Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
1. Понятие и отличительные признаки местного самоуправления
ЕХ Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями.
ФЗ1995 г.: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
ФЗ 2003 г.
Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправления. Именно реальная способность, прежде всего, экономическая и финансовая, является главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и ратификация в 1998г. названной Хартии требует учета всех ее отправных положений.
Европейской Хартией местного самоуправления установлено, что «принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны». Конституцией РФ (ст. 3).
Л. Велихов (признаки): 1.различие в характере власти. 2.разграничение сфер компетенции. 3.самостоятельные источники средств. 4.территориально-ограниченный выборный принцип.
Из лекций: Наличие территории с административными границами; Наличие местного сообщества; Наличие самостоятельного бюджета; Наличие муниципального имущества; Наличие выборного органа; Наличие Устава; Публичность; Подзаконность.
Все эти положения в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления и в Конституции РФ.
2. Принципы местного самоуправления
Принципы: самостоятельность населения в решении вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в решении общих задач; соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; законность в организации и деятельности местного самоуправления; гласность деятельности местного самоуправления; сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления; государственные гарантии местного самоуправления.
Принципы: принцип субсидиарности; принцип соответствия финансовых ресурсов задачам, полномочиям МС; принцип (возможность) судебной защиты; принцип минимального административного вмешательства гос. уровня в МС; принцип финансовой гарантии; принцип подзаконности МС.
3. Теории местного самоуправления
Сформировались в XIX веке.
Теория свободной общины, или общественной теории МО (Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер). По их мнению, к трем конституционным властям необходимо добавить четвертую - общинную. Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее.
Разновидность общественной теории самоуправления - хозяйственная. По мнению ее сторонников (Р. Моль, А. Васильчиков), функции самоуправления – строго хозяйственные. Юридическая теория исходит из того, что органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины.
Политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не являются профессиональными чиновниками, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения.
Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский), местное самоуправление - часть государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на местах. Источником общинной власти является государство. Всякое управление есть дело государства, поэтому местное сообщество не обособлено от него, а служит его интересам и целям.
Следует заметить, что между государственными и местными делами все же есть принципиальное различие. Государство имеет дело с гражданами, а местное самоуправление имеет дело с жителями. Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М. Краснову и несет глубокий смысл.
Государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.
По Новокрещенову: общественную и государственную. Все остальные теории, так или иначе, примыкают либо к общественной, либо к государственной.
4. Земство: понятие и основные характеристики
Идея самоуправления возникла во второй половине XIX в. Изменились общественные отношения, ушло в прошлое крепостное право, сословно-авторитарное общество постепенно выходило на путь собственных преобразований и перерождения в гражданское.
Александр II «Положения о губернских и уездных земских учреждениях». Оно было опубликовано 1 января 1864 г. и распространялось на 34 губернии европейской России
Земство в России замысливалось как реализация общественной теории местного самоуправления, преобразовалось в соответствии с моделью государственной теории.
Все избиратели делились на три курии:
1. Землевладельцы всех сословий (помещики, дворяне).
2. Горожане — собственники недвижимого имущества в городе (фабриканты, заводчики, домовладельцы, купцы и другие состоятельные люди).
3. Представители сельских обществ (крестьяне).
Выборы от первых двух курий проводились на съездах их представителей, а от третьей, т. е. от крестьян, — многоступенчато. Сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на котором выбирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных уездных земских собраний. Гласные избирались на три года.
После избрания гласных собирались уездные земские собрания, на которых председательствовали уездные предводители дворянства. Уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от шести уездов — один губернский гласный. Губернское земское собрание включало в себя предводителей дворянства, представителей управ всех уездов, двух-трех чиновников от казенных и удельных имений. Губернское собрание проводилось один раз в год. Для текущей работы и уездных, и губернских собраний избирались управы в составе трех человек: председателя и двух глав.
В основе Положения 1864г. лежал имущественный ценз. Роль «местных жителей», которым по Положению передавалось самоуправление делами, касающимися интересов их местности, на самом деле ограничивалась лишь участием в выборах.
Особый вопрос-сфера компетенции земских учреждений. В их ведении находились, кроме местных дел еще и общегубернские. Делегирование государственных полномочий год от года нарастало. По Положению о губернских и уездных учреждениях 1890г. Земские учреждения стали рассматриваться как часть государственного управления, и служба в земских должностях приравнивалась к государственной.
Но при всем положительном, земство испытывало серьезные проблемы, прежде всего финансовые. Главным источником доходов являлись налоги, которые земство взимало с населения.
В 1867г. был издан закон, согласно которому земские документы, журналы и т.д. должны проходить государственную цензуру. Земствам разных губерний запрещалось взаимодействовать друг с другом.
К концу 70-хгг. 19в. уже чувствовался кризис земских учреждений.
5. Городское самоуправление в дореволюционной России
Александр II Согласно Городовое положение от 16 июня 1870г.: избирательное право предоставлялось каждому городскому жителю, независимо от сословия, к которому он принадлежал. Были установлены главные требования.
Все лица, имеющие право на участие в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающегося с каждого из них сбора в доход города.
Управление городом осуществлялось городской думой и городской управой. Явный приоритет имела представительная власть. Губернатор осуществлял надзор только за законностью действий местных органов власти.
Городовое положение 1892г. Александре III урезало избирательное право для граждан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз. Усилилась исполнительная власть в городе. Управление было поставлено в более независимое положение от думы. Городские чиновники зависели уже не от думы, а от государственной администрации. Городской голова и члены управы считались состоящими на государственной службе. Губернатор получил право делать им предписания и указания, снимать с должности. Дума же этого права была лишена.
6. Территориальная организация местного самоуправления
Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (1990 год) и Закон РФ "О местном самоуправлении в РФ" (1991 год) предусматривали осуществление местного самоуправления на территориях существующих административно-территориальных единиц: сельсовет, поселок, сельский район, город, район в городе и т.п. При этом одна самоуправляемая единица находилась в административном подчинении другой. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 г. для описания самоуправляемой территории был введен термин "муниципальное образование". Федеральным законом 2003г. определено Муниципальное образование.
Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.
Первая тенденция - приближение местной власти к населению.
Принципы: 1.Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. 2.Принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению. 3.Принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня.
