Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
МОСКОВСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ МВД РОССИИ ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЩИТ—М»
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
РОССИИ
Часть II
Учебник для образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России
Под редакцией
заслуженного деятеля науки Российской Федерации доктора юридических наук, профессора А.П. Коренева
МОСКВА—1998
Административное право России. Часть вторая. Учебник. Под ред. докт. юрид. наук, проф. А.П. Коренева. М.: МЮИ МВД России. Издательство «Щит-М». 1998. — С. 313.
В учебнике на базе новейшего российского законодательства освещаются вопросы организации и административно-правового регулирования в межотраслевой, социально-политической, социаль но-культурной и хозяйственной сферах управления.
Все вопросы, рассматриваемые в учебнике, увязываются с деятельностью органов внутренних дел.
Учебник написан в соответствии с программой курса «Адми нистративное право» для образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России по специальности 021100 — юриспруденция.
Авторы учебника:
Анисимова Н.П., кандидат юридических наук, старший на учный сотрудник — гл.гл. 17—22;
Буденко Н.И., кандидат юридических наук, доцент — гл.гл. 11—12, 14—15;
Кондратов Б.П., кандидат юридических наук — гл.гл. 5—6, 8;
Коренев А.П., доктор юридических наук, профессор — гл.гл. 3—4, 7, §§ 1, 3—6, гл. 9;
Локтев С.Я., кандидат юридических наук, старший науч ный сотрудник — гл. 13;
Показий В.В., кандидат юридических наук — гл.16;
Савостин АЛ., преподаватель — § 2 гл. 9;
Черников В.В., доктор юридических наук — гл. 1—2;
Чернявский B.C., доктор юридических наук, профессор — гл. 10.
Рецензенты:
Московская государственная юридическая академия; Юридический институт МВД России;
Пронина B.C. — заслуженный юрист Российской Фе дерации, доктор юридических наук, профессор.
© Московский юридический институт
МВД России, 1998 © Издательство «Щит-М>>, 1998
РАЗДЕЛ I
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
МЕЖОТРАСЛЕВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ
Глава 1. СУЩНОСТЬ И СУБЪЕКТЫ МЕЖОТРАСЛЕВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Сущность межотраслевого государственного управления. Ус пешное решение задач государственного управления в различ ных отраслях социально-политической, социально-культурной и экономической деятельности во многом зависит от организации и осуществления межотраслевого управления.
Сущность межотраслевого управления составляют:
• определение основных направлений социальной политики государства, разработка целевых, комплексных и иных феде ральных и региональных программ развития отраслей управле ния;
объединение и координация отраслевых систем управления в реализации социальных межотраслевых программ и задач государственного управления;
• обеспечение организационного единства функционирования отраслевых систем управления;
реализация программ и задач, выходящих за пределы той или иной отрасли государственного управления, а также реше ние вопросов, имеющих смежное или общегосударственное, межрегиональное и региональное значение. Особенность межотраслевого управления состоит в том, что оно осуществляется по отношению к организационно не подчи ненным объектам управления и непосредственно не касается их компетенции по самостоятельному осуществлению управления соответствующей отраслью.
Органы исполнительной власти, осуществляющие межотрас левое управление, занимают надведомственное положение и на деляются соответствующими полномочиями правотворческого, координационного, методического, контрольно-надзорного и ли цензионного (разрешительного) характера.
Правотворческие полномочия надведомственных органов со стоят в издании юридически обязательных актов по вопросам, относящимся к их компетенции.
Полномочия методичеЬкого характера заключаются в даче разъяснений, инструктивных указаний и издании других актов по совершению отраслевыми органами действий, связанных с реализацией законодательства, и актов соответствующего меж отраслевого органа.
Координационные полномочия призваны обеспечивать со гласованность деятельности различных отраслевых систем уп равления.
Контрольно-надзорные полномочия заключаются в праве межотраслевых, надведомственных органов производить провер ку, осуществлять надзор и анализировать деятельность отрасле вых систем управления с точки зрения как законности, так и целесообразности их действий по вопросам, относящимся к ком петенции надведомственных органов.
Лицензионно-разрешительная деятельность состоит в выда че лицензий (разрешений) на осуществление той или иной дея тельности, а также в регистрации субъектов этой деятельности.
С учетом изложенного межотраслевое государственное уп равление может быть определено как разновидность управления, осуществляемого органами исполнительной власти, обладающими надведомственными полномочиями по отношению к самостоятель ным, не подчиненным им системам управления отраслями, в процессе которого обеспечивается единство их действий при разработке и реализации целевых комплексных программ обще государственных, межрегиональных и региональных межотрас левых программ и задач управления.
Сферы межотраслевого управления предопределяются зада чами и функциями государства, потребностями развития отрас лей управления, необходимостью направления имеющихся ресурсов на решение наиболее важных и перспективных соци альных задач государства.
К числу наиболее важных сфер межотраслевого управления относятся: прогнозирование, программирование и планирование
в социально-экономической сфере; трудовые ресурсы; финансы; окружающая среда; стандартизация, метрология и сертифика ция; статистика; безопасность и др.
Субъекты межотраслевого, надведомственного управления. Помимо органов исполнительной власти общей компетенции (Президент России и его Администрация, Правительство Рос сийской Федерации, высшие должностные лица, правительства республик в составе Российской Федерации, администрация края, области, города федерального значения, округа и др.) к специальным субъектам межотраслевого управления относятся: государственные комитеты (Государственный комитет Россий ской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Государственный комитет Рос сийской Федерации по охране окружающей среды, Государст венный комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации; Государственный комитет Россий ской Федерации по статистике и др.); службы (Государственная налоговая служба Российской Федерации, Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации и др.); надзоры (Фе деральный горный и промышленный надзор России, Федераль ный надзор России по ядерной и радиационной безопасности), а также другие межотраслевые органы исполнительной власти. В пределах республик в составе России и в пределах территорий краев, областей, округов, городов и районов над ведомственные, межотраслевые функции осуществляют соответствующие орга ны исполнительной власти.
Вместе с тем межотраслевые функции государственного уп равления осуществляют некоторые министерства и их органы. К числу таких министерств, в частности, относятся: Министерство труда и социального развития Российской Федерации, Мини стерство финансов Российской Федерации, Министерство здра воохранения Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуа циям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министер ство внутренних дел Российской Федерации и др. Наделение ряда министерств надведомственными функциями и полномочиями обусловлено особенностями отраслей (сфер) управления, находя щихся в их ведении, необходимостью обеспечения координации и методического руководства объектами управления, находящимися в подчинении других министерств и ведомств.
Важная роль в межотраслевом управлении принадлежит министерствам, в составе которых имеются государственные инспекции и другие контрольно-надзорные службы, осуществ-
ляющие надведомственный контроль и надзор, например Госу дарственная автомобильная инспекция. Государственная проти вопожарная служба, состоящие в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации; органы санитарно-эпи демиологического надзора, входящие в систему Министерства здравоохранения Российской Федерации.
Особой организационной разновидностью межотраслевого государственного управления является объединение усилий го сударственных комитетов, министерств, служб, комиссий и иных ведомств в процессе разработки, формирования и реализации ком плексных целевых программ, связанных с решением крупных социально-экономических, научно-технических и иных проблем. Такое межотраслевое объединение органов исполнительной вла сти, созданное на определенный период, позволяет сосредоточи вать силы и ресурсы на решении главных задач, осуществлении программ развития отраслей экономики, социально-культурной деятельности государства и др.
Таким образом, существуют различные организационные формы межотраслевого государственного управления. Однако основной формой органов исполнительной власти межотраслево го управления являются государственные комитеты, комитеты, службы и другие ведомства Российской Федерации, соответствую щие органы субъектов федерации и их территориальные органы. Указанные органы являются специальными субъектами межот раслевого управления. Они призваны обеспечивать должное един ство в реализации функций социального прогнозирования и программирования, единую техническую политику, стандартиза цию и т.д.
К наиболее крупным видам межотраслевого государственно го управления относятся: прогнозирование и программирование экономического и социального развития; финансовая деятель ность государства; государственная стандартизация, метрология и сертификация; статистика; управление государственным иму ществом; антимонопольная деятельность государства; государст венные резервы; обеспечение безопасности и др.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Что понимается под межотраслевым управлением?
2. Перечислите сферы межотраслевого управления.
3. Чем характеризуется правовой статус субъектов межот раслевого управления?
6
Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ
§ 1. Административно-правовое регулирование прогнозирования и программирования в социально-экономической сфере
Социально-экономические преобразования в Российской Фе дерации, проведение в жизнь экономической реформы требуют смещения центра тяжести с решения краткосрочных задач на формирование и реализацию долгосрочной стратегии обновле ния экономики России, ее интеграции в мировое хозяйство.
Важная роль в этом деле принадлежит прогнозированию соци ально-экономического развития, т.е. научному предвидению наи более вероятных изменений состояния, структуры и динамики развития экономики, общественных потребностей и производст венных возможностей, направлений научно-технического прогрес са, численности, состава и занятости населения и т.д.
Прогноз позволяет предвидеть социальные и экономические проблемы, которые требуется разрешить для достижения целей общества. Предвидение будущего состояния экономики облегча ет выбор наиболее рациональных и приоритетных путей соци ально-экономического развития общества. В зависимости от объема и целей прогнозирования различают прогнозы природ ных ресурсов, демографических процессов, научно-технического прогресса и др.
Прогнозирование осуществляется на основе познания объек тивных закономерностей, действующих в конкретных историче ских условиях. Это позволяет предвидеть изменения, которые могут произойти в социально-экономическом развитии общества в будущем. При разработке прогнозов применяется такой метод, как моделирование экономических, демографических и других процессов.
Научные прогнозы используются при разработке программ социально-экономического развития общества. В зависимости от целей, масштаба, территории, объекта и характера программы могут быть сводными, целевыми, комплексными, федеральны ми, региональными и др.
Непосредственную разработку проектов сводных, целевых и иных программ осуществляет Правительство Российской Феде рации. Важные функции прогнозирования и разработки свод-
ных, целевых, отраслевых и межотраслевых программ возложе ны на федеральные министерства и ведомства: Министерство экономики Российской Федерации, Министерство труда и соци ального развития Российской Федерации, Государственный ко митет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Министерство фи нансов Российской Федерации и другие министерства и государ ственные комитеты и ведомства Российской Федерации. Так, указами Президента Российской Федерации одобрены и реали зуются Федеральная миграционная программа, федеральная це левая программа «Развитие почтовой связи Российской Федерации на 1994—2005 гг.» и др.
Сводные, целевые и иные программы, принятые на основе прогнозов, претворяются в жизнь в результате трудовой, предпринимательской деятельности коллективов предприя тий, учреждений и организаций, а также иных субъектов предпринимательства. Они самостоятельно планируют свою деятельность и определяют перспективы развития, исходя из спроса на производимую продукцию, работы, услуги и необ ходимости обеспечения производственного и социального развития предприятия, учреждения, организации, повыше ния личных доходов работников. Основу планов составляют договоры, заключенные с потребителями (покупателями) продукции, работ, услуг, в том числе с государственными органами, министерствами и ведомствами и поставщиками материально-технических ресурсов.
Административно-правовое регулирование прогнозирования и программирования. Организация и осуществление прогнози рования, разработка сводных, целевых, федеральных, межреги ональных, региональных, комплексных и других программ, а также планирование производства продукции, оказание услуг предприятиям, учреждениям и организациям и оперативное уп равление в социально-экономической сфере, реализация программ и планов регулируются преимущественно нормами администра тивного права. Указанные нормы содержатся в положениях, опреде ляющих административно-правовой статус органов исполнительной власти, осуществляющих вышеуказанные виды управленческой и производственной деятельности, а также в законодательных и иных нормативных актах, регулирующих социально-экономиче скую жизнедеятельность. 5>гим обусловлена важная роль админи-
8
стративно-правового регулирования общественных отношений в социально-экономической сфере.
Взаимоотношения органов прогнозирования и программиро вания с органами внутренних дел. Органы внутренних дел осуще ствляют прогнозирование, программирование и планирование в сфере внутренних дел. Осуществляется прогнозирование состоя ния общественного порядка, разрабатываются проекты про грамм борьбы с преступностью, планируется экономическая, хозяйственная деятельность предприятий и организаций, входя щих в систему МВД России. Все указанные виды деятельности согласовываются с органами, осуществляющими прогнозирова ние и программирование в социально-экономической сфере. По следние могут вносить коррективы в прогнозы и программы органов внутренних дел. Производственные предприятия и иные хозяйственные организации, входящие в систему МВД России, со ставляют производственно-финансовые планы и разрабатывают их в соответствии с договорами с иными предприятиями и организация ми, а также с учетом государственных заказов.
МВД России участвует в разработке федеральных программ по укреплению правопорядка и усилению борьбы с преступно стью и: иными видами правонарушений, а утвержденные указом Президента Российской Федерации программы претворяет в жизнь.
§2. Административно-правовое регулирование службы занятости населения
Для реализации государственной политики занятости населе ния, федеральных программ содействия занятости и обеспечения гражданам соответствующих гарантий создана государственная служба занятости, которая входит в систему Министерства труда и социального развития и состоит из центров (комитетов, бюро и др.) занятости республик в составе России, краев, областей, городов федерального значения, округов, городов и районов.
Административно-правовой статус органов службы занято сти определен законом «О занятости населения в Российской Федерации» и Положением о федеральной службе занятости .
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 18, ст. 565; 1992, № 34, ст. 19Г4. См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 25 , ст. 910.
Служба занятости обязана:
• анализировать, прогнозировать спрос и предложения на ра бочие места; информировать о состоянии рынка труда; вести учет рабочих мест и граждан, обращающихся по вопросам трудоустройства; оказывать помощь гражданам в выборе ра боты, а работодателям — в подборе необходимых работни ков;
организовывать профессиональную подготовку, переподго товку и повышение квалификации граждан в учебных цент рах службы занятости или других учебных заведениях, оказывать помощь в развитии и определении содержания кур сов обучения и переобучения;
оказывать услуги в профессиональной ориентации и трудо устройстве высвобождаемым работникам и другим категори ям населения;
обеспечивать регистрацию безработных и оказывать им в пределах своей компетенции помощь;
разрабатывать республиканские и региональные программы занятости, включая финансовое обеспечение, и мероприятия по социальной защищенности различных групп населения;
подготавливать предложения и заключения об использова нии труда иностранных рабочих, привлекаемых в РФ на основе межправительственных соглашений и лицензий; оплачивать стоимость профессиональной подготовки, пере подготовки граждан, трудоустройство которых требует получе ния новой профессии (специальности), а также устанавливать им на весь период обучения стипендии в размерах, предусмот ренных законодательством; выдавать в установленном законом порядке гражданам пособия по безработице и приостанавли вать выплату этих пособий;
• устанавливать надбавки к пособиям по безработице (стипен диям) с учетом иждивенцев.
Органы службы занятости обеспечивают опубликование стати стических данных и информационных материалов о предложении и спросе на рабочую силу, возможностях трудоустройства, профес сиональной ориентации и социально-трудовой реабилитации. Услу ги, связанные с обеспечением занятости граждан, предоставляются службой занятости бесплатно.
10
Для выполнения вышеуказанных обязанностей государст-|еннал служба занятости населения наделена соответствующи-ри правами. Она имеет право:
запрашивать у работодателей информацию о предполагае мых структурных изменениях и иных мероприятиях, в ре зультате которых может произойти высвобождение работников, а также данные о потребности в рабочей силе, о количестве высвобождаемых, принятых и уволенных работ ников;
налравлять работодателям при наличии у них потребностей в рабочей силе граждан, обращающихся в службу занятости для трудоустройства;
разрабатывать и вносить на рассмотрение компетентных ор ганов свои предложения об установлении для работодателей минимального количества специальных рабочих мест для граждан, требующих особой социальной защиты и испыты вающих затруднения в трудоустройстве;
заключать по доверенности работодателей от их имени дого воры с гражданами о трудоустройстве (с предварительной, при необходимости, профессиональной подготовкой), опла чивать таким гражданам за счет средств работодателей сто имость проезда, суточные за каждый день нахождения в пути, а также выдавать им пособия при переезде на новое место жительства и работы;
направлять в установленном порядке безработных граждан по их желанию на оплачиваемые общественные работы;
оказывать материальную помощь семьям безработных.
Наряду с возложением обязанностей на службу занятости населения и предоставлением ей соответствующих полномочий Законом о занятости населения предусмотрена ответственность работников этой службы. Работники службы занятости, винов ные в нарушении Закона, несут дисциплинарную ответствен ность вплоть до увольнения с должности, административную — в виде штрафа в размере до трех должностных окладов, а также уголовную ответственность.
Установлена также ответственность работодателей: за неза конное привлечение к труду; за несвоевременное, не менее чем за три месяца, и не в полном объеме представление в службу занятости и в профсоюзный орган информации о возможном массовом увольнении работников, число и категории которых
11
оно может коснуться, и срок, в течение которого его намечено осуществить; за представление недостоверных сведений; за не возмещение затрат службы занятости по созданию специальных рабочих мест и профессиональной подготовке в связи с трудоуст ройством работников, получивших профессиональное заболева ние или инвалидность на данном производстве, путем перечисления средств в фонд занятости; за отказ в приеме на работу ранее заявленных выпускников высших, средних специ альных и профессионально-технических учебных заведений. Ви новные работодатели несут административную ответственность в виде штрафа, налагаемого в судебном порядке.
Гражданам принадлежит исключительное право распоря жаться своими способностями к производительному и творче скому труду. Принуждение в какой-либо форме к труду не допускается, за исключением случаев, особо установленных за конодательством. Незанятость граждан не может служить осно ванием для их привлечения к административной и иной ответственности. Принуждение к труду влечет административ ную ответственность в виде штрафа, налагаемого в судебном порядке.
Контроль за реализацией законодательства о занятости насе ления и соблюдением социальных гарантий осуществляется со ответствующими государственными органами, профсоюзными и другими общественными организациями.
Взаимоотношения органов внутренних дел со службой заня
тости. Взаимоотношения строятся на принципе сотрудничества.
Органы внутренних дел поставляют необходимую информацию о
занятости и потребности в работниках. Служба занятости может
направлять в органы внутренних дел, при наличии у них потреб
ностей в кадрах, граждан, обращающихся в службу занятости
для трудоустройства. ч
Вопросы и задания для самопроверки t
1. Что понимается под прогнозированием и программировав
нием? v
2. Перечислите виды социально-экономического программи-
рования. J1
3. Назовите основные функции службы занятости. 4
4. Чем характеризуются взаимоотношения органов внутрен«'1 них дел с органами программирования и службой занятости?
12
Глава 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ФИНАНСОВО КРЕДИТНОЙ СФЕРЕ
§1. Содержание управления в сфере финансов и кредита
Рыночные отношения и товарное производство объективно обусловливают существование денег, финансов, кредита, инве стиций, аккумулирование государственных денежных средств, которые направляются на конкретные цели, стоящие перед госу дарством. Денежные средства, которые государство использует для различных целей, в своей совокупности составляют финан сы Российской Федерации.
Составной частью финансов является кредит, сущность ко торого состоит в том, что юридические и физические лица обес печиваются необходимыми финансовыми средствами на основе займов и ссуд.
В финансово-кредитную систему входят государственный бюд жет, финансы отраслей экономики и социально-культурных отрас лей, банковский кредит, государственное страхование, привлечение вкладов населения и др.
Финансовая деятельность состоит в собирании, распределе нии и использовании денежных средств, которые обеспечивают реализацию задач и функций государства. Финансовая деятель ность регулируется финансовым и административным правом. Законодательство о налогах и налогообложении, финансовых и налоговых органах, о банках и кредитовании, об инвестициях и инвестиционной деятельности направлено на регулирование фи нансово-кредитной системы, повышение ее значения в управлении экономикой и иными отраслями и сферами жизнедеятельности.
Управление финансами и кредитом состоит в эффективной организации государственных финансов и кредита, в руководстве финансированием и кредитованием, осуществлении финансового контроля за использованием денежных средств и материальных ресурсов во всех отраслях хозяйства, социально-культурной и социально-политической деятельности. Это управление носит межотраслевой характер. Органы исполнительной власти, осу ществляющие управление финансами и кредитом, вступают в административно-правовые, финансово-правовые и иные право отношения с широким кругом государственных органов, юриди ческих и физических лиц.
13
В соответствии с законодательством к ведению Правительст ва Российской Федерации относятся разработка и представление на утверждение Государственной Дуне федерального бюджета и обеспечение его исполнения; представление Государственной Думе отчета об исполнении бюджета. Правительство обеспечива ет проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
Бюджеты республик в составе федерации, краев, областей, городов федерального значения, округов разрабатываются, соот ветственно, правительствами республик и администрацией краев, областей, городов федерального значения и округов и утверждаются представительными органами государственной власти субъектов фе дерации. Они же утверждают отчеты об исполнении бюджетов. Общее руководство в сфере финансов и кредита осуществляют пра вительства республик и администрация краев, областей, городов федерального значения, округов. Они руководят финансово-бюд жетной деятельностью в пределах своей компетенции.
Межотраслевыми, специальными органами исполнительной власти, осуществляющими управление в финансово-кредитной сфере, являются: финансовые органы, налоговые инспекции, нало говая полиция, органы государственного кредитования и др.
§2. Система и административно-правовой статус финансовых органов
Система органов управления финансами. В единую систему органов государственного управления финансами входят: Мини стерство финансов Российской Федерации, министерства финан сов республик в составе федерации, финансовые управления и другие органы управления финансами в краях, областях, горо дах федерального значения, автономной области, автономных округах и органы федерального казначейства.
Административно-правовой статус органов управления фи нансами. Федеральным органом исполнительной власти, обеспе чивающим проведение единой государственной финансовой политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране, является Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России). В рамках выполнения задач и функций, предусмотренных Положением о Министерстве , оно
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994 J
№ 19 , ст. 2211. 'i*i
14
осуществляет координацию деятельности министерств финансов ре спублик, финансовых управлений и других органов управления финансами в краях, областях, городах федерального значения, ок ругах; координирует и регулирует деятельность подведомственных федеральных предприятий, а также руководит деятельностью под ведомственных учреждений и организаций.
Министерство финансов России разрабатывает и реализует стратегические направления единой государственной финан совой политики; составляет проект и исполняет федеральный бюджет; обеспечивает устойчивость государственных финан сов и их активное воздействие на социально-экономическое развитие страны, эффективность хозяйствования, а также осу ществление мер по развитию финансового рынка; концентри рует финансовые ресурсы на приоритетных направлениях социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов, осуществляет целевое финансирование общегосу дарственных потребностей; разрабатывает предложения по при влечению в экономику страны иностранных кредитных ресурсов; совершенствует методы финансово-бюджетного пла нирования, финансирования и отчетности; осуществляет фи нансовый контроль за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.
Министерству финансов России для выполнения возложен ных на него задач и функций предоставляется право:
получать от органов исполнительной власти, государствен ных (федеральных) внебюджетных фондов материалы, необ ходимые для составления проекта федерального бюджета и осуществления контроля за исполнением бюджета, бухгал терские отчеты и балансы, а также другие материалы и отчетные данные для осуществления финансово-бюджетного планирования и финансирования расходов из федерального бюджета;
ограничивать, а в необходимых случаях приостанавливать финансирование из федерального бюджета предприятий, уч реждений и организаций при наличии фактов незаконного расходования ими средств, а также в случаях непредставле ния отчетов по установленной форме об израсходовавши ра нее отпущенных средств и другой установленной отчетности;
15
взыскивать с предприятий, учреждений и организаций сред ства, выделенные из федерального бюджета или внебюджет ных фондов, используемые не по целевому назначению, с наложением за такие нарушения штрафа в размере учетной ставки Центрального банка России;
выдавать при необходимости ссуды из федерального бюдже та на покрытие временных кассовых разрывов по бюджетам субъектов федерации с погашением этих ссуд в пределах бюджетного года;
запрещать либо приостанавливать выпуск ценных бумаг ак ционерными обществами и другими эмитентами, если он осуществляется с нарушением законодательства;
• проводить документальные ревизии и проверки финансовой деятельности бюджетных учреждений и организаций, а так же осуществлять контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых предприятиям, учреждениям и органи зациям; давать обязательные к исполнению указания по устранению выявленных нарушений;
'• производить отсрочки и рассрочки платежей по налогам в федеральный бюджет с уведомлением о принятых решениях Государственной налоговой службы России; получать от бан ков и других кредитных учреждений справки по операциям и счетам предприятий, учреждений и организаций (незави симо от организационно-правовых форм и подчиненности), использующих средства федерального бюджета и государст венных (федеральных) внебюджетных фондов, и др.
Министерство финансов России в лице Главного управления федерального казначейства является официальным корреспон дентом международных, финансово-банковских организаций по вопросам финансовых операций Правительства Российской Фе дерации.
Министерство финансов России издает в пределах своей компетенции приказы и инструкции и дает указания, являющи еся обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, а также предприятиями, учреждения ми, организациями (независимо от их организационно-правовых форм подчиненности) и гражданами.
16
Министерство финансов является юридическим лицом, име ет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.
Министерство финансов республик в составе России, финан* совые управления и другие органы управления финансами в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах, соответственно, составляют бюд жеты республик, краев, областей, городов, округов, контролиру ют их исполнение, в пределах своей компетенции выполняют и иные функции, аналогичные функциям Министерства финансов Российской Федерации.
Финансовую деятельность в министерствах и других ведом ствах, предприятиях, учреждениях и организациях осуществля ют финансовые, финансово-экономические и другие управления (отделы), являющиеся их структурными подразделениями. Они ведают планированием финансов, руководят работой подчинен ных им служб и подразделений.
§3. Система и административно-правовой статус государственной налоговой службы
Система органов государственной налоговой службы. Ор ганы государственной налоговой службы Российской Федера ции составляют единую федеральную систему контроля за соблюдением налогового законодательства. Система органов государственной налоговой службы состоит из федерального органа исполнительной власти — Государственной налоговой службы Российской Федерации (Госналогслужбы России) и государственных налоговых инспекций по республикам в со ставе России, краям, областям, городам федерального значе ния, автономной области, автономным округам, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах, а также Главного управления налоговых расследований при Госналогслужбе России, управлений (от делов) налоговых расследований при государственных нало говых инспекциях по республикам, краям, областям, автономной области, округам, районам, городам и районам в городах.
Административно-правовой статус государственной налого вой службы. Деятельность этой службы регулируется законом Российской Федерации от 21 марта 1991 г. «О государственной
17
налоговой службе Российской Федерации» и Положением об этой службе .
Главной задачей органов государственной налоговой службы является контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью вне сения в бюджеты налогов и других платежей. В Положении о Государственной налоговой службе Российской Федерации опреде лены задачи, функции, обязанности и права органов налоговой службы.
Федеральный орган службы — Госналогслужба России руко водит работой налоговых инспекций и выполняет следующие основные функции:
организует работу налоговых инспекций, анализирует отчет ные статистические данные и результаты проверок на мес тах, подготавливает на их основе предложения о разработке инструктивных методических указаний и других докумен тов по применению законодательства о налогах и других платежах в бюджет;
• участвует в разработке налоговой политики и налогового зако нодательства; осуществляет контроль за изданием министерст вами, ведомствами и другими органами и организациями нормативных документов, связанных с налогообложением;
разрабатывает формы налоговых расчетов, отчетов, деклара ций и иных документов; обобщает практику применения нор мативных актов по налогам и другим платежам в бюджет;
проводит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, у граждан РФ, иностранных граждан и у лиц без гражданства проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой нало гов и других платежей в бюджет;
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 15, ст. 492; 1992, № 33, ст. 1912, № 34, ст. 1976; Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 25, ст. 2958.
2 Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г.// Российская газета, 1991, 13 января.
18
организует работу налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозного имущества, пере шедшего по праву наследования к государству, и кладов;
косрдинирует проведение с правоохранительными органами и контролирующими республиканскими организациями меропри ятий по усилению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет и др.
Госналогслужбу России возглавляет директор, назначаемый Президентом Российской Федерации.
Государственные налоговые инспекции по республикам в составе России, краям, областям, автономным образованиям и городам с республиканским делением осуществляют функции применительно к тем, которые возложены п. 16 Положения о Государственной налоговой службе на федеральный аппарат Го сударственной налоговой службы и п. 18 этого Положения на налоговые инспекции по районам, городам безрайонного деле ния и районам в городах.
Являясь низовым звеном в системе органов Государственной налоговой службы, налоговые инспекции по районам, городам без районного деления и районам в городах выполняют согласно п. 18 Положения следующие основные функции:
осуществляют контроль за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;
обеспечивают своевременный и полный учет плательщиков налогов и других платежей в бюджет, правильность исчисле ния платежей гражданам, а также поступление этих платежей в соответствующий бюджет;
контролируют своевременность представления плательщика ми бухгалтерских отчетов и балансов, налоговых расчетов, отчетов, деклараций и других документов, связанных с ис числением и уплатой платежей в бюджет, а также проверя ют достоверность этих документов в части правильности определения прибыли, дохода, иных объектов обложения и исчисления налогов и других платежей;
• осуществляют возврат излишне взысканных и уплаченных налогов и других обязательных платежей через банки и иные финансово-кредитные учреждения;
• осуществляют свою контрольную работу во взаимодействии с
(
соответствующими органами исполнительной власти, право охранительными и финансовыми органами, банками;
19
20
передают правоохранительным органам материалы по фак там нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответ ственность, предъявляют в суд и арбитражный суд иски: о ликвидации предприятия любой организационно-правовой формы по основаниям, установленным законодательством, о признании регистрации предприятия недействительной в слу чаях нарушения установленного порядка создания предприя тия или несоответствия учредительных документов требованиям законодательства и взыскании доходов, получен ных в этих случаях; о признании сделок недействительными и взыскании в доход государства всего полученного по таким сделкам; о взыскании приобретенного не по сделке, а в результате других незаконных действий;
обеспечивают правильность применения финансовых санк ций, предусмотренных законодательством за нарушение обя зательств перед бюджетом, административных штрафов за эти нарушения, допущенные должностными лицами и граж данами, и своевременность взыскания средств по ним;
производят осмотр, фиксацию содержания и изъятие у пред приятий, учреждений и организаций документов, свидетель ствующих о сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или иных объектов от налогообложения. Объем и состав изымае мых документов определяются инструкцией Государственной налоговой службы. Основанием для изъятия соответствующих документов является письменное мотивированное постановле ние должностного лица налоговой инспекции; осуществляют работу по учету, оценке и реализации конфи скованного, бесхозного имущества, а также имущества, пе решедшего по праву наследования к государству, и кладов;
получают от предприятий, учреждений, организаций, фи-нансовых органов и банков документы, на основании кото-рых ведут оперативно-бухгалтерский учет сумм налогов и других платежей и административных штрафов;
приостанавливают операции предприятий, учреждений, ор-ганизаций и граждан по расчетным и другим счетам в бан ках и иных финансово-кредитных учреждениях в случаях непредставления (или отказа представить) налоговым инс пекциям и их должностным лицам бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, свя-
заиных с исчислением и уплатой налогов и иных обязатель ных платежей в бюджет;
составляют, анализируют и представляют вышестоящим на логовым органам установленную отчетность, а районным и. городским финансовым органам — ежемесячные сведения о фактически поступивших суммах налогов и других плате жей в бюджет;
рассматривают заявления, предложения, жалобы граждан, предприятий, учреждений и организаций по вопросам налого обложения и жалобы на действия должностных лиц налоговых инспекций;
привлекают к дисциплинарной ответственности должност ных лиц налоговых инспекций за нарушения, допущенные ими в работе, если за эти нарушения не предусмотрена административная или уголовная ответственность. Проверки предприятий, учреждений и организаций должност ные лица Государственной налоговой службы оформляют актами, в которых отражаются выявленные нарушения законодательства о на логах и других платежах в бюджет и факты невыполнения требований должностных лиц государственных налоговых инспекций, а также даются указания об устранении выявленных нарушений и о внесении причитающихся сумм в бюджет. При выявлении нарушений, за кото рые виновные лица подлежат привлечению к административной от ветственности, помимо отражения этих фактов в акте проверок, составляются протоколы о нарушении налогового законодательства. Протоколы составляются должностными лицами налоговых инспек ций также при установлении фактов нарушений гражданами законо дательства о налогах и других платежах в бюджет.
Руководители государственных налоговых инспекций в со ответствии с предоставленными им правами принимают поста новления о наложении административного штрафа на должностных лиц предприятий, учреждений, организаций и граждан, виновных в совершении административных правона рушений. В зависимости от состава правонарушения налогового законодательства штраф может быть наложен в размере от двух до пяти минимальных месячных размеров оплаты труда, а при повторности правонарушения — в размере от пяти до десяти минимальных месячных размеров оплаты труда.
Граждане, виновные в нарушении законодательства о предпри-шательской деятельности или занимающиеся предприниматель-
21
ской деятельностью, в отношении которой имеется специальное запрещение, а также граждане, виновные в отсутствии учета доходов или ведении его с нарушением установленного порядка, в непредставлении или несвоевременном представлении декла раций о доходах либо во включении в декларации искаженных данных, подвергаются штрафу в размере от двух с половиной до пяти минимальных месячных размеров оплаты труда, а в случае повторности правонарушения — в размере от пяти до десяти минимальных месячных размеров оплаты труда.
Подразделения налоговых расследований при государствен ных налоговых инспекциях наделены правом осуществлять опера тивно-розыскную деятельность в целях выявления предприятий, учреждений, организаций и граждан, уклоняющихся от уплаты налогов или занижающих полученный доход (прибыль).
§4. Система и административно-правовой статус налоговой полиции
Система органов налоговой полиции. Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации является правоохра нительным органом и составной частью сил обеспечения эконо мической безопасности России. Федеральные органы налоговой полиции являются централизованной системой, которую состав ляют: Департамент налоговой полиции Российской Федерации (ДНП России), органы налоговой полиции в республиках в со ставе России (департаменты, управления), органы налоговой полиции краев, областей, автономной области, автономных ок ругов, гг. Москвы и Санкт-Петербурга (управления, отделы Де партамента налоговой полиции — территориальные органы), органы налоговой полиции городов и районов в гг. Москве и Санкт-Петербурге, а также районные и межрайонные отделы департаментов, управлений налоговой полиции республик в со ставе России, краев, областей, автономной области, автономных округов (местные органы налоговой полиции).
Административно-правовой статус налоговой полиции. Зада
чами налоговой полиции являются: ч
выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступ лений и иных правонарушений, а также информирование соот-
22
ветствующих правоохранительных органов о выявленных других экономических преступлениях;
обеспечение безопасности деятельности государственных на логовых инспекций, защиты их сотрудников от противоправ ных посягательств при исполнении служебных обязанностей;
предупреждение, выявление и пресечение коррупции в нало говых органах.
Задачи, обязанности и права налоговой полиции определе-ны законом Российской Федерации от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» , Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции Россий ской Федерации , Положением о Департаменте налоговой пол-
иции Российской Федерации и иными нормативными актами Российской Федерации, а также нормативными актами субъек тов федерации, регулирующими отношения в сфере налогообло жения и правоохранительной деятельности, принимаемыми в пределах их полномочий.
Органы налоговой полиции в соответствии со своими задача ми обязаны:
проводить оперативно-розыскные мероприятия и дознание с целью выявления и пресечения налоговых преступлений, осуществлять розыск лиц, совершивших указанные преступ ления или подозреваемых в их совершении, а также прини мать меры к возмещению нанесенного государству ущерба;
осуществлять в пределах своей компетенции производство по делам о налоговых преступлениях и нарушениях;
принимать, регистрировать заявления, сообщения и иную информацию о налоговых преступлениях и нарушениях и осуществлять в установленном порядке их проверку;
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993,
№ 29, ст. 1114.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993,
№ 29, ст. 1110.
См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской
Федерации, 1993, № 47, ст. 4530.
23
* обеспечивать безопасность деятельности государственных на логовых инспекций, защиту их сотрудников при исполнении ими служебных обязанностей и собственную безопасность;
• исполнять в пределах своей компетенции определения судов, постановления судей, письменные поручения прокуроров, следователей о производстве розыскных и иных мероприя тий, оказывать им помощь в производстве отдельных процес суальных действий;
оказывать содействие налоговым органам, органам прокурл-туры. предварительного следствия, федеральной службе без опасности , органам внутренних дел и другим государственным органам в выявлении, предупреждении и пресечении преступ лений и нарушений в области налогового законодательства;
проводить работу по выявлению и пресечению фактов кор рупции в налоговых органах и федеральных органах налого вой полиции; п
осуществлять сбор и анализ информации об исполнении нало гового законодательства, прогнозирование тенденций развития негативных процессов, связанных с налогообложением юриди ческих и физических лиц, а также информировать органы представительной и исполнительной власти России о харак терных процессах в обществе, связанных с сокрытием дохо дов (прибыли) от налогообложения.
Сотрудники налоговой полиции обязаны сохранять государ ственную, служебную, коммерческую тайну, тайну сведений о вкладах физических лиц и другую информацию, полученную ими при исполнении служебных обязанностей.
Для выполнения задач, возложенных на органы налоговой полиции, последним предоставлено право:
проводить оперативно-розыскные мероприятия с целью вы явления, предупреждения и пресечения фактов сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов, дознание в пределах своей компетенции;
пользоваться при исполнении служебных обязанностей пра вами, предоставленными законодательством должностным лицам налоговых органов и агентам валютного контроля;
4 осуществлять проверки налогоплательщиков (в том числе контрольные) после проверок, проведенных должностными лицами государственной налоговой службы;
приостанавливать операции налогоплательщиков по счетам в банках и кредитных учреждениях на срок до одного месяца в случаях непредставления документов, связанных с исчис лением и уплатой налогов;
беспрепятственно входить в любые производственные, склад ские, торговые и иные помещения, независимо от форм собственности и места их нахождения, используемые нало гоплательщиками для извлечения доходов (прибыли), и об следовать их. О всех случаях проникновения в жилые помещения, используемые для предпринимательской дея тельности, против воли проживающих в них граждан орган налоговой полиции уведомляет прокурора в течение 24 часов с момента проникновения;
требовать от руководителей и других должностных лиц пред приятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, физических лиц устранения нарушений зако нодательства о налогах и контролировать его выполнение; проверять у граждан и должностных лиц документы, удостове ряющие личность, если имеются основания подозревать их в совершении преступления или административного правонару шения;
вызывать с целью получения объяснений, справок, сведений граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по вопросам, относящимся к компетенции налоговой пол иции;
получать безвозмездно от министерств, ведомств, предприя тий, учреждений, организаций, физических лиц необходи мую информацию;
составлять протоколы об административных правонаруше ниях, производить административное задержание и другие меры, предусмотренные законодательством об администра тивных правонарушениях; налагать административный арест на имущество юридических и физических лиц с последующей реализацией этого имущества в случаях невыполнения этими лицами обязанностей по уплате налогов, сборов и других обя зательных платежей;
производить неотложные следственные действия, внедрять своих оперативных сотрудников в структуры предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности,
25
при получении информации о сокрытии доходов, подлежа -i щих налогообложению;
* хранить, носить и применять табельное оружие, специаль ные средства, применять физическую силу.
Налоговая полиция может привлекать граждан с их согла сия к сотрудничеству, выплачивать лицам, представившим ин формацию о налоговом преступлении или нарушении, вознаграждение в размере до 10 процентов от сокрытых сумм налогов, сборов и других обязательных платежей, поступивших в соответствующий бюджет.
За совершение руководителями и иными должностными ли цами предприятий, учреждений и организаций (независимо от форм собственности), физическими лицами действий, препятст вующих деятельности налоговой полиции или создающих усло вия, затрудняющие ее деятельность (пп. 5—10 ст. 11 Закона о федеральных органах налоговой полиции), виновные привлека ются к административной ответственности в виде штрафа в размере до стократного установленного законом минимального размера месячной оплаты труда. Постановление о наложении штрафа принимается начальником федерального органа налого вой полиции или его заместителем.
§5. Кредитные учреждения и их правовой статус
Кредитное учреждение (организация) — юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей дея тельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) име ет право осуществлять банковские операции, предусмотренные законодательством. Кредитная организация образуется на осно ве любой формы собственности как хозяйственное общество.
Банк — кредитная организация, которая имеет право осуще ствлять в совокупности следующие банковские операции: привле чение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и веде ние банковских счетов физических и юридических лиц. Существу ют также небанковские кредитные организации, которые имеют право осуществлять отдельные банковские операции, предусмо ренные законодательством.
26
Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и пред ставительства иностранных банков.
Правовое регулирование банковской деятельности осуществ ляется Конституцией Российской Федерации, федеральными за конами Российской Федерации от 7 июля 1995 г. «О банках и банковской деятельности» , «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и другими нормативными актами.
Центральный банк Российской Федерации является главным банком Российской Федерации. Уставной капитал и иное имуще ство Банка России являются федеральной собственностью.
Основными целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностран ным валютам; развитие и укрепление банковской системы Россий ской Федерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов. Получение прибыли не яв ляется целью деятельности Банка России.
Банк России выполняет следующие функции: во взаимодей ствии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную полити ку, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля; монопольно осуществляет прием наличных денег и организует их обращение; является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования; устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Фе дерации; устанавливает правила проведения банковских опера ций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы; осуществляет государственную регистрацию кредитных организа ций; выдает и отзывает лицензии кредитных организаций и орга низаций, занимающихся их аудитом; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль.
Банк России предоставляет кредиты; покупает, продает и хранит государственные ценные бумаги; покупает и продает иностранную валюту; осуществляет иные функции в соответст вии с федеральными законами.
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № б, ст. 492.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N° 18, ст. 1593; № 33, ст. 168; 1996, № 26, ст. 3032.
27
Банк России может назначать и осуществлять проверку опе раций кредитных организаций, устанавливает единые правила отчетности и совершения банковских операций, может давать кредитным организациям обязательные предписания об устра нении нарушений законодательства и установленных экономи ческих нормативов. В случае неисполнения предписаний Банк России предъявляет учредителям банков и других кредитных организаций требования о проведении мер по финансовому оздо ровлению банка (кредитной организации), о его реорганизации, о замене руководителей банка (кредитной организации), о его ликвидации, о назначении временной администрации по управ лению банком или иной кредитной организацией.
Банк России в пределах своих полномочий издает норматив ные акты, обязательные для федеральных органов государствен ной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.
Органы управления Банком России. Высшим органом Банка России является Совет директоров — коллегиальный орган, определяющий основные направления деятельности Банка Рос сии и осуществляющий руководство и управление Банком Рос сии. В Совет директоров входят: Председатель Банка России и 12 членов Совета директоров.
Председатель Банка России руководит деятельностью Совета директоров. Он назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации. Члены Совета директоров назначаются на должность и освобождаются от должности Государственной Думой по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации. Для участия в заседаниях Совета директоров могут приглашаться руководители территори альных учреждений Банка России.
В своей деятельности руководство Банка России подотчетно Государственной Думе. Банк представляет Государственной Ду ме годовой отчет, а также аудиторское заключение.
§6. Взаимоотношения финансово-кредитных органов с органами внутренних дел
Финансовые, кредитные, налоговые органы и налоговая полиция вступают в разнообразные правовые отношения с органами внутренних дел.
28
Финансовые органы в пределах своей компетенции осущест вляют методическое руководство финансовой деятельностью ор ганов внутренних дел и контроль за соблюдением финансовой дисциплины. Они имеют право требовать от органов внутренних дел необходимые сведения и бухгалтерскую отчетность, давать им обязательные для исполнения указания по вопросам финан совой дисциплины.
Органы внутренних дел взаимодействуют с финансовыми органами в предупреждении, пресечении и раскрытии преступ лений, связанных с изготовлением или сбытом поддельных денег или ценных бумаг, нарушениями правил о валютных операциях и др.
С органами кредитования органы внутренних дел вступают в кредитные отношения в связи с организацией и ведением строительства, а также необходимостью получения кредита для других нужд. Кроме того, подразделения органов внутренних дел (милиции) на основе договоров охраняют государственные банки н иные кредитные учреждения.
Органы государственной налоговой службы и налоговой полиции координируют проведение с органами внутренних дел мероприятий по усилению контроля за соблюдением законода тельства о налогах и других платежах в бюджет, передают органам внутренних дел материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность. Органы внут ренних дел обязаны оказывать содействие работникам налоговых инспекций в выполнении ими служебных обязанностей в преде лах, установленных законодательством.
Органы налоговой полиции обязаны оказывать содействие органам внутренних дел в выявлении, предупреждении и пресе чении преступлений и иных правонарушений в области налого вого законодательства.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Что понимается под финансово-кредитной сферой?
2. Перечислите основные полномочия финансовых органов.
3. Чем характеризуется система налоговой службы и ее административно-правовой статус?
4. Назовите функции налоговой полиции.
5. Какими надведомственными полномочиями обладает Центральный банк Российской Федерации?
6. В чем выражается взаимодействие органов внутренних дел с финансовыми, кредитными, налоговыми органами и нало говой полицией?
29
Глава 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНЫХ ВИДОВ t
МЕЖОТРАСЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ
§1. Содержание управления статистикой, система и административно-правовой статус органов государственной статистики
Содержание управления статистикой. Централизованная си стема учета и статистики является важнейшим средством госу^ дарственного управления экономикой и социально-культурной жизнедеятельностью. Без учета и изучения статистических дан ных о тех или иных процессах и явлениях, происходящих в обществе и государстве, немыслимы прогнозирование экономи ческого и социального развития, принятие обоснованных управ ленческих решений и проверка их выполнения.
Учет и статистика представляют собой систему сбора и обра ботки данных, характеризующих социально-экономическое состо яние государства, производительности труда, научно-технического прогресса и другие процессы, происходящие в нашем обществе.
Организация государственного учета базируется на принципе обязательного представления всеми органами, предприятиями, уч реждениями, организациями и гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, достоверных статистических данных в установленном порядке и в определенные сроки. Первич ный учет является функцией всех государственных органов и организаций. Министерства и ведомства получают статистическую и бухгалтерскую отчетность, проводят мероприятия по централи зации учетных данных, по внедрению прогрессивных методов учета.
Управление в рассматриваемой сфере состоит в централизо ванном руководстве делом учета и статистики, в разработке и совершенствовании методологии и статистических форм учета, в создании автоматизированных систем сбора и обработки инфор мации с использованием математических методов и электронно-вычислительной техники, а также в проверке достоверности отчетных данных.
Система органов статистики. Единую государственную систе му статистики составляют: Государственный комитет Россий ской Федерации по статистике (Госкомстат России), его органы в республиках, краях, областях, автономной области, гг. Москве
30
и Санкт-Петербурге, автономных округах, районах и городах. Система государственной статистики находится в ведении Пра вительства Российской Федерации и ему подотчетна.
Административно-правовой статус органов государственной статистики. Федеральным органом исполнительной власти, осу ществляющим руководство статистикой, является Госкомстат России. В пределах выполнения задач и функций, предусмотренных Положением о Государственном комитете Российской Федерации по статистике , Госкомстат России представляет официальную стати стическую информацию Президенту Российской Федерации, Прави тельству России, Федеральному Собранию, федеральным органам исполнительной власти, общественности, а также международным организациям; разрабатывает научно обоснованную статистическую методологию, соответствующую потребностям общества на совре менном этапе, а также международным стандартам; координирует статистическую деятельность органов исполнительной власти, обес печивает условия для использования указанными органами офици альных статистических стандартов при проведении ими отраслевых (ведомственных) статистических наблюдений.
Госкомстат России обеспечивает функционирование Единого государственного регистра предприятий и организаций на основе учета всех хозяйствующих субъектов с присвоением им идентифи кационных кодов исходя из общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации; проводит еди ную техническую политику в технологии сбора, разработки и передачи статистической информации, взаимодействует с региональ ными отраслевыми информационно-вычислительными системами; выпускает справочники и иные информационно-аналитические из дания и др.
В целях выполнения задач и функций Госкомстат России наделен следующими правами:
• получать государственную отчетность, а также необходимые данные и материалы по всем статистическим работам от юридических и других хозяйствующих губъектов, в том числе и органов исполнительной власти;
издавать постановления и инструкции по вопросам статисти ки, обязательные для исполнения всеми юридическими и
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 13 , ст. 1522.
31
другими хозяйствующими субъектами, находящиеся на тер-ритории России, осуществлять контроль за выполнением законодательства по вопросам статистики; применять в соответствии с Законом Российской Федерации «Об ответственности за нарушение порядка представления го сударственной статистической отчетности» и другими норма тивными актами административные взыскания к руководителям и иным должностным лицам предприятий, уч реждений и организаций, независимо от их форм собственно сти, за непредставление отчетов и других данных, необходимых для проведения статистических наблюдений, ис кажение отчетных данных или нарушение сроков представле ния отчетов, устанавливаемых Госкомстатом России, и др. Органы государственной статистики Российской Федерации в республиках, краях, областях, автономной области, гг. Москве и Санкт-Петербурге, автономных округах, районах и городах руководят статистикой на соответствующих территориях, обес-печивают представление официальной статистической информа ции органам субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, выполняя функции и осуществляя права, пре-дусмотренные Положением о Госкомстате России, применитель-но к конкретным условиям их деятельности.
Органы государственной статистики в субъектах Российской Федерации могут вводить в установленном порядке необходи-мую дополнительную отчетность, руководствуясь установленны ми официальными статистическими стандартами, при условии оплаты работ, связанных с организацией этой отчетности, из средств соответствующих бюджетов.
§2. Содержание управления стандартизацией, система
и административно-правовой статус органов государственной стандартизации
Содержание управления стандартизацией. Стандартизация — это деятельность по установлению норм, правил и характеристик (требований) в целях обеспечения: безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости, а также взаимоза меняемости продукции; качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии; единства измерений; экономии всех видов ресурсов; безопасно сти хозяйственных объектов с учетом риска возникновения при-
32
родных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуа ций; обороноспособности и мобилизационной готовности страны.
Государственное управление стандартизацией состоит в фор-мировалии и реализации государственной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации; обеспечения фун кционирования систем стандартизации, метрологии и обяза тельной сертификации, их гармонизации с международными, региональными и зарубежными национальными системами; обеспечения единства измерений в стране; организации работ по сертификации продукции; осуществлении государственного кон троля и надзора за соблюдением требований стандартов, правил метрологии и сертификации.
Система органов стандартизации. Единую государственную си стему стандартизации составляют: Государственный комитет Рос сийской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации, являющийся федеральным органом исполнитель ной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию работ по стандартизации, метроло гии и сертификации; подведомственные Госстандарту организации и предприятия, включая научно-производственные объединения, научно-исследовательские институты, испытательные центры, центры стандартизации и метрологии и др.
Непосредственное осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением обязательных требований государст венных стандартов от имени Госстандарта России проводится его должностными лицами — государственными инспекторами (главным государственным инспектором Российской Федерации по надзору за государственными стандартами, главными госу дарственными инспекторами республик в составе России, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов по надзору за государственными стандартами, государственными инспекторами по надзору за государственными стандартами).
Другие государственные органы управления участвуют в рабо тах по стандартизации в пределах их компетенции. Субъекты хозяйственной деятельности, включая негосударственные объеди нения, организуют и проводят работы по стандартизации в соот ветствии с законом Российской Федерации «О стандартизации» .
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 25, ст. 911.
33
Административно-правовой статус органов государственном стандартизации. В своей деятельности органы стандартизации руководствуются законом «О стандартизации». Положением о Комитете Российской Федерации по стандартизации, метроло гии и сертификации и другими нормативными актами. Гос стандарт России устанавливает порядок и правила проведения работ по стандартизации, метрологии и обязательной сертифи кации; осуществляет методическое руководство и координацию деятельности технических комитетов по стандартизации, созда ваемых на добровольной основе на базе предприятий или орга низаций для разработки государственных стандартов России; утверждает государственные стандарты (за исключением стан дартов в области строительства), общероссийские классификато ры технико-экономической информации; осуществляет государственную регистрацию нормативных документов по стан дартизации, а также веществ и материалов.
Госстандарт России устанавливает единицы величин, допу скаемые к применению, утверждает и хранит государственные эталоны, развивает государственную эталонную базу; устанавли вает правила калибровки средств измерений.
Госстандарт России определяет номенклатуру товаров, под лежащих обязательной сертификации: и вводит сертификацион ные знаки; аккредитирует органы по обязательной сертификации, испытательные и калибровочные лаборатории (центры); принима ет решение о признании знаков соответствия обязательной серти фикации зарубежных и международных органов.
Органы и должностные лица Госстандарта России осуществ ляют надзор за соблюдением обязательных требований государ* ственных стандартов, метрологических правил и контроль за правильностью проведения сертификации; применяют в преде лах своей компетенции санкции за их несоблюдение и др.
Госстандарт России в соответствии с выполняемыми им фун кциями имеет право:
выдавать и аннулировать лицензии на издание и переизда ние утвержденных им государственных стандартов, на про верку, прокат средств измерений: на проведение работ по
1 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993, № 4, ст. 308.
обязательной сертификации, на право применения установ ленных им сертификационных знаков;
• направлять предписания об устранении нарушений обяза тельных требований стандартов к товарам, снятии с произ водства, прекращении выпуска и реализации таких тонаров, отзыве их от потребителя, налагать штраф на изготовителей (исполнителей, продавцов) товаров, руководителей предпри ятий и органов по сертификации в случаях, предусмотрен ных законодательством;
предъявлять в суды, арбитражные суды иски к изготовите лям (исполнителям, продавцам) товаров в случае нарушения ими обязательных требований стандартов и др. Госстандарт России имеет право принимать в пределах своей компетенции решения по вопросам государственной стандарти зации, метрологии и сертификации, обязательные для выполне ния юридическими и физическими лицами.
За нарушение предписаний государственных инспекторов Госстандарта России о запрещении или приостановке реализа ции (поставки, продажи) продукции, выполнения работ и оказа ния услуг субъекты хозяйственной деятельности уплачивают штраф в установленных размерах.
§3. Содержание управления государственным имуществом,
система и административно-правовой статус органов
по управлению государственным имуществом
Содержание управления государственным имуществом со ставляют: обеспечение проведения государственной политики в области приватизации государственных и муниципальных пред приятий; управление и распоряжение объектами государствен ной собственности; осуществление межотраслевой координации в процессе приватизации и управления собственностью.
Систему органов по управлению государственным имущест вом составляют: Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Госкомимущество России) и его территориальные органы (территориальные агентст ва); комитеты по управлению имуществом субъектов Российской Федерации. Госкомимущество России может наделять эти коми теты полномочиями территориальных агентств Госкомимущест ва России.
35
Административно-правовой статус органов по управлению государственным имуществом. Федеральным органом исполни тельной власти, осуществляющим функции по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности, является Госкомимущество России. В своей деятельности Госкомимуще ство России руковдствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Пра вительства Российской Федерации и Положением о Государствен ном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом , которое утверждено постановлени ем Правительства Российской Федерации от 4 декабря 1995 г. В своей деятельности Госкомимущество России подотчетно Прави тельству Российской Федерации.
Основными задачами Госкомимущества России являются: реализация государственной политики приватизации государст венных и муниципальных предприятий, объектов недвижимости, в том числе земельных участков, находящихся под приватизируе мыми предприятиями; управление и распоряжение объектами фе деральной собственности на территории России и за рубежом; осуществление межотраслевой и межрегиональной координации приватизации государственного имущества, управления и распо ряжения федеральной собственностью; руководство деятельностью своих территориальных органов; участие в создании инфраструк туры фондового рынка, обеспечивающей процессы приватиза ции и реализации государственной политики в области привлечения инвестиций.
Функции Госкомимущества России. В целях выполнения возложенных на него задач Госкомимущество России разрабаты вает государственную программу приватизации, организует и контролирует ее реализацию; разрабатывает проекты норматив ных актов по вопросам приватизации, управления и распоряже ния объектами федеральной собственности, привлечения инвестиций; организует правовое обеспечение и осуществляет методическое руководство в области приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности; обеспе чивает защиту имущественных прав и интересов государства на
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 50, ст. 4930.
36
территории России и за рубежом; организует и принимает реше ния о приватизации находящихся в федеральной собственности государственных предприятий.
К функциям Госкомимущества России относятся контроль за использованием по назначению и сохранностью имущества, находящегося в Федеральной собственности, и его учет; назначе ние и проведение документальных и иных проверок (ревизий), аудиторских проверок; организация экспертизы и оценок стоимо сти имущества, находящегося в федеральной собственности, и др. В целях выполнения задач и функций Государственный комитет наделен соответствующими полномочиями:
утверждать уставы федеральных унитарных предприятий; издавать в пределах своей компетенции акты по вопросам приватизации, управления и распоряжения объектами феде ральной собственности;
запрашивать от федеральных органов исполнительной вла сти, комитетов по управлению имуществом субъектов Рос сийской Федерации, Российского фонда федерального имущества и его территориальных органов, а также от орга нов местного самоуправления, государственных учреждений и хозяйствующих субъектов материалы и иные сведения о выполнении государственной программы приватизации;
требовать от федеральных предприятий и учреждений необ ходимые документы и сведения при выявлении нарушений законодательства по вопросам приватизации, управления и распоряжения объектами федеральной собственности, при нимать соответствующие меры;
отменять решения своих территориальных органов, приня тые ими с нарушением законодательства или превышением предоставленных им полномочий.
Госкомимущество России руководит деятельностью своих территориальных органов. Компетенция указанных органов оп ределена Типовым положением о комитете по управлению иму ществом края, области1. Госкомимущество вправе поручать этим органам осуществление его полномочий.
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 43, ст. 2430.
37
При Госкомимуществе России состоит Федеральное управле ние по делам о несостоятельности (банкротстве). Оно занимается вопросами, связанными с проведением государственной полити ки, направленной на предотвращение банкротства предприятий, реорганизацию неплатежеспособных предприятий, признанных несостоятельными.
§4. Содержание управления в сфере антимонопольной
деятельности, система и административно-правовой статус
антимонопольных органов
Содержание управления в сфере антимонопольной деятель ности состоит в проведении государственной политики по со действию и развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистиче ской деятельности и недобросовестной конкуренции.
Систему антимонопольных органов составляют: Государст венный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России) и его территориальные органы, которые подведомствен ны ГКАП России и осуществляют свою деятельность в соответ ствии с законодательством на основе положения, утверждаемого ГКАП России.
Административно-правововой статус ГКАП России и его тер риториальных органов. Задачи и функции государственных ан тимонопольных органов, а также их полномочия определены Законом Российской Федерации от 22 марта 1991 г. «О конку ренции и ограничении монополистической деятельности на то варных рынках» (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Российской Федерации от 21 апреля 1995 г.1) и Указом Президента Российской Федерации о статусе указанного Госко митета, согласно которому ГКАП России имеет статус, равный статусу федерального министерства , иными законодательными актами Российской Федерации и Положением ГКВАП, которое утверждается Президентом Российской Федерации.
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 22, ст. 1977.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 10, ст. 855.
38
ГКАП России и его органы призваны: содействовать раз витию рыночных отношений на основе конкуренции и пред принимательства; предупреждать, ограничивать и пресекать монополистическую деятельность и недобросовестную конку ренцию; осуществлять государственный контроль за соблюде нием антимонопольного законодательства.
ГКАП России разрабатывает и реализует меры по демонополи зации производства; контролирует соблюдение антимонопольных требований при образовании, реорганизации и ликвидации хозяй ствующих субъектов, а также приобретение акций (долей) с пра вом голоса в уставном капитале хозяйственных обществ, которое может привести к доминирующему положению на рынках хозяй ствующих субъектов или к ограничению конкуренции.
Для выполнения задач и функций ГКАП России наделен соответствующими полномочиями:
давать хозяйствующим субъектам обязательные для испол нения предписания о прекращении нарушений антимонополь ного законодательства, об устранении их последствий, о восстановлении первоначального положения и др.;
• принимать решения о наложении штрафов на коммерческие и некоммерческие организации и административных взы сканий на их руководителей, граждан, в том числе индиви дуальных предпринимателей, а также на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов ис полнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за нарушение антимоно польного законодательства и неисполнение предписаний ГКАП России.
Сотрудники, уполномоченные антимонопольными органами, в целях выполнения возложенных на них функций имеют право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнитель ной власти, органы исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации и органы местного самоуправления, а также в коммерческие и некоммерческие организации и их объедине ния, в другие организации и учреждения и знакомства на осно вании письменного запроса с необходимыми документами. Руководители и иные должностные лица перечисленных орга нов и организаций обязаны по требованию федерального анти монопольного органа (территориального органа) представлять
39
достоверные документы, письменные и устные объяснения и иную информацию.
ГКАП России осуществляет контроль за созданием, реорганиза цией, ликвидацией коммерческих организаций и иных объедине ний, а также за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акции (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях.
При осуществлении контрольных и иных функций антимо нопольные органы обязаны соблюдать коммерческую тайну. В случае разглашения сотрудниками антимонопольного органа сведений, составляющих коммерческую тайну, причиненные убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
§5. Содержание управления государственными резервами,
система и административно-правовой статус органов
государственного резерва
Содержание управления государственными резервами со ставляют: осуществление государственного регулирования и межотраслевой координации в области формирования, размеще ния, хранения, использования, пополнения, замены и освеже ния запасов государственного материального резерва.
Систему органов государственного резерва составляют: Госу дарственный комитет Российской Федерации по государственным резервам (Госкомрезерв России), его территориальные управления, предприятия, учреждения и организации, осуществляющие фор мирование, хранение и обслуживание государственного резерва. Предприятия, учреждения и организации системы государствен ного резерва являются режимными объектами, охрана которых обеспечивается ведомственной и военизированной охраной.
Административно-правовой статус органов государственного резерва. В своей деятельности органы государственного резерва руководствуются Конституцией Российской Федерации, Феде ральным законом «О государственном материальном резерве», федеральными законами, указами и распоряжениями Президен та Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также положениями о них.
