М Забелов АП Куракова Административное право и процесс Курс лекций

Работа добавлена на сайт samzan.net:

Академия управления при Президенте Республики Беларусь

С. М. Забелов, А.П. Куракова

Административное право и процесс

Курс лекций

Минск  2013

УДК

ББК

     3

Рецензенты:

        

Забелов С.М. Административное право: курс лекций / С.М. Забелов, А.П. Куракова. — Мн.: Акад. упр. При Президенте Респ. Беларусь, 2013. —              с.

Курс лекций предназначен для изучения актуальных и традиционных понятий, категорий и институтов административного права на современном этапе развития законодательства, а также эффективного применения административно-правовых норм в конкретных ситуациях.

Рекомендуется студентам и иным лицам, интересующимся вопросами административного права.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..

РАЗДЕЛ  I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ…………………………………………………….

Тема 1.  АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС  КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА………………………………..

Тема 2.  АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ  И ОТНОШЕНИЯ

В МЕХАНИЗМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ……………………………………………………………….

РАЗДЕЛ II. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА……………

Тема 3.  АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ. ПРОИЗВОДСТВО ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН.………………………………………………………………………..

Тема 4.  АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОЛЛЕКТИВНЫХ СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА.…….

Тема 5.  СИСТЕМА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ОРГАНЫ, КОМПЕТЕНЦИЯ………………………………………………………………….

Тема 6.  ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА.  ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ КОРРУПЦИОННЫХ ДЕЯНИЙ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫМИ СРЕДСТВАМИ…………………………………………………………………….

РАЗДЕЛ III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ……………………………………………………………………………

Тема 7.  ФОРМЫ И МЕТОДЫ АДМИНСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ……………………………………………………………………

РАЗДЕЛ IV. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИССПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ………..

Тема 8.   ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДИСЦИПЛИНЫ И ЗАКОННОСТИ (ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ)…………………………

Тема 9.   ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (АДМИНИСТРАТИВНЫЙ  НАДЗОР)…...............................

Тема 10.  АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ…………………………….

Тема 11.  АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ…………………...

РАЗДЕЛ V. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ……………………………………………………………………………..

Тема 12.  АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ………………………………

Тема 13.  РАЗРЕШИТЕЛЬНОЕ (ЛИЦЕНЗИОННОЕ) ПРОИЗВОДСТВО КАК ЭЛЕМЕНТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ………………………………………………………………….

Тема 14.  РЕГИСТРАЦИОННОЕ ПРОИЗВОДСТВО КАК ЭЛЕМЕНТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ЭТОЙ СФЕРЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ…………………………………………………………………..

РАЗДЕЛ VI. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ, СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ И БЕЗОПАСНОСТЬЮ……

Тема 15.  АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ХОЗЯЙСТВЕННЫХ КОМПЛЕКСАХ. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР. АДМИНИСТРАТИНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ ПРОТИВ СОБСТВЕННОСТИ И В ОБЛАСТИ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ………………………………………………………………….

Тема 16.  АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ ОБЛАСТИ. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ…………………………………………………….

Тема 17.  ГОСУДАР ТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОХРАНОЙ И ЗАЩИТОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЧНОСТИ, ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ ПРОТИВ ПОРЯДКА УПРАВЛЕНИЯ.…………………………………………………………………….

РАЗДЕЛ VII. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС………………………..

Тема 18.  АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС: ПОНЯТИЕ, СТАДИИ, УЧАСТНИКИ………………………………………………………………………

Тема 19.  ПРИМЕНЕНИЕ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА. ПОДГОТОВКА И РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ. ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРОИЗВОДСТВО……………………………………….

ЛИТЕРАТУРА…………………………………………………………………….

ВВЕДЕНИЕ

В любом обществе огромное внимание  всегда уделялось управлению и регулированию повседневной жизни. Без этого трудно поддержать ее устойчивость и обеспечить развитие. Велись и продолжаются поиски соотношения публичного и частного интересов и их выражения в правовых системах, в структуре деятельности государства. Изыскиваются способы эффективного воздействия на общественные процессы. Все это предъявляет к праву как своеобразному «нормативному зеркалу» очень серьезные требования. Пожалуй, их наибольший объем сосредоточивает в себе административное право.  

Исторически объектом административного права являлась лишь собственно организующая деятельность власти, которую в Древнем Риме определяли термином «administratio» — руководство, управление. В наше время административное право призвано обслуживать государственно-управленческую деятельность, регулировать многообразные управленческие общественные отношения в различных сферах жизнедеятельности.

Административное право занимает особое место в системе правового регулирования, поскольку выступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе. Ему присущи соответствующие границы правового регулирования, а именно: деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешние организационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий. Административное право охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией  функций управления в процессе  деятельности органов исполнительной власти.

В условиях управленческих, политических и социально-экономических реформ, связанных с развитием и становлением рыночных отношений в Республике Беларусь, роль административного права становится более значительной, так как его нормами регулируется и охраняется значительная часть отношений, возникающих между гражданами и органами исполнительной власти или их должностными лицами. В связи с этим административно-правовое регулирование приобретает особое значение, так как с его помощью закрепляется и развивается система органов исполнительной власти, что позволяет обеспечить реализацию конституционного принципа целостности и единства системы государственной власти.

    Административное  право — одна из наиболее сложных и объемных юридических  дисциплин. В процессе ее изучения у студентов возникает целый ряд трудностей как объективного, так и субъективного характера. Наиболее существенными из них являются: огромная и постоянно меняющаяся нормативная база, ограниченное количество аудиторных занятий по этой дисциплине, несовершенство современных учебников и учебных пособий, отсутствие у многих студентов навыков самостоятельной работы с научной литературой и нормативными актами.

В работе над представленным курсом лекций авторы опирались на отдельные положения из монографий, учебников и учебных пособий, написанных как в советское, так и в наше время, а также на действующее административное законодательство Республики Беларусь. Темы  лекций в целом соответствуют типовой программе по курсу «Административное  право и процесс».

РАЗДЕЛ  I 

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

ТЕМА 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

Вопросы:

1.  Понятие административного права, его место в правовой системе.
2.  Предмет, метод и система административного права.
3.  Отграничение административного права от смежных отраслей права.

1.1. Понятие административного права, его место в правовой системе

Под административным правом обычно понимают «управленческое право» (лат. administration – управление, руководство). В этом смысле каждая страна, имеющая правовую систему, обладает этой отраслью права. Таким образом, административное право связано с регулированием управленческой деятельности государства. Эта деятельность появилась на самых ранних этапах развития государства. Но системное правовое регулирование государственного управления появляется только в средние века. Тогда государство подробно регламентировало жизнь подданных, определяло способы получения финансовых средств, устанавливало формы контроля за общественной нравственностью.

Нормы, регулирующие управленческую деятельность государства, в России и странах Западной Европы объединялись понятием «полицейское право» (греч. police – город). В то время управленческая деятельность была наиболее активной в городах и представляла собой, прежде всего городское управление. Для полицейского права было характерно закрепление прав государства и установление обязательных предписаний для граждан. Таким образом, полицейское право формировалось как право для администрации.

Возникновение административного права как самостоятельной правовой отрасли обычно связывают с созданием во Франции особых административных судов и, как следствие, – с появлением самостоятельной административной юстиции. При Наполеоне Бонапарте обосновывается концепция самостоятельности администрации и учреждается специальная судебная система для контроля за государственной административной деятельностью. Так появляется административное право, изначально созданное как право контроля за администрацией, право защиты граждан от произвола со стороны властей.

Идеи и законодательство Франции оказало существенное влияние на другие государства, которые также стали формировать эту отрасль права.

Характерные черты административного права:

Во-первых, административное право относится к отраслям публичного права.

Деление права на частное и публичное, как известно, было заимствовано из римского права. Публичное право охраняет общественные, государственные интересы. Оно включает в себя отрасли, связанные с правовым механизмом организации и деятельности государства и его органов: конституционное, административное, финансовое и др. Частное право обеспечивает и охраняет интересы от дельных лиц, используя при этом специальные формы и методы правового регулирования.

Во-вторых, управленческая деятельность, как предмет правового регулирования обладает определенными свойствами. По меткому определению классика французской административно-правовой науки         А. Фаболя, «администрировать» – значит:

•  предвидеть (вырабатывать конкретные программы действий);
•  организовывать (формировать соответствующих структур и кадров для выполнения поставленных задач);
•  распоряжаться (принимать конкретные властные предписания);
•  руководить (направлять деятельность);
•  координировать (согласовывать все действия и усилия);
•  контролировать (проверять соответствие ре6зультатов поставленным целям).

В-третьих,  административное право регулирует, прежде всего, и главным образом управленческую деятельность, отвечая на вопрос: как можно или как следует делать, сделать. Существует точка зрения, согласно которой конституционное право рассматривает государство в статике, административное – в динамике.

В-четвертых, для административного права главным является ограничение управленческой деятельности нормами права и контроль за их соблюдением.

Наряду с регулирующими функциями административному праву присущи и правоохранительные, т.е. принуждающие, административно-юрисдикционные методы воздействия.

Отличительные признаки административного права:

1.  оно обеспечивает интересы и реализацию задач и функций государства:
2.  оно использует возможность властного воздействия на субъекты права;
3.  оно направлено на организацию и функционирование государственной власти и его органов;
4.  областью его административно-правового регулирования являются управленческие отношения, возникающие как внутри государства и его органов, так и при их взаимодействии с гражданами и иными субъектами права;
5.  существуют материальные и процессуальные административно-правовые нормы;
6.  процессуальные нормы делятся на два вида:
   •  позитивного характера, т.е. регулирующие чисто управленческие отношения;
   •  административно-деликтные нормы (устанавливающие режим контроля, применения мер принуждения).
7.  важнейшей формой реализации управленческих действий является не договор (как в гражданском праве), а административный акт;
8.  ответственность органа государственного управления, служащего в случае причинения ими ущерба третьим лицам наступает только в случае, если он причинен при исполнении служебных обязанностей;
9.  при возникновении административно-правового  спора применяется как административный, так и судебный порядок его рассмотрения.

Административное право – это, по сути, правовая оболочка управленческой деятельности, процесса управления и его организации.

Итак, в окончательной формулировке административное право – это отрасль права (система правовых норм), которая для выполнения задач и функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и деятельности исполнительной власти, государственного и местного управления, в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов, а также при обеспечении юридической защиты прав и свобод физических и юридических лиц.

Административное право нельзя представить вне пределов действия административного законодательства. Административное право как система правовых норм основывается на законодательстве, регулирующем отношения в сфере государственного управления.

1.2. Предмет, метод и система административного права

Административное право занимает особое место в правовой системе Республики Беларусь. Объясняется это многими обстоятельствами, непосредственно влияющими на его предмет.

Предмет административного права – это круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью права. По предмету правового регулирования в основном и проводится разграничение между различными отраслями права.

С учетом изложенного предмет административного права составляют общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Соответственно административное право фактически выступает в качестве юридической фор мы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и законодательством Республики Беларусь на органы исполнительной власти.

Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны. Среди них можно выделить следующие виды:

1.  В зависимости от субъектов управленческих отношений:
   •  между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, т.е. определяемые подчиненностью одних звеньев аппарата управления другим (например, между Советом Министров Республики Беларусь и любым министерством);
     •  между различными органами государственного управления, не связанными отношениями подчиненности (например, между двумя министерствами);
     •  между органами государственного управления и подчиненными, а также неподчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями;
     •  между органами государственного управления и гражданами;
     •  между органами государственного управления и негосударственными организациями.
   1.  В зависимости от конкретных целей возникновения:

•  внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные (например, в связи с формированием управленческих структур, определением взаимодействия между ними, их подразделениями и т.д.);
•  внешние – отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, на общественные объединения, коммерческие структуры).