Вторая, противоположная тенденция - укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуру
Признаки, которые необходимо учитывать при территориальном делении: 1)численность населения, 2) национальность 3) исторический признак, 4) культурные особенности, 5) ландшафт (горы, большие озера), 6) целесообразность с точки зрения управления, 7) доступность для населения, 8) наличие достаточной экономической базы, инфраструктуры.
Основные модели территориальной организации МС: 1.Территориальная или районная модель, 2.Поселенческая или волостная модель, 3.Двухуровневая модель.
Выделяется 5 видов муниципальных образований.
Схема системы муниципальных образований на территории субъекта РФ.
7. Законодательство России о местном самоуправлении
Особая отрасль права — муниципальное право. Это совокупность конституционного, административного, финансового и т.д.
По определению Р. В. Бабуна, правовая база местного самоуправления — это система законодательных и иных нормативно-правовых актов, на основе которых функционирует местное самоуправление.
Правовая база включает Конституцию РФ, федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ; конституции, уставы, другие правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований, правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления.
В 1998 г. Государственная Дума РФ ратифицировала Европейскую хартию.
Федеральное и субфедеральное (региональное) законодательство РФ о МС.
Конституция ст.3 (п.1,2), ст.12, гл.8 ст.130-131.
История развития 1990 г. закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». 1991г. закон «О местном самоуправлении в РСФСР», в 1995 г. — федеральный закон от 28 августа № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (1998 г.), а также другие нормативные правовые акты.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По мнению Р. В. Бабуна, федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы.
Федеральное законодательство о местном самоуправлении конкретизировано в законах субъектов Российской Федерации.
В конституциях (уставах) субъектов РФ содержатся разделы, посвященные местному самоуправлению.
Муниципальные правовые акты: устав муниципального образования; регламент работы представительного органа; регламент работы местной администрации; положение о комиссиях и комитетах представительного органа; инструкция по организации работы с письмами и обращениями граждан; положение о должностных окладах.
8. Особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах
Фз от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации". Создаются в статусе городских округов. Обязательно должно быть муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом.
Статус наукограда Российской Федерации муниципальному образованию может быть присвоен Правительством Российской Федерации с установлением срока этого статуса.
Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда Российской Федерации, должно отвечать следующим критериям:
-весь градообразующий научно-производственный комплекс должен быть расположен в границах одного муниципального образования;
-в уставе муниципального образования должны быть прописаны обязанности.
Досрочное прекращения статуса наукограда.
Финансирование муниципального образования - за счет средств федерального бюджета, бюджетов соответствующих субъектов РФ и иных источников финансирования.
9.Особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях
ФЗ РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании". Создаются в статусе городских округов.
Для таких территорий должен быть установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, в том числе, специальные условия проживания граждан.
Порядок образования, организация и компетенция органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования зависят от режима секретности территории, на которой создано ЗАТО.
В связи с вышеназванными особенностями на органы местного самоуправления ЗАТО, как правило, возлагаются дополнительные полномочия.
Дополнительными полномочиями органов местного самоуправления ЗАТО могут являться: - определение пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании;
- давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него; - осуществление контроля за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования; - внесение предложений в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов.
Дополнительными полномочиями может быть наделен и руководитель муниципального образования ЗАТО. Законом могут быть установлены пределы нормотворчества органов местного самоуправления ЗАТО. В ЗАТО может быть установлен особый режим использования земель.
Дефицит бюджета ЗАТО может покрываться субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями.
10. Особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения
Территориальными единицами города Москвы являются районы, входящие в состав одного из десяти административных округов. В административных округах органы исполнительной Москвы - префектуры, в районах - органы местного самоуправления.
В одном районе города Москвы может быть создано несколько муниципальных образований.
К органам местного самоуправления в городе Москве относятся представительный орган местного самоуправления - муниципальное Собрание; исполнительно-распорядительный орган - муниципалитет; другие органы местного самоуправления
Административно-территориальными единицами Санкт-Петербурга являются районы. При этом в состав районов входят внутригородские муниципальные образования - муниципальные округа, города и поселки.
В 18 районах Санкт-Петербурга осуществляют свою деятельность исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга - администрации районов Санкт-Петербурга.
Органами местного самоуправления в городе Санкт-Петербурге являются муниципальный совет, состоящий из депутатов, избираемых населением; глава муниципального образования (муниципального округа, города, поселка); местная администрация; контрольный орган.
Необходимость сохранения единства городского хозяйства.
11. Местная администрация
Местная администрация может иметь достаточно сложную организацию, в которой требуется установить место каждой ее составляющей, которая, в свою очередь, может быть самостоятельным в пределах определенной компетенции органом, структурным подразделением органа, наконец, должностным лицом.
Местные администрации в принципе не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом.
Администрация — аппарат управления, обеспечивающий исполнение полномочий высшего должностного лица.
В структуру местной администрации входят как чисто аппаратные подразделения, так и органы с правом принятия решений по установленному кругу вопросов.
Под структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования ― отделы, комиссии, комитеты, управления и т. п.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
12. Глава муниципального образования
Глава муниципального образования подписывает и отвечает за обнародование принятых представительным органом нормативных правовых актов независимо от того, возглавляет ли он представительный орган или местную администрацию. Если гл.мун.образования совмещает должность гл.админимтр., то он обладает правом вета, представляет муниципальное образование в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, гражданами и организациями; несет персональную ответственность перед населением муниципального образования.
Глава муниципального образования может возглавлять либо представительный орган муниципального образования, либо местную администрацию.
Именно в уставе муниципального образования определяется, какой именно орган возглавляет глава муниципального образования в конкретном поселении или ином муниципальном образовании —представительный или местную администрацию (как назначает в конкретном случае).
Если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений…
В поселениях с численностью менее 1 000 человек и сельских поселениях допускается совмещение полномочий главы представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации.
13. Представительный орган местного самоуправления
Представительный орган наделяется в связи с его ролью в системе местного самоуправления исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам.
Принято считать, что структурные подразделения представительного органа осуществляют подготовку решений, принимаемых окончательно представительным органом в полном составе. На самом деле, комиссиям, группам, фракциям может передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа.
Представительный орган муниципального образования может считаться правомочным только при избрании не менее двух третей от установленной численности депутатов данного представительного органа.
Представительные органы муниципального образования не создаются в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек.
Существуют два способа формирования представительного органа муниципального района:
⎯ он может состоять из глав поселений, входящих в его состав, и депутатов представительных органов таких поселений;
⎯ он может избираться на муниципальных выборах.