Правовой статус Государственного комитета Российской Фе дерации по государственным резервам определен Положением о нем, которое утверждено постановлением Правительства Рос-
40
сяйской Федерации от 9 июня 1995 г.1 Госкомрезерв России является федеральным органом исполнительной власти. На него возложены задачи: разработка и реализация государст венной политики в области формирования, размещения, хране ния, использования, пополнения, замены и освежения запасов государственного резерва; разработка и внесение в Правительст во Российской Федерации предложений по накоплению и выпу ску материальных ценностей государственного резерва; организация поставки материальных ценностей в государствен ный резерв и выпуска из государственного резерва; организация поставки материальных ценностей в государственный резерв и выпуска из государственного резерва материалов и товаров, обеспечение их количественной и качественной сохранности; осуществление контроля за формированием, хранением и ис пользованием мобилизационного резерва на предприятиях, в учреждениях и организациях, которым установлены мобилиза ционные задания; обеспечение устойчивого функционирования системы государственного резерва в мирное и военное время, развитие и укрепление ее материально-технической и социаль но-экономической базы; обеспечение эффективного использова ния финансовых средств на содержание и развитие системы государственного резерва; проведение единой технической полити ки в области государственного резерва.
В соответствии с указанными задачами Госкомрезерв России разрабатывает в составе государственного оборонного заказа проек ты ежегодных заданий по закладке, заимствованию и разброниро-ванию материальных ценностей государственного резерва. Он осуществляет функции заказчика на поставку материальных цен ностей в государственный резерв; организует и осуществляет кон троль за сохранностью материальных ценностей государственного резерва; вносит в Правительство Российской Федерации предложе ния о порядке размещения и строительства на территории России предприятий и организаций, а также других объектов системы государственного резерва и др.
Госкомрезерв России имеет право: получать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, статистических органов,
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N» 25,ст. 2394.
41
предприятий, учреждений и организаций данные, необходимые для разработки предложений по номенклатуре и объемам мате риальных ценностей в государственном резерве; принимать в соответствующих случаях совместно с руководителями других федеральных органов исполнительной власти решения по вопро сам, входящим в его компетенцию; осуществлять контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоря жений Правительства Российской Федерации, а также ведомст венных правовых актов в области государственного резерва; создавать, реорганизовывать и ликвидировать подведомствен ные территориальные управления, учреждения и организации; проводить ревизии и проверки наличия, качественного состоя-•ния и учета материальных ценностей государственного резерва, хранящихся на предприятиях, в учреждениях и организациях (независимо от их форм собственности и ведомственной подчи ненности), давать обязательные для них указания по устранению выявленных недостатков. Государственный комитет обладает и другими полномочиями.
Характерным для правового положения Госкомрезерва Рос сии является то, что он осуществляет определенные функции как межотраслевого, так и отраслевого управления с учетом особенностей сферы и целей деятельности входящих в его систе му предприятий, учреждений и организаций.
Межотраслевые функции осуществляют и иные органы фе деральной исполнительной власти, такие как Федеральная ко миссия по рынку ценных бумаг, Федеральная комиссия по недвижимому имуществу и оценке недвижимости. Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации и другие орга ны, осуществляющие межотраслевое управление.
§6. Взаимоотношения органов государственной статистики,
органов государственной стандартизации и иных межотраслевых органов с органами внутренних дел
Взаимоотношения органов статистики с органами внутрен них дел. Органы внутренних дел представляют в органы стати стики необходимые статистические данные, статистическую отчетность. Так, предприятия и организации МВД России пред ставляют в органы статистики данные о движении населения; государственная автомобильная инспекция представляет сведе ния об автомототранспортных средствах, принадлежащих орга-
42
нам. предприятиям, учреждениям, организациям, гражданам, а также сведения о дорожно-транспортных происшествиях, пре ступлениях, иных правонарушениях, связанных г эксплуата цией авгомототранспорта.
Органы государственной статистики имеют право требовать от органов внутренних дел представления статистических дан ных, характеризующих состояние правопорядка. Они могут да вать в пределах своей компетенции обязательные указания по вопросам статистики.
Взаимоотношения органов стандартизации с органами внут ренних дел. Эти взаимоотношения возникают в связи с произ водственной деятельностью предприятий и иных организаций, входящих в систему МВД России, поскольку они должны повы шать уровень производства и качества выпускаемой продукции, соблюдать соответствующие стандарты и требования сертифика тов. Некоторые службы МВД России ведают вопросами стандар тизации. Так, государственная противопожарная служба организует и осуществляет разработку стандартов, утверждает самостоятельно или совместно с заинтересованными организа циями обязательные для исполнения требования, нормы, прави ла в области пожарной безопасности, производства пожарной техники и огнетушащих средств; рассматривает и согласовывает проекты стандартов, норм, правил, других нормативных доку ментов, содержащих требования пожарной безопасности, и др. Эта деятельность противопожарной службы осуществляется во взаимодействии с органами Госстандарта России.
На Государственную автомобильную инспекцию МВД России возлагается разработка совместно с заинтересованными министер ствами, ведомствами, иными упреждениями и организациями предложений по повышению безопасности дорожного движения, предупреждению происшествий на транспорте, а также осуществ ление контроля за соблюдением правил, нормативов и стандартов по установке и эксплуатации технических средств регулирова ния дорожного движения. При осуществлении указанных функ ций ГАИ МВД России сотрудничает с органами стандартизации.
Органы внутренних дел взаимодействуют с иными межот раслевыми органами. Так, согласно ст. 13 Федерального закона от 21 апреля 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистиче ской деятельности на товарных рынках» органы милиции обяза ны оказывать практическую помощь сотрудникам федерального
43
антимонопольного органа (территориального органа) при испол нении ими служебных обязанностей, обеспечивая при этом бес препятственный доступ к необходимой информации в целях выполнения возложенных на них функций. Органы внутренних дел в пределах своей компетенции помогают должностным ли цам межотраслевых органов в осуществлении их законной дея тельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность.
Вопросы и задания для самопроверки
1. В чем состоит особенность административно-правового статуса органов государственной статистики?
2. Перечислите основные обязанности и права органов и должностных лиц Госстандарта России.
3. Назовите основные задачи и функции Государственного комитета Российской Федерации по управлению государствен ным имуществом.
4. В чем заключается специфика полномочий Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур?
5. Перечислите основные задачи и функции Государственного комитета Российской Федерации по государственным резервам.
6. Каков характер взаимоотношений, рассмотренных в на стоящей главе межотраслевых органов с органами внутренних дел?
44
Глава 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ
§1. Сущность и принципы обеспечения безопасности
Сущность безопасности. Согласно Закону Российской Феде-радии от 5 марта 1992 г. «О безопасности» под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интере сов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
К жизненно важным интересам относятся потребности, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.
Под угрозой безопасности понимается совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам лич ности, общества и государства, реальная и потенциальная угроза объектам безопасности, исходящая от внутренних и внешних источ ников опасности. К объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Обеспечение безопасности. Безопасность достигается прове дением единой государственной политики в сфере безопасности, системой мер экономического, политического, организационно го правового и иного характера, адекватных угрозам безопасно сти. Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасно сти, определяются основные направления деятельности государ ственных органов в этой сфере, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзо ра за их деятельностью. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти образуются госу дарственные органы обеспечения безопасности.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N° 15, ст. 769; 1993, № 2, ст. 77.
45
Кроме органов исполнительной власти субъектами обеспече ния являются также органы представительной и судебной вла сти, органы местного самоуправления, а также граждане, общественные организации и иные объединения, обладающие правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасно сти. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным объединениям, оказываю щим содействие в обеспечении безопасности.
Принципы обеспечения безопасности. Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность; соблюдение ба ланса жизненно важных интересов личности, общества и государ ства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными сис темами безопасности. При обеспечении безопасности не допускает ся ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.
Граждане, общественные и иные организации и объедине ния имеют право получать разъяснения по поводу ограничения их прав и свобод от органов, обеспечивающих безопасность. По их требованию такие разъяснения даются в письменной форме в установленные законодательством сроки. Должностные лица, превысившие свои полномочия в процессе деятельности по обес печению безопасности, несут юридическую ответственность.
Правовые основы обеспечения безопасности. Обеспечение без опасности личности, общества и государства осуществляется в соответствии с законами и иными нормативными актами, регули рующими отношения в сфере безопасности. Правовые основы обес печения безопасности составляют: Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О безопасности», За кон Российской Федерации «О чрезвычайном положении» , кон ституции, законы и иные нормативные акты республик в составе России и нормативные акты органов представительной и исполни тельной власти краев, областей,автономной области, городов феде рального значения, автономных округов, принятые в пределах их компетенции в данной сфере; международные договоры и согла шения, заключенные или признанные Российской Федерацией.
1 См.: Ведомости Съезда вародвых депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1991, № 22, ст. 773.
46
Поскольку речь идет о безопасности, являющейся одной из межотраслевых сфер управления, то общественные отношения, складывающиеся в этой сфере, носят управленческий характер и преимущественно регулируются нормами административного права.
Административно-правовые нормы определяют систему без опасности и ее функции, устанавливают порядок организации органов, непосредственно обеспечивающих безопасность, опреде ляют их административно-правовой статус.
§2. Система безопасности и ее основные функции
Систему безопасности составляют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, обще ственные и иные организации и объединения, органы местного самоуправления, граждане, принимающие участие в обеспече нии безопасности в соответствии с законодательством, а также правовые нормы, регламентирующие отношения в сфере без опасности.
Основными функциями системы безопасности являются: выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуще ствление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации;
создание и поддержание в готовности сил и средств обеспече ния безопасности;
управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях;
осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, постра давших в результате возникновения чрезвычайной ситуации;
участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с междуна родными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Российской Федерацией.
Реализация указанных функций по обеспечению безопасно сти осуществляется на основе разграничения полномочий органов законодательной, исполнительной и судебной власти в данной сфере.
Федеральное Собрание — Парламент Российской Федера ции: разрабатывает систему правового регулирования отноше-
47
ний в сфере безопасности. Совет Федерации утверждает указы Президента Российской Федерации о введении военного положе ния и введении чрезвычайного положения; рассматривает приня тые Государственной Думой федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров и соглашений по вопросам обеспечения безопасности и др. Государственная Дума определяет бюджетные ассигнования на финансирование органов обеспечения безопасности и федеральных программ в сфере безопасности, при нимает законы о ратификации и денонсации международных догово ров Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности.
Органы исполнительной власти: обеспечивают исполнение за конов и иных нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере безопасности; организуют разработку и реализацию госу дарственных программ обеспечения безопасности; осуществляют систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, об щества и государства в пределах своей компетенции; в соответст вии с законом формируют, реорганизуют и ликвидируют государственные органы обеспечения безопасности.
Общее руководство органами обеспечения безопасности осу ществляет Президент Российской Федерации, который выполняет следующие функции: определяет стратегию обеспечения внутрен ней и внешней безопасности; контролирует и координирует дея тельность государственных органов обеспечения безопасности; вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение, чрезвычайное положение с немедленным сообщением об этом Совету Федерации я Государ ственной Думе.
Правительство Российской Федерации: обеспечивает руко водство государственными органами обеспечения безопасности; организует и контролирует разработку и реализацию мероприя тий по обеспечению безопасности министерствами и государствен ными комитетами, другими подведомственными ему федеральными органами, органами республик в составе России, краев, областей, автономной области, городов федерального значения, автоном ных округов.
Министерства, государственные комитеты и другие феде ральные органы исполнительной власти на основании действую щего законодательства, в соответствии с указами Президента и постановлениями Правительства России обеспечивают реализа цию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности; на основании закона «О безопасности» в
48
пределах своей компетенции разрабатывают внутриведомствен-ньге инструкции (положения) по обеспечению безопасности и представляют их на рассмотрение Совета Безопасности. Важней шие функции по обеспечению безопасности возложены на Мини стерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихий ных бедствий.
В пгределах своей территории вопросами обеспечения без опасности ведают представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления.
Судебные органы: осуществляют правосудие по делам о пре ступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, обществен ных и иных негосударственных объединений, чьи права были нарушены в связи с деятельностью по обеспечению безопасности.
Силы и средства обеспечения безопасности. Реализация за дач и функций по обеспечению безопасности осуществляется: Вооруженными Силами; федеральными органами безопасности; органами внутренних дел; внешней разведкой; органами феде ральной службы охраны, обеспечивающими безопасность лиц, подлежащих государственной охране; налоговой службой; нало говой полицией; службой ликвидации последствий чрезвычай ных ситуаций, формированиями гражданской обороны; пограничными войсками; внутренними войсками; органами, обеспечивающими безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службой обеспечения безопасности средств связи и информации; тамо женной службой; природоохранительными органами, органами охраны здоровья населения и другими государственными орга нами обеспечения безопасности.
§3. Совет Безопасности Российской Федерации и его правовой статус
Органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения защиты жиз ненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государствен-
49
ной политики в области обеспечения безопасности, является Совет Безопасности Российской Федерации.
Совет Безопасности формируется Президентом Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федера ции я Законом Российской Федерации «О безопасности».
В состав Совета Безопасности входят: председатель, секре тарь, постоянные члены и члены Совета Безопасности. Предсе дателем Совета является по должности Президент Российской Федерации. В число постоянных членов Совета входят: Предсе датель Правительства Российской Федерации, Министр обороны Российской Федерации, директор ФСБ России, Министр ино странных дел Российской Федерации и др. Членами Совета Безопасности могут быть министры и руководители федераль ных служб. Состав Совета Безопасности утверждается указом Президента Российской Федерации по представлению Секретаря Совета Безопасности1.
Правовой статус Совета Безопасности. Правовую основу дея тельности Совета Безопасности составляют Конституция Россий ской Федерации, федеральные законы, международные договоры Российской Федерации по вопросам безопасности, указы и распо ряжения Президента Российской Федерации, Положение о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденное Указом Пре зидента Российской Федерации от 10 июля 1996 г. .
Основными задачами Совета Безопасности являются: опре деление жизненно важных интересов общества, государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечения без опасности России и организация подготовки федеральных целе вых программ ее обеспечения; подготовка рекомендаций Президенту Российской Федерации для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики Российской Федера ции в области обеспечения безопасности личности, общества, и государства; подготовка оперативных решений по предотвраще нию чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к сущест венным социально-политическим, экономическим, военным,
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N° 32, ст. 3896.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 29 , ст. 3479.
экологическим и иным последствиям, и по организации их ликвидации; подготовка предложений Президенту России о вве дении, продлении или отмене чрезвычайного положения; разра ботка предложений по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной вла сти субъектов Российской Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности и оцен ка их эффективности; совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложений по реформирова нию существующих либо созданию новых органов, обеспечиваю щих безопасность личности, общества и государства.
Функции Совета Безопасности. Свои задачи Совет Безопасно сти реализует путем осуществления соответствующих функций. К ним относятся: рассмотрение вопросов внутренней, внешней и военной политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности личности, общества и государства, обороноспособ ности страны, военно-технического сотрудничества, решения стратегических проблем государственной, экономической, соци альной, оборонной, экологической и иных видов безопасности, прогнозирования чрезвычайных ситуаций, принятия мер по их предотвращению и преодолению их последствий; подготовка решений Президента Российской Федерации по вопросам безопас ности, разработка стратегии обеспечения мер по охране независи мости и государственной целостности России; организация и координация разработки стратегии в области внутренней, внешней и военной политики, военно-технического сотрудничества и ин формационной безопасности Российской Федерации, оценка внут ренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности и выявление их источников; рассмотрение и оценка информации о состоянии безопасности страны и факторах, угро жающих ей; накопление, анализ и обработка информации о функционировании системы обеспечения безопасности Россий ской Федерации, выработка рекомендаций по ее совершенство ванию, организация разработки федеральных программ в области обеспечения безопасности, а также оценка их эффектив ности.
Совет Безопасности организует подготовку федеральных це левых программ обеспечения безопасности, осуществляет конт роль за ходом их реализации, организует научные исследования в области обеспечения безопасности личности, общества и госу дарства, а также решает иные задачи.
Решения Совета Безопасности принимаются на его заседа нии постоянными членами Совета простым большинством голо сов от их общего числа и вступают в силу после утверждения Председателем Совета Безопасности. Решения по важнейшим вопросам оформляются указами Президента Российской Федера ции, иные решения — протоколами.
Организацию заседаний Совета безопасности и обеспечение подготовки проектов его решений осуществляет Секретарь Сове та Безопасности, который назначается на должность и освобож дается от должности Президентом Российской Федерации. Секретарь обеспечивает деятельность Совета Безопасности, ру ководит его аппаратом.
Полномочия Секретаря Совета Безопасности определены По-ложением о Совете Безопасности Российской Федерации. Деятельность аппарата Совета Безопасности Российской Фе дерации регулируется Положением о нем .
В соответствии с основными задачами и функциями Совет Безопасности образует межведомственные комиссии, которые являются основными рабочими органами Совета Безопасности. В зависимости от возлагаемых на них задач они могут создавать ся по функциональному или региональному признаку на посто янной или временной основе. В своей работе постоянные и временные межведомственные комиссии Совета Безопасности взаимодействуют с аппаратом Совета Безопасности.
§4. Роль органов внутренних дел в обеспечении безопасности
и их взаимоотношения с иными субъектами
обеспечения безопасности
Являясь одним из субъектов обеспечения безопасности, ор ганы внутренних дел, внутренние войска МВД России непосред ственно осуществляют задачи и функции по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Так, согласно закону «О милиции» одной из ее основных задач является обеспечение личной безопасности граждан и общественной без опасности. Государственная автомобильная инспекция МВД России обеспечивает безопасность дорожного движения с целью сохранения жизни и здоровья граждан. Государственная проти-
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 32, ст. 3897.
52
вопожарная служба МВД России создана с целью защиты жизни я здоровья людей, материальных ценностей от пожаров, органи зации и осуществления государственного надзора за пожарной безопасностью населенных пунктов, а также предприятий, уч реждений, организаций и объединений. Органы внутренних дел выдают разрешения на приобретение, хранение, ношение и пе ревозку огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, взрывча тых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются; контролируют соблюдение уста новленных правил обращения и функционирования указанных предметов и объектов.
Внутренние войска МВД России оказывают содействие орга нам внутренних дел в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и правового режима чрезвычайного положения, участвуют в ликвидации последствий аварий, катаст роф, пожаров, стихийных бедствий и других чрезвычайных обсто ятельств на охраняемых объектах и сооружениях.
В своей деятельности по обеспечению безопасности органы внутренних дел взаимодействуют с другими государственными органами, а также общественными и иными негосударственны ми объединениями — субъектами обеспечения безопасности. Это взаимодействие выражается во взаимном информировании, в совместной подготовке и проведении мероприятий по обеспече нию безопасности, оказании помощи и содействия в реализации уполномоченным органом задач по обеспечению безопасности.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Что понимается под безопасностью и ее обеспечением?
2. Раскройте содержание принципов обеспечения безопасно сти.
3. Перечислите основные функции системы безопасности.
4. Какими нормативными актами определяется администра тивно-правовой статус субъектов обеспечения безопасности?
5. Какова роль органов внутренних дел в обеспечении без опасности?
53
Глава 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ В ОСОБЫХ УСЛОВИЯХ
§1. Административно-правовое обеспечение безопасности
в чрезвычайных ситуациях природного
и техногенного характера
Понятие чрезвычайной ситуации. Согласно Федеральному закону от 11 ноября 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе ра» под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или ино го бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и наруше ние условий жизнедеятельности людей .
В целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситу аций создана единая государственная система, объединяющая органы исполнительной власти и органы местного самоуправле ния, а также организации, в обязанности которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситу аций. Единая государственная система предупреждения и ликвида ции чрезвычайных ситуаций (РСЧС) состоит из территориальных и функциональных подсистем и имеет пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый. Терри ториальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных си туаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответству ющих административно-территориальному делению этих территорий. Правовой статус территориальных подсистем РСЧС оп ределяется положениями, утверждаемыми соответствующими орга нами государственной власти субъектов Российской Федерации.
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 35, ст. 3648.
2 Классификация ситуаций дана в Положении о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенвого характера//См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 39, ст. 4563.
64
Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральны ми органами исполнительной власти для организации работы по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере их деятельности и порученных им отраслях экономики. Правовой статус функциональных подсистем РСЧС определяет ся положениями о них, утверждаемыми руководителями соот ветствующих федеральных органов исполнительной власти по согласованию с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Положение о функциональной подсистеме РСЧС реагирования и ликвидации последствий аварий с ядерным оружием в Российской Федера ции утверждается Правительством Российской Федерации.
Каждый уровень РСЧС имеет координирующие органы, по стоянно действующие органы управления (органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям), органы повседневного управления,, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповеще ния, информационного обеспечения.
Координирующими органами РСЧС являются: на федераль ном уровне — Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ведомственные комис сии по чрезвычайным ситуациям в федеральных органах испол нительной власти; на региональном уровне, охватывающем территории нескольких субъектов Российской Федерации, — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвы чайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий МЧС России; на территориальном уровне, охватывающем территорию субъекта Российской Федерации, — комиссии по чрезвычайным ситуациям органов исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации; на местном уровне, охватывающем территорию района, города (района в городе), — комиссии по чрезвычайным ситуациям органов местного самоуправления; на объектовом уровне, охватывающем территорию организации или объек та, — объектовые комиссии по чрезвычайным ситуациям.
Положение о Межведомственной комиссии по предупрежде нию и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ее состав утверж даются Правительством Российской Федерации.
Положения о комиссиях по чрезвычайным ситуациям феде ральных органов исполнительной власти, органов исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
55
самоуправления, а также об объектовых комиссиях по чрезь ным ситуациям и состав этих комиссий утверждаются решениями руководителей соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций.
Органами управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям являются: на федеральном уровне — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России); на региональном уровне — региональные центры; на территориальном и местном уровнях — органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычай ным ситуациям, создаваемые при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и при органах исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации и при органах местного самоуправления; на объектовом уровне — отделы (сек торы или специально назначенные лица) по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.
Органами повседневного управления РСЧС являются пунк ты управления (центры управления в кризисных ситуациях), оперативно-дежурные службы охраны органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям всех уровней; дежурно-диспетчерские службы и специализированные подразделения федеральных органов исполнительной власти и организаций.
Правовые основы деятельности единой государственной сис темы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определены Федеральным законом «О защите населения и тер риторий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Положением о единой государственной системе пре дупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций , утверж денным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 г., и другими нормативными актами.
Вышеуказанными нормативными актами определяются прин ципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и порядок взаимодействия основных элементов системы, а также регулируются основные вопросы функционирования РСЧС.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995,
№ 46, ст. 4459. :
Основными задачами РСЧС являются: разработка и реализа ция правовых и экономических норм, связанных с обеспечением защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; осуществление целевых и научно-технических программ, на правленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повыше ние устойчивости функционирования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, а также подведомственных им объектов производственного и социаль ного назначения в чрезвычайных ситуациях; обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населе ния и территорий от чрезвычайных ситуаций; подготовка населения к действиям при чрезвычайных ситуациях; прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситу аций; создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций; международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В чрезвычайных ситуациях проводятся аварийно-спасательные и иные неотложные работы.
Правовое положение МЧС России. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство и коор динацию работ в области гражданской обороны, предупрежде ния и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями, катастрофами, в том числе радиационными, стихий ными бедствиями и применением противником средств пораже ния, проведения подводных работ особого назначения, а также координации работ по мобилизационной подготовке хозяйства страны, является МЧС России.
МЧС России в своей деятельности руководствуется Консти туцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоря жениями Правительства Российской Федерации, международны ми договорами Российской Федерации по вопросам ведения МЧС России. Специальным актом, определяющим правовой статус МЧС России, является Положение о нем, утвержденное поста-
57
новлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 г . МЧС России является юридическим лицом.
Основными задачами МЧС России являются: разработка предложений по государственной политике в области граждан ской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; руководство гражданской обороной, Войсками граж данской обороны, поисково-спасательной службой МЧС России; обеспечение функционирования и дальнейшего развития систе мы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях; организация и осуществление государственного надзора за го товностью к действиям при возникновении чрезвычайных ситуаций и выполнением мероприятий по их предупреждению; руководство по поручению Правительства Российской Федерации работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; проведение подводных работ особого назначения, созда ние и обеспечение готовности сил и средств, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций по пре одолению последствий радиационных аварий и катастроф, контроль за осуществлением мероприятий в этой области; организация обуче ния населения, подготовки должностных лиц органов управления и формирований гражданской обороны, подразделений РСЧС к дейст виям в чрезвычайных ситуациях и др.
В соответствии с указанными задачами МЧС России реализу ет, в частности, следующие функции:
1) организует разработку и вносит на рассмотрение Прави тельства Российской Федерации проекты законодательных ак тов и других документов по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
2) организует разработку и осуществление на территории страны мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвы чайных ситуаций; осуществляет разработку и непосредственное руководство реализацией мероприятий гражданской обороны, обеспечивает боевую и мобилизационную готовность Войск гражданской обороны Российской Федерации, региональных и
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 4, ст. 361.
58
территориальных органов управления по делам гражданской обороиы и чрезвычайным ситуациям, планирует и организует их мобилизационную подготовку;
3) осуществляет руководство функционированием РСЧС; осуществляет организационно-методическое руководство и коор динацию деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и органи заций по вопросам социально-экономической, правовой и меди цинской защиты граждан, пострадавших от аварий и катастроф или принимавших участие в ликвидации их последствий;
4) организует подготовку спасателей к действиям в чрезвы чайных ситуациях и выживанию в экстремальных условиях;
5) осуществляет государственный надзор за выполнением нормативных требований по гражданской обороне, предупреж дением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, состоянием го товности органов управления, сил и средств РСЧС к проведению поисково-спасательных, аварийно-спасательных и других неот ложных работ при возникновении чрезвычайных ситуаций;
6) организует оповещение и информирование населения о чрезвычайных ситуациях, контролирует создание и работу соот ветствующих территориальных и локальных систем оповеще ния; организует совместно с заинтересованными организациями и координирует работу по прогнозированию вероятности возник новения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
7) организует совместно с заинтересованными органами ис полнительной власти формирование и доставку гуманитарной помощи населению, пострадавшему в результате чрезвычайных ситуаций;
8) утверждает инструкции, нормы, правила и другие норма тивно-методические документы по вопросам, входящим в компе тенцию МЧС России; организует разработку методик определения материального ущерба от возникающих чрезвычайных ситуаций.
МЧС России осуществляет и другие функции, возложенные на Министерство законодательством и Положением о нем.
В целях реализации задач и функций МЧС России предо ставлено право:
принимать в пределах своей компетенции решения, обяза тельные для исполнения федеральными органами исполни тельной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
59
предприятиями, учреждениями и организациями, необходи мые для организации и координации работ по гражданской обороне, мобилизационной подготовке хозяйства страны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, преодолению последствий радиационных аварий и катаст роф;
заслушивать представителей вышеуказанных органов испол нительной власти и органов местного самоуправления по воп росам, отнесенным к компетенции Министерства;
• запрашивать и получать от органов государственной стати стики, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций информацию и сведения, необходимые для выполнения воз ложенных на МЧС России задач;
• проводить в установленном порядке проверки министерств, ведомств, предприятий, организаций и объектов по вопро сам, отнесенным к их компетенции.
Министерство может привлекать отечественных и иностран ных специалистов для участия в проведении государственной экс пертизы территорий, потенциально опасных объектов и производств; заключать контракты (договоры) с исполнителями (фирмами), в том числе и зарубежными, по созданию аварийно-спасательной техники, техники для подводных работ, проведения работ по реабилитации населения и территорий, пострадавших от радиационных и иных аварий и катастроф, и др.
МЧС России возглавляет Министр, назначаемый на долж ность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации. Министр имеет заместителей, назначаемых на дол жность и освобождаемых от должности Правительством Россий ской Федерации.
Министр осуществляет руководство порученной ему сферой деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на МЧС России задач. Министр руководит деятельностью Министерства и подве домственных ему предприятий, учреждений и организаций, Войсками гражданской обороны Российской Федерации, пред ставляет Министерство в государственных и иных органах и организациях Российской Федерации, а также в международ ных организациях. Министр издает приказы, директивы и дает указания.
60
В МЧС России образуется коллегия в составе Министра (председатель коллегии) и заместителей Министра по должно сти, а также руководящих работников Министерства и подве домственных ему предприятий, учреждений и организаций. Члены коллегии МЧС России, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством Российской Феде рации. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами Министра.
В регионах Российской Федерации создаются и осуществляют свою деятельность региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий МЧС России.
§2. Административно-правовой режим чрезвычайного положения
Чрезвычайное положение, условия и основания его введения.
Важная роль в обеспечении безопасности личности, общества и государства в чрезвычайных условиях принадлежит особому пра вовому режиму деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающему установ ленные законодательством ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополни тельных обязанностей, т.е. чрезвычайному положению. Целью введения чрезвычайного положения является скорейшая норма лизация обстановки, восстановление законности и правопоряд ка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.
Правовой основой введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных мест ностях является Конституция Российской Федерации и феде ральный закон «О чрезвычайном положении» .
Условиями введения чрезвычайного положения служат обсто ятельства, которые представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционно му строю, устранение которой невозможно без применения чрезвы чайных мер.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 22, ст. 773.
61
Основаниями введения чрезвычайного положения могут быть не только чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера (стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требу ющие аварийно-спасательных и восстановительных работ), но и чрезвычайные обстоятельства социального характера (попытка на сильственного изменения конституционного строя, массовые бес порядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государствен ных институтов).
Порядок введения чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение вводится указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ о введении чрезвычайного положе ния подлежит утверждению Советом Федерации. Неутвержден ный указ утрачивает силу.
В указе о введении чрезвычайного положения должны быть названы обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; дано обоснование необходимости его введения; содержаться перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень временных ограничений прав и сво бод граждан; перечислены органы, ответственные за осуществ ление мер чрезвычайного положения, и указаны точные пределы чрезвычайных полномочий этих органов; определены границы территории, на которой вводится чрезвычайное поло жение; определено время вступления в силу чрезвычайного по ложения, а также точный срок, на который оно вводится.
Указ о введении чрезвычайного положения доводится до сведения населения через средства массовой информации не менее чем за 6 часов до вступления его в силу, за исключением случаев, требующих неотложных мер по спасению населения.
В период действия режима чрезвычайного положения в ус тановленном порядке могут быть изменены перечень и пределы чрезвычайных мер, предусмотренные указом о введении чрезвы чайного положения, или принято решение о его отмене.
Режим чрезвычайного положения преимущественно регули руется нормами административного права, следовательно, он является административно-правовым режимом.
Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30
дней, а вводимого в отдельных местностях — 60 дней. По истечении этого срока чрезвычайное положение прекращается, а в случаях необходимости продлевается на такой же срок в установленном порядке.
В соответствии с международно-правовыми обязательствами ~ Российской Федерации, вытекающими из Международного Пак та о гражданских и политических правах, в случае объявления чрезвычайного положения Президент России в трехдневный срок принимает меры к оповещению Генерального секретаря ООН об ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по указанному Международному Пакту, об объеме этих отступлений и причинах такого решения. )
Уполномоченные органы в течение всего периода чрезвычай ного положения осуществляют контроль за соблюдением закона «О чрезвычайном положении» и проводят инспектирование соот ветствующих территорий. Все должностные лица обязаны содейст вовать осуществлению указанных функций и незамедлительно представлять запрошенную информацию.
В период действия чрезвычайного положения, введенного по основаниям, указанным в п. «а» ст. 4 Закона о чрезвычайном положении, не допускаются изменения Конституции Россий ской Федерации и избирательных законов России, конституций республик, входящих в состав Российской Федерации, не прово дятся выборы органов государственной власти и местного само управления, а также референдумы.
Организация государственного управления и меры, применя емые в условиях административно-правового режима чрезвы чайного положения. На территории, где введено чрезвычайное положение, могут устанавливаться особые формы управления в соответствии с Законом о чрезвычайном положении. Государст венные органы, осуществляющие управление в условиях чрез вычайного положения, могут наделяться чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и за конности и ликвидации угрозы безопасности граждан. Органы исполнительной власти территории, на которой введено чрезвы чайное положение, могут быть поставлены в прямое подчинение Президенту России либо назначенному им органу. Для коорди нации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций государственными органами тер-
ритории, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть образованы специальные временные органы,
6 исключительных случаях при введении чрезвычайного положения указом Президента министру внутренних дел и ди ректору ФСБ России может быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Сформированные специальные органы управления вправе из давать обязательные к исполнению на соответствующей террито рии приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения. В случае создания специальных орга нов управления полномочия территориальных органов представи тельной и исполнительной власти могут быть временно ограничены либо приостановлены Президентом России.
Для обеспечения общественного порядка, охраны жизни, здоровья, безопасности, прав, свобод и законных интересов граждан используются силы и средства органов внутренних дел территории, на которой объявлено чрезвычайное положение. По предложению министра внутренних дел Российской Федерации или директора ФСБ России Президент Российской Федерации обеспечивает привлечение дополнительных сил и средств орга нов МВД и ФСБ. В исключительных случаях Президент прини мает меры по привлечению Вооруженных Сил.
Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения. При введении чрезвычайного положения устанавливаются пере чень и пределы чрезвычайных мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, включая исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан.
На период чрезвычайного положения могут устанавливаться следующие меры:
а) особый режим въезда и выезда, а также ограничение свобод передвижения по территории, на которой введено чрезвы чайное положение;
б) усиление охраны общественного порядка и объектов, обес печивающих жизнедеятельность населения;
в) запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий;
г) запрещение забастовок;
д) ограничение движения транспортных средств и их до смотр.
64
При введении чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «а» ст. 4 Закона о чрезвычайном положении, доиольигельно могут вводиться следующие меры:
а) комендантский час, т.е. запрет находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность, в установленное вре мя суток ;
б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры; допуска ется временный арест печатной продукции до отмены чрезвычай ного положения, а также временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;
в) приостановление, после соответствующего предупрежде ния, деятельности политических партий, общественных органи заций и массовых движений, препятствующих нормализации обстановки;
г) проверка документов в местах скопления граждан, а в исключительных случаях, при имеющихся данных о наличии у граждан оружия, — личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств;
д) ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков; в исключительных случаях допу скается временное изъятие у граждан огнестрельного и холодно го оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ, а у предприятий, учреждений и организаций — также и учебной военной техники и радиоактивных веществ;
е) выдворение нарушителей общественного порядка, не яв ляющихся жителями данной местности, к месту их постоянного проживания либо за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет.
При введении чрезвычайного положения в связи с чрезвы чайными ситуациями природного и техногенного характера в дополнение к вышеуказанным мерам могут применяться:
а) временное выселение (эвакуация) граждан из районов, опасных для проживания, с обязательным предоставлением им стационарных или временных жилых помещений;
б) введение особого порядка распределения продуктов пита ния и предметов первой необходимости;
в) установление карантина и проведение других санитарно-противоэпидемических мероприятий ;
65
г) мобилизация ресурсов государственных предприятий, уч реждений и организаций, изменение режима их работы, переори ентация на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции; иные изменения производственной дея тельности, необходимые для проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ;
д) отстранение от работы на период чрезвычайного положе ния руководителей государственных учреждений, предприятий и организаций, при ненадлежащем исполнении ими своих обя занностей и назначение временно исполняющими обязанности указанных руководителей других лиц;
е) в исключительных обстоятельствах, связанных с необхо димостью неотложного проведения аварийно-спасательных ра бот, допустима мобилизация трудоспособного населения и транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном обеспечении безопасности труда.
Гарантии прав и ответственности граждан и должностных лиц в условиях чрезвычайного положения. Меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения, должны осуществляться в тех пределах, в которых это требуется остротой создавшегося положения. Эти меры должны быть совместимы с обязательства ми, вытекающими из действующих международных договоров Российской Федерации в области прав человека, и не должны влечь за собой какой-либо дискриминации отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам расы, националь ности, пола, языка, религии, политических убеждений или со циального происхождения.
Введение чрезвычайного положения не может служить осно ванием для применения пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказа ния, для каких-либо ограничений права на жизнь, на свободу мысли, совести, религии в понимании этих прав и свобод, при нятом в Международном Пакте о гражданских и политических правах.
Порядок и условия применения физической силы, специаль ных средств и огнестрельного оружия, находящихся на воору жении органов внутренних дел, применяются в соответствии с законами Российской Федерации и не подлежат изменению в условиях чрезвычайного положения. Неправомерное применение указанных средств принуждения сотрудниками органов внутрен них дел, федеральной службы безопасности и военнослужащими, превышение должностными лицами служебных полномочий,
66
включая нарушение гарантий прав граждан, установленных За коном о чрезвычайном положении, влечет за собой ответствен ность согласно действующему законодательству.
Вместе с тем Законом о чрезвычайном положении установле на ответственность граждан и должностных лиц за нарушение административно-правового режима чрезвычайного положения.
Граждане, нарушившие правила комендантского часа, за-держилаются силами охраны правопорядка до окончания комен дантского часа, а лица, не имеющие при себе документов, — до установления их личности, но не более чем на трое суток; задержанные лица и находящиеся при них вещи могут быть подвергнуты досмотру. Нарушение установленного режима, за исключением правил комендантского часа, влечет администра тивное взыскание в виде штрафа в размере от 0,5 до 5 мини мальных месячных размеров оплаты труда, если эти нарушения не содержат в себе состава преступления и не влекут за собой уголовной ответственности.
Неоднократное нарушение режима чрезвычайного положения, действия, провоцирующие нарушение правопорядка и разжигаю щие национальную рознь, а также нарушающие общественный порядок, активное воспрепятствование осуществлению граждана ми и должностными лицами их законных прав и обязанностей, а равно неповиновение законному распоряжению или требованию сотрудника органа внутренних дел или федеральной службы безопасности при исполнении ими служебных обязанностей по охране общественного порядка, влекут за собой наложение штрафа в размере до 7 минимальных месячных размеров оплаты труда или административный арест на срок до тридцати суток, если эти действия не влекут уголовной ответственности. Те же действия, совершенные должностными лицами, влекут за собой наложение штрафа в размере до 10 минимальных месячных размеров оплаты труда или административный арест на срок до тридцати суток.
Дела об административных правонарушениях рассматриваются судьей в порядке, установленном Кодексом РСФСР об администра тивных правонарушениях в срок до трех суток. Лица, совершившие административные правонарушения, могут быть задержаны вплоть до рассмотрения дела судьей.
Отмена чрезвычайного положения влечет за собой прекращение производства по делам о нарушениях чрезвычайного положения и немедленное освобождение лиц, подвергнутых административному аресту.
67
§3. Административно-правовой режим военного положения
Военное положение. Согласно ст. 19 Федерального закона от 24 апреля 1996 г. «Об обороне» военное положение — это особый правовой режим деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматри вающий ограничение прав и свобод и расширение полномочий органов военного управления на территории, где оно введено. Военное положение вводится на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федера ции.
Введение военного положения предусмотрено Конституцией Российской Федерации и отнесено к компетенции Президента Российской Федерации. Режим военного положения подлежит урегулированию специальных федеральным законом .
Правовое регулирование режима военного положения обуслов ливается характером и степенью угрозы безопасности личности, общества и государства в военный период. Во время военных действий нарушается нормальная жизнедеятельность, разруша ются общественные взаимосвязи, подвергаются изменениям за дачи и функции государственных органов и органов местного самоуправления. На режим военного положения возлагаются задачи обеспечения жизнедеятельности общества, функционирова ния государственных органов, общественного порядка и обществен ной безопасности, а также содействие воинским формированиям в достижении стоящих перед ними военных целей.
Особенность режима военного положения заключается не только в ограничении прав и свобод, но и в усилении роли и расширении полномочий военных органов в управлении на терри тории, где введено военное положение. Режим военного положе ния предполагает также возложение на граждан, на предприятия и организации обязанностей, которые не могут на них возлагаться в обычных условиях, например мобилизацию трудоспособного на селения и транспортных средств граждан и организаций для воен ных целей.
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, N° 23, ст. 2750.
2 Такой закон еще не принят.
68
Организация управления в местности, объявленной на воен ном положении, определяется военной обстановкой. В районах боевых действий и в прифронтовой полосе функции государст венных органов представительной и исполнительной власти пере ходят к военному командованию. Органам военного управления принадлежит вся полнота власти там, где в силу сложившихся обстоятельств отсутствуют органы государственной власти. Воен ное командование на территориях, не входящих в район непосред ственных боевых действий, где продолжают действовать органы государственной власти, наделяется дополнительными полномочи ями но обеспечению обороны, государственной безопасности и общественного порядка. Другие вопросы жизнедеятельности ре шаются территориальными органами государственной власти.
В условиях военного положения управление предприятия ми, организациями и иными объектами, не имеющими военного назначения, может осуществляться в случае необходимости во енным командованием.
§4. Задачи и функции органов внутренних дел в особых условиях
Перечень задач и функций органов внутренних дел в чрез вычайных ситуациях природного и техногенного характера, в условиях чрезвычайного и военного положений варьируется в зависимости от оснований их введения.
При введении чрезвычайного положения в связи с опасными ситуациями природного и техногенного характера — стихийны ми бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, крупными катастро фами, ставящими под угрозу жизнь и здоровье населения, на органы внутренних дел возлагаются специальные задачи по оказанию помощи населению, предприятиям, учреждениям и организациям.
Органы внутренних дел принимают неотложные меры по спасению людей и оказанию им первой медицинской помощи, а также по охране имущества, оставшегося без присмотра. Они участвуют в обеспечении правового режима чрезвычайного по-ложения и проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии; производят блокирование участков мест ности при ликвидации последствий стихийных бедствий, ава рий, катастроф; организуют тушение пожаров и проведение связанных с ними первоочередных аварийно-спасательных ра-
69
бот; осуществляют при необходимости досмотр транспортных средств и др.
При введении чрезвычайного положения в связи с социаль ными конфликтами (массовые беспорядки, межнациональные конфликты и т.п.) органы внутренних дел продолжают выпол нять задачи и функции, предусмотренные законами «О мили ции», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» и другими нормативными актами. Вме сте с тем в зоне чрезвычайного положения эти задачи и функции детализируются.
Органы внутренних дел обеспечивают правовой режим в зоне чрезвычайного положения. На них возлагаются задачи и функции по усилению охраны общественного порядка и объек тов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; по усиле нию охраны мест заключения осужденных. Органы внутренних дел выдают различного рода документы, подтверждающие или устанавливающие полномочия физических, должностных и юри дических лиц; производят проверку правомочности действий лиц при введении комендантского часа; контролируют въезд на терри торию и выезд с территории, где установлен особый режим; осу ществляют контроль за обращением отдельных товаров, веществ и иных предметов; производят проверку документов у граждан в местах их скопления; организуют оцепление участков территории при пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций, и др.
В условиях военного положения органы внутренних дел участвуют в защите населения, объектов и коммуникаций на территории, где введено военное положение, от действий про тивника, диверсионных или террористических актов, а также сотрудничают с военным командованием в поддержании режима военного положения.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Что понимается под чрезвычайной ситуацией и чрезвы чайным положением?
2. Из каких уровней состоит единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС)?
3. Перечислите основные задачи, функции и полномочия Министерства Российской Федерации по делам гражданской
70
обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
4. В чем состоят особенности организации управления в условиях чрезвычайного положения?
5. Перечислите меры ограничения и принуждения, приме няемые в условиях режима чрезвычайного положения.
6. Назовите гарантии прав и виды ответственности граждан и должностных лиц в условиях режима чрезвычайного положения. 7. 3 чем заключаются особенности организации управления в условиях военного положения?
8. Какие специальные задачи и функции возлагаются на органы внутренних дел в чрезвычайных ситуациях техногенного и природного характера, в период действия чрезвычайного и военного положений?
71
РАЗДЕЛ II
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
В СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ
СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ
Глава 7. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБОРОНОЙ
§1. Содержание управления обороной
Под обороной понимается система политических, экономи ческих, военных, социальных, правовых и иных мер по подго товке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.
Оборона организуется и осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конститу ционными законами, федеральными законами и иными норматив ными актами. Основным нормативным актом, определяющим организацию обороны, полномочия органов государственной власти России, функции органов государственной власти субъ ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, обязанности должностных лиц, права и обязан ности граждан Российской Федерации в области обороны, а также другие нормы, касающиеся обороны, является Федераль ный закон от 31 мая 1996 г. «Об обороне» .
В целях обеспечения обороны создаются Вооруженные Силы Российской Федерации. К обороне привлекаются Пограничные войска России, внутренние войска МВД России, Железнодорож ные войска России, войска Федерального агентства правительст-
См.: Собрание законодательства Российской федерации, 1996
№ 23, ст. 2750.
72
венной связи и информации при Президенте Российской Феде рации, войска гражданской обороны.
Для выполнения отдельных задач в области обороны привле каются инженерно-технические и дорожно-строительные воин ские формирования при федеральных органах исполнительной власти, Служба внешней разведки Российской Федерации, орга ны федеральной службы безопасности, органы пограничной службы Российской Федерации и др.
Однако основой обороны являются Вооруженные Силы Рос сии, которые призваны защищать суверенитет, территориаль ную целостность и другие важные интересы Российской Федерации в случае совершения вооруженной агрессии против нее. Они могут быть также использованы для выполнения миро творческих и иных задач, вытекающих из международных обя зательств России.
Организация и управление обороной включают, прогнозирование и оценку военной опасности и военной уг розы;
разработку основных направлений военной политики и поло жений военной доктрины России; правовое регулирование в области обороны; строительство, подготовку и поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил, других войск, воинских фор мирований и органов, а также планирование их применения; разработку, производство и совершенствование систем уп равления Вооруженными Силами, другими воинскими фор мированиями и органами вооружения и военной техники, создание их запасов, а также планирование использования радиочастотного спектра;
планирование перевода органов государственной власти, ор ганов местного самоуправления и экономики страны на рабо ту в условиях военного времени; мобилизационную подготовку;
создание запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;
планирование и осуществление мероприятий по граждан ской и территориальной обороне, оперативное оборудование территории в целях обороны; развитие науки в интересах обороны; • финансирование расходов на оборону;
73
международное сотрудничество в целях коллективной без-опасности и совместной обороны и другие мероприятия,» области обороны.
§2. Полномочия органов государственной власти,
органов местного самоуправления и организаций.
Обязанности должностных лиц. Права и обязанности
граждан в области обороны
Полномочия Президента Российской Федерации. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Си лами Российской Федерации. Президент Российской Федера ции: определяет основные направления военной политики; утверждает военную доктрину России; осуществляет руководст во Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими фор мированиями и органами; объявляет общую и частную мобилизацию; вводит военное положение с незамедлительным сообщением Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ о ведении военных действий; вводит в действие правовые акты военного времени и прекращает их действие; формирует и упраздняет органы исполнительной власти на период военного времени.
Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, утверждает планы строительства и дислока ции Вооруженных Сил; присваивает высшие воинские звания; утверждает общевоинские уставы, положения о Министерстве обороны и Генеральном штабе Вооруженных Сил Российской Федерации, а также положения об органах управления других войск, воинских формирований и органов; издает указы о при зыве на военную службу, военные сборы, а также об увольнении с военной службы граждан России, проходящих военную служ бу по призыву в порядке, предусмотренном федеральным зако ном; осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, фе деральными конституционными законами, федеральными зако нами и законами Российской Федерации.
Постоянно действующим совещательным органом, осущест вляющим подготовку решений Президента Российской Федера ции в области военного строительства, реализацию решений Совета Безопасности Российской Федерации по стратегическим вопросам оборонной политики, является Совет обороны России-
74
ской Федерации, возглавляемый Президентом России. Полномо чия Совета обороны определены в Положении о нем .
Полномочия Федерального Собрания в области обороны. Со гласно Конституции Российской Федерации и закону «Об оборо не» Совет Федерации и Государственная Дума обладают полномочиями в области обороны.
Совет Федерации рассматривает расходы на оборону, уста новленные принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете, а также принятые Государст венной Думой федеральные законы в области обороны.
Совет Федерации утверждает указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и чрезвычайного положения на территории России или в отдельных ее местно стях, а также о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их пред назначению; решает вопрос о возможности использования Воо руженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.
Государственная Дума рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюд жете; принимает федеральные законы в области обороны.
Полномочия Правительства Российской Федерации в обла сти обороны. Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов; разрабатывает и представля ет в Государственную Думу предложения по расходам на оборо ну в федеральном бюджете; организует оснащение Вооруженных Сил и других войск, воинских формирований и органов воору жением и военной техникой по их заказам; организует обеспече ние их материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами; обеспечивает выполнение государствен ных программ и планов развития вооружения, создания инфра структуры Вооруженных Сил; организует разработку и реализацию мобилизационных планов, планов накопления мо билизационных ресурсов; утверждает положения о воинском
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 31, ст. 3699.
75
учете, призыве на военную службу, подготовке граждан к воен-ной службе, проведении военных сборов, военно-врачебной экс-пертизе; определяет организацию, задачи и осуществляет общее планирование гражданской и территориальной обороны; ведет международные переговоры по вопросам военного сотрудничест ва и заключает соответствующие межправительственные согла шения, а также осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией Российской Феде рации, законодательством России и указами Президента Россий ской Федерации.
• Функции органов исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации и органов местного самоуправления в области обороны. Органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления во взаимодействии с органа ми военного управления в пределах своей компетенции: органи зуют и обеспечивают исполнение законодательства в области обороны; участвуют в разработке Федеральной государственной программы оперативного оборудования территории России и обеспечивают в пределах своих территорий выполнение мероп риятий по ее реализации и подготовке коммуникаций в целях обороны; организуют и обеспечивают воинский учет и подготов ку граждан к военной службе, их призыв на военную службу, военные сборы и призыв по мобилизации; обеспечивают учет и мобилизационную подготовку транспортных и других техниче ских средств в целях обороны; организуют работу по военно-пат риотическому воспитанию граждан; обеспечивают исполнение законодательства о социальных гарантиях, установленных для граждан в связи с военной службой, их участием в военных действиях, а также для членов их семей; участвуют в планиро вании мероприятий по гражданской и территориальной обороне и обеспечивают их выполнение; обеспечивают выполнение госу дарственного оборонного заказа организациями в пределах своих территорий; координируют и согласовывают свою деятельность в области обороны с органами военного управления, а также выпол няют иные функции в области обороны в соответствии с законода тельством.
Функции организаций и обязанности их должностных лиц в области обороны. Организации независимо от форм собственно сти в соответствии с законодательством выполняют договорные обязательства, предусмотренные государственным контрактом,' заключенным на выполнение государственного оборонного зака-
76
за, на создание объектов военной инфраструктуры, обеспечение энергетическими и другими ресурсами, производство, поставку и ремонт вооружения и вооруженной техники, другого военного имущества, а также договорные обязательства по подрядным работал и предоставлению услуг для нужд Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов; выполняют мобилизационные задания по подготовке и созданию на военное время специальных формирований; обеспечивают выполнение мероприятий по гражданской и территориальной обороне и при нимают в них участие; исполняют военно-транспортную обязан ность; осуществляют воинский учет; предоставляют для нужд обороны здания, сооружения, транспортные средства и т.п.
Должностные лица организаций исполняют свои обязанно сти в области обороны, предусмотренные законодательством; создаюг работникам условия для выполнения ими воинской обязанности; оказывают содействие в создании организаций, деятельность которых направлена на укрепление обороны.
Права и обязанности граждан России в области обороны. Граждане исполняют воинскую обязанность в соответствии с федеральным законодательством; принимают участие в мероп риятиях по гражданской и территориальной обороне; могут со здавать организации и общественные объединения, содействующие укреплению обороны. Граждане предоставляют в военное время для нужд обороны по требованию федеральных органов исполнительной власти здания, сооружения, транспорт ные средства и другое имущество, находящееся в их собственно сти, с последующей компенсацией понесенных расходов.
§3. Система и правовое положение органов военного управления
Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из цент ральных органов военного управления, объединений, соедине ний, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил, в Тыл Вооруженных Сил и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации.
Управление Вооруженными Силами осуществляет министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны Российской Федерации (Минобороны России) и Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации, являющийся основным органом оперативного управления Вооруженными Си лами.
77
Министерство обороны является федеральным органом ис полнительной власти, отвечающим за развитие и состояние Воо руженных Сил, их боеготовность, воинскую дисциплину, подчиняясь в своей деятельности Президенту Российской Феде рации. В соответствии с федеральным законодательством и По ложением о Минобороне России, которое определяет правовой статус Министерства, последнее осуществляет следующие основ ные функции:
участвует в разработке предложений по вопросам военной политики и военной доктрине России;
разрабатывает концепцию строительства Вооруженных Сил, координирует в целях обороны разработку концепций строи тельства и развития Вооруженных Сил, других войск, воин ских формирований и органов;
разрабатывает федеральную государственную программу во оружения и развития военной техники, а также предложе ния по государственному оборонному заказу;
разрабатывает предложения по расходам на оборону в проек те федерального бюджета, порядку расходования Миноборо ны выделенных средств и представляет их в Правительство России;
организует научные исследования в целях обороны, заказы вает и финансирует на договорной основе научно-исследова тельские и опытно-конструкторские работы в области обороны;
заказывает и финансирует производство и закупку вооруже ния и военной техники, продовольствия, вещевого и другого имущества, материальных и иных ресурсов для Вооружен ных Сил, других войск, воинских формирований и органов; • обеспечивает мобилизационную готовность Вооруженных Сил Российской Федерации.
Минобороны России обеспечивает социальную защиту воен нослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил, граж дан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Оно представляет Президенту России проекты общевоинских уставов и других нормативных актов, регулирующих управление в обла сти обороны; координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Россий ской Федерации по вопросам обороны; сотрудничает с военными ведомствами иностранных государств, а также осуществляет
78
иные полномочия, предусмотренные Положением о Министерст ве обороны Российской Федерации.
Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации разрабатывает предложения по военной доктрине, план строи тельства Вооруженных Сил и координирует разработку планов строительства и развития Вооруженных Сил. других войск, во инских формирований и органов; разрабатывает с участием фе деральных органов исполнительной власти, в составе которых или при которых имеются другие войска, воинские формирова ния и органы, План применения Вооруженных Сил, Мобилиза ционный план Вооруженных Сил и Федеральную государственную программу оперативного оборудования территории России в целях обороны.
Генеральный штаб координирует оперативную и мобилиза ционную подготовку войск, организует планирование и осущест вление мероприятий по обеспечению ядерной безопасности и предотвращению несанкционированного применения ядерного оружия. Он анализирует и координирует проведение в стране мероприятий по воинскому учету, подготовке граждан к воен ной службе и их призыву на военную службу и военные сборы.
Генеральный штаб осуществляет разведывательную деятель ность в целях обороны и безопасности; организует проведение мероприятий по поддержанию боевой и мобилизационной готов ности Вооруженных Сил Российской Федерации; участвует в разработке Плана гражданской обороны; организует мобилиза ционное и стратегическое развертывание Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, а также осу ществляет иные полномочия в области обороны в соответствии с Положением о Генеральном штабе Вооруженных Сил Россий ской Федерации.
Органы управления родами войск, военными округами, окру гами противовоздушной обороны, флотами, войсковыми соедине-ннями и частями. Управление сухопутными войсками, ракетными войсками стратегического назначения, войсками противовоздушной обороны, воздушно-десантными войсками, Военно-Морским Флотом, соответственно, осуществляют главно командующие .
Во главе военных округов, округов противовоздушной оборо ны и флотов стоят командующие войсками округов (флотов).
Военный округ — это территориальное объединение воин ских частей, соединений, военных учебных заведений, военных
79
учреждений. При этом территория военного округа не совпадает с той или иной национально-территориальной или административ но-территориальной единицей, а может охватывать территории, нескольких республик, краев, областей. В отличие от военного округа флот является не территориальным, а оперативным объедь нением Военно-Морского Флота Российской Федерации.
Командующий военным округом (флотом) осуществляет свою деятельность через соответствующие штабы, управления, отделы округа (флота), подчиняясь министру обороны и коман дующему соответствующим видом Вооруженных Сил.
Важная роль в руководстве Вооруженными Силами принадле жит военным советам, которые действуют на постоянной основе и являются совещательными органами в видах Вооруженных Сил, в родах войск, в военных округах, на флотах. Военные советы разрабатывают предложения и рекомендации, связанные с реали зацией государственной военной политики в войсках и на флотах, со строительством Вооруженных Сил, с проведением в жизнь мероприятий по обеспечению боевой готовности войск, с укрепле нием правопорядка и повышением воинской дисциплины.
Военные советы взаимодействуют с соответствующими тер риториальными органами государственной власти по вопросам обеспечения выполнения нормативных правовых актов в обла сти обороны, социально-правовой защиты военнослужащих и членов их семей, по подготовке территорий в целях обороны, по призыву на военную службу и др.
Управление войсковыми соединениями и частями (армиями, дивизиями, полками и др.) осуществляют командиры соответст вующих соединений, воинских частей, их заместители и подчи ненные им штабы и службы. Обязанности и права указанных военных должностных лиц, осуществляющих функции командо вания, определены воинскими уставами. Органы управления соединений и частей несут полную ответственность за боеспособ ность соединения (части), за боевую подготовку, за организацию войскового хозяйства и сохранность имущества. Основным орга ном командира по управлению соединением (частью) является штаб, который непосредственно и оперативно организует управ ление соединением (частью).
Военные комиссариаты. В систему органов управления обо роной входят военные комиссариаты, создаваемые в субъектах Российской Федерации, городах и районах. Они возглавляются соответствующими военными комиссарами, которые являются
80
организаторами военной работы в республике, крае, области, городе, округе, районе. В тесной связи с государственными орга нами и общественными организациями военные комиссары осу ществляют учет военнообязанных, организуют проведение призывов на военную службу, военные сборы, а также работу с гражданами, пожелавшими служить в Вооруженных Силах по контракту.
Важными функциями военных комиссариатов являются также подготовка молодежи к военной службе, проведение обо ронно-массовых и военно-патриотических мероприятий, оказа ние социальной помощи уволенным офицерам, прапорщикам, мичманам, членам их семей и членам семей погибших воинов, в том числе оказание содействия вышеуказанным лицам в трудо устройстве, получении жилья, решении иных вопросов социаль ного характера.
§4. Комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации.
Военная служба
Конституция Российской Федерации (ст. 59) устанавливает, что защита Отечества является долгом и обязанностью граждан Российской Федерации, которые реализуются, как правило, по средством прохождения действительной военной службы в Воо руженных Силах Российской Федерации.
Порядок и организация комплектования Вооруженных Сил России регулируются законами: «О воинской обязанности и военной службе» , «Об обороне» , а также Положением о воин ском учете, утвержденным постановлением Правительства Рос сийской Федерации от 22 марта 1995 г.
Воинская обязанность предусматривает: воинский учет; под готовку к военной службе; поступление на военную службу; прохождение военной службы; пребывание в запасе (резерве); военное обучение в военное время.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993,
№ 9, ст. 325.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996,
ст. 2750.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995,
№ 13, ст. 1152.
81
Законодательством установлено, что гражданин вправе в соответствии с законом вместо прохождения военной службы проходить альтернативную службу. От воинской обязанности освобождаются граждане: мужского пола моложе 16 лет и стар ше 60 лет; женского пола моложе 18 лет и старше 50 лет; не годные к военной службе по состоянию здоровья.
На военную службу призываются граждане в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие на воинском учете и не имеющие право на освобождение от призыва на военную службу или его отсрочку.
Призыв граждан на военную службу организует глава адми нистрации района или города совместно с военным комиссаром района или города. Для организации и проведения призыва в районах и городах образуются призывные комиссии, на которые возлагается организация медицинского освидетельствования граждан, подлежащих призыву, и принятие в отношении каж дого из них индивидуального решения. Такими решениями мо гут быть: о призыве гражданина на военную службу; о направлении на альтернативную службу; о предоставлении от срочки от призыва; об освобождении от призыва на военную службу; об освобождении от воинской обязанности. В случае уклонения гражданина от призыва на военную службу призыв ная комиссия направляет соответствующие материалы в следст венные органы.
Призывная комиссия принимает также решение о виде, роде войск Вооруженных Сил или других войск, в котором гражда нин будет проходить военную службу. Решение комиссии может быть обжаловано в призывную комиссию субъекта Российской Федерации или в суд.
Комплектование Вооруженных Сил посредством контракта предполагает добровольное заключение письменного договора о прохождении военной службы между гражданином и Министер ством обороны Российской Федерации (министерством, ведомст вом, в которых законодательством предусмотрена военная служба) в порядке, определяемом Положением о порядке прохождения военной службы.
Первый контракт о прохождении военной службы вправе заключать граждане мужского пола в возрасте от 18 до 40 лет и граждане женского пола в возрасте от 20 до 40 лет. Предвари тельно желающие служить по контракту подлежат медицинскому освидетельствованию. Их данные: общеобразовательный ценз; уро вень профессиональной подготовки; морально-психологические
82
качества; физическая подготовка должны соответствовать также требованиям, установленным законом. При соответствии предъ являемым требованиям граждане могут заключить контракт о прохождении военной службы. Отказ в заключении с граждани ном контракта может быть обжалован в суд.
Законом о воинской обязанности и военной службе установ лены три вида контрактов: а) контракт о прохождении военной службы в кадрах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, органов внешней разведки или в органах феде ральной службы безопасности; б) контракт о прохождении воен ной службы в кадрах конкретной воинской части; в) контракт о прохождении военной службы на конкретной должности в кон кретной воинской части.
