Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Министерство образования и науки Российской Федерации
(МИНОБРНАУКИ РОССИИ)
ТОМСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (ТГУ)
Международный факультет управления
Кафедра государственного и муниципального управления
КОНСПЕКТ
«Основные парадигмы теории государственного управления»
Выполнил
студент гр.№21721
_______М.П.Ильиных
Проверил
канд.ист.наук
________И.В. Гедимин
___________________
зачтено/незачтено
Томск 2012
Основные парадигмы теории государственного управления.
Современная теория государственного управления представляет собой множество школ и направлений, акцентирующих внимание на различных аспектах публичного администрирования. Чтобы понять логику ее развития, можно представить эволюцию теории государственного управления как смену парадигм. Понятие «парадигма» ввел в оборот американский ученый Т. Кун в работе «Структура научных революций». Парадигма представляет собой классическую научную разработку, которая в качестве образца, становится основой целой научной традиции, задает логику организации знаний и формирует определенное понимание управленческих явлений. При возникновении проблем, которые невозможно разрешить и объяснить в рамках парадигмы, начинает формироваться новая парадигма. В теории государственного управления парадигмы именуются школами и направлениями. При смене парадигм в науке государственного управления происходит не только чередование теорий, но и изменяется отношение к самому объекту исследования, изменение целей, методов, угла зрения на предмет, а иногда и самого предмета. Стремление повысить способность системы государственного управления адекватно отвечать на вызовы времени побуждало авторов к формулированию новых тем, которые позволяли бы выявить возможные пути совершенствования её реагирующей и адаптационной функции.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ (КЛАССИЧЕСКАЯ) ШКОЛА
Классическая школа включает в себя два направления.
Первое – школа научного менеджмента (1903). Ее представители проводили эксперименты в области управления и организации труда. Эта теория была разработана Ф. Тейлором, Г. Эмерсоном и Г. Фордом, которые рассматривали управление как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, с помощью которых можно добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов.
Второе – административная школа управления (1916), родоначальником которой является Анри Файоль. (1841 — 1925). Его основной труд «Общая и промышленная администрация» (1916) посвящен вопросам управления предприятиями на макроуровне. Автор был одним из первых, кто теорию организации предложил применить к государственному управлению, показал сходство, которое должно существовать между государственной и частной администрацией в смысле структурной организации при сохранении различия в социальных целях, а также вводит НОТ в сферу управленческой деятельности.
Целью школы была разработка ведущих принципов организации профессионального государственного управления. Сторонники этой школы верили в универсальность этих принципов, и полагали, что следование им приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Они стремились взглянуть на организацию управления с точки зрения широкой перспективы, пытались определить общие характеристики и закономерности государственной организации.
Файоль доказывал, что сформулированные им принципы управления являются универсальными и применимы практически во всех сферах. По его мнению, управление любой организацией включает 6 групп функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Управление он рассматривает как последовательный ряд операций по обеспечению оптимального достижения целей. Главные функции – административные – включают задачу выработки общей программы работы учреждения, подбора его рабочего состава, координирования усилий, гармонизации действий. Их реализация опирается на 14 принципов управления:
Разработанные административной школой принципы управления затрагивают два основных аспекта: обоснование рациональной системы государственного управления и построение структуры организации. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать: наука вместо традиционных навыков, гармония – вместо противоречий, сотрудничество – вместо индивидуальной работы, максимальная производительность – на каждом рабочем месте.
В рамках классической школы система государственного управления предстает как регламентированная иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функций каждой должностной категории. Такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит применение на различных уровнях государственного управления.
Сильные стороны классического подхода заключаются научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
ШКОЛА ЧЕЛОВЕЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ
Школа человеческих отношений появилась на рубеже 20-30-х гг. В ее основу были положены достижения психологии и социологии, именно поэтому проблема повышения производительности труда решалась посредством изучения поведения человека в трудовом процессе. Ученые понимали, что, сосредоточив свое внимание на человеке, они смогут предложить методы эффективного стимулирования труда.
Основоположником школы человеческих отношений принято считать Э. Мэйо. Он полагал, что прежние управленческие методы всецело направлены на достижение материальной эффективности, а не на установление сотрудничества, в то время как простое проявление внимания к людям оказывает очень большое влияние на производительность труда.
Из других ученых этого направления можно выделить М. П. Фолетт, которая внесла огромный вклад в теорию лидерства.
Представители школы человеческих отношений стремились рассматривать каждую организацию как определенную "социальную систему", что явилось новым шагом в развитии теории управления.