Суммируя сказанное, представим предмет административного права следующим перечнем отношений:

1.  управленческие отношения, возникающие в рамках организации государственного управления (организационно-правовые);
   1.  управленческие отношения, в рамках которых реализуются функции и полномочия органов исполнительной власти;
   2.  управленческие отношения, возникающие при издании правовых актов управления;
   3.  управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в деятельности законодательной и судебной властей и прокуратуры;
   4.  отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод субъектов административного права;
   5.  отношения, возникающие при реализации общественными организациями управленческой деятельности.

Общим признаком их является то, что в совокупности они составляют общественные отношения в сфере управления.

Теория права наряду с предметом правового регулирования выдвигает также категорию метода правового регулирования, который характеризует положение сторон в данном общественном отношении. Что под ним понимается?

Метод правового регулирования – это совокупность способов, процедур, механизмов, приемов воздействия правовых норм на конкретные общественные отношения. В подобном понимании он раскрывает содержание правового регулирования.

Если предмет отвечает (должен отвечать) на вопрос – что регулируется, то метод дает возможность получить ответ на вопрос – как регулируются эти отношения.

Проблема методов правового регулирования достаточно спорна.

Одна точка зрения – каждая отрасль права имеет помимо предмета и собственный метод.

Другая – более предпочтительная – все отрасли права используют единые правовые средства.

В теории права выделяют два основных метода правового регулирования:

1. Императивный (лат. imperationus – повелительный) – это метод властных предписаний, характерный, прежде всего, для административного права (например, правовое регулирование военной службы). Таким образом, административно-правовой метод, так или иначе, связывается с властной природой государственного управления, характеризуется неравенством сторон.

2. Диспозитивный метод предполагает установление равенства, свободу волеизъявления. Этот метод применяется в основном в гражданском, трудовом, семейном праве. Юридическим фактом в данном случае выступает, как правило, договор, в котором стороны самостоятельно устанавливают права, обязанности и ответственность.

В общих чертах сущность методов административно-правового регулирования можно раскрыть исходя из перечня следующих правовых средств воздействия:

1.  установление определенного порядка действий или принятия решений (например, Закон  Республики Беларусь «О государственной службе»);
2.  запрет определенных действий под угрозой применения соответствующих взысканий. Например, запрещено направлять жалобы должностным лицам, действия (или бездействия) которых являются предметом жалобы;
3.  предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в правовой норме. Например, начальник РОВД, рассматривая материал о правонарушении, выбирает одно из взысканий, установленных в санкции статьи КоАП Республики Беларусь. Это «жесткий» вариант дозволения;
4.  предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению. Как правило, оно применяется при реализации субъективных прав. Так, гражданин сам решает, нужно ли ему обжаловать действия должностного лица и в каком порядке – судебном или административном.  Это «мягкий» вариант дозволения.

Функции административного права.

Под функциями административного права понимаются основные направления отраслевого воздействия на общественные отношения.

Выделяют следующие основные функции административного права:

Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения с помощью установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. Например, нормативными актами устанавливаются виды должностей служащих, права и основные обязанности.

Эту основную функцию можно детализировать, выделить ее подвиды:

а) правоисполнительная функция: административное право обеспечивает присущими ему средствами проведение в жизнь (исполнение) требований законодательства;

б)  организационный вид этой функции акцентирует внимание на нормативном обеспечении структуры и системы механизма реализации исполнительной власти;

в)    правотворческая функция реализуется при издании нормативных правовых актов. Так, Правительство Республики Беларусь принимает постановления, имеющие нормативный характер; 

г) координирующая функция предназначена на обеспечение взаимодействия субъектов административного права;

д)     контрольно-надзорная функция.

Следующая основная функция – охранительная. Она обеспечивает соблюдение правового режима, установленного в сфере управления. При ее реализации может быть использовано и принуждение.

С учетом последних тенденций развития административного права выделяют также его обеспечивающую функцию, которая выражается в возможности отмены нормативных и индивидуальных актов, обжаловании действий должностных лиц.

Система административного права.

Административное право, являясь частью правовой системы (греч. целое, состоящее из частей) Республики Беларусь, имеет собственную структуру, систему.

Необходимо различать систему административного права (т.е. совокупность институтов, норм административного права) и систему административного законодательства, представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, связанных между собой и регулирующих соответствующие отношения в сфере государственного управления. Административное право и административное законодательство – неразрывные понятия.

К сожалению, в системе действующего законодательства, как в Беларуси, так и в России не нашлось места для административного законодательства, несмотря на то, что данный термин употребляется.

Данная ситуация может быть объяснена особенностями административно-правового регулирования, для которого нет выраженных границ. Имеется в виду, прежде всего, то, что административно-правовые нормы фактически действуют во всех сферах жизни. В учебнике «Административное право Франции» подчеркивается, что нет таких секторов общественной жизни, которые бы не регулировались административно-правовыми нормами.

При этом нельзя не учитывать масштабность, мобильность административно-правового регулирования исполнительной деятельности. Иными словами, трудно найти нормативный правовой акт, в котором бы не присутствовали административно-правовые нормы (организационного, правоохранительного и иного характера).

На протяжении многих десятилетий учеными предлагается примерно одинаковая система административного права, состоящая из двух частей – общей и особенной. Существует также специальная часть административного права, которая изучается в учебных заведениях системы МВД, МЧС и Министерства обороны.

В общей части рассматриваются основные институты административного права. Здесь можно выделить четыре основных блока:

1.  институты и нормы, регулирующие отношения в сфере организации и деятельности государственного управления;
2.  регулирующие процесс управления (принятие нормативных актов);
3.  нормы, регулирующие порядок защиты прав и свобод;
4.  нормы и институты, регулирующие вопросы ответственности.

Особенная часть включает главы о системе управления в основных сферах: хозяйственной деятельности; социально-культурной; административно-политической и межотраслевого управления.

Часть отрасли права, регулирующая определенный вид общественных отношений, составляет институт административного права.

Система административного права помогает правильному пониманию содержания соответствующих правовых норм, способствует их унификации и систематизации.

1.3. Отграничение административного права

от смежных отраслей права

Административное право входит в единую систему права Республики Беларусь. Оно тесно связано и взаимодействует с другими  отраслями права, так как, несмотря на специфические особенности каждой из них, все они призваны решать единые задачи, стоящие перед государством, с помощью правовых средств.

Следует обратить внимание на следующие моменты. Речь идет, во-первых, о согласованном применении норм административного права и норм других отраслей права; во-вторых, об обеспечении комплексного действия правовых норм; в-третьих, о заимствовании методов регулирования других отраслей права; в-четвертых, о включении административно-правовых норм в состав других отраслей права.

Наиболее тесная связь административного права с конституционным правом. Вместе с тем они имеют разный предмет правового регулирования. Будучи ведущей отраслью права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти; место ее субъектов в государственном механизме; правовые основы их формирования, взаимоотношения с субъектами других ветвей власти; наиболее общие контуры компетенции органов исполнительной власти; основные права и обязанности граждан, которые практически реализуются чаще всего именно в сфере государственного управления. Следовательно, свои исходные начала административное право берет в нормах конституционного права, содержащихся в актах высшей юридической силы – Конституции, законах, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом правовой механизм реализации компетенции различных звеньев системы исполнительной власти, прав и обязанностей граждан; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и т. д.

Разные стороны имущественных отношений регулируются гражданским и административным правом, но разными методами. Гражданское право регулирует отношения, характеризующиеся равенством сторон, а административное – их неравенством, поскольку одной из сторон в качестве носителя государственно-властных полномочий всегда выступает государственный орган.

Наиболее сложно провести грани между административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами административного права.

Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов.

Трудовое право регулирует трудовые отношения, а также некоторые другие, связанные с ними отношения (по поводу заключения коллективных договоров, по рассмотрению трудовых споров, в области социального страхования и т. п.). Административное право воздействует на те стороны этих отношений, которые связаны с организацией трудовых процессов, а также с государственной службой.

Административное право в общественной жизни выступает в нескольких ролях: как отрасль законодательства, как правовая наука и как учебная дисциплина. Но если административное право как совокупность правовых норм предписывает соответствующее поведение, то наука исследует нормы административного права, систематизирует и классифицирует их, объединяет в правовые институты.

Административное право как наука – это составная часть юридической науки, определяемая как система государственно-управленческих взглядов, идей о законах, регламентирующих отношения в сфере управления, его эффективности, реформировании и тенденциях развития административного законодательства.

Предметом административно-правовой науки является исследование правоотношений в сфере государственного управления, применение норм права, правотворчество органов государственного управления.

У административно-правовой науки более широкий предмет, чем у отрасли права.

Во-первых, наука обязана изучать и нормы, и соответствующие им общественные отношения, выявлять качество тех и других, влияние норм на социальные процессы, особенности их реализации.

Во-вторых, научный анализ административно-правовых явлений предполагает изучение их динамики, процессов развития.

В-третьих, наука обязана заглядывать в будущее, разрабатывать рекомендации по совершенствованию структуры и деятельности органов управления.

В-четвертых, наука призвана выявлять наиболее существенные признаки, связи административно-правовых явлений, вырабатывать новые понятия, которых нет в законодательстве.

В предмете науки административного права можно выделить такие блоки:

•  административно-правовые категории;
•  действующие административно-правовые нормы;
•  анализ практики реализации правовых норм;
•  разработка рекомендаций по совершенствованию правового регулирования.

Можно выделить и основные функции административно-правовой науки:

1.  Теоретическая функция – способствовать развитию юридической науки, теории социального управления.
2.  Прикладная – разрабатывать рекомендации по совершенствованию правового регулирования, деятельности органов государственного управления, создавать условия для изучения административно-правовых явлений (подготовка учебников, пособий и т.д.), пропаганда правовых знаний.
3.  Воспитательная – способствовать повышению правосознания у граждан, служащих, необходимости реализации правовых норм, нетерпимости к их нарушениям.

Административное право как учебная дисциплина.

Этот учебный курс является обязательным для всех юридических учебных заведений. Он содержит систематизированную систему знаний о государственном управлении.

В чем отличие науки от учебной дисциплины?

Во-первых, учебная дисциплина базируется на науке. Содержание курса во многом зависит от того, каковы достижения науки, насколько исследованы проблемы, нормы и отношения. 

Во-вторых, результаты научных исследований содержатся в диссертациях, статьях, а содержание курса раскрывается в учебниках, лекциях и т.п.

В-третьих, не все результаты научных исследований востребованы учебной дисциплиной. В ней должны содержаться только наиболее значимые, необходимые.  Так, по вопросам государственной службы написана масса работ, но только незначительная их часть востребована учебной литературой.

В-четвертых, цели науки и учебной дисциплины различны. Цель науки – систематизация идей, критический анализ правовых норм, реальных отношений. А цель учебной дисциплины – дать обучаемым полученные, проверенные на практике сведения, выводы, рекомендации.

В-пятых, содержание учебной дисциплины в гражданских учебных заведениях зависит от режима секретности.

В-шестых, учебная дисциплина более субъективна, ее содержание во многом зависит от программ, авторов учебников.

Изменения в экономической и социальной сферах жизни диктуют новые требования к теории административного права. Наше административное право коренным образом отличается от административного права европейских государств своей идеологией.

В странах Европы оно нацелено на обеспечение прав и интересов человека, их защиту, а у нас – на обеспечение потребностей государства, государственного управления. В этом суть принципиального различия. Исходя из этого необходима новая концепция административного права.

Контрольные вопросы:

1.  Назовите принципы административного права и дайте им краткую характеристику.
2.  Определите признаки административно-правового института.
3.  Какие функции выполняет административное право в правовой системе Республики Беларусь?
4.  Покажите на конкретных примерах различия и взаимосвязь понятий «виды» и «формы» источников административного права.
5.  Почему существует множество  источников административного права?
6.  В каких официальных изданиях публикуются источники административного права, и каковы сроки их опубликования?
7.  Совпадают ли понятия «административное право» и «административное законодательство»?
8.  В системе административного права выделяют процессуальные институты. Назовите их и дайте им характеристику, основываясь на действующем законодательстве.
9.  Определите место следующих легальных понятий в системе административного права: государственный служащий; административный арест; административный процесс. Найдите источник, предусматривающий соответствующую норму-дефиницию.