Контракт о прохождении военной службы заключается на срок 3, 5 или 10 лет, а также на меньший срок. Он может быть расторгнут досрочно с согласия подписавших его сторон в случае заключения военнослужащим иного вида контракта о прохожде нии военной службы.
Таким образом, комплектование Вооруженных Сил осуществля ется: военнослужащими путем призыва граждан России на военную службу по экстерриториальному принципу и путем добровольного поступления граждан России на военную службу. Комплектование Вооруженных Сил осуществляется также гражданским персоналом — путем добровольного поступления на работу.
Успешное комплектование Вооруженных Сил Российской Фе дерации во многом зависит от организации подготовки граждани на к военной службе. Эту подготовку, которая предусматривает получение необходимых знаний по вопросам обороны, воинской обязанности граждан, приобретение навыков в области граждан ской обороны, занятия военно-прикладными видами спорта, овла дение военными специальностями и т.д., граждане могут получить в образовательных учреждениях. Порядок подготовки молодежи к военной службе определен Законом Российской Федерации «Об образовании» в редакции Закона Российской Федерации от 12 июля 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании»1.
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 150.
Военная служба. Статья 35 Закона Российской Федерации «О воинской обязанности и военной службе» определяет воен ную службу как особый вид государственной службы граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки и федеральных органах службы без опасности. Порядок организации и прохождения военной служ бы в Вооруженных Силах определен вышеуказанным законом, Законом Российской Федерации «Об обороне». Законом Россий ской Федерации от 22 января 1993 г. «О статусе военнослужа щих» , воинскими уставами и другими нормативными актами органов государственной власти. Особенности прохождения во енной службы в других войсках, органах внешней разведки, федеральных органах службы безопасности определяются зако нами, регулирующими их деятельность.
Военная служба подразделяется на действительную службу и службу в запасе. Действительная служба — это служба граж дан в Вооруженных Силах Российской Федерации, других вой сках, частях, подразделениях, учебных заведениях и других военных органах. Лица, проходящие действительную военную службу, являются военнослужащими. Их правовой статус определя ется военным законодательством, в частности Законом Российской Федерации от 22 января 1993 г. «О статусе военнослужащих». Граждане, состоящие в запасе, именуются военнообязанными. Ли ца, пребывающие в запасе, могут призываться на военные сборы для подготовки или переподготовки к военной службе. Продол жительность каждого военного сбора не может превышать двух месяцев. Общая продолжительность военных сборов, к которым привлекается гражданин за время пребывания в запасе, не может превышать 12 месяцев. Порядок прохождения военных сборов опре деляется законом «О воинской обязанности и военной службе» и Положением о порядке проведения военных сборов, утверждаемым Правительством Российской Федерации. Военнослужащие и военно обязанные приносят Военную присягу.
Военнослужащие и военнообязанные подразделяются на солдат, матросов, сержантов, старшин, прапорщиков, мичманов и офицерский состав. Последний подразделяется на младший
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской
Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993,
№ 6, ст. 188. >"
84
офицерский состав (от младшего лейтенанта до капитана вклю чительно и им равные), старший офицерский состав (от майора до полковника включительно и им равные), высший офицер ский состав (генералы, адмиралы и маршалы).
Прохождение действительной военной службы предполагает исполнение военнослужащими воинских обязанностей, к кото рым относятся: участие в боевых действиях; исполнение долж ностных обязанностей, установленных в соответствии с воинскими уставами; несение боевого дежурства (боевой служ бы); участие в учениях и походах кораблей; выполнение прика зов, распоряжений, отданных командиром; нахождение на территории воинской части в течение установленного распоряд ком дня служебного времени или дольше если это вызвано служебной необходимостью; нахождение в служебной команди ровке; прохождение военных сборов; следование к месту служ бы; лечение; оказание помощи правоохранительным органам в обеспечении законности и правопорядка; защита жизни, здо ровья, чести и достоинства личности и др.
Законом Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О воинской обязан ности и военной службе» от 7 апреля 1995 г. для военнослужа щих определены следующие сроки службы: для проходящих военную службу по призыву — 24 месяца; для имеющих высшее образование и проходящих военную службу по призыву — 12 месяцев; для проходящих военную службу по контракту — на срок контракта.
Военнослужащие по окончании срока службы и достижении установленного законом предельного возраста увольняются из рядов Вооруженных Сил Российской Федерации и зачисляются в запас, получая правовой статус военнообязанного запаса.
Военнообязанные, пребывающие в запасе и достигшие пре дельного возраста пребывания в запасе либо признанные не годны ми к военной службе по состоянию здоровья, переводятся военным комиссариатом в отставку и снимаются с воинского учета.
Правовой статус военнослужащих. Права, свободы, обязан ности и ответственность военнослужащих определены Законом Российской Федерации «О статусе военнослужащих», а также иными нормативными актами.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 18, ст. 1597.
85
Граждане Российской Федерации приобретают статус воен нослужащих с началом военной службы и утрачивают его с окончанием этой службы. На граждан, призванных на военные сборы, статус военнослужащих распространяется в случаях и порядке, предусмотренных вышеуказанным законом и иным законодательством Российской Федерации. На членов семей во еннослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и чле нов их семей распространяются льготы, предусмотренные законодательством Российской Федерации.
Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные пользуются политическими, социально-экономическими права ми и свободами и несут обязанности граждан Российской Феде рации. Особенности правового статуса военнослужащих в обществе определяются возложенными на них обязанностями по вооруженной защите государства, связанными с необходимо стью беспрекословного выполнения поставленных задач в лю бых условиях, в том числе с риском для жизни.
Права и льготы военнослужащих. С учетом особенностей военной службы им предоставлены определенные льготы. Так, военнослужащие получают за счет государства денежное доволь ствие, продовольственный паек (денежную компенсацию вместо выдачи пайка), обеспечиваются вещевым имуществом. Они име ют право на бесплатный проезд и почтовые отправления, пользу ются льготами по налогам, имеют льготы по оплате жилья. Для военнослужащих предусмотрены льготные условия при трудо устройстве. Граждане, уволенные с военной службы, пользуются преимущественным правом поступления в государственные об разовательные учреждения.
Обязанности военнослужащих подразделяются на общие, должностные и специальные. К общим обязанностям относятся: защита суверенитета и территориальной целостности России, обеспечение безопасности государства, отражение вооруженного нападения и другие, которые составляют существо воинского долга. Военнослужащий обязан: быть верным Военной присяге, строго соблюдать Конституцию Российской Федерации, законы, требования общевоинских уставов Вооруженных Сил Россий ской Федерации, беспрекословно выполнять приказы команди ров (начальников); совершенствовать воинское мастерство, содержать в постоянной готовности к применению вооружение и военную технику, беречь военное имущество; быть бдительным, хранить государственную и военную тайну и др.
86
Должностные обязанности военнослужащих и порядок их исполнения определяются законодательными актами, воински ми уставами и другими нормативными документами. Военнослу жащие, находящиеся на боевой службе (дежурстве), в суточном и гарнизонном нарядах, привлеченные для ликвидации последствий стихийных бедствий, а также при других чрезвычайных обстоя тельствах, выполняют специальные обязанности. Для выполнения специальных обязанностей военнослужащие могут наделяться до полнительными правами (на применение оружия, силы, предъяв лять требования, обязательные к исполнению, и др.), которые определяются законодательством.
Ответственность военнослужащих. В зависимости от харак тера и тяжести совершенного правонарушения военнослужащие несут дисциплинарную, административную, материальную, гражданско-правовую и уголовную ответственность.
Военнообязанные и призывники за нарушение правил воин ского учета, неявку по вызову в военный комиссариат без уважи тельных причин, за умышленную порчу или небрежное хранение военных билетов, повлекшие их утрату, привлекаются к админи стративной ответственности. Уклонение от прохождения военной и альтернативной гражданской службы влечет уголовную ответст венность по ст. 328 Уголовного Кодекса Российской Федерации.
§5. Взаимоотношения органов управления обороной с органами внутренних дел
Взаимоотношения органов управления обороной с органами внутренних дел базируются на основе сотрудничества и взаимодей ствия. Органы внутренних дел участвуют в организации террито риальной обороны Российской Федерации, организуют совместные действия с Вооруженными Силами, другими войсками и воински ми формированиями по осуществлению обороны. МВД России производит в установленном порядке согласование с Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации размещение основных видов вооружения, подлежащих ограничению (контро лю) в соответствии с международными договорами России.
Органы внутренних дел обязаны оказывать военным комис сариатам помощь и содействие в проведении призыва граждан на действительную военную службу (военные сборы), в контроле за соблюдением гражданами правил воинского учета. Органы внутренних дел организуют и осуществляют розыск лиц, укло няющихся от призыва на военную службу.
87
Органы внутренних дел, осуществляющие дознание и пред варительное следствие, обязаны в семидневный срок сообщать в районные (городские) военные комиссариаты о призывниках, в отношении которых возбуждено уголовное дело.
Органы внутренних дел и военные органы осуществляют совместное патрулирование в городах и других населенных пун ктах по поддержанию общественного порядка. Милиция задер живает военнослужащих, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, до пере дачи их военным патрулям, военному коменданту, командирам воинских частей или военным комиссарам.
Органы внутренних дел участвуют в обеспечении правового режима военного положения в случае его введения на террито рии Российской Федерации или в отдельных ее местностях.
В установленном порядке к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности привлекаются воин ские части и подразделения.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Что составляет содержание понятия «управление оборо ной»?
2. Перечислите полномочия органов государственной вла сти, органов местного самоуправления и организаций в области обороны.
3. Какие основополагающие законодательные акты регули руют управление в области обороны?
4. Перечислите основные функции Министерства обороны Российской Федерации и Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации.
5. Каков порядок комплектования Вооруженных Сил Рос сийской Федерации и прохождения военной службы?
6. В каких формах осуществляется взаимодействие органов внутренних дел с органами управления обороной?
88
Глава 8. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТЬЮ
§ 1. Понятие, содержание и особенности управления безопасностью
Безопасность — это неприкосновенность государственного суверенитета, территориальной целостности и обороноспособно сти Российской Федерации, ее конституционного строя, прав, свобод и законных интересов личности.
Управление безопасностью представляет деятельность госу дарственных органов по обеспечению безопасности личности, общества и государства, состоящую в осуществлении контрраз ведывательных и разведьшательных мероприятий; в предупреж дении, пресечении и раскрытии деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильст венное изменение конституционного строя Российской Федера ции и предусмотренных законом других преступлений; в обеспечении защиты сведений, составляющих государственную тайну; в охране Государственной границы России.
Управление безопасностью имеет свои особенности. Во-пер вых, оно не ограничивается пределами отрасли управления, ибо защита прав, свобод граждан, государственных интересов, госу дарственной тайны является функцией всех государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Во-вторых, органы, обеспечивающие безопасность, помимо управленческой деятельности осуществляют оперативно-розыскные мероприя тия, проводят дознание и предварительное следствие по делам, которые отнесены законом к их ведению. В-третьих, для управ ления безопасностью, так же как и для управления обороной, характерны централизация, единоначалие, особый порядок про хождения службы в органах безопасности, строгая дисциплина.
Управление безопасностью отнесено Конституцией Россий ской Федерации к ведению России. Федеральные органы пред ставительной и исполнительной власти образуют органы и службы безопасности, определяют их правовой статус, а также решают другие вопросы по обеспечению безопасности. Так, Фе деральное Собрание Российской Федерации принимает законы по вопросам безопасности, Президент России издает указы, осу-
89
ществляет руководство деятельностью органов безопасности, Правительство Российской Федерации принимает меры по обес печению безопасности России.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод челове ка и гражданина, режим пограничных зон и др.
К органам исполнительной власти, непосредственно осуще
ствляющим управление безопасностью, относятся: Федеральная
служба безопасности Российской Федерации, Служба безопасно
сти Президента Российской Федерации, Федеральная служба
охраны Российской Федерации, Служба внешней разведки Рос
сийской Федерации, Федеральная пограничная служба Россий
ской Федерации и др.
§ 2. Система и правовое положение органов федеральной
службы безопасности и других служб безопасности
Органы федеральной службы безопасности являются состав ной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и в пределах предоставленных им полномочий обеспечивают без опасность личности, общества и государства.
Руководство деятельностью органов федеральной службы безопасности осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
Система органов федеральной службы безопасности. Органы федеральной службы безопасности представляют собой единую централизованную систему. В состав этой системы входят: Феде ральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ Рос сии); управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности); управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах Российской Федерации, войсках и иных военных форми рованиях, а также в их органах управления (органы безопасно сти в войсках). Территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках находятся в прямом подчинении Феде ральной службе безопасности России.
Органы Федеральной службы безопасности в своем подчине нии имеют предприятия, учебные заведения, научно-исследова тельские, экспертные и военно-медицинские учреждения и подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения и др.
90
Возглавляет систему органов безопасности Федеральная служба безопасности Российской Федерации, которая является органом исполнительной власти. Она создает территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках, осущест вляет руководство ими и организует их деятельность, издает в пределах своих полномочий нормативные и иные акты, непос редственно реализует основные направления деятельности орга нов безопасности.
Структура и организация деятельности ФСБ России опреде ляются Положением о ней, утверждаемым Президентом Россий ской Федерации. ФСБ России возглавляет директор на правах федерального министра.
Деятельность органов ФСБ осуществляется на основе прин ципов: законности; уважения и соблюдения прав и свобод чело века и гражданина; гуманизма; единства системы органов федеральной службы безопасности и централизма управления ими; конспирации, сочетания гласности и негласных методов и средств деятельности.
Административно-правовой статус органов федеральной службы безопасности. Правовую основу деятельности органов ФСБ составляют Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 22 февраля 1995 г. «Об органах феде ральной службы безопасности в Российской Федерации» , Поло жение о федеральной службе безопасности Российской Федерации , утвержденное Указом Президента России от 23 июня 1995 г.
Деятельность органов ФСБ России осуществляется также в соответствии с международными договорами Российской Феде рации.
Федеральный Закон об органах федеральной службы без опасности в Российской Федерации определяет назначение, сис тему, правовые основы, принципы, направления деятельности, полномочия, силы и средства органов ФСБ, а также порядок контроля и надзора за их деятельностью.
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 15, ст. 1269.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N« 26, ст. 2453.
91
Основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности. Деятельность органов ФСБ России осуще ствляется по следующим направлениям: контрразведывательная деятельность; борьба с преступностью; разведывательная дея тельность.
Контрразведывательная деятельность — это деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций ино странных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности России.
Основаниями для осуществления этой деятельности являют ся: наличие данных о признаках разведывательной и иной дея тельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности стране; необходимость обеспечения защиты сведе ний, составляющих государственную тайну; необходимость изу чения (проверки) лиц, оказывающих или оказывавших содействие органам безопасности на конфиденциальной основе; необходимость обеспечения собственной безопасности.
Борьба с преступностью. Органы безопасности в соответст вии с законодательством осуществляют оперативно-розыскную деятельность, направленную на выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, дознание и предвари тельное следствие по делам, которые отнесены законом к их ведению. Эта деятельность осуществляется в соответствии с за коном «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации», уголовным и уголовно-процессуальным законода тельством, а также законом «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации».
На органы безопасности федеральными законами и иными нормативными актами федеральных органов государственной власти могут возлагаться и другие задачи в сфере борьбы с преступностью.
Разведывательная деятельность осуществляется органами ФСБ в пределах своих полномочий и во взаимодействии с орга нами внешней разведки Российской Федерации. Порядок прове дения разведывательных мероприятий, а также использования негласных методов и средств при осуществлении разведыватель ной деятельности определяется нормативными актами ФСБ Рос сии. Сведения об организациях, тактике, методах и средствах
92
осущесгвления разведывательной деятельности составляют госу дарственную тайну.
Обязанности органов федеральной службы безопасности. В соответствии с поставленными перед ними задачами органы безопасности обязаны:
информировать Президента и Председателя Правительства Российской Федерации по их поручениям федеральные органы государственной власти, а также органы государственной вла сти субъектов федерации об угрозах безопасности России;
выявлять, предупреждать, пресекать разведывательную и иную деятельность спецслужб, организаций иностранных го сударств, отдельных лиц, направленную на нанесение ущер ба безопасности страны; добывать разведывательную информацию в интересах обеспечения безопасности России, повышения ее экономического, научно-технического и обо ронного потенциала;
• выявлять, предупреждать и пресекать преступления, осуще ствлять дознание и предварительное следствие по делам, отнесенным законодательством к их ведению; осуществлять розыск лиц, совершивших указанные преступления или по дозреваемых в их совершении; выявлять, предупреждать и пресекать акты терроризма; разрабатывать и осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе с коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, контрабандой, деятельностью не законных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации;
• обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность в Вооруженных Силах Российской Федерации, Пограничных войсках Российской Федерации, внутренних войсках МВД России, Войсках гражданской обороны Российской Федера ции, иных воинских формированиях и в органах управления, а также в органах внутренних дел, федеральных органах нало говой полиции, федеральных органах правительственной связи и информации, таможенных органах Российской Федерации;
• обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность объ ектов оборонного комплекса, атомной энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных
93
центров, других стратегических объектов, а также безопас ность в сфере космических исследований, приоритетных на учных разработок, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Россий ской Федерации.
Органы безопасности обязаны участвовать в разработке и реализации мер по защите сведений, составляющих государст венную тайну; осуществлять контроль за обеспечением сохран ности сведений, составляющих государственную тайну, в государственных органах, воинских формированиях, на пред приятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности; в установленном порядке осуществлять меры, связанные с допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну.
Органы ФСБ во взаимодействии со Службой внешней раз ведки Российской Федерации должны проводить мероприятия по обеспечению безопасности учреждений и граждан России за ее пределами; осуществлять во взаимодействии с Пограничными войсками меры по обеспечению охраны Государственной грани цы Российской Федерации; обеспечивать во взаимодействии с органами внутренних дел безопасность представительств ино странных государств на территории России; участвовать совме стно с другими государственными органами в обеспечении безопасности проводимых на территории России общественно-политических, религиозных и иных массовых мероприятий.
На органы безопасности возлагается обязанность осуществлять регистрацию и централизованный учет радиоданных и радиоизлу чений, передающих радиоэлектронных средств; выявление на тер ритории России радиоизлучения передающих радиоэлектронных средств, работа которых представляет угрозу безопасности России, а также радиоизлучения передающих радиоэлектронных средств, используемых в противоправных целях.
Органы безопасности участвуют в соответствии с законода тельством в решении вопросов, касающихся приема в россий ское гражданство и выхода из него, въезда на территорию России и выезда за ее пределы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации и др.
94
Права органов федеральной службы безопасности. Органам ФСБ для выполнения возложенных на них обязанностей предо ставляется право:
устанавливать на конфиденциальной основе отношения со трудничества с лицами, давшими на то согласие; осуществ лять оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений; производить дознание и предварительное следствие по уго ловным делам, которые отнесены законодательством к веде нию федеральной службы безопасности;
• осуществлять шифровальные работы в органах ФСБ, а также контроль за соблюдением режима секретности при обраще нии с шифрованной информацией в шифровальных подразде лениях государственных органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности; получать без возмездно от них необходимую информацию;
• использовать в предусмотренных в Законе об органах ФСБ случаях средства связи и транспорта, принадлежащие государ ственным органам, предприятиям, учреждениям и организа циям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств, которые законодательством освобожде ны от такого использования), а также гражданам;
• в установленных Законом об органах ФСБ случаях беспрепят ственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения, на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения предприятий, учреждений и орга низаций независимо от форм собственности; проверять у граж дан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность; осуществлять административное задержание право нарушителей; производить их личный досмотр, досмотр и изъ ятие вещей и документов; применять физическую силу, специальные средства и оружие в случаях и порядке, предус мотренных законодательством и иными правовыми актами Российской Федерации для сотрудников милиции.
Федеральным законом об органах ФСБ органы безопасности и их сотрудники наделены и иными правами для выполнения возложенных на них задач и служебных обязанностей.
Лица, содействующие органам федеральной службы безопасно сти. Как уже отмечалось, органы ФСБ могут привлекать отдель ных лиц с их согласия к содействию в решении возложенных на
95
органы обязанностей на гласной и негласной (конфиденциаль ной) основе, в том числе в качестве внештатных сотрудников. Их полномочия определяются нормативными актами ФСБ Рос сии.
Лица, оказывающие содействие органам безопасности, име ют право: заключать контракт с органами ФСБ о конфиденциаль ном сотрудничестве; получать от сотрудников ФСБ разъяснения своих задач, обязанностей и прав; использовать в целях конспира ции документы, зашифровывающие личность; получать вознаг раждение, компенсацию за ущерб, причиненный их здоровью либо имуществу в процессе содействия органам ФСБ.
Указанные лица обязаны: соблюдать условия заключенного с органами безопасности контракта или договоренности о сотруд ничестве; выполнять поручения органов безопасности, направлен ные на осуществление возложенных на них обязанностей; не допускать умышленного предоставления необъективной, непол ной, ложной или клеветнической информации; не разглашать сведения, составляющие государственную тайну, и иные сведе ния, ставшие им известными в процессе оказания содействия органам ФСБ.
Запрещается использовать конфиденциальное содействие на контактной основе депутатов, судей, прокуроров, адвокатов, не совершеннолетних, священнослужителей и полномочных офи циально зарегистрированных религиозных организаций.
Сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам ФСБ содействие на конфиденциальной основе, составляют госу дарственную тайну и могут быть преданы гласности только с письменного согласия этих лиц и в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Контроль и надзор за деятельностью органов федеральной службы безопасности. Контроль за деятельностью органов ФСБ осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и судебные органы в пределах полномочий, опреде ляемых Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Депу таты (члены) Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в связи с осуществлением ими депутатской деятельности вправе получать сведения о деятельности органов ФСБ в поряд ке, определяемом законодательством Российской Федерации.
96
Надзор за исполнением органами ФСБ законов Российской федерации осуществляет Генеральный прокурор Российской Фе-дерашгк и уполномоченные им прокуроры.
Сведения о лицах, оказывающих или оказывавших органам ФСБ содействие на конфиденциальной основе, а также об орга-яизацш!. тактике, методах и средствах осуществления деятель ности органов ФСБ в предмет прокурорского надзора не входят. Креме органов ФСБ функции по обеспечению безопасности и охране государственной тайны осуществляют и иные органы. Так, функции охраны Президента Российской Федерации и чле нов его семьи осуществляет Служба Безопасности Президента Российской Федерации.
Указанная Служба безопасности в своей деятельности руко водствуется Конституцией Российской Федерации, федеральны ми законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, Положением о Службе безопасности Президента Российской Федерации , утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 22 апреля 1996 г.
Основными задачами службы безопасности Президента яв ляются:
обеспечение безопасности Президента Российской Федера ции в местах постоянного или временного пребывания, в том числе на трассах проезда;
прогнозирование и своевременное выявление угроз безопас ности Президента России, осуществление мер по их предуп реждению и нейтрализации;
осуществление государственной охраны членов семьи Прези дента Российской Федерации и др.
Общее руководство Службой безопасности осуществляет не посредственно Президент. Службу возглавляет Начальник, на значаемый Президентом.
Функции по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной охране (объекты государственной охраны), осу ществляет Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России) — федеральный орган государственной охраны. ФСО России входит в структуру федеральных органов исполни тельной власти. Руководство ФСО России осуществляют Прези-
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 17, ст. 1965.
дент России, а также Правительство России. В ФСО Россщи
предусматривается военная служба. ^
ФСО России в своей деятельности руководствуется Консти туцией Российской Федерации, Федеральным законом от 24 ап реля 1996 г. «О государственной охране» . иными федеральными законами, указами и распоряжениями Президен та Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными дого ворами Российской Федерации, Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации .
Согласно Положению основными задачами ФСО России яв ляются:
• прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным ин тересам объектов государственной охраны, осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы;
• обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания и на трассах проезда;
• выявление, предупреждение и пресечение противоправных посягательств на объекты государственной охраны;
* защита зданий, строений и сооружений, в которых размеще ны федеральные органы государственной власти, прилегаю щих к указанным зданиям и сооружениям территорий и акваторий в целях обеспечения безопасности объектов госу дарственной охраны, а также зданий, строений, сооружений, прилегающих к ним территорий и акваторий, находящихся в оперативном управлении ФСО России;
обеспечение в пределах своих полномочий организации и функционирования президентской связи;
участие в пределах своих полномочий в борьбе с террориз мом и др.
ФСО России возглавляет руководитель в ранге Председателя государственного комитета Российской Федерации, который подчиняется Президенту Российской Федерации. Руководитель
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, Ms 22, ст. 2594.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996,
№ 32, ст. 3901. ,
Службы назначается на должность и освобождается от должно сти Президентом Российской Федерации. Первый заместитель и заместители руководителя ФСО России, командир Президент ского полка назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представле нию руководителя ФСО России.
В состав ФСО России входит Служба безопасности Президен та Российской Федерации.
Вопросами обеспечения правительственной связи и инфор мации, а также сохранения их тайны ведает Федеральное агент ство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, которое подчиняется непосредственно Президенту России.
К органам обеспечения безопасности относится также Меж ведомственная комиссия по защите государственной тайны, основной функцией которой является координация деятельно сти федеральных органов государственной власти и органов го сударственной власти субъектов Российской Федерации по защите государственной тайны в интересах разработки и выпол нения государственных программ, нормативных и методических документов, обеспечивающих реализацию федерального законо дательства о государственной тайне.
Правовую основу деятельности Межведомственной комиссии составляют Конституция Российской Федерации, Законы Россий ской Федерации «О безопасности», «О государственной тайне», Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», указы и распоряжения Президента Российской Фе дерации, постановления и распоряжения Правительства Россий ской Федерации, регулирующие отношения в области защиты государственной тайны. Специальным правовым актом, определя ющим статус межведомственной комиссии по защите государст венной тайны, является Положение о ней, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 20 января 1996 г.1
Органы государственной власти в соответствии с Законом от 21 июня 1993 г. «О государственной тайне»2 в пределах своей
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996,
№ 4, ст. 268.
См.: Российская газета, 1993, 21 сентября.
,99
компетенции обеспечивают защиту сведений, составляющих го сударственную тайну. Перечень этих сведений утвержден Ука зом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г.
h» § 3. Внешняя разведка и ее правовой статус
Внешняя разведка Российской Федерации как совокупность специально создаваемых государством органов — органов внеш ней разведки Российской Федерации — является составной час тью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и призвана защищать безопасность личности, общества и государ ства от внешних угроз с использованием определенных законо дательством методов и средств.
Разведывательная деятельность осуществляется органами внешней разведки посредством: добывания и обработки инфор мации о затрагивающих жизненно важные интересы России реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц (разве дывательная информация; оказания содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения без опасности Российской Федерации.
Целями разведывательной деятельности являются: обеспече ние Президента Российской Федерации, Федерального собрания и Правительства Российской Федерации разведывательной инфор мацией, необходимой им для принятия решений в политической, экономической, обороннной, научно-технической и экологической областях; обеспечение условий, способствующих успешной реали зации политики Российской Федерации в сфере безопасности; содействие экономическому развитию, научно-техническому про грессу страны и военно-техническому обеспечению безопасности Российской Федерации.
Правовой статус органов внешней разведки. Правовую осно ву разведывательной деятельности составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федера ции от 8 декабря 1995 г. «О внешней разведке» , определяющий статус, основы организации и функционирования внешней раз-
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 49, ст. 4775.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 143.
100
едки, порядок контроля и надзора за ее деятельностью, а также иные акты федеральных органов государственной власти, касаю щиеся внешней разведки Российской Федерации. Органы внеш ней разведки в пределах своих полномочий и в соответствии с законодательством издают нормативные правовые акты, регули рующие их деятельность.
Согласно закону «О внешней разведке» разведывательная деятельность осуществляется на основе принципов: разделения полномочий федеральных органов исполнительной власти, вхо дящих в состав сил обеспечения безопасности Российской Феде рации; законности: уважения прав и свобод человека и гражданина; подконтрольности Президенту Российской Федера ции и Федеральному Собранию; сочетания гласных и негласных методов и средств.
Для достижения целей разведывательной деятельности орга нам внешней разведки предоставляются следующие полномочия: установление на конфиденциальной основе отношений сотрудни чества с лицами, добровольно давшими на это согласие; осуществ ление мер по зашифровке кадрового состава и по организации его деятельности с использованием в этих целях иной ведомственной принадлежности; использование в целях конспирации докумен тов, зашифровывающих личность сотрудников кадрового состава, ведомственную принадлежность подразделений, организаций, по мещений и транспортных средств внешней разведки; организация и обеспечение защиты государственной тайны в учреждениях Рос сии, находящихся за пределами ее территории; обеспечение без опасности сотрудников учреждений России, находящихся за пределами Российской Федерации, и членов их семей в государст ве пребывания.
Внешняя разведка заключает с федеральными органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями и ор ганизациями Российской Федерации соглашения, необходимые для осуществления разведывательной деятельности; взаимодей ствует с федеральными органами, осуществляющими контрразве дывательную деятельность, и федеральными органами государственной охраны; взаимодействует с разведывательными и контрразведывательными службами иностранных государств в порядке, установленном законом «О внешней разведке». Органы внешней разведки и их сотрудники осуществляют связь с обще ственными объединениями, средствами массовой информации и гражданами.
101
В процессе разведывательной деятельности органы внешней разведки могут использовать гласные и негласные методы и средства, особый характер которых определяется условиями этой деятельности. Применение методов и средств разведыва тельной деятельности в отношении граждан Российской Федера ции на территории Российской Федерации не допускается.
Органы внешней разведки для достижения целей разведыва тельной деятельности вправе использовать информационные сис темы, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъемку, снятие информации с технических каналов связи, а также другие методы и средства, не причиняющие вред жизни и здоровью людей и не приносящие ущерб окружающей среде.
Порядок использования негласных методов и средств разведы вательной деятельности определяется федеральными законами и нормативными правовыми актами органов внешней разведки. Со держание правовых актов по вопросам применения негласных методов и средств разведывательной деятельности составляет госу дарственную тайну. Обеспечение собственной безопасности осуще ствляется органами внешней разведки в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности».
Разведывательная информация предоставляется Президенту Российской Федерации, палатам Федерального Собрания, Пра вительству Российской Федерации и определяемым Президен том России федеральным органам исполнительной и судебной власти, предприятиям, учреждениям и организациям.
Руководители и другие должностные лица федеральных ор ганов законодательной, исполнительной и судебной власти, предприятий, учреждений и организаций, члены Совета Федера ции и депутаты Государственной Думы, которым предоставляет ся разведывательная информация, несут установленную федеральным законом ответственность за разглашение содержа щихся в ней сведений, составляющих государственную тайну или раскрывающих источники указанной информации.
Организация деятельности органов внешней разведки. Разве дывательная деятельность осуществляется как самостоятельными, так и входящими в структуру других федеральных органов испол нительной власти органами внешней разведки. Создание, органи зация и упразднение самостоятельного органа внешней разведки Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном федеральным законом, регулирующим образование федеральных органов исполнительной власти. Решение о создании, реорганиза-
102
дни и об упразднении органа внешней разведки в составе феде рального органа исполнительной власти принимается Президен том Российской Федерации по представлению руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти. Положения об органах внешней разведки утверждаются Прези дентом России.
Сферы деятельности органов внешней разведки следующие:
1) Службой внешней разведки Российской Федерации осуще ствляется разведывательная деятельность в политической, эко номической, военно-стратегической и экологической сферах, а также в сфере обеспечения безопасности учреждений Россий ской Федерации, находящихся за пределами территории Рос сии, и командированных за пределы территории России граждан Российской Федерации, имеющих по роду своей дея тельности допуск к сведениям, составляющим государственную тайну;
2) органом внешней разведки Министерства обороны Россий ской Федерации разведывательная деятельность осуществляется в военной, военно-политической, военно-технической, военно-экономической и экологической сферах;
3) органом внешней разведки Федерального агентства прави тельственной связи и информации при Президенте Российской Федерации разведывательная деятельность осуществляется в политической, экономической, военной и научно-технической сферах путем использования радиоэлектронных средств;
4) органом внешней разведки Федеральной пограничной служ бы Российской Федерации разведывательная деятельность осуще ствляется в сфере охраны Государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны Российской Федерации и континентального шельфа Российской Федерации.
Разведывательная деятельность органов федеральной служ бы безопасности осуществляется во взаимодействии с органами внешней разведки и в соответствии с Федеральным законом «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Феде рации».
Общее руководство органами внешней разведки осуществляет Президент Российской Федерации, который определяет задачи разведывательной деятельности, контролирует и координирует де ятельность органов внешней разведки; назначает руководителей органов внешней разведки; осуществляет и другие функции по руководству органами внешней разведки.
103
Кроме Президента Российской Федерации контроль за дея тельностью органов внешней разведки осуществляет Парламент Российской Федерации. Парламентский контроль осуществляет ся в порядке, устанавливаемом федеральными законами, а так же путем проверки Счетной палатой Российской Федерации исполнения утвержденных Государственной Думой и Советом Федерации смет расходов на содержание органов внешней раз ведки.
Надзор за исполнением органами внешней разведки феде
ральных законов осуществляют Генеральный прокурор Россий
ской Федерации и уполномоченные им прокуроры. Сведения о
лицах, оказывающих или оказывавших органам внешней раз
ведки Российской Федерации конфиденциальное содействие, а
также об организациях, методах и средствах осуществления
деятельности органов внешней разведки в предмет прокурорско
го надзора не входят. ,
§ 4. Охрана государственной границы Российской Федерации ,
Государственная граница — есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного про странства) Российской Федерации, т.е. пространственный пре дел действия государственного суверенитета Российской Федерации.
Охрана государственной границы является составной частью государственной системы обеспечения безопасности России и заключается в осуществлении политических, правовых, эконо мических, военных, оперативных, организационных, техниче ских, экологических, санитарных и иных мер по:
недопущению противоправного изменения прохождения го сударственной границы;
обеспечению соблюдения юридическими и физическими ли цами режима государственной границы, пограничного режи ма и режима в пунктах пропуска через границу;
• защите на этой границе иных жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.
Законодательство о государственной границе Российской Федерации базируется на .Конституции Российской Федерации, международных договорах России и состоит из закона «О Госу-
104
дарственной границе Российской Федерации» , Положения о федеральной пограничной службе Российской Федерации и других нормативных актов. Если международным договором российской Федерации установлены иные правила, чем те, кото рые содержатся в законе «О Государственной границе Российской федерации» и других законодательных актах о государственной границе, то применяются правила международного договора.
Закон о Государственной границе устанавливает режим го сударственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через государственную границу, полномочия государ ственных органов в сфере охраны государственной границы, полномочия пограничных войск, войск противовоздушной обо роны, военно-морского флота, иных войск и воинских формиро ваний Российской Федерации в сфере охраны государственной границы.
Режим государственной границы включает правила содер жания границы; ее пересечения; перемещения через границу грузов, товаров и животных; пропуска через границу лиц, транс порта, товаров и животных; ведения на границе хозяйственной и иной деятельности; разрешения с иностранными государства ми инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.
Пограничный режим — режим пограничной зоны, террито риальных вод Российской Федерации служит интересам создания необходимых условий для охраны государственной границы. По граничный режим включает правила въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств, хозяйст венной и иной деятельности в пограничной зоне. В эту зону включаются: зона местности шириной до 5 км вдоль государст венной границы на суше, морского побережья России, россий ских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и островов на указанных водоемах. Исходя из характера отношений России с сопредельным государством на отдельных участках государст венной границы пограничная зона может не устанавливаться.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 17, ст. 594; Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 16, ст. 1861; 1996, № 50, ст. 5610. См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 10, ст. 863; № 52, ст. 5134; Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N° 16, ст. 1861.
105
Режим в пунктах пропуска через государственную границу
включает правила въезда в эти пункты, пребывания и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемые исключительно в интересах создания условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля.
Полномочия органов государственной власти Российской Фе дерации. Федеральное Собрание Российской Федерации, Прези дент России и Правительство России издают, соответственно, законы, указы, постановления по вопросам охраны государст. венной границы. Федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции участвуют в охране государствен ной границы. Так, Министерство иностранных дел России ведет переговоры по установлению государственной границы, установ лению режима государственной границы и другим вопросам. Министерство обороны несет ответственность за охрану государ ственной границы в воздушном пространстве и подводной среде, обеспечивает участие Вооруженных Сил в охране границы, ока зывает содействие пограничным войскам. Соответствующие федераль ные министерства и ведомства осуществляют на государственной границе таможенный, санитарнокарантшшый, ветеринарный, фито санитарный (фито — растение, род) и иные виды контроля. В охране государственной границы участвуют органы федеральной службы без опасности, органы внутренних дел и др.
Головным (координационным) федеральным органом испол нительной власти в сфере охраны государственной границы яв ляется Федеральная пограничная служба Российской Федерации (ФПС России). ФПС России обеспечивает реализацию государст венной пограничной политики Российской Федерации в сфере охраны государственной границы, территориального моря, кон тинентального шельфа и исключительной экономической зоны России.
ФПС России подведомственна Президенту Российской Феде рации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией, и подчиняется Правительству России.
ФПС России возглавляет систему органов пограничной служ бы (Пограничные войска, органы пограничного и иных видов контроля, оперативные органы, органы обеспечения безопасности, учебные заведения, предприятия, учреждения и организации, на ходящиеся в подчинении ФПС России) и координирует деятель ность федеральных органов исполнительной власти, органов
106
исполнительной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны государственной границы. ФПС России возглавляет директор в ранге федерального министра. Он дее является главнокомандующим Пограничными войсками Рос сийской Федерации. Директор ФПС России назначается на дол-ясность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации. Директор руководит деятельностью коллегии ФПС России и Главного военного совета Пограничных войск. Основные задачи и функции ФПС России:
руководство органами пограничной службы и организация охраны государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоной России;
• организация охраны государственных границ государств СНГ на основе двусторонних договоров (соглашений); орга низация пропуска лиц, транспортных средств, грузов, това ров и животных через государственную границу Российской Федерации;
организация разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности органов пограничной службы Российской Федерации и обеспечение взаимодейст вия с органами, осуществляющими эти виды деятельности; участие в охране дипломатических представительств Россий ской Федерации за границей.
ФПС России участвует в разработке и реализации государ ственной пограничной политики России и федеральных погра ничных программ, в подготовке законодательных актов. Разрабатывает нормативные акты по вопросам охраны государ ственной границы, меры по предупреждению и пресечению неза конного изменения прохождения границы, соблюдению пограничного режима в пунктах пропуска через границу и осу ществляет контроль за их реализацией.
На ФПС России возлагаются также обеспечение добывания и обработки информации об угрозах безопасности России в сфере охраны государственной границы, предоставление ее Президен ту Российской Федерации, Правительству Российской Федера ции; обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную тайну; обеспечение безопасности военнослужащих и гражданского персонала орга нов пограничной службы и др.
107
ФПС России организует информационно-аналитическое и научное обеспечение деятельности органов пограничной службы Российской Федерации, проведение аналитических исследова ний в сфере охраны государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономиче ской зоны Российской Федерации, представляет информационно-аналитические материалы по этим вопросам Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию, Правительству Российской Федерации, а также другим заинтересованным орга нам государственной власти Российской Федерации.
ФПС России руководит пограничными представителями, кото рые назначаются Правительством Российской Федерации на опреде ленные участки государственной границы Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федера ции. Согласно Положению о пограничных представителях Россий ской Федерации, которое утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г.1, погранич ные представители осуществляют контроль за соблюдением режима государственной границы, принимают меры для недопущения нару шений порядка содержания границы, ее пересечения лицами и транспортными средствами, перемещения через границу грузов, товаров и животных, ведения на границе хозяйственной, промысло вой и иной деятельности.
Пограничные представители имеют право: пересекать госу дарственную границу Российской Федерации в порядке, уста новленном соответствующими договорами Российской Федерации; проводить встречи с пограничными представителя ми сопредельных государств; привлекать в случае необходимо сти к расследованию пограничных инцидентов специалистов; требовать от должностных лиц и граждан Российской Федера ции, иностранных граждан и лиц без гражданства соблюдения законодательства Российской Федерации о государственной гра нице Российской Федерации и договоров России с сопредельны ми странами о государственной границе и ее режиме.
Полномочия пограничных войск, Войск противовоздушной обо роны, Военно-Морского Флота, иных войск и воинских формирова ний в сфере охраны государственной границы. Пограничные
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1971.
108
войска охраняют границу, обеспечивают военно-техническими мерами недопущение противоправного изменения прохождения границы на местности; проводят оперативно-розыскную, разведы вательную и контрразведывательную деятельность; осуществляют производство по делам об административных правонарушениях; ведут дознание по делам, отнесенным законодательством к их компетенции; проводят при необходимости пограничные поиски и операоди и др.
Пограничные войска имеют право проверять документы у лиц, производить досмотр (осмотр) транспортных средств и пере возимых на них грузов; осуществлять административное задер жание за нарушение пограничного режима на срок до трех часов, а в необходимых случаях для установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения — до трех суток с сообщением об этом прокурору в течение 24 часов с момента задержания или на срок до десяти суток с санкции прокурора, если правонарушитель не имеет документа, удостоверяющего личность; подвергать задержанного личному досмотру; досмат ривать и изымать вещи и документы; задерживать с санкции прокурора иностранных граждан и лиц без гражданства, совер шивших незаконное пересечение границы, в отношении кото рых приняты решения о передаче их властям сопредельных государств или выдворении из пределов России; содержать лиц, подвергнутых административному задержанию, а также лиц, задержанных в уголовно-процессуальном порядке, в помещени ях пограничных войск; приглашать лиц в подразделения погра ничных войск и получать от них объяснения об известных им обстоятельствах незаконного пересечения границы. В случае неявки по приглашению такие лица могут быть подвергнуты приводу.
Пограничные войска могут задерживать в отсутствие тамо женных органов незаконно перемещаемые через государствен ную границу оружие, боеприпасы, наркотики, валюту и валютные ценности и другие товары; входить в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на территории и в помещения предприятий, учреждений и организаций (кроме имеющих дипломатический иммунитет), осматривать их. Вход в жилое помещение может осуществляться без согласия прожива ющих в нем лиц. Об этом в течение 24 часов уведомляется прокурор.
109
Пограничные войска имеют право применять физическую силу, специальные средства, оружие, боевую технику и служеб ных собак.
Полномочия Войск противовоздушной обороны. Войска ПВО охраняют государственную границу в воздушном пространстве: осуществляют контроль за соблюдением правил пересечения го сударственной границы; пресекают полеты и принимают меры к посадке на территории России воздушных судов, незаконно пе ресекших границу или нарушивших порядок использования воздушного пространства России; полностью запрещают или ограничивают полеты воздушных судов в отдельных районах воздушного пространства России при возникновении угрозы не законного пересечения границы; применяют боевую технику и оружие в соответствии с Законом.
Полномочия Военно-Морского Флота. Силы ВМФ осущест вляют охрану государственной границы в подводной среде; контро лируют пересечение границы; осуществляют противолодочную, в том числе подводно-диверсионную, оборону; принимают меры по прекращению или предупреждению действий обнаруженных объектов; применяют боевую технику и оружие в соответствии с Законом.
Охрана государственной границы на отдельных участках в части воспрещения незаконного пересечения границы в местах дислокации военных объектов, гарнизонов Вооруженных Сил, внутренних войск МВД России, иных войск и воинских форми рований, закрытых для прохода (проезда) посторонних лиц, транспортных средств, возлагается на командование указанных военных объектов, гарнизонов.
Органы местного самоуправления, предприятия, учрежде ния и организации, а также общественные объединения и их должностные лица оказываю помощь пограничным и иным вой скам, государственным органам, осуществляющим контроль на государственной границе, предоставляют необходимую для их деятельности информацию, а также создают условия для уча стия граждан на добровольной основе в охране границы.
Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» предусматривает возможность граждан участвовать на принципе добровольности в охране государствен ной границы. Граждане участвуют в охране границы в составе добровольных народных дружин по охране Государственной гра ницы Российской Федерации либо в качестве внештатных со трудников Пограничных войск.
110
Членами народных дружин и внештатными сотрудниками могут быть совершеннолетние граждане, добровольно изъявив шие желание оказывать помощь Пограничным войскам. Соглас но постановлению Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г., которым был утвержден «Порядок привлече ния граждан к охране Государственной границы Российской федерации» , дружинники могут привлекаться для контроля за соблюдением режима на границе, особенно в пунктах пропуска. Дружинникам разрешено участвовать в розыске лиц, пытаю щихся совершить или совершивших нарушение границы. Они участвуют также в разъяснении действующих правил режима границы. Члену дружины выдаются удостоверение и нагрудный знак, образцы которых устанавливает Федеральная пограничная служба.
Народные дружины создаются при структурных подразделе ниях Пограничных войск (при заставах, отрядах). Для коорди нации деятельности дружин образуются штабы. В них входят представители органов местного самоуправления, исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации, соответствующих подразделений пограничных войск и командиры народных дру жин.
§ 5. Взаимоотношения органов внутренних дел
с органами федеральной службы безопасности,
федеральной пограничной службы и пограничными войсками
Органы внутренних дел в пределах своей компетенции ока зывают содействие органам федеральной службы безопасности в выполнении возложенных на них функций. Они взаимодейству ют в предупреждений, пресечении и раскрытии ряда преступле ний (организованная преступность, коррупция, незаконный оборот оружия и наркотических средств и др.). Органы феде ральной службы безопасности обеспечивают в пределах своих полномочий безопасность в органах внутренних дел и внутрен них войсках МВД России.
С органами федеральной пограничной службы и погранич ными войсками органы внутренних дел сотрудничают в поддер жании пограничного режима, в деле обеспечения общественного порядка и борьбе с правонарушениями в приграничной террито-
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1971.
111
рии. Органы внутренних дел оказывают содействие пограничным войскам в проведении мероприятий по охране государственной гра ницы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, розыске лиц, нарушивших режим государственной границы, в выяснении и про верке обстоятельств правонарушений граждан, задержанных в ад министративно-процессуальном или уголовно-процессуальном порядке; информируют пограничные войска о состоянии правопо рядка в приграничных районах; в необходимых случаях обеспечи вают участие внутренних войск МВД России в охране государственной границы; обеспечивают участие внутренних войск в контроле за соблюдением пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу; обеспечивают по представлени ям пограничных войск временное ограничение или воспрещение доступа граждан на отдельные участки местности или объекты вблизи государственной границы во время поиска нарушителей государственной границы, отражения вооруженного вторжения или массовых переходов граждан сопредельного государства на территорию Российской Федерации.
Органы внутренних дел обеспечивают правопорядок при
проведении на границе и приграничных районах массовых ме
роприятий федерального или международного характера, а так
же при возникновении чрезвычайных ситуаций, введении
режима чрезвычайного положения.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Что понимается под управлением безопасностью?
2. Из каких элементов состоит система органов федеральной
службы безопасности и в чем заключаются особенности построе-
ния этой системы?
3. Дайте характеристику административно-правового стату са органов службы безопасности в Российской Федерации.
4. Перечислите основные полномочия органов внешней раз ведки.
5. Что понимается под охраной государственной границы?
6. Перечислите государственные органы, участвующие в ох ране государственной границы.
7. Дайте характеристику административно-правового статуса органов федеральной пограничной службы и пограничных войск.
8. В чем выражается взаимодействие органов внутренних дел с органами федеральной службы безопасности, федеральной пограничной службой и пограничными войсками?
112
Глава 9. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ
§1. Содержание управления внутренними делами
Термином «внутренние дела» обозначается одна из сфер дея тельности государства. Наименование рассматриваемой сферы носит традиционный характер и отражает ее исторически сложив шееся содержание. Сфера внутренних дел является многоструктур ной. Она включает в себя ряд сложных групп общественных отношений, которые связаны с защитой прав, свобод и интересов личности, общества и государства от преступных и иных противо правных посягательств; предупреждением и пресечением преступ лений и административных правонарушений; осуществлением оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия; обес печением безопасности дорожного движения и противопожарной безопасности; осуществлением лицензионно-разрешительной де ятельности (выдача лицензий на частную детективную и охран ную деятельность, на приобретение, хранение оружия и др.); проведением в жизнь правил паспортной системы, регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту жи тельства; обеспечением соблюдения правил пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства; охраной собствен ности по договорам; осуществлением уголовно-исполнительной деятельности и др.
Каждая из перечисленных групп общественных отношений является составной частью рассматриваемой сферы. Лишь в совокупности эти группы дают представление о сфере внутрен них дел государства в целом.
Объективно существующая взаимосвязь указанных обществен
ных отношений, их специфики позволяют рассматривать сферу
внутренних дел как самостоятельный объект государственного уп
равления, т.е. комплекс общественных отношений, выступающий в
качестве управляемой системы. Специфические свойства обществен
ных отношений, складывающихся в сфере внутренних дел, обуслов
ливают существование управления внутренними делами как особой
сферы государственного управления. ,
Управление внутренними делами, так же как управление в иных сферах и отраслях, представляет собой целенаправленную организующую деятельность. Субъектами управления в сфере
113
внутренних дел являются государственные органы, органы мес тного самоуправления, должностные лица, наделенные соответ ствующими полномочиями, общественные формирования и их представители, обладающие специальными правами по осущест влению функций в сфере внутренних дел, граждане, участвую щие в охране общественного порядка и общественной безопасности.
Содержание управления в сфере внутренних дел составляет деятельность по реализации целей, задач и функций управле ния, осуществляемая в установленных формах и соответствую щими методами.
Основная цель управления в сфере внутренних дел — обес печение правопорядка и законности в стране, охрана прав, сво бод и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций. Эта цель конкретизируется в задачах управления по охране общественного порядка и борьбе с преступностью, по обеспечению общественной безопасности, охране имущества соб ственников, по исполнению уголовных наказаний и т.д.
Главными функциями управления в сфере внутренних дел являются: охрана жизни, прав, свобод и законных интересов граждан от противоправных посягательств; охрана общественно го порядка; обеспечение общественной безопасности; предуп реждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; охрана на основе договоров с собственниками принадлежащего им имущества; исполнение уголовных наказа ний и др. Поскольку эти функции определяются целями и задачами управления, то их именуют функциями-задачами, ос новными функциями, которые составляют содержание деятель ности в сфере внутренних дел.
Управление в сфере внутренних дел осуществляется в раз нообразных формах: организационные мероприятия; матери ально-технические операции; нормотворческая деятельность; правоприменительная (регулятивная и правоохранительная) деятельность. Методами управления в сфере внутренних дел являются убеждение и принуждения.
Кроме них применяются производные от этих методов психо логические, административные, экономические и иные методы.
Организация и управление внутренними делами осуществ ляются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными за конами и иными нормативными актами Российской Федерации, а также актами субъектов федерации и органов местного само-
114
управления. К числу нормативных актов, непосредственно регу лирующих деятельность органов, которые реализуют повседнев но и оперативно задачи и функции в сфере внутренних дел, относятся: Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции»1. Федеральный закон от 25 декабря 1996 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» , Положе ние о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и др.
§2. Полномочия органов государственной власти, функции
«рганов местного самоуправления и общественных
объединений в сфере внутренних дел
Полномочия Федерального Собрания Российской Федерации.
Оно обеспечивает законодательное регулирование отношений в сфере внутренних дел так же, как и в других сферах жизнедея тельности на всей территории России; осуществляет законода тельное регулирование организации управления внутренними делами, устанавливает общие принципы, основы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправ ления в сфере внутренних дел, решает другие вопросы, отнесен ные к ведению Российской Федерации.
Полномочия Президента Российской Федерации. Как глава государства Президент России издает указы по вопросам, относя щимся к сфере внутренних дел, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности. Президент при обстоя тельствах и в порядке, предусмотренных законодательством, вво дит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообще нием об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Он назначает на должность федерального министра внутренних дел и освобождает его от должности, назначает и освобождает от дол жности командующего внутренними войсками; утверждает По-
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 16, ст. 503; Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 10, ст. 360; № 32, ст. 1231.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, Ms 6, ст. 711.
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 30, ст. 3605.
115
ложение о Министерстве внутренних дел Российской Федера ции; принимает другие меры по укреплению правопорядка и общественной безопасности.
Полномочия Правительства Российской Федерации. На осно ве и во исполнение законов, указов Президента и иных актов Федерального Собрания и Президента Правительство России издает постановления и распоряжения по вопросам управления в сфере внутренних дел и проверяет их исполнение; осуществля ет меры по обеспечению законности, охране общественного по рядка, защите прав и свобод граждан, охране собственности, борьбе с преступностью, обеспечению общественной безопасно сти. Правительство объединяет и направляет работу федераль ных органов исполнительной власти в сфере внутренних дел, осуществляет меры по охране общественного порядка и обеспе чению общественной безопасности, а также реализует иные пол номочия в сфере внутренних дел, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, законодательством Рос сии и указами Президента Российской Федерации.
Полномочия органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Они принимают соответ ствующие нормативные акты (законы, указы, постановления, рас поряжения), в которых детализируются принципиальные положения федеральных законодательных и иных нормативных актов России применительно к конкретным территориальным и иным особенностям соответствующего субъекта Российской Фе дерации.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера ции органы представительной и исполнительной власти респуб лики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа осуществляют собственное право вое регулирование в сфере внутренних дел, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Представитель ные органы субъектов Российской Федерации принимают зако ны и иные правовые акты по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на соответст вующей территории. Правительства, администрации (прави тельства) краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов осуществляют меры по защите и обеспечению прав, свобод и законных интересов граждан на соответствующей территории субъекта Российской
116
федерадии, проводят мероприятия по защите интересов государ ства и общественной безопасности. Они издают соответствующие нормативные акты, осуществляют руководство и контроль за деятельностью органов внутренних дел, оказывая им помощь; организуют борьбу со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпнзоотиями и др.
Органы представительной и исполнительной власти субъек тов Российской Федерации наделены полномочиями по формиро ванию органов, осуществляющих управление в сфере внутренних дел. Они образуют министерства внутренних дел республик, уп равления (главные управления) внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, городские и районные органы внутренних дел. На основе двойного подчи нения органов внутренних дел правительство (администрация) субъекта Российской Федерации направляет деятельность под чиненных им органов внутренних дел и координирует их работу с другими государственными органами и общественными форми рованиями, участвующими в охране правопорядка; рассматри вает вопросы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности и принимает по ним правовые акты; ставит перед органами внутренних дел задачи, координирует планы работы органов внутренних дел, направляет работу орга нов внутренних дел по подбору и обучению кадров органов внутренних дел, создает им необходимые социальные условия для работы; утверждает штаты криминальной милиции и мили ции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджета субъекта федерации.
Компетенция органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере внутренних дел определяется Конституцией Российской Федерации, федераль ными законами, указами Президента России, постановлениями Правительства Российской Федерации, конституциями, закона ми республик, уставами, законами и иными нормативными пра вовыми актами краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Функции органов местного самоуправления в сфере внутрен них дел. К числу функций, реализуемых органами местного самоуправления, относятся, в частности, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. В муници пальных образованиях субъектов Федерации (городах, райо нах и т.д.) действует милиция общественной безопасности,
117
которая, являясь составной частью российской милиции, функ ционирует в качестве самостоятельного структурного звена в системе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел. Органы местного самоуправления за счет собственных и привле ченных средств могут создавать и содержать муниципальные органы охраны общественного порядка. Они обеспечивают необ ходимые условия для эффективного функционирования подраз делений местной милиции в целях обеспечения правопорядка, надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, своевременного реагирования на изменения криминогенной об становки.
Органы местного самоуправления принимают меры по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в связи с проведением массовых мероприятий — митингов, демон страций, шествий, пикетирования и т.д.
К вопросам местного значения относятся также обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
При возникновении стихийных бедствий, эпидемий, эпизоо тии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка ор ганы местного самоуправления принимают меры по спасению и охране жизни людей, защите их здоровья и имущества.
При органах местного самоуправления состоят комиссии: административная, по делам несовершеннолетних и др. Указан ные комиссии участвуют в обеспечении общественного порядка и законности на территории муниципального образования.
Функции общественных объединений в сфере внутренних дел. Большую помощь органам государственной власти и мест ного самоуправления в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности, в профилактике правонарушений и борьбе с преступностью оказывают органы общественной самоде ятельности. Организационными формами .органов общественной самодеятельности являются советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, посел ковые и др.
К числу общественных формирований, непосредственно уча ствующих в охране правопорядка, обеспечении общественной безопасности, относятся добровольные народные дружины по охране общественного порядка, товарищеские суды, внештатные сотрудники милиции.
118
Функции общественных объединений, органов обществен ной самодеятельности и других общественных формирований в сфере внутренних дел, в охране общественного порядка и обеспечении обще-ственкой безопасности определены законами и положениями о них . Так, например, добровольные народные дружины участвуют в охране общественного порядка на улицах, площадях, в парках и других общественных местах, оказывают содействие органам внутренних дел в их деятельности по укреплению правопорядка. Они принимают участке в борьбе с хулиганством, пьянством, хищениями собственно сти и другими правонарушениями; участвуют в проведении воспита тельной работы в трудовых коллективах и среди населения по соблюдению существующих правил морали и предупреждению проти воправного поведения; участвуют в обеспечении безопасности дорож ного движения, противопожарной безопасности; участвуют в проведении мероприятий по охране и защите природных богатств и т.д. Главное в работе товарищеских судов — предупреждение правона рушений, воспитание граждан путем убеждения и общественного воздействия, создания обстановки нетерпимости к антиобщественным поступкам. Внештатные сотрудники милиции под руководством и по поручению работников милиции участвуют в обеспечении правопоряд ка, в проведении мероприятий по охране общественного порядка. Добровольные пожарные дружины и добровольные пожарные обще ства участвуют в обеспечении соблюдения правил пожарной безопасно сти, содействуют органам государственной пожарной охраны.
§3. Система и правовое положение органов внутренних дел
Специальными субъектами управления в рассматриваемой сфере являются органы внутренних дел. Место последних в системе органов государственного управления и их специфика определяются установленной законодательством концепцией, которая характеризуется совокупностью возложенных на них задач и функций управления, а также объемом конкретных обязанностей и прав того или иного органа внутренних дел.
Система органов внутренних дел. Федеральным органом ис полнительной власти, осуществляющим в пределах своих полно мочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения обще-
1 См., например, Временное положение о Московской городской народной дружине //Вестник Мэрии Москвы, 1994, № 11.
119
ственной безопасности и непосредственно реализующим основ ные направления деятельности органов внутренних дел Россий ской Федерации и внутренних войск МВД России, является Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД Рос сии). Оно возглавляет систему органов внутренних дел, в ко торую входят: министерства внутренних дел республик, главные управления (ГУВД), управления (УВД) и отделы внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной обла сти, автономных округов, районов, городов, районов в городах, закрытых административно-территориальных образований, управ ления (линейные — управления, отделы, отделения) внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, управления (отделы) на особо важных и режимных объектах, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, Государст венная противопожарная служба, территориальные органы управле ния учреждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружные управления материально-технического и военного снабже ния, образовательные, научно-исследовательские учреждения и иные подразделения, предприятия, учреждения и организации, созданные для осуществления задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.
В систему Министерства входят также внутренние войска, состоящие из округов внутренних войск, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений, учреждений обес печения деятельности внутренних войск, органов управления внутренними войсками. Органы внутренних дел и внутренние войска составляют систему МВД России.
Правовое положение МВД России. Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Феде рации, федеральными конституционными законами, федераль ными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, общепризнанными прин ципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. Специальным нормативным правовым, детально определяющим правовой статус МВД Рос сии, является Положение о нем, утвержденное Указом Прези дента Российской Федерации от 18 июля 1996 г.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 30, ст. 3605.
120
Министерство подчиняется Президенту России по вопросам, отяесешгым к его компетенции Конституцией Российской Феде рации и законодательными актами Российской Федерации, а также Правительству России.
Деятельность Министерства осуществляется на основе прин ципов уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражда нина, законности, гуманизма, сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности, взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, об щественными объединениями, а также с соответствующими ор ганами иностранных государств.
Министерство является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим: наименованием.
Основными задачами МВД России являются:
1) разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объек тов независимо от форм собственности, обеспечению обществен ного порядка и общественной безопасности;
2) организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонаруше ний, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;
3) обеспечение исполнения уголовных наказаний;
4) руководство органами внутренних дел и внутренними войсками в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности;
5) совершенствование нормативной правовой основы дея тельности органов внутренних дел и внутренних войск, обеспе чение законности в их деятельности;
6) совершенствование работы с кадрами, их профессиональ ной подготовки, обеспечение правовой и социальной защищен ности сотрудников и военнослужащих Министерства;
7) развитие и укрепление материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск.