Представляется, что число депутатов, избираемых во втором случае от каждого поселения, должно устанавливаться пропорционально численности жителей данного поселения, в то же время не превышая двух пятых от общего числа депутатов.
Представительный орган муниципального района избирается на муниципальных выборах, если от представительного органа поселения, входящего в состав муниципального района, не поступила инициатива о формировании.
Сформированный из глав поселений и депутатов представительный орган муниципального района в течение месяца со дня начала работы должен закрепить в уставе муниципального района свой порядок формирования. Мин.числ.депутатов.
Представительные органы муниципальных образований определяют основные направления развития муниципального образования в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности. По ранее принятым планам или программам развития исполнительные органы должны предоставлять отчет об их исполнении, расходовании средств.
Представительный орган муниципального образования определяет также порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядок материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска.
14. Отзыв депутата, другого выборного лица, удаление в отставку главы муниципального образования
Отзыв - это досрочное прекращение полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.
Институт отзыва - это специфический институт народовластия, выражающий взаимоотношения выборных лиц с населением и их избирателями.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании.
Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Удаление в отставку.
1.Само наименование «удаление в отставку» = «выражение недоверия».
2.В качестве основания для удаления главы муниципального образования в отставку федеральный законодатель определяет его решения, действия или бездействие. Дублирование указанных оснований.
3.Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения и иных предоставленных полномочий.
4.Государственного вмешательства в дела местного самоуправления.
15. Зарубежные модели местного самоуправления
Англосаксонская модель МС
1.Местные представительные органы автономны по отношению к центральной власти и власти вышестоящих уровней.
2.Отсутствует прямое подчинение нижестоящих исполнительных органов местного самоуправления вышестоящим.
3.На местах нет представителей центрального правительства.
4.Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенно (через суд), а также посредством финансовых рычагов (субсидии, дотации и т. д.)
5.Формирование представительных органов власти осуществляется населением посредством всеобщих прямых выборов.
Как правило, функционируют два уровня в Англии — графство и округ, а там, где есть приходы и общины, — даже три уровня местного самоуправления.
Все функции местного управления распределяются между советом графства и советом округа. Там, где три уровня местного управления,: советами графств, советами округов и приходскими (общинными) советами либо собраниями приходов (общин). Разграничением полномочий занимается парламент. Между уровнями нет соподчиненности.
Каждый совет округа состоит из председателя (мэра в городах) и советников. Председатель (мэр) избирается большинством голосов на собрании совета, которое ежегодно проходит в марте-апреле из числа советников.
Обычный срок службы его один год, но он может переизбираться любое число раз.
Каждый муниципалитет выбирает совет представителей. Выборы в муниципальный совет проходят либо раз в четыре года, либо ежегодно переизбирается одна треть.
Каждый член совета представляет свое территориальное образование, входящее в состав муниципалитета. Выборы обычно проходят по партийным спискам, и большинство членов совета являются представителями одной из трех основных партий страны.
Представители партийного большинства в совете выдвигают кандидатов на пост председателя и членов кабинета. Они разрабатывают и принимают на работу государственных служащих во главе с управляющим делами. В штат муниципалитета также входят ответственные секретари, каждый их которых отвечает за ту или иную службу. Назначение на эти должности производится президиумом совета в присутствии представителей всех политических партий входящих в совет.
Из местных налогов финансируется 24 % расходов, остальная часть — при помощи системы государственных субсидий.
Континентальная (французская) модель МС
1. Передача директив из центра на места.
2. Присутствие на местном уровне агентов центральной власти.
3. Подконтрольность нижестоящих уровней вышестоящим.
4.Представительные органы создаются лишь в тех административно-территориальных единицах, которые законодательно признаны в качестве территориальных коллективов.
Франция насчитывает 26 регионов. Регионы делятся на департаменты.
Коммуна является низшей единицей французского административно-территориального деленияВажнейшими атрибутами коммуны является название, территория и население. Территориальные границы коммун устанавливаются государством, и их изменения также требуют особой процедуры и специального декрета правительства. Для коммуны численность населения имеет важное значение.
Смешанная (германская) модель МС
1.Управление осуществляется органами местной власти самостоятельно или под свою ответственность.
2.Местные представительные и исполнительные органы избираются населением в ходе всеобщих прямых выборов.
3.Бургомистр выполняет две функции-главного управляющего местными делами и государственного представителя на данной территории.
4.Государственный контроль за деятельностью местных органов власти осуществляется прямо - через министерство внутренних дел и косвенно, посредством финансовых методов.
5.Устройство местной власти и способы решения местных проблем устанавливают федеральное законодательство и законодательство субъекта федерации – земли.
В Германии существуют 2 субъекта местного управления: общины и районы. Среди видов общин различают: собственные общины, города и крупные города. Районы являются органами управления более высокой ступени. Они объединяют несколько общин и определяются конституцией страны как общинные объединения.
Все общины имеют 2 основных органа: местное народное представительство как орган принятия решений и главный исполнительный орган, который носит единогласный (бургомистр) или коллегиальный (магистрат) характер.
Несмотря на то, что муниципальные советы не являются парламентами, действуют они подобно государственным парламентам. Могут создавать комитеты и делиться на фракции. Сами же члены советов работают на общественных началах.
16. Модели отношений представительного и исполнительного органов местного самоуправления в России и за рубежом
- глава муниципального образования - председатель представительного органа городского, сельского поселения, муниципального района, сформированного на муниципальных выборах (при избрании из состава данного органа - всегда, при избрании населением - возможно).
- глава муниципального образования - глава местной администрации городского, сельского поселения, городского округа (при избрании населением), муниципального района (при условии формирования представительного органа района на муниципальных выборах).
- глава муниципального образования - председатель представительного органа муниципального района (при формировании данного органа путем делегирования), избранный на его заседании из числа членов представительного органа.
- глава муниципального образования - глава местной администрации, избранный сходом граждан при отсутствии представительного органа в поселениях с числом избирателей менее 100 человек.
- глава муниципального образования - совмещает должности председателя представительного органа и руководителя местной администрации (как исключение в поселениях с численностью до 1000 жителей).
Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов.
В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой подчиненности нижестоящих органов вышестоящим.
В 1920-1923 годах при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело.
В 1925 году было принято Положение о городских советах, а в 1926 году — Положение о местных финансах, которые четко определили широкую компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере.