ТЕМА 2. ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ОТНОШЕНИЯ В МЕХАНИЗМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Вопросы:

1.  Понятие и особенности административно-правовых норм.
2.  Способы реализации административно-правовых норм.
3.  Основания для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений.

2.1. Понятие и особенности административно-правовых норм

Оптимальность и эффективность правового воздействия на общественные отношения в области государственного управления зависят не только от самой их природы и особенностей, не только от правильно найденного метода правового регулирования, но и от успешного использования всех элементов (рычагов, приводов), частей такого механизма, посредством которого государственно-нормативная воля переводится в фактическое поведение субъектов общественных отношений.

Механизм административно-правового регулирования – это совокупность правовых средств, а также процессов и состояний, которые наступают в волевых общественных отношениях в области государственного управления в результате воздействия на них административно-правовых норм. Какие же средства, процессы и состояния включает в себя механизм административно-правового регулирования общественных отношений?

Административно-правовое регулирование начинается с издания норм права. Административно-правовые нормы – начальный и ведущий рычаг движения государственной воли к ее исполнителям.

В механизме административно-правового регулирования нормативно-правовые акты играют двоякую роль: во-первых, они несут участникам регулируемого общественного отношения в области государственного управления информацию о правовых требованиях государства; во-вторых, содержат указания на юридические средства, с помощью которых предполагается достигнуть оптимального согласования воли индивидуумов, их коллективов с государственной волей, т.е. упорядочения общественного отношения в общих интересах субъекта и объекта управления. Эта роль нормативно-правовых актов позволяет считать их систему нормативной основой правового регулирования.

Важное место в нормативной основе механизма правового регулирования в области государственного управления занимают акты планирования экономического, социального и культурного развития; правовые стандарты, значение и удельный вес которых возрос в условиях проводимых в республике преобразований; локальные нормативные акты (сфера действия их ограничивается рамками предприятия, учреждения, организации – правила внутреннего трудового распорядка, техники безопасности, правила составления и представления определенной документации и др.). Эффективность правового регулирования предполагает включение в его механизм  идеологической коммуникации, направленной на моральное и идеологическое подкрепление предъявляемых адресатам правовых требований, а также стимулирующей коммуникации, которая состоит в том, что государство морально и материально поощряет активное, инициативное использование правовых требований участниками общественных отношений в области государственного управления. При нарушении права государство использует институт юридической ответственности.

Необходимо выделить такой элемент механизма административно-правового регулирования, как правовые отношения, модели которых создаются государством в нормах права. Участники правовых отношений связаны конкретными субъективными правами и юридическими обязанностями, которые индивидуализируют общую правовую возможность для конкретных участников регулируемого отношения.

В механизме административно-правового регулирования юридические факты являются еще одним промежуточным звеном между государственной волей и общественными отношениями.

Таким образом, правовое регулирование в области государственного управления действует как сложный механизм, с промежуточными передаточными звеньями, которые служат проводниками движения нормативно-государственной воли к фактическому поведению участников регулируемого отношения.

Механизм административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления можно определить как взятую в единстве систему административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется результативное правовое регулирование общественных отношений в области хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.

Эффективность функционирования механизма административно-правового регулирования существенно зависит от уровня правосознания граждан, т.е. совокупности идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношений людей, их социальных групп к праву, правоприменительной деятельности, законности, их мнения о правомерности или неправомерности этих видов отношений. Уровень правосознания субъектов управленческих отношений влияет на состояние дисциплины и законности в сфере государственного управления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования в административно-правовых отношениях конкретных субъектов государственного управления.

Административно-правовые нормы являются необходимым и очень важным правовым инструментом в руках государства. Административно-правовое регулирование распространяется на широкий круг отношений, связанных с организацией управления экономикой, социально-культурной и административно-политической деятельностью. Без регулирующей роли административно-правовых норм невозможно представить четкий и объективно правильный процесс управления.

Административно-правовая норма – это установленное государством правило поведения общего характера, охраняемое от нарушений принудительной силой государства, целью которого является регулирование общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления.

Нормы административного права, следовательно, имеют особую сферу применения – государственное управление. В этих границах они формируют обязательные предписания должного поведения органов государственного управления, государственных служащих, негосударственных организаций, граждан.

Гипотеза указывает на те условия, при наличии которых применяется соответствующее правило поведения. Она может быть абсолютно определенной и относительно определенной. Абсолютно определенная гипотеза содержит конкретные фактические условия, при которых норма права реализуется (например, постановление о наложении административного штрафа не подлежит исполнению, если оно в течение трех месяцев со дня его вынесения не было обращено к исполнению). В относительно определенной гипотезе содержится лишь общая характеристика условий, при которых норма может быть реализована. Административно-правовые нормы чаще всего имеют относительно определенную гипотезу.

Диспозиция – правило поведения, предусматриваемое нормой. Диспозиция в административно-правовых нормах излагается преимущественно как права, правомочия, дозволения или в виде предписаний, обязанностей, а также запрета и ограничений.

Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю. Характерная особенность административно-правовых санкций состоит, прежде всего, в том, что многие административно-правовые нормы непосредственно в своей структуре таких санкций не содержат. В этом случае санкция помещена в другом акте, в зависимости от того, какая устанавливается ответственность (дисциплинарная, административная или уголовная). Кроме того, административно-правовых санкций довольно         много.

Административно-правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды.

1. По предмету регулирования административно-правовые нормы делятся на материальные и процессуальные. Материальные нормы административного права определяют права и обязанности, а также ответственность участников регулируемых отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления. Например, это нормы, определяющие порядок рассмотрения обращений граждан; порядок производства по делам о дисциплинарных, административных правонарушениях и т. д. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

2. По конкретному юридическому содержанию административно-правовые нормы могут быть подразделены следующим образом:

а) обязывающие, т. е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых речь идет в данной норме. Например, обращения, направленные должностным лицам органов, учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию которых не входит решение поставленных вопросов, в срок не позднее 5 дней передаются должностным лицам соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий с извещением об этом граждан; лица, достигшие 16-летнего возраста, обязаны иметь паспорт;

б) запрещающие, т. е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под критерии административного права выдавать сведения, которые стали известны государственным органам в связи с рассмотрением обращений, если это ущемляет права и законные интересы граждан. Милиции, таможенным органам запрещено применять огнестрельное оружие в отношении женщин (с явными признаками беременности)  – это специальный запрет;

в) уполномочивающие или дозволительные, т. е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы. В данном случае отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Регулирующая роль этих норм проявляется по-разному. Например, органам управления (должностным лицам) предоставляются полномочия, которые они реализуют в зависимости от конкретных обстоятельств (право органов милиции на наложение штрафа). Эти же субъекты в конкретной обстановке могут использовать полномочия различного характера (административная комиссия объявляет предупреждение, или налагает штраф, или ограничивается обсуждением вопроса, или передает дело на рассмотрение общественности по месту работы и т. п.).

Административно-правовые нормы дозволительного характера получают все более широкое распространение в практике реализации задач и функций исполнительной власти;

г)  рекомендательные, т. е. содержащие определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Рекомендации, как правило, не имеют юридически обязательного характера и чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований;

д) стимулирующие, т. е. обеспечивающие с помощью соответствующих средств материального и морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти экономических рычагов, стимулов.  Например, применение льготного кредитования, налоговых льгот, освобождение от налогообложения и т. д.

2.2.  Способы реализации административно-правовых норм

Социальное назначение норм административного права состоит в том, чтобы регулировать поведение субъектов в сфере государственного управления. Однако эти нормы не могут выполнять регулирующей роли без сложного механизма их реализации.

Реализация норм административного права, так же как и норм других отраслей права, представляет собой процесс практического претворения в жизнь государственной воли, выраженной в нормах субъектами административного права. В указанном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, т. е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Форма реализации норм права зависит от специфики общественных отношений, регулируемых нормами; от содержания правовой нормы; от характера поведения субъектов, реализующих правовую норму, и их взаимоотношений; от формы внешнего проявления правомерного поведения.

В юридической литературе принято различать несколько форм (способов) реализации правовых норм в зависимости от характера действий субъектов административного права, степени их активности и направленности – соблюдение, исполнение, использование и применение.

Соблюдение как форма реализации норм административного права имеет место тогда, когда субъекты воздерживаются от совершения действий, закрепленных нормами. Это пассивная форма поведения субъектов в сфере государственного управления, они не вступают в конкретные административно-правовые отношения. В этой форме реализуются запрещающие нормы.

Исполнение норм административного права заключается в активных действиях субъектов, они исполняют возложенные на них юридические обязанности. Например, пассажир общественного транспорта, компостируя талон, выполняет юридическую обязанность – оплачивает проезд, следовательно, исполняет норму права. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления.

Использование предполагает добровольное совершение субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления. Путем использования реализуются управомочивающие нормы.

Эти три формы реализации административно-правовых норм, в ходе которых юридические нормы претворяются в жизнь непосредственно действиями самих субъектов общественных отношений, принято называть формой непосредственной реализации права.

В указанных формах реализуются многие нормы права, но не все. Есть немало случаев, когда для обеспечения полной реализации административно-правовых норм требуется вмешательство в этот процесс компетентных органов (должностных лиц), наделенных государственно-властными полномочиями. Поэтому важной формой реализации административно-правовых норм является применение.

Под применением норм административного права следует понимать разрешение на их основе индивидуально-конкретных дел уполномоченными на то органами государства и должностными лицами. В отличие от исполнения как формы реализации административно-правовых норм, составляющих обязанность всех, к кому они обращены, применение этих норм составляет обязанность и право лишь специально на то уполномоченных органов и должностных лиц.

2.3. Основания для возникновения, изменения и прекращения   административно-правовых отношений

Административно-правовые нормы, оказывая регулирующее воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления, придают им правовой характер. Следовательно, административно-правовое отношение – есть урегулированное нормой административного права общественное отношение управленческого характера, в котором стороны выступают носителями взаимных юридических обязанностей и прав, установленных и обеспеченных указанной нормой.

Это не означает, что сама данная норма непосредственно создает конкретное правоотношение. Правоотношение создается (возникает) непосредственно в конкретном случае между конкретными субъектами, как правило, в процессе применения административно-правовых норм, т. е. как следствие издания полномочным органом государственного управления (должностным лицом) индивидуального акта.

Административно-правовая норма является основой возникновения административно-правовых отношений, поскольку она в общей форме предусматривает, что данное общественное отношение при соответствующих условиях и при наличии соответствующих субъектов становится административно-правовым. Например, административно-правовая норма гласит: жалобы граждан на неправильные действия должностных лиц принимаются к рассмотрению органами государственного управления (должностными лицами), в чью компетенцию входит решение затрагиваемых в жалобе вопросов. Что характерно для этой нормы, равно как и для любой другой? Она в общей форме, но не конкретно, предусматривает, что во всех возможных случаях подачи жалобы в соответствующий орган управления возникает на этой основе административно-правовое отношение, т. е. намечает предпосылку возникновения конкретного правоотношения, например, между районным исполкомом и гражданином Петровым.

В административно-правовом отношении, как и во всех других правоотношениях, урегулированных нормами права, одна из сторон обладает правом требовать от другой стороны поведения, предусмотренного административно-правовой нормой (корреспонденция прав и обязанностей). Нормы устанавливают для одной стороны вид и меру возможного поведения, а для другой – вид и меру должного поведения.

Административно-правовые отношения, естественно, обладают всеми признаками правового отношения. Однако специфическая область их возникновения – сфера государственного управления – определяет ряд присущих им признаков, особенностей.