В соответствии с перечисленными задачами МВД России реализует, в частности, следующие функции:
1) определяет основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности; участвует в разработке и выполнении федераль ных целевых программ в сфере борьбы с преступностью;
121
2) организует и непосредственно осуществляет оперативно-розыскную и экспертно-криминалистическую деятельность, производство дознания и предварительного следствия по уголов ным делам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел; обеспечивает реализацию мер по предупреждению, выявлению, пресечению преступлений, проведению проверок и ревизий фи нансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;
3) обеспечивает исполнение уголовных наказаний и админи стративных взысканий, решений судов о принудительном лече нии хронических алкоголиков и наркоманов, содержание подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, нахо дящихся под стражей, а также их охрану, этапирование и кон воирование;
4) обеспечивает охрану важных государственных объектов, особо важных и режимных объектов, имущества юридических и физических лиц по договорам, оказывает содействие предприни мателям, учреждениям и организациям независимо от форм собственности в разработке мер по обеспечению их имуществен ной безопасности, а также личной безопасности их работников;
5) организует деятельность органов внутренних дел по выда че (аннулированию) специальных разрешений (лицензий) на занятие видами деятельности, производствами, работами (оказа ние услуг), подлежащими лицензированию в системе Министерства, а также по контролю за осуществлением этих видов деятельности, производств, работ (услуг);
6) руководит Государственной автомобильной инспекцией; организует учет дорожно-транспортных происшествий и в преде лах своей компетенции принимает меры по их предупреждению; участвует в разработке правил, стандартов и иных нормативов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения; организу ет работу, связанную с допуском автомототранспортных средств и прицепов к ним, а также водителей к участию в дорожном движении;
7) руководит Государственной противопожарной службой, организует работу по предупреждению пожаров и их тушению, а также координирует деятельность других видов пожарной охраны;
8) организует деятельность органов внутренних дел, связан ную с вопросами гражданства Российской Федерации, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в преде-
122
лах России, выезда за пределы России и въезда на ее террито рию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;
9) осуществляет непосредственное руководство внутренними войсками, а также органами внутренних дел, дислоцирующими ся на арендуемых Российской Федерацией и находящихся под ее юрисдикцией территориях государств — участников СНГ, орга нами внутренних дел на транспорте, органами внутренних дел на закрытых административно-территориальных образованиях и органами внутренних дел на особо важных и режимных объек тах, региональными управлениями по борьбе с организованной преступностью, территориальными органами управления, уч реждениями с особыми условиями хозяйственной деятельности, окружными управлениями материально-технического и военно го снабжения, предприятиями, учреждениями и организация ми, подчиненными Министерству; руководит отрядами милиции особого назначения, специальными отрядами быстрого реагиро вания, отрядами специального назначения;
10) участвует в обеспечении правового режима чрезвычайно го или военного положения в случае их введения на территории России или в отдельных ее местностях, в осуществлении мероп риятий единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии.
МВД России осуществляет внутриорганизационные функ ции: разрабатывает нормативы штатной численности и расходов на содержание внутренних дел; организует специальные и воин ские перевозки; руководит образовательными и научно-исследо вательскими учреждениями; осуществляет меры по обеспечению защиты жизни, здоровья, чести, достоинства и имущества со трудников и военнослужащих системы Министерства; организует по согласованию с Федеральной службой безопасности Российской Федерации систему обеспечения собственной безопасности; реша ет вопросы кадрового обеспечения и социальной защиты работ ников системы Министерства и др.
Структура МВД России. Структуру Министерства составля ют: руководство Министерства, Главный штаб, главные управле ния, управления и отделы, осуществляющие соответствующие функции Министерства, Главное управление командующего внутренними войсками, Следственный комитет и другие службы и подразделения.
123
Министерство возглавляет Министр внутренних дел Россий ской Федерации. Министр, первые заместители Министра, заме стители Министра назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложе нию Председателя Правительства Российской Федерации.
Полномочия Министра внутренних дел Российской Федера ции. Министр несет персональную ответственность за выполне ние задач, возложенных на Министерство, подчиненные ему органы внутренних дел и внутренние войска; организует работу Министерства, руководит деятельностью органов внутренних дел и внутренних войск; устанавливает полномочия своих заме стителей и распределяет обязанности между ними, устанавлива ет полномочия других должностных лиц системы Министерства; утверждает штатное расписание центрального аппарата Мини стерства, положения о главных управлениях, управлениях и иных структурных подразделениях центрального аппарата, а также о подведомственных Министерству учреждениях, типо вых положениях о министерствах внутренних дел, главных уп равлениях, управлениях внутренних дел субъектов Российской Федерации.
Министр издает обязательные для исполнения в системе Министерства приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные акты, дает распоряжения, в том числе совместно или по согласованию с руководителями органов государственной власти Российской Федерации, органи зует проверку их исполнения. Он же издает в пределах своих полномочий в установленном порядке обязательные для испол нения федеральными органами исполнительной власти, органа ми исполнительной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, орга низациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами норматив ные правовые акты, утверждает стандарты, нормы и правила по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к компетенции Министерства.
Министр внутренних дел Российской Федерации отменяет противоречащие законодательству Российской Федерации прика зы и распоряжения, изданные руководителями органов, подраз делений и учреждений системы Министерства, командующим внутренними войсками и его заместителями, а также приказы и распоряжения министров внутренних дел, начальников главных
124
управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации.
В соответствии с законодательством Министр присваивает первые специальные звания среднего и старшего начальствую щего состава органов внутренних дел, первичные офицерские воинские звания, а также специальные звания до полковника милиции, полковника внутренней службы, полковника юсти ции и воинские звания до полковника (капитана первого ранга) включительно, вносит представления о присвоении высших спе циальных и высших воинских званий.
Министр представляет МВД России в отношениях с органа ми государственной власти Российской Федерации, предприяти ями, учреждениями и организациями Российской Федерации и иностранных государств на территории России, ведет в пределах своих полномочий переговоры и в установленном порядке под писывает международные договоры, соглашения и протоколы о взаимодействии и сотрудничестве по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства; осуществляет и другие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В Министерстве образуется коллегия, в состав которой вхо дят Министр (председатель коллегии), его первые заместители и заместители, а также руководящие сотрудники и военнослужа щие системы Министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входя щих в ее состав по должности, утверждаются Правительством Российской Федерации. Коллегия на своих заседаниях рассмат ривает наиболее важные вопросы деятельности органов внутрен них дел и внутренних войск. Решения коллегии принимаются большинством голосов ее членов, оформляются протоколами и проводятся в жизнь приказами Министра.
Правовое положение органов внутренних дел субъектов Рос сийской Федерации — МВД республик, ГУВД, УВД краев, обла стей, городов федерального значения и автономных округов. Правовой статус органов внутренних дел субъектов федерации определяется законодательством Российской Федерации и законо дательством субъектов федерации, а также детально регламенти руется положениями о них. Кроме того, в своей деятельности органы внутренних дел субъектов федерации руководствуются приказами и иными правовыми актами МВД России.
Задачи и функции МВД, ГУВД, УВД во многом аналогичны задачам и функциям, осуществляемым МВД России. Вместе с тем, масштабы, характер деятельности и объем полномочий
125
МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации имеют свои особенности. Указанные органы внутренних дел свои полномочия осуществ ляют, соответственно, в пределах республики, края, области, города федерального значения, автономного округа. Они: обеспе чивают проведение в жизнь общегосударственной политики в сфере внутренних дел, стратегической линии МВД России и его установочных решений в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, предупреждения и пре сечения преступлений и административных правонарушений, учитывая социально-экономические, национальные, демографи ческие, географические и иные особенности соответствующих субъектов федерации, С учетом актов законодательной и испол нительной власти субъектов федерации, актов МВД России и комплексной оценки оперативной обстановки в республике, крае, области, городе, округе они вырабатывают управленческие решения для нижестоящих звеньев органов внутренних дел.
В своем подчинении МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации имеют органы, подразделения, службы и непосредственно руко водят деятельностью управлений (отделов) внутренних дел горо да (района, района в городе).
Структура органов внутренних дел субъектов федерации сходна со структурой МВД России. Однако внутреннее построе ние аппаратов этих органов имеет отличия и свои особенности, которые предопределяются необходимостью учета националь ных и иных факторов. МВД республики возглавляет министр, ГУВД, УВД — начальник. Их назначение производится в уста новленном порядке. Руководители МВД, ГУВД, УВД имеют заместителей. Для коллегиального обсуждения и решения важ ных вопросов деятельности служб и подразделений в МВД, ГУВД, УВД образуется коллегия.
Структурными подразделениями рассматриваемых органов внутренних дел являются штабы, службы (подразделения) кри минальной милиции, милиции общественной безопасности, под разделения ГАИ, Государственной противопожарной службы, службы исполнения уголовных наказаний и др.
МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации являются юридиче скими лицами, имеющими текущий расчетный и иные счета в банках.
Правовое положение управлений (отделов) внутренних дел города (района, района в городе) — РУВД, РОВД, горрайоргана. Правовой статус горрайорганов внутренних дел определяется
126
законодательством Российской Федерации, законами и иными правовыми актами субъектов федерации. В своей деятельности горрайсрганы руководствуются также актами органов местного самоуправления, изданными в пределах их компетенции, норма тивными актами МВД России, МВД республик, ГУВД, УВД края, области, автономной области, автономного округа и поло жением об управлении (отделе) внутренних дел.1 Горрайорган является юридическим лицом, имеющим текущий счет в банке.
Задачи и функции горрайорганов аналогичны задачам и функциям МВД республик, ГУВД, УВД краев, областей, авто номных округов. Вместе с тем они непосредственно обеспечива ют защиту личности, ее прав и свободы от противоправных посягательств; охраняют общественный порядок, обеспечивают об щественную безопасность; предупреждают, пресекают, раскрывают и расследуют преступления и административные правонарушения; в пределах предоставленных прав и возложенных обязанностей оказывают содействие должностным лицам, органам, предприяти ям, учреждениям и организациям в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность.
Структура горрайорганов внутренних дел. Горрайорган воз главляет начальник, который назначается на должность и осво бождается от должности министром внутренних дел республики, начальником ГУВД, УВД по согласованию с органами местного самоуправления. Начальник имеет заместителей, которые руко водят подразделениями криминальной милиции, милиции об щественной безопасности и др. Структурными подразделениями горрайорганов являются отделы (отделения) или группы сотруд ников оперативно-розыскных и иных подразделений, служб криминальной милиции, милиции общественной безопасности, ГАИ, подразделение государственной противопожарной службы, паспортно-визовая служба, следственный аппарат и др.
Виды деятельности органов внутренних дел. Свои задачи и функции органы внутренних дел реализуют путем осуществле ния следующих видов деятельности: административная, опера-
Индивидуальное положение РУВД, РОВД разрабатывается на основе Типового положения об управлении (отделе) внутренних дел города (района, района в городе), утвержденного МВД России.
127
тивно-розыскная, уголовно-процессуальная, уголовно-исполни-тельная.
Административная деятельность — эта наиболее емкий вид деятельности. Содержание данной деятельности составляет ох рана общественного порядка и обеспечение общественной безопас ности; осуществление лицензионно-разрешительной деятельности, т.е. выдача разрешений (лицензий) на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, на открытие и фун кционирование объектов, где оно обращается, выдача лицензий на создание частных детективных и охранных служб и контроль за объектами разрешительной системы; обеспечение безопасности до рожного движения; осуществление паспортко-визовой деятельно сти, т.е. выдача гражданам паспортов, регистрация документов, удостоверяющих личность, контроль за соблюдением гражданами и должностными лицами паспортных правил, законодательства о свободе передвижений, иммиграционных правил, правил пребыва ния в России иностранных граждан и лиц без гражданства; охрана собственности по договорам.
Оперативно-розыскная деятельность — вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделени ями органов внутренних дел в соответствии с Законом Россий ской Федерации от 5 июля 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»2. Эта деятельность состоит в проведении опера тивно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здо ровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Она направлена на предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, скрываю щихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также лиц, пропавших без вести. Опе ративно-розыскную деятельность преимущественно осуществля ют подразделения криминальной милиции.
Уголовно-процессуальная деятельность состоит в производст ве дознания и следствия органами внутренних дел. Ее осуществ-
См.: Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1992, № 8, ст. 507.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 33, ст. 3349.
128
ляют следственные аппараты, милицейские службы, а также Государственная противопожарная служба. При осуществлении указанной деятельности органы внутренних дел руководствуют ся уголовным и уголовно-процессуальным законодательством.
Угол-овно-исполнительная деятельность заключается в ис полнении уголовных наказаний в виде лишения свободы, а также исключительной меры наказания; обеспечении правопо рядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания, безопасности содержащихся в них осужденных и персонала, работающего в учреждениях, исполняющих наказа ние, а также должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений; привлечение осужденных к тру ду и др. Задачи, функции и полномочия органов внутренних дел, осуществляющих исполнение наказания, определены в За коне Российской Федерации от 21 июля 1993 г. «Об учреждени ях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и Уголовно-исполнительным кодексом Рос сийской Федерации".
Свою деятельность органы внутренних дел осуществляют во взаимодействии с другими органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объедине ниями» трудовыми коллективами и гражданами.
§4. Милиция
Важные функции в сфере внутренних дел осуществляет ми лиция. Она, входя в структуру внутренних дел, представляет систему органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права, свободы и законные интересы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
Милиция подразделяется на криминальную милицию и мили цию общественной безопасности. В состав криминальной милиции входят оперативно-розыскные (уголовный розыск, подразделения по борьбе с организованной преступностью и др.), научно-технические
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, №33, ст. 1316.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 2, ст. 198.
129
и иные подразделения. В состав милиции общественной безопас ности (местной милиции) входят дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, государственной автомобильной инс пекции, охраны объектов по договорам, участковые инспектора милиции и др. В состав милиции входят также подразделения милиции на железнодорожном, воздушном и водном транспорте, учебные заведения и подразделения для подготовки, переподго товки и повышения квалификации кадров милиции.
В масштабе России руководство милицией осуществляет Ми нистр внутренних дел Российской Федерации, в республиках — министры внутренних дел республик. В краях, областях, горо дах федерального значения, районах, районах в городах, горо дах эту функцию осуществляют соответствующие начальники ГУВД, УВД, горрайорганов внутренних дел, а милицией на транспорте руководят начальники соответствующих линейных органов внутренних дел.
Правовой статус милиции. Правовые основы организации и деятельности милиции определены Законом РСФСР от 18 апре ля 1991 г. «О милиции» , Положением о милиции общественной
п
безопасности (местной милиции) в Российской Федерации , ут вержденным Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г., и другими нормативными актами.
Согласно законодательству задачами милиции являются: обеспе чение личной безопасности граждан; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение обще ственной безопасности; оказание помощи в пределах, установлен ных законом «О милиции», гражданам должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объе динениям в осуществлении их прав и законных интересов.
Обязанности милиции. В соответствии с поставленными за дачами на милицию возложены соответствующие обязанности. Первейшей обязанностью милиции является защита жизни, здо ровья, прав и свобод граждан от противоправных посягательств. Милиция принимает меры по предупреждению и пресечению
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, № 16, ст. 503; 1993, № 10, ст. 360; № 22, ст. 1231.
2 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N° 7, ст. 562.
130
противоправных действий, посягающих на личность. Оказывает помощь лицам, пострадавшим от правонарушения и несчастных случаев. Милиция обязана незамедлительно реагировать на со общения, заявления о готовящихся и совершенных преступле ниях и принимать необходимые меры к их предупреждению и пресечению, обеспечивать раскрытие преступлений.
Милиция обязана осуществлять охрану общественного поряд ка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях и других общественных местах, пресекать правонарушения, пося гающие на общественный порядок.
Ни милицию возлагаются обязанности по осуществлению паспортной и регистрационной системы: контроль за соблюдени ем иностранными гражданами и лицами без гражданства уста новленных для них правил пребывания в России и транзитного проезда через территорию России.
В сфере общественной безопасности милиция обязана регу лировать дорожное движение; контролировать соблюдение уста новленных правил, нормативов и стандартов, действующих в сфере безопасности дорожного движения; производить регистра цию и учет автомототранспортных средств, а также выдачу удостоверений на право управления указанными средствами. Эти и другие обязанности по обеспечению безопасности дорож ного движения в основном выполняет Государственная автомо бильная инспекция Министерства внутренних дел Российской Федерации.
На милицию возлагаются обязанности по осуществлению лицензионно-разрешительной деятельности. Милиция выдает разрешения на приобретение, хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых мате риалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются; контролирует соблюдение установленных пра вил обращения и функционирования указанных предметов и объектов; выдает лицензии на создание негосударственных час тных детективных и охранных служб, контролирует соблюдение ими установленных законом положений о деятельности этих служб.
См.: Положение о Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Российской Федерации. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, № 2, ст. 79.
131
Милиция обязана проводить оперативно-розыскные и иные мероприятия в целях выявления и пресечения преступных пося гательств на имущество граждан, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений: принимать меры к обеспечению сохранности бесхозного имущества и кладов до передачи их в ведение государственных органов и должностных лиц, а также к возврату их законным владельцам. На основе договоров органы вневедомственной охраны (подразделения ми лиции общественной безопасности) обеспечивают охрану имуще ства собственников — физических и юридических лиц.
В пределах своей компетенции милиция обязана помогать депутатам, кандидатам в депутаты, должностным лицам, пред ставителям общественных объединений в осуществлении их за конной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность.
Права милиции. В целях обеспечения выполнения возло женных на милицию обязанностей ей предоставляются соответ ствующие права.
Милиция имеет право требовать от граждан и должностных лиц соблюдения общественного порядка, прекращения противо правных действий, проверять у них документы, удостоверяю щие личность, если имеются основания подозревать их в совершении преступления или административного правонару шения, а также другие документы, необходимые для проверки соблюдения правил, контроль за выполнением которых возло жен на милицию. Милиция имеет право вызывать граждан и должностных лиц по делам и материалам, находящимся в ее производстве, в установленном порядке подвергать их приводу в милицию; получать от граждан и должностных лиц необходи мые объяснения, сведения, справки, документы и копии с них.
В соответствии с законодательством милиция правомочна составлять протоколы об административных правонарушениях, производить задержание правонарушителей и совершать иные административно-процессуальные и уголовно-процессуальные действия; в пределах своей компетенции милиция может нала гать административные взыскания на виновных лиц; задержи вать и содержать под стражей лиц, подозреваемых в совершении преступлений, уклоняющихся от исполнения уголовного наказа ния и административного ареста.
При выполнении служебных обязанностей сотрудники ми лиции имеют право беспрепятственно входить в жилые и иные
132
помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями, организациями, и осматривать их при преследо вании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии данных полагать, что там совершено или соверша ется преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной без опасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. При этом о всех случаях проникновения в жилище милиция обязана уведо мить прокурора в течение 24 часов.
Милиция имеет право использовать транспортные средства предприятий, учреждений, организаций, общественных объеди нений или граждан, кроме транспорта, принадлежащего дипло матическим, консульским и иным представительствам иностранных государств, международным организациям и транспортных средств специального назначения, для проезда к месту стихийного бедствия, доставления в лечебные учреждения граждан, нуждающихся в срочной медицинской помощи, пре следования лиц, совершивших преступления, и доставления их в милицию. Транспорт может быть использован также для транспортировки поврежденных при авариях транспортных средств и проезда к месту происшествия или сбора личного состава милиции по тревоге в случаях, не терпящих отлагатель ства, с отстранением при необходимости водителей от управле ния этими средствами.
В служебных целях милиция имеет право пользоваться бес препятственно средствами связи, принадлежащими предприяти ям, учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам.
В установленных законом «О милиции» случаях при выпол нении служебных обязанностей, а также в целях самозащиты сотрудники милиции имеют право применять физическую силу, специальные средства (резиновые палки, слезоточивые газы, водометы, наручники и другую специальную технику), служеб ных собак. В качестве крайней меры сотрудники имеют право применять и использовать оружие. Случаи и порядок примене ния и использования огнестрельного оружия регламентированы законом «О милиции».
133
§5. Государственная противопожарная служба
Государственная противопожарная служба является основ ным видом пожарной охраны и входит в состав Министерства внутренних дел Российской Федерации в качестве единой само стоятельной оперативной службы. В систему этой службы входят: федеральный орган управления Государственной противопожар ной службы — Главное управление Государственной противопо жарной службы МВД России; пожарно-технические научно-исследовательские учреждения и пожарно-технические учебные заведения; специальные подразделения противопожарной службы и их органы управления: территориальные органы управ ления Государственной противопожарной службы субъектов Российской Федерации; подразделения противопожарной служ бы и их органы управления, а также предприятия Государствен ной противопожарной службы.
Правовое положение Государственной противопожарной службы. Деятельность рассматриваемой службы регулируется Федеральным законом Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности» , Положением о Государст венной противопожарной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации , утвержденным постановлением Прави тельства России от 23 августа 1994 г., и другими нормативными актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными актами субъектов федерации, которые регулиру ют вопросы пожарной безопасности.
Государственная противопожарная служба реализует следу ющие основные задачи и функции: организует разработку и осу ществление государственных мер. нормативное регулирование в области пожарной безопасности; организует и осуществляет госу дарственный пожарный надзор; организует и осуществляет охрану населенных пунктов и предприятий от пожаров, другие работы и услуги в области пожарной безопасности; обеспечивает и осущест вляет тушение пожаров; координирует деятельность других видов пожарной охраны (ведомственной пожарной охраны, доброволь-
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 35, ст. 3649; 1995, Ms 35, ст. 3503.
См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской
Федерации, 1993, № 37, ст. 3435. *
Г
134
ной пожарной охраны, объединений пожарной охраны); разра батывает и организует осуществление единой научно-техниче ской политики в области пожарной безопасности.
Среди перечисленных функций Государственной противопо жарной службы важная роль в деле обеспечения соблюдения правил: пожарной безопасности, пресечения их нарушений, а также «беспечения пожарной безопасности населенных пунктов, предприятий, учреждений и организаций принадлежит государ ственному пожарному надзору.
На органы государственного пожарного надзора возложены следующие функции: надзор за соблюдением требований пожар ной безопасности органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, организациями, должностны ми лидами и гражданами; внесение предложений в органы государственной власти и органы местного самоуправления по вопросам обеспечения пожарной безопасности; разработка и реа лизация мер в области обеспечения пожарной безопасности; учет пожаров, выяснение причин и условий их возникновения; предупредительный контроль за выполнением проектными и строительными организациями требований пожарной безопасно сти, а также надзор за соблюдением иных требований и норм, содержащихся в Правилах пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных приказом МВД России от 14 декабря 1993 г. с изменениями, внесенными приказом МВД России от 25 июля 1995 г.1
Органы государственного пожарного надзора участвуют в работе комиссий по приемке в эксплуатацию законченных стро ительством объектов, осуществляют проверку соответствия их состояния пожарной безопасности.
Должностные лица органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы при осуществлении государственного пожарного надзора имеют право: проводить обследования и проверки территорий, зданий, сооружений, по мещений предприятий и других объектов, в том числе в нерабо чее время, в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений; входить беспрепятственно в порядке, установленном законодательством,
См.: Российские вести, 1994, 19 января, № 12; 1994, 1 марта, № 36; 1995, 5 октября, № 189.
135
в жилые и иные помещения, на земельные участки граждан при наличии достоверных данных о нарушении требований пожар ной безопасности, создающем угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей: давать руководителям предприятий, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений правил пожарной без опасности; приостанавливать полностью или частично работу предприятий, производственных участков, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений, проведение отдельных видов работ при выявлении нарушения требований пожарной безопасности, созда ющего угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей; вызывать в органы и подразделения противопожарной службы должностных лиц и граждан по делам, находящимся в производст ве, и материалы о пожарах; производить дознание по делам о пожарах; налагать административные взыскания на граждан и юридических лиц за нарушение требований пожарной безопасности. Эти взыскания могут налагаться и за уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний и постановлений должно стных лиц Государственной противопожарной службы.
§6. Внутренние войска
Внутренние войска состоят в системе Министерства внутрен них дел Российской Федерации. В состав внутренних войск входят соединения и воинские части оперативного назначения; соединения и воинские части по охране важных государствен ных объектов и специальных грузов; специальные моторизован ные воинские части; органы управления, учреждения и воинские части обеспечения деятельности внутренних войск; военно-учеб ные заведения и др.
Соединения и воинские части входят в состав округов внут ренних войск. Округа являются оперативно-территориальными объединениями внутренних войск.
Правовое положение внутренних войск. Задачи, обязанности и права внутренних войск закреплены в Федеральном законе от 25 декабря 1996 г. «О внутренних войсках Министерства внут ренних дел Российской Федерации» . Внутренние войска при званы защищать интересы личности, общества и государства,
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 6, ст. 711.
136
конституционные права и свободы граждан от преступных и иных противоправных посягательств. Основными задачами внутренних войск являются: содействие в случае необходимости органам внут ренних дел в охране общественного порядка, обеспечении обще ственной безопасности и правового режима чрезвычайного положения; охрана важных государственных объектов и специаль ных грузов; конвоирование осужденных и лиц, заключенных под стражу; участие совместно с войсками Министерства обороны Рос сийской Федерации и Пограничными войсками в территориальной обороие. Иные задачи на внутренние войска могут быть возложены только законом.
Согласно Закону о внутренних войсках на них возлагаются обязанности, основными из которых являются: участие совмест но с органами внутренних дел в охране общественного порядка посредством несения патрульно-постовой службы в населенных пунктах, а также в обеспечении общественной безопасности при проведении массовых мероприятий; оказание содействия орга нам внутренних дел в принятии неотложных мер по спасению людей, охране имущества, оставшегося без присмотра, обеспече ние охраны общественного порядка при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных обстоя тельствах, а также в обеспечении правового режима чрезвычай ного положения.
Внутренние войска принимают участие в пресечении массо вых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительно-трудовых учреждениях.
К обязанностям внутренних войск относятся также участие в розыске осужденных и лиц, заключенных под стражу, бежав-ших из-под охраны караулов внутренних войск, конвоирование осужденных и лиц, заключенных под стражу, по установленным плановым маршрутам, а подсудимых — на судебные заседания, охрана этих лиц во время судебных заседаний; охрана складов и военных баз МВД России.
Соединения и воинские части внутренних войск охраняют важные государственные объекты и специальные грузы, а также выполняют другие предусмотренные законодательством обязан-ности.
Военнослужащие внутренних войск при исполнении своих обязанностей вправе требовать от граждан и должностных лиц соблюдения общественного порядка, пресекать преступления, административные правонарушения и действия, препятствую-
137
щие исполнению их обязанностей. При наличии оснований во еннослужащие внутренних войск имеют право проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие лич ность, задерживать и доставлять в милицию лиц, совершивших правонарушение или покушающихся на его совершение, либо с целью установления личности; производить административное задержание; производить досмотр транспортных средств, нару шивших правила, установленные на охраняемых внутренними войсками объектах; входить беспрепятственно в любое время суток на территорию и в помещения охраняемых предприятий, учреждений, организаций и осматривать их в целях пресечения правонарушений, поиска и задержания лиц, проникших на ох раняемую территорию, розыска бежавших осужденных и лиц, заключенных под стражу.
При исполнении обязанностей военнослужащие имеют право входить беспрепятственно в любое время суток на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями и ор ганизациями независимо от форм собственности, и осматривать их в целях пресечения преступлений или административных правонарушений, угрожающих общественному порядку и без опасности граждан, поиска и задержания лиц, противоправным способом проникших на охраняемые территории или покинувших их, розыска осужденных и лиц, бежавших из-под охраны караулов внутренних войск; временно запрещать или ограничивать движе ние транспортных средств и пешеходов; задерживать граждан, нарушивших режим комендантского часа, до его окончания и др.
Внутренние войска, так же как и милиция, в случаях, предусмотренных законом, могут применять физическую силу, специальные средства и оружие, а также боевую технику, состо ящую на вооружении во внутренних войсках.
Руководство внутренними войсками осуществляет Министр внутренних дел Российской Федерации. Управление внутренни ми войсками возложено на главнокомандующего, который одно временно является заместителем министра внутренних дел Российской Федерации. Главнокомандующий внутренними вой сками назначается на должность Президентом Российской Феде рации. Вопросами оперативного управления ведает Главное командование внутренних войск, которое является структурным подразделением МВД России.
138
В Главном командовании внутренних войск МВД России и округах внутренних войск, возглавляемых командующими соот ветствующих округов, образуются военные советы и штабы.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Что составляет содержание сферы «управление внутрен ними делами»?
2. Проанализируйте полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объе динений в сфере внутренних дел.
3. Перечислите органы, подразделения, службы и другие учреждения и организации, входящие в систему органов внут ренних дел.
4. Назовите основные функции органов внутренних дел.
5. Чем определяется правовой статус милиции и в чем его особенности?
6. Охарактеризуйте правовое положение Государственной противопожарной службы.
7. Раскройте функции внутренних войск.
139
Глава 10. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЮСТИЦИЕЙ
§1. Содержание управления юстицией
Юстиция является одной из сфер управления социально-политического характера. В этой сфере реализуются важные задачи и функции по укреплению законности, обеспечению за щиты прав и законных интересов граждан, предприятий, уч реждений, организаций, общественных объединений. В реализации указанных задач и функций участвуют государст венные органы юстиции, суды, нотариальные конторы, учреж дения судебной экспертизы и иные учреждения и организации.
Руководство перечисленных органов, учреждений и органи заций составляет самостоятельную сферу государственного уп равления — управление юстицией.
Управление юстицией состоит в координации нормотворче-ской деятельности органов исполнительной власти и контроле за соответствием ведомственных нормативных актов законам, ука зам и распоряжениям Президента Российской Федерации, поста новлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации; в организационном обеспечении, создании необходи мых условий для осуществления правосудия судами общей юрисдикции и военными судами; руководстве нотариальными конторами, учреждениями судебной экспертизы; в организации сотрудничества органов юстиции с объединениями и организа циями адвокатов в интересах развития правовой помощи граж данам и организациям.
Наиболее важные вопросы управления в сфере юстиции реша ют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Рос сийской Федерации, Правительство Российской Федерации. Специальными органами управления в этой сфере являются Ми нистерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) и органы управления юстицией, входящие в его систему.
Управление юстицией имеет свои особенности, которые обусловлены спецификой правового положения объектов управ ляющего воздействия. Органы юстиции непосредственно управ ляют учреждениями и организациями, входящими в систему Минюста России. Что касается государственных органов, учреж дений и организаций, не входящих в систему Министерства, то характер управленческих полномочий Минюста России и его органов в отношении их в основном носит координационный, контрольный, организационный характер. Так, в отношении
140
судов функции органов управления юстицией сводятся к созда нию условий для осуществления судебной деятельности. Органы юстиции осуществляют контроль за соответствием деятельности общественных объединений их уставным целям. Министерство юстиции координирует нормотворческую деятельность централь ных органов федеральной исполнительной власти. Оно же произ водит экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в Правительство Российской Федерации. Органы юстиции осуществляют регистрацию и выдачу лицензий гражданам и юридическим лицам на право занятия деятельностью по оказанию правовых услуг и др.
§2. Система и правовое положение органов управления юстицией
Система органов управления юстицией. Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государст венной политики в сфере юстиции, является Министерство юстиции Российской Федерации. Министерство осуществляет свою деятель ность как непосредственно, так и через министерства юстиции республик в составе Российской Федерации, органы (управления, отделы) юстиции краев, областей, гг. Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, а также непосредственно подчиненных ему учреждений и организаций.
Правовое положение Министерства юстиции. В своей деятель ности Минюст России руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, феде ральными законами, указами и распоряжениями Президента Рос сии, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, общими принципами и нормами междуна родного права, международными договорами Российской Федера ции, Положением о нем и другими нормативными актами, определяющими правовой статус Минюста России .
См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 48, ст. 4650.
См.: постановление Правительства Российской Федерации от 3 июля 1995 г. «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 2, ст. 2281; Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. «О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 19, ст. 2259.
141
Министерство является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, текущий, расчетный, валютный и иные счета в банках.
Основные задачи Министерства. На Минюст России возлага ются следующие основные задачи:
участие в правовом обеспечении нормотворческой деятельно сти Президента России и Правительства России;
организационно-правовое обеспечение судебной реформы; обеспечение необходимых условий функционирования судов общей юрисдикции и военных судов;
государственная регистрации нормативных актов централь ных органов федеральной исполнительной власти; проведение юридической экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в Прави тельство Российской Федерации; проведение юридической экс пертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осу ществление функций генерального заказчика межгосударственной системы правовой информации Российской Федерации;
• регистрация уставов общественных и религиозных объедине ний;
• организация и развитие системы юридических услуг;
обеспечение кадрами органов, учреждений и организаций юстиции, повышение квалификации кадров; участие в международно-правовой охране прав и законных интересов граждан;
реализация государственной политики в области правовой защиты интеллектуальной собственности. Основные функции Министерства. В соответствии с перечислен ными задачами Минюст России реализует следующие функции:
• координирует нормотворческую деятельность центральных органов федеральной исполнительной власти;
• разрабатывает проекты нормативных актов или участвует в подготовке таких проектов, вносимых Правительством Рос сии в порядке законодательной инициативы;
проводит юридическую экспертизу правовых актов, прини маемых органами государственной власти субъектов Россий-
142
ской Федерации, проектов федеральных законов и иных актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в Правительство России,
осуществляет государственную регистрацию нормативных актов центральных органов федеральной исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер, а также контролирует своевременность и правильность их официаль ного опубликования;
осуществляет работу по систематизации законодательства: ведет банк нормативных актов Российской Федерации, а также общеправовой рубрикатор по законодательству; участ вует в подготовке к выпуску официальных изданий кодексов и сборников законодательства;
осуществляет контроль за соответствием ведомственных нор мативных правовых актов Конституции Российской Федера ции, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и рас поряжениям Правительства Российской Федерации; осуществляет меры по созданию условий для судебной дея тельности, в том числе по ее кадровому, организационному и ресурсному обеспечению; организует работу по исполнению судебных решений, определений и постановлений судов по гражданским делам, приговоров по уголовным делам в части имущественных взысканий, а также постановлений других органов, исполнение которых возложено на судебных испол нителей; организует работу по ведению судебной статистики;
способствует развитию системы юридических услуг; осуще ствляет регистрацию и выдачу лицензий гражданам и юри дическим лицам на право занятия деятельностью по оказанию правовых услуг; открывает и упраздняет государ ственные нотариальные конторы, ведет реестр этих контор, а также контор нотариусов, занимающихся частной практи кой;
сотрудничает с объединениями и организациями адвокатов ву интересах развития правовой помощи гражданам и органи-, зациям;
осуществляет другие функции, вытекающие из его компе-<
тенции. *
143
Структура Министерства. Структуру Минюста России состав ляют: руководство Министерства (Министр, заместители министра), управления, отделы и другие подразделения, осуществляющие соот ветствующие функции Министерства.
При Министерстве состоят: Российский федеральный центр судебной экспертизы: Научный центр правовой информации, обеспечивающий суды, органы, учреждения и организации сис темы Министерства информацией о правовых актах; Российская правовая академия, являющаяся центральным научным и учеб ным заведением Минюста России.
При Министерстве образуется научно-консультативный со вет. Состав совета и положение о нем утверждаются Министром.
Министерство возглавляет Министр юстиции Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по предложе нию Председателя Правительства Российской Федерации. Ми нистр имеет заместителей, назначаемых в установленном порядке. Распределение обязанностей между заместителями Ми нистра производится Министром.
В Министерстве образуется коллегия. Члены коллегии, кро ме входящих в ее состав по должности, утверждаются Прави тельством России. Решения коллегии реализуются приказами и распоряжениями Министра.
Полномочия Министра юстиции Российской Федерации. Ми нистр осуществляет руководство порученной ему сферой деятельно сти на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач.
Министр вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации проекты нормативных актов по вопросам, относящимся к ведению Мини стерства; издает приказы и распоряжения, дает указания, про веряет их исполнение; издает инструкции и разъяснения Министерства по вопросам организационного обеспечения дея тельности государственного нотариата и органов записи актов гражданского состояния, организации судебных экспертиз, ве дения судебной статистики и другим вопросам, относящимся к его компетенции. Эти ведомственные нормативные акты явля ются обязательными для работников судов, учреждений и орга низаций системы Министерства, центральных органов федеральной исполнительной власти, иных органов, должност-
144
ных лиц, и граждан, на которых они распространяются в соот ветствии с законодательством Российской Федерации.
Министр назначает и освобождает в установленном порядке руководителей краевого, областного, гг. Москвы и Санкт-Петер бурга органов юстиции, назначает на должность и освобождает от должности работников центрального аппарата Министерства и руководителей подведомственных Министерству учреждений и организаций.
Министр имеет право внесения Президенту Российской Фе дерации и в Правительство Российской Федерации представле ний о привлечении к ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти по фактам неис полнения или ненадлежащего исполнения Конституции Россий ской Федерации, федеральных законов, указов и распоряжений Президента России и постановлений и распоряжений Прави тельства России.
Министр юстиции в пределах своей компетенции вправе: запрашивать и получать у государственных и иных органов, учреждений, организаций, должностных лиц необходимые информацию, документы и материалы; запрашивать у феде ральных органов исполнительной власти и органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации сведения, связанные с уставной деятельностью общественных объеди нений;
• привлекать для осуществления законопроектных, эксперт ных и исследовательских работ, консультаций научные орга низации, сотрудников государственных органов, учреждений и организаций, специалистов и экспертов; привлекать в необхо димых случаях к осуществлению контроля сотрудников феде ральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Министр юстиции осуществляет и другие правомочия в соот ветствии с законодательством Российской Федерации.
Задачи и функции органов управления юстицией субъектов Российской Федерации. Задачи и функции министерств юстиции республик, управлений (отделов) юстиции краев, областей, гг. Москвы и Санкт-Петербурга в основном аналогичны задачам и функциям Минюста России. Вместе с тем, сфера их деятельно сти ограничена территорией соответствующего субъекта Россий-
145
ской Федерации, а также теми вопросами, которые они уполно мочены решать.
Органы управления юстицией субъектов федерации осуще ствляют регистрацию и выдают лицензии гражданам и юриди ческим лицам на право занятия деятельностью по оказанию правовых услуг населению и юридическим лицам; разрабатыва ют предложения по вопросам организации районных (город ских) судов: их местонахождении, структуре, штатах, кадровом и материально-техническом обеспечении и др. Органы управле ния юстицией субъектов федерации сотрудничают с объединени ями и организациями адвокатов, согласовывают дислокацию юридических консультаций; участвуют в правовом просвещении граждан, в том числе с использованием средств массовой инфор мации; организуют работу государственных нотариальных кон тор, проверяют их деятельность; организуют рассмотрение жалоб и заявлений граждан, связанных с работой учреждений и организаций юстиции, и др.
§3. Особенности руководства нотариатом и органами
записи актов гражданского состояния. Сотрудничество
органов юстиции с адвокатурой
Руководство нотариатом. Согласно Основам законодательст ва Российской Федерации о нотариате задачи нотариальной службы состоят в том, чтобы обеспечить защиту прав и закон ных интересов граждан и юридических лиц, охранять собствен ность путем совершения различных нотариальных действий; предупреждать правонарушения, укреплять законность.
Нотариальная деятельность осуществляется государственны ми нотариальными конторами и нотариусами, занимающимися частной практикой, которые могут иметь свою нотариальную кон тору. В случае отсутствия в том или ином населенном пункте нотариальной конторы или нотариуса отдельные нотариальные действия совершают уполномоченные на то должностные лица органов исполнительной власти. За границей нотариальные дей ствия осуществляют уполномоченные на то должностные лица консульских учреждений России.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 10, ст. 357.
146
Основами определены полномочия указанных учреждений и уполномоченных лиц по совершению нотариальных действий. Государственные нотариусы и нотариусы, занимающиеся част ной практикой, наделены правом совершать следующие нотари альные действия: удостоверять сделки, факт нахождения гражданина в живых, в определенном месте, тождественность гражданина с лицом, изображенном на фотографии, время предъявления документов: выдавать свидетельства о праве соб ственности на долю в общем имуществе супругов; налагать и снимать запрещения отчуждения имущества; свидетельствовать верность копий документов и выписок из них, подлинность подписи на документах, верность перевода документов с одного языка на другой; передавать заявления физических и юридиче ских лиц другим физическим и юридическим лицам; принимать в депозит денежные суммы и ценные бумаги, документы на хранение; совершать исполнительные надписи, протесты векселей, морские протесты; предъявлять чеки к платежу и удостоверять неоплату чеков; обеспечивать доказательства. Государственные но тариусы, кроме того, имеют право выдавать свидетельства о праве на наследство и принимать меры к охране наследственного иму щества. Что касается компетенции уполномоченных должност ных лиц органов исполнительной власти, то их нотариальные действия ограничены. Они удостоверяют завещания, доверенно сти; свидетельствуют верность копий документов и выписок их них, подлинность подписи на документах; принимают меры к охране наследственного имущества и совершают другие нотари альные действия, предусмотренные законом.
Уполномоченные должностные лица консульских учреждений Российской Федерации совершают те же нотариальные действия, что и государственные нотариусы. Однако они не могут передавать заявления физических и юридических лиц другим физическим и юридическим лицам; предъявлять чеки к платежу и удостоверять неоплату чеков; совершать протесты векселей.
Государственные нотариальные конторы входят в систему Минюста России, которое, как уже указывалось, осуществляет руководство их деятельностью. Минюст России открывает и упраздняет государственные нотариальные конторы, дает пору чения органам управления юстицией субъектов Российской Фе дерации на их открытие и упразднение, ведет реестр этих контор, а также контор нотариусов, занимающихся частной практикой. Органы управления юстицией, осуществляя руко-
147
водство государственными нотариальными конторами, органи зуют их работу, разрабатывают и издают правовые акты, разъяс нения по вопросам их организационного обеспечения, а также акты, направленные на совершенствование работы нотариаль ных контор; назначают на должность, перемещают и увольняют государственных нотариусов; финансируют деятельность нота риальных контор; организуют их материально-техническое обес печение.
Конторы нотариусов, занимающихся частной практикой, не входят в систему Минюста России. Эти конторы объединяются в нотариальную палату. Членство в ней обязательно для нотариу сов, занимающихся частной практикой. Нотариальные палаты создаются в республиках, краях, областях, автономной области, в гг. Москве и Санкт-Петербурге, автономных округах. Их дея тельность строится на принципах самоуправления. Высшим ор ганом нотариальной палаты является собрание ее членов, а непосредственное руководство палатой осуществляет правление и ее президент. Нотариальные палаты объединяются в Феде ральную нотариальную палату, которая действует также на принципах самоуправления. Ее высшим органом является со брание представителей нотариальных палат. Руководство пала той осуществляют правление и президент палаты.
Органы управления юстицией совместно с нотариальными палатами осуществляют контроль за исполнением правил нота риального делопроизводства нотариусами, занимающимися час тной практикой.
К совместному ведению Минюста России и Федеральной нотариальной палаты относится определение порядка прохожде ния стажировки лиц, решивших заняться нотариальной дея тельностью, утверждение положений о квалификационной и апелляционной комиссиях.
В осуществлении своих полномочий нотариусы независимы и руководствуются законами и иными нормативными актами, в том числе актами Минюста России.
Руководство органами записи актов гражданского состояния. Регистрацию актов гражданского состояния производят специ альные органы записи актов гражданского состояния (ЗАГСы). Они регистрируют события и факты, которые влияют на право вой статус гражданина. К таким фактам и событиям относятся: рождение и смерть гражданина, заключение и расторжение бра ка; усыновление; установление отцовства; изменение фамилии,
148
имени, отчества, внесение изменений и исправлений в записи актов гражданского состояния и др.
Регистрация акта гражданского состояния оформляется за писью в специальных книгах, а гражданину выдается соответст вующий документ, имеющий юридическое значение. Это может быть свидетельство о рождении, об установлении отцовства и др.
Органы записи актов гражданского состояния образуются и состоят при местной администрации и при органах исполнитель ной власти субъектов федерации, которые непосредственно ру ководят их деятельностью. Вместе с тем, органы управления юстицией разрабатывают и осуществляют мероприятия по со вершенствованию деятельности органов записи гражданского состояния; осуществляют методическое руководство и правовое регулирование деятельности этих органов; изучают и обобщают практику их работы; разрабатывают для их работы бланки, формы отчетности, учета и т.п.
Издаваемые Минюстом инструкции и разъяснения по вопро сам организационного обеспечения деятельности органов записи актов гражданского состояния обязательны для исполнения эти ми органами, а также иными органами, учреждениями и орга низациями системы Минюста России, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъ ектов федерации, должностными лицами и гражданами.
Сотрудничество органов управления юстицией с адвокату рой. Адвокатура является общественным объединением, форми руемым на добровольной основе из числа лиц, имеющих высшее юридическое образование и занимающихся адвокатской дея тельностью. Она действует на принципах самоуправления, само стоятельно решая внутренние вопросы своей деятельности. Ее правовой статус закреплен в Положении об адвокатуре РСФСР .
Согласно Положению адвокатура призвана выполнять зада чи, связанные с оказанием юридической помощи гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям. Юридическая помощь адвокатуры выражается в даче консультаций, разъяснений, справок, советов по правовым вопросам; составлении документов юридического характера (за явлений, жалоб и др.); представительстве в судах по граждан ским делам и делам об административных правонарушениях;
1 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1980, № 48, ст. 156.
149
ведении защиты по уголовным делам: юридическом обслужива нии предприятий, учреждений, организаций аа основе заключа емого договора и др.
Основной организационной формой и низовым звеном адво катуры являются юридические консультации, образуемые в го родах и районах. Возглавляет консультацию заведующий. Консультации объединяются в коллегии адвокатов, образуемые в республиках, краях, областях, в гг. Москве и Санкт-Петербур ге, автономной области и автономных округах.
Высшим органом коллегии адвокатов является общее собра ние или конференция членов коллегии, которые избирают прези диум коллегии адвокатов и ревизионную комиссию. Оперативное руководство коллегией осуществляет президиум.
Органы управления юстицией сотрудничают с объединения ми и организациями адвокатов, оказывают им помощь в прове дении мероприятий по повышению профессионального уровня адвокатов; содействуют в создании условий для адвокатской деятельности. Ряд вопросов деятельности адвокатуры решается по согласованию с органами управления юстицией. В частности, заве дующие юридическими консультациями назначаются на долж ность и освобождаются от должности президиумом коллегии адвокатов по согласованию с соответствующим органом управле ния юстицией. С последним согласовываются места нахождения юридических консультаций.
В пределах своих полномочий Минюст России определяет порядок оказания адвокатами юридической помощи гражданам и объединениям, издает инструкции и методические рекомендации по вопросам деятельности объединений и организаций адвокатов.
§4. Взаимоотношения органов внутренних дел с органами юстиции
Органы внутренних дел и органы юстиции участвуют в осуществлении ряда совместных мероприятий в сфере правоох ранительной деятельности. Органы внутренних дел и органы управления юстицией участвуют в совместной разработке проек тов нормативных правовых актов по вопросам охраны обще ственного порядка и обеспечения общественной безопасности и борьбе с преступностью, систематизации и кодификации законо дательства, координируют и согласовывают социологические и научные исследования по проблемам укрепления правопорядка, обмениваются взаимной информацией. Они проводят совмест-
150
ные совещания, конференции по вопросам повышения эффектив ности деятельности по обеспечению правопорядка и законности.
МВД России направляет на заключение (экспертизу) проек ты нормативных актов в Минюст России, а также ведомственные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомсгвенныи характер, для государственной регистрации в Минюсте России.
Органы внутренних дел содействуют правосудию: осуществ ляют охрану и конвоирование подсудимых, обеспечивают порядок в судебных заседаниях, приводят приговоры судов в исполнение, исполняют определения судов о приводе лиц, уклоняющихся от явки по их вызову, определения и постановления судов о заклю чении под стражу.
Органы внутренних дел тесно сотрудничают с районными и городскими судами в борьбе с административными правонару шениями, особенно с мелким хулиганством, нарушением зако нодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях и т.д.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Что составляет содержание сферы «управление юстицией»?
2. Перечислите органы, учреждения и организации, входя щие в систему Министерства юстиции Российской Федерации.
3. Назовите основные задачи и функции Министерства юс тиции Российской Федерации.
4. В чем состоят особенности руководства нотариатом и органами записи актов гражданского состояния?
5. В чем выражается сотрудничество органов юстиции с объединениями и организациями адвокатов?
6. Чем характеризуются взаимоотношения органов внутрен них дел с органами юстиции?
151
Глава 11. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ИНОСТРАННЫМИ ДЕЛАМИ, ВНЕШНИМИ - , ЭКОНОМИЧЕСКИМИ И КУЛЬТУРНЫМ И СВЯЗЯМИ С ЗАРУБЕЖНЫМИ СТРАНАМИ
§1. Понятие, содержание и правовые основы управления иностранными делами
Важнейшими внешними функциями государства, которые реализуются в социально-политической сфере управления, явля ются поддержание международных политических отношений (т.е. дипломатическая деятельность), осуществление экономиче ских и культурных связей с зарубежными странами. При построе нии отношений с другими странами Российское государство исходит из принципов суверенного равенства, нерушимости гра ниц и территориальной целостности государств, невмешательства во внутренние дела, взаимного отказа от применения силы и мирного урегулирования споров, уважения прав и свобод челове ка, взаимовыгодного сотрудничества, добросовестного выполнения обязательств, вытекающих из общепризнанных норм международ ного права, и заключенных Россией международных договоров.
Управление иностранными делами — это непосредственное осуществление компетентными органами внешнеполитических функций Российской Федерации, повседневное руководство внешнеполитической деятельностью государства, направленной на достижение его целей и задач во взаимоотношениях с другими странами.
Главная цель внешнеполитической деятельности Россий ской Федерации состоит в создании и обеспечении международ ных условий, способствующих защите ее государственных интересов, поступательному экономическому развитию, построе нию подлинно демократического государства, предотвращению международных конфликтов и мирному сосуществованию всех стран. К числу приоритетных направлений внешней политики Российского государства относится налаживание тесного всесто роннего сотрудничества со странами СНГ и другими республика ми бывшего СССР.
По своему содержанию управление иностранными делами представляет собой достаточно широкую и разностороннюю дея тельность государства и его органов. В силу своей специфики
152
оно обладает политическим характером и является средством осуществления внешних функций Российской Федерации. Именно поэтому важнейшие решения по вопросам внешней политики принимают глава государства — Президент Россий ской Федерации, а также высшие органы представительной и исполнительной власти — Федеральное Собрание и Правитель ство Российской Федерации.
Президент Российской Федерации в соответствии с Консти туцией Российской Федерации определяет основные направле ния внешней политики государства и осуществляет руководство ею. Как глава государства он принимает меры по защите сувере нитета, независимости и территориальной целостности Россий ской Федерации; представляет Российскую Федерацию в международных отношениях; ведет переговоры с руководителя ми иностранных государств; подписывает международные дого воры Российской Федерации и ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей; назначает на долж ность министра иностранных дел Российской Федерации; назна чает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных орга низациях; присваивает ранги Чрезвычайного и Полномочного Посла, Чрезвычайного и Полномочного Посланника Российской Федерации и др.
Важную роль в создании необходимых условий для опреде ления Президентом Российской Федерации основных направле ний внутренней и внешней политики государства, принятия им в установленном порядке мер по охране суверенитета Россий ской Федерации, ее независимости и государственной целостно сти играют Главное управление Президента Российской Федерации по вопросам внутренней и внешней политики госу дарства и Совет по внешней политике при Президенте Россий ской Федерации2.
Так, основными задачами Главного управления Прези дента Российской Федерации по вопросам внутренней и
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 11, ст. 1029.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996, № 1, ст. 48.
153
внешней политики государства являются: разработка предложе ний по обеспечению согласованного взаимодействия федераль ных органов государственной власти в области внешней политики; участие в подготовке проектов нормативных право вых актов по вопросам внешней политики; организация и межве домственное согласование в связи с рассмотрением Президентом Российской Федерации вопросов, касающихся отношений с зару бежными странами, подготовкой международных визитов Прези дента Российской Федерации и визитов иностранных политических деятелей на высшем уровне; взаимодействие с Ми нистерством иностранных дел Российской Федерации, другими федеральными органами исполнительной власти по вопросам пла нирования внешнеполитических мероприятий Президента Россий ской Федерации; организация взаимодействия и сотрудничества Администрации Президента Российской Федерации с аппаратами президентов и высших органов исполнительной власти зарубеж ных стран.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации к ведению Совета Федерации относится решение вопроса о воз можности использования российских Вооруженных Сил за преде лами территории Российской Федерации, а также обязательное рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам ратификации и денонсации международ ных договоров, статуса и защиты государственной границы Рос сийской Федерации, войны и пира.
Правительство Российской Федерации в соответствии с Кон ституцией Российской Федерации осуществляет меры по реали зации внешней политики Российской Федерации. В этих целях оно обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; при нимает меры к исполнению международных договоров; заключает межправительственные соглашения; координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, компетенция кото рых позволяет устанавливать отношения с органами и организаци ями иностранных государств.
Правовыми основами управления иностранными делами яв ляются Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативные акты Российской Федерации по вопросам внешней политики, соответствующие указы и распоряжения Президента и Правительства Российской Федерации, положе ния об органах, непосредственно реализующих внешнеполити-
154
'ческие функции государства, нормы международного права, международные договоры и соглашения, заключенные и подпи санные Российской Федерацией.
§2. Система и административно-правовой статус органов управления иностранными делами
Непосредственное управление иностранными делами осуще ствляется системой специальных органов государства, которую составляют: Министерство иностранных дел Российской Федера ции (МИД Россия), министерства иностранных дел республик в составе Российской Федерации, органы внешних связей субъек тов федерации, а также органы МИД России за рубежом — дипломатические представительства (посольства, миссии) и кон сульские учреждения.
Министерство иностранных дел Российской Федерации являет ся федеральным органом отраслевого управления в области ино странных дел, подведомственным Президенту Российской Федерации по вопросам, закрепленным за ним Конституцией Рос сийской Федерации. В своей деятельности МИД России руководст вуется Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановле ниями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Положением о Министерстве иностранных дел Российской Феде рации , нормами международного права, международных догово ров и соглашений, подписанных Российской Федерацией.
Основными задачами Министерства иностранных дел Рос сийской Федерации являются: реализация внешней политики Российской Федерации в отношениях с иностранными государ ствами; защита ее политических, экономических и других инте ресов, а также интересов физических и юридических лиц во взаимоотношениях с другими государствами; наблюдение за ис полнением международных договоров и соглашений Российской Федерации.
К числу основных функций МИД России относятся: разра ботка для Президента и Правительства Российской Федерации предложений по основным вопросам внешней политики, проек-
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 12, ст. 1033.
155
тов международных договоров и соглашений Российской Феде рации и предложений по их заключению; обеспечение Президента и Правительства Российской Федерации необходимой информа цией по вопросам международной политики; руководство и координа ция деятельности дипломатических и консульских представительств; организация консульской работы на территории Российской Федера ции и осуществление постоянных контактов с посольствами и консульствами иностранных государств, находящихся на террито рии Российской Федерации; организация приема иностранных государственных и правительственных делегаций; оформление паспортно-визовой документации; регистрация международных договоров Российской Федерации в Секретариате ООН, а также в иных органах международных организаций.
Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. «О координирующей роли Министерства иностранных дел Россий ской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» на МИД России возложена задача по обеспечению соблюдения принципа единства внешней политики и выполнения международных обязательств Российской Федерации в процессе участия органов всех ветвей государственной власти в международной деятельности, а также по координации и осущест влению общего контроля за деятельностью других федеральных органов исполнительной власти в этой области и международными связями субъектов Российской Федерации.
Выполняя возложенные на него задачи и функции, МИД России в пределах своей компетенции издает инструкции и указания, обязательные для исполнения министерствами, ве домствами, другими органами и организациями при осуществле нии ими международных связей и контактов.
Дипломатические представительства (посольства, миссии) и консульские учреждения являются зарубежными органами Ми нистерства иностранных дел Российской Федерации.
Дипломатические представительства (как правило, на уров не посольств) образуются в странах, с которыми Российской Федерацией установлены дипломатические отношения. Право вой основой их деятельности являются законы, Положение о Посольстве Российской Федерации , нормы международного
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 45, ст. 5090.
156
права, а также соглашения Российской Федерации с правитель ствами стран пребывания.
Дипломатические представительства осуществляют следую щие функции: представляют Российскую Федерацию в соответ ствующей стране пребывания; реализуют а стране пребывания внешнюю политику Российской Федерации, защиту ее полити ческих, экономических и других интересов, а также интересов граждан, организаций и учреждений Российской Федерации, находящихся за границей; собирают дипломатическим путем ин формацию политического и экономического характера о стране пребывания, о происходящих в ней важных событиях, направляя ее министерству иностранных дел Российской Федерации; ведут пере говоры с руководством страны пребывания, содействуют становле нию и развитию дружественных отношений, экономических, научно-технических, культурных связей Российской Федерации с другими государствами; осуществляют координацию деятельности и контроль за работой иных представительств России, российских учреждений и организаций, их должностных лиц, делегаций и групп специалистов, находящихся в стране пребывания (давая им в случае необходимости обязательные для исполнения указания); офор мляют и выдают визы на въезд на выезд в Российскую Федерацию.
Посольство возглавляет Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации, а миссию — Чрезвычайный и Полномоч ный Посланник Российской Федерации или Поверенный в Делах Российской Федерации. При этом Чрезвычайный и Полномочный Посол, Чрезвычайный и Полномочный Посланник Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации, а Поверенный в Делах Российской Федерации — Министром иностранных дел Российской Федерации.
Работники дипломатических представительств, составляю щие дипломатический персонал (послы, посланники, советники, секретари, атташе и др.), и члены их семей пользуются диплома тическим иммунитетом, а посольство (миссия) — экстерритори альностью.
Для эффективной реализации различных аспектов своей внешней политики Российская Федерация имеет постоянные представительства при различных международных организаци ях: ООН, ЮНЕСКО и др.
157
Консульские учреждения (генеральные консульства, кон сульства, вице-консульства. консульские агентства) являются органами защиты интересов Российской Федерации, ее граждан, учреждений и организаций за границей. Они образуются в круп ных городах, морских и речных портах страны пребывания на основе двусторонней консульской конвенции, заключенной Рос сийской Федерацией с этой страной.
Правовое положение консульств Российской Федерации оп ределяется Консульским уставом СССР, нормами международ ного консульского права и двусторонними конвенциями. По своему международно-правовому положению консульства не яв ляются дипломатическими представительствами. Однако при отсутствии в стране пребывания посольства (миссии) на консуль ское учреждение с согласия данного государства могут быть возложены функции дипломатического представительства.
Основными функциями консульских учреждений являются: информирование соответствующего дипломатического предста вительства и МИД России о социальной и культурной жизни, важнейших законах страны пребывания; учет граждан и регист рация актов гражданского состояния граждан Российской Феде рации, находящихся за границей; выполнение нотариальных действий; выдача и продление паспортов гражданам России; оформление виз на въезд, выезд и транзит через территорию Российской Федерации и др. Одновременно они призваны ока зывать активное содействие развитию всесторонних связей Рос сийской Федерации со страной пребывания.
Консульские учреждения подчинены МИД России и осуще ствляют свою деятельность под общим руководством главы дип ломатического представительства Российской Федерации в стране пребывания. Соответственно виду учреждения они воз главляются генеральным консулом, консулом, вице-консулом либо консульским агентом. Сотрудники консульских учрежде ний обладают в стране пребывания рядом консульских привиле гий и иммунитетом.
§3. Понятие, содержание и правовые основы управления внешними экономическими связями
Российское государство, являясь членом мирового сообщест ва, вовлечено в орбиту мирового хозяйства и осуществляет ши рокие торгово-экономические связи с зарубежными странами, основываясь на принципах мирного сосуществования и взаим-
158
ной выгоды. Эффективная внешнеэкономическая деятельность является существенным фактором, способствующим успешному решению внутригосударственных программ развития не только в экономической, но и во всех остальных сферах жизни обще ства.
Управление внешними экономическими связями представ ляет собой непосредственное осуществление уполномоченными государственными органами внешнеэкономических функций Российской Федерации, повседневное руководство внешнеэконо мической деятельностью.
Содержание управления внешнеэкономическими связями составляет разносторонняя деятельность государства и его орга нов по руководству, координации, оказанию помощи и созданию режима наибольшего благоприятствования всем участникам внешнеэкономических отношений. Основными направлениями этой деятельности являются: внешняя торговля, внешние кре диты и займы, инвестиции и концессии, совместные экономиче ские проекты. Данной сферой управления охватываются экономические взаимоотношения со странами как дальнего, так и ближнего зарубежья. Особое внимание при этом уделяется эко номическим связям со странами — участниками Содружества Независимых Государств.
Внешнеэкономические отношения Российского государства в соответствии с Конституцией Российской Федерации находят ся в ведении Российской Федерации. В то же время координация внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъ ектов.
Важнейшие и принципиальные решения по вопросам внеш неэкономических связей принимают Президент Российской Фе дерации и Правительство Российской Федерации.
Так, Правительство Российской Федерации обеспечивает ре ализацию внешней политики страны, в том числе и в сфере экономики, разрабатывает государственную политику в сфере международного экономического сотрудничества, управляет внеш ним долгом Российской Федерации, осуществляет руководство валютно-финансовой деятельностью в отношениях с иностран ными государствами.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации внеш неэкономическую деятельность могут осуществлять и субъекты Российской Федерации.
159
Правовые основы управления внешнеэкономическими свя зями составляют Конституция Российской Федерации и консти туции субъектов Российской Федерации, законы и иные акты, принимаемые высшими органами представительной и исполни тельной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам внешнеэкономической деятельности , нормы международного пра ва, международные договоры и соглашения.
§4. Система и административно-правовой статус органов управления внешними экономическими связями
Систему специальных органов управления внешнеэкономи ческой деятельностью составляют: Министерство внешних эко номических связей Российской Федерации (МВЭС России), управления уполномоченных МВЭС России в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях и отдельных регионах Российской Федерации, их отделения и представитель ства (в том числе и за рубежом).
Министерство внешних экономических связей Российской Федерации является федеральным органом исполнительной вла сти, осуществляющим реализацию внешнеэкономической дея тельности Российского государства на основе положения о нем, утвержденного Правительством Российской Федерации 26 фев раля 1993 г2.
Главной задачей МВЭС России является обеспечение разработ ки и реализации государственной внешнеэкономической полити ки, координации и регулирования внешнеэкономической деятельности. С его участием: разрабатывается механизм регули рования валютно-кредитных отношений с иностранными государ ствами; реализуется общегосударственная политика привлечения иностранных инвестиций; формируются региональные программы развития внешнеэкономической деятельности; разрабатываются предложения по государственному стимулированию экспорта; осу ществляется экспортный контроль.