В 1927-1928 годах в СССР начался новый период развития, период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризовавшийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств.
Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Был введен институт «наказов избирателей» своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя и заместителей, подотчетных ему. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов. Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим. «Сценарии» сессий советов отрабатывались заранее. Такая система не являлась ни истинным народовластием, ни самоуправлением.
Принципиален вопрос об эффективности разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти. Эффективным может быть признано разграничение, закрепляющее за каждым уровнем те предметы ведения, которые он может решать наилучшим образом. Принцип субсидиарности.
Для определения предметов ведения местного самоуправления в российском законодательстве используется термин «вопросы местного значения». К ним принято относить такие вопросы:
1.которые могут самостоятельно решаться населением или органами местного самоуправления, не требуя вмешательства органов государственной власти;
2.последствия решения которых не выходят за пределы территории данного муниципального образования, т. е. не оказывают неблагоприятных воздействий на соседние территории.
Вопросы местного значения, отнесенные российским законодательством к предметам ведения местного самоуправления, можно разбить на две большие группы: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и оказанием муниципальных услуг населению.
Вопросы второй группы, связанные с оказанием муниципальных услуг населению, в свою очередь, можно разбить на две группы. Для одной закон употребляет термины «организация», «содержание», «обеспечение». Для другой группы вопросов термины «создание условий» и «участие».
В Федеральном законе 1995 года (ст. 6) для всех муниципальных образований был установлен единый перечень вопросов местного значения из 30 пунктов.
ФЗ 2003 года:
1. Общими для всех типов муниципальных образований являются вопросы формирования, утверждения и исполнения соответствующих бюджетов, контроль их исполнения, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.
2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения.
3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает оно само, а за межпоселенческие вопросы — муниципальный район.
4. Исключительно на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание.
Полномочия — это права, совмещенные с обязанностями.
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона (ст. 17), т. е. отделены от перечня этих вопросов. Полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований.
Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения.
Полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.
Они касаются тех вопросов, которые обладают одной или несколькими из следующих особенностей:
а) в силу сложности решения и (или) в силу социальной значимости для государства были исключены из перечня вопросов местного значения;
б) не могут по своей природе являться вопросами местного значения, но их решение затруднительно без привлечения органов местного самоуправления;
в) осуществляются на практике органами местного самоуправления в значительной части муниципальных образований.
Полномочие по решению вопросов осуществляется органами местного самоуправления в добровольном порядке.
Органы местного самоуправления могут участвовать в исполнении данных полномочий без соблюдения процедуры наделения данными полномочиями и по своему усмотрению.
Органы местного самоуправления могут участвовать в осуществлении не переданных государственных полномочий и осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования, если это участие и возможность осуществления таких расходов предусмотрено федеральными законами и в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации данных прав.
Расходы бюджетов муниципальных районов, представительный орган в которых состоит из глав поселений, могут осуществляться за счет межбюджетных субсидий на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Всякое полномочие органа публичной власти включает в себя 3 компонента: нормативно-правовое регулирование, финансирование и реальное предоставление (исполнение) услуг.
Все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения, относится к государственным полномочиям. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов.
Положения соответствующих федеральных и региональных законов вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средства. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы государственной власти не имеет права принуждать муниципальные образования к исполнению отдельных переданных государственных полномочий, если органы местного самоуправления бездействуют по причине отсутствия необходимых переданных материальных ресурсов и финансовых средств.
Речь идет о возможности передачи части своих полномочий как органами местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления входящих в район поселений, так и наоборот. Переданные полномочия осуществляются за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета одного муниципального образования в бюджет другого.
Основанием для передачи полномочий является соглашение, заключенное между органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Требования к соглашениям о передаче части полномочий:
а) срочность соглашения;
б) обязательность содержания в нем положений, устанавливающих основания и порядок прекращения их действия.
в) обязательность предусмотрения финансовых санкций за неисполнение соглашения.
Представительным органом муниципального образования могут быть предусмотрены случаи и установлен порядок использования органами местного самоуправления собственных материальных ресурсов и финансовых средств при осуществлении рассматриваемых полномочий.
В основе данной передачи также лежит принцип субсидиарности. Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1-2 тысячи и городское поселение с населением 30-50 тысяч жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению — принимать на себя ряд функций муниципального района.
Предусмотрены две основные группы форм осуществления населением местного самоуправления.
Первая включает формы непосредственной или прямой демократии. Вторую группу составляют формы представительной демократии.
Согласно Федеральному закону 2003 года, формы непосредственной демократии также делятся на две группы.
Первая — формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Вторая — формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив.
Опрос граждан может проводиться на всей или на части территории муниципального образования с целью выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.
Финансирование опроса осуществляется за счет средств местного бюджета.
При проведении муниципальных выборов используются различные избирательные системы. Основные из них — выборы по избирательным округам («мажоритарная» система) и пропорциональная система.
В муниципальных образованиях с численностью избирателей не более 100 человек представительный орган местного самоуправления не создается, а для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Он осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции, созывается главой муниципального образования самостоятельно или по инициативе не менее 10 жителей и правомочен при участии более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.
Решения схода считаются принятыми, если за них проголосовало более половины участников. Они подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) и исполнению.Сход граждан может проводиться в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях.
Правовая основа: законодательство о МСУ. Территория деятельности: часть территории МО. Только один орган на определенной территории. Инициаторы создания: большинство населения данной территории. Регистрация в местных органах, регистрационной палате, или органах юстиции. Представляют интересы всего населения самоуправляющейся территории. Обладает правом нормотворческой и законодательной инициативы. Обладает в части свой компетенции властными полномочиями.
Порядок организации и деятельности ТОС устанавливается в уставе и нормативных правовых актах муниципального образования. Оно считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.
Особое значение имеет создание органов ТОС в местах компактного проживания малочисленных народов. Они призваны содействовать социально-экономическому и культурному развитию, защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Общие принципы организации и деятельности ТОС малочисленных народов устанавливаются федеральным законом.
ТОС осуществляется населением посредством проведения собраний и конференций граждан, которые могут избирать различные органы. Собрание считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших возраста 16 лет. Конференция считается правомочной при участии не менее 2/3 избранных делегатов.
Собрания и конференции
Собрания граждан предназначены для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, принятые собраниями граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение вопросов, содержащихся в обращениях, с направлением письменного ответа.