К исходным положениям теории человеческих отношений относятся:
Задача менеджмента на этом этапе состояла в том, чтобы в дополнение к формальным отношениям (приказ-подчинение) между членами групп (коллектива) развивались плодотворные неформальные контакты. Неформальные отношения в процессе совместного труда были признаны весомой организационной силой, способствующей/препятствующей реализации корпоративных целей. Поэтому неформальными отношениями следует управлять. Если руководство проявляет заботу о своих работниках, то уровень удовлетворенности должен возрастать, что ведет к росту производительности труда.
Главные задачи менеджмента основоположники этой школы видят в организации управления персоналом, используя факторы коммуникации, мотивации, лидерства, а также поддержания отношения к персоналу как к активным человеческим ресурсам. То есть они стремятся к повышению эффективности деятельности предприятия за счет повышения эффективности человеческого ресурса.
Для теории государственного управления операциональны и актуальны различные мотивационные модели поведения, которые можно применять в процессе выработки и принятия государственных решений. Здесь важно учитывать фактическое поведение отдельных лиц и групп, набор их потребностей и установок, на что ориентируют теории человеческих отношений. При этом в качестве критерия целесообразности принимается соответствие решения ожиданиям групп, общества. Можно использовать основные приемы управления человеческими отношениями (приказ, консультации, убеждения, конфликт, лидерство, компромисс), позволяющие разрешить проблемы и мобилизировать рядовых сотрудников на участие в принятии решений.
ШКОЛА СОЦИАЛЬНЫХ СИСТЕМ
Духовным отцом школы социальных систем считается Ч. Барнард. Среди наиболее видных ее представителей: Г. Саймон, И. Ансофф, Р. Сайерт, Дж. Марч, Ф. Селзник и А. Этциони.
Ключевая цель представителей школы «социальных систем» заключается в создании универсальной и нормативной теории организационного управления.
Центральным методологическим понятием оказывается понятие связи или связующих процессов. Устанавливаются три основных связующих процесса: коммуникация, равновесие и принятие решения, главным интегрирующим фактором организации считается цель. Представители этой школы стремятся выявить постоянные элементы всякой организации:
«организационные универсалии», присущие различным системам. Это стремление опирается на использование в анализе социальных процессов кибернетики, математических методов и т. д.
Существуют расхождения во взглядах отдельных ее представителей. Так, Г. Саймон, разбирая множество подлежащих системному исследованию переменных, придает основное значение изучению их влияния на принятие решения, доходя до отождествления понятий принятия решений и управления.
Ф. Селэник придает первостепенное значение влиянию переменных на цели и задачи организационных систем, уделяет существенное внимание механизмам, соединяющим воедино организации и группы с различными целями, много внимания уделяет проблемам взаимосвязи конфликта и организации.
Производственная организация рассматривается как система, погруженная в более общую организационную среду, равновесие которой имеет предопределяющее значение для выживания данной организации.
Для производственной организации важную роль играет исследование роли ее технического и технологического базиса в межличностных отношениях.
Ч. Барнард: первейшая обязанность администратора – управление экономикой стимулов. На основе системного подхода Барнард пытался создать целостную теорию организации управления. Все организации (кроме государства и церкви) он характеризовал как частные случаи больших систем, т.к. они зависят от этих систем. Существуют и объемлющие формальные организации, которые включаются в неформальную незавершенную систему – общество.
Согласно Барнарду, скалярный (иерархический) тип - наиболее характерный для формальной организации, где координация достигается посредством подчинения частей единой центральной власти. Такой тип системы позволяет снизить число дисфункций, уменьшить трения внутри организации, укрепить и сохранить ее мощь.
При латеральном типе координация в материальной системе достигается лишь посредством соглашения. Латеральная система организации не обладает собственными средствами для предотвращения трений, споров и дезорганизаторских действий.
В анализе функционирования организации Барнард уделял внимание вопросам мотивации деятельности людей, проблеме равновесия между вкладом и удовлетворением. Индивид, обладая ограниченной свободой выбора, эффективно вносит свой вклад в функционирование организации, когда обеспечены максимальное личное удовлетворение и выгода. Поэтому, первой обязанностью администраторов является управление экономикой стимулов внутри организации.
Барнард выделяет 4 группы конкретных стимулов к деятельности организации:
Барнард пришел к выводу о том, что материальное вознаграждение, при достижении определенного минимума, необходимого для существования человека, становится недостаточным стимулом, т.е. не обеспечивает дальнейшего повышения эффективности индивидуальной деятельности.