К числу основных функций МВЭС России относятся: проверка выполнения всеми субъектами внешнеэкономической деятельно-
См., например: Федеральный закон от 13 октября 1995 г. «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности »//Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 42, ст. 3923.
См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 10, ст. 830.
160
сти обязательств, вытекающих из международных договоров Рос сийской Федерации о торгово-экономичееком сотрудничестве; под готовка предложений по совершенствованию порядка экспорта и импорта товаров; регистрация предприятий и организаций, имею щих право экспорта в области военно-технического сотрудничества; выдача лицензий на экспорт и импорт товаров (услуг, работ); осуще ствление контроля за экспортом товаров и состоянием расчетов с зарубежными странами; участие в определении объема экспортных поставок продукции и т.д.
Управления уполномоченных МВЭС России в субъектах Рос сийской Федерации и отдельных регионах, их отделения и пред ставительства, входящие в структуру данного министерства, в пределах предоставленной им компетенции реализуют его функ ции на соответствующих территориях.
Торговые представительства Российской Федерации за гра ницей и представительства Российской Федерации при междуна родных организациях, деятельностью которых также руководит МВЭС России, осуществляют за рубежом права Российской Фе дерации в области внешнеэкономической деятельности. Так, к функциям торговых представительств относятся: содействие развитию внешнеэкономических отношений со странами пребы вания, а также осуществлению сделок российских организаций и фирм с иностранными партнерами; наблюдение за исполнени ем международных договоров по торгово-экономическому со трудничеству; выдача разрешений на ввоз товаров в Российскую Федерацию и на транзит товаров через ее территорию и др.
Важную роль в осуществлении внешнеэкономических свя зей играет Министерство Российской Федерации по сотрудниче ству с государствами — участниками Содружества Независимых Государств (Минсотрудничество России), являющееся федераль ным органом исполнительной власти, осуществляющим реали зацию экономической и социальной политики Российского государства в сфере взаимоотношений с государствами — участ никами Содружества Независимых Государств .
1 См.: Положение о Министерстве Российской Федерации по сотрудничеству с государствами — участниками Содружества Независимых Государств. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 1 мая 1996 г. № 545// Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 19, ст. 2307.
161
Среди основных задач Минсотрудничества России следует особо выделить организацию и координацию деятельности феде ральных органов исполнительной власти и органов исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации по развитию сотрудничества с государствами Содружества в экономической и социальной областях, формированию таможенного союза, платеж ного союза и общего рынка как этапов создания экономического союза государств Содружества. Важнейшими функциями данно го министерства являются: осуществление мер по реализации политики Российской Федерации в области развития сотрудни чества с государствами Содружества в различных сферах жизне деятельности; участие в подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов по вопросам сотрудничества Россий ской Федерации с государствами Содружества; проведение в установленном порядке официальных переговоров и консульта ций с представителями государств Содружества и др.
В реализации внешнеэкономических и других функций го сударства важная роль принадлежит таможенной службе, осу ществляющей таможенный контроль и ведущей борьбу с контрабандой.
Систему таможенной службы (органов) составляют Государ ственный таможенный комитет Российской Федерации и его органы: главные (региональные) управления государственного таможенного контроля, таможни и таможенные посты.
Государственный таможенный комитет Российской Федера ции (ГТК России) является федеральным органом исполнитель ной власти, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в стране . В первую очередь он призван в рамках своей компетенции обеспечивать экономическую без опасность Российской Федерации и защиту ее экономических интересов.
К основным функциям ГТК России относятся: обеспечение соблюдения законодательства по таможенному делу; организа ция взимания таможенных пошлин и налогов; обеспечение pea-
См.: Положевие о Государственвом таможенном комитете Российской Федерации. Утверждено указом Президента Российской Федерации от 25 октября 1994 г.//Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 27, ст. 2855.
162
глизации таможенного режима при перемещении товаров и |транс1гортных средств через границу; выдача или обеспечение выдачи лицензий; выполнение функций органа валютного конт роля; организация борьбы с контрабандой; реализация мер по пресечению незаконного оборота через таможенную границу Российской Федерации наркотических средств и психотропных веществ, предметов художественного и исторического достоя ния, оружия; оказание содействия в борьбе с международным терроризмом и др.
В целях реализации своих функций ГТК России вправе: ограничивать или запрещать ввоз отдельных категорий товаров; устанавливать упрощенный, льготный порядок перемещения фи зическими лицами товаров не для коммерческих целей; аннулиро вать или отзывать лицензии.
Нормативные акты, принятые ГТК России по вопросам, отнесенным к его компетенции, действуют на всей территории Российской Федерации и обязательны для исполнения всеми госу дарственными органами, предприятиями, учреждениями, органи зациями независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами.
Таможни и таможенные посты производят досмотр грузов, пассажиров, багажа и транспортных средств, следующих через государственную границу; начисляют и взимают таможенные сборы и пошлины; в случае нарушений соответствующих правил задерживают грузы, изымают предметы, ввоз или вывоз кото рых ограничен; налатают на виновных лиц штрафы.
В своей деятельности органы таможенной службы руковод ствуются Таможенным кодексом Российской Федерации . В нем определены основные функции таможенных органов, принци пы перемещения товаров и транспортных средств через тамо женную границу, организация таможенного контроля, составы нарушений таможенных правил и ответственность за их наруше ния, а также правила производства по делам о подобных наруше ниях.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 31, ст. 1224.
163
§5. Управление культурными связями с зарубежными странами
Культура каждого народа, каждого государства является до стоянием всего человечества. Она не может развиваться обособлен но, поскольку тысячами нитей связана с мировой культурой. Поэтому государства должны стремиться устанавливать, поддер живать и максимально развивать культурные связи, с тем чтобы способствовать взаимному духовному росту и обогащению.
Российская Федерация развивает и укрепляет культурные связи с зарубежными странами, осуществляет взаимный обмен достижениями культуры, науки и техники в интересах взаимо понимания и дружбы народов.
В управлении культурными связями участвуют различные отраслевые и межотраслевые органы исполнительной власти, высшие научные учреждения: Министерство культуры Россий ской Федерации, Государственный комитет Российской Федера ции по кинематографии, Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму, Российская ака демия наук и др.
Так, Министерство культуры Российской Федерации коор динирует международные культурные связи; организует госу дарственную экспертизу международных программ и проектов в сфере культуры; осуществляет контроль за вывозом и ввозом куль турных ценностей; проводит информационно-рекламную работу за рубежом по вопросам культуры и т.д.
Комитет Российской Федерации по кинематографии развивает и поддерживает международные связи в области кинематографии; обеспечивает представительство российского кинематографа в меж дународных организациях кинематографии, комиссиях, а также участие в совещаниях, конференциях и других мероприятиях; выдает прокатные удостоверения на зарубежные фильмы.
Государственный комитет Российской Федерации по физиче ской культуре и туризму поддерживает связи с зарубежными странами в области туризма; координирует деятельность государст венных и негосударственных организаций, связанных с междуна родным туризмом; осуществляет лицензирование международной туристической деятельности, осуществляемой российскими и рас положенными на территории Российской Федерации иностранны ми организациями и физическими лицами.
164
Вопросы и задания для самопроверки
1. Дайте характеристику управления иностранными делами как самостоятельной отрасли государственного управления в социально-культурной сфере.
2. Какой компетенцией обладают Президент Российской Фе дерации и Правительство Российской Федерации в осуществле нии внешней политики государства?
3. Раскройте систему, задачи и функции органов управления иностранными делами.
4. Что составляет содержание управления внешнеэкономи ческими: связями?
5. Какие государственные органы участвуют в управлении внешнеэкономическими связями?
6. Охарактеризуйте управление культурными связями с за рубежными странами.
165
РАЗДЕЛ III
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ
Глава 12. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМ
§1. Понятие, содержание и правовые основы управления образованием
Культурно-воспитательная функция относится к числу важ нейших внутренних функций государства. Ее реализация включает создание и поддержание благоприятных условий и возможностей для получения каждым гражданином образования, соответствую щего принятым в государстве стандартом. Важность данной функ ции обусловливается тем, что в настоящее время без образования немыслимо активное участие граждан в общественной жизни, в производстве, во всех сферах государственной деятельности. От уровня образованности населения (в особенности, молодого по коления граждан) и качества образования непосредственно зави сит поступательное развитие общества и государства. Именно поэтому в Российской Федерации область образования провозгла шена приоритетной .
Образование представляет собой целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государ ства. Под получением образования понимается достижение и подтверждение обучающимся определенного образовательного
1 См.: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. «Об образовании» (в ред. Федерального закона от 13 января 1996 г.)//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 150.
166
уровня (образовательного ценза), который удостоверяется соот ветствующим документом.
Право на образование является одним из основных и неотъ емлемых конституционных прав граждан Российской Федера ции. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством в качрстве общедоступных и бесплатных им гарантируются следующие виды образования: дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее н начальное профессиональное, а на конкурсной основе — среднее профессиональное, высшее профессиональное и послеву-зовское профессиональное образование в государственных и му ниципальных образовательных учреждениях, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Основное общее образование является обязательным.
Образование соответствующего вида обеспечивается в госу дарственных, муниципальных и иных образовательных учреж дениях либо на предприятиях. С учетом потребностей и возможностей личности образовательные программы могут быть освоены в разнообразных формах: а) очной, очно-заочной (вечер ней), заочной — в образовательном учреждении; б) в форме семейного образования, самообразования, экстерната.
Государственная политика в области образования основыва ется на следующих основных принципах: гуманистический ха рактер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, воспитание гражданственности, трудолюбия, любви к Родине и семье; единство федерального культурного и образовательного пространства; общедоступность и светский характер образова ния в государственных и муниципальных образовательных уч реждениях; свобода и плюрализм в образовании; автономность образовательных учреждений. Организационной основой этой политики является Федеральная программа развития образова ния, утверждаемая федеральным законом.
Реализация государственной политики в области образова ния обеспечивается системой образования, основными элемента ми которой являются, а) преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты раз личного уровня и направленности; б) образовательные учрежде ния различных организационно-правовых форм, типов и видов; в) органы управления образованием, подведомственные им уч реждения и организации. Разнообразное по направленности, формам и методам воздействие государства на элементы этой
167
системы составляет содержание управления в данной области. Следовательно, управление образованием представляет собой ис полнительную и распорядительную деятельность компетентных органов, направленную на непосредственное осуществление госу дарственной политики в области образования.
Правовую основу управления в области образования состав ляют Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. «Об образовании» (в ред. Федераль ного закона от 13 января 1996 г.), Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» , принимаемые в соответствии с ними другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования, положения об орга нах управления образованием, уставы образовательных учреждений и другие акты местного, локального значения. Образование в Рос сийской Федерации осуществляется также в соответствии с норма ми международного права.
§2. Система и административно-правовой статус органов управления образованием
Общие вопросы образования отнесены Конституцией Рос сийской Федерации к совместному ведению Российской Федера ции и ее субъектов. Определенной компетенцией в этой области наделены и органы местного самоуправления. В соответствии с этим строится и система органов управления образованием, ко торая включает:
1. Государственные органы, которые в свою очередь подраз деляются на:
а) федеральные органы управления образованием;
б) ведомственные органы управления образованием Россий ской Федерации и ее субъектов;
в) органы управления образованием субъектов Российской Федерации.
2. Муниципальные органы.
Государственные органы управления образованием создают ся решением соответствующего органа исполнительной власти
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 35, ст. 4135.
168
по согласованию с соответствующим законодательным (предста вительным) органом государственной власти. Муниципальные органы управления образованием могут создаваться по решению соответствующих органов местного самоуправления.
Главной задачей всех органов управления образованием яв ляется обеспечение Федеральной программы развития образования, государственных образовательных стандартов и функционирования системы образования на уровне государственных нормативов.
Органы государственного управления образованием в данной области осуществляют ряд общих функций, присущих органу любого уровня: участие в разработке, разработка и реализация федеральных, международных и региональных программ, обра зовательных стандартов; государственная аккредитация образо вательных учреждений; прямое финансирование деятельности подведомственных им образовательных учреждений; создание государственных фондов стабилизации и развития системы об разования; разработка и обеспечение реализации государствен ных нормативов финансирования образовательных учреждений, а также материально-технической обеспеченности и оснащенно сти образовательного процесса; прогнозирование развития под ведомственных образовательных учреждений; контроль за исполнением законодательства Российской Федерации, государ ственных образовательных стандартов, бюджетной и финансо вой дисциплины подведомственными им учреждениями и др.
Министерство общего и профессионального образования Рос сийской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, специально созданный для управления образованием в масштабе страны. В качестве главной задачи оно призвано обеспечивать осуществление государственной политики в этой области.
Основными задачами и функциями данного министерства являются: формирование и реализация стратегии всех видов образования, определение его содержания; разработка и конт роль исполнения компонентов государственных образователь ных стандартов в сфере образования, содействие развитию национально-региональных компонентов государственных стан дартов; согласование нормативных актов министерств и ве домств в области образования; подготовка специалистов педагогического среднего, высшего и послевузовского образова ния в соответствующих образовательных учреждениях; разра ботка перечней профессий, направлений и специальностей, по которым осуществляется профессиональное обучение и подго-
169
товка; создание единой системы оценки и государственная оцен ка качества уче&но-воспитательного процесса в образовательных учреждениях; установление порядка лицензирования, аттеста ции и аккредитации образовательных учреждений; развитие материально-технической и экспериментально-производствен ной базы учебного процесса и научных исследований; организа ция и развитие международного сотрудничества в области образования и др.
Министерство общего и профессионального образования Рос сийской Федерации в пределах своей компетенции вправе: про водить инспектирование любых образовательных учреждений и органов управления образованием на территории Российской Федерации, осуществлять проверки в образовательных учрежде ниях, непосредственно подчиненных Министерству; создавать, реорганизовывать и ликвидировать образовательные учрежде ния, непосредственно подчиненные ему.
Ведомственные органы управления образованием Россий ской Федерации и ее субъектов характеризуются тем, что осуще ствляют управление исключительно подведомственными им образовательными учреждениями, соответствующими профилю отраслей и сфер деятельности этих органов.
Необходимость глубокой специализации разнообразных ви дов профессионального образования обусловливает то обстоя тельство, что образовательные учреждения некоторых типов и направлений находятся в ведении различных органов, осущест вляющих управление в иных отраслях и сферах. А поскольку специализированные образовательные учреждения входят в их систему, то по отношению к этим учреждениям ведомства вы ступают органами управления. Собственно таковыми практиче ски являются не сами министерства и ведомства, поскольку управление образованием не является их основным назначени ем, а их структурные подразделения, реализующие соответству ющие задачи и функции в рассматриваемой области. Подобные структурные подразделения имеют различные формы и статус в структуре соответствующих органов: главные управления, управ ления, отделы и т.п. Одновременно они могут быть специализирован ными либо осуществлять функции по управлению образованием наряду с выполнением других функций. Например, в структуре аппарата Министерства внутренних дел Российской федерации нахо дится Главное управление кадров (ГУК МВД России), которое
170
непосредственно руководит учебными учреждениями, подведом ственными МВД России.
Несмотря на то что ведомственные органы управления обра зованием обладают известной самостоятельностью в данной об ласти, при осуществлении задач и функций межотраслевого характера, касающихся подведомственных им учреждений, ве дущая роль принадлежит специализированным органам управ ления образованием. Так, ведомственные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов уп равления образованием субъектов Российской Федерации и местных органов управления образованием, за исключением случаев, предус мотренных законодательством Российской Федерации и касаю щихся обеспечения государственной и общественной безопасности, охраны здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав и свобод граждан. Вместе с тем при осуществлении межотраслевых функций специализированные ор ганы управления образованием в различных формах тесно со трудничают с другими органами, в ведении которых находятся образовательные учреждения.
Органы управления образованием субъектов Российской Феде рации весьма многочисленны и существенно отличаются по своему статусу и организационным формам управления. В республиках, входящих в состав Российской Федерации, таковыми являются министерства или комитеты, в других субъектах — департамен ты, главные управления, управления или отделы образования. Ха рактерная особенность правового положения этих органов заключается в том, что на соответствующей те рритории они являют ся единственными специализированными органами, комплексно ре ализующими государственную политику в области образования.
К компетенции органов управления образованием субъектов Российской Федерации (с учетом масштабов их деятельности) относятся: осуществление федеральной политики в области об разования; разработка и реализация республиканских, региональ ных программ развития образования с учетом национальных и региональных особенностей; формирование государственных орга нов управления образованием и руководство ими, назначение ру ководителей этих органов (по согласованию с федеральными органами управления образованием); создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений соответствующего подчинения; лицензирование образовательных учреждений (за
171
исключением лицензирования на право ведения образователь ной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования); установление национально-региональных компонентов государственных обра зовательных стандартов; организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учрежде ний; информационное обеспечение образовательных учрежде ний, организация издания учебной литературы; разработка примерных учебных планов и программ; организация подготов ки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников; обеспечение соблюдения законодательства Россий ской Федерации в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стандартов; издание норма тивных документов в пределах своей компетенции.
Муниципальные органы управления образованием реализу ют государственную политику данной области на территориях, где осуществляется местное самоуправление. Компетенция этих органов производна от компетенции органов самоуправления в области образования.
В соответствии с действующим законодательством к исклю чительной, компетенции органов местного самоуправления в об ласти образования относится:
планирование, организация, регулирование и контроль дея тельности местных (муниципальных) органов управления об разованием, образовательных учреждений;
• формирование местных бюджетов, в части расходов на обра зование и соответствующих фондов развития образования;
• обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного уч реждения;
создание, реорганизация и ликвидация муниципальных об разовательных учреждений;
• создание и ликвидация муниципальных органов управления образованием и самоуправляемых школьных округов, опре деление их структуры и полномочий;
назначение и увольнение по согласованию с государственны ми органами управления образованием руководителей мест ных органов управления образованием;
• назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений (если иное не предусмотрено типовыми положе-
172
ниями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправле ния);
использование государственных и муниципальных образова тельных учреждений, объектов культуры и спорта в интере сах образования;
установление дополнительных налогов и льгот, стимулирую щих развитие образования и др.
Разграничение компетенции в области образования между муниципальными образованиями, территория одного из кото рых является частично территорией другого, производится в по рядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, а между органами местного самоуправления — в порядке, установленном уставом (положением) органов местного самоуправления. При этом муниципальные органы управления образованием не вправе самостоятельно принимать к своему рас смотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов управления образованием.
§3. Образовательные учреждения и административно-правовое регулирование их деятельности
Образовательная деятельность осуществляется в образова тельных учреждениях, которыми в соответствии с Законом об образовании являются учреждения, осуществляющие образова тельный процесс, т.е. реализующие одну или несколько образо вательных программ и (или) обеспечивающие содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.
Образовательные учреждения являются юридическими ли цами. По своим организационно-правовым формам они могут быть государственными, муниципальными и негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных орга низаций, объединений).
Действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учрежде ния на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности.
Законом об образовании предусмотрены следующие типы образовательных учреждений: дошкольные; общеобразователь ные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовско-
173
го профессионального образования; дополнительного образова ния взрослых; специальные (корекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; дополнительного образования; для детей-сирот и детей, оставшихся без попече ния родителей (законных представителей); дополнительного об разования детей.
Соответственно перечисленным типам выделяются виды об разовательных учреждений:
• общеобразовательные — начальные, основные, средние шко лы, в том числе с углубленным изучением предметов, лицеи, гимназии;
начального профессионального образования — профессиональ ные училища; профессиональные лицеи — центры непре рывного профессионального образования; учебно-курсовые комбинаты (пункты); учебно-производственные центры, тех нические школы, вечерние (сменные) и другие образователь ные учреждения данного уровня;
среднего специального образования — техникумы (училища, школы); колледжи; техникумы-предприятия (учреждения); высшего профессионального образования — университеты, академии, институты, колледжи.
Административно-правовое положение государственных и му ниципальных образовательных учреждений определяется типовы ми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Феде рации , и разрабатываемыми на их основе уставами этих образова тельных учреждений. При этом для негосударственных
См., например: Типовое положение об учреждении начального профессионального образования. Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 8, ст. 864; Типовое положение об общеобразовательном учреждении//Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 19, ст. 2221; Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении)//Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 27, ст. 2893; Типовое положение о вечернем (сменном) общеобразовательном учреждении//Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 29, ст. 3050; Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного образования детей//Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 12 , ст. 1053.
174
образовательных учреждений Типовые положения об образова тельных учреждениях выполняют функции примерных.
Устав образовательного учреждения в обязательном порядке содержит сведения о наименовании, местонахождении, статусе данного учреждения; его учредителе; организационно-правовой форме образовательного учреждения; цели образовательного процесса, типах и видах реализуемых образовательных про-грамм; основных характеристиках организации образовательно го процесса; порядке управления этим учреждением; правах и обязанностях участников образовательного процесса; перечне видов локальных актов (приказов, распоряжений и других ак тов), регламентирующих деятельность данного учреждения. Ус тав в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, разрабатывается образовательным учреждением са мостоятельно и утверждается его учредителем.
Государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ) устанавливается при его государст венной аккредитации.
Негосударственные образовательные организации могут со здаваться в организационно-правовых формах, предусмотрен-it ных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций. Их деятельность регулирует ся законодательством Российской Федерации.
Учредителем (учредителями) образовательного учреждения могут быть: органы государственной власти и органы местного самоуправления: отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы), общественные и частные фонды; общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на иерритории Российской Федерации; граждане Российской Федерации и ино странные граждане. Законом допускается и совместное учреди тельство обраиоват'-льных учреждений.
Одним из осногных принципов государственной политики в области образования является единство федерального культур ного и образовательного пространства. Его практическая реали зация обеспечивается единообразным подходом к решению коренных вопросов образования в целом по стране с одновремен ной защитой и развитием системы образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в
175
условиях многонационального государства. Особая роль при этом принадлежит таким важнейшим элементам системы обра зования, как государственные образовательные стандарты и пре емственные образовательные программы различного уровня а направленности.
Государственные образовательные стандарты включают фе деральный и национально-региональный компоненты. Феде ральные компоненты государственных образовательных стандартов определяют: а) обязательный минимум содержания основных обязательных программ; б) максимальный объем учеб ной нагрузки обучающихся; в) требования к уровню подготовки выпускников. Федеральные компоненты государственных обра зовательных стандартов могут дополняться национально-регио нальными.
Образовательные стандарты устанавливаются уполномочен ными органами исполнительной власти применительно к типам образовательных учреждений и являются обязательными для учреждений, осуществляющих образовательную деятельность по соответствующему направлению (специальности) . Они слу жат основой для объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения об разования.
Образовательные программы, реализуемые в Российской Федерации, определяют содержание образования определенного уровня и направленности. Они подразделяются на общеобразова тельные и профессиональные, каждые из которых в свою оче редь делятся на основные и дополнительные.
Общеобразовательные программы (дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образова ния) направлены на решение задач формирования общей куль туры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на
1 См., например: Порядок разработки, утверждения и введения в действие федеральных компонентов государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1994, № 10, ст. 793; Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования//Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 18, ст. 2085.
176
создание основы для осознанного выбора и освоения профессио нальных образовательных программ.
Профессиональные образовательны программы (начального про фессионального, среднего профессионального, высшего профессио нального и послевузовского профессионального образования) направлены на решение задач последовательного повышения про фессионального и общеобразовательного уровней, подготовку спе циалистов соответствующей квалификации.
Нормативные сроки освоения основных образовательных про грамм в государственных и муниципальных образовательных уч реждениях определяются Законом об образовании. Типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или соответствующим государственным образова тельным стандартом.
Дополнительные образовательные программы реализуются в целях всестороннего удовлетворения образовательных потребно стей граждан, общества, государства. Основной задачей дополнитель ного образования (в пределах каждого уровня профессионального образования) является непрерывное повышение квалификации ра бочего, служащего, специалиста в связи с постоянным совершенст вованием образовательных стандартов.
Важную роль в реализации единой государственной полити ки играют лицензирование, аккредитация и аттестация образо вательных учреждений.
Лицензирование представляет собой выдачу документа (ли цензии), подтверждающего право на осуществление образователь ной деятельности. Лицензия выдается государственным органом управления образованием или по его поручению органом местного самоуправления по месту нахождения образовательного учрежде ния на основании заключения экспертной комиссии. Она может быть выдана только при соответствии условий осуществления обра зовательного процесса (состояния материально-технической базы, соблюдения санитарно-гигиенических норм, укомплектованности не обходимыми кадрами и т.п.), предъявляемым к образовательным учреждениям и установленным государственным и местным требова ниям. В лицензии фиксируются соответствующие контрольные нор мативы, предельная численность контингента обучающихся либо воспитанников, а также срок ее действия.
Аккредитация — это процедура признания государственного статуса (типа и вида) образовательного учреждения, осуществля емая на основе обследования его характеристик согласно класси-
177
фикационным признакам, установленным соответствующими типовыми положениями об образовательных учреждениях.
Государственная аккредитация проводится уполномоченными органами управления образованием (при участии заинтересованных министерств и ведомств) на основании заявления образовательного учреждения и заключения по его аттестации. По ее положитель ным итогам выдается свидетельство о государственной аккредита ции, подтверждающее право и способность данного образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на официально при знанном уровне. С момента получения такого свидетельства образо вательное учреждение приобретает ряд прав, в том числе на выдачу своим выпускникам документа об образовании государственного образца, на пользование печатью с изображением государственного герба Российской Федерации, на включение в схему централизован ного государственного финансирования.
Аттестация позволяет установить соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательных уч реждений требованиям государственных образовательных стандар тов. Условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем поло вины его выпускников в течение трех последних лет.
Аттестация образовательного учреждения, как правило, проводится один раз в пять лет государственной аттестационной службой или по ее поручению другими органами. Особый поря док предусмотрен для аттестации образовательных учреждений некоторых типов: дошкольных; специальных (корекционных) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за конных представителей).
Важность аттестации состоит также и в том, что по ее результатам образовательное учреждение может быть лишено государственной аккредитации.
§4. Управление государственным образовательным учреждением
Управление государственными и муниципальными образова тельными учреждениями осуществляется в соответствии с законо дательством Российской Федерации и уставом образовательного учреждения.
Общие положения организации управления образователь ным учреждением закреплены в Законе об образовании, определя-
178
эщем принципы управления государственными и муниципаль ными образовательными учреждениями, формы самоуправления образовательного учреждения, порядок выборов органов самоуп равления, способы назначения или избрания руководителей об разовательных учреждений, некоторые вопросы управления негосударственными образовательными учреждениями и др.
Так, в соответствии с этим Законом управление государст венными и муниципальными образовательными учреждениями строится на принципах единоначалия и самоуправления. Общее руководство образовательным учреждением осуществляет вы борный представительный орган: совет образовательного учреж дения, попечительский совет, общее собрание, педагогический совет и др., порядок выборов и компетенция которых определя ются уставом образовательного учреждения.
Непосредственное оперативное управление образовательным учреждением осуществляет прошедший аттестацию заведую щий, директор, ректор или иной руководитель, который может быть: избран коллективом образовательного учреждения (в том числе и: при предварительном согласовании кандидатуры либо с последующим утверждением учредителем; назначен (в том чис ле с предоставлением совету образовательного учреждения права вето) либо нанят учредителем.
Полномочия совета и руководителя образовательного учреж дения разграничиваются в его уставе. В гражданских образова тельных учреждениях высшего профессионального образования назначение ректоров не допускается. При этом статус руководи теля государственного образовательного учреждения федераль ного подчинения устанавливается Правительством Российской Федерации.
В соответствии с действующим законодательством руковод ство негосударственным образовательным учреждением осуще ствляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем. Правомочия попечительского совета и схема внутреннегч) управления негосу дарственным образовательным учреждением, а также процедура назначения или выборов и правомочия руководителя данного образовательного учреждения определяются учредителем (попе чительским советом) этого образовательного учреждения по со гласованию с педагогическим коллективом и фиксируются в уставе негосударственного образовательного учреждения.
179
Более детально вопросы управления государственными и муниципальными образовательными учреждениями регламен тированы в Типовых положениях об образовательных учрежде ниях и их уставах.
Так, Типовое положение о государственном высшем учебном заведении устанавливает, что общее руководство высшим учеб ным заведением осуществляет ученый совет, возглавляемый ректором . Досрочные выборы ученого совета проводятся по требованию не менее половины его членов, а также в случаях, предусмотренных уставом вуза.
Порядок выбора первого состава ученого совета определяет ся общим собранием (конференцией) преподавателей, научных сотрудников и представителей других категорий работников а обучающихся. В состав ученого совета могут избираться пред ставители всех категорий работников и обучающихся вузов, общественных организаций.
Предусматривается возможность создания и других советов по различным направлениям (методического, редакционно-изда-тельского и т.п.), порядок выборов, состав, полномочия и другие вопросы деятельности которых определяются уставом вуза.
Непосредственное управление деятельностью государствен ного вуза осуществляет ректор, занимающий эту должность в порядке, определяемом уставом вуза в соответствии с Законом об образовании. Ректор в пределах своих полномочий издает приказы и распоряжения, обязательные для всех работников и обучающихся в вузе. Он может передавать исполнение части своих полномочий проректорам и другим руководящим работни кам вуза.
Масштаб деятельности вуза обусловливает его структуру, основными элементами которой являются факультеты, кафед ры, иные подразделения и службы (учебная часть, секретариат, отдел кадров и др.). В зависимости от структуры вуза и "в соответствии с уставом в отдельных его подразделениях (фа культетах, отделениях и др.) также могут создаваться ученые советы.
1 Общие положения, регламентирующие все аспекты правового положения и деятельности вузов, закреплены в Федеральном законе Российской Федерации от 22 августа 1996 г. «О высшем И послевузовском профессиональном образовании».
180
Деятельностью факультета руководит декан факультета, который избирается ученым советом вуза из числа лиц, имею щих ученую степень или звание, в порядке, определяемом уста вом вуза.
Кафедра является основным звеном вуза, непосредственно осуществляющим учебную, учебно-методическую и научно-исс ледовательскую работу. Она возглавляется заведующим, кафедрой, Кафедры играют ведущую роль в проведении воспитательной рабо ты с обучаемыми.
Факультеты, кафедры и другие подразделения вуза действу ют на основе положений о них, разрабатываемых и утверждае мых вузом в порядке, предусмотренном его уставом.
§5. Учебные заведения МВД России. Взаимоотношения
органов внутренних дел с органами управления образованием
и образовательными учреждениями
МВД России является одним из ведомственных органов уп равления образованием Российской Федерации. Ему подведом ственна широкая сеть учебных заведений, главной задачей которых является подготовка высококвалифицированных спе циалистов, способных творчески и на высоком уровне решать задачи и осуществлять функции, возложенные на данное ми нистерство.
Многообразие этих задач обусловливает сложность системы учебных заведений, подведомственных Министерству внутренних дел Российской Федерации, которую составляют: высшие (акаде мии, институты, высшие школы, высшие военные училища) и специальные средние (школы милиции, пожарно-технические учи лища, школы (центры) подготовки начальствующего состава и др.) учебные заведения. В них осуществляется подготовка различных специалистов: юристов, психологов, инженеров и др.
Министерство внутренних дел Российской федерации назна чает руководителей учебных заведений, осуществляет контроль за их деятельностью, за организацией учебной, воспитательной и научно-исследовательской работы, обеспечивает их финанси рование. Непосредственное управление учебными заведениями осуществляет Управление подготовки кадров Главного управле ния кадров (ГУК) МВД России. Для координации учебно-мето дической работы в этих учебных заведениях при ГУК МВД России создан Методический центр профессионального образова ния и координации научных исследований.
181
Высшее учебное заведение МВД России по своей структуре а организации деятельности не имеет существенных отличий от общегражданского вуза. Специфика проявляется лишь в том, что возглавляющий его начальник назначается приказом МВД России, а руководители вуза и его структурных подразделений, профессорско-преподавательский состав (за исключением пред ставителей некоторых кафедр) и большинство сотрудников отде лов и служб (милиции, внутренней службы, юстиции) имеют специальные звания начальствующего состава МВД России либо воинские звания (в военных училищах). Специальные звания присваиваются также и обучаемым, которые именуются слуша телями, или курсантами.
Взаимоотношения органов внутренних дел с органами уп равления образованием осуществляются по различным направ лениям. Органы внутренних дел оказывают содействие органам управления образованием в осуществлении обязательного основ ного общего образования, в выявлении детей, которые не учатся, оказывают необходимую помощь в определении их в образователь ное учреждение и др.
Органы внутренних дел сотрудничают с органами управле ния образованием в воспитании так называемых «трудных» детей (путем обмена информацией, проведения совместных ме роприятий и др.). Работники органов внутренних дел ведут пропаганду российского законодательства среди учащихся, вы ступают перед ними по вопросам охраны общественного поряд ка, пропагандируют правила дорожного движения и поведения детей в общественных местах и т.д.
Органы внутренних дел оказывают помощь общественным организациям учащихся (добровольным народным дружинам и другим формированиям в охране правопорядка).
Тесное сотрудничество с органами управления образованием осуществляют аппараты по предупреждению правонарушений несовершеннолетних и приемники-распределители для несо вершеннолетних, находящиеся в системе МВД России. Эти аппараты и учреждения наряду с некоторыми специальными образовательными учреждениями призваны решать задачи по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовер шеннолетних, оказанию на них необходимого воспитательного воздействия, обеспечению надлежащих условий для обучения.
По вопросам организации обучения в вузах и иных подве домственных ему учебных заведениях МВД России взаимодейст-
182
вует с Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Перечислите основные принципы государственной полити ки в области образования.
2. Из каких элементов состоит система органов управления образованием?
3. Какие основные задачи и функции возложены на Мини стерство общего и профессионального образования Российской Федерации?
4. Какую роль играют государственные образовательные стандарты и образовательные программы?
5. Раскройте содержание управления государственным вы сшим учебным заведением.
6. Б нем проявляется специфика управления учебным заве дением: системы МВД России?
183
Глава 13. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ .
РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ НАУКОЙ
§1. Содержание управления наукой
История цивилизации свидетельствует о глобальном влия нии науки на все стороны жизни общества и каждого человека. Общемировая тенденция возрастания роли науки в социальном развитии выражается в повышении интеллектуального уровня и культуры материального производства, научном регулировании и разрешении противоречий между старыми и новыми отноше ниями в пользу утверждения последних, более прогрессивных и гуманных.
Наука как элемент общественного сознания и специфиче ский вид творческой общественной деятельности, познавая мно гообразие окружающей действительности, генерирует не только новые концепции, идеи, но и формирует теоретико-методологиче скую основу преобразования социальной практики. Усложнение проблем социального развития, усиливающиеся взаимосвязи и взаимозависимости общественных явлений вызвали кардиналь ные изменения в характере познавательной деятельности: пол учили развитие процессы дифференциации и интеграции наук, сближения естественных, технических наук с науками гумани тарными, а в итоге взаимопроникновения, взаимодополнения различных отраслей научного знания стало возможным решать проблемы комплексно, получать качественно новые результаты.
Выявление и познание закономерностей функционирования природной и социальной среды в современных условиях уже неосуществимы, как это имело место на рубеже XX столетия, лишь усилиями отдельных ученых, а требуют объединения и координации деятельности тысяч научных коллективов, выде ления в системе государственного управления особой отрасли по управлению наукой. Государственное управление наукой необ ходимо еще и потому, что производительные силы общества (особенно в части создания технологий повышенной обществен ной опасности), негативные социальные последствия научно-технической революции (НТР) достигли таких масштабов, что нерегулируемое их развитие может вызвать необратимые изме нения в нормальной жизнедеятельности людей на региональном и более того — на планетарном уровне.
184
Механизм государственного управления наукой в течение многих: лет отождествлялся с системой управления материаль ным производством, в которой превалировали административно-правовые методы управления, а эффективность науки оценивалась исключительно по достижению запланированных экономических показателей. В то же время творческий, нематериальный и вероят ностный характер многих результатов науки предполагает исполь-зование финансово-правовых, социально-психологических, социологических и т.п. методов, а также учета не только строгих количественных характеристик, но и качественного описания научных достижений.
Таким образом, современное управление наукой осуществля ется ие по преимущественно затратным величинам, а комплекс но, т.е. с точки зрения проведения единой государственной политики, направленной на научное обеспечение развития всей инфраструктуры общества.
Основными целями государственной политики в области на уки являются развитие, рациональное размещение и эффектив ное использование научного потенциала, увеличение вклада науки и техники в реализацию важнейших социально-экономических задач, укрепление обороноспособности государства и безопасности личности, общества и государства, упрочение взаимосвязи науки и образования и т.д.
Важное место в обеспечении единой государственной полити ки в области науки принадлежит федеральному законодательству о науке и научно-технической политике, регулирующему отноше ния между субъектами научной и (или) научно-технической дея тельности, органами государственной власти и потребителями научной и(или) научно-технической продукции (работ и услуг).
В основе управления научной и(или) научно-технической деятельностью лежит принцип сочетания государственного регу лирования и самоуправления. К иным принципам осуществле ния государственной научно-технической политики относятся: признание науки социально значимой отраслью, определяю щей уровень развития производительных сил государства; гласность и использование различных форм общественных об суждений при выборе приоритетных направлений развития науки и техники и экспертизе научных и научно-технических программ и проектов, реализация которых осуществляется на основе конкурсов;
185
• гарантия приоритетного развития фундаментальных науч-. ных исследований;
• интеграция научной, научно-технической и образовательной деятельности на основе различных форм участия научных работников, аспирантов и студентов образовательных учреж дений высшего профессионального образования в научных исследованиях и и экспериментальных разработках посредст вом создания учебно-научных комплексов на базе образователь ных учреждений высшего профессионального образования, научных организаций академий наук, имеющих государствен ный статус, а также научных организаций министерств и иных федеральных органов исполнительной власти;
• концентрация ресурсов на приоритетных направлениях раз вития науки и техники;
стимулирование научной, научно-технической и инноваци онной деятельности через систему экономических и иных льгот;
развитие международного научного и научно-технического» сотрудничества Российской Федерации и т.д. Единую государственную научную политику реализуют феде ральные органы исполнительной власти общей, над отраслевой и отраслевой компетенции путем проведения следующих социально-экономических, организационно-правовых и иных мероприятий по развитию науки и использования ее результатов:
централизованное распределение бюджетных и иных средств и ресурсов на пропорциональное развитие различных обла стей науки;
закрепление в законодательных и иных нормативных право вых актах компетенции органов управления наукой, регла-
1 См.: Указ Президента Российской Федерации «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. № 1176//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 34, ст. 4081; Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. N» 1177//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 34, ст. 4082; Указ Президента Российской Федерации «Вопросы федеральных органов исполнительной власти» от 6 сентября 1996 г. № 1326//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 37, ст. 4264.
186
мелтация порядка их образования, реорганизации и ликви дации;
принятие мер по оптимизации научно-исследовательской се ти страны и структуры научно-исследовательских учрежде ний (НИУ);
определение путей повышения эффективности форм и мето дов управления научно-исследовательской деятельностью и факторов, влияющих на ее интенсификацию, установление организационно-правовых основ развития интеграционных и координационных связей между НИУ различной админист ративно-правовой подчиненности;
совершенствование системы научно-технической информа ции;
• организация подготовки и аттестации научных и научно-пе дагогических кадров;
развитие связей и форм международного научно-техническо го сотрудничества и т.п.
§2. Система и административно-правовой статус органов управления наукой
Согласно п. «е» ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы науки находятся в совместном ведении Россий ской Федерации и ее субъектов, но Федерация проводит единую государственную политику в области НТП, использования на практике достижений науки и техники, управляет государствен ными научными учреждениями федерального значения.
Высший представительный и законодательный орган Рос сийской Федерации — Федеральное Собрание — парламент Рос сийской Федерации (ст. 94 Конституции Российской Федерации) определяет экономическую основу единой государственной пол итики в области развития науки и в обязательном порядке рас сматривает законодательные акты, касающиеся федерального бюджета, федеральных налогов, финансового регулирования (ст. 106 Конституции Российской Федерации).
Непосредственное проведение в Российской Федерации еди ной государственной политики в области науки обеспечивает Правительство Российской Федерации (п. «в» ст. 114 Конститу ции Российской Федерации), которое как орган общей компетенции осуществляет исполнение соответствующих статей федерального бюджета, контролирует реализацию государственных программ
187
поддержки науки, координирует работу отраслевых федераль ных органов исполнительной власти в сфере науки, утверждает Положения об этих органах, определяет их обязанности и права.
Одним из главных направлений единой государственной полити ки в области развития науки является создание федеральных органов исполнительной власти, наделенных правами в области межотрасле вого и отраслевого управления наукой, определение их правового статуса и компетенции, структуры их взаимоотношений с академи ческой, отраслевой иг вузовской наукой.
Межотраслевые органы управления наукой в своей деятель ности руководствуются Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «Об образовании»в редакции Федерального закона Российской Федерации «О внесении изме нений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образо вании» от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ , Федеральными законами «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 124-ФЗ , «О науке и государственной научно-технической политике» от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ и иными законодательными актами Российской Федерации, указами и по становлениями Президента Российской Федера ции, а также утверждаемыми Правительством Российской Феде рации Положениями об органах управления наукой.
Межотраслевое управление наукой возложено на Государст венный комитет Российской Федерации по науке и технологи ям, который как федеральный орган исполнительной власти обеспечивает формирование и практическую реализацию госу дарственной научно-технической политики, осуществление мер по сохранению и развитию научно-технического потенциала России.
Основными задачами Государственного комитета Россий ской Федерации по науке и технологиям являются:
анализ развития науки и техники;
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, М» 3, ст. 150.
2 Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 35, ст. 4135.
3 Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 35, ст. 4137.
188
организация научно-технического прогнозирования, выбор и оценка приоритетных направлений развития науки и техни ки, разработка и применение организационно-экономиче ских механизмов реализации выбранных приоритетов; разработка государственных научно-технических программ и проектов, методическое руководство подготовкой регио нальных и межотраслевых научно-технических программ, а также предложений по правовому обеспечению развития на уки и техники, государственной политики в области научной и инновационной деятельности, социальной защиты науч ных работников;
формирование информационной структуры в области науки и техники, обеспечивающей сбор, систематизацию, обработку научно-технической информации и передачу ее заинтересован ным учреждениям, организациям и специалистам на всей терри тории Российской Федерации.
Государственный комитет Российской Федерации по науке и технологиям в соответствии с возложенными на него задачами проводит анализ обеспеченности научными кадрами приоритетных направлений развития науки и техники, осуществляет меры по их подготовке; утверждает номенклатуру специальностей научных ра ботников; создает в установленном законодательством порядке меж отраслевые внебюджетные фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИиОКР) и освоения новых видов наукоемкой продукции и участвует в их деятельности; обобщает практику правового регулирования отношений в научно-техниче ской сфере, разрабатывает предложения по совершенствованию за конодательства в этой области и т.д. .
Государственный комитет Российской Федерации по науке и технологиям имеет право создавать научные и координационные советы по важнейшим межотраслевым проблемам науки и тех ники и государственным научно-техническим программам, на учно-технические комиссии, экспертные и рабочие группы;
См.: Положение о Государственном комитете Российской Федерации по науке и технологиям. Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 1997 г.//Собрание законодательства Российской Федерации. 1997, № 5, ст. 684.
189
выступать государственным заказчиком государственных науч но-технических программ, выдавать с согласия организаций и предприятий, независимо от их ведомственной подчиненности, отраслевой принадлежности и форм собственности, заказы на реализацию научно-технических разработок, производственное освоение их результатов, организацию экспертизы, заключать с ними контракты (договоры) на выполнение работ и т.д.
В систему межотраслевых органов управления, реализую щих единую государственную политику в области науки, входит Государственный высший аттестационный комитет Российской Федерации, который, являясь федеральным органом исполни тельной власти, осуществляет присуждение научным и научно-педагогическим работникам ученых степеней и присвоение научным работникам ученых званий.
В число главных задач Государственного высшего аттестаци онного комитета Российской Федерации входят: проведение еди ной государственной политики, осуществление контроля и координации деятельности в области аттестации научных и на учно-педагогических кадров высшей квалификации; участие в формировании научного потенциала Российской Федерации; анализ тенденций и перспектив развития науки, техники, обра зования и культуры; экспертиза научных и технических про грамм и проектов.
Для научной экспертизы диссертаций, а также для рассмотре ния вопросов о присвоении ученых званий Госкомитет создает с учетом рекомендаций вузов, НИУ, предприятий, организаций и учреждений экспертные советы из числа ведущих ученых и специ алистов в области науки, техники, образования и культуры.
Надотраслевой характер компетенции Государственного вы сшего аттестационного комитета Российской Федерации выра жается в том, что Госкомитету предоставлено право созывать в установленном порядке межведомственные совещания для об суждения проблем, связанных с совершенствованием системы аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, повышением научного уровня и практической ценности диссертаций.
Межотраслевыми полномочиями в области управления нау кой обладает Министерство общего и профессионального образо вания Российской Федерации, на которое как на федеральный орган исполнительной власти возложены осуществление единой государственной политики в области общего и профессионально-
190
го образования, разработка и реализация системы управления вузовской наукой, координация НИиОКР в образовательных учреждениях общего и профессионального образования.
Министерство общего и профессионального образования Рос сийской Федерации в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет проведение аттестации научно-педагоги ческих кадров с присвоением соответствующих ученых званий, участвует в работе по определению объема бюджетных ассигно ваний, направляемых на подготовку (переподготовку) специали стов и научно-педагогических кадров, осуществление научной деятельности в высшей школе; открывает аспирантуру и докторан туру и прекращает их деятельность в государственных учреждениях высшего профессионального и дополнительного образования, науч ных организациях независимо от их ведомственной принадлежно сти, утверждает положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров; осуществляет практические меры по развитию фундаментальных научных исследований, поисковых и инициатив ных НИиОКР, организует экспертизу в ходе подготовки и проведе ния научных исследований и т.п.
Государственный комитет Российской Федерации по науке и технологиям, Государственный высший аттестационный комитет Российской Федерации, Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации осуществляют свою деятель ность во взаимодействии с Российской академией наук, академиче скими и отраслевыми НИУ и вузами, научными сообществами, федеральными органами исполнительной власти и органами испол нительной власти субъектов Российской Федерации, заинтересован ными предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, способствуют консолидации и развитию научно-технического потенциала Российской Федерации, сотрудни чают с научной и научно-технической общественностью в решении стоящих перед ними задач.
Управление наукой на отраслевом уровне осуществляют ми нистерства и ведомства, которые как органы отраслевой компе тенции, на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных законодательных и нормативных правовых актов Российской Федерации, указов и постановлений Президента Российской Федерации, постановле ний и распоряжений Правительства Российской Федерации, ру-
191
ководящих документов органов надотраслевой компетенции.осу-ществляют меры по организации, нормативному и методическому регулированию НИР в вузах и НИУ страны.
Компетенция министерств и ведомств в области проведения единой государственной научно-технической политики ограни чена порученной сферой государственного управления и ее реа лизация направлена на научное обеспечение развития отрасли путем внедрения достижений науки, техники и передового опы та в практическую деятельность подчиненных органов, учрежде ний, предприятий и организаций.
Определенные задачи по проведению единой государствен ной научно-технической политики стоят перед правоохрани тельной сферой государственного управления, осуществляемого с учетом результатов изучения причин и условий, способствую щих совершению правонарушений и преступлений, научного обоснования превентивных и иных мер борьбы с антиобществен ными проявлениями.
Наука в правоохранительной сфере государственного управ ления выполняет важную социальную функцию: она является эффективным средством ослабления негативных и развития по зитивных тенденций в состоянии преступности и укреплении правопорядка.
Борьба с нарушениями общественного порядка и преступностью не ограничивается юрисдикционной компетенцией правоохрани тельных органов, а предполагает использование возможностей многих социальных институтов, наделенных соответствующим экономиче ским, мировоззренческим, социологическим, психологическим, куль турологическим, нравственным и т.п. содержанием, основанным на данных различных отраслей научного знания. Научный подход к осуществлению правоохранительной политики означает глубокое изу чение природы и закономерностей антиобщественного поведения и разработку комплексных мер управляющего воздействия на преступ ность как на специфическое социальное явление. Иными словами, борьба с преступностью ведется не только в сугубо профессиональном плане, но и с позиций теоретического осмысления конкретно-истори ческого характера любых отступлений от требований закона в много образии их взаимозависимостей с другими социальными явлениями и процессами.
192
§3. Научно-исследовательские учреждения ,
в системе МВД России
Научно-исследовательская и опытно-конструкторская рабо та в системе МВД России проводится по широкому спектру теоретических и прикладных проблем научного и научно-техни ческого характера, их результаты имеют не только узковедомст венное, правоприменительное значение: они способствуют развитию юридических и иных наук, повышению уровня обра зования и правовой культуры граждан и сотрудников правоох ранительных органов, ускорению темпов научно-технического прогресса страны.
Ученые НИУ и вузов МВД России вносят существенный вклад в совершенствование законодательства Российской Федерации, изучение и прогнозирование криминологической ситуации, науч ное обеспечение решения правовых, организационных, техниче ских, информационных, оперативно-тактических и иных проблем совершенствования оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России, подготовку квалифицированных кадров и развитие ведомственной науки.
В последние годы в системе МВД России приняты важные меры по развитию и повышению эффективности использования отраслевого научного потенциала: определены основные направ ления научных исследований до 2000 года; оптимизирована сеть отраслевых НИУ; укреплена материально-техническая база от раслевой и вузовской науки; получили организационно-право вое оформление связи научных коллективов с органами внутренних дел по проведению НИиОКР и использованию их результатов в практике и учебном процессе; утверждены норма тивные акты, регламентирующие основные вопросы управления ведомственной наукой .
См.: приказ МВД России от 23 июня 1995 г. № 238 «О повышении эффективности научно-исследовательской деятельности в системе МВД России», приказ МВД России от 23 июня 1995 г. № 239 «О совершенствовании правового регулирования научно-исследовательской деятельности в системе МВД России», приказ МВД России от 5 июля 1996 г. № 363 «Об утверждении Положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научно-исследовательских учреждениях Министерства внутренних дел Российской Федерации».
193
В решении коллегии МВД России № 4 км/1 от 23 мая 1995 г. «О состоянии научно-исследовательской деятельности в системе МВД России и мерах повышения ее эффективности» отмечалось, что применение достижений науки и техники, внед рение положительного опыта являются важным фактором повы шения эффективности оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Отсюда следует, что выполнение задач, поставленных перед органами внутренних дел, оказывается в органическом единстве с совершенствованием системы управле ния отраслевым научным потенциалом.
Управление наукой в системе органов внутренних дел орга низовано и осуществляется на трех уровнях: на уровне мини стерства, главных управлений и управлений МВД России и непосредственно в НИУ и вузах МВД России.
МВД России как федеральный орган исполнительной вла сти, обладая полнотой государственно-властных полномочий в решении всех вопросов деятельности органов, учреждений и подразделений внутренних дел, осуществляет общее руководст во наукой путем издания нормативных актов, определяющих источники, размеры финансирования, структуру, штатную чис ленность, порядок образования, реорганизации и ликвидации НИУ и вузов МВД России.
Полнотой компетенции в области управления наукой обла дает высший коллегиальный орган отраслевого управления — коллегия МВД России, которая по итогам обсуждения наиболее важных проблем развития отраслевой науки принимает обяза тельные к исполнению органами внутренних дел, вузами и НИУ решения, объявляемые, как правило, приказами МВД России.
Министр как высшее должностное лицо, возглавляющее всю систему органов внутренних дел, также наделен полнотой власт ных полномочий в данной правоохранительной сфере государст венного управления и реализует их путем издания нормативных актов в виде приказов, указаний, регламентирующих вопросы организации и управления деятельностью подчиненных НИУ и вузов МВД России.
В соответствии с приказом МВД России № 238-95 г. создан и действует консультативный орган МВД России по вопросам развития науки и внедрения научных достижений гуманитарно-правового профиля в практику оперативно-служебной деятель ности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России — Научно-методический совет
194
МВД России. Решения Совета являются обязательными для испол нения я реализуются в годовых планах научных исследований, отраслевых и целевых комплексных программах научного обеспе чения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск, планах главных управлений, управлений, научных учреждений и учеб ных заведений МВД России и других документах.
Средний уровень управления наукой образуют самостоятель ные структурные подразделения центрального аппарата мини стерства: Главный штаб. ГУК, ГУУР, ГУЭП и другие отраслевые службы МВД России, выступающие заказчиками научной про дукция и организующие приемку и внедрение научных дости жений.
Особое место в структуре органов управления наукой в отрас левой системе управления принадлежит Главному управлению кадров МВД России, которое участвует в выработке научно-техни ческой политики в сфере деятельности органов внутренних дел; координирует проведение научных исследований и разработок, организует наиболее важные и приоритетные исследования по вопросам деятельности органов внутренних дел.
Координационные функции в области управления вузовской наукой и ее связи с подготовкой кадров осуществляет Методиче ский центр профессионального образования и координации на учных исследований при ГУК МВД России, действующий на основании приказа МВД России № 319 от 17 августа 1995 г.
Непосредственное управление отраслевой и вузовской нау кой осуществляется на уровне конкретных НИУ и вузов МВД России, основными задачами которых являются: проведение НИиОКР по закрепленным направлениям деятельности; внедре ние совместно с главными управлениями и управлениями МВД России результатов НИиОКР, направленных на совершенствова ние деятельности органов внутренних дел, а также других мини стерств и ведомств; подготовка и повышение квалификации научных кадров по закрепленной за НИУ и вузом номенклатуре специальностей научных работников и т.д.
Деятельность НИУ и вузов МВД России организуется и осуществляется на плановой основе в целях научного обеспече ния:
деятельности криминальной милиции, следственных и экс-пертно-криминалистических подразделений, органов, испол няющих уголовное наказание, пожарной безопасности;
195
действий внутренних войск; мер по защите имущества собственников; научно-технических задач;
подготовки кадров для органов, учреждений и подразделе ний внутренних дел;
организационно-управленческой деятельности органов внут ренних дел;
сотрудничества МВД России с зарубежными организация ми и т.п.
В этих целях НИУ и вузы МВД России: проводят в соответствии с годовыми планами НИиОКР; разрабатывают предложения и рекомендации по совершенст вованию оперативно-служебной деятельности органов внут ренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России;
оказывают практическую и научно-методическую помощь органам внутренних дел и внутренним войскам в решении оперативно-служебных и военно-служебных задач, требую щих научной проработки;
обобщают передовой опыт органов внутренних дел и внут ренних войск, принимают меры по его распространению; в установленном порядке готовят к изданию материалы по результатам исследований;
• осуществляют регистрацию и учет выполняемых НИиОКР в соответствующих органах научно-технической информации;
• организуют научно-практические конференции, теоретические семинары и совещания по наиболее важным научным пробле мам, разрабатываемым в НИУ и вузах МВД России, и т.п. . Помимо общих задач и функций НИУ МВД России, являюще еся головной организацией, осуществляет координацию НИиОКР по закрепленным за ним направлениям, контролирует выполнение их другими институтами и вузами МВД России. Так, ВНИИ МВД России в соответствии с возложенными на него задачами участ вует в научном обеспечении, разработке и реализации федеральных, региональных, целевых и иных российских и международных про грамм по борьбе с преступностью и охране общественного порядка
1 В систему НИУ МВД России входят ВНИИ, ВКЦ, НИСТ, ВНИИПО, НИЦ ГУГАИ МВД России и др.
196
и является головным научным учреждением системы МВД Рос сии по переведению и координации научных исследований проблем оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной, административ но-правовой, уголовно-исполнительной деятельности органов внут ренних дел .
Исследования в области вузовской педагогики, а также про блем, соответствующих профилю подготовки специалистов, про водятся в вузах МВД России.
Развитие вузовской науки напрямую связано с повышением качества подготовки кадров для органов внутренних дел и внут ренних войск, а наличие в них высококвалифицированных на учно-педагогических кадров, специализирующихся в различных отраслях научного знания, позволяет проводить многоаспектное изучение научных проблем, организовывать комплексное ис пользование полученных результатов в правоприменительной деятельности органов внутренних дел в учебно-воспитательном процессе.
Организация НИиОКР в вузах МВД России, выполняя фун кцию научного обеспечения учебно-воспитательного процесса, создает благоприятные условия для широкого привлечения слу шателей к научным исследованиям. Участие слушателей в НИР помогает овладевать профессиональными знаниями, навыками и умениями, расширять научный кругозор, творчески относить ся к освоению учебного материала, используя научные методы познания как в процессе обучения, так и в дальнейшей практи ческой работе.
Вопросы и задания для самопроверки
1. В чем состоит социальная функция науки вообще и в правоохранительной сфере государственного управления в част ности?
2. Назовите основные элементы структуры управления нау-
кой на общегосударственном уровне и в системе органов внут-
ренних дел. •'
3. Каково влияние науки на повышение качества професси-овальной подготовки кадров для правоохранительных органов?
1 Приказ МВД России от 30 ноября 1993 г. № 512 «0 переименовании НИИ МВД Российской Федерации, утверждении структуры, штата и Положения о ВНИИ МВД России».
197
Глава 14. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ КУЛЬТУРОЙ
§1. Понятие, содержание и правовые основы управления культурой
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому гражданину право на участие в культурной жизни и пользова ние учреждениями культуры, на доступ к культурным ценно стям.
Под культурой в широком смысле слова принято понимать социально-культурный облик общества — состояние в нем науки, искусства, образования, просветительской работы и т.д. Содержа ние культуры составляют культурные ценности: нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения; языки, диалек ты и говоры; национальные традиции и обычаи; фольклор, худо жественные промыслы и ремесла; произведения культуры и искусства; имеющие историко-культурную значимость здания, со оружения, предметы и технологии; уникальные в историко-куль-турном отношении территории, объекты и др.
Однако при организации государственного управления в по нятие «культура» вкладывается более узкий смысл, означаю щий одну из отраслей социально-культурного строительства. Значение последней заключается в том, что, как свидетельству ет мировой опыт, не может быть сильного государства без уважения и сохранения исторических традиций и культурного наследия, поощрения и развития искусства, свободы творче ской деятельности, без обеспечения возможностей для граждан широко пользоваться культурными благами.
Вместе с тем эта единая по содержанию отрасль делится на подотрасли культуры: искусство (художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное, архи тектура и другие его виды и жанры); художественные народные промыслы и ремесла, фольклор, обычаи и обряды; самодеятельное художественное творчество; музейное дело и коллекционирование; книгоиздание и библиотечное дело; телевидение и радиовещание; эстетическое воспитание, художественное образование, педагоги ческая деятельность в этой области.
Государственная культурная политика (политика в области культурного развития) представляет собой совокупность прин ципов и норм, которыми руководствуется государство в деятель-
198
ности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также собственно деятельность государства в области культуры. Она получает практическое воплощение в деятельности соответ ствующих субъектов законодательной и исполнительной власти. При эгом в соответствии с Конституцией Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и создание федеральных программ в об ласти культурного развития, а охрана памятников истории и культуры, общие вопросы культуры отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Федеральные органы исполнительной власти осуществляют прямое финансирование организаций культуры, находящихся в федеральном ведении, создают и ведут Свод памятников истории и культуры Российской Федерации, координируют внешнюю пол итику в области культурного сотрудничества, регулируют вывоз и ввоз культурных ценностей и т.д. Так, Правительство Российской Федерации разрабатывает федеральные государственные програм мы сохранения и развития культуры, осуществляет контроль за реализацией федеральными органами исполнительной власти го сударственной политики в области культурного развития, обеспе чивает поддержку развития культуры и сохранение особо ценных объектов культурного наследия общегосударственного значения, организует выявление, учет и охрану памятников культуры, обес печивает доступность для граждан культурной деятельности и культурных ценностей и т.д.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Феде рации участвуют в определении республиканской и территори альной культурной политики, формируют территориальные и иные органы государственного регулирования культурной дея тельности и организации культуры соответствующего подчине ния, создают фонды развития культуры, устанавливают местные налоги и сборы на цели культурного развития, осуществляют международные культурные связи и т.д.
Действующее законодательство обязывает органы государст венной власти и управления Российской Федерации и ее субъек тов учитывать культурные аспекты во всех государственных программах экономического, экологического, социального и на ционального развития.
Таким образом, управление культурой — это исполнительная и распорядительная деятельность компетентных государствен ных органов в целях реализации политики государства в области
199
культурного развития, практического осуществления культурво-
воспитательиой функции государства. г
Его содержание охватывает: организацию создания и попу ляризации высокохудожественных произведений искусства; подготовку к обеспечение распространения информации и про паганды; организацию охраны произведений искусства, памят ников истории и культуры; иную деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваива ются культурные ценности.
Правовые основы управления данной отраслью составляют: Закон российской Федерации от 9 октября 1992 г. «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» , законо дательные акты Российской Федерации и ее субъектов, иные правовые акты государственных органов, принятые по вопросам управления культурой.
§2. Система и административно-правовой статус
органов управления культурой, учреждениями
и организациями культуры
Государственное управление в области культуры непосредст венно осуществляется федеральными и иными органами исполни тельной власти, каждый из которых реализует свою компетенцию либо в целом в данной отрасли, либо узкоспециализированно в одной из таких ее подотраслей, как книгоиздание и библиотеч ное дело, кинематография, телевидение и радиовещание и др.
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации, 1992, № 46, ст. 2615.
См., например: Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации»//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 7, ст. 300 (с последующими изменениями и дополнениями); Федеральный Закон Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. «О библиотечном деле»//Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N° 1, ст. 2; Федеральный Закон Российской Федерации от 26 мая 1996 г. «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации »//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 22, ст. 2591; Федеральный Закон Российской Федерации от 22 августа 1996 г. «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации»//Российская газета, № 164, 1996, 29 августа.
