в Україні.
ВИСНОВКИ
У висновках зроблено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової задачі, що виявляється в дослідженні теоретико-правових аспектів формування й реалізації статусу державного службовця в Україні. Наукове визначення змісту статусу державного службовця в Україні через розкриття особливостей кожної з його складових, їх взаємозв’язку стало основою для розробки висновків, рекомендацій та пропозицій з числа яких виносять на захист:
–вітчизняний досвід та досвід зарубіжних країн засвідчує, що формування й удосконалення статусу державного службовця має відповідати характеру й суті розвитку суспільних відносин, а зміни в державно-управлінських, соціально-економічних та інших відносинах зумовлюють модернізацію статусу державного службовця України;
–за своїм змістом статус державного службовця в Україні –складна, динамічна, диференційована та комплексна система елементів, що встановлені й гарантовані правом у державному управлінні;
–статус державного службовця передбачає: по-перше, наявність у державного службовця повноважень і можливості виступати в межах своєї компетенції від імені держави через державні органи та підвищеної відповідальності; по-друге, безпосередню причетність за родом роботи до підготовки, прийняття й (або) проведення в життя державно-управлінських рішень; по-третє, поєднання діяльності, нормативно регламентованої, з можливостями прийняття вольових рішень на основі регулюючих її правових норм і суб’єктивної інтерпретації ситуації;
–система елементів статусу державного службовця є сукупністю прав, обов’язків, обмежень та відповідальності службовців, гарантій економічного забезпечення;
–професійна компетентність визначається як ключовий елемент статусу державного службовця в умовах реформування інституту державної служби як здатність державного службовця до самореалізації;
–на основі аналізу управлінських процедур на заміщення вакантних посад державних службовців пропонується виділити й законодавчо закріпити головні стадії: підготовка, попередній відбір, процес відбору, призначення на посаду й оскарження; а також ключові питання таких процедур;
–запропоновано механізми правового й економічного забезпечення державних службовців (протиріччя та конфлікти мають вирішуватися через профспілкові організації з виділенням певних прав державних службовців щодо оскарження рішення чи подання апеляції до суду); у системі оплати праці доцільно підвищити стимулюючу роль посадових окладів, запропоновано заходи щодо залучення на державну службу здібних перспективних фахівців, зацікавлених у результатах праці. Обов’язковим має бути посилення посадової диференціації умов оплати праці з урахуванням рівня відповідальності.
СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ
ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ
1. Рачинський А.П. Питання управління персоналом в органах державної влади // Вісн. УАДУ. –. –№ 3. –С. 71-80.
2. Рачинський А.П. Права державного службовця України // Командор. –. –№ 2. –С. 28–.
3. Рачинський А.П. Професіоналізм –як основа діяльності державних службовців // Вісн. УАДУ. –. –№ 2. –С. 22-30.
4. Рачинський А.П. Нові технології в професійній діяльності державних службовців // Сучасні проблеми державного управління: дослідження, технології, методики. –К.: Вид-во УАДУ, 1999. –С. 108-139.
5. Рачинський А.П. Політична нейтральність –як один із базових принципів державної служби // Зб. наук. пр. УАДУ / За ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. –К.: Вид-во УАДУ, 1999. –Вип. 2: В 2 ч. –Ч. ІІ. –С. 127-136.
6. Рачинський А.П. Шляхи зміцнення практики застосування системи особистих та професійних якостей службовця муніципальної служби // Управління сучасним містом. –. –№ 4. –С. 44-49.
7. Рачинський А.П. До питань оплати праці державних службовців: Зб. наук. пр./ За заг. ред. В.М.Князєва. –К.: Вид-во УАДУ, 2000. –С. 195-203.
8. Рачинський А.П. Державний службовець –центральна фігура системи виконавчої влади // Державна виконавча влада в Україні: формування та функціонування: Зб. наук. пр. / Кол. авт.; Наук. кер. Н.Р.Нижник. –К.: Вид-во УАДУ, 2000. –В 2 ч. –Ч. ІІ. –С. 172-186.
9. Рачинський А.П. Організаційно-правові напрями реформування статусу державного службовця в Україні // Зб. наук. пр. УАДУ / За ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. –К.: Вид-во УАДУ, 2000. –Вип. 2: В 4 ч. –Ч. І. –С. 352-357.
АНОТАЦІЯ
Рачинський А.П. Статус державного службовця в Україні: теоретико-правовий аспект. –Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.03 –організація і управління в державних установах. –Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 2000.
Дисертацію присвячено вивченню сутності й теоретико-правовому аспекту формування та реалізації статусу державного службовця в Україні. Досліджено й сформульовано поняття статусу державного службовця, організаційно-правові напрями його реформування.
Проаналізовано систему елементів статусу державного службовця, їх класифікацію та запропоновано механізм реалізації в системі державного управління.