4 общих стимула, влияющих на поведение человека в организации:
На основе представлений о формальной и неформальной организациях Барнард исследовал проблему авторитета организации, для чего ввел понятие принятого авторитета. Приказы в формальной организации важнейшее проявление авторитета, его атрибут вносится в приказы не лицами, отдающими приказы, а, напротив, теми, кому приказы адресованы. Окончательным критерием оценки авторитета является принятие или неприятие индивидами адресованных им приказов.
Чтобы приказы были приняты как авторитетные, они должны быть понятны, соответствовать цели организации, сопоставимы в целом с личными интересами тех, кому они адресованы и осуществимы.
СЕТЕВАЯ КОНЦЕПЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ
Базовые концепты сетевой теории управления:
Политическая сеть – набор относительно стабильных, иерархических и взаимозависимых взаимоотношений, связывающих многообразие факторов, которые разделяют относительно политики общие интересы и которые обмениваются ресурсами для того, чтобы продвинуть эти интересы, признавая, что кооперация является наилучшим способом достижения общих целей.
ПС обладают характеристиками, отличающие их как новую форму управления:
Немецкие политологи Г. Шмидт и Х. Трайбер разработали идеальный тип современной «политической бюрократии». По их мнению, деятельность «политической бюрократии» задана следующими установками:
Сетевая форма управления дала возможность наиболее полно использовать стремление творческих работников к нововведениям и инициативам, позволила перенести принятие ответственных управленческих решений на низовые уровни управления.
Важные преимущества новых структур:
Сама система государственного управления строится по принципу адаптирующейся корпорации, что предполагает функциональный или профессиональный принцип представительства в правительстве и парламенте.
Система функционального представительства вписывается в государственное управление, позволяя поддерживать консенсус в обществе по ключевым проблемам общественного развития. Влияние государства на корпоративные соглашения осуществляется косвенно, что позволяет переложить ответственность за исполнение важных решений на всех членов переговорного процесса.
ШКОЛА ПОВЕДЕНЧЕСКИХ НАУК В УПРАВЛЕНИИ
Эта школа представляет широкий спектр направлений — от бихевиоризма до теории рационального выбора.
Значение поведенческого подхода для теории государственного управления состояло в стремлении превратить ее в «точную науку» двумя способами:
На этом основании возникла теория рационального выбора, которая строится в ряде предпосылок, позволяющих при всем критическом к ней отношении говорить о ее логичности проработанности. В основе данной модели лежат три принципа:
Теория рационального выбора строится на следующих основных предпосылках:
4. Обмен деятельностью. Для социальной науки важной предпосылкой является взаимная деятельность индивидов или обмен деятельностью. Индивид в обществе действует не один. Соответственно существует ожидание, что и другие индивиды будут поступать рациональным образом. Индивиды согласны свободно взаимодействовать, а следовательно, существует взаимная зависимость выборов. Да, каждый индивид пытается максимизировать свою выгоду, но при этом каждый осуществляет эту цель при некоторых условиях, которыми выступают правила, или нормы, совокупность которых выражается понятием институт. В этом смысле люди осуществляют рациональный выбор в институциональных условиях. Институциональные условия создаются людьми, но исходным здесь является такое условие, как согласие осуществлять обмен.
Теории рационального выбора очень многогранны. Но их множество можно свести к двум основным видам: институциональные теории рационального выбора и политико-экономические. Институциональные теории отличает интерес их авторов к системе норм, правил, которые рассматриваются как объективные ограничители рационально действующего актора (политика, бюрократа, избирателя). Политико-экономические теории призваны объяснить поведение человека в политике. Оба подхода взаимно дополняют друг друга.
ТЕОРИЯ ХАОСА
Предмет теории — анализ случайностей в крупных упорядоченных системах. Из нее вытекает, что в большинстве организаций повседневные события носят случайный характер и, следовательно, непредсказуемы. Теория хаоса призывает утвердить необходимость повышения гибкости организаций, развития их способностей к адаптации без утраты связей с покупателями и внешней средой, необходимость переориентации менеджмента от тщательного планирования и жесткого контроля на командную работу и управление общими процессами, а не рутинными делами.