200
Органы управления культурой образуют единую систему, которая включает: Министерство культуры Российской Федера ции, министерства культуры республик, входящих в состав Рос сийской Федерации, и соответствующие им органы управления культурой иных субъектов федерации; Государственный коми тет Российской Федерации по кинематографии, Государствен ный комитет Российской Федерации по печати, Федеральную службу России по телевидению и радиовещанию и соответству ющие им органы управления субъектов федерации.
Министерство культуры Российской Федерации (Минкульту-ры России) — федеральный орган исполнительной власти, осу ществляющий государственную политику в области культуры. Его главными задачами являются: создание условий для сохра нения и развития культуры всех народов, проживающих на территории Российской Федерации; реализация государствен ной политики в области охраны и популяризации историко-культурного наследия Российской Федерации; координация международных культурных связей; обеспечение государствен ной поддержки профессионального искусства и др. .
В соответствии с возложенными на него задачами Минкуль-туры России осуществляет следующие основные функции: разра батывает государственные программы в сфере культуры и обеспечивает их реализацию: по поручению Правительства Рос сийской Федерации организует государственную экспертизу международных, федеральных и региональных программ и про ектов в сфере культуры; осуществляет государственный учет историко-культурного наследия; контролирует соблюдение орга нами государственного управления, юридическими и физиче скими лицами установленного порядка охраны, реставрации и использования объектов историко-культурного наследия; осуще ствляет контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей.
Наряду с этим Минкультуры России осуществляет контроль за финансово-хозяйственной деятельностью подведомственных организаций, отнесенных к федеральной собственности; участву ет в реституции культурных ценностей, проводит информацией -
1 См.: Положение о Министерстве культуры Российской Федерации. Утверждено Правительством Российской Федерации 21 января 1993 г.//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 5, ст. 390.
201
но-рекламную работу за рубежом по вопросам культуры; непос редственно руководит учреждениями и организациями, находя щимися в его ведении; осуществляет государственный надзор за соблюдением требований законодательства по охране и исполь зованию культурного наследия и принимает меры по его защите; проводит смотры, конкурсы, фестивали, организует выставки, му зейный и библиотечный обмен.
Решения Минкультуры России по вопросам, отнесенным к его компетенции, обязательны для исполнения всеми федераль ными органами исполнительной власти, предприятиями, учреж дениями и организациями независимо от их ведомственной принадлежности, а также физическими лицами.
Аналогичные задачи и функции в пределах своей компетен ции осуществляют соответствующие органы управления культурой субъектов федерации: министерства культуры — в республиках, департаменты, управления, комитеты и отделы культуры — в автономных образованиях, краях, областях и городах федерально го значения. Именно в их непосредственном ведении находится большинство объектов культуры.
К объектам государственного управления в области культу ры, подведомственным Министерству культуры Российской Феде рации и аналогичным органам управления субъектов федерации, относятся: профессиональные театры, филармонии, цирки, само стоятельные творческие исполнительские коллективы, концерт ные залы и т.п., основная деятельность которых ориентирована на публичный показ спектаклей и других представлений, а также библиотеки, музеи, депозитарии произведений культуры и ис кусства, выставочные залы и картинные галереи, парки культу ры и отдыха, зоопарки, учреждения клубного типа, центры культуры и искусства, научно-методические центры народного творчества и иные организации, основная деятельность которых носит просветительский, культурно-досуговый или научно-мето дический и информационный характер.
Так, например, библиотеки — это информационные и обра зовательные учреждения культуры, располагающие организован ным фондом тиражированных документов и предоставляющие их во временное пользование физическим и юридическим лицам. Они могут быть учреждены органами государственной власти всех уровней, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами.
202
В соответствии с порядком учреждения и формами собствен ности выделяются основные виды библиотек: государственные, муниципальные, частные, академий наук, НИИ, образователь ных учреждений и др. Действующее законодательство предус матривает возможность учреждения библиотек иностранными юридическими и физическими лицами, а также международны ми организациями.
Библиотеки, отнесенные в установленном порядке к культур ному достоянию народов Российской Федерации, включаются в перечень культурного достояния народов Российской Федерации и находятся на особом режиме охраны и использования.
Национальными библиотеками Российской Федерации явля ются Российская государственная библиотека н Российская наци ональная библиотека. Они относятся к особо ценным объектам культурного достояния и призваны удовлетворять универсальные информационные потребности общества, организовывать библио течную, библиографическую и научно-информационную деятель ность в интересах всех народов Российской Федерации, развития отечественной и мировой культуры, науки и образования. В ре спубликах, автономных округах, автономной области также могут образовываться национальные библиотеки.
Органы государственной власти субъектов Российской Феде рации и органы местного самоуправления могут присваивать ведущей универсальной библиотеке статус центральной библио теки (республиканской, окружной, краевой, областной, районной, городской). Центральные библиотеки учреждаются министерства ми и иными федеральными органами исполнительной власти.
Библиотечные фонды, комплектуемые на основе системы обя зательного экземпляра документов, а также содержащие особо ценные и редкие документы, являются культурным достоянием народов Российской Федерации и могут объявляться памятниками истории и культуры. Подобные фонды находятся на особом режи ме охраны, хранения и использования. Рукописные материалы, входящие в фонды библиотек, в качестве составной части включе ны в Архивный фонд Российской Федерации.
Музей — некоммерческое учреждение культуры, созданное собственником для хранения, изучения и публичного представ ления музейных предметов и музейных коллекций. Музеи в Российской Федерации создаются в целях: хранения музейных предметов и музейных коллекций; изучения музейных предме тов и музейных коллекций; публикации музейных предметов и
203
музейных коллекций и осуществления просветительской и обра
зовательной деятельности. н
Учреждение государственных музеев производится на осно вании акта Правительства Российской Федерации. Если при учреждении музея наряду с федеральными органами исполни тельной власти либо органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации участвуют другие учредители, музей ре гистрируется как государственный, когда финансирование его деятельности за счет средств соответствующих бюджетов осуще ствляется более чем на 50%.
Закрепление музейных предметов и музейных коллекций за негосударственными музеями производится собственником в соот ветствии с законодательством на право оперативного управления. Уставы (положения) негосударственных музеев утверждаются их учредителями и регистрируются в установленном порядке.
Музеи в Российской Федерации могут осуществлять свою дея тельность только на основании специального разрешения (лицен зии). Лицензирование осуществляется Минкультуры России.
Музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда Российской Федерации, являются не отъемлемой частью культурного наследия народов Российской Федерации. Минкультуры России ведет Государственный ката лог Музейного фонда Российской Федерации, который является учетным документом, содержащим основные сведения о каждом музейном предмете и каждой музейной коллекции, включенных в состав этого фонда.
Музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда и находящиеся в музеях в Российской Федерации, открыты для доступа граждан и не подлежат вывозу их страны. Их временный вывоз регулируется законодательством.
Государственный комитет Российской Федерации по кинема тографии (Госкино) является федеральным органом исполни тельной власти, осуществляющим регулирование и межотраслевую координацию деятельности по вопросам разработки и осуществле ния государственной политики в области кинематографии.
Кинематография — это область культуры и искусства, вклю чающая в себя совокупность профессиональной, творческой, про изводственной, научной, технической и образовательной деятельности, направленной на создание и использование произве дений кинематографии (фильмов, кинолетописей). В соответствии с Федеральным Законом Российской Федерации от 28 августа
204
1996 г. «О государственной поддержке кинематографии Россий ской Федерации» кинематография является неотъемлемой час тью культуры и искусства, которая должна сохраняться и развиваться при поддержке государства.
Государственный комитет Российской Федерации по кине матографии действует на основе Положения, утвержденного Правительством Российской Федерации 6 января 1993 г. в со ответствии с которым на него возложены следующие основные задачи: разработка и реализация федеральных программ в обла сти кинематографии, в том числе и по совершенствованию кино обслуживания населения; содействие развитию международных связей в этой области. Вместе с тем Госкино должен способство вать созданию и координации деятельности ассоциаций, советов, других организаций и объединений, призванных содействовать развитию российской кинематографии.
Основными функциями Госкино являются: оказание государ ственной финансовой поддержки производству и прокату отечест венных кино-, видеофильмов; координация деятельности кинорышсов; контроль за выполнением требований законодатель ства Российской Федерации по вопросам своей компетенции нор мативных актов, обязательных для всех органов и организаций кинематографии независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности; регистрация кино- и видеофильмов, пред назначенных для публичной демонстрации, выдача прокатного удостоверения и др.
Государственная политика в области кинематографии осно вана на принципах ответственности государства за сохранение и развитие кинематографии, а также создания населению условий для доступа к произведениям кинематографии.
Законодательство определяет основные формы государстве^-ной поддержки отечественной кинематографии: принятие законов и иных нормативных правовых актов в области кинематографии; частичное государственное финансирование производства, тира жирования, проката и показа национальных фильмов; полное
См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 2, ст. 108.
См.: Положение о регистрации кино- и видеофильмов в Российской Федерации. Утверждено Правительством Российской Федерации 28 апреля 1993 г.//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 18, ст. 1607.
205
государственное финансирование кинолетописи; льготное нало говое, таможенное, валютное и иное финансовое регулирование деятельности организаций кинематографии.
К объектам управления в данной подотрасли культуры отно сятся организации, основными видами деятельности которых яв ляются: производство фильма, кинолетописи; тиражирование, прокат и показ фильма; техническое обслуживание кинозала; из готовление кинооборудования и киноматериалов; выполнение ра бот и оказание услуг по производству фильма, кинолетописи (прокат кинооборудования, аренда павильонов, кинокомплексов, пошив костюмов, строительство декораций, изготовление грима, реквизита и т.п.; образовательная, научная, исследовательская, издательская и рекламно-пропагандистская деятельность в обла сти кинематографии; хранение фильма и исходных материалов кинолетописи и др.
Кинообслуживание населения в соответствии с Правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации 17 но ября 1994 г.1, осуществляется на основе лицензий, без которых публичная демонстрация кино- и видеофильмов не допускается. Контроль в данной области возлагается на органы исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации.
Государственный комитет Российской Федерации по печати (Госкомпечать) — важнейшее звено системы органов государст венного управления культурой, реализующее государственную политику в ее подотрасли, охватывающей периодическую пе чать, книгоиздание, полиграфию и книгораспространение.
Основными задачами Госкомпечати являются: разработка ме роприятий, направленных на реализацию государственной пол итики в подведомственной подотрасли; обеспечение защиты свободы слова и независимости прессы; разработка и участие в реализации федеральных издательских программ выпуска лите ратуры; создание условий для организаций и функционирова ния федеральных, межрегиональных, региональных, местных издательств, газет и журналов; организация международного сотрудничества в области периодической печати, книгоиздания, полиграфии и книжной торговли.
См.: Правила по кинообслуживанию населения//Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 31, ст. 3282.»
206
К основным функциям данного органа управления относятся: координация деятельности федеральных органов исполнитель ной власти по вопросам своей компетенции; размещение государст венных заказов по профилю своей деятельности; лицензирование издательской и полиграфической деятельности; внесение письмен ных предупреждений учредителям или редакциям (главным редак торам) изданий периодической печати в случаях нарушения действующего законодательства, международных договоров; обраще ние в суд на предмет признания недействительными свидетельств о регистрации изданий периодической печати, прекращении или при остановлении их деятельности, аннулировании выданных лицензий
См.: постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1993 г. «О регулировании полиграфической деятельности в Российской Федерации» и Положение о порядке открытия полиграфических предприятий// Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N° 40, ст. 3754.
207
Редакция такого издания (как и любого иного средства инфор мации) осуществляет свою деятельность после его регистрации, т.е. выдачи свидетельства о регистрации.
Федеральная служба России по телевидению и радиовеща нию (ФСТР) призвана обеспечивать реализацию государственной политики в области телевидения и радиовещания и осущести-лять контроль за техническим качеством вещания. Она действу ет на основе положения, утвержденного Правительством Российской Федерации 7 мая 1994 г. .
В соответствии с ним основными задачами и функциями ФСТР являются: разработка долгосрочных программ и планов развития телевидения и радиовещания в Российской Федерации; содействие предпринимательской деятельности в сфере телерадиовещания; раз работка мероприятий, направленных на реализацию государствен ной политики в области телевидения и радиовещания, а также осуществление мер по развитию, эксплуатации, стандартизации и сертификации технической базы телевидения и радиовещания; ре гистрация и лицензирование государственных и негосударственных телерадиовещательных организаций; координация деятельности об щероссийских и региональных телерадиоорганизаций; руководство подведомственными организациями, предприятиями и учреждения ми; осуществление контроля за выполнением теле- и радиоорганиза циями обязательств по лицензиям и др.
Федеральная служба России по телевидению и радиовеща нию выступает в качестве государственного заказчика по разра ботке и формированию программ телевидения и радиовещания. Возложенные на нее контрольные функции и полномочия реали зуются Государственной технической инспекцией по телерадио вещанию, являющейся структурным подразделением ФСТР.
ФСТР в пределах ее компетенции подведомственны государ ственные и иные телерадиовещательные компании, передающие центры, радиотелевизионные передающие центры, радиоцентры и иные организации электросвязи, предоставляющие в том чис ле услуги по распространению теле- и радиопрограмм, подготов ленных организациями телерадиовещания.
Лицензии на вещание выдаются Федеральной комиссией по телерадиовещанию и ее территориальными комиссиями. Эта
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994,
N» 3, ст. 240. ,,.
308
комиссия вырабатывает государственную политику в области лицензирования радио- и телевещания и проводит ее как непос редственно, так и через территориальные комиссии по телеради овещанию.
Творческие объединения, общественные организации в ду ховно-культурной сфере. Специфической особенностью рассмат риваемой отрасли управления является широкое участие во всех областях культурной деятельности разнообразных объединений и организаций творческих работников — ассоциаций, творческих союзов, гильдий, федераций и конфедераций. В них объединяются специалисты по профессиональному признаку: писатели, худож ники, композиторы, архитекторы, кинематографисты, театраль ные деятели, журналисты и др.
Главными задачами подобных объединений являются: со вершенствование профессионально-художественного мастерства творческих работников; оказание им необходимой помощи и содействия в создании высокохудожественных произведений; культурно-просветительская работа среди населения.
Объединения и организации творческих работников строят свои отношения с органами управления культурой на началах тесного контакта и сотрудничества. Не вмешиваясь в деятель ность этих объединений, государство предоставляет им возмож ность участвовать в разработке политики в области культуры, обеспечивает социальную защиту творческих работников, уста навливает льготное налогообложение прибыли предприятий, на ходящихся в их ведении, и т.д.
§3. Взаимоотношения органов внутренних дел с органами и учреждениями культуры
Взаимоотношения органов внутренних дел с органами и учреждениями культуры осуществляются по различным направ лениям.
Так, при проведении культурно-массовых мероприятий (дней культуры, массовых гуляний, праздников песни, фестива лей, выставок и т.п.) органы управления культурой информиру ют органы внутренних дел о времени и месте их проведения, согласовывают и совместно решают разнообразные вопросы, свя занные с обеспечением общественного порядка и безопасности при проведении подобных мероприятий.
В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел оказывают помощь должностным лицам учреж-
209
дений культуры в осуществлении их прав и законных интересов при исполнении ими своих обязанностей, если отдельные граж дане отказываются подчиниться правомерным требованиям этих лиц или препятствуют их нормальной работе.
Тесное взаимодействие с предприятиями, учреждениями и организациями культуры складывается в процессе осуществления органами внутренних дел административно-надзорных функций: при обеспечении установленного режима деятельности театрально-зрелищных и культурно-просветительских учреждений, осуществ лении надзора за соблюдением учреждениями культуры правил противопожарной безопасности, лицензионно-разрешительной си стемы, эксплуатации транспортных средств и др.
На основе договоров с органами управления культурой под разделения вневедомственной охраны органов внутренних дел охраняют учреждения и организации культуры (библиотеки, музеи, выставочные залы, депозитарии и т.п.). Органы внутрен них дел также осуществляют инспектирование подразделений охраны предприятий, учреждений и организаций культуры.
В свою очередь органы управления и учреждения культуры оказывают шефскую помощь органам внутренних дел в органи зации и проведении культурно-просветительной работы среди личного состава.
Укрепление правопорядка и законности в стране невозмож но без активного участия органов управления телевидением и радиовещанием, кинематографом и издательским делом. Поми мо пропаганды правовых знаний они призваны широко осве щать борьбу правоохранительных органов (в том числе органов внутренних дел) с правонарушениями, конкретно и убедительно раскрывать антиобщественную сущность этих деяний, система тически показывать положительный опыт участия в охране по рядка общественных формирований, сопряженный с риском, и самоотверженный труд работников правоохранительных орга нов по защите интересов государства и прав граждан от противо правных посягательств. Вместе с тем освещение в средствах массовой информации недостатков и упущений в работе органов внутренних дел позволяет принять незамедлительные меры по их устранению, способствуют повышению эффективности дея тельности подразделений, служб и отдельных сотрудников этих органов.
210
Вопросы и задания для самопроверки
1. Дайте понятие «культуры» как самостоятельной отрасли государственного управления и назовите подотрасли, которые она включает в себя.
2. Какие органы образуют систему государственных органов управления культурой?
3. Перечислите объекты управления культурой.
4. Какие основные функции осуществляет Государственный комитет Российской Федерации по кинематографии?
5. Охарактеризуйте роль творческих объединений и обще ственных организаций в духовно-культурной сфере.
6. Раскройте содержание взаимоотношений органов внут ренних дел с органами и учреждениями культуры.
211
Глава 15. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ И СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ГРАЖДАН
§1. Здравоохранение, физкультура и спорт, туризм
и социальная защита граждан как отрасль
социально-культурной сферы управления
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.ст.7, 39, 41) государство охраняет труд и здоровье людей; обеспечивает поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развивает систему социальных служб, устанавливает государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; поощряет деятельность,, способст вующую укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологи-ческому благополучию.
Здравоохранение, физическая культура и спорт, туризм и социальная защита граждан являются важнейшими отраслями государственного управления в социально-культурной сфере. Их значение трудно переоценивать. Известно, что динамично и поступательно может развиваться только такое государство, ко торое проявляет должную заботу о подрастающем поколении и пожилых людях, обеспечивает гуманное отношение к инвали дам, охраняет здоровье всех своих граждан и создает необходи мые условия для их достойной жизни.
Охрана здоровья людей (в широком, общесоциальном смыс ле) представляет собой совокупность мер политического, эконо мического, правового, социального, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и пси хического здоровья каждого человека, поддержание его долго летней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. При этом государство гаран тирует охрану здоровья каждого гражданина в соответствии с внутренним законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договора ми Российской Федерации.
Охрана здоровья граждан в широком понимании — это обязанность всех государственных органов и негосударственных
212
организаций, для большинства из которых эта деятельность не является основной и осуществляется параллельно с выполнени ем их главных задач.
Координация вопросов здравоохранения относится к совмест ному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Детальное распределение компетенции по этим вопросам между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с Основами законодательства Рос сийской Федерации об охране здоровья граждан .
Охрана здоровья граждан в узком смысле заключается в принятии медицинских мер профилактики заболеваний, оказа нии медицинской помощи, поддержании оптимального состоя ния общественной гигиены и санитарии. Реализация этих мер осуществляется самостоятельной системой специализированных учреждений и органов, для которых охрана здоровья граждан является их основным назначением и основным видом деятель ности. Управление деятельностью этих учреждений и органов образует самостоятельную отрасль государственного управления в социально-культурной сфере — здравоохранение.
Развитие физической культуры, спорта и туризма является составной частью многоаспектной деятельности государства по охране здоровья граждан. Успешное решение вопросов в отрасли здравоохранения немыслимо без повышения массовости и уров ня физической культуры и спорта, совершенствования организации физкультурной и спортивной работы, укрепления материальной базы спортивных организаций, всемерной поддержки и развития туризма. В то же время руководство физической культурой, спортом и туризмом — достаточно специфическая и сложная деятельность государства, составляющая самостоятельную от расль социально-культурной сферы управления.
Физическая культура как часть рассматриваемой отрасли управления представляет собой систему государственных и об щественных форм деятельности, направленной на организацию процессов физического воспитания населения с учетом интере сов каждого человека, требований производства, образования и культуры граждан российской Федерации. Эта система включа ет: физическое воспитание в образовательных и дошкольных
См.: Ведомости Съезда народных депутатов в Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 33, ст. 1318.
213
учреждениях, внешкольных и внеучебных физкультурно-оздо-ровительных и спортивных организациях; физическую культуру в учреждениях, организациях, на предприятиях и их объедине ниях, по месту жительства граждан и местах массового отдыха; физкультурно-оздоровительную работу в санаторно-курортных учреждениях, домах отдыха и на туристских базах; физическую подготовку военнослужащих и личного состава правоохрани тельных органов; физическую культуру и спорт инвалидов.
Спорт — обобщенное понятие одного из компонентов физи ческой культуры общества, исторически сложившееся в форме соревновательной деятельности и специальной практики — под готовки человека к соревнованиям. Спортивная деятельность ориентирована на совершенствование физической подготовлен ности, духовных и волевых качеств личности, на организацию физкультурно-спортивных зрелищных мероприятий и досуга на селения. В ней выделяются две сферы: а) спорт высших достиже ний, обеспечивающий раскрытие потенциальных возможностей человека, достижение высоких спортивных результатов, установ ление рекордов, организацию спортивно-зрелищных мероприятий; б) профессиональный спорт как коммерческо-спортивная деятель ность, предусматривающая экономическую эффективность и высокую информационно-развлекательную ценность спортивно-зрелищных ме роприятий.
Общие вопросы физической культуры и спорта относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Так, компетенция Российской Федерации в данной области включает: формирование и осуществление федеральной и внеш ней политики; разработку и реализацию соответствующих феде ральных программ; формирование Государственного фонда физической культуры и спорта Российской Федерации; установ ление федеральных нормативов финансирования физической культуры и спорта, требований к спортивным сооружениям, нормативов физической подготовленности различных групп на селения; прямое финансирование научных исследований в этой области, спортивных сооружений и государственных физкуль турно-спортивных организаций федерального значения, подготов ки и выступления сборных команд под Государственным флагом Российской Федерации в официальных международных спортив ных соревнованиях; контроль за исполнением федерального зако нодательства в области физической культуры и спорта и др.
214
Республики в составе Российской Федерации, автономная область, автономные округа, края, области, гг. Москва и Санкт-Петербург самостоятельно и в полном объеме осуществляют развитие физической культуры и спорта, включая международ ные спортивные связи, по всем вопросам, кроме отнесенных к ведению Российской Федерации. Органы местного самоуправле ния осуществляют развитие физической культуры и спорта в пределах компетенции, установленной Законом Российской Фе дерации 4О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Правовое регулирование в отрасли физической культуры и спорта осуществляется в соответствии с Основами законодатель ства Российской Федерации о физической культуре и спорте, законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов.
Следует отметить, что в соответствии с действующим законо дательством государственные органы управления здравоохранени ем, предприятия, учреждения и организации государственной системы здравоохранения в пределах своей компетенции обязаны: использовать физическую культуру как средство профилактики и лечения заболеваний; осуществлять врачебный контроль за лица ми, занимающимися физической культурой и спортом, в том числе спортивно-оздоровительным туризмом; создавать центры и пункты оздоровления и реабилитации средствами физической культуры и спорта, диагностико-консультационные пункты и кабинеты, врачеб-но-физкультурные диспансеры; оснащать их специальной аппарату рой и медицинским оборудованием и т.д.
Туризм — это вид путешествий, в которых развлечения и отдых органически объединяются с образовательными целями, познанием тех или иных новых районов, стран. В ряде случаев он сочетается с элементами спорта — осуществляется на лодке, велосипеде, лыжах, пешком и т.д. (спортивный туризм). Тури стические путешествия могут совершаться на морских и речных
См., например: Указ Президента Российской Федерации от 22 ноября 1993 г. (ред. Указа от 6 марта 1995 г.) «О протекционистской политике Российской Федерации в области физической культуры и спорта»; Указ Президента Российской Федерации от 22 мая 1996 г. «О дополнительных социальных гарантиях спортсменам, работникам физической культуры, спорта и туризма»//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, J* 22, ст. 2660.
215
судах, поездах, самолетах, т.е. без применения активных форм передвижения (экскурсионный туризм). Выделяются также ту ризм внутренний и международный.
Всемерная поддержка развития туризма в Российской Феде рации является одной из приоритетных задач государства. Ее важность обусловлена ролью, которую играет туризм в повыше нии культурного и образовательного уровня, здоровья населения, в укреплении здорового образа жизни, развитии международных связей и т.п. Поскольку туристическая деятельность реализуется преимущественно в организационных формах, государство регули рует наиболее важные вопросы, связанные с ее осуществлением .
Социальная защита граждан — одна из важнейших функций государства. Именно поэтому Конституция Российской Федерации (ст. 7) провозглашает Российскую Федерацию социальным государ ством, политика которого направлена на создание условий, обеспе чивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Деятельность государства по практической реализации этой полити ки протекает в рамках самостоятельной отрасли управления соци ально-культурной сферой, именуемой «социальная защита граждан».
Основными формами и одновременно конституционными га рантиями социальной защиты граждан являются: охрана труда и здоровья людей; гарантированный минимальный размер опла ты труда; государственная поддержка семьи, материнства, от цовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развитие и
1 См., например: Указ Президента Российской Федерации от 25 апреля 1994 г. «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма «//Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 1, ст. 2; постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 1995 г. «О лицензировании международной туристической
'' деятельности»//Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N° 51, ст. 5069; постановление Правительства Российской
& Федерации от 3 августа 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков »//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 33, ст. 3992.
216
функционирование системы социальных служб; установление и выплата государственных пенсий и различных социальных по собий. Эти формы, а также деятельность государства по их осуществлению и составляют содержание управления социальной защитой граждан.
Социальная защита граждан как отрасль государственного управления включает в себя относительно самостоятельную по дотрасль — социальное обеспечение, которое представляет собой систеку государственных и общественных мер по материально му обеспечению определенной категории граждан (инвалидов, престарелых, многодетных, малоимущих и т.п.).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации соци альная: защита, включая социальное обеспечение граждан, нахо дится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Правовые основы управления данной отраслью составляют многочисленные законодательные и подзаконные нормативные акты органов представительной и исполнительной власти Рос сийской Федерации и ее субъектов, которыми регулируются самые разнообразные вопросы, связанные с социальной защитой населения .
См., например: Федеральный Закон Российской Федерации от 12 января 1995 г. «О ветерааах»//Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 3, ст. 168; Федеральный Закон Российской Федерации от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации «//Собрание ааконодательства Российской Федерации, 1995, № 50, ст. 4872; Указ Президента Российской Федерации от 23 февраля 1995 г. «О компенсационных выплатах семьям с детьми, обучающимся и другим категориям лиц «//Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 9, ст. 735; Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О комплексной программе мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996—2000 годы «//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 22, ст. 2665; постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. «О развитии сети специальных домов-интернатов для престарелых и инвалидов «//Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N° 17, ст. 1544; постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 1996 г. «Об утверждении Примерного положения об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий»//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 25, ст. 3025.
217
§2. Система и административно-правовой статус органов управления здравоохранением, физкультурой и спортом, туризмом и социальной защитой граждан
Общее руководство рассмотренными отраслями социально-культурной сферы осуществляют Президент и Правительство Российской Федерации. Так, Президент Российской Федерации, определяя в соответствии с Конституцией Российской Федера ции основные направления внутренней политики государства, издает соответствующие указы, которыми регулируются обще ственные отношения в области здравоохранения, физической культуры и спорта, туризма и социальной защиты граждан. Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в социально-культурной сфе ре ; разрабатывает и утверждает федеральные программы разви тия здравоохранения, физической культуры, спорта, туризма и социального обеспечения; принимает меры по их практической реализации; осуществляет правовое регулирование связанных с этим вопросов и многое другое.
Конституция Российской Федерации и Основы законода тельства Российской Федерации об охране здоровья граждан закрепляют сложную и неоднородную, с организационно-право вой точки зрения, систему здравоохранения, в которой в свою очередь в качестве самостоятельных элементов выделяются госу дарственная, муниципальная и частная системы (вернее — под системы) здравоохранения.
Государственная система здравоохранения охватывает орга ны управления здравоохранением Российской Федерации и ее субъектов, а также находящихся в государственной собственно сти лечебно-профилактические учреждения, фармацевтические предприятия, аптечные и иные учреждения, осуществляющие соответствующую деятельность в рассматриваемой отрасли.
Муниципальную систему здравоохранения составляют муни ципальные органы управления охраной здоровья граждан и находящиеся в муниципальной собственности учреждения и предприятия, в основном аналогичные тем, которые входят в государственную систему здравоохранения.
Частная система здравоохранения включает лечебно-профи лактические и аптечные учреждения, имущество которых нахо дится в частной собственности, а также лиц, занимающихся частной медицинской и фармацевтической деятельностью.
218
Непосредственное государственное руководство здравоохра нением возложено на систему специализированных органов ис полнительной власти, которую образуют: Министерство здравоохранения Российской Федерации; соответствующие ми нистерства республик, входящих в состав Российской Федера ции; органы управления здравоохранением иных субъектов Федерации — департаменты, комитеты, главные управления, управления, отделы и т.п.
Министерство здравоохранения Российской Федерации (Минздрав России) — федеральный орган исполнительной вла сти, призванный обеспечивать в масштабе страны проведение государственной политики в области здравоохранения.
Основными задачами Минздрава России являются: разработка основ государственной политики, целевых и государственных на учно-технических программ по развитию здравоохранения, профи-• лактнке заболеваний, оказанию медицинской помощи, обеспечению населения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения; контроль за качеством предоставляемой населению медицинской помощи, медицинской и фармацевтической про дукции; организация лицензирования и сертификации меди цинской и фармацевтической деятельности; разработка нормативов и стандартов в области здравоохранения и контроль за их соблюде нием; обеспечение «унитарно-гигиенического и эпидемиологическо го благополучия населения и др.
К основным функциям Минздрава России относятся: разработ ка целевых программ в области здравоохранения; координация взаимодействия систем здравоохранения; совершенствование про филактической, лечебно-диагностической и лечебно-оздоровитель ной работы; решение вопросов медико-санитарной помощи семье, матери, отцу, ребенку; наблюдение, оценка и прогнозирование здоровья населения в связи с состоянием среды обитания; выявле ние причин и условий инфекционных и массовых неинфекцион ных заболеваний; разработка обязательных для исполнения предложений по проведению мероприятий, обеспечивающих сани-тарно-эпидемиологическое благополучие населения; контроль за проведением гигиенических и противоэпидемических мероприя тий, соблюдением законодательства о здравоохранении организа циями и гражданами; применение мер пресечения нарушений санитарного законодательства организациями и гражданами и привлечение к ответственности лиц, их совершивших, и др.
219
Данное министерство выполняет функции государственного за» казчика по федеральным целевым программам здравоохранения, *
Органы, управления здравоохранением субъектов Российской Фе дерации в пределах своей компетенции осуществляют аналогичные задачи и функции в рассматриваемой отрасли: обеспечивают реали зацию федеральных программ по развитию здравоохранения, разраба тывают и реализуют соответствующие программы на подведомственной территории ; осуществляют меры по развитию сети учреждений госу дарственной системы здравоохранения; обеспечивают санитарно-эпидемиологическое благополучие; координируют деятельность субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения; реализуют меры, направленные на спасение жизни людей и защиту их здоровья в чрезвычайных ситуациях. Они выдают разрешения на применение новых методов профи лактики, диагностики и лечения, новых медицинских технологий; осуществляют лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности; контролируют работу муниципальных лицензион ных комиссий и т.д.
Государственные функции в отрасли здравоохранения реализу ются также рядом министерств и ведомств, имеющих в своем подчинении медицинские службы и учреждения: Министерством обороны, Министерством внутренних дел, Федеральной службой безопасности и др. Подведомственные им учреждения здравоохране ния осуществляют свою деятельность на основе общих правовых актов, регулирующих правовое положение учреждений здравоохра нения. Система и структура органов управления ведомственными учреждениями здравоохранения определяется соответствующими министерствами и ведомствами.
Государственный комитет Российской Федерации по физиче ской культуре и туризму играет важную роль в реализации государственной политики в охране здоровья населения. В соот ветствии с Основами законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте, другими законодательными и подзаконными нормативными актами компетенция этого феде рального органа исполнительной власти охватывает: разработку и реализацию целевых федеральных государственных программ развития физической культуры, спорта и туризма; разработку государственных нормативов финансирования физической куль туры, спорта и туризма; прямое финансирование деятельности подведомственных предприятий, учреждений и организаций фи зической культуры, спорта и туризма федерального значения;
220
лицензирование международной туристической деятельности; организацию научных исследований в области физической куль туры, спорта и туризма; разработку нормативов физической подготовленности различных групп населения и установление единой спортивной классификации; научно-методическое обес печение системы физической культуры и спорта, организацию издания научной, учебной и популярной литературы; пропаган ду физической культуры и спорта среди населения; контроль за исполнением законодательных и нормативных актов в области физической культуры, спорта и туризма и др.
В субъектах Российской Федерации создаются и действуют республиканские (республик в составе Российской Федерации), автономной области, автономных округов, краевые, областные, гг. Москвы и Санкт-Петербурга государственные органы управле ния физической культурой, спортом и туризмом: департаменты, управления, комитеты, отделы и т.п. Эти органы создаются решением органа государственного управления субъекта федера ции по согласованию с соответствующим представительным ор ганом государственной власти. В пределах своей компетенции они осуществляют функции, аналогичные функциям Государст венного комитета Российской Федерации по физической культу ре и туризму.
Местные органы управления физической культурой и спор том создаются по решению соответствующих органов местного самоуправления.
Существенный вклад в пропаганду и развитие физической культуры и спорта в стране вносят общественные объединения физкулътурно-оздоровительной и спортивной направленности: физкультурно-спортивные общества, федерации по видам спор та, ассоциации, фонды, клубы и иные объединения граждан. В своей деятельности они руководствуются законодательством об общественных объединениях и Основами законодательства Рос сийской Федерации о физической культуре и спорте.
Государственный Фонд физической культуры и спорта Рос сийской Федерации оказывает финансовую, материальную, орга низационную и иную помощь общественным объединениям физкультурно-оздоровительной и спортивной направленности.
Государство поддерживает олимпийское движение в Россий ской Федерации. Олимпийское движение в стране координиру ется Национальным олимпийским комитетом, который является неправительственной независимой организацией, осуществляю-
221
щей свою деятельность в соответствии с законами Российской Федерации в Олимпийской хартией. Национальный олимпий ский комитет является официальным представителем Российской Федерации во всех мероприятиях, проводимых Международным олимпийским комитетом, включая Олимпийские игры.
В соответствии с действующим законодательством все госу дарственные органы управления физической культурой и спор том, объединения (организации) физкультурно-оздоровительной и спортивной направленности, учреждения и организации здра воохранения совместно с заинтересованными учреждениями, орга низациями, предприятиями, их объединениями и общественными объединениями обязаны организовывать широкую пропаганду фи зической культуры и спорта среди населения с использованием средств массовой информации.
Министерство труда и социального развития Российской Фе дерации — федеральный орган исполнительной власти, непос редственно реализующий единую государственную политику в области труда и социальной защиты населения.
Основными задачами данного министерства являются: разра ботка и реализация федеральных и отраслевых программ по вопро сам труда, занятости и социальной защиты населения; разработка в пределах своей компетенции социальных норм, нормативов и стандартов; организация государственного пенсионного обеспече ния; создание и развитие государственной системы социального обслуживания населения, содействие созданию и развитию муни ципальных, частных и иных служб, осуществляющих социальное обслуживание населения; организация социальной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, пожилых граждан и вете ранов; участие в урегулировании вопросов, связанных с лицензион ной деятельностью в сфере социального обслуживания населения; обеспечение контроля за правильным и единообразным применени ем законодательства Российской Федерации в области труда и соци альной защиты и др.
В соответствии с возложенными на него задачами Министер ство труда и социального развития Российской Федерации осу ществляет многочисленные функции в следующих областях: охраны труда, занятости и социального обслуживания населе ния; пенсионного обеспечения; медико-социальной экспертизы, реабилитации инвалидов и оказания населению протезно-орто-педической помощи; социальной поддержки пожилых граждан и ветеранов, семьи, материнства, отцовства и детства; социаль-
222
ной защиты граждан.уволенных с военной службы, беженцев, вынужденных переселенцев и членов их семей; международного социально-экономического сотрудничества.
Аналогичные задачи и функции в пределах предоставленной им компетенции возложены на органы управления в области труда и социального развития субъектов Российской Федерации (департаменты, управления, комитеты, отделы) и подведомст венные им учреждения и организации, осуществляющие прак тическую деятельность по социальной защите населения. Так, например, участвуя в решении проблем безработицы и занято сти населения, они осуществляют анализ и прогнозирование спроса и предложения на рабочую силу; ведут учет свободных рабочих мест; принимают решение о признании гражданина безработным и ставят его на учет; выдают безработным пособия; оказывают помощь гражданам в выборе подходящей работы; организуют профессиональную подготовку, переподготовку и по вышение квалификации безработных граждан в подведомствен ных учебных центрах либо в других учебных заведениях, выплачивая на это время им стипендию и т.д.
Мероприятия, осуществляемые Министерством труда и соци ального развития российской Федерации по оказанию помощи гражданам в трудоустройстве, финансируются Государственным фондом занятости населения Российской Федерации , средства которого находятся в оперативном управлении и распоряжении данного министерства.
Федеральная миграционная служба России играет важную роль в осуществлении государственной политики по социальной защите граждан. В ее компетенцию входит: разработка проектов федеральных и миграционных программ и обеспечение их реа лизации; распределение средств, выделяемых из федерального бюджета на решение проблем миграции; организация приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев
1 См.: Положение о государственном фонде занятости населения Российской Федерации. Утверждено постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 8 июня 1993 г.//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N° 25, ст. 911.
223
на территории Российской Федерации; оказание им помощи и содействия в обустройстве на основном месте жительства; защи та прав мигрантов; подготовка предложений по совершенствова нию законодательства в области миграции, контроль за его соблюдением и др. .
§3. Административно-правовое регулирование отношений
в сфере медицинского обслуживания и осуществления
государственного санитарного надзора
Граждане Российской Федерации обладают неотъемлемый правой на охрану здоровья. Это право обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных усло вий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан, про изводством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социаль ной помощи. При этом гражданам гарантируется защита от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний.
В Российской Федерации введено обязательное и доброволь ное медицинское страхование. В зависимости от его вида граж данам гарантируется определенный объем медицинских услуг. Так, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования гражданам гарантируется конкретный объем бес платной медицинской помощи в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения. На основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законодательством Россий ской Федерации, граждане имеют право на дополнительные медицинские и иные услуги.
Отдельные категории граждан обладают правом на льготное обеспечение протезами, ортопедическими, коррегирующими из делиями, слуховыми аппаратами, средствами передвижения и иными специальными средствами, а также зубопротезной по мощью. Дети и подростки, учащиеся, инвалиды и пенсионеры,
1 См.: Положение о Федеральной миграционной службе России // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 10, ст. 836.
224
занимающиеся физической культурой, имеют право на бесплат ный медицинский контроль.
В случае болезни работающие граждане имеют право на три дня неоплачиваемого отпуска в течение года, который предостав ляется по личному заявлению гражданина без предъявления меди цинского документа, удостоверяющего факт заболевания.
В целях охраны здоровья граждан, предупреждения инфек ционных и профессиональных заболеваний работники отдель ных профессий, производств, предприятий, учреждений и организаций, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, при поступлении на работу проходят обязательные предварительные, а затем и последующие перио дические медицинские осмотры.
Государство гарантирует гражданам право на медицинскую помощь. Основным, доступным и бесплатным для каждого граж данина видом медицинского обслуживания является первичная медико-санитарная помощь, которая включает: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; проведение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, медицинской профилактики важнейших заболеваний; осуществление мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства, а также других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства. Этот вид помощи обеспечивается учрежде ниями муниципальной системы здравоохранения и санитарно-эпиде-миологической службы. В оказании первичной медико-санитарной помощи могут также участвовать учреждения государственной и частной систем здравоохранения на основе договоров со страховы ми медицинскими организациями.
Скорая медицинская помощь оказывается гражданам при со стояниях, требующих срочного медицинского вмешательства: несчастных случаях, травмах, отравлениях, других состояниях и заболеваниях. Она безотлагательно и бесплатно осуществляет ся лечебно-профилактическими учреждениями независимо от территориальной, ведомственной подчиненности и формы собст венности, медицинскими работниками, а также лицами, обязанны ми ее оказывать в виде первой помощи по закону или специальному правилу (в том числе — работниками милиции ). Скорая медицин-
См.: ст.ст. 10, 18 Закона «О милиции».
225
екая помощь оказывается специальной службой скорой меди цинской помощи государственной или муниципальной системы здравоохранения.
Непосредственное медицинское обслуживание граждан и обес печение санитарно-эпидемиологического благополучия населения осуществляют стационарные и амбулаторные учреждения здраво охранения. По типу различают лечебно-профилактические, аптеч ные, санитарно-профилактические и судебно-медицинские учреждения. Основными видами учреждений здравоохранения яв ляются поликлиники, больницы, диспансеры разного профиля, родильные дома, санаторно-эпидемиологические центры, станции скорой медицинской помощи, медико-санитарные части при пред приятиях, учреждениях, организациях и др. В зависимости от принадлежности к конкретной системе здравоохранения они так же подразделяются на государственные (федеральные и субъектов федерации), муниципальные и частные.
Обязательным условием правомерного функционирования уч реждения здравоохранения является наличие лицензии на избран ный вид деятельности. Лицензия выдается на основании сертификата, подтверждающего соответствие условий его деятель ности установленным стандартам. При оказании учреждением ме дицинской помощи по нескольким профилям в лицензии отдельно указывается каждый вид соответствующей деятельности.
Лицензии и сертификаты выдаются лицензионными комисси ями, создаваемыми государственными органами субъектов Россий ской Федерации либо по поручению последних — администрацией местного самоуправления. Лицензионные комиссии вправе ли шать лицензий или приостанавливать их действие при несоблю дении учреждениями требований государственных стандартов и качества медицинской помощи.
Действующим законодательством закрепляются права граж дан в области здравоохранения, а также обязанности, права и социальные гарантии работников медицинских учреждений.
Так, при обращении за медицинской помощью и ее получе нии пациент имеет право на: уважительное и гуманное отноше ние; выбор врача и лечебно-профилактического учреждения; обследование, лечение и содержание в условиях, соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям; получение медицинских и иных услуг в рамках программ добровольного медицинского страхо вания; возмещение ущерба в случае причинения вреда его здо-
226
ровью при оказании медицинской помощи; информацию о состо янии с вюего здоровья и др.
Не обходимым предварительным условием медицинского вмешательства является информированное добровольное согла сие гражданина. В случаях, когда состояние гражданина не позволяет ему выразить свою волю, а медицинское вмешательст во неогложно. вопрос о его проведении в интересах гражданина решает консилиум, а при невозможности собрать консилиум — непосредственно лечащий (дежурный) врач. Согласие на меди цинское вмешательство в отношении лиц, не достигших возра ста 15 пет, и граждан, признанных в установленном законом порядке недееспособными, дают их законные представители.
Гражданин или его законный представитель имеет право отказаться от медицинского вмешательства или потребовать его прекращения. Исключение составляют предусмотренные зако ном случаи, когда оказание медицинской помощи (медицинское освидетельствование, госпитализация, наблюдение и изоляция) осуществляется в отношении лиц, страдающих опасным для окру жающих заболеваниями, тяжелыми психическими расстройства ми или совершивших общественно опасные деяния.
Пребывание граждан в больничном учреждении продолжа ется до исчезновения оснований, по которым проведена госпита лизация без их согласия, или по решению суда.
Медицинские и фармацевтические работники имеют право на создание профессиональных ассоциаций и других обществен ных объединений, формируемых на добровольной основе для защиты прав медицинских и фармацевтических работников, развития медицинской и фармацевтической практики, содейст вия научным исследованиям, решения иных вопросов, связан ных с профессиональной деятельностью этих работников.
Большую роль в обеспечении санитарно-эпидемиологическо-го благополучия населения играет государственный санитарно-эпидемиологический надзор, который представляет собой деятельность органов и санитарно-профилактических учрежде ний, направленную на профилактику заболеваний людей путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений сани тарного законодательства Российской Федерации.
Содержание санитарно-эпидемиологического надзора вклю чает: наблюдение, оценку и прогнозирование здоровья населе ния в связи с состоянием среды обитания; выявление причин и условий инфекционных и массовых неинфекционных заболева-
227
ний; разработку обязательных для исполнения предложений по проведению мероприятий, обеспечивающих санитарыо-эпидеми-ологическое благополучие населения; контроль за проведением гигиенических и противоэпидемических мероприятий, соблюде нием санитарного законодательства организациями и граждана ми; пресечение санитарных правонарушений и привлечение к ответственности лиц, их совершивших; ведение государственного учета инфекционных, профессиональных и массовых инфекцион ных заболеваний и отравлений населения в связи с неблагоприят ным влиянием на здоровье человека факторов среды его обитания, а также санитарной статистики .
Данный вид государственного надзора осуществляется сис темой подведомственных Минздраву России органов и учрежде ний санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, городах, районах, а также на водном и воздушном транспорте. Руководство ими осуществляют Главный государственный врач Российской Федерации, главные государ ственные санитарные врачи субъектов Российской Федерации, городов, бассейнов и линейных участков на водном транспорте, а также на воздушном транспорте.
Государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляется в форме предупредительного и текущего надзо ра. Для эффективного выполнения поставленных перед ним задач соответствующие органы, учреждения и их должностные лица наделены широкими полномочиями: по обеспечению необ ходимых условий для осуществления надзора; по предупреждению нарушений санитарных правил организациями и гражданами; по пресечению нарушений санитарного законодательства; по приме нению административных взысканий к лицам, виновным в нару шении санитарных правил и др.
Разновидностью данного государственного надзора является ведомственный санитарно-эпидемиологический надзор, который осуществляется отдельными министерствами и ведомствами в отношении подведомственных им объектов. Посредством его, в
См.: Закон российской Федерации от 19 апреля 1991 г. «О
саннтарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
Федеральный Закон Российской Федерации от 9 января 1996 г. «О
радиационной безопасности населения «//Собрание законодательства
Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 141 и др. ' *
228
частности, обеспечивается санитарно-эпидемиологическое благо получие в войсках и на специальных объектах Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности, Ми нистерства путей сообщения Российской Федерации и др. Содержание его в основном совпадает с содержанием санитарно-эпидемиологиче-ского надзора, осуществляемого органами и учреждениями Минздрава России.
§4. Административно-правовое регулирование отношений в сфере физической культуры, спорта и туризма
В соответствии с действующим законодательством граждане Российской Федерации имеют право на занятия физической культурой и спортом (в том числе спортом как профессией), объединение в организации (объединении) физкультурно-оздо-ровителыюй и спортивной направленности, участие в управлении физкультурно-спортивным движением. В целях обеспечения прак тической реализации этих прав государство: финансирует занятия физической культурой, спортом и научные исследования в этой области; разрабатывает программы физического воспитания всех групп населения; развивает физкультурно-спортивную индустрию; организует подготовку и переподготовку соответствующих специа листов; осуществляет правовую защиту интересов граждан в обла сти физической культуры и спорта; поощряет стремление граждан быть здоровыми и вести здоровый образ жизни.
Физическое воспитание граждан начинается в дошкольных и образовательных учреждениях. Сохранение и укрепление здо ровья обучающихся и детей дошкольного возраста, формирование у них потребности в физическом совершенствовании и здоровом образе жизни являются одной из основных задач образовательных и дошкольных учреждений всех типов, входят в круг обязанностей администрации указанных учреждений и каждого педагогическо го работника.
Физическое воспитание детей дошкольного возраста осуще ствляется в процессе бесплатных учебных занятий по физиче ской культуре продолжительностью не менее восьми часов в неделю. Образовательные учреждения определяют формы заня тий физической культурой и средства физического воспитания, виды спорта и двигательной активности, методы и продолжи тельность занятий (не менее пяти часов в неделю) на основе государственных образовательных программ и нормативов физи-
229
ческой подготовленности обучаемых. С обучающимися, имею щими отклонения в развитии, занятия проводятся в рамках рекомендованной индивидуальной программы реабилитации.
Образовательные и дошкольные учреждения обязаны еже годно проводить тестирование физической подготовленности обучающихся и детей дошкольного возраста в соответствии с установленными государственными нормативами.
Вовлечение детей и молодежи в регулярные физкультурно-спортивные занятий, а также создание и обеспечение необходимых условий для их физического совершенствования осуществляют учреждения дополнительного образования: спортивные школы, секции, клубы и другие внешкольные и внеучебные физкультур-но-оздоровительные спортивные организации, которые создают ся и действуют в соответствии с Законом Российской Федерации « Об образовании ».
Государство возлагает на администрацию учреждений, орга низаций и предприятий обязанность создавать своим работни кам условия для реализации их права на занятия физической культурой, включая реабилитационные и профессионально-при кладные занятия в режиме рабочего дня, послетрудовое восста новление, профилактические занятия, спортивно-массовую работу и спортивно-оздоровительный туризм.
Создание условий для занятий физической культурой насе ления по месту жительства и в местах массового отдыха осуще ствляется органами местного самоуправления за счет средств местных бюджетов в соответствии с утвержденными государст венными нормативами финансирования программ развития фи зической культуры и спорта.
В целях укрепления здоровья отдыхающих, профилактики и лечения заболеваний администрация санаторно-курортных уч реждений, домов отдыха и туристских баз обязана создавать условия для использования в процессе лечения и отдыха различ ных компонентов физической культуры и спортивно-оздорови тельного туризма.
Специфика военной службы и правоохранительной деятель ности требует высокого уровня физической подготовки военно служащих и личного состава правоохранительных органов, которая должна обеспечивать выполнение ими воинского долга и основных служебных обязанностей. С этой целью командиры и начальники обязаны создавать необходимые условия для занятий военно-прикладными видами спорта военнослужащих и личного
230
состава правоохранительных органов, поощрять лиц, регулярно занимающихся физической культурой и спортом, ведущих здо ровый образ жизни.
Государство заботится о развитии физической культуры и спорта инвалидов, которое направлено на повышение их двига тельной активности и является непременным и определяющим условием их всесторонней реабилитации и социальной адаптации. Создание условий для занятий инвалидов физической культурой и спортом на физкультурно-оздоровительных и спортивных соору жениях возлагается на местную администрацию и обеспечивается за счет средств местного бюджета. Организация занятий физиче ской культурой и спортом в системе непрерывной реабилитации инвалидов (включая детей с отклонениями в развитии), а также подготовка соответствующих кадров, методическое медицинское обеспечение и врачебный контроль осуществляются образователь ными учреждениями, учреждениями здравоохранения, социального обеспечения и организациями физической культуры и спорта за счет средств бюджета Российской Федерации.
Подготовка спортсменов высокого класса осуществляется специализированными организациями (государственными, му ниципальными либо негосударственными), объединениями на основании договора (контракта), заключаемого между специали зированной организацией и организацией (объединением) физкуль-турно-оздоровительной и спортивной направленности: федерацией по виду спорта, клубом, иной спортивной организацией, членом которой является спортсмен.
Подготовка к международным соревнованиям спортсменов высокого класса, включенных федерацией по виду спорта в состав сборной команды Российской Федерации, финансируется за счет средств, выделяемых из республиканского бюджета Рос сийской Федерации. Включение спортсменов в состав сборной команды Российской Федерации производится на конкурсной основе в соответствии с уровнем их спортивных результатов.
Гражданин имеет право заниматься профессиональным спор том в качестве спортсмена или судьи по виду спорта на территории как Российской Федерации, так и других государств. Порядок создания и условия функционирования организаций в области профессионального спорта регулируются законодательством Рос сийской Федерации. Квалификационные требования к профессиям спортсмена и судьи по виду спорта определяются государственны ми органами управления физкультурой и спортом Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с актами международ-
231
ных спортивных организаций, регламентирующими профессио нальную спортивную деятельность.
Действующее законодательство предусматривает систему льгот и гарантий в области физической культуры и спорта: льготные физкультурно-спортивные услуги; охрану здоровья граждан при занятиях физической культурой и спортом; ответ ственность за вред, причиненный здоровью спортсмена или судьи по виду спорта в связи с занятиями спортом; дополнитель ные гарантии и компенсации спортсмену, выступающему в со ставе сборной команды Российской Федерации, и др.
Туристическая деятельность в отличие от рассмотренных ранее областей социально-культурной сферы не подвержена де тальной правовой регламентации. В области внутреннего туриз ма государство регулирует ее осуществление на территориях национальных парков, предусматривая необходимость получе ния соответствующей лицензии . Лицензия на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха выдается дирекцией национального парка и действительна толь ко на его территории.
Земельные участки, природные объекты, здания и сооруже ния на территориях национальных парков, намечаемые для исполь зования в целях регулируемого туризма и отдыха, предоставляются в пользование соответствующим субъектам на основании договора аренды при наличии у них лицензии на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха. Предоставление в аренду зданий и сооружений осуществляется в соответствии с требо ваниями Гражданского кодекса Российской Федерации .
1 См.: Положение о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г.//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 33, ст. 3992.
2 См.: Положение о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г.//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 33, ст. 3999.
232
Международная туристическая деятельность может осуще ствляться российскими и расположенными на территории Рос сийской Федерации иностранными организациями независимо от их организационно-правовой формы, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Она представляет собой прием иностранных туристов на территории Российской Федера ции и направление туристов за рубеж.
В соответствии с действующим законодательством данный вид деятельности может осуществляться только на основе ли цензии:, выдаваемой Государственным комитетом Российской Федерации по физической культуре и туризму либо по его поручению соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
§5. Административно-правовое регулирование отношений в сфере социальной защиты граждан
Конституция Российской Федерации (ст.39) гарантирует каждому гражданину социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспита ния детей и в иных случаях, установленных законом. Государст вом поощряются добровольное социальное страхование, а также создание дополнительных форм социального обеспечения и бла готворительность .
Целенаправленность государственной политики по социаль ной защите населения может быть обеспечена лишь на основе объективного представления ситуации в данной области. С этой целью осуществляется Всероссийский мониторинг социально-трудовой сферы, который представляет собой государственную систему непрерывного наблюдения за фактическим положением дел в социально-трудовой сфере для своевременного выявления и системного анализа происходящих в ней изменений, предуп реждения негативных тенденций, ведущих к формированию и развитию очагов социальной напряженности, а также для крат косрочного прогнозирования развития важнейших процессов в этой сфере1. Он проводится Министерством труда и социального
См.: Положение о Всероссийском мониторинге социально-трудовой сферы. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 22 марта 1995 г.//Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 13, ст. 1151.
233
развития Российской Федерации совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по статистике. Минэкономи ки России, Федеральной миграционной службой России и други ми федеральными органами исполнительной власти, а также заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
По результатам мониторинга готовятся ежеквартальные и ежегодные доклады, которые представляются Правительству Рос сийской Федерации. Они ложатся в основу важнейших государст венных решений, направленных на укрепление социальной защиты населения, таких, например, как Комплексная программа мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996—2000 годы, призванная усилить социальную ориентацию экономики, обеспе чить достижение эффективной занятости населения, способствую щей росту благосостояния граждан .
Реализуя государственную политику в области социальной защиты населения, учреждения социального обеспечения назна чают и выплачивают пенсии и пособия, осуществляют при необ ходимости доплаты к ним; выявляют и ставят на учет лиц, которым необходима материальная поддержка; участвуют в фор мировании фонда социальной защиты населения, распоряжаются средствами этого фонда в соответствии с его целевым назначением и принимают необходимые меры по его пополнению; проводят работу по улучшению жилищных, материальных, бытовых, соци альных условий семей, потерявших кормильца, инвалидов, преста релых граждан; принимают меры по оказанию помощи гражданам, нуждающимся в обслуживании на дому, и т.д.
В соответствии с Федеральным законом Российской Федера ции от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материаль ной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Основными видами социальных услуг являются: социальное обслуживание на дому, в стационарных учреждениях социального обслуживания, предоставление временного приюта в специализированных уч-
1 Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г.
234
рождениях социального обслуживания, консультативная по мощь и реабилитационные услуги. Они предоставляются населе нию государственными социальными службами бесплатно и за плату.
Бесплатное обслуживание предоставляется: гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возра стом, болезнью, инвалидностью, а также одиноким — если сред-недупгевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для региона, в котором они проживают; гражда нам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадав шим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов; несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с инвалидностью, болезнью, сиротством, безнад зорностью, малообеспеченностью, конфликтами и жестоким обра щение» в семье и т.п1.
При оказании платных социальных услуг государственные социальные службы заключают с гражданами или их законны ми представителями соответствующий договор. На бесплатное социальное обслуживание договоры не заключаются.
В целях защиты интересов и прав граждан, государственного контроля за соблюдением требований законодательства Россий ской Федерации, предъявляемых к обеспечению единой государст венной политики в сфере социального обслуживания населения, проводится лицензирование деятельности в сфере социального об служивания населения, осуществляемого предприятиями и учреж дениями, предоставляющими социальные услуги (за исключением государственных и муниципальных учреждений социального обслу живания), а также гражданами, занимающимися предпринима тельской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица2. Лицензированию подлежит дея тельность, включающая социальную поддержку населения, оказа-
См.: Положение о предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных социальных услуг государственными социальными службами. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1996 г.//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 27, ст. 3274.
См.: Положение о лицензировании деятельности в сфере социального обслуживания населения. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1996 г.// Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 31, ст. 3722.
235
ние социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-пе-дагогических, социально-правовых услуг, проведение социаль ной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, и иные виды социального обслу живания. Лицензия выдается отдельно на каждый вид деятель ности в сфере социального обслуживания населения.
Трудности, переживаемые обществом на этапе реформирова ния всех сторон жизни, особенно болезненно сказываются на некоторых слоях населения, нуждающихся в государственной поддержке. Законодательство детально регламентирует порядок назначения и выплаты ежемесячных компенсационных выплат отдельным категориям граждан: студентам вузов и учащимся среднего профессионального образования, аспирантам, обучаю щимся с отрывом от производства в аспирантурах при вузах и научно-исследовательских учреждениях, находящимся в акаде мических отпусках по медицинским показаниям; матерям (или другим родственникам, фактически осуществляющим уход за ребенком), женщинам-военнослужащим, находящимся в отпу ске по уходу за ребенком, и др. ,
Гуманность социальной политики государства проявляется в особой заботе о гражданах, наименее социально обеспеченных и защищенных в силу различных обстоятельств: инвалидах, пре старелых, несовершеннолетних, лицах без определенного места жительства и занятий и т.п.
Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 1995 г. утвержден Федеральный перечень гаранти рованных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и
1 См., например: постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. «Об утверждении порядка назначения и выплаты ежемесячных компенсационных выплат отдельным категориям граждан »//Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 29, ст. 3035; Федеральный Закон Российской Федерации от 1 августа 1996 г. «О компенсационных выплатах на питание обучающихся в государственных, муниципальных общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования»//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 32, ст. 3847.
236
муниципальными учреждениями социального обслуживания . Например, в перечень обязательных для оказания проживаю щим в стационарных учреждениях социального обслуживания (домах-интернатах для престарелых и инвалидов) включены сле дующие виды услуг: материально-бытовые; по организации пи тания, быта, досуга; по организации получения образования инвалидами с учетом их физических возможностей и умствен ных способностей; связанные с социально-трудовой реабилита цией; правовые и др.
Для социального обслуживания некоторой категории граж дан создана сеть специальных домов-интернатов (специальных отделений). В них по желанию направляются лица, частично или полностью утратившие способность к самообслуживанию и нуждающиеся в постоянном постороннем уходе, из числа осво бождаемых из мест лишения свободы особо опасных рецидиви стов и других лиц, за которыми в соответствии с действующим законодательством установлен административный надзор, а так же престарелых и инвалидов, ранее судимых или неоднократно привлекавшихся к административной ответственности за наруше ние общественного порядка, занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством, направляемых из учреждений органов внут ренних дел. В эти учреждения могут также направляться лица, систематически и грубо нарушающие правила внутреннего распо рядка в домах-интернатах для престарелых и инвалидов общего типа.
Решение о помещении указанных граждан в специальные дома-интернаты (специальные отделения), а также о переводе их в дома-интернаты общего типа принимаются соответствующими органами социальной защиты населения .
В стационарных учреждениях социального обслуживания на добровольной и возмездной основе осуществляются разнооб разные виды лечебно-трудовой деятельности, отвечающие возмож ностям граждан с различным уровнем интеллекта, физического дефекта и остаточной трудоспособности.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N» 49, ст. 4798.
См.: постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. «О развитии сети специальных домов-интернатов для престарелых и инвалидов»//Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 17, ст. 1544.
2S7
В целях оказания психиатрической помощи и соблюдения гарантий прав граждан при ее оказании государство развивает систему, которой охватываются: учреждения, оказывающие внеболышчную и стационарную психиатрическую помощь; ле чебно-производственные государственные предприятия для про ведения трудовой терапии, обучения новым профессиям и трудоустройства на этих предприятиях лиц, страдающих психи ческими расстройствами, включая инвалидов; общежития для лиц, страдающих психическими расстройствами и утративших социальные связи.
Значительная помощь оказывается органами социальной за щиты в приобретении населением протезно-ортопедических из делий, где установлена система определенных льгот и скидок для различных категорий граждан. В целях создания условий по обеспечению социальной защиты лиц, оказавшихся в экстре мальных условиях без определенного места жительства и заня тий, развивается сеть домов ночного пребывания, социальных приютов, социальных гостиниц, центров и др.
