Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГРАЖДАН В УСЛОВИЯХ РЕЖИМА
ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ
Увеличение полномочий органов управления в условиях чрезвычайного положения происходит одновременно с ограничением прав и свобод граждан. В результате этого, у одной стороны, "блокируется" реализация прав и свобод граждан другой - устанавливаются дополнительные обязанности в виде запретов.
Например, предусмотрена возможность ограничивать реализацию праве граждан на свободное избрание места жительстве; государственным органам даны полномочия выселять граждан из районов, опасных для проживания; органам управления предоставляется право изымать у граждан и организаций оружие, звукоусиливающие технические средства и другие предметы, использование которых влияет на состояние общественной безопасности.
Установление относительного запрета на проведение собраний означает, что право граждан на свободу собраний переводится с общедозволительного типа регулирования на разрешительный; чрезвычайные органы могут разрешить проведение собраний какой-либо общественной организации, если исходя из складывающейся ситуации это не вызовет нарушения правопорядка. К абсолютным запретам можно отнести запрет на проведение забастовок.
Ограничение прав и свобод граждан зависит от содержания, способов реализации прав и свобод и характера корреспондирующих им обязанностей. Во-первых, это права и свободы, реализуемые при активном содействии государственных органов: право на труд, некоторые права на пользование достижениями культуры (ст.46) и т.д. Здесь механизм ограничения состоит в том, что обязанность государственных органов в обычных условиях обеспечивать осуществление прав и свобод при чрезвычайных ситуациях "трансформируется в их право прекратить начавшуюся по волеизъявлению граждан реализацию путем нанесения запретов, отказом создавать условия для нее.
Во-вторых, права и свободы, реализуемые гражданами собственными действиями: свобода научного, технического и художественного творчества (ст.47), свобода слова, печати, собраний (ст.50), право на объединение в общественные организации (ст.51), право на личную неприкосновенность (ст.54) и т.д. Чрезвычайное законодательство предоставляет государственным органам полномочия прямого вмешательства в начавшийся процесс их осуществления либо непосредственно предстоящий: установить общий запрет на совершение активных действий, а если право осуществляется вопреки запрету, то вмешаться в процесс реализации и прекратить его.
В-третьих, это права и свободы, закрепленные в других отраслях права, но приобретаемые гражданами во взаимодействии с административной властью. В условиях чрезвычайного положения аппарат управления вводит на осуществляемые права административно-правовые ограничения, например особый режим въезда и выезда граждан, временное изъятие у граждан огнестрельного и холодного оружия.
Чрезвычайные ситуации, особенно проявление социальных конфликтов в массовых, насильственных столкновениях больших групп людей практически
всегда сопровождается перемещением людей из региона, где возникли столкновения, в безопасные районы страны. Однако отсутствие эффективного правового регулирования этого процесса приводит к возникновению серьезных социально-экономических и национально-культурных проблем, является источником новых социальных потрясений. Вопросы, связанные с массовым перемещением населения, стоят в одном ряду с задачами ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.
Необходимо четко различать два понятия: беженцы и вынужденные переселенцы. Термин "беженцы" используется в международно-правовых отношениях. Нас интересуют внутренние беженцы, или вынужденные переселенцы (в международном праве - перемещенные лица), а точнее, то, что связано с их особыми правами и обязанностями в сфере государственного управления и соответственно с обязанностями и правами государственных органов по отношению к этой категории граждан, т.е. административно-правовой статус вынужденных переселенцев.
Вынужденным переселенцем признается гражданин, который в силу обоснованных опасений за свою жизнь и здоровье, а также жизнь и здоровье членов своей семьи, вызванных реальной угрозой, возникшей в результате массовых беспорядков, крупных аварий, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, серьезно нарушающих общественную безопасность, вынужден покинуть место постоянного проживания. Иными словами, вынужденным переселенцем признается гражданин России, покинувший место постоянного проживания, но в пределах территории ее границ, если причиной перемещения выступают названные основания.
Характеризуя правовое положение вынужденных переселенцев, надо исходить из того, что это граждане, которые фактически утратили определенные субъективные права, а также возможность реализации некоторых прав и свобод - имущественных, трудовых, политических и т.д., в результате их правовой статус оказался сильно усеченным.