В ряде случаев полномочия собрания граждан может осуществлять конференция граждан, т. е. собрание делегатов. Проведение конференций целесообразно в тех случаях, когда проведение собраний затруднено.
Публичные слушания проводятся представительным органом или главой муниципального образования по собственной инициативе или по инициативе населения для обсуждения проектов муниципальных правовых актов и иных решений, затрагивающих интересы населения. Проведению публичных слушаний должно предшествовать опубликование проекта муниципального правового акта и его обсуждение в средствах массовой информации и на собраниях (конференциях) граждан.
Предметы проведения публичных слушаний: Проект устава муниципального образования, а также правового акта о внесении изменений в устав; Проект местного бюджета и отчета о его исполнении; Проекты планов и программ развития муниципального образования, генеральные планы поселений; Вопросы о преобразовании муниципального образования; Проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки и межевания территорий, отдельные виды разрешений на использование земельных участков и капитальное строительство.
Правотворческая инициатива граждан — право жителей на внесение в органы местного самоуправления собственных проектов муниципальных правовых актов или изменений к действующим правовым актам по вопросам местного значения.
При этом представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность излагать свои позиции при рассмотрении внесенного проекта. Если принятие муниципального правового акта относится к компетенции представительного органа местного самоуправления, указанный проект рассматривается на его открытом заседании с участием представителей населения.
Конституция РФ (ст. 33) и Федеральный закон устанавливают право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, к депутатам и должностным лицам.
Обращения граждан можно классифицировать следующим образом:
1) по форме обращения выделяют письменные и устные
2) по количеству обращающихся выделяют индивидуальные и коллективные обращения.
3) по способу внесения обращения выделяют непосредственные и опосредованные обращения. Гражданин вправе внести обращение следующими способами: лично (например, обращение к должностному лицу на личном приеме граждан); через представителя, в качестве которого могут выступать депутаты, адвокаты, прокурор, органы опеки и попечительства или просто доверенные лица; через средства массовой информации (например, открытое письмо в газете, прямой эфир); через выступления на собраниях и конференциях граждан.
4) по характеру юридической природы выделяют заявления, жалобы, просьбы, предложения и т.п.
Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, т. е. они имеют право вносить проекты законодательных актов субъектов РФ или изменений в действующие законодательные акты, подлежащие обязательному рассмотрению.
Государственное регулирование деятельности местного самоуправления охватывает широкий спектр воздействий: Законодательное регулирование; Контроль и надзор; Экономическое регулирование; Государственные гарантии прав; Государственная поддержка.
Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами через использование механизмов налогового и бюджетного регулирования.
Государственное регулирование нельзя путать с вмешательством государства в собственные дела местного самоуправления, хотя провести здесь границу бывает трудно. Однако в основе этой деятельности лежат интересы местного сообщества.
Органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления, содействовать населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государственная поддержка осуществляется посредством соответствующих федеральных и региональных программ.
В 1995 году Правительством РФ была принята первая Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Она в целом была выполнена. В 1999 году была утверждена вторая программа — «Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления». Большинство ее пунктов также выполнено. В отдельных субъектах РФ были приняты и реализуются региональные программы государственной поддержки местного самоуправления. Существенными компонентами государственной поддержки местного самоуправления являются: методическая помощь, в частности разработка модельных нормативных актов и рекомендаций; информационное обслуживание.
В администрациях многих субъектов РФ имеются специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного самоуправления. Взаимодействие муниципальных образований с региональными органами власти осуществляется на основе договоров и соглашений, создания координационных, консультативных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих.
Государственное регулирование и поддержка местного самоуправления на федеральном уровне реализуются благодаря системе федеральных органов, ведающих вопросами местного самоуправления. Они действуют в Правительстве РФ, в палатах Федерального Собрания РФ. В системе федеральных органов исполнительной власти курирование местного самоуправления возложено на Министерство регионального развития РФ, в составе которого есть соответствующие структурные подразделения. Вопросы финансового обеспечения деятельности местного самоуправления — на Министерство финансов РФ.
В ст. 26.3 указанного федерального закона к полномочиям органов государственной власт субъектов РФ отнесено предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального характера, организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, строительство и содержание автомобильных дорог общего назначения межмуниципального характера, организация пригородного и межмуниципального транспортного обслуживания населения. При этом под межмуниципальными объектами, программами и проектами понимаются объекты, программы, проекты, предназначенные для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов.
Конституция Российской Федерации (ст. 133) устанавливает основные государственные гарантии прав местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом 2003 года (ст. 3) федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Система государственных гарантий прав местного самоуправления включает в себя общие и специальные гарантии. Под общими гарантиями понимают законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или иных прав. Специальные (юридические) гарантии определяют возможность юридической защиты общих гарантий, т. е. конкретные механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий местного самоуправления, на которые распространяются общие гарантии.
Из этого следует, что (как сказано в ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления) органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления. Граждане, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд общей юрисдикции или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, государственных должностных лиц, других органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, если эти акты нарушают права граждан на местное самоуправление. Серьезная работа по судебной защите конституционных прав местного самоуправления проводится Конституционным Судом РФ.
Правовые гарантии в сфере местного самоуправления осуществляются органами прокуратуры, которые могут опротестовывать правовые акты и отдельные решения органов государственной власти (федеральных и региональных), нарушающие законные права органов местного самоуправления.
При этом в Российской Федерации (согласно ст. 8 Европейской Хартии местного самоуправления) любой административный контроль должен: осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных конституцией или законом; предназначаться лишь для обеспечения законности и конституционных принципов; осуществляться так, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых интересов.
Общий надзор за соблюдением законодательства органами и должностными лицами местного самоуправления возложен на Прокуратуру РФ. В случае выявления противоречащих закону правовых актов местного самоуправления прокурор соответствующего уровня обязан принести протест на эти акты принявшему их органу или должностному лицу.
Соответствие законодательству устава муниципального образования контролирует орган юстиции, на который возложена его регистрация.
Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Органы Федерального казначейства и органы финансового надзора осуществляют контроль использования органами местного самоуправления бюджетных средств, в том числе полученных от органов государственной власти.
Деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах муниципальной деятельности осуществляют федеральные службы государственного надзора, имеющие на местах свои территориальные органы и охватывающие широкий круг вопросов.
Федеральные службы не имеют права вмешиваться в дела местного сообщества за пределами своей компетенции.