Для оказания помощи семье в воспитании детей, формиро вания у них навыков самостоятельной жизни, социальной защи ты и всестороннего раскрытия творческих способностей детей государство стимулирует создание общеобразовательных школ-интернатов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе с углубленным изуче нием отдельных предметов; гимназий-интернатов, лицеев-интер натов, санаторно-лесных школ, санаторных школ-интернатов .
В эти заведения в первую очередь принимаются дети, нуж дающиеся в помощи государства (из многодетных и малообеспе ченных семей, дети одиноких матерей и отцов, находящиеся под опекой), у которых нет отклонений в развитии и медицинских показаний, несовместимых с пребыванием в таких учреждени ях. В тех районах, где отсутствуют образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в школу-интернат могут быть приняты дети данной категории.
См.: Типовое положение об общеобразовательной школе-интернате. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня г. // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 28, ст. 2671.
288
вершеннолетним временного проживания до определения совместно с органами опеки и попечительства наиболее оптимальных форм их жиз неустройства; обеспечение несовершеннолетних квалифицированной медикосоциальной помощью . В эти учреждения принимаются несо вершеннолетние: оставшиеся без попечения родителей; нуждающиеся в социальной реабилитации и экстренной медико-социальной помощи; испытывающие трудности в общении с родителями, сверстниками, педагогами и другими лицами; проживающие в неблагополучных семьях; подвергшиеся физическому или психологическому насилию; отказавшиеся жить в семье или учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Талсие учреждения осуществляют различные формы патро нажа над нуждающимися в социальной помощи несовершенно летними, поддерживают контакты с ними после окончания их пребывания в учреждении. При них может создаваться помечи тельсний совет для решения вопросов осуществления его дея тельности, в том числе организации социального патронажа несовершеннолетних. В состав попечительского совета входят представители органов, осуществляющих социальную защиту населения, органов образования, здравоохранения, внутренних дел, а также представители общественных объединений.
Социальная защита и социальное обеспечение сотрудников органов внутренних дел являются составным элементом государ-
См.: примерное положение о специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г.//Российская газета, № 182, 24 сентября 1996 г.
289
ственной политики в рассматриваемой области. Специфика осу ществляемой органами внутренних дел правоохранительной де ятельности, нередко протекающей в экстремальных условиях, сопряженных с риском для жизни и здоровья, обусловливает необходимость повышенной социальной защищенности и соци альной обеспеченности сотрудников этих органов.
Общие принципы и гарантии социальной защиты сотрудни ков органов внутренних дел закреплены в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации . Их развитие и детализация осуществлены в ряде законодательных и иных нормативных актов.
Так, сотрудники данных органов имеют право на: бесплат ное медицинское обслуживание и обеспечение лекарствами в медицинских учреждениях системы МВД России; льготное сана торно-курортное лечение; денежную компенсацию за использо вание в служебных целях личного транспорта; установленные законодательством льготы при обучении в учебных заведениях по заочной или вечерней форме; получение дополнительной жилой площади или комнаты (имеющим специальное звание полковника и выше, а также имеющим ученые степени или ученые звания); 50-процентную скидку в оплате жилой площа ди, всех коммунальных услуг и за пользование телефоном; льго ты при уплате земельного налога, налога на недвижимость, при получении различных ссуд и др.
Ежемесячные компенсационные выплаты в размере 50% минимального размера оплаты труда назначаются и выплачива ются неработающим женам лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел в отдаленных гарнизонах и местностях, где отсутствует возможность их трудоустройства .
Лицам начальствующего состава учебных и научно-исследова тельских учреждений МВД России установлена выплата надбавки за ученое звание: 5% от должностного оклада — имеющим ученое
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 2, ст. 70.
2 См.: постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. «Об утверждении порядка назначения и выплаты ежемесячных компенсационных выплат отдельным категориям граждан »//Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 29, ст. 3035.
240
звание доцента; 10% от должностного оклада — имеющим уче ное звание профессора.
При переезде сотрудников органов внутренних дел на новое место жительства в связи с переводом к новому месту службы им производятся выплаты: в размере двух окладов денежного содержания на лицо рядового и начальствующего состава и половины оклада денежного содержания на каждого переезжаю щего члена его семьи; суточные, установленные для командиро ванных работников за каждый день нахождения в пути на лицо рядового и начальствующего состава и на каждого переезжаю щего члена его се;мьи .
Более высокий уровень правовой защиты в соответствии с Законом от 18 апреля 1991 г. «О милиции» установлен для сотрудников милиции. Так, все они подлежат обязательному государственному личному страхованию на случай гибели или увечья при исполнении служебных обязанностей за счет средств соответствующих бюджетов и средств, поступающих в специаль ные фонды от других министерств, ведомств, предприятий, уч реждений и организаций. Лицам, принятым на службу в милицию, в первоочередном порядке предоставляется жилая площадь, а участковым инспекторам милиции — не позднее шести месяцев с момента вступления в должность. Участковым инспекторам милиции, работающим в сельской местности и поселках городского типа, и проживающими с ними членам их семьи жилье, отопление и освещение предоставляются бесплат но. Сотрудникам криминальной милиции квартирные телефоны устанавливаются в течение года со дня подачи заявления.
Данным Законом предусмотрен также ряд других мер по социальной защищенности сотрудников милиции, призванных всесторонне гарантировать их социальную защиту, создать им оптимальный уровень социальной обеспеченности и необходи мые условия для эффективного выполнения служебных обязан ностей.
1 См.: постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 1996 г. «О дополнительных мерах по усилению социальной защиты военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и налоговой полиции»//Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 13, ст. 1352.
241
§6. Взаимоотношения органов внутренних дел
с органами, учреждениями и организациями
охраны здоровья и социальной защиты граждан
Органы внутренних дел в соответствии с действующим законо дательством помогают в пределах предоставленных прав должност ным лицам органов, предприятий и учреждений рассмотренных отраслей управления в осуществлении их законной деятельности, если им оказывается противодействие или угрожает опасность; инспектируют подразделения охраны этих предприятий, учреж дений и организаций, охраняют на основе договоров принадле жащее им имущество.
Вместе с тем в процессе выполнения возложенных на них задач и функций между органами внутренних дел, органами управления здравоохранением, физической культурой, спортом, туризмом и органами социальной защиты населения складыва ются и иные разнообразные взаимоотношения.
Так, органы внутренних дел совместно с органами и учреждени ями здравоохранения осуществляют надзор за соблюдением сани тарных правил в общественных местах; принимают неотложные меры по спасению людей и оказанию им первой медицинской 'помощи при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедстви ях и других чрезвычайных событиях; участвуют в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотии. Каж дый сотрудник милиции на территории Российской Федерации независимо от занимаемой должности, места нахождения и време ни обязан оказывать доврачебную помощь гражданам, пострадав шим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их жизни.
Сотрудники милиции по представлениям учреждений здра воохранения, санкционированным прокурором, осуществляют привод уклоняющихся от явки по вызову лиц, которые страдают хроническим алкоголизмом, наркоманией, венерическими забо леваниями или заражены вирусом иммунодефицита. Милиция принимает предусмотренные законом меры по охране потерпев ших, свидетелей и других участников уголовного процесса, на ходящихся в стационарных учреждениях здравоохранения, а также членов их семей и близких, если здоровье и жизнь дан ных лиц находится в опасности.
242
По требованию органов внутренних дел соответствующие учреждения здравоохранения в установленном законом порядке проводят судебно-медицинские и судебно-пснхиатрические экспер тизы; медицинские освидетельствования на наличие в организме лиц, подозреваемых в совершении преступления или администра тивного правонарушения (например, водителей автотранспорта), ал коголя либо наркотических средств; выдают справки о наличии у конкретных лиц болезней и травм.
Следует также отметить, что на органы управления здраво охранением; возложено общее методическое руководство учреж дениями здравоохранения системы МВД России.
Органы управления физической культурой, спортом и туриз мом тесно взаимодействуют с органами внутренних дел при подготовке и проведении различных массовых спортивных ме роприятий (праздников, соревнований, игр и т.п.), совместно планируя и осуществляя комплекс мер по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Спортивные общества, клубы и команды органов внутренних дел, а также достигшие высоких спортивных результатов отдельные сотруд ники принимают непосредственное участие в региональных, фе деральных и международных спортивных состязаниях.
Органы внутренних дел в соответствии с законодательством выдают разрешения на приобретение, хранение и перевозку спортивными организациями и учреждениями спортивного и иного огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, а также на открытие и функционирование спортивно-стрелковых тиров, стендов и стрельбищ. Они же контролируют соблюдение уста новленных правил обращения и функционирования указанных предметов и объектов.
В соответствии с поставленными перед ней задачами мили ция осуществляет контроль за соблюдением иностранными гражданами (в том числе туристами) установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию Российской Федерации; обеспечивает соблюдение туристическими группами и отдельными туристами соответству ющих правил в местностях, где введен особый паспортно-регист-рационный режим, либо отнесенных к пограничной зоне.
Органы внутренних дел оказывают органам социальной защи ты содействие в выявлении граждан, нуждающихся в социаль ной помощи.
243
Тесное сотрудничество с органами социальной защиты осуществляют входящие в систему МВД России аппараты по предупреждению правонарушений несовершеннолетних и приемники-распределители для несовершеннолетних. Эти аппараты и учреждения выявляют детей, проживающих в неблагополучных семьях, убежавших из дома, беспризорных и сирот, направляя их в соответствующие учреждения соци альной защиты.
На органы внутренних дел возложена обязанность оказы вать содействие лицам, находящимся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий, в направлении их в специализированные учреждения социальной защиты. Они также обязаны обеспечивать в специальных домах-интернатах (специальных отделениях) соблюдение общественного порядка, в тоы числе путем создания в них круглосуточных милицейских постов, входящих в состав милиции общественной безопасности.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Дайте характеристику здравоохранению, физкультуре и спорту, туризму и социальному обеспечению граждан как самосто ятельным отраслям социально-культурной сферы управления.
2. Раскройте систему и компетенцию органов управления здравоохранением, физкультурой и спортом, туризмом и соци альной защитой граждан.
3. Какие виды бесплатной медицинской помощи гражданам предусмотрены действующим законодательством?
4. Что входит в содержание понятия «санитарно-эпидемио-логический надзор»?
5. Где и как осуществляются физическое воспитание граж дан и спортивно-массовая работа?
6. Какую роль в обеспечении государственной политики по социальной защите граждан играет Всероссийский мониторинг социально-трудовой сферы?
7. Дайте характеристику основных видов учреждений соци альной защиты.
8. Раскройте содержание в законодательстве мер социальной защиты сотрудников органов внутренних дел. &•
244
РАЗДЕЛ IV
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Гллва 16. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
Хозяйство включает отрасли и сферы материального произ водства, где создается общественный продукт и отрасли непроиз водственной сферы, результат функционирования которых — услуги нематериального характера (производственная и непро изводственная сферы); последняя именуется сферой услуг насе лению.
К отраслям хозяйства относятся: промышленность, строи тельство, агропромышленный комплекс (сельское хозяйство), природопользование и охрана окружающей среды, транспорт, связь, торговля, жилищно-коммунальное хозяйство.
Управление хозяйством — это целенаправленная организа ционная деятельность государственных органов представительной и исполнительной власти, органов управления по практической реализации задач и функций государства в отраслях хозяйства. Управление заключается в правовом обеспечении хозяйственной деятельности, в разработке целевых программ развития отрас лей, организационном обеспечении управления хозяйством, конт роле, оперативном управлении хозяйственными субъектами.
Наиболее важные вопросы управления хозяйством решают органы представительной и исполнительной власти, республик в составе РФ, представительные и исполнительные органы, краев, областей, гг. Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образова ний, а также органы местного самоуправления. Непосредствен-
245
ное управление отраслями хозяйства осуществляют органы специаль ной и отраслевой компетенции: министерства, ведомства, администра ция хозяйственных субъектов. Управление негосударственными хозяйственными организациями возложено на негосударственные ор ганы с соблюдением действующего законодательства.
Государственное управление по основаниям его осуществле ния можжо разделить на общее, осуществляемое государством к его органами, и особенное, когда государство выступает в качест ве собственника, управляя своими имущественными фондами. По содержанию государственного воздействия оно подразделяет ся на создание и прекращение субъектов хозяйствования, пла нирование, регулирование и контроль. Любое государственное воздействие представлено в виде конкретного юридического ак та, например, планового акта, целевой программы, разрешения, квоты, лицензии, предписания.
Правовую основу управления хозяйством представляют мно гочисленные нормативные акты. Основными из них являются: Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистиче ской деятельности на товарных рынках» : Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» ; Закон РСФСР «О регистрационном сборе с физических лиц, занимающихся пред принимательской деятельностью и порядке их регистрации» ; Закон РСФСР «О защите прав потребителей» ; Закон РФ «О товарных биржах и биржевой торговле» ; Федеральный закон «О рекламе» ; Федеральный закон «О финансово-промышлен-
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР, 1991, № 16, ст. 499.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР, 1991, № 29, ст. 1005.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР, 1992, № 8, ст. 360.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР, 1992, № 15, ст. 766, с последующими
изменениями и дополнениями.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР, 1992, № 18, ст. 961.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995,
№ 30, ст. 2864.
246
ных группах»1; Федеральный закон «О сельскохозяйственной кооперации» ; Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» и другие законы и подзаконные нормативные акты.
Таким образом, государство обладает достаточным количеством правовых рычагов для эффективного регулирования хозяйственной деятельностью в стране. Однако действующее1 законодательство обозначило конкретные границы полномочий государственных ор ганов по вмешательству в повседневную деятельность хозяйствен ных субъектов. Так, последнее может осуществляться только в случаях: нарушения правил противопожарной безопасности; нару шения установленных санитарных норм; необходимости защиты экологии, необходимости обеспечения социальной защищенности наемных работников; ценового и антимонопольного регулирования; изменения налоговой политики; угрозы безопасности и здоровью граждан; наличия угрозы обороноспособности страны; нарушения законодательства о предпринимательской деятельности; трудового законодательства. В то же время государство осуществляет непос редственное оперативное управление казенными предприятиями и хозяйственными субъектами.
Если же вмешательство произошло, то ущерб, причиненный хозяйственному субъекту в результате выполнения указаний госу дарственных или иных органов или должностных лиц, противореча щих законодательству России, нарушивших права хозяйственного субъекта, а также вследствие ненадлежащего осуществления таки ми органами или их должностными лицами предусмотренных зако нодательством обязанностей по отношению к предпринимателю, подлежит возмещению этими органами.
Осуществляя управление хозяйственной деятельностью в стране, государство гарантирует: единство экономического про странства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической дея тельности. На территории Российской Федерации не допускает ся установление таможенных границ, пошлин, сборов и создание каких-либо иных препятствий для свободного переме щения товаров, услуг и финансовых средств. Ограничения пере мещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 49, ст. 4697.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 50, ст. 4870.
247
безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны приро ды и культурных ценностей. Государство в равной степени при знает и защищает частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности.
Действующее законодательство обеспечивает: недопущение отказа в регистрации хозяйственных субъектов иных форм собст венности по мотивам нецелесообразности; отказ только в прямо предусмотренных случаях; защиту прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности, действующих на террито рии Российской Федерации и иностранных государств на основе международных соглашений; недопущение дискриминации субъектов экономической деятельности со стороны государства, его органов и должностных лиц; защиту имущества хозяйствен ных субъектов от незаконного изъятия; экономическую, научно-техническую и правовую поддержку предпринимательской деятельности; возможность страхования предпринимательских рисков страховыми обществами; недопущение монопольного по ложения на рынке хозяйственных субъектов и их объединений; пресечение недобросовестной конкуренции.
В случае, если имуществу хозяйственного субъекта действи ями государственных органов нанесен ущерб, то он возмещается государством по решению суда. Аналогичными правами пользу ются лица, хотя и не являющиеся собственниками, но владею щие имуществом хозяйственного субъекта на праве полного хозяйственного ведения или оперативного управления.
Самостоятельным видом гарантий является порядок, соглас но которому справки по операциям и счетам субъектов экономиче ской деятельности (независимо от формы собственности) выдаются самим организациям, судам, следственным органам, аудиторским организациям, а также финансовым органам по вопросам налого обложения. Интерес последних в законодательном порядке огра ничен. Если же физическое лицо занимается индивидуальным предринимательством, то справки по его счетам и вкладам могут выдаваться его представителям, судам и следственным органам. Последние имеют право истребовать справки только по делам, находящимся у них в производстве, и только в случаях, когда на денежные средства клиентов наложен арест, обращено взыска ние или применена конфискация имущества.
Основные задачи государства в сфере регулирования хозяй ственной деятельности: создание правовых, экономических и организационных условий для устойчивого развития предпри-
248
нимательской деятельности; целенаправленное формирование системы государственной поддержки указанной деятельности; открытие и поддержка малых хозяйственных субъектов в произ водственной, инновационной и социальной сферах для обеспече ния рынка отечественными товарами; поддержание деловой и инвестиционной активности, развитие конкуренции на рынке товаров и услуг; инициирование финансово-кредитных и инве стиционных механизмов, поиск новых источников финансиро вания предпринимательской деятельности, прежде всего за счет собственных возможностей эффективно развивающихся хозяй ственных субъектов; широкое распространение типовых элемен тов инфраструктуры, созданных в предыдущие годы.
Осуществляя деятельность в рамках названных направле ний, государство обеспечивает дальнейшее развитие системы нормативно-правового обеспечения предпринимательской дея тельности, отражение в законах и иных нормативных актах России интересов различных хозяйственных субъектов и особен ностей субъектов малого предпринимательства с целью устране ния их неблагоприятного положения в экономике по сравнению с более крупными предприятиями, содействие проявлению и развитию их конкурентных и социально-экономических пре имуществ.
Финансово-кредитная и инвестиционная поддержка субъек тов экономической деятельности все более сочетает оптимиза цию налоговых льгот, развитие системы кредитования и создания благоприятного климата с участием специализированных фондов. Сочетание мер прямой и косвенной поддержки способствует фор мированию необходимого стартового капитала для вновь созда ваемых, а также развитию существующих хозяйственных субъектов и преодолению негативной тенденции их ухода от нало гообложения.
Реализация мероприятий по обеспечению производственной и инновационной поддержки субъектов экономической деятель ности позволяет создать условия для увеличения выпуска поль зующейся спросом конкурентноспособной продукции, поддержки отечественных товаропроизводителей, повышения технического уровня производства и качества продукции хозяйственных субъек тов, усиления их роли в развитии производственного потенциала рыночной экономики и ее научно-технической базы, интенсивного развития всех видов деятельности в сфере научно-исследователь ских и опытно-конструкторских работ, освоения и передачи в
249
сферу предпринимательской деятельности новых технологий, патентов и лицензий. Осуществление указанных мер способству ет увеличению количества новых субъектов экономической дея тельности и новых рабочих мест прежде всего для женщин, уволенных в запас военнослужащих, вынужденных переселен цев.
В настоящее время практически в каждом регионе России активно создаются и вводятся в действие новые информационные центры, значительно улучшается информационное обеспечивание субъектов экономической деятельности. Государственные органы реализуют меры по широкой пропаганде и популяризации воз можностей и достижений в сфере предпринимательства, оказывают необходимую помощь средствам массовой информации, освещаю щим эти вопросы.
На современном этапе осуществляется работа по созданию системы государственной поддержки хозяйственных субъектов на федеральном и региональном уровнях, отрабатывается и определя ется механизм координации и обмена опытом по осуществлению программ поддержки субъектов экономической деятельности, реа лизуемых при содействии международных организаций.
Ведущие специалисты в области экономики и права обеспе чивают теоретическое и методическое обоснование стратегии и политики развития экономики страны, ее наиболее эффектив ных направлений.
Государство использует имеющиеся интеллектуальные, мате риальные и финансовые ресурсы для укрепления и расширения сети научных и учебных учреждений, связанных с подготовкой и переподготовкой кадров, изучением проблем эффективного разви тия экономики.
Для обеспечения действенной защиты субъектов экономиче ской деятельности осуществляется комплекс мер по борьбе с рэкетом, коррупцией, создана и расширена сеть фирм, обеспечива ющих безопасность функционирования хозяйственных субъектов и производящих специальные охранные средства. Особенностью современной деятельности государственных органов по регулиро ванию экономики страны является более четкое разграничение полномочий и ответственности государства и его органов за решение вопросов поддержки и контроля хозяйственной дея тельности.
Одним из рычагов управления экономикой страны является дальнейшее создание свободных экономических зон. Они явля ются частью государственной и таможенной территории России.
250
В отношении взимания таможенных пошлин и иных платежей (в том числе налогов), уплачиваемых при таможенном оформле нии ввозимых и вывозимых товаров, свободная экономическая зона рассматривается как находящаяся в таможенном режиме свободной таможенной зоны. Инвестиции и предприниматель ская деятельность в названной зоне пользуется правовой защи той государства, которая обеспечивается Конституцией России, федеральными законами, иными нормативными актами, между народными договорами нашей страны. На данной территории к хозяйственным субъектам применяется льготное налогообложение. Лицензирование предпринимательской деятельности в указанной зоне не требуется, за исключением случаев, предусмотренных зако нодательством России. Ликвидация свободных экономических зон осуществляется в случаях: невыполнения целей и задач, предусмот ренных действующим законодательством; несоответствия функцио нирования жизненно важным интересам России.
Особое внимание уделяется стабилизации экономического по ложения в агропромышленном комплексе. Продолжается курс на совершенствование финансово-кредитного механизма в системе агропромышленного комплекса, достижение срочности и возврат ности свободных и кредитных ресурсов. Вводится порядок форми рования федеральных и региональных производственных фондов на основе конкурсного размещения государственного заказа на поставку продовольствия. Стимулируется производство машин и оборудования для нужд сельского хозяйства, повышение их качест ва, снижение цен, создание сети заводов-изготовителей по коопера ции с ремонтно-техническими и снабженческими хозяйствующими субъектами агропромышленного комплекса на основе операций фи нансовой аренды. Все виды государственной поддержки из федераль ного бюджета выплачиваются всем сельскохозяйственным товаропроизводителям независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.
Существенную роль в регулировании экономики страны играет экспортная политика. В последние годы государство активизиро вало деятельность по формированию торгово-региональных союзов и присоединению к международным экономическим организациям. Были подписаны соглашения о создании зоны свободной торговли в рамках Союза Независимых Государств, Таможенного союза между Россией, Белоруссией и Казахстаном с присоединением к нему ряда других республик бывшего СССР. Заключено временное соглаше ние между Россией и Европейским союзом о торговле и связан ных с торговлей вопросах. Ведутся переговоры о вступлении
251
России во Всемирную торговую организацию, деятельность ко торой будет строиться на комплексе новых или обновленных многосторонних соглашений, призванных упорядочить между народную торговлю товарами, услугами и результатами интел лектуального труда.
Активизировалась работа в международных организациях Азиатско-Тихоокеанского региона, Россия получила статус реги онального члена в Экономической организации объединенных наций для Азии и Тихого океана. Ведутся переговоры о вступле нии России в Азиатский банк развития, членство в котором, как и развитие сотрудничества с другими региональными банками развития, может стать эффективным инструментом поддержки экспорта.
Для реализации вышеуказанных мероприятий, а также для нормального развития конкуренции как главной движущей си лы рынка необходимо подавлять монополистические тенденции в российской экономике.
В соответствии с разд. II—III Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» основаниями для государственного вмешательства в дела рынка являются: установление доминирующего положения на рынке хозяйствующих субъектов; злоупотребление хозяйст вующего субъекта доминирующим положением на рынке; согла сованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию; принятие органами государственной власти ак тов, направленных на ограничение конкуренции; достижение соглашений государственных органов, ограничивающих конку ренцию; участие в предпринимательской деятельности должност ных лиц органов государственной власти, недобросовестная конкуренция.
Ст. 4 указанного Закона трактует доминирующее положение хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара как дающее ему возможность оказывать решающее влияние на кон курентов, затрудняя доступ на рынок другим хозяйствующим субъектам, или иным образом ограничивать свободу их экономи ческой деятельности. Доминирующим признается положение хо зяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара превышает предельную величину, устанавливаемую ежегод но Антимонопольным комитетом России, за исключением случаев, когда хозяйствующий субъект докажет, что, несмотря на превыше ние предельной величины, его положение на рынке не является доминирующим. Бели у конкретного хозяйствующего субъекта
252
доля товара на рынке не превышает 35% его положение не может быть признано доминирующим.
В соответствии со ст. 18 рассматриваемого Закона приобрете ние хозяйствующим субъектом, охватывающим более 35% рынка определенного товара, акций, паев, долей участия в уставном капитале другого хозяйствующего общества, работающего на рын ке того же товара, а также покупка любым юридическим или физическим лицом конкретного пакета акций, паев, долей участия хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положе ние, осуществляется с предварительного согласия Государственно го комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур России или его терри ториального управления. Действующее законодательство к конт рольному пакету акций относит такое количество акций, паев, долей участия, которое обеспечивает более 50% голосов при при нятии решений на общем собрании акционеров, учредителей, пай щиков.
Таковы общие административно-правовые и организацион ные основы управления хозяйственной деятельностью в Россий ской Федерации.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Сформулируйте понятие хозяйства в Российской Федера ции и определите его структуру.
2. Дайте понятие управления хозяйством.
3. Охарактеризуйте задачи государства в сфере регулирова ния хозяйственной деятельностью.
4. Охарактеризуйте правовую основу рассматриваемой дея тельности.
5. Назовите основание государственного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов.
6. Перечислите государственные гарантии нормального осу ществления предпринимательской деятельности в России.
7. Перечислите виды государственного воздействия на хо зяйственную деятельность в России.
8. Назовите элементы механизма реализации указанных задач.
9. Какие меры осуществляет государство для поддержания конкуренции и ограничения монополистической деятельности?
253
Глава 17. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ
§1. Промышленность. Система и правовое положение органов управления промышленностью
Успешное осуществление экономических преобразований в России возможно лишь в результате обеспечения стабильного и эффективного промышленного производства. Промышленность — определяющая сфера народного хозяйства, призванная осуществ лять добычу топлива и сырья, а также их переработку, производ ство разнообразной продукции в целях удовлетворения ими других отраслей хозяйства, общественных и индивидуальных потребностей.
Промышленный комплекс объединяет разнообразные добываю щие и перерабатывающие отрасли: топливно-энергетический комп лекс, нефтедобывающую, нефтеперерабатывающую, газовую, угольную, электроэнергетическую, металлургическую, химиче скую, нефтехимическую, медицинскую, лесозаготовительную, дере вообрабатывающую, оборонную, строительную индустрию, легкую и пищевую и др. Каждая из этих отраслей имеет свои подотрасли, подразделения, предприятия.
Государственное управление промышленностью представляет со бой целенаправленную организующую деятельность по практической реализации функций и задач государства в области промышленности. Содержание и характер административно-правового регулирования управления промышленностью определяются особенностями экономи ческих условий жизни страны, конкретными задачами, стоящими перед данной отраслью.
Переход к рыночной экономике характеризуется коренными изменениями в сфере промышленного производства, связанны ми с приватизацией и разгосударствлением промышленных объ ектов, формированием новых хозяйственных структур и новых производственных отношений, рыночных механизмов распреде ления материальных ресурсов и другими процессами, которые на первом этапе реформирования вызвали значительные кризис ные явления в экономике. В данных условиях существенно изменяется и усиливается роль административно-правового ре гулирования управления промышленностью. Сущность этих измене ний заключается в отказе от преимущественно административных, непосредственных (прямых) методов управления и организации
254
системы государственного регулирования, проведении единой государственной политики в сфере экономики, реализации эко номических реформ на основе создания условий, стимулирую щих предпринимательство, поощрения и поддержки активности и инициативы, добросовестной конкуренции, защиты прав и законных интересов субъектов административно-правовых отно шений в сфере экономики независимо от форм собственности.
Основными задачами управления промышленностью в на стоящее время являются дальнейшая приватизация предприятий, создание условий для развития малого бизнеса, определение при оритетов и оказание поддержки определенным структурам, рефор мирование государственных предприятий и управления ими, активизация негосударственного промышленного сектора, осу ществление государственного контроля и надзора за соблюдени ем законодательства в различных сферах этой деятельности. Решению этих задач соответствует использование новых форм и методов управления: целевые программы и конкурсная форма размещения инвестиций для их реализации, применение кон курсов для размещения государственных закупок и заказов, использование процедуры банкротства для ликвидации нерента бельных производств, предоставление кредитов и льгот для ока зания поддержки и т.д.
Организация управления промышленностью регулируется многими нормативными актами различной юридической силы. Среди них следует выделить Гражданский кодекс Российской Федерации, Законы «О предприятиях и предпринимательской деятельности», «О конкуренции и ограничении монополистиче ской деятельности на товарных рынках», «О несостоятельности (банкротстве) предприятий», «О государственной поддержке мало го предпринимательства в Российской Федерации», «О государст венном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», ряд указов Президента и поста новлений Правительства Российской Федерации. Администра тивные нормы, регулирующие отношения в сфере управления промышленностью, содержатся, кроме того, в нормативных ак тах органов власти субъектов Российской Федерации. Непосред ственному детальному регулированию вопросов управления промышленностью в целом и отдельными ее отраслями посвя щены специальные правовые акты, чаще всего Положения о соответствующих органах управления, определяющих их компе тенцию.
255
Организационно-правовая система управления промышлен ностью базируется прежде всего на определенных Конституцией Российской Федерации принципах государственного устройства, в соответствии с которыми государственное управление осущест вляется на уровнях федеральном и субъектов Российской Феде рации, а в предусмотренных законами случаях — на. уровне муниципальном.
На федеральном уровне решаются вопросы, имеющие обще российское значение, в частности установление правовых основ федеральной политики, управление оборонным производством, производством ядовитых и наркотических веществ, руководство энергетическими системами, промышленными объектами, явля ющимися федеральной собственностью (ст.ст. 71, 114). Вопросы разграничения государственной собственности относятся к со вместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. По всем предметам, не отнесенным к ведению Российской Феде рации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Российской Федерации обладают всей полно той государственной власти. В сфере промышленности на уровне субъектов Российской Федерации осуществляется управление те ми отраслями, руководство которыми не только не требует высоко го уровня централизации, но, напротив, предполагает учет местных условий и особенностей (например, легкой, пищевой, деревообрабатывающей и других отраслей).
Государственное управление промышленностью представля ет собой деятельность уполномоченных на то субъектов управле ния. Наиболее важные вопросы управления промышленностью решают федеральные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации общей компетенции: Правительство Рос сийской Федерации, правительства и администрации субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации обеспечивает оперативное рассмотрение и решение вопросов, связанных со структурной перестройкой промышленности, вы работкой и реализацией мер, обеспечивающих устойчивую и эффективную работу предприятий, рациональное использование сырьевых ресурсов. В этих целях создана Комиссия Правитель ства Российской Федерации по оперативным вопросам, задачами которой являются: рассмотрение вопросов формирования и реа лизации национальной стратегии промышленного развития, госу дарственной промышленной политики и структурной перестройки промышленности; обеспечение межотраслевой координации деятель ности производственных комплексов предприятий, работа которых
256
оказывает существенное влияние на решение народно-хозяйст венных задач, и т.д. В компетенцию Правительства входит учреждение государственных промышленных корпораций, кон цернов, акционерных обществ, организация управления госу дарственными промышленными предприятиями, утверждение их уставов и определение первоначального состава советов ди ректоров и т.д.
Непосредственное управление промышленностью осуществ ляется системой специализированных органов исполнительной власти, а также органами местного самоуправления. Федераль ными органами исполнительной власти являются промышленные министерства, другие органы исполнительной власти непромыш ленного характера (контрольные, надзорные).
Управление отдельными отраслями промышленности на уровне Российской Федерации осуществляют, в частности: Министерство топлива и энергетики, Министерство по атомной энергии, Мини стерство оборонной промышленности, Госкомитет по лесной, целлю лозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности и др.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляю щим государственное регулирование и межотраслевую координа цию в области промышленной политики, является Министерство промышленности. На него также возложены функции государствен ного управления в области развития текстильной, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей промышленности.
Некоторыми отраслями промышленности наряду с осущест влением функций иного профиля управляют федеральные орга ны исполнительной власти: Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство природопользования и др.
Основными функциями, осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти в управлении промышленно стью, являются: разработка и реализация государственной про мышленной политики и предложений по национальной стратегии в промышленности; разработка и осуществление мер организаци онного, финансового, экономического и правового характера, обес печивающих реализацию государственной политики развития предпринимательства, конкуренции, приватизации и акциониро вания; участие в разработке государственной политики формирова ния рыночных отношений; выполнение программ демонополизации и проведения антимонопольной политики; совершенствование внут риотраслевых, межотраслевых и межгосударственных кооперацион ных связей предприятий; координация деятельности предприятий; организация подготовки и переподготовки кадров; участие в форми-
257
ровании заказов на производство и поставку продукции; обеспе чение методологического руководства; организация работы по отраслевой метрологии, стандартизации и сертификации про дукции; контроль (надзор) по вопросам, представяяющим госу дарственный интерес.
Наряду с федеральными органами управления отраслевого и межотраслевого характера в систему федеральных органов испол нительной власти входят органы, осуществляющие специальный контроль (надзор) по отдельным вопросам общегосударственного значения. К числу этих органов относятся: Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности. Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддерж ке новых экономических структур, Федеральная служба России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продук цию, Федеральная энергетическая комиссия России и др.
В Федеральную систему органов управления промышленно стью входят соответствующие органы управления, образуемые субъектами Российской Федерации (министерства, департамен ты, комитеты, управления и другие организационные формы). По некоторым вопросам создаются и территориальные управлен ческие структуры.
В целях решения вопросов управления промышленностью, не относящихся к ведению Российской Федерации или к ее совместно му ведению с субъектами, входящими в нее, субъекты Российской Федерации могут создавать свои организационные структуры.
Управление промышленными предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется органами мест ного самоуправления. Помимо этого органы местного самоуправле ния наделены государством полномочиями по осуществлению государственного управления предприятиями, расположенными на территории района (города, городского поселка). Так, в соот ветствии с законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления получают от предприятий необходимые сведе ния о проектах их планов и осуществляют их согласование, вносят предложения по проектам планов промышленных пред-
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995,
№ 35, ст. 3506. *•'
258
приятен по вопросам, связанным с удовлетворением потребно стей населения, рассматривают планы размещения, развития и специализации предприятий, контролируют у них состояние учета и отчетности и т.д.
В условиях многообразия форм собственности характер госу дарственного управления промышленными объектами зависит от их принадлежности. Могут быть выделены следующие виды государственного управления: 1) управление государственными предприятиями (федеральными и субъектов Российской Федера ции); 2) совместное управление государственных и негосударст венных структур, промышленными объектами, находящимися в совместной собственности; 3) управление негосударственными структурами по ограниченному законом кругу вопросов.
Промышленное производство осуществляется хозяйственны ми объектами различных организационно-правовых форм. В зависимости от вида собственности промышленные объекты раз деляются на государственные, негосударственные и смешанные формы собственности. С учетом этого прежде всего и организует ся управление ими. Вопросы организации управления промыш ленными объектами решаются их собственниками.
В соответствии со ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации промышленные организации могут функциониро вать в форме хозяйственных товариществ и обществ, производ ственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Большинство промышленных пред приятий уже не является исключительной собственностью госу дарства и процесс их реформирования продолжается.
Государственная промышленность подразделяется на предпри ятия федеральные и субъектов российской Федерации. Организа ционные формы управления государственными предприятиями разнообразны. Государство в лице соответствующих органов уп равления само управляет предприятиями: решает вопрос об их образовании, реорганизации, прекращении деятельности, назначе нии на должности руководителей, заключение с ними контрактов, в соответствии с которыми они наделяются государственно-власт ными полномочиями по организации производства, размещает государственные заказы, осуществляет процедуру банкротства и т.д. Унитарное государственное предприятие может быть основано на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления. Унитарное предприятие, основанное на праве хо зяйственного ведения, создается по решению уполномоченного
259
на то государственного органа или органа местного самоуправле ния. Оно обладает высокой степенью самостоятельности в хозяйст венной деятельности, в распоряжении имуществом, в коммерческой деятельности, может создавать другие дочерние предприятия путем передачи им в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение.
В случаях, предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, по решению Прави тельства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие на праве оперативного управления (федеральное ка зенное предприятие). В соответствии с Указом Президента Россий ской Федерации от 23 мая 1994 г. «О реформе государственных предприятий» основанием для реорганизации может быть нецеле вое использование федеральных средств, отсутствие в течение двух лет прибыли, использование недвижимого имущества, закреплен ного на праве хозяйственного ведения, с нарушением действую щих правил.
Самостоятельность казенных предприятий (заводов, фабрик, хозяйств) по сравнению с предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения, существенно ограничена. Они находятся в управлении соответствующих федеральных органов исполни тельной власти, которые на основании Типового устава казенного предприятия утверждают их индивидуальные уставы, определяют цели и предмет деятельности, виды производимой продукции и, по существу, планируют производство, устанавливая задания. Казен ные предприятия осуществляют ведение, пользование и распоря жение имуществом под контролем и с согласия вышестоящих органов управления. Устанавливается обязательная определенной формы отчетность о результатах хозяйственной деятельности и персональная ответственность руководителей, ограничивается пра во самостоятельного распоряжения прибылью. Имущество, нахо дящееся в ведении казенного предприятия и не используемое или используемое не по назначению, может быть у него изъято (ст.ст. 112—114, 296—300 ГК РСФСР).
Управление государственными промышленными объектами может осуществляться также путем делегирования полномочий по управлению ими. Так, федеральные органы исполнительной власти могут передать соответствующие полномочия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Функ ции государственного управления промышленными предприятия-
260
ми на местах могут быть переданы и органам местного самоуп равления. Промышленные предприятия могут быть взяты у государства в аренду трудовыми коллективами или выкуплены.
В условиях реформирования экономики все большее распро странение получают предприятия и их объединения (акционер ные общества, концерны, компании, финансово-промышленные группы и т.п.), основанные на смешанных формах собственности а, следовательно, и на совместном управлении, например Россий ское акционерное общество «Газпром*, государственное предприя тие — Российская угольная компания и др. Формы государственного управления промышленными объектами смешанных видов собствен ности разнообразны. В случаях, когда доля государственного имуще ства составляет более 50%, государство имеет определяющую роль в управлении такими объектами при определенном участии других собственников (учредителей) в решении вопросов управления. В промышленных структурах смешанных форм собственности с вкладом государства менее 50% государственное управление осу ществляется главным образом посредством назначения уполномо ченных представителей в органы управления ими. Получает распространение и такая форма управления, как управление акци ями, находящимися в собственности государства, путем передачи их на коммерческих условиях в управление (траст) частным лицам и организациям с назначением на конкурсных условиях лиц, представляющих интересы государства в органах управления.
Управление негосударственными промышленными структура ми (промышленными объектами, находящимися в собственности муниципальной, общественных организаций, частной) осуществ ляется на принципах самоуправления, за исключением вопросов, имеющих общегосударственное значение.
В настоящее время полномочия по управлению и распоряже нию промышленными объектами федеральной собственности деле гированы Правительством Государственному комитету Российской Федерации по управлению имуществом (Госкомимущество), за исключением переданных в ведение отраслевых федеральных ор ганов исполнительной власти. Госкомимущество вправе поручать осуществление своих полномочий территориальным агентствам по управлению имуществом.
Органами оперативного управления предприятиями являют ся руководители, их заместители, коллегиальные органы (правле ния, советы и др.). Определенная роль в управлении предприятиями принадлежит трудовым коллективам. Ими решается вопрос о не-
261
обходимости заключения с администрацией коллективного дого-вора о самоуправлении в соответствии с Уставом предприятия, Трудовые коллективы государственных и муниципальных пред приятий рассматривают и утверждают совместно с учредителя ми изменения в Уставе, определяют условия контракта при найме руководителя и т.д. Особая роль в этом вопросе принадле жит профсоюзам, осуществляющим защиту трудовых и социаль-ных прав своих членов.
§2. Взаимоотношения органов внутренних дед
с органами управления промышленностью
В системе МВД России находятся производственные объеди нения и предприятия, производящие промышленную продук цию. Управление ими осуществляется на тех же принципах, что и управление промышленными предприятиями, находящимися в ведении других министерств и ведомств. Деятельность произ водственных объединений и предприятий МВД России регули руется положениями (уставами) о них.
По вопросам управления промышленными объединениями и предприятиями органы внутренних дел вступают во взаимоотно шения с другими органами управления промышленностью. Ос новными видами взаимоотношений являются: отношения координации и согласования; гражданско-правовые отношения; отношения административно-надзорного характера.
Отношения координации и согласования возникают при ре шении вопросов с федеральными органами исполнительной вла сти, осуществляющими управление промышленностью, а также с другими министерствами и ведомствами при разработке и решении межотраслевых вопросов, установлении контактов, де лового сотрудничества и хозяйственных связей, в частности по вопросам, связанным с совершенствованием технологии произ водства, технического уровня продукции, ее качества и др.
Отношения гражданско-правового характера возникают в связи с заключением производственными объединениями и предприятиями МВД России хозяйственных договоров с объеди нениями и предприятиями других министерств и ведомств. На основе гражданско-правовых отношений органы внутренних дел обеспечивают охрану промышленных объектов других мини» стерств и ведомств.
Многообразны отношения органов внутренних дел с органа ми управления промышленностью в связи с осуществлением функций административно-надзорного характера. Так, осущест-
262
вляя функцию обеспечения пожарной безопасности, органы внут ренних дел контролируют исполнение противопожарных правил органами управления промышленностью и их производственными единицами: производят осмотры зданий и сооружений и других промышленных объектов; требуют от органов управления про мышленностью представления сведений о противопожарном состо янии объектов; дают руководителям обязательные предписания об устранении выявленных недостатков в организации пожарной без опасности, привлекают виновных должностных лиц к администра тивной ответственности и т.д.
Органы внутренних дел вступают во взаимоотношения с органами управления промышленностью в связи с осуществле нием контроля за соблюдением правил разрешительной систе мы. Они выдают руководителям предприятий и организаций разрешения на приобретение, хранение, пользование, сбыт и перевозку оружия, взрывчатых материалов и других предметов, изъятых из оборота; проверяют соблюдение правил разреши тельной системы на промышленных объектах и при выявлении нарушений требуют их устранения, запрещают производство, привлекают виновных к ответственности.
Осуществляя контроль за соблюдением правил в сфере без опасности дорожного движения, Госавтоинспекция вступает в отношения с органами управления промышленностью по поводу обеспечения соответствия технического состояния автотранспор тных средств, принадлежащих им, требованиям безопасности дорожного движения.
Вопросы и задания для самопроверки *
1. Назовите основные законодательные и иные нормативные акты, регулирующие управление промышленностью.
2. Перечислите полномочия федеральных органов управле ния промышленностью.
3. Какие существуют организационные формы управления государственными предприятиями?
4. Перечислите основные виды взаимоотношений органов внутренних дел с органами управления промышленностью, про мышленными объединениями и предприятиями.
263
Глава 18. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ 1РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРОИТЕЛЬСТВОМ И ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ
§1. Строительство. Система и правовое положение органов управления строительством
Строительство — комплексная отрасль народного хозяйства, которая призвана обеспечить возведение новых, реконструкцию и ремонт действующих объектов производственного, транспорт ного, жилищного, культурно-бытового и иного назначения. Го сударственное управление строительством представляет собой целенаправленную организующую деятельность органов власти, органов управления по практической реализации задач и функ ций государства в данной сфере.
Характерной особенностью строительства в современных ус ловиях является: его рассредоточенность, поскольку ведется оно субъектами всех видов собственности и всеми без исключения органами государственного управления и осуществляется строи тельными предприятиями (объединениями) различных форм соб ственности и, соответственно, в организационном отношении децентрализовано.
Государственное управление строительством осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации в соответствии с кон ституционным разграничением государственной собственности. Органы общей компетенции — Правительство Российской Феде рации, правительства (администрации) субъектов Российской Федерации — решают вопросы строительства при разработке и реализации планов и программ социально-экономического раз вития; организуют подготовку проектов и титульных списков по стройкам и объектам, находящимся в собственности, и утверж дают их; осуществляют контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства. К их компетенции относятся: выдача разрешений на строительство на принадлежащих им землях; право приостанавливать строительство, ведущееся с нарушением утвержденных проектов и планов застройки, и т.д. Соответствен но, и органы местного самоуправления организуют подготовку планов и проектов застройки населенных пунктов, районов и
264
микрорайонов, пригородов; контролируют соблюдение проектов строительства объектов и т.д.
Государственное управление строительством организовано так же и в рамках специальной отраслевой системы управления. Спе циализированным органом федеральной исполнительной власти в сфере строительства является Министерство строительства Россий ской Федерации (Минстрой России), деятельность которого урегули рована Положением о нем, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1994 г.. Минст рой России является органом, обеспечивающим во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также с общественными организациями проведение государственной политики в области строительства, ар хитектуры, градостроительства и жилшцно-коммунального хозяйст ва. Основными задачами Минстроя России являются: разработка и обеспечение государственной политики, разработка форм и методов государственного регулирования в указанных сферах с учетом но вых экономических условий, содействие формированию и развитию рыночных отношений; координация деятельности органов управле ния по вопросам, относящимся к его компетенции; разработка нормативных документов (норм, правил, стандартов); проведение научно-технической политики. В соответствии с этими задачами у Минстроя России преобладают функции общего характера: нормот-ворчество, анализ научно-исследовательских работ, методическое руководство, кадровая координация. Наряду с этим Минстрой Рос сии выполняет ряд функций в сфере строительства, связанных с реализацией экономических реформ: подготовку предложений по приватизации предприятий строительства; реализацию программы демонополизации; содействие развитию конкуренции между пред приятиями; содействие созданию холдинговых компаний и финан сово-промышленных групп; подготовку предложений о передаче в доверительную собственность (траст) пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности, и т.д.
В системе Минстроя России находятся подведомственные ему государственные предприятия и организации строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-комму-
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N» 27, ст. 284.
265
нального хозяйства. В этой связи им осуществляются такие функции, как утверждение уставов федеральных государствен ных предприятий и организаций в соответствии с Типовым уставом, утвержденным Госкомимуществом; назначение и осво бождение от должности руководителей, заключение, изменение и расторжение с ними контрактов в порядке, установленном действующим законодательством; назначение и проведение по согласованию с Госкомимуществом документальных проверок в порядке контроля за использованием по назначению и сохранно стью государственного имущества; подготовка предложений по поддержке и оздоровлению несостоятельных федеральных госу дарственных предприятий и организаций, а также предложений по созданию, реорганизации и ликвидации федеральных, госу дарственных предприятий.
Для осуществления своих функций Минстрой России имеет право принимать постановления, государственные стандарты, издавать инструкции, приказы и иные акты и давать соответст вующие разъяснения по вопросам их применения; осуществлять инспекционный надзор за качеством строительства, соответствием стандартам и нормам строительной продукции, материалов, конст рукций, изделий и другой строительной продукции; приостанав ливать строительство, приемку в эксплуатацию строительных объектов и выпуск строительной продукции при выявлении нару шений обязательных нормативных требований, а также приме нять установленные законодательством санкции; осуществлять госземконтроль; выступать государственным заказчиком по феде ральным целевым программам и обеспечивать их реализацию; осуществлять аккредитацию соответствующих органов по лицен зированию строительной и архитектурной деятельности.
В субъектах Российской Федерации создаются органы уп равления строительством, (министерства, департаменты, управ ления).
На федеральном уровне управление строительством осуществля ют и различные министерства и ведомства, создающие в этих целях соответствующие организационные структуры. Так, при Миноборо ны России имеется. Федеральное дорожно-строительное управление, при Минстрое России — Федеральное специализированное Управле ние «Дальспецстрой» и т.д. В целях осуществления ведомственного строительства в рамках министерств и ведомств создаются управле ния (отделы) капитального строительства.
266
4 Строительные предприятия и организации являются разно видностью предприятий, следовательно, административно-право вые основы управления ими аналогичны ранее рассмотренным.
§2. ЭКилнщно-коммунальное хозяйство. Система и правовое
положение органов управления жилищно-коммунальным хозяйством
Жнлищно-коммунальное хозяйство — это отрасль, включа ющая в себя эксплуатацию жилищного фонда, обеспечение жилищ коммунальными услугами: водоснабжение, тепло-, элек тро-, газоснабжение; благоустройство городов и других населен ных пунктов; организация работы городского пассажирского транспорта и другие коммунальные услуги.
Государственное управление в сфере жилшцно-коммунального хозяйства представляет собой целенаправленную организующую деятельность по удовлетворению жилшцно-коммунальных потреб ностей населения.
В условиях экономических реформ с 1991 г. в стране реализу ется новая жилищная политика, являющаяся частью государст венной социально-экономической политики, основы которой закреплены в Государственной целевой программе «Жилище», характеризуется дальнейшим развитием жилищной реформы и имеет целью развитие правовых, финансово-экономических, хо зяйственных механизмов для перевода жилищной сферы в безубы точный режим функционирования путем постепенного изменения системы оплаты жилья и коммунальных услуг с использованием адресной защиты малоимущих и иных нуждающихся лиц при сохранении гарантий на получение жилья в пределах установлен ных нормативов и обеспечении условий проживания в нем. Жилой фонд в значительной степени перемещается из государственного в негосударственный, что, соответственно, влияет на систему госу дарственного управления жилищно-коммунальным хозяйством. Управление жилищно-коммунальным хозяйством характеризует ся высокой степенью децентрализации.
На федеральном уровне решаются наиболее важные обще значимые вопросы, например, Указ Президента Российской Фе дерации «О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов» от 29 марта 1996 г.
Непосредственное управление жилищно-коммунальной сфе рой на уровне Российской Федерации осуществляет Минстрой
267
России. На него возложены: проведение государственной политики, государственное регулирование и координация деятельности орга нов управления по вопросам жилищно-коммунального хозяйства; подготовка,предложений по формированию программ развития со циальной сферы и коммунальной инфраструктуры; осуществление практических мер по совершенствованию градостроительства и сис темы расселения, повышению качества архитектурно-планировоч ных и архитектурно-художественных решений зданий, сооружений при застройке городов и других поселений в целях создания полно ценной среды для жизнедеятельности населения. Минстрой России обеспечивает реализацию отраслевой программы демонополизации, содействует развитию рынка жилья, коммунальных услуг, органи зует и осуществляет контроль за соблюдением жилищного законода тельства и сохранностью жилищного фонда. Для осуществления управленческой деятельности в сфере жилищно-коммунального хо зяйства при Минстрое России образован Департамент жилищно-коммунального хозяйства.
В целях осуществления государственного контроля в жи-лищно-коммунальной сфере при Минстрое России создана жи лищная инспекция, состоящая из Главной государственной жилищной инспекции и государственных территориальных жи лищных инспекций. Жилищная инспекция организует и осуще ствляет контроль за использованием, содержанием и ремонтом жилищного фонда и придомовых территорий, техническим и санитарным состоянием помещений жилого фонда, рациональ ным использованием топлива, энергии и воды, соблюдением режима обеспечения населения коммунальными услугами. Ор ганы жилищной инспекции вправе обследовать и проверять подконтрольные объекты, давать предписания об устранении нарушений жилищного законодательства, делать представления об аннулировании или приостановлении деятельности с грубыми нарушениями жилищного законодательства, выносить заключе ния о пригодности домов и помещений для проживания, вно сить предложения о привлечении виновных к ответственности за административные правонарушения, а также привлекать к административной ответственности в случаях, предусмотренных законом (ст.ст. 141—142 КоАП РСФСР).
В субъектах Российской Федерации создаются соответствую щие органы управления жилищно-коммунальным хозяйством (департаменты, управления и т.д.). Значительный объем управ ленческой деятельности в данной сфере осуществляется органа-
268
ми местного самоуправления. В их ведении находится муници пальный жилищный фонд. Соответственно, они организуют экс плуатацию жилого фонда и его распределение, эксплуатацию коммунальных услуг, дорожного хозяйства, распределяют муни ципальное жилье, ведут учет нуждающихся в жилье и улучше нии условий проживания, решают вопросы о предоставлении жилья в домах муниципального жилого фонда, выдают ордера на заселение, сдают дома в аренду, продают дома и квартиры, осуществляют контроль за надлежащей эксплуатацией жилого фонда, объектов коммунального и бытового обслуживания, при нимают меры по обеспечению населения топливом, организуют благоустройство населенных пунктов, устанавливают удобный для населения режим работы предприятий коммунального хо зяйства и бытового обслуживания.
Для решения этих вопросов в городах и районах создаются жилищно-коммунальные отделы (управления), отделы бытового обслуживания, управления учета и распределения жилой пло щади, отделы по приватизации жилья и др. Непосредственно хозяйствующими организациями являются жилищно-комму-нальные конторы, ДЭУ, ДЭЗы, тресты, гостиницы, организации водоснабжения, электроснабжения, канализации и т.д.
В настоящее время осуществляется переход на договорные отношения между организациями, выполняющими функции за казчиков, и организациями-подрядчиками для выполнения раз личных услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилья с использованием конкурсного принци па отбора организаций-подрядчиков.
В целях упорядочения деятельности хозяйствующих субъек тов в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг и в соответствии с Законом Российской Федерации «О защите прав потребителей» Правительством Российской Федерации утверж дены Правила предоставления коммунальных услуг, в соответст вии с которыми услуги в жилых домах государственного, муниципального или общественного фонда предоставляются гражданам в соответствии с заключаемым ими договором найма или аренды жилого помещения, а в домах коллективного или
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 15, ст. 766.
269
частного жилого фонда — в соответствии с договором обслуживав ния. Государство устанавливает ответственность за нарушение Пра вил предоставления услуг, осуществляет контроль за их соблюдением. Этот контроль в пределах своей компетенции осущест вляют Государственный комитет Российской Федерации по антимо нопольной политике и поддержке новых экономических структур. Государственный комитет по стандартизации, метрологии и серти фикации, Госсанэпиднадзор и их территориальные органы; органы по защите прав потребителей при органах местного самоуправления; подразделения при органах местного самоуправления, осуществля ющие контроль за качеством предоставления услуг; общественные организации потребителей.
Управление негосударственным жильем осуществляется не посредственно его собственниками. К сфере коммунальных ус луг (бытового обслуживания) населения относятся: пошив одежды и обуви, химчистка и банно-прачечные услуги, прокат бытовых предметов, выполнение ритуальных услуг и др. Хозяй ствующие объекты этой сферы — ателье, комбинаты, парикма херские, бани, прачечные, мастерские и т.д. — в большинстве своем приватизированные, самоуправляемые. Их отношения по предоставлению услуг гражданам регулируются гражданским законодательством Российской Федерации. В основном регули рование отношений в данной сфере осуществляется субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Важная роль в организации и развитии сферы бытовых услуг принадлежит Российскому союзу предприятий и организаций бытового обслуживания (Россбытсоюз).
§3. Взаимоотношения органов внутренних дел с органами управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством
Органы внутренних дел ведут капитальное строительство в системе МВД России и в этой связи вступают в управленческие отношения с другими органами управления строительством. Так же, как и в сфере управления промышленностью, эти взаимоот ношения подразделяются на три основных вида: отношения координации и согласования с другими федеральными органами управления строительством, гражданско-правовые отношения и отношения административно-надзорного характера.
Отношения координации и согласования связаны с органи зацией и осуществлением строительства в самой системе МВД
270
России. Эта деятельность регулируется общими положениями, правилами, инструкциями и техническими условиями, строи тельными нормами и стандартами, утверждаемыми Минстроем России.
Отношения гражданско-правового характера между органа ми управления строительством и органами внутренних дел возника ют в связи с заключением договоров о капитальном строительстве помещений для органов внутренних дел со строительными органи зациями, а также об охране строительных объектов органами внутренних дел.
Отношения административно-надзорного характера склады ваются в связи с осуществлением органами внутренних дел функции по обеспечению пожарной безопасности в строительст ве, соблюдению правил разрешительной системы, паспортной системы, контроля за техническим состоянием транспорта, при надлежащего строительным организациям, и т.д.
Органы жилищно-коммунального хозяйства вступают во взаи моотношения с органами внутренних дел (милицией) в связи с осуществлением на обслуживаемой территории органами внутрен них дел функций по обеспечению общественного порядка и безопас ности, организации профилактики правонарушений, поддержанию паспортного режима, обеспечению соблюдения противопожарных правил. Органы внутренних дел оказывают содействие в обеспе чении соблюдения правил благоустройства, озеленения, а также санитарных правил, оказывают помощь должностным органам жилищно-коммунальных органов в случаях создания препятствий их нормальной деятельности.
Вопросы и задания для самопроверки
1. В чем состоит особенность управления строительством?
2. Перечислите функции Министерства строительства Рос сийской Федерации.
3. Что составляет содержание отрасли «жилищно-комму-нальное хозяйство»?
4. В каких вопросах органы внутренних дел взаимодейству ют с органами управления строительством и жилищно-комму-нальным хозяйством?
271
Глава 19. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ АГРОПРОМЫШЛЕННЫМ КОМПЛЕКСОМ
§1. Агропромышленный комплекс. Система и правовое положение органов управления
агропромышленным комплексом '
Агропромышленный комплекс — система отраслей народно» го хозяйства, включающая: сельское хозяйство, переработку и заготовку сельской продукции, доведение ее до потребителей^-сельское строительство, рыболовство и т.д.
Государственное управление агропромышленным комплек сом представляет собой целенаправленную организующую дея тельность органов власти, государственного управления, направленную на обеспечение потребительского рынка продо вольствием и сырьем для производства промышленной продук ции. От уровня развития агропромышленного комплекса в значительной мере зависит успех социально-экономического развития страны. В национальной экономике за счет него более чем на 70% формируется рынок потребительских товаров, изго тавливаемых из сельскохозяйственного сырья. Отставание агро промышленного комплекса серьезно сказывается на экономике в целом. Данное обстоятельство определяет необходимость про ведения политики государственного аграрного протекционизма на основе субсидирования, налогового и инвестиционного стиму лирования.
Главная задача государства в агропромышленном комплексе — обеспечить проведение аграрной реформы, которая предусматривает комплексное переустройство агропромышленного производства, многоукладность сельского хозяйства, многообразие форм собствен ности на землю и средства производства, государственный протек ционизм и регулирование развития агропромышленного комплекса, его технико-технологическое переоснащение, разви тие кооперации и интеграции. Основными направлениями аг рарной реформы являются: разработка и реализация мер по стабилизации и устойчивому развитию агропромышленного комплекса, поддержанию паритета цен на селькохозяиственную и промышленную продукцию; разработка системы продовольст венного обеспечения населения; земельная реформа; введение в действие ценовых, налоговых, кредитных, бюджетных, тамо-
272
женных и других регуляторов аграрной экономики; комплекс ное преобразование аграрного сектора путем формирования в сельском хозяйстве государственного, коллективного, коопера тивного, акционерного, фермерского и мелкотоварного секторов «и др. Осуществление указанных преобразований определяет не обходимость изменения и совершенствования управления агропро мышленным комплексом. Основными принципами управления агропромышленным комплексом в условиях рыночной экономики являются: управление им как единым целым; соблюдение кон-'ституционных положений во взаимоотношениях между феде ральными органами исполнительной власти и органами 'исполнительной власти субъектов Российской Федерации; уп равление государственным имуществом предприятий и органи заций, утверждение уставов этих предприятий, заключение контрактов с их руководителями; государственное обеспечение деятельности сельскохозяйственных инспекций по заготовкам и качеству продукции, семян и посадочного материала, защите и карантину растений, ветеринарии, племенному делу, химиза ции, техническому надзору за состоянием самоходных машин и оборудования, охране труда и технике безопасности.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации на федеральном уровне осуществляется установление и проведение в жизнь основ федеральной политики, разработка и принятие программ экономического развития . Правительство Российской Федерации решает вопросы организации управления сельскохо зяйственными предприятиями, находящимися в федеральной собственности, устанавливает меры материально-ресурсного сти мулирования производителей зерна, определяет государственно го заказчика по закупке и поставкам зерна в федеральный фонд, а также порядок выдачи и аннулирования лицензий на осущест вление закупок, хранения, переработки зерна и торговли им, распоряжается федеральным фондом зерна и т.д. Для выполне ния этих функций в аппарате Правительства создан Департа мент агропромышленного комплекса и потребительского рынка.
См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июля 1994 г. «О Программе аграрной реформы в Российской Федерации на 1994—1995 гг.»//Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 14, ст. 1628.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены основные вопросы владения, распоряжения и пользова ния природными ресурсами, в том числе и сельскохозяйственны ми, а также земельное и иное законодательство.
Значительная часть вопросов управления агропромышленным комплексом входит в исключительное ведение субъектов Россий ской Федерации, а также органов местного самоуправления. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации разраба тывают и осуществляют региональные программы по повышению плодородия почв, руководят ветеринарной службой, ведут земельный кодастр, оказывают содействие сельскохозяйственным товаропроизво дителям, управляют подведомственными им сельскохозяйственными предприятиями и т.д.
Органы местного самоуправления передают в собственность и сдают в аренду, а также изымают земельные участки, регистриру ют право собственности на землю, осуществляют государственный контроль за использованием земель и выполнением землепользо вателями агрономических и иных обязательств, организуют разра ботку и осуществление планов земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов и т.д.