Особенности административно-правовых отношений:

1) они складываются непосредственно в связи с осуществлением органами государственного управления задач исполнительно-распорядительной деятельности;

2) их участниками могут быть разнообразные субъекты: органы государственного управления, предприятия, учреждения, граждане и др., чьи интересы связаны с осуществлением исполнительно-распорядительной деятельности;

3) обязательным субъектом должен быть орган государственного управления;

4) невозможность их возникновения без участия органа государственного управления (должностного лица) или в определенных законом случаях общественной организации, наделенной внешневластными полномочиями;

5) орган государственного управления или должностное лицо действует властно, распоряжаясь, т. е. реализуя принадлежащие ему полномочия государственно-властного характера;

6)  они могут возникнуть по инициативе любой из сторон, но согласие второй стороны не является обязательным условием их возникновения; в тех случаях, когда такое согласие (желание) требуется, оно играет роль фактора, предшествующего возникновению административно-правового отношения, не имеющего, однако, правообразующего значения, т. е. оно превращается тем самым в самостоятельный юридический факт (договор).

Основанием возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, так же как и всех других правовых отношений, являются юридические факты, т. е. такие факты, с которыми государство посредством норм права связывает возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. Юридические факты могут возникнуть в результате проявления воли людей (юридические действия), а также независимо от воли людей (юридические события), или неволевые юридические факты.

Волевые юридические факты по признаку соответствия или несоответствия порождающей их воли праву делятся на две группы: правомерные юридические факты (например, подача гражданином жалобы на незаконные действия должностного лица) и неправомерные юридические факты, или нарушения (например, нарушение гражданином паспортного режима).

Административно-правовые отношения порождаются, изменяются и прекращаются как волевыми (правомерными и неправомерными), так и неволевыми юридическими фактами. К волевым правомерным фактам относятся акты органов государства.

Индивидуальные акты органов государственного управления, в отличие от нормативных актов, порождают административно-правовые отношения непосредственно. Например, постановление Совета Министров Республики Беларусь о назначении гражданина на должность заместителя министра непосредственно порождает административно-правовые отношения между лицом, назначенным на эту должность, и иными работниками министерства: министром, начальниками главных управлений министерства и т. д.

К волевым неправомерным фактам, порождающим административно- правовые отношения, относятся незаконные действия или бездействие субъектов административного права. Круг этих фактов составляет дисциплинарные и административные проступки (например, опоздание служащего на работу).

Административно-правовые отношения порождаются также и неволевыми юридическими фактами. Например, смерть человека влечет возникновение административно-правовых отношений между органами ЗАГСа и лицами, на которых государство возложило обязанность заявлять о факте рождения, смерти.

Защита административно-правовых отношений состоит в обеспечении государством такого поведения субъектов административных отношений, которое отвечает требованиям административно-правовых норм. В подавляющем большинстве случаев административно-правовые отношения складываются в полном соответствии с этими требованиями в результате добровольного их выполнения субъектами административно-правовых отношений.

Контрольные вопросы:

1.  Какие общественные отношения, регулируются нормами административного права?
2.  Все ли элементы логической структуры административно-правовой нормы предусмотрены конкретной статьей или пунктом нормативно-правового акта?
3.  Какими способами реализуются нормы административного права? Дайте им характеристику.
4.  На основе каких критериев можно сгруппировать нормы административного права?
5.  Чем процессуальные нормы административного права отличаются от материальных?
6.  Какие особенности характерны для административно-правовых отношений?
7.  По каким критериям можно сгруппировать юридические факты в административном праве? Приведите примеры.
8.  Чем отличаются нормы административного права от норм конституционного, уголовного и гражданского права?
9.  Что означает императивность административно-правовых норм? Как она выражена  в конкретных нормах административного права?
10.  Как соотносятся материальные и процессуальные нормы?

РАЗДЕЛ II

СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

ТЕМА 3. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ. ПРОИЗВОДСТВО ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН

Вопросы:

1. Понятие субъектов административного права. Производство по обращениям граждан.

2. Административно-правовые основы деятельности субъектов административного права. 

3.  Система исполнительной власти, ее органы и компетенция.

4. Государственная служба и предупреждение коррупционных деяний административно-правовыми средствами.

Каждая отрасль права определяет своих субъектов. Субъекты административного права – это участники управленческих отношений, которые наделены административно-правовыми нормами, правами и обязанностями и способны их практически реализовать.

Все субъекты можно разделить на две группы (виды):

•  индивидуальные  – граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства, государственные служащие;
•  коллективные  – органы исполнительной власти, государственные и негосударственные предприятия, учреждения, организации.

Общим условием вступления организаций и лиц в административно-правовые отношения является наличие у них административной правоспособности, т.е. способности приобретать комплекс прав и обязанностей в сфере государственного управления, предусмотренных и обеспеченных нормами административного права. Для этого необходимо, чтобы организация или лицо обладали административной дееспособностью, т.е. способностью практически реализовывать в правоотношениях свою административную правоспособность, свои юридические обязанности и права.

Административная правоспособность органов государственного управления выражается в компетенции, которой наделяется каждый из них при образовании. Компетенция органа фиксирует круг осуществляемых им управленческих функций (предмет ведения) и объем необходимых для их реализации полномочий (обязанностей и прав).

Административная право- и дееспособность органов управления возникает одновременно с их образованием и определением компетенции. При этом в большинстве случаев органы управления обязаны вступать в административно-правовые отношения, которые играют роль основного средства практической реализации принадлежащей им компетенции.

Различают общую и специальную право- и дееспособность органов управления.

Общая правоспособность выражается в представляемой органам возможности осуществлять управленческую деятельность в пределах их компетенции.

Специальная правоспособность дополняет общую и выражается в возможности органов осуществлять свои специфические задачи или функции управления (например, контрольно-надзорную, юрисдикционную деятельность). Нередко создаются органы, предназначенные для осуществления исключительно такого рода задач, например, государственные инспекции, административные комиссии. Как общая, так и специальная правоспособность органов управления находят свое выражение в их общей или специальной дееспособности.

Участниками административно-правовых отношений являются и структурные подразделения аппарата органов управления (например, управления и отделы центрального аппарата министерств, государственных комитетов). Объем их административной право- и дееспособности определяется руководством данного органа.

Административная право- и дееспособность государственных предприятий, учреждений и организаций выражается практически в деятельности их органов управления (например, администрация предприятия, генеральный директор производственного объединения). Эти органы в пределах своей компетенции реализуют административно-правовые обязанности и права, установленные для предприятий, учреждений и организаций; представляют их во внешних отношениях административно-правового и иного (например, гражданско-правового) характера.

Административная право - и дееспособность государственных служащих – административно-управленческих работников – определяется характером их деятельности и, как правило, закрепляется либо в специальных положениях (например, в положении о главном бухгалтере), либо в должностных инструкциях. Эти право- и дееспособность производны от компетенции того органа, в котором служащие занимают соответствующую должность.

Определенной административной право- и дееспособностью обладают общественные организации и трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций. Административно-правовые нормы определяют, в частности, основные виды административно-правовых отношений с участием этих организаций и коллективов. Такого рода отношения складываются, однако, не внутри негосударственных объединений, а в той сфере, где они взаимодействуют с органами государственного управления, с администрацией предприятий, учреждений и организаций.

Административной право- и дееспособностью обладают и граждане. Объем их административных прав и обязанностей определяется Конституцией, действующим законодательством, а также соответствующими административно-правовыми нормами.

Административно-правовой статус гражданина - это совокупность его прав, свобод и обязанностей, регулируемых нормами административного права и реализуемых в административно-правовых отношениях. Элементами административно-правового статуса гражданина являются: административная правоспособность, административная дееспособность, права, обязанности и ответственность за их реализацию. В этой связи можно говорить об общем, особом (особенном) и специальном административно-правовом статусе гражданина.  Гражданин как субъект административного права – это участник общественных отношений, выступающий в роли носителя содержащихся в нормативных актах конкретных прав и обязанностей, которыми он наделен для реализации своих потребностей, участия в управлении делами общества и государства. Необходимо учитывать, что в административном праве гражданин как субъект права понимается как лицо, которое не состоит в устойчивых, непрерывных организационных связях с теми субъектами, с которыми он вступил или может вступить в административно-правовые отношения.

      Общий административно-правовой статус гражданина включает в себя всеобщие права и обязанности граждан, закрепленные в  Конституции РБ и реализуемые гражданином через вступление его в административно - правовые отношения с соответствующими субъектами. Они принадлежат всем гражданам и не связаны с какими-либо особенностями и спецификой конкретной общественно-государственной, производственно-хозяйственной и трудовой, личностно-психологической и социальной деятельности человека и гражданина во всех областях, отраслях и сферах его деятельности.

Особенный (особый) административно-правовой статус гражданина охватывает все реализуемые в административно - правовых отношениях особые специфические права и обязанности гражданина в тех или иных конкретных областях, отраслях и сферах функционирования исполнительной власти. Особый административно-правовой статус включает права и обязанности, которые граждане приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей (статус водителя, охотника, туриста, коллекционера, студента, пациента, предпринимателя, фермера и т.д.).

Специальный административно-правовой статус включает в себя специальные права и обязанности отдельных специфических категорий граждан в узкоспециализированных сферах функционирования исполнительной власти (статус безработного, беженца, вынужденного переселенца, лица без определенного места жительства и т.д.).

Одним из наиболее важных элементов административно - правового статуса граждан является их конституционно установленное право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Обращения граждан могут быть трех видов: предложения, заявлены, жалобы.

Предложения - обращения граждан, содержащие их мнения и рекомендации, направленные на улучшение деятельности государственных и муниципальных органов и организаций, совершенствование работы должностных лиц и организации какой-либо отрасли, социально-экономических отношений, действующего законодательства и практики его применения.

Заявления - обращения граждан к полномочным органам и должностным лицам по поводу реализации своих прав, свобод и законных интересов, предусмотренных действующим законодательством.

Жалобы - обращения граждан к полномочным органам и должностным лицам с требованием о восстановлении прав, свобод и законных интересов, нарушенных решениями и действиями (бездействием) каких-либо органов публичной власти и другими организациями различных форм собственности.

Законодательно зафиксировано общее право жалобы и специальное право жалобы, в рамках которых различаются общая судебная и общая административная жалобы и, соответственно, специальная судебная и специальная административная жалобы.

Контрольные вопросы:

1.  Каковы субъекты административного права?
2.  Каковы общая и специальная право- и дееспособность органов управления?
3.  Что включает в себя специальный административно-правовой статус?
4.  Каковы виды обращений граждан?

ТЕМА 4. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОЛЛЕКТИВНЫХ СУБЪЕКТОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Вопросы

1.  Понятие и сущность субъектов административной  правоспособности.
2.   Понятие административно-правового статуса  граждан, правовые акты, относящиеся к установлению административно-правового статуса граждан
3.  Понятие административной  дееспособности граждан
4.  Сущность административных правоотношений

 

Под административной правоспособностью гражданина понимается признаваемая за ним законом фактическая возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью.

Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема или передаваема. Ее объем изменяется лишь законом. Для отдельных граждан эта правоспособность может быть временно ограничена в случаях и в порядке, определяемых законодательством (например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которые закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишения специальных прав и другие правоограничения).

Конституцией Республики Беларусь определены виды прав и свобод, не подлежащих ограничению (право на жизнь, право на неприкосновенность частной жизни, свобода совести и др.). Административная правоспособность граждан характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей, выражающей сочетание интересов каждого гражданина с интересами других граждан. Права граждан сочетаются с их определенными обязанностями перед обществом в целом.

Административная правоспособность граждан служит основой их административной дееспособности, являющейся необходимым условием реализации этой правоспособности а также субъективных прав и обязанностей граждан в конкретных административных правоотношениях.

Административная дееспособность гражданина – это признанная за ним способность своими личными действиями осуществлять, приобретать права и выполнять возложенные обязанности административно-правового характера. Момент возникновения административной дееспособности единообразно и четко не определен законодательством.