Основными методами решения противоречий между органами местного самоуправления и органами государственной власти должны быть согласительные процедуры, и лишь при невозможности достичь согласия обращаются к судебному разбирательству. Судебный контроль призван обеспечить законность, непредвзятость, справедливость. Он является наиболее формализованным, строится исключительно на правовых аргументах и осуществляется всеми видами судов. Судебный контроль в отношении органов местного самоуправления необходим, чтобы обезопасить граждан и юридические лица от ошибок и незаконных решений этих органов.
Принципы взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ: обязательности для органов местного самоуправления законов и иных правовых актов субъекта РФ, принятых в пределах его компетенции; самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного значения, невмешательства органов государственной власти субъектов РФ в эти вопросы и, соответственно, невмешательства органов местного самоуправления в вопросы, являющиеся предметом ведения субъекта РФ; сотрудничества в решении общих задач; наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ строго на законодательной основе.
Реализация этих принципов основывается на заключении между ними договоров и соглашений, создании координационных, консультативных, согласительных, совещательных и иных рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих. В администрациях многих субъектов РФ имеются специальные структурные подразделения, ведающие вопросами местного самоуправления.
С целью защиты интересов муниципальных образований в соответствии с 131-ФЗ, муниципальные образования могут совместно защищать свои интересы через свои региональные советы.
Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления могут возникать по поводу: проведения совместных совещаний и совместного обсуждения тех или иных вопросов; создания совместных комиссий, рабочих групп и работы в них; проведения взаимных консультаций; заключения соглашений о взаимодействии и координации деятельности; взаимного представительства сторон; принятия совместных нормативно-правовых актов; передачи части своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством.
Реализация законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации является одной из форм реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий и реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения.
При реализации органами местного самоуправления вопросов местного значения они могут вступать во взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации при подготовке целевых и отраслевых программ развития отдельных сфер и отраслей управления.
В целом взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления можно охарактеризовать как координационные, и партнерские взаимоотношения.
В отдельных случаях на правительственном уровне может устанавливаться обязанность органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления вступать в те или иные взаимоотношения.
33.Взаимодействие органов местного самоуправления с территориальными структурами федеральных органов государственной власти.
Правовую основу деятельности территориальных органов государственной власти составляют отраслевые федеральные законы и ведомственные нормативные акты. Эти органы не вмешиваются в деятельность местного самоуправления, если это не входит в их должностные обязанности, а органы местного самоуправления не вмешиваются в деятельность органов государственной власти. Для решения общих задач между ними должно быть установлено взаимодействие. Решения органов местного самоуправления по вопросам местного значения обязательны для государственных органов и их работников как жителей муниципального образования.
1.Силовые, правоохранительные, фискальные органы, т. е. воинские части, военкоматы, суды, органы прокуратуры, МВД, ФСБ, МЧС, исправительно-трудовые учреждения, налоговые, казначейские, таможенные и другие органы, действующие в соответствии с поставленными перед ними задачами.
2.Инфраструктурные ведомства, включая естественные монополии (электроэнергетика, газоснабжение, железная дорога, почта, телеграф, средства телекоммуникации и т. п.).
3.Федеральные службы, осуществляющие государственный контроль и надзор в отдельных сферах деятельности (в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, экологии и природопользования, транспорта, по тарифам, служба финансово-бюджетного надзора и др.).
4.Территориальные подразделения Федеральной службы по труду и занятости.
5.Территориальные органы Государственного пенсионного фонда, работающие в тесном взаимодействии с муниципальными органами социальной защиты населения.
6.Территориальные органы Федеральной службы государственной статистики.
7.По ряду сфер деятельности, где имеются общие интересы государства и местного самоуправления, существуют органы двойного подчинения. Примером является полиция.
34. Методы муниципального управления.
Методы управления в наиболее общем виде представляют собой приемы и способы осуществления функций управления.
По содержанию выделяют следующие методы муниципального управления:
1.Экономические методы. Существуют прямые и косвенные экономические методы.. Прямые экономические методы муниципального управления - бюджетное финансирование, централизованные капиталовложения, установление тарифов и цен на услуги и товары. К косвенным экономическим методам муниципального управления относятся - местные налоги, платежи за пользование природными ресурсами, аренда муниципальной собственности.
2.Организационно-административные методы управления. Прямые и косвенные методы административного воздействия.
35. Понятие экономических основ местного самоуправления.
Согласно Федеральному закону 2003 г., экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
Ст. 9 Европейской Хартии о местном самоуправлении записано.
Муниципальная экономика — это совокупность экономических ресурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отношений по их использованию.
Экономические ресурсы — многогранное понятие, включающее в себя природные, трудовые, капитальные, финансовые и другие ресурсы, используемые в экономической деятельности.
Ресурсы муниципального образования: Земля. Местные природные ресурсы. Муниципальное движимое и недвижимое имущество. Финансовые ресурсы органов МСУ. Имущество и финансовые ресурсы иных хозяйствующих субъектов.
Существуют 3 сектора экономики: Муниципальный сектор. Частный сектор. Государственный сектор.
Казна (муниципальная казна) включает в себя имущество, не закрепленное за муниципальными учреждениями и муниципальными предприятиями, а также средства местного бюджета.
Кроме местного бюджета, финансовую основу составляют бюджеты муниципальных предприятий, доли в других хозяйственных объединениях.
36. Состав и использование муниципального имущества
Согласно Федеральному закону 2003 г., в состав муниципального имущества входит:
имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;
имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Федеральный закон 2003 г. конкретизирует состав муниципального имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов.
Муниципальное имущество в зависимости от его назначения может быть разделено на 2 основные группы: имущество, позволяющее вести хозяйственную деятельность, производить товары и оказывать услуги, и имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом.
Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
Использование муниципального имущества: закрепить за МУП (на правах хозяйственного ведения), МКП (на правах оперативного управления), МУ (на правах оперативного управления). отдать ЗАО, ООО. аренда. доверительное управление. концессия. безвозмездное пользование. приватизация.
37. Земля и природные ресурсы как одна из экономических основ местного самоуправления
Земля является одним из важнейших экономических ресурсов муниципального образования и имеет двойственную природу. С одной стороны, это природный ресурс и физическая подоснова городской (сельской) планировки. С другой стороны, это стоимость.