Перемещение лиц может быть как добровольным, так и принудительным, т.е. на основе актов государственных органов в период действия ЧП о временном выселении граждан из районов, опасных для проживания. В последнем случае чрезвычайное законодательство обязывает государственные органы обеспечить этих граждан стационарными или временными жилыми помещениями. Однако изменение правового положения вынужденных переселенцев настолько велико, что без признания государством их особого статуса они не могут продолжать нормальную жизнедеятельность.
Административно-правовым статусом вынужденные переселенцы наделяются на определенное время, в течение которого они должны либо добровольно вернуться к месту своего постоянного проживания, либо трудоустроиться на новом постоянном месте жительства и получить предусмотренные законом компенсации за утраченные права. Первая форма восстановления правового статуса наиболее предпочтительна: вряд ли возможна компенсация таких личных прав, как право на привычную среду обитания. Но оно не всегда возможно, так как угроза жизни и здоровью граждан может иметь устойчивый характер, например в зоне экологического бедствия. В таких случаях решается вопрос о реадаптации переселенцев в месте нового постоянного проживания.
Общий статус вынужденного переселенца гарантирует его обладателю следующие прева:
бесплатное временное проживание в специально отведенных местах временного размещения вынужденных переселенцев;
проживание у родственников или у других граждан с их согласия вне зависимости от размеров жилой площади, а также постановку на квартирный учет в общем порядке;
получение единовременного пособия;
обеспечение продуктами и товарами на равных основаниях с гражданами, проживающими в данной местности;
содействие в трудоустройстве в местах временного и нового постоянного проживания;
получение необходимой юридической, медицинской и социальной помощи;
получение информации о местонахождении родственников и состоянии оставленного имущества.
Пенсионеры и нетрудоспособные инвалиды имеют право на получение вне очереди мест в специальных учреждениях социального обеспечения. В случае отсутствия необходимых документов для получения пенсии она выплачивается в минимальном размере с последующим перерасчетом.
Студенты имеют право перевода в учебное заведение по новому месту временного или постоянного жительства в соответствии с избранной специальностью.
Вынужденные переселенцы имеют право на возмещение затрат и выплату компенсации за полученный материальный ущерб. Им возмещается:
стоимость проезда, провоза и хранения имущества от места бывшего постоянного жительства до места временного размещения;
стоимость проезда, провоза и хранения имущества от места временного размещения до нового места постоянного жительства;
затраты на приобретение жилого помещения (покупку, постройку дома, квартиры).
В состав компенсаций за утраченное имущество входят:
Вынужденно оставленные жилые доме, квартиры и другие строения, принадлежащие гражданам на праве собственности (дачи, садовые домики, гаражи), домашнее имущество, плодово-ягодные насаждения, транспортные средства, сельскохозяйственные животные.
Вопросы вынужденных переселенцев являются частью комплексной проблемы вынужденной миграции. Для их решения созданы специальные органы государственного управления, обеспечивающие осуществление программ в этой сфере.
Для реализации государственной политики в области регулирования миграционных процессов, заключения межреспубликанских договоров в области миграции, координации работы территориальных органов управления образована комиссия по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам.
Органом по делам беженцев и вынужденных переселенцев является республиканское объединение "Миграция" Министерства труда Российской Федерации.
Основные задачи объединения:
организация приема и временного размещения вынужденных переселенцев, их трудоустройство;
координация работы министерств, ведомств и организаций по созданию социально-бытовых условий в местах нового проживания граждан;
распределение финансовых и материальных ресурсов, направленных на создание условий по приему, размещению и трудоустройству беженцев и вынужденных переселенцев, и контроль за их использованием;
осуществление других практических мер по реализации программы "Миграция".
Действующее законодательство предусматривает охрану прав граждан от неправомерных действий органов государственного управления. В условиях чрезвычайного положения этот механизм не претерпевает больших изменений. Это значит, что неправомерные действия государственных органов и должностных лиц обжалуются в соответствии с Законом СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". Постановление о наложении административного штрафа может быть обжаловано в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в районный (городской) народный суд (ст.267 КоАП). От.38 закона "О чрезвычайном положении" предусматривает постоянный парламентский контроль за соблюдением чрезвычайного законодательства и проведение инспектирования соответствующих территорий. Неправомерное применение сипы сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими, превышение должностными
лицами служебных полномочий, включая нарушение гарантии прав граждан, влечет за собой ответственность согласно действующему законодательству Российской Федерации.