ВЗГЛЯД НА МЕНЕДЖМЕНТ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ СОВРЕМЕННОСТИ
Современные компании, стремящиеся отвоевать или сохранить свои «места под солнцем», действуют в условиях глобальной конкуренции, неопределенности внешней и внутренней сред, ограниченности используемых ресурсов, значительных перемен в экономической, политической и социальной сферах. Население, а значит и рабочая сила, становятся все более разнообразными по своему составу. Многие работники стремятся к участию в управлении. Организационные структуры становятся более плоскими, исчезают целые властные уровни, а те, кто «живет на нижних этажах» компаний, объединяются в команды, что приводит к изменению исполняемых сотрудниками ролей и активному участию в принятии управленческих решений.
Организациям необходимо научиться использовать это многообразие и одновременно развивать корпоративную культуру; конструктивно разрешать конфликты, связанные со стремлением женщин и представителей этнических меньшинств к расширению властных полномочий и ответственности.
Все эти перемены позволяют говорить о том, что в мире менеджмента происходит революция. Чтобы выжить, компании требуется новый тип руководителя — лидера, осознающего всю сложность современного мира и понимающего, что идеальных безопасных «маршрутов» в нем быть не может.
Управленческая революция требует увеличения объемов производства при сокращении используемых ресурсов, активного участия в процессе труда всех сотрудников организации, отношения к переменам как к естественному состоянию внешней среды и создания благоприятствующей совместному труду корпоративной культуры.
Современный подход к менеджменту значительно отличается от традиционных представлений о процессе управления (жесткий контроль сверху до низу, разделение труда и специализация, управление, основывающееся на объективных показателях и тщательном анализе).
Современный менеджер мыслит по-новому, его деятельность основывается на новых подходах. Каждый день менеджеры разрешают сложные проблемы, стремятся к улучшению ситуации в своих компаниях и добиваются удивительных для общественности результатов. Основное условие успеха любой организации — опытные высококвалифицированные менеджеры.
Менеджмент — это эффективное и производительное достижение целей организации посредством планирования, организации, лидерства (руководства) и контроля над организационными ресурсами.
Функции современного менеджмента
Планирование - это определение целей и показателей деятельности организации в будущем, а также постановка задач и оценка необходимых для их решения ресурсов.
Планирование определяет «место», в котором компания хотела бы оказаться в будущем, и ведущий туда маршрут. Недостаточное распространение планирования, его недостаточно высокий уровень чреваты низкой эффективностью деятельности организации.
Организация - принятие решения о методах и инструментах выполнения плана. Организация предполагает назначение рабочих задач, их конкретизацию в отделах компании и распределение ресурсов между ними.
Лидерство (руководство) - использование влияния менеджера для мотивации работников к достижению целей организации.
Значение лидерства как одной из функций менеджмента постоянно возрастает. Эффективное руководство предполагает, что все сотрудники организации разделяют ее цели, ценности и культуру, стремятся к достижению высоких результатов совместной деятельности.
Мотивироваться к решению поставленных задач могут как непосредственно подчиненные менеджеру сотрудники, так и целые отделы и подразделения.
Контроль – наблюдение за действиями работников, точным следованием организации по выбранному курсу и достижением поставленных целей, а также внесение необходимых коррективов.
Новые тенденции наделения властью и повышения степени самостоятельности работников привели к тому, что на смену традиционным формам контроля сверху приходит самомониторинг работников за выполнением рабочих заданий и исправление ими допущенных ошибок, не дожидаясь указаний менеджеров.
Деятельность организации
Организация - имеющее специально созданную структуру социальное образование, деятельность которого подчинена определенной цели.
Социальное образование означает, что организация состоит из двух или более людей. Специально созданная структура говорит о том, что задачи и ответственность за их выполнение разделяются между членами организации. Подчинение цели значит, что организация должна приносить определенный результат: прибыль, увеличение доходов членов организации, удовлетворение духовных или социальных потребностей.
Обязанность менеджера заключается в эффективном и рациональном использовании ресурсов для достижения целей организации.
Эффективность организации — это степень ее приближения к поставленной цели, которая показывает, насколько организация преуспела в выполнении своих функций, т. е. предоставлении потребителям необходимых им товаров и услуг.
Производительность - оценка количества ресурсов, потребовавшихся для достижения цели организации (сырье, материалы, денежные средства и сотрудники, задействованные в производстве данного объема продукции или получении определенного результата). Имеется в виду объем ресурсов, необходимый для производства товара или услуги.
Мастерство менеджера
К таким навыкам относятся мышление менеджера, его умение обрабатывать информацию, его способности к планированию. Менеджер должен представлять роль каждого отдела организации, положение компании в отрасли, ее роль в обществе, деловой и социальной среде. Он должен обладать стратегическим мышлением, т. е. оценке долгосрочных перспектив организации.