Формирование муниципальной собственности на землю не завершено. Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», принятый в 2001 году, относит к муниципальной собственности: земли особо охраняемых природных территорий местного значения, водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности; земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов и иные земли, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности; земельные участки, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в частной собственности, не приобретенные собственником имущества в установленном порядке; земельные участки, которые были предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другому некоммерческой организации, которые созданы органами местного самоуправления; земельные участки, под поверхностью которых находятся участки недр местного значения.
Законодательство устанавливает различные формы землепользованияПостоянное (бессрочное) пользование; Пожизненное наследуемое пользование; Аренда; Безвозмездное срочное пользование; Сервитут (ограниченное пользование чужим земельным участком).
Использование земли в РФ является платным и регулируется Федеральным законом «О плате за землю». Формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата.
Для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земли. Кадастровая стоимость земельного участка может устанавливаться в процентах от рыночной.
Органы местного самоуправления имеют право получать арендную плату от муниципальных земель, сдаваемых в аренду, и земельный налог от иных собственников земельных участков на территории муниципального образования.
Местные органы власти вправе устанавливать в соответствии с Земельным кодексом РФ размер арендной платы за муниципальные земли, условия и сроки ее внесения.
38. Муниципальные предприятия и муниципальные учреждения
Унитарным предприятием называется коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество.
Муниципальное учреждение - это организация, созданная органом местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.
Муниципальные образования вправе выступать учредителями хозяйствующих субъектов в следующих организационно-правовых формах:
- коммерческие - открытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, муниципальные унитарные предприятия;
- некоммерческие - муниципальные учреждения, некоммерческие партнерства, фонды и автономные некоммерческие организации.
Правовой основой деятельности муниципальных предприятий и учреждений являются нормы Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".
Муниципальное имущество, переданное муниципальным предприятиям и учреждениям, выделено из состава муниципальной казны и находится у муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, а у муниципальных учреждений и казенных предприятий - на праве оперативного управления.
Право хозяйственного ведения предполагает, что собственник имущества (муниципальное образование) устанавливает лишь общие правила функционирования унитарного предприятия, не вмешиваясь в его текущую хозяйственную деятельность. Предприятие самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом.
Право оперативного управления предполагает, что казенное предприятие или учреждение обладает правами владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом только в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника (муниципального образования). Собственник вправе изъять излишнее либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Таким образом, право оперативного управления является для хозяйствующего субъекта значительно более ограниченным, чем право хозяйственного ведения.
Муниципальное унитарное предприятие (МУП) - самостоятельный хозяйствующий субъект с правами юридического лица. На основе использования муниципального имущества такое предприятие производит и реализует продукцию, выполняет работы, оказывает услуги.
Муниципальные учреждения в настоящее время бывают 3 видов: автономные; бюджетные; казеные.
39. Взаимоотношения органов местного самоуправления с организациями, не находящимися в муниципальной собственности
Так может формироваться муниципальная промышленная политика — система целей, поставленных органами местного самоуправления совместно с немуниципальными хозяйствующими субъекта и механизмов их реализации. Согласно Федеральному закону 1995 года, органы местного самоуправления координируют участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территорий, объединяют на добровольной основе средства предприятий для финансирования программ развития. Для целей и задач муниципальной промышленной политики наиболее существенно разделение на крупные (как правило, градообразующие) и малые и средние предприятия, действующие в основном в градообслуживающей и социальной сфере. Отражением этих тенденций является публично-частное партнерство, разновидностью которого является муниципалъно-частное партнерство.
40. Муниципальный заказ и муниципальное задание
Муниципальный контракт. Муниципальный заказ - это совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета.
Принципы осуществления муниципального заказа: применение нормативно закрепленных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок; обеспечение открытого доступа к участию в конкурсах на выполнение муниципального заказа, в том числе осуществление закупок товаров для муниципальных нужд на товарных биржах; жесткий контроль размещения контрактов; экономия бюджетных средств; соблюдение свободы конкуренции.
Процесс формирования муниципального заказа Первый этап. Одновременно с разработкой проекта бюджета на следующий финансовый год происходит сбор заявок о потребности бюджетных организаций в различных видах продукции и услугах в пределах плановых цифр бюджетных, ассигнований на следующий финансовый год. Второй этап. Разрабатывается сводный план муниципального заказа. Третий этап. Определяются заказчики по отдельным позициям, т. е. определяется, кто именно и в какой сфере муниципальной деятельности наделяется функциями «заказчика» (кто имеет право заключать с поставщиками продукции и исполнителями услуг муниципальные контракты). Четвертый этап. Размещение муниципального заказа, учет муниципальных контрактов и контроль их исполнения.
В ходе исполнения муниципального заказа текущего года осуществляется сбор заявок на следующий финансовый год. К его началу сводный план муниципального заказа должен быть готов к утверждению.
В мировой и отечественной практике используются следующие способы размещения муниципального заказа: 1.Открытый конкурс. Открытый конкурс бывает двухэтапным и одноэтапным. 2.Закрытый конкурс. 3.Бесконкурсное размещение муниципального заказа.
Муниципальное задание — это документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказываемых муниципальных услуг (выполнения работ). Государственное задание должно содержать: выписку из реестра расходных обязательств; показатели, характеризующие состав, качество и объем (содержание) оказываемых услуг (выполнение работ); порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания; требования к отчетности; порядок оказания услуг (выполнение работ); категории физических (юридических) лиц — потребителей услуг; предельные цены (тарифы) на оплату услуг или порядок их установления.
Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.
Финансовое обеспечение выполнения муниципальных заданий осуществляется за счет средств муниципального бюджета на конкурсной основе (тендер).
41. Местный бюджет
Местный бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства хозяйственных обществ. К ним относятся: -финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности; -финансовые ресурсы немуниципальных предприятий и других хозяйственных обществ, используемые ими для финансирования строительства и содержания социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов на территории муниципального образования.
Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения потребностей населения. Важнейшей из них является гарантия их финансовой самостоятельности, включая собственные источники доходов, самостоятельное формирование, утверждение, исполнение местных бюджетов при соблюдении бюджетного и налогового законодательства.
Самостоятельность формирования местных бюджетов означает, что рассмотрение проекта бюджета, его утверждение, контроль исполнения и утверждение отчета о его исполнении осуществляет представительный орган муниципального образования. К ведению исполнительных органов относятся составление проекта соответствующего бюджета, его исполнение и распоряжение его средствами. К полномочиям контрольного органа муниципального образования относится контроль использования выделенных бюджетных ассигнований. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается наличием у муниципальных образований собственных источников доходов и их правом определять направления расходования средств.