В чрезвычайных условиях существенное значение приобретает еще одна группа мер защиты нарушений прав граждан - административно-восстановительные. Речь идет о необходимости юридически закрепить обязанности государственных органов (правительства, местной администрации, администрации предприятий и организаций) обеспечить компенсацию прав, которых граждане лишились в силу чрезвычайных обстоятельств. Тем самым мы, с одной стороны, подчеркиваем временный характер ограничения правового статуса граждан, а с другой - наделяем их правом требовать восстановления нарушенных прав. Прежде всего возникает потребность в денежной компенсации за утраченные права; утрата документов предполагает создание упрощенной процедуры по их восстановлению и т.ч. Таким образом, в специальном правовом статусе нуждаются не только вынужденные переселенцы, но и те, кто является непосредственным субъектом чрезвычайного режима.
Международно-правовая доктрина чрезвычайного законодательства основана на том, что чрезвычайное положение может быть совместимо с демократическими устоями лишь в том случае, если соблюдаются следующие принципы:
временного ограничения прав и свобод;
соразмерности ограничений с остротой создавшегося положения;
недискриминация;
неприкосновенности некоторых основных прав.
Принцип временного ограничения находит выражение, с одной стороны, в закреплении в законе конкретных сроков, на которые может вводиться ЧП, а с другой - в указании на то, что чрезвычайные меры вызваны экстремальной ситуацией и с ее исчезновением прекращают свое действие.
Принцип соразмерности применяемых чрезвычайных мер масштабам
возникшей опасности требует, чтобы осуществляемые ограничения и запреты прав и свобод граждан не выходили за строгие пределы, которые диктует сложившаяся ситуация. Право оценки принадлежит международному
органу контроля - Комитету по правам человеке. Согласно ст.4 Пакте о
гражданских и политических правах " во время чрезвычайного положения
в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявлено, участвующие в настоящем Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в которой это требуется остротой положения..."
В ходе практической работы по изучению конкретных дел Комитетом по правам человека были сформулированы следующие положения:
используемые чрезвычайные меры должны как минимум смягчить или ликвидировать конкретную опасную ситуацию;
перед тем как применять чрезвычайные ограничения, необходимо убедиться, что менее жесткие меры, допустимые в обычное время, недостаточны для урегулирования ситуации.
Международно-правовой принцип соразмерности нашел отрешение во внутреннем законодательстве. В соответствии со ст.26 закона РФ "О чрезвычайном положении" меры, применяемые в условиях ЧП и влекущие за собой изменение установленных законом прав, свобод к обязанностей граждан, должны осуществляться в пределах, требуемых остротой положения,
Согласно п. 3 ст.4 Пакта чрезвычайные меры могут осуществляться
при условии, что они "не влекут за собой дискриминации исключительно
на основе расы, цвета коки, языка, религии или социального положения".
Ключевым словом здесь является "исключительно". Дело в том, что в условиях ЧП, вызванного социальными конфликтами, может возникнуть такая
ситуация, когда, например, при подавлении вооруженного выступления не
конституционных формирований чрезвычайные меры окажутся направленными
не какую-либо этническую или религиозную группу. Однако очевидно,
что эти меры не представляют собой дискриминации исключительно на основе рясы, религии и т.п., так как являются необходимыми в таких пределах, в которых этого требует острота ситуации. Согласно
Закона РФ "О чрезвычайном положении" чрезвычайные меры не должны
влечь за собой какой-либо дискриминации отдельных лип или групп населения исключительно по признакам расы, национальности, поля, языка,
религии, политических убеждений или социального происхождения.
В соответствии со ст.4 Пакта при любых ситуациях не подлежат
никакому ограничению и являются неприкосновенными следующие принципы:
право на жизнь
запрещение применения пыток
запрещение рабства
запрещение обратной силы уголовного закона
право на признание правосубъектности
право на свободу совести и религии
запрещение лишения свободы за долги.
Международно-правовая доктрина в отношении первых четырех основных прав выработала положение о необходимом минимуме; это своего рода международный императив, который налагает обязательства не любое государство независимо от того, является ли оно участником соглашения.
Закон РФ "О чрезвычайном положении" установил, что введение ЧП не может служить основанием для каких-либо ограничений права на жизнь, свободы от пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания, праве на свободу мысли, совести, религии в понимании этих прав и свобод, принятом Международным пактом о гражданских и политических правах.
В случае введения ЧП Президент России либо Президиум Верховного Совета Российской Федераций в трехдневный срок принимают меры к оповещению генерального секретаря ООН об ограничении прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по Международному пакту, об объеме этих отступлений и о причинах такого решения.