По общему правилу все граждане Республики Беларусь обладают равной административной дееспособностью. Однако некоторые из них по состоянию здоровья могут быть признаны частично или полностью недееспособными (душевная болезнь, слабоумие). Так, согласно Кодексу Республики Беларусь об административных правонарушениях не являются субъектами административных проступков лица, совершившие их в состоянии невменяемости.

На основе административной правоспособности дееспособные граждане осуществляют субъективные права и обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения.

Различаются административные правоотношения, складывающиеся в связи:

- с реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав (право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на жилище и др.);

- выполнением возложенных на граждан обязанностей (сохранять природу, защищать Отечество и др.);

- нарушением органами исполнительной власти и их должностными лицами прав и законных интересов граждан (например, отношение по жалобе);

- нарушением гражданами их административно-правовых обязанностей (например, ответственность за административные правонарушения).

Административно-правовые отношения возникают в процессе реализации гражданами своих субъективных прав и юридических обязанностей как по собственной инициативе, так и в порядке одностороннего волеизъявления органа исполнительной власти или его должностного лица. При этом инициатива в осуществлении субъективных прав принадлежит преимущественно гражданам.

В случаях, установленных законодательством, субъективные права и обязанности могут приобретаться гражданами через своих законных представителей (родителей, усыновителей, опекунов, попечителей и др.), но имеются права и обязанности, которые могут приобретаться и реализовываться только лично гражданами (право на участие в государственном управлении, воинская обязанность и др.), т.е. без участия третьих лиц.

Контрольные вопросы:

1.  Когда возникает административная правоспособность граждан?
2.  В чем особенности административной дееспособности?
3.  От каких факторов зависит объем и содержание административной правоспособности граждан?
4.  Может ли быть ограничен адинистративно-правовой статус граждан?
5.  Почему гражданин является приоритетным субъектом административного права?
6.  Какие нормативные правовые акты определяет содержание административно-правового статуса гражданина?
7.  По каким критериям можно классифицировать права и обязанности гражданина в сфере исполнительной власти?

ТЕМА 5. СИСТЕМА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ:

ОРГАНЫ, КОМПЕТЕНЦИЯ

Вопросы

1.  Место  и полномочия Президента Республики Беларусь в системе исполнительной власти.
2.  Понятие  органов исполнительной власти, признаки, отличающие орган исполнительной власти от других государственных органов.
3.  Виды органов единую систему исполнительной власти.
4.   Структура Правительства Республики Беларусь и содержание его полномочий.
5.  Понятие штатного расписания.

Полномочия Президента Республики Беларусь в сфере исполнительной власти

Пост Президента учрежден в республике Конституцией Республики Беларусь 1994 г., и соответственно в ней, а также в Законе Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь» закреплен правовой статус Президента. Президент осуществляет государственную власть в качестве главы государства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Президент Республики Беларусь олицетворяет единство народа, является гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности. Президент организационно не входит в систему какой-либо ветви государственной власти.

Президент Республики Беларусь обладает обширными полномочиями по отношению к исполнительной власти. Эти полномочия относятся как к области формирования ее организационной системы, так и содержательной части важнейших направлений ее функционирования.

Согласно Конституции Республики Беларусь Президент:

• формирует Совет Министров Республики Беларусь, определяет его структуру;

• с согласия Палаты Представителей назначает на должность Премьер-министра Республики Беларусь, его заместителей, министров и других членов правительства;

• своими указами определяет систему органов исполнительной власти, назначает руководителей республиканских органов государственного управления и определяет их статус;

• своими указами оказывает влияние на различные стороны самого содержания деятельности Совета Министров и всей системы исполнительной власти;

• имеет право отменять акты Правительства, местных органов государственного управления (исполнительной власти).

Вместе с тем с точки зрения требований законности Президент Республики Беларусь не должен подменять органы исполнительной власти, представляющие собой самостоятельные звенья системы этой власти.

Организационно Президент никому не подчинен, он обладает высокой степенью независимости от других государственных органов. Но в правовых актах, регулирующих его правовой статус, закрепляется вторичный, подзаконный характер президентской власти. Декреты, указы, распоряжения Президента принимаются на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь.

Конституцией Республики Беларусь предусмотрена политическая ответственность Президента Республики Беларусь за нарушение Конституции, законов и данной им присяги. За такие действия он может быть отрешен от должности.

Для непосредственного обеспечения деятельности Президента, реализации его полномочий Президентом создаются Администрация Президента Республики Беларусь и другие органы государственного управления.

Правовой статус Администрации Президента Республики Беларусь закреплен в Положении, утвержденном указом Президента Республики Беларусь от 23 сентября 1997 г. № 97.

Администрация Президента Республики Беларусь:

• является органом государственного управления;

• обеспечивает деятельность Президента в области государственной кадровой политики и идеологии;

• осуществляет подготовку, выполнение и контроль за исполнением решений Президента;

• координирует деятельность подотчетных Президенту государственных органов в области государственной кадровой политики и идеологии;

• обеспечивает взаимодействие Президента с органами законодательной, исполнительной и судебной власти.

В структуру Администрации Президента Республики Беларусь входят: Глава Администрации, два заместителя, помощник Президента Республики Беларусь, главные управления, управления, отделы, канцелярия Президента Республики Беларусь, секретариат Главы Администрации, пресс-служба Президента Республики Беларусь.

Совет Министров Республики Беларусь

Совет Министров Республики Беларусь - Правительство Республики Беларусь является коллегиальным органом государственного управления, который осуществляет исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и иными органами исполнительной власти. Организация и деятельность Правительства определяется Конституцией Республики Беларусь (статьи 106-108) и Законом Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» от 7 июля 1998 г. В своей деятельности Правительство Республики Беларусь подотчетно Президенту Республики Беларусь и ответственно перед Национальным Собранием Республики Беларусь.

В состав Правительства входят: премьер-министр, заместители премьер-министра, в том числе, Первый заместитель премьер-министра, министры. В его состав могут входить руководители иных республиканских органов государственного управления. Состав Совета Министров утверждается Президентом Республики Беларусь.

Премьер-министр назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.

Совет Министров Республики Беларусь в пределах своих полномочий обеспечивает исполнение Конституции Республики Беларусь, законов, актов Президента Республики Беларусь, осуществляет систематический контроль за их исполнением подчиненными ему органами управления, физическими и юридическими лицами.

Компетенция Совета Министров Республики Беларусь как органа, правомочного решать вопросы государственного управления, охватывает все области и сферы государственного руководства.

Общие полномочия Совета Министров Республики Беларусь означают, что Правительство: разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь; осуществляет государственное регулирование деятельности всех отраслей экономики, обеспечивает проведение единой экономической, финансовой и кредитно-денежной политики; разрабатывает прогнозы, концепции, государственные программы экономического и социального развития Республики Беларусь и обеспечивает их реализацию; организует разработку и исполнение республиканского бюджета; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Закон о Совете Министров Республики Беларусь подробно регулирует полномочия Правительства в сфере экономики; в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, по борьбе с преступностью, по обеспечению обороны и государственной безопасности Республики Беларусь; в сфере внешней политики и международных отношений; в области кадровой политики.

Исключительно на заседаниях Совета Министров рассматриваются вопросы:

• составления и исполнения государственного бюджета, формирования и использования внебюджетных фондов, которые находятся в ведении Совета Министров;

• основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь;

• проекты программ экономического и социального развития Республики Беларусь.

Заседания Совета Министров считаются правомочными, если на них присутствуют не менее половины членов Правительства Республики Беларусь. Все решения принимаются большинством голосов членов Совета Министров, присутствующих на заседании. В случае равенства голосов считается принятым решение, за которое проголосовал председательствующий.

Президент Республики Беларусь имеет право председательствовать на заседаниях Правительства.

Для оперативного решения вопросов, входящих в компетенцию Совета Министров, действует в качестве его постоянного органа Президиум в составе премьер-министра и его заместителей, в него могут быть включены и некоторые иные члены Совета Министров.

Состав Президиума может быть изменен Президентом Республики Беларусь по представлению премьер-министра.

Заседания Президиума проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в две недели под председательством премьер-министра, а при его отсутствии - по поручению премьер-министра под председательством одного из его заместителей.

Заседание Президиума считается правомочным, если на нем присутствует более половины общей численности членов Президиума. Решения Президиума принимаются большинством голосов от общей численности его членов и оформляются в виде постановлений Совета Министров Республики Беларусь.

На рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь вносятся вопросы, которые отнесены к его компетенции и не могут быть решены другими субъектами исполнительной власти - министерствами, другими центральными органами управления, местными исполнительно-распорядительными органами.

Совет Министров Республики Беларусь руководит деятельностью министерств и других центральных органов управления Республики Беларусь, координирует, направляет и контролирует их работу, утверждает Положения о министерствах и других центральных органах управления, если иное не предусмотрено актами Президента Республики Беларусь; утверждает состав коллегий этих органов управления, при необходимости передает решение отдельных вопросов государственного управления, какие входят в его компетенцию, министерствам и другим центральным органам управления. Совет Министров вправе отменять акты министерств и других центральных органов управления Республики Беларусь в случае их противоречия законам, актам Президента Республики Беларусь, Правительства, а также в тех случаях, если они не отвечают общегосударственным интересам и не имеют достаточного финансового и юридического обоснования. Имеет право налагать дисциплинарные взыскания (за исключением увольнения) на министров и руководителей других центральных органов управления, их заместителей за невыполнение или ненадлежащее выполнение Конституции Республики Беларусь, законов, решений Президента Республики Беларусь и Совета Министров, служебных обязанностей и служебной дисциплины.

Совет Министров Республики Беларусь руководит деятельностью местных исполнительных и распорядительных органов, направляет и проверяет их работу, обеспечивает централизованное решение вопросов государственного управления с учетом интересов государства и местных территорий; организует контроль за выполнением местными исполнительными и распорядительными органами законов, декретов и распоряжений Президента Республики Беларусь, актов Правительства Республики Беларусь; разрабатывает и утверждает примерную структуру местных исполнительных и распорядительных органов; регулирует вопросы взаимодействия между местными исполнительными и распорядительными органами и республиканскими органами государственного управления; передает при необходимости свои отдельные полномочия местным исполнительным и распорядительным органам.

Совет Министров Республики Беларусь на основании и в целях исполнения Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь издает постановления, обязательные к исполнению на всей территории Республики Беларусь, и контролирует их исполнение.

Постановления Совета Министров могут быть отменены Президентом Республики Беларусь.

Распоряжения издаются премьер-министром по вопросам, входящим в его компетенцию, и не носят нормативного характера.

Для подготовки предложений по отдельным вопросам государственного управления, разработки проектов постановлений, а также для выполнения отдельных поручений Совета Министров могут создаваться постоянные или временные комиссии и иные формирования.

Совет Министров Республики Беларусь действует на протяжении срока полномочий Президента Республики Беларусь и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом.

Совет Министров Республики Беларусь в полном составе, премьер-министр, каждый иной член Правительства отдельно имеют право заявить Президенту Республики Беларусь о своей отставке.

Президент Республики Беларусь вправе по собственной инициативе принять решение об отставке Правительства и освободить от должности любого члена Правительства. Отставка Премьер-министра Республики Беларусь не влечет за собой сложения полномочий Правительства в целом.

Республиканские органы государственного управления

В систему республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, входят министерства, государственные комитеты, комитеты при министерствах (государственных комитетах), кроме органов, подчиненных непосредственно Президенту Республики Беларусь.

С известным допуском условности, в зависимости от характера функций и полномочий, республиканские органы государственного управления могут быть сведены в следующие группы:

1. органы, осуществляющие руководство отраслями, например Министерство здравоохранения, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство торговли;

2. органы по определенным общегосударственным социально-экономическим и иным проблемам, например Министерство экономики, Министерство социальной защиты;

3. органы контроля и надзора, осуществляющие в пределах предоставленной им компетенции специализированные функции вневедомственного значения, например Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды;

4. иные органы, включающие специфические, но своему характеру функции, например Министерство по чрезвычайным ситуациям, Государственный комитет финансовых расследований.