При недостатке собственных финансовых средств муниципальные образования вправе привлекать заемные средства.
42. Доходы местного бюджета
Законодательство разделяет доходы местных бюджетов на собственные и полученные в виде субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий. Также дотации выступают в качестве собственных налогов.
Собранные на территории муниципального образования: Местные налоги и сборы. Законодательно закрепленные доли федеральных и региональных налогов. Имущественные доходы. Средства самообложения граждан. Часть прибыли муниципальных унитарных предприятий. Часть доходов от оказания платных услуг органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями. Штрафы, зачисляемые в местные бюджеты.Другие источники.
Полученные из бюджетов других уровней: Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов. Субсидии для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов МО. Субвенции на осуществление отдельных государственных полномочий.Иная финансовая помощь
Доходы муниципального образования подразделяются на налоговые и неналоговые. К налоговым доходам относятся местные налоги плюс доходы от федеральных и региональных налогов. Неналоговые доходы: Доходы от платных услуг казенных учреждений. Часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей. Плата за негативное воздействие на окружающую среду. Доходы от продажи, использования имущества и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности (имущественные доходы). Средства самообложения граждан. Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения.Трансферты.
43. Расходы местного бюджета
Расходы местных бюджетов делятся на текущие и капитальные. К текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также прочие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.
Расходная часть местных бюджетов включает: расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъектов РФ; расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам; ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска; поддержка поселений (муниципального района);отрицательные трансферты.
В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов.
Доходы и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы. Органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения.
Муниципальные минимальные социальные стандарты — это показатели объемов и качества муниципальных услуг, предоставляемых на территории конкретного муниципального образования.
Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
В бюджете текущих расходов могут выделяться «защищенные статьи», по которым сокращение расходов недопустимо ни при каких обстоятельствах.
Средства бюджета развития (капитальные расходы) расходуются на капитальное строительство, ремонт и иные инновационные мероприятия.
44. Межбюджетные отношения. Выравнивание бюджетной обеспеченности
В муниципальных образованиях — «донорах» собственные доходы превышают нормативные бюджетные потребности, муниципальные образования — «реципиенты» нуждаются в бюджетных дотациях.
Бюджетный кодекс РФ допускает размер дефицита местного бюджета, утвержденного представительным органом муниципального образования на очередной финансовый год, не более 15% от объема доходов бюджета.
Общая схема межбюджетных отношений в субъекте РФ.
Система этих отношений начинается с ключевого момента — ежегодного установления субъектом РФ, начиная с 2006 года, критериального (порогового) уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя для городских округов и муниципальных районов с возможной передачей муниципальным районам права установления таких уровней для поселений по единой методике. Кроме того, субъект РФ может вводить для отдельных муниципальных образований индексы бюджетных расходов (ИБР), характеризующие объективную разницу в стоимости набора бюджетных услуг, вызванную местными различиями.
Субъект РФ имеет в своем распоряжении два механизма выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований — налоговое и бюджетное, в различном сочетании.
45. Планирование социально-экономического развития муниципального образования
Система планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя прогнозирование, текущее и стратегическое планирование. Бюджетный кодекс РФ 2004 года предусматривает обязательную разработку перспективного финансового плана развития муниципального образования на трехлетний (среднесрочный) период. Этот план разрабатывается на основе прогноза социально-экономического развития территории на тот же период. При этом прогноз на первый год служит базой для разработки бюджета, а следующие два года являются плановым периодом, на протяжении которого отслеживаются реальные результаты заявленной экономической политики органов местного самоуправления.
Для большинства муниципальных образований, особенно с моноотраслевым характером экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам и (как уже отмечалось) с прогнозом на 2 последующих года. Существенным элементом годового плана являются муниципальные целевые программы по решению отдельных задач развития, которые также должны быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюджетных ассигнований.
46. Организация планирования работы местной администрации
Основным документом, определяющим организацию деятельности местной администрации, является ее регламент, утверждаемый главой администрации.
Обычно план работы администрации включает:
1.вопросы, выносимые администрацией на рассмотрение представительного
органа муниципального образования;
2.вопросы, выносимые на рассмотрение коллегии администрации;
3.вопросы, выносимые на рассмотрение главы администрации;
4.вопросы, рассматриваемые у заместителей главы администрации;
5.организационные мероприятия, проводимые администрацией в масштабе
муниципального образования.
47. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
Эффективность муниципального управления — это результат управления, точнее «вмешательства» в ключевые процессы, который предполагает изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение.
Экономическая эффективность — количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях.
Социальная эффективность — качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям населения.
Под социальным эффектом обычно понимается создание благоприятных условий для населения на территории муниципального образования, повышение качества предоставляемых услуг, а также создание более благоприятных условий труда работников, осуществляющих функции обследования населения.
Эффективность муниципального управления не может быть измерена каким-либо одним показателем и определяется как результат сложного взаимодействия различных факторов: природных, человеческих, социально-экономических, экологических и др., оказывающих влияние на принятие и реализаций управленческих решений.
Различают внутреннюю и внешнюю эффективность муниципального управления.
Внутренняя эффективность — это эффективность работы органов, которая состоит в разработке, принятии и организации исполнения управленческих решений, способствующих повышению качества жизни населения.
Внешняя эффективность — это уровень удовлетворения запросов населения, проживающего на территории муниципального образования.
Для оценки эффективности муниципального управления может быть предложена система показателей: Степень соответствия содержания и результатов деятельности органов и должностных лиц тем параметрам, которые определены их функциями и статусом. Глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях комплекса потребностей и интересов людей. Уровень организации труда: регламентация, организация рабочих мест, оснащение техническими средствами. Соблюдение законности в решениях и действиях органов и должностных лиц. Характер и объем взаимосвязей структур муниципальной власти с различными местными сообществами, широким кругом людей, демократизм муниципальной деятельности. Авторитетность решений и действий управленческих структур и отдельных работников. Целесообразный объем и правдивость управленческой информации, выдаваемой управленческими структурами и отдельными работниками.
При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципального управления можно выделить следующие критерии оценки муниципального управления: действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат, удовлетворенность работой, внедрение инноваций.