АППАРАТ УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ РЕЖИМА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ
Видоизменение общественных отношений при чрезвычайной ситуации оказывает влияние и на субъект управления, управляющую подсистему. Управляющая подсистема способна работать при, условии ее адекватности управляемой подсистеме. Качественные изменения в последней детерминируют преобразования в системе управления.
Во-первых, в чрезвычайной ситуации разлаживаются существующие линейно-функциональные связи между различными государственными образованиями, нарушается нормальная работа учреждений и предприятий здравоохранения, связи, транспорта, приходится срочно решать задачи по обеспечению согласованности действий несоподчененных структурных единиц.
Во-вторых, для стабилизации общественной обстановки, восстановления общественной безопасности, устранения реальной угрозы жизни и здоровью граждан аппарат управления нуждается в предоставлении дополнительных властных полномочий, финансов, кадров, возникает потребность в организационных изменениях, в использовании механизма программно-целевых структур.
Чрезвычайная ситуация ставит перед органами управления цели по нормализации обстановки, восстановлению законности и правопорядка, устранению угрозы безопасности граждан и оказанию им необходимой помощи. При экстремальной ситуации расширяется сфера юридико-организационного регулирования по сравнению с нормальными условиями.
Чрезвычайные полномочия - это властные полномочия государственных органов, которые они могут применять только в условиях чрезвычайного положения. Законодательство регулирует предоставление таких полномочий в следующей форме: на период ЧП могут устанавливаться следующие меры, в условиях ЧП органы государственной власти и управления могут применять следующие меры". Чрезвычайные меры - это обусловленные экстремальной ситуацией специальные управленческие действия, совершаемые на основе чрезвычайных полномочий в определенных сферах общественных отношений. Чрезвычайность компетенции может выражаться в предоставлении органам государственного управления права применять такие меры, которые в нормальных условиях относятся и компетенции вышестоящих органов, а также в наделении правомочиями, которыми в обычном правовом режиме никто не обладает.
Объем чрезвычайной компетенции зависит как от вида программно-целевых структур (комендант управляемой территории, чрезвычайная комиссия и т.д.), так и от сложности экстремальной ситуации. Известно, что чрезвычайное положение может вводиться на определенной территории. Следовательно, и чрезвычайные полномочия могут осуществляться лишь в соответствующих территориальных пределах. Поэтому очевидна незаконность действий путчистов в августе 1991г., которые, объявив о введении ЧП в ряде местностей страны (правда, не указав, в каких конкретно), создали ГК ЧП и наделили его правом издавать акты, обязательные на всей территории СССР.
Выделяются два типа "чрезвычайной" структуры аппарата управления: с сохранением Советов и глав администраций, с изменением их правового статуса.
В первом случае задачи по обеспечению режима ЧП возлагаются на органы государственной власти и управления территории, на которой вводится ЧП. Практическая реализация чрезвычайной компетенции осуществляется создаваемыми ими чрезвычайными комиссиями. Структуру и статус этого органа определяет тот орган, который принял решение об образовании чрезвычайной комиссии (Совет или местная администрация), а чрезвычайные полномочия, которыми она обладает, оговариваются в указе об объявлении ЧП. В состав ЧК входят руководители важнейших функциональных служб - транспорта, связи, здравоохранения, санэпидемиологической, ОВД, гражданской обороны. Возглавляет работу комиссия, как правило, глава исполнительной власти территории.
Создание такого временного специального органа, наделенного чрезвычайными полномочиями, позволяет оперативно принимать важнейшие решения по обеспечению нормальной жизнедеятельности территории, стабилизации обстановки. Постановления чрезвычайной комиссии обязательны для всех, в том числе и для местных органов власти и управления.
Работу чрезвычайной комиссии организует ее председатель, который подписывает ее решения. Заседания проводятся по мере необходимости. Решения принимаются обычно простым большинством голосов и вступают в силу либо с моменте принятия, либо с момента опубликования, если они затрагивают права, свобода и обязанности граждан.
Если ЧП введено на территории области, то чрезвычайные комиссии создаются также в отдельных районах (городах). Их компетенция определяется областной чрезвычайной комиссией, которой они непосредственно подчиняются.
В том случае, когда ЧП вызвано попытками насильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками, сопровождавшимися насилием, межнациональными конфликтами, Верховный Совет России может поручить министру внутренних дел и председателю КГБ Российской Федерации создать оперативный штаб и назначить коменданте территории, на которой введено ЧП.