Вместе с органами исполнительной власти общей компетен ции управление агропромышленным комплексом осуществляют органы специальной отраслевой компетенции. Ведущим феде ральным органом исполнительной власти в агропромышленном комплексе является Министерство сельского хозяйства и продо вольствия Российской Федерации (Минсельхозпрод России), Поло жение о нем утверждено Правительством Российской Федерации 12 августа 1994 г. . На Минсельхозпрод России возложены: госу дарственное управление и координация деятельности в отраслях сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышлен ности и ответственность за проведение государственной политики по развитию агропромышленного комплекса. Минсельхозпрод России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с дру гими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для выполнения отдельных функций Минсельхозпрод имеет в своем аппарате отраслевые департаменты, например департамент вете-
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 18, ст. 2081.
«274
ринарии, департамент по охране и рациональному использова нию охотничьих ресурсов. В целях создания условий для разви тия продовольственного рынка Правительством Российской Федерации при Минсельхозпроде образована Федеральная про довольственная корпорация. В системе Минсельхозпрода России имеется ряд крупных производственных объединений: Феде ральная контрактная корпорация «Росхлебпродукт», акционер ная компания «Рязанский картофель», Российская корпорация по виноградарству и винодельческой промышленности и другие, в которых контрольный пакеты акций находятся в федеральной собственности государства. В систему отраслевых органов управ ления агропромышленным комплексом входят и специализиро ванные контрольные органы. Надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники (комбайны, тракто ра и т.п.) осуществляют Главная государственная инспекция по надзору Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации (Главгостехнадзор), государственные ин спекции органов управления сельским хозяйством субъектов Российской Федерации и местного самоуправления .
Государственное управление агропромышленным комплек сом в республиках, краях и областях Российской Федерации осуществляется министерствами сельского хозяйства республик, управлениями (департаментами) сельского хозяйства краев, об ластей и автономных образований, комитетами (департамента ми) продовольствия гг. Москвы и Санкт-Петербурга, районными управлениями (отделами) сельского хозяйства.
В сельскохозяйственных районах имеются районные управ ления (отделы) сельского хозяйства, которые непосредственно координируют деятельность сельскохозяйственных производст венных организаций, оказывают им помощь в обеспечении сель скохозяйственной техникой, содействуют развитию фермерства, сельскохозяйственных кооперативов, ассоциаций и других това ропроизводителей .
Сельскохозяйственные товаропроизводители и предприятия перерабатывающих и обслуживающих отраслей создают на до бровольных началах кооперативные и акционерные агропромыш-
1 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N° 51, ст. 4943. /
275
ленные объединения, фирмы, комбинаты, а также концерны, корпорации и другие формирования, функционирующие на принципах хозяйственного самоуправления. Эти органы могут во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации координировать деятельность хозяйств и предприя тий-учредителей, представлять и защищать их интересы. Важ ное значение в вопросах проведения аграрной реформы имеет деятельность Аграрного союза России и его региональных струк тур, которые в интересах содействия развитию предприниматель ства, хозяйственной деятельности и кооперации производства участвуют в совершенствовании взаимоотношений сельских това ропроизводителей с органами исполнительной власти, в разработ ке программ развития и реформирования агропромышленного комплекса, в подготовке проектов законов и иных нормативных актов .
К государственным органам исполнительной власти, наде ленным рядом полномочий в сфере управления агропромышлен ным комплексом, относятся также Государственный комитет по рыболовству Российской Федерации, другие федеральные орга ны исполнительной власти, соответствующие им органы в субъектах Российской Федерации и территориальные органы сельскохозяйст венного управления.
Государственный комитет по земельным ресурсам и земле устройству (Госкомзем) является центральным органом федераль ной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам зе мельных отношений и использования земельных ресурсов. Госко митет Российской Федерации по рыболовству — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государствен ное управление и государственный контроль в области использо вания, воспроизводства и охраны биологических ресурсов (рыб и других водных животных, водных растений) и развития рыбно го хозяйства.
1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 1995 г.//Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 22, ст. 2081—2082.
276
§2. Взаимоотношения органов внутренних дел с органами управления агропромышленным комплексом
Органы внутренних дел вступают в управленческие отноше ния с органами управления агропромышленным комплексом по поводу координации и согласования деятельности, связанной с производством продукции предприятиями, входящими в систе му МВД России. Другой организационной формой взаимоотно шений ОВД с органами управления агропромышленным комплексом являются гражданско-правовые отношения на осно ве заключения договоров: хозяйственных договоров органов внутренних дел с сельскохозяйственными предприятиями, дого воров на охрану сельскохозяйственных объектов органами внут ренних дел. ОВД вступают в отношения с органами управления агропромышленным комплексом также по вопросам, связанным с реализациями ими функции по охране общественного порядка и безопасности, по обеспечению соблюдения правил пожарной безопасности, паспортной и разрешительной систем, контролю за техническим состоянием автомототранспортных средств, при надлежащих сельскохозяйственным предприятиям агропромыш ленного комплекса.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Что составляет содержание понятия «агропромышленный комплекс»?
2. В чем состоят особенности организации и правового регу лирования управления агропромышленным комплексом?
3. Перечислите организационные формы взаимодействия ор ганов внутренних дел с органами управления агропромышлен ным комплексом.
277
Глава 20. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
§1. Природа и окружающая среда. Система и правовое
положение органов управления природными ресурсами
и охраной окружающей среды
Природа — земля, ее нодра, атмосферный воздух, вода, лес и другие природные ресурсы — является основой жизни и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, источником материальных благ и здоровья людей. Рациональное использование природных ресурсов, охрана окру жающей среды стали в настоящее время проблемой международ ного масштаба, от решения которой зависит дальнейшая судьба человечества. Активизируется межгосударственное сотрудниче ство в обеспечении экологической безопасности, в котором при нимает участие и Россия.
Управление в сфере природопользования и охраны окружаю щей среды представляет собой целенаправленную организующую деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на практическое решение задач по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.
Управление в данной сфере имеет свои особенности. Во-пер вых, использование природных ресурсов и охрана окружающей среды — это разные виды деятельности, хотя и взаимосвязан ные. Использование природных ресурсов — это хозяйственная деятельность по их добыче, переработке и т.д. Охрана окружаю щей среды предполагает различные виды деятельности (образо вательную, организационную, правоохранительную и др.) по предотвращению вредных последствий хозяйственного и иного использования природных ресурсов, обеспечению их защиты от разрушения, истощения, загрязнения. Это обусловливает необ ходимость дифференцированного подхода к организации управ ления по функциональному принципу. Во-вторых, множество и разнообразие природных объектов определяют невозможность сосредоточения всех специальных функций в рамках одного органа управления и требуют создания различных органов спе циальной компетенции. В-третьих, в соответствии со ст. 9 Кон-
278
ституцни Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации), муниципальной и иных фор мах собственности. Следовательно, организация управления за висит и от административно-территориального деления и от форм собственности на природные ресурсы. В-четвертых, по скольку использование природных ресурсов имеет место не толь ко в сфере хозяйствования, но и в других сферах общественной жизни, управление в сфере охраны природы имеет ярко выра женные межотраслевые черты. В-пятых, множественность к разнообразие регулируемых отношений обусловливают широ кую правовую основу.
Основным законодательным актом в этой области является закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной Среды» . Отдельные виды деятельности по использо ванию природных ресурсов и охране природы регулируются отраслевыми нормативными актами: Основами лесного законо дательства, законами «О недрах», «О ветеринарии» и др.
К ведению Российской Федерации относятся: определение ос нов государственной политики, утверждение федеральных про грамм экологического развития России и отдельных регионов, программ международного значения, реализация этих программ, осуществление природоохранительных мероприятий. Правитель ство России координирует деятельность всех органов государствен ного управления по вопросам экологии, оперативно решает вопросы общегосударственного значения. В этих целях в Правительстве Рос сии создан Департамент природопользования и защиты окружаю щей среды.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федера ции разрабатывают, утверждают и реализуют местные экологиче ские программы, ведут учет и оценку состояния природных ресурсов, осуществляют руководство природоохранительными ор ганами, ведут контроль за использованием и охраной земель и т.д.
Значительная часть природоохранительных полномочий возложена на органы местного самоуправления. Поселковая, сельская администрация осуществляет государственный конт-
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 10, ст. 457.
279
роль за использованием и охраной земель, соблюдением приро доохранного законодательства, например за соблюдением правил охоты, рыбной ловли, сбора живорастущих растений, плодов, ягод. Районная администрация контролирует выполнение землепользова телями обязательств по борьбе с эрозией почв; дает заключения по планам землеустроительных работ; осуществляет контроль в обла сти использования и охраны вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира; предоставляет горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых; организует про ведение экологической экспертизы проектов строительства и строя щихся объектов, а также предприятий, загрязняющих воздушную и водную среду; налагает административные взыскания за экологиче ские правонарушения и т.д.
Ведущим органом в системе органов государственного управ ления природопользованием является Министерство природных ресурсов Российской Федерации, а в области охраны окружаю щей среды — Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды. Они являются федеральными органами исполнительной власти и осуществляют комплексное управление, проведение единой научно-технической политики, координацию деятельности министерств, ведомств, предприя тий, учреждений и организаций в области охраны окружающей среды и природных ресурсов; оценку и прогнозирование антро погенного воздействия на окружающую среду, а также состояния и использования природных ресурсов; формирование нормативно-методической базы; организацию единой государственной системы экологического мониторинга; организацию и проведение государст венной экологической экспертизы; организацию и осуществление государственного контроля за охраной среды и использованием при родных ресурсов, а также за соблюдением норм экологической безопасности; обеспечение населения экологической информацией; организацию природно-заловедного дела, управление природно-за-поведным фондом Российской Федерации, ведение Красной книги Российской Федерации; реализацию обязательств, вытекающих из членства России в международных договол^ах, осуществление меж дународного сотрудничества в данной области; развитие и эффек тивное использование материально-технической базы территориальных органов и подведомственных организаций.
В соответствии с основными задачами эти органы разраба тывают основные направления государственной экологической
280
политики, организуют разработку и реализацию федеральных и межгосударственных программ, готовят предложения по со вершенствованию законодательства, осуществляют научно-мето дическое обеспечение, создают нормативно-правовую основу экологической паспортизации хозяйственных объектов, прово дят работу по нормативному и метрологическому обеспечению, стандартизации и сертификации в области охраны природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, организуют и осуществляют лицензирование комплексного природопользо вания, складирования, размещения и захоронения промышлен ных и иных отходов, выбросов, сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, осуществляют работы, связанные с охра ной природы и т.д.
Для реализации своих полномочий по согласованию с соответ ствующими органами субъектов Российской Федерации федераль ные органы создают территориальные природоохранные органы.
Данные органы вправе: запрашивать необходимую информа цию, заслушивать отчеты руководителей предприятий, учреж дений и организаций, беспрепятственно посещать различные объекты независимо от ведомственной принадлежности, по резуль татам проверок составлять акты и протоколы, давать обязательные предписания по устранению нарушений природоохранного законо дательства, ограничивать или приостанавливать деятельность предприятий или иных объектов, если их эксплуатация осущест вляется с нарушением требований законодательства, лицензий, с превышением лимитов выбросов и сбросов загрязняющих ве ществ, а также давать предписания на прекращение финансиро вания таких работ; рассматривать дела об административных правонарушениях; аннулировать лицензии; вносить предложе ния об изъятии земельных участков при использовании их способами, приводящими к эрозии и деградации земель, хими ческому, биологическому и радиоактивному загрязнению; за прещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполняется с нарушением экологических норм и правил; за прещать ввоз в Россию и транзит экологически опасных грузов.
В России образована Международная комиссия по охране озо нового слоя, которая координирует деятельность министерств, ве домств и организаций по выполнению обязательств по охране
281
озонового слоя на основе оценки экологической обстановки и факторов отрицательного воздействия на него .
На федеральном уровне и в субъектах Российской Федера ции формируются системы специальных органов, уполномочен ных осуществлять управленческую деятельность, связанную с отдельными видами природных ресурсов. К ним относятся: Го сударственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем), Государственный ко митет Российской Федерации по рыболовству (Роскомрыболовст-во), Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз), Федеральная служба геодезии и картографии (Роскартография). Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окру жающей среды (Росгидромет), а также специализированные контрольно-надзорные органы — Федеральный горный и про мышленный надзор России (Госгортехнадзор). Компетенция этих федеральных органов исполнительной власти определена Положениями о них, утвержденными Правительством Россий ской Федерации. Все они входят в Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ) . Аналогичные " органы образуются в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации феде ральные органы могут создавать для осуществления своих задач территориальные органы управления.
Роскомзем России осуществляет государственное регулиро вание и межотраслевую координацию по вопросам отношений, связанных с использованием земельных ресурсов. Он проводит государственную политику в области рационального использова ния и охраны земель, сохранения и воспроизводства почв, ведет государственный кадастр и мониторинг земель, организует и проводит работы по землеустройству, разрабатывает государст венные программы рационального использования и охраны зе мель и т.д.
Роскомрыболовство осуществляет государственное регулиро вание и межотраслевую координацию по вопросам сохранения и
См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, М° 36, ст. 3396.
См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 48, ст. 4661.
282
рационального использования рыб, других водных животных и растений. Основными задачами Роскомрыболовства являются: осуществление единой государственной политики в области ра ционального использования водных биологических ресурсов, их исследования, охраны и воспроизводства во- внутренних водо емах, в территориальных водах, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также в открытых районах Мирового океана, обеспечение в пределам своей компетенции соблюдения законов и иных норма тивных актов и т.д.1. В соответствии с основными задачами Роскомрыболовство участвует в разработке нормативных актов, осуществляет лицензирование промышленного рыболовства и рыбоводства, определяет объемы допустимых уловов (квот выло ва), ведет учет и государственный кадастр водных биологических ресурсов, осуществляет государственный контроль и охрану вод ных биологических ресурсов, руководит деятельностью подведом ственных ему предприятий, учреждений и организаций и т.д. Для осуществления своих функций Роскомрыболовству предоставлены права: утверждать правила промысла водных биологических ре сурсов, спортивного и любительского рыболовства, квоты вылова их в зависимости от видов, бассейнов и районов; выдавать разре шения на право лова рыбы и добычи других биологических видов; осуществлять руководство работами по искусственному воспроизводству водных биологических ресурсов; проводить ры-бохозяйегвенную экспертизу; контролировать работу рыбопропуск ных и рыбозашитных сооружений. Свои функции Роскомрыболовство осуществляет через входящие в его структуру территориальные орга ны, бассейновые управления и другие органы по охране, воспроизвод ству рыбных запасов и регулированию рыболовства. Должностные лица бассейновых управлений и других органов по охране, воспро изводству рыбных запасов и регулированию рыболовства рассмат ривают дела о нарушениях правил рыболовства и охраны водных биологических ресурсов и налагают административные взыска ния, а также предъявляют иски о возмещении причиненного вреда.
Федеральная служба лесного хозяйства (Рослесхоз) и подве домственные ей подразделения в субъектах Российской Федера-
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 22, ст. 2057.
283
ции, а также местные подразделения — лесхозы и лесничества являются системой государственных органов, специально упол номоченных для осуществления государственного регулирова ния и государственного контроля в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов . Рослесхоз разрабаты вает основные направления государственной политики в поруг ченной ей сфере управления; обеспечивает непрерывное и неистощимое лесопользование, сбережение и приумножение лесных богатств, соблюдение всеми владельцами лесного фонда и лесопользователями установленного порядка пользования лес» ным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводст ва, охраны и защиты лесов, правил учета и отчетности, а также иных норм и правил, установленных лесным законодательством. В соответствии с возложенными на нее задачами Служба лесного хозяйства разрабатывает нормативные акты; организует госу дарственную лесную охрану, организует и осуществляет конт роль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов; организует лесовосстановительные и гидроле сомелиоративные работы; обеспечивает учет лесного фонда; осу ществляет охрану лесов от незаконных порубок, защиту их от болезней и вредителей; утверждает расчетные лесосеки для заго товки древесины; управляет федеральными национальными при родными парками; организует егерьскую службу и ведение охотничьего хозяйства и т.д. Рослесхоз вправе давать обязательные к исполнению указания (предписания) по устранению нарушений лесного законодательства, направлять материалы о правонарушени ях по подведомственности, рассматривать дела об административ ных правонарушениях и налагать административные взыскания, принимать совместно с органами государственной власти решения о приостановлении, ограничении, прекращении деятельности предприятий, учреждений и организаций при нарушении ими лесного законодательства и в иных случаях, предусмотренных законодательными актами.
Федеральная служба геодезии и картографии (Роскартогра-фия) является специально уполномоченным органом, осуществ ляющим специальные функции в области охраны природных ресурсов. Роскартография совместно с Минприроды России про-
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 12, ст. 1390.
284
водит экологическое картографирование, мониторинг окружаю щей среды и кадастр природных ресурсов; картографически и топографо-геодезически обеспечивает федеральные и региональ ные экологические программы; непосредственно или через терри ториальные инспекции государственного геодезического надзора контролирует соблюдение предприятиями, учреждениями и орга низациями независимо от их организационно-правовых форм со блюдение требований и порядка ведения топографо-геодезических работ и т.д. .
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мони торингу окружающей среды (Росгидромет) осуществляет госу дарственное управление в области гидрометеорологического и гелиофизического обеспечения народного хозяйства и обороны страны, мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды, работ по активному воздействию на гидроме теорологические и другие геофизические процессы . В систему Росгидромета входят: территориальные органы управления, гид рометеорологические станции и посты, пункты наблюдения за загрязнением окружающей природной среды и федеральные предприятия, учреждения и организации. Основными задачами Росгидромета являются: гидрометеорологическое и гелиофизи-ческое обеспечение народного хозяйства, органы государствен ной власти, населения и мониторинг состояния и загрязнения атмосферы, поверхностных вод суши, морской среды, почв, око лоземного космического пространства; оценка климатических изменений, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов; осуществление активных воздействий на геофизические процессы и явления в интересах народного хозяйства; государственный надзор за проведением предприятиями, учреждениями и организациями работ по активному воздействию на гидрометеорологические и дру гие геофизические процессы и явления; выполнение международ ных обязательств в данной области. Росгидромет проводит оценку и прогноз состояния окружающей среды, составляет прогноз пого ды, обеспечивает функционирование службы наблюдения, лицен зирует гидрометеорологические работы, совершенствует систему
См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 5, ст. 386.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 20, ст. 2280.
285
предупреждения о стихийных бедствиях и экстремальных ситу ациях, связанных с загрязнением окружающей среды. Росгидромет вправе издавать единые технические и методические указания, запрашивать оперативную информацию, разрабатывать тарифы на гидрометеорологические услуги, создавать, реорганизовывать и ликвидировать свои территориальные органы, гидрометеороло гические станции и посты, пункты наблюдения за загрязнением окружающей среды.
Все органы государственного управления природопользовани ем и охраной природных ресурсов имеют определенные контрольно-надзорные полномочия. Наряду с этим имеются и специальные органы, осуществляющие определенные виды контроля (надзора). Так, Федеральный горный и промышленный надзор (Госгортех-надзор России) осуществляет функции государственного горного надзора в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр законодательства, предупреждения и устранения вредного влияния деятельности по использованию недр на окружающую природную среду, а также охраны недр1.
Органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции в области охраны окружающей среды, наделены полномочиями по рассмотрению административных правонарушений и наложе нию административных взысканий (ст.ст. 47, 57—60, 76, 85 КоАП РСФСР).
К числу природоохранительных органов относится также Комитет по проведению подводных работ особого назначения при Правительстве Российской Федерации, созданный для ре шения вопросов предотвращения экологических катастроф на морях и других водных акваториях, подъема затопленной воен ной техники, снаряженной отравляющими веществами, и кон тейнеров с радиоактивными отходами, мониторинга подводных источников воздействия повышенной опасности на окружаю щую среду .
Наряду с органами, входящими в природоохранительную систему, функции в области охраны природных ресурсов и охра ны окружающей природной среды осуществляют и другие мини-
1 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской федерации, 1993, № 8, ст. 657.
2 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, Ms 34, ст. 3181.
286
стерства, ведомства, являющиеся природогшльзователями, дея тельность которых связана с выбросами в окружающую среду загрязняющих веществ и другими вредными воздействиями.
§2. Природоохранительные функции органов внутренних дел
Важная роль в охране природы принадлежит органам внутрен них дел. Природоохранительную деятельность органы внутренних дел осуществляют как самостоятельно, так и во взаимодействии с другими природоохранительными органами.
Органы внутренних дел оказывают помощь и содействие инспекциям рыбоохраны и охотничьего надзора, другим приро-доохранлтельным органам в выявлении лиц, виновных в нару шении законодательства об охране рыбных запасов, применяют в отношении правонарушителей предусмотренные законом меры пресечения, оформляют материалы, необходимые для привлече ния нарушителей к ответственности, участвуют в проведении профилактических мероприятий в местах возможного браконь ерства, сбыта продукции незаконной охоты и рыболовства.
В установленных законом случаях работники органов внутрен них дел проводят дознание и предварительное следствие. Работни ки милиции оказывают содействие органам здравоохранения, санитарно-эпидемиологического надзора, ветеринарного надзора при проведении ими мероприятий, связанных с обеспечением со блюдения санитарно-гигиенических и противоэпидемиологических правил, проведении ими карантинных мероприятий при эпидемиях и эпизоотиях, выявляют нарушения этих правил в процессе осуще ствления своих непосредственных обязанностей по охране обще ственного порядка в местах массового отдыха граждан.
Органы внутренних дел осуществляют лицензирование прода жи и приобретения оружия, обеспечивают контроль за соблюдени ем правил применения, хранения, регистрации и перерегистрации его и тем самым содействуют предупреждению, выявлению и пресечению нарушений правил охоты.
Важная роль в охране лесов, парков, садов и других зеленых насаждений принадлежит противопожарной службе МВД России.
Работники Госавтоинспекции осуществляют контроль за со держанием выбросов загрязняющих веществ двигателями авто транспортных средств.
Значительный объем природоохранительной деятельности органов внутренних дел составляет деятельность подразделений милиции, создаваемых для охраны отдельных объектов приро-
287
ды, имеющих важное хозяйственное, экологическое или куль турно-эстетическое значение: водохранилищ, государственных заповедников (заказников), ботанических садов и т.д.
Важным направлением природоохранительнои деятельности
органов внутренних дел является обеспечение соблюдения при
родоохранного законодательства на объектах, подведомственных
МВД России. В системе органов внутренних дел образованы
постоянно действующие комиссии по экологическим проблемам
из представителей заинтересованных служб для организации
контроля и координации природоохранительнои деятельности в
регионах, а также кустовые лаборатории по охране окружающей
среды. В их функции входят: организация и обеспечение взаи
модействия с территориальными органами Министерства природ
ных ресурсов, Государственного комитета по охране окружающей
среды, финансирование мероприятий, проведение совместных
проверок, распространение передового опыта, разработка норма
тивов предельных выбросов загрязняющих веществ и контроль
за их соблюдением и др. . L
Вопросы и задания для самопроверки
1. В чем состоят особенности управления природными ресур сами и окружающей природной средой?
2. Назовите органы управления природными ресурсами и окружающей природной средой и перечислите особенности их правового статуса.
3. Перечислите природоохранительные функции органов внутренних дел.
См.: Приказ МВД РФ № 330 от 12 июля 1993 г. «О мерах по улучшению природоохранительнои деятельности в МВД России».
288
Глава 21. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ КОММУНИКАЦИЯМИ
§1. Транспорт и его виды. Система и правовое положение органов управления транспортом
Транспорт является важной отраслью хозяйства, призван ной обеспечить потребности хозяйства и населения в перевозках пассажиров, грузов и багажа. Транспортная система включает в себя следующие виды транспорта: железнодорожный, воздуш ный, морской, речной, автомобильный, городской электриче ский, трубопроводный, а также дорожное хозяйство.
Государственное управление представляет собой целенаправ ленную организующую деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленную на удовлетворение госу дарственных нужд, потребностей населения и экономики в перевозках и других видах транспортных услуг. Управление транспортом имеет ряд особенностей. Специфика отдельных видов транспорта обусловливает необходимость создания специ ализированных организационных структур управления ими. Вместе с тем обеспечение эффективного, устойчивого и безопас ного функционирования транспортной системы в целом обуслов ливает высокую степень централизации государственного управления отдельными видами транспорта, повышенных требо ваний к дисциплине, специальной системы организационно-право вых мер, в том числе специального законодательства.
Конституцией Российской Федерации федеральный транс порт, пути сообщения отнесены к ведению Российской Федерации. Соответственно, наиболее важные вопросы управления этими сфе рами решаются на уровне федеральных органов исполнительной власти. Правительство Российской Федерации разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проекты федераль ных законов по вопросам федерального транспорта, путей сообще ния, организует управление предприятиями транспорта. В его структуре имеется Департамент транспорта и связи.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Феде рации организуют транспортное обслуживание населения, конт ролируют его состояние, обеспечивают на своей территории развитие автомобильных дорог общего пользования и т.д. В этих
289
целях ими создаются соответствующие органы управления: де партаменты, управления, отделы.
Отраслевая система федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление транспор том, образована с учетом видов транспорта и их особенностями. Она включает в себя систему органов управления железнодо рожным транспортом во главе с Министерством путей сообще ния Российской Федерации и систему органов, объединенных в единую систему государственного управления транспортным ком плексом, возглавляемую Министерством транспорта Российской Федерации.
Специальными органами федеральной исполнительной вла сти в сфере транспорта являются также Федеральная служба железнодорожных войск Российской Федерации .
Министерство путей сообщения Российской Федерации (МПС России) осуществляет руководство железнодорожным транспортом Российской Федерации, а также обеспечивает хо зяйственное регулирование в области перевозочного процесса на железнодорожном транспорте в соответствии с законами и дру гими нормативными актами Российской Федерации и прежде всего с Положением о нем .
Полномочия по управлению в области железнодорожного транс порта разделены между МПС России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации законодательными актами Российской Федерации. Исключительной компетенцией МПС Рос сии является руководство железными дорогами, объединениями, предприятиями и организациями железнодорожного транспорта в области перевозочного процесса. В вопросах, затрагивающих инте ресы других видов транспорта, МПС России координирует свою деятельность с Минтрансом России.
В систему Министерства путей сообщения входят: железные дороги, отделения железной дороги, их линейные предприятия, промышленные, строительные, торговые и снабженческие пред приятия, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, научно-исследовательские, проектно-конст-
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N» 37, ст. 3591.
2 См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 3, ст. 175.
290
рукторские, проектно-изыскательские, другие предприятия, уч реждения и организации, обеспечивающие деятельность и раз витие железнодорожного транспорта.
Основными задачами МПС России являются: обеспечение устойчивой и безопасной работы железнодорожного транспорта с целью своевременного и полного удовлетворения потребностей в перевозках железнодорожным транспортом; создание совмест но с железными дорогами многопрофильной сферы услуг; уча стие в разработке нормативных актов, стандартов и норм, определяющих порядок функционирования железнодорожного транспорта, а также экономического и правового механизма реализации этих актов; разработка предложений по проведению научно-технической и инвестиционной политики, согласование ее с железными дорогами, организация разработки и внедрения научной техники к технологии, комплексного развития желез нодорожного транспорта; разработка принципов экономических взаимоотношений железных дорог, других предприятий желез нодорожного транспорта и хозяйственного механизма их дея тельности. Соответственно, этим задачам МПС России разрабатывает проекты федеральных и межгосударственных программ развития железнодорожного транспорта; проводит та рифную политику в области перевозок, единую техническую политику в области содержания и ремонта технических средств железнодорожного транспорта; организует работы по ресурсосбе-режению; представляет интересы железнодорожного транспорта Российской Федерации в международных организациях. МПС России организует оперативное управление перевозочным про цессом, разрабатывает и утверждает графики движения по желез ным дорогам, нормативы использования вагонов и контейнеров, нормативные документы по технической эксплуатации железных дорого и условиям перевозок. На МПС России также возложен контроль за выполнением требований Устава железных дорог, состоянием безопасности движения поездов, сохранностью пере возимых грузов; надзор за соблюдением правил эксплуатации электрических тепловых установок; организация на предприя тиях промышленности приемки железнодорожной техники и другой продукции (техническая инспекция); установление гра ниц железных дорог и отделений железных дорог; организация третейского разбирательства хозяйственных споров между же лезными дорогами, другими предприятиями железнодорожного транспорта и т.д.
291
Система органов МПС России включает в себя межрегио нальные управления железных дорог и отделения железных дорог, осуществляющие управление хозяйственными звеньями железнодорожного транспорта: станциями, депо и т.п.
В целях реализации Федерального закона «О естественных монополиях» Указом Президента Российской Федерации от 26 февраля 1996 г. образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транс порте (ФСЕМТ России), которая является федеральным органом исполнительной власти в сфере железнодорожных перевозок .
Государственное управление транспортным комплексом, включающим в себя гражданскую авиацию, морской, речной, автомобильный транспорт и дорожное хозяйство, осуществляется системой специальных федеральных органов государственного уп равления в самостоятельных отраслях, возглавляемой Министер ством транспорта Российской Федерации .
Транспортный комплекс составляют зарегистрированные на территории Российской Федерации юридические лица и индиви дуальные предприниматели, осуществляющие на воздушном, мор ском, речном, автомобильном и городском электрическом транспорте перевозочную и транспортно-экспедиционную деятель ность, проектирование, строительство, ремонт и содержание авто мобильных дорог и сооружений на них, работы, связанные с обслуживанием судоходных гидротехнических сооружений, вод ных, воздушных и других путей сообщения, проведением научных исследований и подготовкой кадров; входящие в систему транс порта предприятия, изготавливающие транспортные средства и технологическое оборудование, а также организации, выполняю щие иную, связанную с транспортным процессом,работу.
Основными задачами Министерства транспорта Российской Федерации (Минтранса России) являются: формирование и реа лизация государственной транспортной политики в порученной сфере; разработка совместно с МПС России и Минэкономики
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № Ю, ст. 878—879.
См.: Указ Президента РФ от 15 марта 1996 г. «О
совершенствовании системы государственного управления
транспортным комплексом в Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации, 1996, № 12,
ст. 1064—1065. /
292
России стратегии развития транспорта в России и ее реализа ции; общее руководство и координация деятельности федераль ных служб, входящих в систему государственного управления транспортным комплексом; руководство проведением экономи ческих реформ; проведение структурной перестройки в транспорт ном комплексе; формирование и проведение экономической, инвестиционной, научно-технической и социальной политики; формирование и совершенствование правовых основ функциони рование транспортного комплекса, повышение его конкурентос пособности на международном рынке транспортных услуг; укрепление и развитие интеграционных процессов и взаимовы годного сотрудничества с зарубежными странами.
В соответствии с возложенными задачами Минтранс России осуществляет следующие функции: разрабатывает концепции, сводные прогнозы развития транспортного комплекса; участвует в разработке межгосударственных и федеральных целевых про грамм и формирует сводные инвестиционные программы развития транспортного комплекса; осуществляет единую научно-техниче скую политику; организует экспертизу программ и проектов раз вития транспортного комплекса; осуществляет координацию взаимодействия видов транспорта в транспортных узлах; участву ет в разработке и проведении скоординированной политики в области цен и тарифов, платежей и сборов, а также в определении размеров дотаций на транспортные услуги; утверждает формы отчетности; обеспечивает организационно-технические и экономи ческие условия и координацию работ по повышению безопасности функционирования транспортного комплекса; контролирует ис полнение законодательных и иных нормативных актов; пред ставляет интересы России на межгосударственном уровне и т.д.
Для осуществления своих функций Минтранс России имеет
право: принимать участие в решении вопросов финансирования
транспортного комплекса, а также осуществлять контроль за
рациональным расходованием выделенных на эти цели бюджет
ных средств; издавать в пределах своей компетенции нормативные
акты; назначать и проводить документальные и иные проверки
деятельности федеральных служб по обеспечению соблюдения
транспортного законодательства; отменять нормативные акты и
иные решения входящих в систему государственного управле
ния транспортным комплексом федеральных служб и их регио
нальных органов, принятые с нарушением законодательства или
с превышением полномочий, и т.д. '
293
В составе Минтранса России образуются Департамент россий ской транспортной инспекция и другие самостоятельные подразде ления. Минтранс может также создавать свои региональные органы.
Минтранс России взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполни тельной власти субъектов Российской Федерации и обществен ными организациями.
Государственное управление воздушным транспортом имеет некоторые особенности в области организации воздушного дви жения. В систему органов управления воздушным транспортом входят региональные (межрегиональные) управления воздуш ным транспортом, администрации авиакомпаний (авиаконцер нов). Непосредственными управляемыми звеньями в области воздушного транспорта являются аэропорты, авиаотряды, воз душные судна и другие хозяйственные субъекты воздушного транспорта.
В целях обеспечения безопасности и упорядочения использо вания воздушного пространства, а также в интересах экономики и обороны страны создана Единая система управления воздушным движением Российской Федерации . Ее возглавляет Межведомственная комиссия по использованию воздушного пространства и управления воздушным движением Российской Федерации, в состав которой вхо дят представители Минобороны, Минтранса и ФАС России. Ее руко водство назначается Правительством Российской Федерации. В рамках Единой системы управления воздушным движением со здаются также зональные комиссии, органы управления воздуш ным движением: центры управления — главный, зональный, вспомогательные, районные, органы управления аэропортов, нахо дящихся в федеральной собственности, органы управления пред приятиями по аэронавигационному обслуживанию.
В систему органов управления морским транспортом входят управления морских торговых портов, пароходств, органы уп равления концернами, компаниями, осуществляющие руковод ство хозяйствующими субъектами. Первичным звеном морского транспорта является морское судно, его работники — экипаж управляется капитаном.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994,
№ 25, ст. 2712. «
294
Система органов управления речным транспортом включает в себя региональные государственные бассейновые управления вод ных путей к судоходств, администрацию (управления) речных пароходств, концернов (компаний), которые руководят хозяйст венными организациями речного флота: портами, пристанями, ре-монтно-эксплуатационными базами, судостроительными верфями и другими производственными объектами. Первичная производственная единица речного транспорта — речное судно, обслуживаемое экипа жем, возглавляемым капитаном.
Государственное управление автомобильным транспортом и дорожным хозяйством осуществляется по вопросам общегосу дарственной значимости: проведение государственной политики в области автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, осуществление надзора за соблюдением законодательства и т.д. Управление автомобильным транспортом, а также городским электротранспортом на местах организуют органы исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации.
§2. Связь. Система и правовое положение органов управления связью
Связь представляет собой взаимоувязанный производственно-хозяйственный комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, органов государственной власти (управления), обо роны, безопасности, охраны правопорядка в Российской Федера ции, физических и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. Средства связи вместе со средствами вычисли тельной техники составляют техническую базу обеспечения процес са сбора, обработки, накопления и распространения информации, что является важным условием развития общества и деятельности государства.
По способам передачи информации связь подразделяется на электрическую и почтовую. Электрическая связь включает в себя сети и средства, обеспечивающие телефонную, телеграф ную, факсимильную связь, включая машинный обмен между ЭВМ, а также телевизионное, звуковое и иные виды радио- и проводного вещания по проводной, радио-, оптической и другим электромагнитным системам. Все сети и средства электросвязи объединены во взаимосвязанную сеть связи Российской Федера ции и представляют собой комплекс технологически сопряженных сетей, обеспеченный общим централизованным управлением. По своему назначению электрические сети связи подразделяются на
295
сети связи общего пользования, предназначенные для предо ставления услуг всем физическим и юридическим лицам, и ведомственные сети связи, создаваемые для обеспечения произ водственных и специальных нужд федеральных органов испол нительной власти. Для нужд управления, обороны, безопасности и охраны правопорядка организуются специальные виды связи: правительственная связь, каналы связи для нужд управления, обороны, безопасности и охраны правопорядка.
Почтовая связь представляет собой единую технологическую сеть учреждений и транспортных средств, обеспечивающих при ем, обработку, перевозку и доставку почтовых отправлений, перевод денежных средств, а также организующих на договор ной основе экспедирование, доставку и распространение перио дической печати, доставку пенсий, пособий и других выплат целевого назначения. Законодательством предусматриваются и специальные виды почтовой связи: федеральная фельдъегерская связь для обеспечения доставки корреспонденции органов зако нодательной, исполнительной и судебной властей, имеющая целью обеспечение безопасности и государственных интересов Российской Федерации; подразделения почтово-фельдъегерской связи Минобороны Российской Федерации.
Сети и средства связи могут находиться как в федеральной собственности, так и в собственности субъектов Российской Фе дерации, муниципальной собственности, а также в собственно сти физических и юридических лиц, выступающих в качестве операторов связи, включая иностранные организации и ино странных граждан. Федеральные органы исполнительной власти обязаны поощрять и поддерживать добросовестную конкурен цию новых экономических структур при предоставлении услуг связи посредством нормативного регулирования и лицензирова ния этой деятельности.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 71) связь отнесена к ведению Российской Федерации. Основ ные отношения в области связи урегулированы Федеральным законом «О связи» от 16 февраля 1995 г. , другими федеральны ми законами и иными правовыми актами. Например, постанов лениями Правительства Российской Федерации утверждены
См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N° 8, ст. 600.
296
Правила предоставления услуг телеграфной связи, Правила пре доставления услуг проводного вещания (радиофикации), Прави ла охраны линий и сооружений связи Российской Федерации и другие нормативные акты. Управление в области связи регули руется также нормативными актами субъектов Российской Фе дерации в пределах их полномочий.
Ответственность за общее регулирование связи в стране не сет Правительство Российской Федерации, а также система специ альных федеральных органов исполнительной власти в области связи.
Управление деятельностью в области связи представляет собой общее централизованное управление всеми видами и сетя ми связи независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществляемое отраслевыми федеральными ор ганами исполнительной власти, объединенными в единую систе му. Структура и организация деятельности федеральных органов исполнительной власти в области связи определяются положения ми о них, утверждаемыми Правительством Российской Федера ции.
Ведущим органом государственного управления связью яв ляется Министерство связи Российской Федерации (Минсвязи России), действующее в соответствии с Положением о нем от 25 декабря 1992 г. Минсвязи России несет ответственность за об щее регулирование связи в стране. Оно обеспечивает централиза цию управления в области связи, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности. В этих целях Минсвязи разрабатывает предложения по государственной политике в обла сти связи и обеспечивает ее реализацию; осуществляет межотрас левую координацию функционирования и развития электросвязи; организует и обеспечивает государственный надзор и контроль за деятельностью в области связи; выдает лицензии на право дея тельности в области связи, а также изменяет условия и прекра щает их действие; участвует в проведении сертификации средств связи и т.д. Минсвязи России осуществляет руководство феде ральными предприятиями (учреждениями) связи: утверждает их уставы, назначает на должность и освобождает от должности руководителей, заключает, возобновляет, изменяет, расторгает контракты с ними. Исключительным правом государства явля ется регулирование радиочастотного спектра, и на Минсвязи возложена функция определения порядка использования радио частотного спектра, организация работы службы государствен-
297
яого надзора за связью по вопросам электромагнитной совмести мости, контролю за использованием радиоэлектронных: средств и высокочастотных устройств, а также за помехами, мешающи ми теле- и радиоприему.
Для реализации функций управления Минсвязи России об разует региональные производственно-технические управления связи. В городах и районах имеются предприятия связи (узлы связи).
Федеральными органами управления связью специального * назначения являются: Федеральное агентство правительствен-' ной связи и информации, Российское космическое агентство,. Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий в области связи.
Управление ведомственной связью осуществляется соответ ствующими федеральными министерствами (ведомствами) в рамках предоставленных им полномочий. Управление сетями и средствами, не являющимися федеральной собственностью, осу ществляется, соответственно, их собственниками.
Органы государственной власти субъектов Российской Феде рации и органы местного самоуправления осуществляют на ос нове федеральных государственных программ и региональных программ развитие связи, предоставляют предприятиям связи в аренду отдельные помещения, обеспечивают соблюдение законо дательства о связи, оказывают незамедлительную помощь пред приятиям связи в ликвидации последствий происшествий на сетях связи и т.д.
Составной частью технической базы обеспечения процесса сбора, обработки, накопления и распространения информации наряду со средствами связи является вычислительная техника. Регулирующие и координирующие функции в области информа тизации на основе внедрения и развития электронных средств информатики возложены на Комитет при Президенте Россий ской Федерации по политике информатизации.
§3. Взаимоотношения органов внутренних дед с органами управления транспортом, дорожным хозяйством и связью
Органы внутренних дел (милиция) обеспечивают охрану об щественного порядка на транспортных магистралях, вокзалах, пристанях, аэропортах, а также охрану перевозимых грузов. Эти функции выполняют как органы внутренних дел на транспорте, так и территориальные органы внутренних дел. Они оказывают
298
содействие транспортным органам в обеспечении соблюдения правил пользования транспортом, безопасности движения, пра вил пожарной безопасности и санитарных правил.
Органы внутренних дел и органы воздушного транспорта сотрудничают при производстве досмотра ручной клади, багажа и личного досмотра пассажиров гражданских воздушных судов.
На автомобильном транспорте органы внутренних дел взаи модействуют с работниками контрольно-ревизорской службы в осуществлении контроля за соблюдением правил пользования автомобильным транспортом.
Широкими полномочиями по регулированию отношений в сфере автомобильного транспорта наделены Государственная авто мобильная инспекция МВД России. На нее возложен надведомствен-ный государственный контроль за соблюдением законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Работники Госавтоинспекции осуществляют регистрацию и учет автомотот-ранспортных средств, контроль за соответствием их технического состояния требованиям безопасности дорожного движения, конт роль за соответствием содержания автомобильных дорог, улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, средств регу лирования дорожного движения требованиям безопасности. Госавто инспекция принимает участие в разработке проектов строительства и реконструкции городов, вносит предложения по улучшению состоя ния дорожных условий: организации переходов, мест стоянок, раз мещению дорожных знаков, светофоров и автоматизированных систем управления дорожным движением, контролируют соблю дение требований безопасности движения при проведении до-рожно-строительных работ и т.д.
Госавтоинспекция оказывает содействие дорожным организа циям в обеспечении сохранности автомобильных дорог и дорож ных сооружений, а также в соблюдении порядка пользования ими. Во взаимодействии с Транспортной инспекцией Минтранса Госав тоинспекция обеспечивает соблюдение правил перевозки грузов и пассажиров, правил эксплуатации транспортных средств.
Органы управления связью по ряду вопросов взаимодейству ют с органами внутренних дел (милицией). Органы внутренних дел оказывают органам связи содействие и помощь в обеспече нии соблюдения правил и норм в области связи, например помогают в выявлении лиц, занимающихся незаконным изго товлением и использованием радиоле редающих утройств, в предуп реждении повреждений линий связи и обеспечении выполнения
299
всеми предприятиями и гражданами правил охраны линий связи. Органы внутренних дел обязаны оказывать содействие фельдъе герской связи в организации оперативной доставки корреспонден ции и обеспечении условий ее сохранности.
Органы связи в соответствии с законодательством обязаны обеспечивать связь для нужд органов внутренних дел, предо ставлять установленные льготы и преимущества. Предприятия связи, операторы связи независимо от ведомственной принад лежности и форм собственности при разработке, создании и эксплуатации сетей связи обязаны предоставлять органам, осу ществляющим оперативно-розыскную деятельность, возмож ность проведения оперативно-розыскных мероприятий на сетях связи, принимать меры к недопущению раскрытия организаци онных и тактических приемов их проведения.
Вопросы и задания для самопроверки
1. Перечислите основные нормативные акты, регулирующие деятельность транспортных органов.
2. Какими законодательными и иными нормативными акта ми регулируется деятельность органов связи?
3. Назовите основные организационные формы взаимоотно шений органов внутренних дел с органами управления транс портом и связью.
300
* Глава 22. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
f РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ТОРГОВЛЕЙ
§1. Торговля. Система и правовое положение органов управления торговлей
Торговля — сфера общественных отношений, связанная с товарным оборотом, насыщением потребительского рынка това рами неродного потребления с учетом спроса населения, а также нужд государства, с организацией торгового обслуживания, ока занием торговых услуг и защитой интересов покупателей.
Вопросы торговли регулируются Законами Российской Фе дерации «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г., «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 21 апреля 1995 г., «О торгово-промыш ленных палатах в Российской Федерации» от 7 июля 1993 г., «О потребительской кооперации в Российской Федерации» от 19 июня 1992 г. и др.; Указами Президента Российской Федерации «О свободе торговли» от 29 января 1992 г., «О первоочередных мерах государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации» от 4 апреля 1996 г. и др.; постановле ниями Правительства Российской Федерации «О мерах по госу дарственному регулированию торговли и улучшению торгового обслуживания населения» от 12 августа 1994 г., «О Правилах продажи отдельных видов продовольственных и непродовольст венных товаров» от 8 октября 1993 г. и другими нормативными актами, в том числе нормативными актами, в том числе норма тивными актами субъектов Российской Федерации.
В условиях формирования рыночных отношений сфера торгов ли подверглась наибольшей приватизации и вытеснению государ ственного сектора торговли коммерческой, кооперативной и частной торговлей, торгово-посреднической деятельностью. Соот ветственно, изменились и организационно-правовые формы госу дарственного управления торговлей. Задачами государства в области торговли является регулирование наиболее важных и принципиальных вопросов и прежде всего установление право вых основ единого рынка, создание условий и всемерное содей ствие его развитию, защита интересов потребителей.
Правительством Российской Федерации решаются вопросы создания организационных основ эффективного функционирова ния товарных рынков, финансирования мероприятий по расши-
301
рению выпуска дефицитных товаров и т.д. Этими вопросами занимается Департамент агропромышленного комплекса и по*, требительского рынка.
Функции непосредственного регулирования торговли на фе деральном уровне в настоящее время переданы Министерству внешних экономических связей.
Основными задачами государственного управления торговлей являются: формирование и реализация государственной политики в области торговли и общественного питания; оценка и прогнозирова ние развития потребительского рынка и воздействие на его насыще ние, на производство, ассортимент и качество товаров народного потребления; разработка федеральных целевых и государственных программ, выполнение функций государственного заказчика по ор ганизации их реализации; содействие рыночным преобразованиям, поддержка новых коммерческих структур, малого предпринима тельства и т.д. В целях выполнения возложенных задач осуществля ются следующие функции: анализ состояния торговли и общественного питания, разработка прогнозов их развития; подго товка предложения по объемам производства, завоза и импорта товаров народного потребления для удовлетворения потребностей населения и государственных нужд и направление их заинтересо ванным министерствам, ведомствам, предприятиям и организаци ям; организация конкурсного размещения заказов на поставку товаров народного потребления для государственных нужд; осуще ствление координации деятельности заинтересованных министерств и ведомств по обеспечению поставок товаров по федеральным фон дам, а также определение исполнителей межгосударственных ярма рок; разработка проектов законов и иных нормативных актов; осуществление в установленном порядке внешнеэкономических свя зей и международного сотрудничества в области торговли, обще ственного питания, защиты прав потребителей; контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядка и дисциплины цен, за обеспечением качества и безопасности товаров народного потребления и т.д.
Для осуществления указанных функций органы государст венного управления торговлей вправе получать от находящихся в его ведении предприятий, учреждений и организаций стати стическую и бухгалтерскую отчетность, а также государствен ную статистическую отчетность по торговле; организовывать проведение отраслевых, межгосударственных и международных мероприятий по проблемам развития торговли и общественного
302
питания, защите прав потребителей; утверждать уставы (поло жения) федеральных предприятий, учреждений и организаций, назначать на должность и освобождать от должности их руково дителе»; принимать решения о создании, реорганизации и лик видации подведомственных ему федеральных государственных учреждений; назначать и проводить документальные, фактиче ские проверки (ревизии, инвентаризации), назначать аудиторские проверки предприятий; представлять Российскую Федерацию в международных и региональных организациях.
Для осуществления контрольных функций создана Государ ственная инспекция по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей (Госторгинспекция), которая действует на основании Положения о ней, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 г.1. Гос торгинспекция — государственная служба, основными задачами которой являются контроль за соблюдением норм и правил торговли и общественного питания, порядком применения цен, качеством и безопасностью товаров народного потребления, дея тельность по искоренению злоупотреблений в торговле, обществен ном питании и недопущению поступлений на потребительский рынок недоброкачественных товаров. Госторгинспекция состоит из Главного управления и подчиненных ему территориальных управлений — субъектов Российской Федерации. В своей дея тельности Госторгинспекция взаимодействует с Комитетом Россий ской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации, санитарно-эпидемиологическим надзором Минздрава России, Госу дарственным комитетом Российской Федерации по антимонополь ной политике и поддержке новых экономических структур и другими органами государственного управления, осуществляющи ми в пределах своей компетенции контроль за соответствием качества товаров (услуг) требованиям стандартов, условиям до говоров, соблюдением законодательства Российской Федерации в деле защиты прав потребителей.
Территориальные управления Госторгинспекции осуществ ляют проверки соблюдения правил торговли и качества товаров народного потребления, контроль за соблюдением порядка при менения цен, за правильностью пользования весовыми и изме-
См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 23, ст. 2112.
303
рительными приборами, торговым, технологическими и дозиру ющим оборудованием; принимают меры по устранению выяв ленных недостатков и нарушений, приостанавливают реализацию товаров (и оказываемые при этом услуги), не соответствующих по качеству обязательным требованиям стандартов, опасных для жизни, здоровья и имущества граждан; рассматривают письма, заявления, жалобы граждан на качество товаров, нарушения в работе торговых предприятий, предприятий общественного пита ния и принимают по ним решения, обязательные для исполнения продавцом (изготовителем), и т.д.
Госторгинспекция имеет право: беспрепятственного доступа на торговые и промышленные предприятия независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности в целях осуще ствления проверки и соответствии с задачами и функциями; проводить контрольные закупки товаров с целью определения правильности расчетов с покупателями, изымать образцы (про бы) товаров для проведения исследования их качества; осуществ лять контроль за наличием у продавца, изготовителя сертификата на реализуемые товары и соответствие их требованиям конкретно го стандарта или другого нормативного документа; составлять акты и давать обязательные предписания продавцам и изготовите лям об устранении выявленных нарушений правил торговли и технологической дисциплины при производстве товаров, о снятии с реализации товаров, опасных (вредных) для жизни, здоровья и имущества граждан, о приостановлении или введении особых ус ловий приемки и реализации товаров, изготовленных с нарушени ями требований нормативной документации, до устранения недостатков и повторного заключения Госторгинспекции; переда вать материалы в следственные органы для привлечения к ответ ственности должностных лиц за неоднократные злоупотребления в торговле, выпуске и реализации недоброкачественной продукции, наносящей значительный ущерб интересам потребителей; высту пать стороной в судах.
Продавец, изготовитель обязаны давать объяснения по ре зультатам проверок, принимать меры по устранению вскрытых нарушений и сообщать об этом в установленные сроки соответст вующим управлениям Госторгинспекции.
Должностные лица и граждане, препятствующие выполнению сотрудниками Госторгинспекции своих обязанностей, подлежат ответственности в порядке, установленном законодательством Рос сийской Федерации.
304
На уровне субъектов Российской Федерации создаются тер риториальные органы регулирования торговли (министерства, департаменты, комитеты, управления торговли и т.д.).
Органы местного самоуправления организуют эксплуатацию муниципальных предприятий торговли и общественного пита ния, осуществляют контроль за надлежащей эксплуатацией объ ектов торговли и общественного питания, устанавливают удобный для населения режим их работы, координируют планы розничного товарооборота, организуют рынки и ярмарки, устанавливают пра вила торговли, решают другие вопросы по удовлетворению по вседневных потребностей населения в товарах и улучшению торгового обслуживания. Для осуществления этой деятельности администрацией местного самоуправления создаются отделы (уп равления) торговли городов, районов.
Управление негосударственными торговыми предприятиями осуществляется собственниками этих предприятий.
Для обеспечения согласованных действий в области разви тия торговли постановлением Правительства Российской Феде рации «О мерах по государственному регулированию торговли и улучшению торгового обслуживания населения» от 12 августа 1994 г.1 создана Межведомственная комиссия по проблемам по требительского рынка из заинтересованных федеральных орга нов исполнительной власти и представителей территориальных органов регулирования торговли.
§2. Взаимоотношения органов внутренних дел с органами управления торговлей
Органы внутренних дел осуществляют надзор за исполнени ем предприятиями торговли и организациями общественного питания общих правил торговли и правил продажи отдельных видов товаров, например алкогольных напитков. Работники ми лиции выявляют и пресекают торговлю в неустановленных мес тах и без соответствующего разрешения компетентных органов, обеспечивают охрану общественного порядка на предприятиях торговли, ведут борьбу с хищениями товаров, обманом покупате лей и другими преступлениями в торговле и общественном пита нии. Милиция организует практическую помощь должностным
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 17, ст. 1997.
305
лицам Гссторгинспекции при выполнении ими контрольных функций, если им оказывается противодействие или угрожает опасность. На договорных началах органы внутренних дел орга низуют охрану предприятий торговли и общественного питания. Органы внутренних дел осуществляют надзор за соблюдением противопожарных правил предприятиями торговли и обществен ного питания, а также содействуют органам санитарно-эпидемио-логической службы в выявлении нарушений санитарных правил.
Вопросы и задания для самопроверки '
1. Перечислите органы, осуществляющие контроль в торговле,
2. Какова роль органов внутренних дел в надзоре за соблю
дением правил торговли? ь
306
ОГЛАВЛЕНИЕ
Раздел 1. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖОТРАСЛЕВОГО
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Глава 1. Сущность и субъекты межотраслевого
государственного управления ......... 3
Глава 2. Административно-правовое регулирование
в социально-экономической сфере ....... 7
§1. Административно-правовое регулирование
прогнозирования и программирования
в социально-экономической сфере ........... 7
§2. Административно-правовое регулирование
службы занятости населения ............. 9
Глава 3. Административно-правовое регулирование
в финансово-кредитной сфере ........ 13
§1. Содержание управления в сфере финансов и кредита . 13 §2. Система и административно-правовой статус финансовых органов ................ 14
§3. Система и административно-правовой статус государственной налоговой службы ......... 17
§4. Система и административно-правовой статус налоговой полиции ................. 22
§5. Кредитные учреждения и их правовой статус ... 26
§6. Взаимоотношения финансово-кредитных органов
с органами внутренних дел ............. 28
Глава 4. Административно-правовое регулирование
иных видов межотраслевого управления ... 30 §1. Содержание управления статистикой, система и административно-правовой статус органов государственной статистики ............. 30
§2. Содержание управления стандартизацией, система и административно-правовой статус органов государственной стандартизации .......... 32
§3. Содержание управления государственным имуществом, система и административно-правовой статус органов по управлению государственным имуществом . 35
307
§4. Содержание управления в сфере антимонопольной деятельности, система и административно-правовой статус антимонопольных органов .......... 38
§5. Содержание управления государственными
резервами, система и административно-правовой
статус органов государственного резерва ....... 40
§6. Взаимоотношения органов государственной статистики, органов государственной стандартизации и иных межотраслевых органов с органами внутренних дел . 42 Глава 5*. Административно-правовые основы
обеспечения безопасности .......... 45
§1. Сущность и принципы обеспечения безопасности . 45 §2. Система безопасности и ее основные функции . . 47 §3. Совет Безопасности Российской Федерации и его правовой статус ................ 49
§4. Роль органов внутренних дел в обеспечении безопасности и их взаимоотношения с иными субъектами обеспечения безопасности ........ 52
Глава 6. Административно-правовое обеспечение
безопасности в особых условиях ....... 54
§1. Административно-правовое обеспечение
безопасности в чрезвычайных ситуациях природного
и техногенного характера .............. 54
§2. Административно-правовой режим чрезвычайного положения ..................... 61
§3. Административно-правовой режим военного положения 68
§4. Задачи и функции органов внутренних дел
в особых условиях ................. 69
Раздел II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ
СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ
Глава 7. Административно-правовое регулирование
управления обороной ............ 72
§1. Содержание управления обороной ........ 72
§2. Полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций. Обязанности должностных лиц. Права и обязанности граждан в области обороны . . ».. . . . . . . <w » . 74
808
§3. Система и правовое положение органов военного управления .................... 77
§4. Комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации. Военная служба ............ 81
§5. Взаимоотношения органов управления обороной
с органами внутренних дел ............. 87
Глава 8. Административно-правовое регулирование
управления государственной безопасностью . 89 §1. Понятие, содержание и особенности управления безопасностью ................... 89
§2. Система и правовое положение органов федеральной службы безопасности и других служб безопасности . . 90 §3. Внешняя разведка и ее правовой статус ..... 99
§4. Охрана государственной границы Российской Федерации ..................... 104
§5. Взаимоотношения органов внутренних дел с органами федеральной службы безопасности, федеральной пограничной службы и пограничными войсками . . .111 Глава 9. Административно-правовое регулирование
управления внутренними делами . . . . . .113
§1. Содержание управления внутренними делами . .113 §2. Полномочия органов государственной власти, функции органов местного самоуправления и общественных объединений в сфере внутренних дел . . . . . . . .115
§3. Система и правовое положение органов внутренних дел .119 §4. Милиция .................... 129
§5. Государственная противопожарная служба . . . .134
§6. Внутренние войска ............... 136
Глава 10. Административно-правовое регулирование
управления юстицией ........... 140
§1. Содержание управления юстицией ........ 140
§2. Система и правовое положение органов управления юстицией ..................... 141
§3. Особенности руководства нотариатом и органами записи актов гражданского состояния. Сотрудничество органов юстиции с адвокатурой ...........146
§4. Взаимоотношения органов внутренних дел
с органами юстиции ................ 150
Глава 11. Административно-правовое регулирование ш,'? управления иностранными делами, внешними экономическими и культурными связями ;"й с зарубежными странами . . . . . k ,а, . . . 152
309
§1. Понятие, содержание и правовые основы управления иностранными делами ............... 152
' §2. Система и административно-правовой статус органов f управления иностранными делами ......... 155
§3. Понятие, содержание и правовые основы управления
• внешними экономическими связями ....... .158
f §4. Система и административно-правовой статус органов
**> управления внешними экономическими связями . . .160 §5. Управление культурными связями с зарубежными странами ...................... 164
Раздел III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ
СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ
Глава 12. Административно-правовое регулирование
управления образованием .......... 166
§1. Понятие, содержание и правовые основы управления образованием .................... 166
§2. Система и административно-правовой статус
органов управления образованием .......... 168
§3. Образовательные учреждения и административно-правовое регулирование их деятельности ..... .173
§4. Управление государственным образовательным учреждением .................... 178
§5. Учебные заведения МВД России. Взаимоотношения органов внутренних дел с органами управления образованием и образовательными учреждениями . . 181
Глава 13. Административно-правовое регулирование
управления наукой ............. 184
§1. Содержание управления наукой ......... 184
§2. Система и административно-правовой статус
органов управления наукой ............. 187
§3. Научно-исследовательские учреждения в системе МВД России .................... 193
Глава 14. Административно-правовое регулирование
управления культурой ........... 198
§1. Понятие, содержание и правовые основы
управления культурой . ... ^ .......... 198
810
£2. Система и административно-правовой статус
органов управления культурой, учреждениями
я организациями культуры ............. 200
§3. Взаимоотношения органов внутренних дел
с органами и учреждениями культуры ........ 209
Глава 15. Административно-правовое регулирование управления в сфере охраны здоровья и социальной защиты граждан ...... .212
§1. Здравоохранение, физкультура и спорт, туризм и: социальная защита граждан как отрасль социально-культурной сферы управления . . . . . .212
§2. Система и административно-правовой статус органов
7 управления здравоохранением, физкультурой и спортом, туризмом и социальной защитой граждан . . . . . .218
1 §3. Административно-правовое регулирование отношений в сфере медицинского обслуживания и осуществления государственного санитарного надзора ........ 224
§4. Административно-правовое регулирование отношений в сфере физической культуры, спорта и туризма . . . 229 §5. Административно-правовое регулирование отношений в сфере социальной защиты граждан ........ 233
§6. Взаимоотношения органов внутренних дел с органами,
учреждениями и организациями охраны здоровья
и социальной защиты граждан ........... 242
Раздел IV. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ
ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Глава 16. Административно-правовые и организационные
основы управления хозяйственной деятельностью . 245 Глава 17. Административно-правовое регулирование
управления промышленностью ....... 254
§1. Промышленность. Система и правовое положение органов управления промышленностью ....... 254
§2. Взаимоотношения органов внутренних дел
с органами управления промышленностью ...... 262
Глава 18. Административно-правовое регулирование управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством ......... 264
311
§1. Строительство. Система и правовое положение органов управления строительством ......... 264
00 §2. Жилищно-кокмунальное хозяйство. Система
и правовое положение органов управления жилищно-ОД коммунальным хозяйством ............. 267
§3. Взаимоотношения органов внутренних дел с органами управления строительством и жилищно-коммунальнымхозяйством ....... .270
Глава 19. Административно-правовое регулирование
управления агропромышленным комплексом 272 .>,, §1. Агропромышленный комплекс. Система и правовое положение органов управления агропромышленным комплексом ................... .272
' §2. Взаимоотношения органов внутренних дел с органами управления агропромышленным комплексом . . . . .277
Глава 20. Административно-правовое регулирование
управления природными ресурсами и охраной окружающей среды ............. 278
§1. Природа и окружающая среда. Система и правовое положение органов управления природными ресурсами и охраной окружающей среды ........... 278
§2. Природоохраыительные функции органов
внутренних дел ................... 287
Глава 21. Административно-правовое регулирование
управления коммуникациями ........ 289
§1. Транспорт и его виды. Система и правовое
положение органов управления транспортом ..... 289
§2. Связь. Система и правовое положение органов управления связью ................. 295
§3. Взаимоотношения органов внутренних дел с органами управления транспортом, дорожным хозяйством и связью ................ 298
Глава 22. Административно-правовое регулирование
управления торговлей ........... 301 ,
§1. Торговля. Система и правовое положение органов управления торговлей ............... 301
§2. Взаимоотношения органов внутренних дел
с органами управления торговлей .......... 305
312