Министерство Республики Беларусь - республиканский орган государственного управления (функциональный или отраслевой), проводящий государственную политику, осуществляющий регулирование и управление в установленной сфере деятельности и координирующий деятельность в этой сфере других республиканских органов государственного управления.

Перечень министерств устанавливается указом Президента Республики Беларусь, его же указами назначаются на должность и освобождаются от должности министры.

Министром может быть гражданин Республики Беларусь, имеющий профессиональную подготовку, отвечающую квалификационным требованиям, и опыт работы в области государственного управления. Правовой статус конкретного министерства закрепляется в Положении, которое утверждается Советом Министров Республики Беларусь, если иное не предусмотрено актами Президента Республики Беларусь.

Министр входит в состав Правительства, осуществляет государственное управление и координацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на него задач и функций.

Министр в своей деятельности руководствуется Конституцией, законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь, постановлениями Совета Министров Республики Беларусь.

Правовыми формами деятельности министерств являются приказы и инструкции. На практике все инструкции проводятся в жизнь приказами министра.

В министерстве в качестве совещательного органа образуется коллегия в составе: министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководящих работников и специалистов министерства, ученых, представителей других организаций. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. Структура министерства и положения о структурных подразделениях утверждаются министром.

Государственный комитет Республики Беларусь - республиканский орган государственного управления, проводящий государственную политику, осуществляющий регулирование и управление в конкретной сфере деятельности.

Государственные комитеты образуются на основании указа Президента Республики Беларусь.

Возглавляет государственный комитет председатель, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь.

Председатель государственного комитета издает приказы, инструкции по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующего государственного комитета.

В целях всестороннего рассмотрения основных отраслевых вопросов в государственном комитете образуется коллегия. Количество членов комитета и коллегии комитета определяется, как правило, Советом Министров Республики Беларусь, если иное не предусмотрено актами Президента Республики Беларусь.

Нормативные акты министерств, государственных комитетов, принятые ими в пределах их компетенции, а также адресованные предприятиям, организациям или учреждениям им организационно не подчиненным, либо гражданам, являются обязательными для исполнения при условии, когда они зарегистрированы Министерством юстиции Республики Беларусь.

Комитет при Совете Министров Республики Беларусь - республиканский орган государственного управления, осуществляющий специальные функции (исполнительные, контрольные, регулирующие и другие) в установленных сферах ведения.

Местные органы исполнительной власти

Местное управление - это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Единая система местных органов управления на территории Республики Беларусь слагается из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполкомов, которые входят в единую систему органов исполнительной власти, являются органами общей компетенции.

Исполнительный комитет подотчетен и подконтролен вышестоящему исполнительному и распорядительному органу, а также подотчетен соответствующему местному Совету депутатов по вопросам, отнесенным к компетенции Совета.

Исполнительный комитет:

• разрабатывает и вносит в Совет схему управления местным хозяйством и коммунальной собственностью, предложения по организации охраны общественного порядка и прав граждан;

• разрабатывает и вносит в Совет проекты планов экономического и социального развития, местных программ, местного бюджета; принимает меры по осуществлению планов, программ и бюджета, представляет Совету отчеты об их выполнении;

• распоряжается имуществом и финансовыми ресурсами Совета в порядке и в пределах, установленных Советом;

• вносит в Совет предложения об образовании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций и учреждений, принадлежащих административно-территориальному образованию на праве коммунальной собственности;

• осуществляет в порядке, установленном законодательством, государственный контроль на соответствующей территории за охраной окружающего мира (вод, воздуха, земель, недр, растительного и животного мира), а также за объектами коммунальной собственности;

• определяет структуру и штаты исполнительного комитета, созданных им отделов, управлений и других подразделений, руководит ими и подведомственными организациями. По согласованию с соответствующими отделами и управлениями вышестоящего исполнительного комитета (министерствами, ведомствами) назначает на должность и освобождает от должности руководителей отделов, управлений и других подразделений исполнительного комитета;

• руководит отделами и управлениями, другими подразделениями исполкома, может принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к их ведению;

• образует по вопросам своей деятельности комиссии, определяет их полномочия;

• организует прием населения, принимает решения по удовлетворению прав и законных интересов граждан;

• оказывает нижестоящим исполнительным комитетам необходимую помощь;

• руководит гражданской обороной;

• обеспечивает выполнение законодательства Республики Беларусь по вопросам военной службы;

• решает возложенные на него законом задачи по организации выборов и референдумов, обсуждения других важнейших вопросов местного и республиканского значения, вносит предложения Президенту Республики Беларусь о представлении к государственным наградам и поощрениям;

• решает вопросы, отнесенные к компетенции соответствующего Совета в пределах полномочий, данных Советов.

Исполнительный комитет возглавляет Председатель. Председатель областного (Минского городского) исполнительного комитета назначается на должность Президентом Республики Беларусь сроком на 5 лет и утверждается областным Советом депутатов. Председатель районного, городского, сельского, поселкового исполкома назначается вышестоящим исполнительно-распорядительным органом и утверждается соответствующим Советом депутатов.

В случае если кандидатуру на должность председателя местный Совет не утвердит, в том же порядке вносится другая кандидатура. Решение Президента Республики Беларусь, председателя вышестоящего исполнительного комитета о назначении председателя исполнительного комитета в случае повторного отклонения кандидатуры Председателя исполкома является окончательным. Председатель соответствующего исполнительного комитета может занимать эту должность не более чем два срока подряд.

Председатель исполнительного комитета:

• возглавляет исполнительный комитет, обеспечивает взаимодействие его с соответствующим Советом, координирует деятельность отделов, управлений и других подразделений исполкома;

• по согласованию с вышестоящим исполнительно-распорядительным органом назначает заместителей, персональный состав исполнительного комитета, секретаря исполнительного комитета;

• представляет исполнительный комитет во взаимоотношениях с Советами и  иными государственными  органами, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, гражданами;

• организует работу исполкома, обеспечивает контроль за реализацией принятых решений;

• является распорядителем кредитов, предусмотренных бюджетом и внебюджетными средствами;

• накладывает дисциплинарные взыскания на председателей нижестоящих исполкомов.

Отделы, управления и службы исполкомов — основной вид местных отраслевых и функциональных органов управления. Исполкомы поселковые, сельские отделов и управлений не имеют.

В исполкомах образуются различного рода органы, осуществляющие функции надзора и контроля за соблюдением правил в области исполнительной и распорядительной деятельности. К ним относятся административные, наблюдательные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, комиссии по борьбе с пьянством, различного рода инспекции и др.

Местным органом государственного управления в городах с районным делением является администрация района.

На основании действующего законодательства местные исполнительные и распорядительные органы издают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории. Решения, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

В системе исполнительно-распорядительных органов имеются также местные органы государственного управления, которые организационно не подчиняются исполкомам. Это местные территориальные органы министерств: обороны, комитета государственной безопасности, министерства транспорта и коммуникаций и др. Образуются такие местные органы управления в соответствии с действующим законодательством соответствующими министерствами. В своей деятельности по управлению непосредственно подчиненными объектами эти органы сотрудничают с соответствующими исполнительными комитетами.

Организационная структура и штаты органов государственного управления

Прежде чем приступить к выяснению существа поставленного вопроса, необходимо сказать несколько слов о применяемых в этой связи понятиях и терминологии.

Термин «государственный аппарат» употребляется для обозначения всей совокупности государственных органов.

Термином «аппарат управления» называют всю систему органов исполнительной власти.

А понятие «аппарат органа», например «аппарат министерства», охватывает совокупность всех составных частей рабочего аппарата данного органа.

В действующем законодательстве рабочий аппарат органов государственного управления обычно обозначается понятием «организационная структура» (министерства, ведомства и т. д.).

Любой орган государственного управления (исполнительной власти) не сможет функционировать и эффективно использовать предоставленные в соответствии с компетенцией полномочия без правильной организации своих внутренних структурных звеньев, без определенного соотношения между структурными подразделениями.

Рациональное построение аппарата органов государственного управления (исполнительной власти), отсутствие дублирования в работе частей и в то же время полный охват всех функций, входящих в компетенцию того или иного органа исполнительной власти, является залогом успешного выполнения задач, наложенных на эти органы.

Свойством структуры органа исполнительной власти является то, что она прямо или косвенно связана со всеми сторонами его деятельности.

Что же понимается под структурой органа государственного управления в юридической литературе?

Под структурой органа управления понимается совокупность его подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, и система взаимоотношений этих подразделений.

Таким образом, структурное подразделение - это одна из частей органа, точнее - его аппарата.

Для структурных подразделений характерно следующее:

• как основные части аппарата органов управления структурные подразделения не являются самостоятельными органами государственного управления;

• любое структурное подразделение руководит деятельностью выделенных в его подчинение объектов управления или выполняет строго определенные функции;

• по способу формирования структурные подразделения являются назначаемыми;

• каждое структурное подразделение в соответствующей форме участвует в практической реализации компетенции органа управления безотносительно к тому, происходит ли это путем издания актов управления или посредством других форм управленческой деятельности;

• компетенция структурного подразделения определяется в пределах компетенции органа управления и является ее необходимой частью;

• ни одно структурное подразделение не обладает свойством органа управления в целом и не может выполнять всю его компетенцию.

Известны три системы построения рабочего аппарата органов: линейная (простейшая), функциональная и производственно-отраслевая.

Принципиальная схема построения аппарата центральных органов исполнительной власти включает следующие структурные подразделения:

1. руководство (например, министр, его заместители, коллегия министерства);

2. отраслевые подразделения (например, главки министерств);

3. функционально-отраслевые подразделения (например, управления и отделы министерств, государственных комитетов);

4. вспомогательные и обслуживающие подразделения (например, секретариат, канцелярии, экспедиционные комиссии).

Упрощение и удешевление управленческого аппарата связано со строжайшим соблюдением государственной штатной дисциплины, которая предполагает определенный порядок установления и изменения штатов учреждения, организаций и предприятий.

Под штатами понимается перечень структурных подразделений соответствующего органа управления, наименование и количество должностей административно-управленческого персонала и размеры должностных окладов.

На практике эти сведения обобщаются в документе, именуемом штатным расписанием. Количество работников, занятых в аппарате, должно быть разумным, отвечающим интересам дела и определяться строгими нормами. Эти нормы устанавливаются государством.

Штаты каждого органа государственного управления, а также каждого учреждения утверждаются в соответствии с законодательством. Например, министр вправе утверждать штаты главков, управлений, отделов, министерства, утверждать положения о них.

 Среди субъектов административного права органы исполнительной власти занимают особое место. Они являются самой многочисленной разновидностью коллективных субъектов административного права, наделенных государственной компетенцией, которая по своему объему самая обширная по сравнению с компетенцией других субъектов административного права.

Согласно ст. 6 Конституции, государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из этих ветвей власти выполняет свои функции, при этом они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Органы исполнительной власти отличаются наибольшим многообразием. Однако общим для них является осуществление исполнительной и распорядительной деятельности, т.е. они исполняют либо организуют исполнение законодательных актов (законов, декретов), решений вышестоящих по отношению к ним государственных органов (Президента, Правительства) и сами осуществляют распорядительную по отношению к нижестоящим органам деятельность путем издания обязательных для исполнения правовых актов. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлены:

1)                Совету Министров Республики Беларусь – центральный орган государственного управления;

2)                Республиканским органам исполнительной власти отраслевой и функциональной компетенции:

- министерства;

- государственные комитеты;
- государственные организации, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь;

3)                Местным органам государственного управления:

- областные, районные, городские, поселковые и сельские исполнительные комитеты и местные администрации.

4)                иные государственные органы.

Поэтому под системой органов государственной власти следует понимать целостную, внутренне взаимосвязанную и сбалансированную, оптимально необходимую совокупность органов государственной власти, призванных реализовывать функции государства.