Комендант издает приказы и распоряжения, регламентирующие режим чрезвычайного положения. Образуется оперативный штаб, куда входят комендант, его заместители, начальник штаба, руководители подразделений связи, транспорта. Комендант управляемой территории назначает начальников комендантских участков, которые создаются для управления территориальными единицами (районы в городах) или важнейшими объектами (аэропорт, железнодорожный вокзал).
Вопрос о компетенции коменданта целесообразно рассматривать в плоскости ее корреспонденции с полномочиями чрезвычайных комиссий. Приказы и распоряжения коменданта регулируют в основном следующие крупные спектры общественных отношений:
обеспечение общественного порядка в виде установления административно-предупредительных и административно-пресекательных мер, запретов и ограничений. Прежде всего это меры, предусмотренные в ст. 22, 23 закона "О чрезвычайном положении";
создание особых режимов работы предприятий, учреждений,
транспорте, связи, энергетики, коммунально-бытовых служб. Комендант
вправе давать конкретные распоряжения руководителям этих органов и
в случае их ненадлежащего исполнения отстранять от работы на период
ЧП;
регламентация отношений, связанных с внутриорганизационной
деятельностью правоохранительных органов, порядком их использования
для обеспечения чрезвычайного правового режиме. Коменданту района
чрезвычайного положения подчиняются органы и войсковые подразделения
МВД и госбезопасности, приданные для поддержания общественного
порядке;
общественные отношения, связные с административной ответственностью граждан и должностных лиц за нарушение режима ЧП.
Практика применения чрезвычайного законодательства показала, что нет полного понимания в вопросе юрисдикционных полномочий коменданта. Имеются случаи, когда комендант чрезвычайного района отдавал распоряжения о применении административного ареста. Но по ст.32 КоАП РФ арест назначается районным (городским) судом (народным судьей). Следовательно, в административную юрисдикцию коменданта входит только наложение штрафа.
Комендант отдельной местности подчиняется непосредственно Президенту России или назначаемому им органу (должностному лицу).
Если на территории, где введено ЧП, действуют и чрезвычайная комиссия и комендантские структуры, то чрезвычайные комиссии сосредоточивают свое управленческое воздействие на вопросах координации аварийно-спасательных и хозяйственно-восстановительных работ, эвакуации граждан, мобилизации материально-технических и людских ресурсов.
Чрезвычайное законодательство предусматривает установление и такой формы государственного управления, когда изменяется конституционный статус органов государственной власти и управления на территории, на которой объявлено ЧП. Это происходит в виде, во-первых, прямого подчинения органов исполнительной власти Президенту страны; во-вторых, приостановления деятельности органов государственной власти и управления, действующих на территории, где объявлено ЧП, и передачи их полномочий специальным временным органам. Эти формы управления получили название прямого временного президентского правления.
Установление временного президентского правления возможно в том случае, когда местные органы власти и управления не обеспечивают надлежащее выполнение своих функций. Под этим понимается их неспособность организовать нормальное функционирование режима чрезвычайного положения, т.е. выполнить задачу по стабилизации обстановки, устранению угрозы жизни и здоровью граждан. В такой ситуации Президент вправе приостановить их деятельность, а осуществление их функций возложить на временно создаваемый орган. Эти органы имеют право напрямую выходить в высшие и центральные органы государственной власти и управления с предложениями по вопросам государственного, хозяйственного и социального строительства на подведомственных территориях. На временные органы возлагаются обязанности органов власти и управления, деятельность которых была приостановлена. Кроме того, помимо компетенции, которыми обладали конституционные органы, чрезвычайные наделяются дополнительным объемом полномочий. Им предоставляется право руководства нижестоящими органами власти и управления, вплоть до приостановления их деятельности и временного исполнения их функций; право подчинять любые, расположенные на данной территории предприятия, учреждения, организации независимо от формы собственности и юрисдикции.
В случае возникновения чрезвычайной ситуации по причине незаконных, антиконституционных действий местных органов государственной власти в Российской Федерации предусматривается досрочное прекращение их полномочий. Согласно ст.96 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" постановление о досрочном прекращении полномочий местного Совете в случае неоднократного нарушения им Конституции, прав и свобод граждан принимается Верховным Советом России, Верховными Советами республик, входящих в состав Российской Федерации, на основании заключения Конституционного суда.