Концептуальные навыки необходимы всем менеджерам, и, особенно, руководителям высших уровней организации. Они должны уметь схватывать суть возникающей ситуации, выделять важнейшие ее факторы и предугадывать дальнейшее развитие событий.
По мере того как менеджер продвигается на верхние уровни иерархии организации, он должен уделять все больше внимания развитию концептуальных навыков.
Владение менеджера техническими навыками предполагает наличие профессиональных знаний, аналитических способностей и умения правильно применять инструментальные и иные средства для разрешения проблем в конкретной области.
Особенно важны технические навыки на низших организационных уровнях. Многие работники получают свою первую должность менеджера благодаря навыкам в технической области. Однако по мере продвижения потребность в них уменьшается, а значение человеческих и концептуальных навыков возрастает.
Типы менеджмента
Вертикальные различия
Положение менеджера в организационной иерархии - один из наиболее важных факторов, определяющих обязанности менеджера.
Высшие менеджеры находятся на вершине пирамиды (менеджеры высшего звена, топ-менеджеры). К ним относятся президенты компаний, председатели советов директоров, главные исполнительные директора и исполнительные вице-президенты.
Менеджеры среднего звена:
Современные тенденции реструктуризации и сокращения управленческого аппарата корпораций в наибольшей степени ударили именно по менеджерам среднего звена. Во многих компаниях от них попросту отказались, что позволило существенно повысить производительность труда. Традиционная пирамидальная структура организации становится более плоской, а значит, ускоряются передача информации с высших уровней на низшие, процесс принятия решений.
Менеджеры низшего уровня занимают должности мастеров, линейных менеджеров, офис-менеджеров:
Горизонтальные различия
Влияние на деятельность менеджеров оказывает их положение в горизонтальной плоскости.
Функциональные менеджеры отвечают за работу отделов, выполняющих одну из необходимых для ведения операций организации функций. Их подчиненные обладают схожими навыками и опытом. К функциональным отделам относятся отдел рекламы, отдел продаж, отдел человеческих ресурсов, производственный отдел, финансовый отдел и бухгалтерия.
Линейные менеджеры несут ответственность за деятельность производственных и маркетинговых отделов, выпускающих и продающих товары или услуги.
Финансовые менеджеры, менеджеры по человеческим ресурсам обеспечивают деятельность линейных отделов.
Генеральные менеджеры отвечают сразу за несколько выполняющих различные функции отделов. Их обязанности схожи с функциями менеджеров проектов, так как им приходится координировать работу сотрудников самых разных отделов.
Менеджеры проектов играют жизненно важную роль в современных организациях, потребность в таких менеджерах возрастает, они действуют практически во всех компаниях. Одно из основных требований к таким руководителям — развитые человеческие навыки, т.к. для достижения успеха проекта им необходимо координировать работу самых разных сотрудников.
Роли менеджеров
Информационные роли описывают виды управленческой деятельности, направленные на создание и развитие информационной сети.
Роль наблюдателя – получение менеджером текущей информации из множества источников: от руководителей, коллег и подчиненных, СМИ, внешних субъектов.
Роли проводника и оратора – передача текущей информации другим людям в организации и вне ее.
Межличностные роли предполагают акцент на взаимоотношениях менеджеров с другими людьми и использование человеческих навыков.
Роль главы менеджер исполняет, занимая определенную должность, представляя фирму в целом, проводя в своем отделе или организации церемонии, мероприятия.
Роль лидера требует от менеджера действий, направленных на мотивацию подчиненных, осуществление коммуникаций и оказание влияния.
Роль связующего звена обеспечивает устойчивость информационных связей внутри организации и за ее пределами.
Роли, связанные с принятием решений исполняются в тех случаях, когда менеджер встает перед выбором или необходимостью действий, чаще всего требуют от него и человеческих и концептуальных навыков.
Роль предпринимателя заключается в инициировании перемен. Менеджеры постоянно думают о том, как превратить будущее в настоящее. Стремление к устранению текущих проблем побуждает их к инициации действий, позволяющих исправить недостатки.
Роль распределителя ресурсов связана с решениями о наиболее целесообразном использовании людей, времени, оборудования, бюджетных средств и прочих ресурсов для достижения планируемых результатов.
Роль участника переговоров заключается в осуществлении коммуникаций и заключении сделок, способствующих достижению необходимых для вверенного менеджеру подразделения результатов.