В Конституции Республики Беларусь термин «исполнительно-распорядительные органы» употребляются применительно к местным органам государственного управления (статьи 117, 119, 120, 122). Но следует отметить, что эта деятельность однотипна, идет ли речь о Совете Министров, министерствах, ведомствах, исполкомах.

Необходимо также уяснить, что орган исполнительной власти всегда орган государственного управления, в то же время не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный механизм, в том числе управленческие органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной власти. Так, администрация государственного объединения, предприятия, учреждения, выполняя управленческие функции, является органом внутреннего управления, или, как еще ее называют, внутреннего самоуправления, и к органам исполнительной власти не относится.

1. Они осуществляют свою деятельность на основе и во исполнение закона, используя в этих целях юридические средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (юрисдикционного) характера.

2. Деятельность органов государственного управления в пределах предоставленных государственно-властных полномочий направлена на осуществление общего, непосредственно, повседневного оперативного руководства объектами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.

Таким образом: орган государственного управления (исполнительной власти) представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, призвана, в порядке исполнительно-распорядительной деятельности, осуществлять от имени государства и в объеме предоставленных ему государственно-властных полномочий повседневное и непосредственное руководство объектами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.

Правовое положение органов управления находит свое конкретное выражение в их компетенции. В ней закрепляются цели, задачи, функции, нрава и обязанности, формы и методы деятельности этих органов, т.е. их административная правоспособность и дееспособность.

Компетенция органов государственного управления закрепляется в Конституции Республики Беларусь, законах, декретах и указах Президента Республики Беларусь, положениях о конкретных ведомствах.

Виды (классификация) органов государственного управления (государственной власти)

Разнообразие органов государственного управления (исполнительной власти) неизбежно ставит вопрос о роли, которую играет каждый из них в решении общих задач государственного управления, непосредственного руководства хозяйственным и культурно-политическим строительством, связи органов исполнительной власти с законодательными и судебными органами и т.д.

Определенные критерии классификации органов исполнительной власти разработаны административно-правовой наукой, исходя из действующего законодательства, практики работы аппарата государственного управления.

Данные органы можно классифицировать по ряду признаков:

• по правовым основам образования;

• в зависимости от государственного устройства и административно-территориального деления;

• по организационно-правовым формам;

• по характеру компетенции;

• по порядку разрешения подведомственных вопросов.

В зависимости от правовой основы образования можно различать органы, создаваемые на основе Конституции Республики Беларусь, текущего законодательства, подзаконных актов.

В общей форме в Конституции Республики Беларусь закрепляется порядок образования основных звеньев аппарата государственного управления - Совета Министров, министерств, государственных комитетов, органов местного управления (статьи 106. 107, 108, 119). Изменения в систему органов государственного управления (исполнительной власти) вносятся указами Президента Республики Беларусь.

В зависимости от государственного устройства Республики Беларусь как унитарного государства и административно-территориального деления следует различать республиканские органы государственного управления (исполнительной власти), например Совет Министров Республики Беларусь, и органы исполнительной власти - областные, городские, районные органы местного управления, администрацию учреждений, предприятий, организаций.

По организационно-правовым формам различаются Совет Министров, министерства, государственные комитеты, комитеты, инспекции и др.

По характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там экономическое и социально-культурное развитие. К ним относятся Совет Министров Республики Беларусь, исполкомы, администрация района в городах с районным делением.

Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подчиненными им отраслями, обеспечивают выполнение задач, стоящих перед этими отраслями, например: Министерство торговли. Министерство транспорта и коммуникаций. Министерство архитектуры и строительства.

Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления. Среди них своим статусом выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы), выполняя различные функции (например, Министерство экономики, Министерство промышленности), органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство труда), органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, Министерство по чрезвычайным ситуациям).

По порядку разрешения ведомственных вопросов различаются: коллегиальные и единоначальные органы.

Коллегиальные органы - организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции органа. В коллегиальных органах решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученными участками работы. Коллегиальными органами являются: Совет Министров, исполкомы.

Единоначальными являются органы, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю. Правовые акты, в которые облекаются решения этого органа, имеют юридическую силу и создают правовые последствия только после подписания их руководителем. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, повышает персональную ответственность за результаты работы органа.

Единоначалие эффективно тогда, когда опирается на различные институты демократии и не подменяется единовластием. В системе исполнительной власти сочетание коллегиальных и единоначальных органов способствует как всестороннему и квалифицированному обсуждению, так и оперативному решению вопросов. Сочетание указанных начал в единоначальных органах часто выражается в том, что здесь действуют коллегии, которые являются совещательными структурными подразделениями органа. На них решаются основные вопросы развития отрасли или сферы управления, но решения коллегии в жизнь проводятся приказом руководителя органа, который придает юридическую силу такому решению, обеспечивает его исполнение.

Система органов государственного управления (исполнительной власти), принципы ее построения

Занимая свое определенное место в системе других государственных органов Республики Беларусь, взаимодействуя с ними, органы государственного управления (исполнительной власти) ввиду необходимого единства управления сами в то же время являются целостной системой, т.е. такой организационной и функциональной общностью, в которой все звенья, все составные части взаимосвязаны и объединены единством руководства. Конституция Республики Беларусь, текущее законодательство не содержит категории «система», в науке управления и административном праве эта категория применяется давно.

Система органов государственного управления (исполнительной власти) представляет собой основанную на разделении труда совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих звеньев аппарата управления, каждое из которых обладает относительной самостоятельностью и выполняет строго определенные функции.

При построении системы органов государственного управления (исполнительной власти) преследуются основные задачи:

• сгруппировать однородные отрасли экономики, социально-культурного и административно-политического строительства, придав им организационное единство и единое управление;

• охватить все без исключения функции государственного управления (исполнительной власти), четко определить организационную ячейку для каждой из них и при этом так, чтобы в аппарате управления был по возможности один орган или одна система соподчиненных органов, полностью ответственных за тот или иной участок управления;

• обеспечить быстрое и четкое прохождение административных дел с тем, чтобы каждое административное дело окончательно решалось, как правило, в одном органе и в том звене управления, в котором это наиболее целесообразно с точки зрения требований централизма и демократизма в управлении;

• обеспечить необходимую координацию и согласованность деятельности органов государственного управления (исполнительной власти) сверху донизу, для чего создаются специальные звенья координационного характера;

• четко определить задачи, функции, полномочия каждого органа государственного управления (исполнительной власти) в отдельности и систем отраслевых и функциональных органов. Юридически это закрепляется в специальных положениях об органах государственного управления (исполнительной власти).

Система органов государственного управления (исполнительной власти) состоит из частей, которые принято называть звеньями. Если сама система основывается на общности объединяемых органов, то расчленение ее на звенья проводится на основе имеющихся у органов государственного управления (исполнительной власти) различий в объеме компетенции, территориальных масштабах деятельности, порядке формирования, в структуре органа и штатах.

Система органов государственного управления (исполнительной власти) Республики Беларусь по своей структуре и содержанию выполняемых функции определяется, прежде всего, конкретными задачами, стоящими перед государством на данном этапе его развития.

Будучи частью механизма государства, система органов управления отражает те процессы, которые протекают в обществе в связи со становлением новой государственности, переходом к рыночным отношениям.

Система органов государственного управления (исполнительной власти) в Республике Беларусь отражает характер конституционного строя страны, закрепленный в Основном Законе, а также особенности, присущие административно-территориальному делению.

Основным организационным принципом построения органов государственного управления (исполнительной власти) является сочетание централизации и децентрализации.

Принцип централизации вытекает из единства системы органов государственного управления (исполнительной власти). Он обусловлен наличием предметов ведения, полномочий, функций. В централизованном порядке определяются звенья этой системы, взаимоотношение между звеньями в системе.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. Так, например, характер полномочий, задачи, функции министерства закрепляются в Положении о нем, которое утверждается Советом Министров Республики Беларусь, и в рамках этих полномочий министерство самостоятельно. Но в то же время, исходя из принципа централизации, акты министерства должны соответствовать Конституции Республики Беларусь, декретам и указам Президента Республики Беларусь, постановлениям Совета Министров Республики Беларусь.

Полномочия исполкомов определяются в зависимости от их места в системе местных органов управления. В пределах соответствующей административно-территориальной единицы (области, районе) они действуют самостоятельно.

Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать ее единство в многообразии.

Принцип законности проявляется, прежде всего, в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Республики Беларусь, законы, подзаконные нормативные акты.

Правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции Республики Беларусь, не имеют юридической силы.

Акты нижестоящих органов исполнительной власти не должны противоречить актам вышестоящих органов.

Правовой основой построения системы органов государственного управления (исполнительной власти) являются: Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»; Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»; Закон Республики Беларусь «О предприятиях Республики Беларусь».

Исходя из этих нормативных установлений, следует выделить следующие звенья в системе органов государственного управления (исполнительной власти):

1. Совет Министров Республики Беларусь.

2. Центральные органы исполнительной власти отраслевой и специальной компетенции:

• министерства;

• государственные комитеты;

• комитеты при Совете Министров;

3. Местные органы государственного управления;

4. Местные органы внутреннего управления - администрация предприятий, учреждений.

Контрольные вопросы:

1. Что понимают под органами исполнительной власти?

2. Какое место занимает Президент Республики Беларусь в системе исполнительной власти?

3. Назовите признаки, отличающие орган исполнительной власти от других государственных органов?

4. Какие организационно-правовые средства свидетельствуют о коллегиальности в деятельности органа исполнительной власти?

5. Какие виды органов входят в единую систему исполнительной власти?

6. Какова структура Правительства Республики Беларусь и содержание его полномочий?

7. Назовите основные полномочия Президента Республики Беларусь в сфере исполнительной власти. Укажите, где они закреплены?

8. Какие виды исполнительных органов государственной власти созданы в городах и районах?

9. Что такое штатное расписание?

10. Каковы полномочия Правительства Республики Беларусь в сфере экономики?

ТЕМА 6. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНОИЕ ГОСУДАРСТЕННОЙ СЛУЖБЫ. ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ КОРРУПЦИОННЫХ ДЕЯНИЙ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫМИ СРЕДСТВАМИ

Вопросы:

1.  Понятие, виды государственной службы.
2.  Принципы государственной службы.
3.  Виды государственных служащих и прохождение государственной службы.
4.  Предупреждение коррупционных деяний госслужащих административно – правовыми методами.

Государственная служба представляет собой вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной и оплачиваемой государством основе отдельной категорией лиц — работниками государственных организаций в целях выполнения задач и функций государства. 

Выделяют следующие виды государственной службы: в органах ветвей власти: а) в органах законодательной власти; б) в органах исполнительной власти; в) в органах судебной власти; в зависимости от отраслей и сфер, в которых она осуществляется: а) в органах внутренних дел; б) в прокуратуре; в) в таможенных органах; г) в налоговых органах и т.д.; в зависимости от места органа в системе государственных органов: а) в республиканских органах; б) в местных органах; в зависимости от вида органа, в которых она осуществляется: а) гражданская (правительственная, парламентская, общеадминистративная); б) правоохранительная (прокурорская, государственной безопасности); в) милитаризованная (войсковая — вооруженные силы, военизированная — милиция); г) специализированная (юстиционная, финансово-кредитная, контрольно-надзорная).

Государственной службе присущи следующие принципы:

— верховенства Конституции Республики Беларусь;

— служения народу Республики Беларусь;

— законности;

— приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации;

— гуманизма и социальной справедливости;

— единства системы государственной службы и ее дифференциации исходя из концепции разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;

— гласности;

— профессионализма и компетентности государственных служащих;

— подконтрольности и подотчетности государственных служащих, персональной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей;

— добровольности поступления граждан на государственную службу;

— равного доступа граждан к любым должностям в государственной службе и продвижения по государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

— стабильности государственной службы в целях обеспечения преемственности власти;

— экономической, социальной и правовой защищенности государственных служащих.