Здійснено комплексний критичний аналіз чинного законодавства стосовно системи особистих та професійних якостей державного службовця при формуванні й реалізації статусу. Основним видом юридичної відповідальності державного службовця визначено дисциплінарну.
Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення системи оплати праці державного службовця з урахуванням результатів атестації, рівня відповідальності та оцінки професійної діяльності.
Ключові слова: державна служба, статус державного службовця, елементи статусу державного службовця, професійна компетентність, юридична відповідальність, оплата праці.
АННОТАЦИЯ
Рачинский А.П. Статус государственного служащего в Украине: теоретико-правовой аспект. –Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук государственного управления по специальности 25.00.03 –организация и управление в государственных организациях. –Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины.
Впервые в отечественной науке выполнено комплексное исследование теоретико-правовых аспектов формирования и функционирования статуса государственного служащего в Украине. Определен и проанализирован статус государственного служащего в системе органов государственной власти Украины, который основывается на предоставленных ему полномочиях.
Статус государственного служащего в Украине характеризируется как важная государственно-правовая, социальная и экономическая категория. Статус является важной слагаемой института государственной службы и с развитием политических, экономических и социально-культурных и других отношений в обществе возникает потребность в его модернизации. Сформулировано теоретическое понятие “статус государственного служащего в Украине”, под которым следует понимать “сложную, динамическую, дифференциальную и комплексную систему элементов, которые устанавливаются и характеризируются государством”.
Определено, что статус государственного служащего в Украине предполагает, во-первых, наличие у государственного служащего полномочий и возможности выступать в границах своей компетенции от имени государства и посредством государственных органов, а также повышенной ответственности; во-вторых, непосредственную причастность по роду работы к процессу подготовки, принятия и проведения в жизнь государственно-управленческих решений; в-третьих, соединение деятельности, нормативно регламентируемой, с возможностями принятия волевых решений на основании регламентирующих ее правовых норм и субъективной интерпретации ситуации.
Исследована система элементов статуса государственного служащего в Украине, обоснована их роль в процессе реализации государственным служащим статуса. Проанализированы основные элементы статуса государственного служащего в Украине, исследована их классификация, предложены механизмы их реализации в системе государственного управления, их правовое регулирование.
Определено, что система элементов статуса государственного служащего в Украине являет собой совокупность прав, обязанностей и ограничений, ответственности служащих, гарантий правового и экономического обеспечения. Ключевым элементом статуса государственного служащего в Украине определена профессиональная компетентность государственного служащего, которая выступает способностью госслужащего для самореализации.
Проведен комплексный критический анализ действующего законодательства относительно системы личных и профессиональных качеств государственного служащего при формировании и реализации статуса. Определен примерный перечень процедур принятия на государственную службу, а также ее прохождения. Сформулированы предложения по внедрению единого порядка проведения конкурсного отбора на основании объективной оценки профессиональных качеств его участников.
Исследованы основания юридической ответственности государственного служащего в Украине. Так как эффективная реализация государственным служащим элементов его статуса требует установления прежде всего четких положений относительно дисциплинарной ответственности в процессе его профессиональной деятельности, основным видом ответственности государственного служащего определена дисциплинарная.
Сформулированы предложения по усовершенствованию системы оплаты труда государственных служащих. Определены принципиально новые условия оплаты труда государственных служащих, соотносящиеся с результатами его аттестации и оценкой профессиональной деятельности. Обязательным определено усиление дифференциации условий оплаты труда государственных служащих с учетом уровня их ответственности.
Ключевые слова: государственная служба, статус государственного служащего, элементы статуса государственного служащего, профессиональная компетентность, юридическая ответственность, оплата труда.
Rachynskyy A.P. Status of a Civil Servant in Ukraine: its Theoretical and Legal Aspect. –Manuscript.
The Thesis for the Candidate of Science in Public Administration. Specialization 25.00.03 –Organization and Management in State Institutions. –Ukrainian Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine, Kyiv, 2000.
The Thesis is dedicated to studying of essence and theoretical legal aspect of formation and realization of the civil servant’s status in Ukraine. A notion of the civil servant’s status and organizational legal directions of its reforming have been studied and formulated.
A system of elements of the civil servant’s status, the elements classification have been analyzed. A mechanism of this elements realization in the public administration system has been proposed.
The complex critical analysis of current legislation on system of personal and professional qualities of civil servants in the process of formation and realization of their status has been made. The disciplinary responsibility was recognized as the main type of legal responsibility for a civil servant.
The propositions on improvement of the civil servant’s payment system with consideration of his attestation results, level of his responsibility, and evaluation of his professional activity have been formulated.
Key words: civil service, civil servant’s status, elements of the civil servant’s status, professional competency, work payment, legal responsibility.