Вопросы государственной службы (в узком ее значении) регулирует Закон Республики Беларусь «О государственной службе» от 14.07.2003 г. Действие настоящего Закона распространяется на лиц, которые занимают государственные должности в: 1. Палате представителей и Совете Республики Национального собрания и их секретариатах; 2. Правительстве и его Аппарате; 3. Конституционном Суде и его Секретариате, Верховном Суде, Высшем Хозяйственном Суде, иных общих и хозяйственных судах и их аппаратах; 4. Администрации Президента, Государственном секретариате Совета Безопасности, Управлении делами Президента, иных государственных органах, обеспечивающих деятельность Президента; 5. органах Комитета государственного контроля, органах Прокуратуры, Национальном банке, Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарате; 6. министерствах, иных республиканских органах государственного управления, их территориальных подразделениях; 7. дипломатических представительствах, консульских учреждениях и миссиях; 8. местных Советах депутатов и их аппаратах, исполнительных и распорядительных органах и их аппаратах; 9. государственных нотариальных конторах; 10. таможенных органах; 11. иных государственных органах и приравненных к ним в соответствии с законодательством государственных организациях. Действие настоящего Закона не распространяется на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля. Их деятельность регулируют Законы «О статусе военнослужащих», «Об органах внутренних дел», Указы Президента РБ «О прохождении воинской службы», «О прохождении службы в органах внутренних дел» и др. правовые акты.

Под государственным служащим понимается гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями, действующий от имени и по поручению государства в целях практического осуществления его задач и функций и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования.

Государственные служащие в зависимости от характера полномочий делятся на должностных лиц, оперативный состав, вспомогательный персонал. Должностными лицами (руководителями) называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия и т.д.).

К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и вправе предъявлять к ним обязательные для исполнения требования. Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти, которые имеют право предъявлять юридически-властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, работники милиции). Оперативный состав (функциональные работники) — государственные служащие, не являющиеся должностными лицами, но выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов (экономисты, юристы, специалисты, референты, консультанты и т.п.).

Основная задача работников оперативного состава – содействие должностным лицам в подготовке правовых актов, а также в принятии и осуществлении руководящих решений. Вспомогательный состав — работники государственного аппарата, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия или влияющих на содержание решений данного органа. Они создают условия для выполнения должностными лицами и оперативным составом своих служебных функций (например, технические секретари, сотрудники отдела кадров, бухгалтерии, канцелярии, хозяйственных служб).

Государственный служащий имеет право на: письменное закрепление своих служебных обязанностей и создание условий для их исполнения; принятие решений или участие в их подготовке в соответствии со служебными обязанностями; получение от граждан, госорганов и организаций информации для исполнения служебных обязанностей; повышение в квалификации за счет госсредств, в должности и классе государственного служащего; заработную плату и дополнительное стимулирование труда; уважение личного достоинства и справедливое отношение со стороны руководителей, иных лиц и граждан; отказ от выполнения поручения, если оно противоречит законодательству; проведение по его требованию служебного расследования для опровержения порочащих его сведений; свободу объединений, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией; здоровые и безопасные условия труда; отставку по основаниям, предусмотренным законодательством; государственное социальное страхование, пенсионное обеспечение и др.

Государственный служащий обязан: поддерживать конституционный строй, обеспечивать соблюдение норм Конституции и законодательства; исполнять служебные обязанности в пределах предоставленных законом полномочий; соблюдать установленные законом ограничения, связанные с государственной службой; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц; исполнять приказы, распоряжения руководителей, изданные в пределах их компетенции; соблюдать установленный регламент, правила внутреннего трудового распорядка, должностные положения и инструкции, порядок работы со служебной информацией; своевременно и объективно рассматривать обращения граждан и юридических лиц и разрешать их в установленном порядке; соблюдать культуру общения, другие нормы служебной этики; не допускать действий и поступков, порочащих государственную службу и несовместимых с ней; сохранять и не разглашать доверенные ему госсекреты, в т.ч. после прекращения госслужбы в течение установленного срока; не разглашать полученные при исполнении служебных обязанностей сведения, о личной жизни, чести и достоинстве граждан, за исключением предусмотренных законом случаев; поддерживать необходимый для исполнения своих служебных обязанностей уровень квалификации.

Государственный служащий не вправе: заниматься лично или через иных лиц предпринимательской деятельностью, а также используя служебное положение, оказывать содействие родственникам и иным лицам в предпринимательской деятельности; занимать другие государственные должности, за исключением предусмотренных законом случаев; принимать участие в забастовках; заниматься в рабочее время другой оплачиваемой работой (деятельностью), кроме преподавательской, научной, культурной и творческой, а также медицинской практики в установленном законом порядке; выполнять работу по совместительству, кроме работы в госорганизациях в установленном законом порядке; использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, иных юридических лиц, а также граждан, в ущерб интересам государственной службы; принимать от физических и юридических лиц любые не предусмотренные законом вознаграждения и подарки, в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением сувениров. Сувениры, стоимость которых превышает установленный Правительством размер, передаются в доход государства; пользоваться в личных целях бесплатными услугами физических и юридических лиц, оказанными ими в связи с исполнением госслужащим своих служебных обязанностей; использовать во внеслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, имущество государственного органа и служебную тайну; иметь счета в иностранных банках, за исключением предусмотренных законом случаев; принимать без согласия Президента государственные награды иностранных государств.

Право на поступление на государственную службу имеют граждане Республики Беларусь, достигшие восемнадцатилетнего возраста, владеющие государственными языками Республики Беларусь и отвечающие иным требованиям, установленным законодательными актами о государственной службе. При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускаются какие-либо ограничения и (или) преимущества в зависимости от пола, расы, национальности, социального происхождения, имущественного положения, отношения к религии и политических убеждений за исключением случаев, предусмотренных Конституцией.

Общие требования для поступления на госслужбу: достижение возраста 18 лет; наличие гражданства Республики Беларусь; наличие квалификации, необходимой для исполнения служебных обязанностей; отсутствие заболеваний, препятствующих исполнению служебных обязанностей; отсутствие вступившего в силу судебного приговора, связанного с лишением или ограничением свободы; отсутствие судимости или установленных судом ограничений; отсутствие близкородственных отношений с лицами, находящимися в непосредственном подчинении или под непосредственным контролем по службе. Специальные требования для поступления на отдельные виды госслужбы: возраст, установленный для конкретного вида службы; специальное (высшее) образование; установленный стаж работы, наличие особых требований к состоянию здоровья; наличие ученой степени или звания; принесение присяги; отсутствие фактов о негативных фактах и качествах морального характера.

Поступление на государственную службу осуществляется путем назначения, утверждения либо избрания, которые оформляются решением, приказом, распоряжением, иным актом соответствующего государственного органа, должностного лица. С этого момента у гражданина возникают права и обязанности государственного служащего. Прохождение государственной службы — это непрерывный процесс, включающий следующие элементы: назначение на должность; 6) поощрения и взыскания по службе; присвоение классного чина или звания; 7) служебные командировки; перемещения по службе; 8) очередные отпуска; аттестация; 9) увольнение с должности; повышение и понижение в классе или звании; 10) отставка Прохождение государственной службы отдельными категориями служащих связано с их периодической аттестацией (не реже раза в три года) и повышением квалификации. Цель аттестации – проведение эффективной и целесообразной кадровой политики, общая оценка деятельности и профессиональной подготовки служащего и его служебной перспективы.

Аттестацию проводят специально создаваемые комиссии, сформированные в самом государственном органе или вышестоящим органом. По итогам аттестации могут быть принятии следующие решения: о соответствии лица занимаемой должности; о неполном соответствии должности с обязательной переаттестацией в течении года; о несоответствии лица занимаемой должности. Решение аттестационной комиссии носит рекомендательный характер и окончательное решение по каждому служащему принимает руководитель государственного учреждения. От проведения аттестации освобождаются: беременные и женщины находящиеся в отпуске по уходу за ребенком; госслужащие, находящиеся в данной должности менее одного года; госслужащие, имеющие высший класс госслужащего. Прохождение аттестации отдельными категориями госслужащих регулируется специальными нормативными актами. Каждой государственной должности соответствуют определенные классы государственных служащих.

Для госслужащих устанавливается высший класс и 12 классов, из которых 12-й класс является низшим. Присвоение классов производится в последовательном порядке в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией госслужащего, стажем работы на госслужбе, а также с учетом ранее присвоенного ему класса.

Высший класс госслужащего соответствует следующим должностям: Премьер-министра Республики Беларусь; Председателя Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь; Председателя Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь; Главы Администрации Президента Республики Беларусь; Государственного секретаря Совета Безопасности Республики Беларусь; Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь; Председателя Правления Национального банка Республики Беларусь; Управляющего делами Президента Республики Беларусь; заместителей вышеуказанных лиц; Председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов Присвоение классов осуществляется: Президентом Республики Беларусь – в отношении руководящих работников республиканских органов государственного управления, председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов и иных должностных лиц, назначение на должность которых осуществляется Президентом Республики Беларусь; Премьер-министром Республики Беларусь – в отношении государственных служащих республиканских органов государственного управления, назначаемых Правительством Республики Беларусь, в том числе по согласованию с Президентом Республики Беларусь; Председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов – в отношении председателей городских, районных исполнительных комитетов, а также глав местных администраций; присвоение классов иным государственным служащим осуществляется на основании заявления государственного служащего или представления его руководителя комиссией по присвоению классов соответствующего государственного органа.

Лицам, поступающим на госслужбу впервые, класс госслужащего присваивается не ранее чем через 6 месяцев. Срок, по истечении которого присваивается очередной класс по занимаемой должности, для госслужащих, имеющих 12-10-й класс, – не менее одного года, 9-7-й класс – не менее двух лет, 6-4-й класс – не менее трех лет. Присвоение очередных классов госслужащим, имеющим иные классы, сроком не ограничивается. В случае ненадлежащего исполнения государственным служащим должностных обязанностей, нарушения трудовой дисциплины, а также совершения действий, не соответствующих нормам служебной этики, служащий не представляется к повышению в классе, а также может быть понижен в классе, но не более чем на один класс. Отдельным категориям государственных служащих могут присваиваться квалификационные классы, классные чины, персональные звания, дипломатические ранги.

Государственная служба прекращается по инициативе администрации или по собственной инициативе гражданина. Основаниями для инициативы администрации являются: достижение служащим предельного возраста, установленного для государственной службы; истечение срока полномочий или истечение срока контракта; несоблюдение ограничений, связанных с государственной службой; разглашение сведений, составляющих государственные секреты; отказ от принесения присяги; нарушение требований законодательства при приеме на государственную службу; грубое нарушение должностных обязанностей, совершение проступка, несовместимого с нахождением на государственной службе; прекращение гражданства Республики Беларусь; вступления в законную силу обвинительного приговора суда. Одним из видов прекращения государственной службы по личной инициативе является отставка. Основанием для отставки являются: а) наличие предусмотренного законом трудового стажа (мужчины – 25 лет госслужбы, женщины – 20 лет госслужбы при общем стаже не менее 30 лет); б) состояние здоровья, препятствующее исполнению служебных обязанностей. Право на отставку может быть реализовано только один раз. Истечение полномочий выборного лица приравнивается к выходу в отставку, но не препятствует возврату данного лица к исполнению госслужбы путем назначения или избрания. Освобождение государственного служащего от занимаемой должности оформляется решением, приказом, распоряжением, иным актом руководителя соответствующего государственного органа или должностного лица.

Юридическая ответственность государственных служащих — это применение к ним государственными органами и должностными лицами установленных государством мер воздействия за плохую работу, нарушение государственной дисциплины и законности.

В зависимости от характера правонарушений, совершенных государственными служащими, для них предусмотрены следующие виды ответственности: Дисциплинарная ответственность применяется за виновные проступки, т.е нарушение правил и обязанностей службы, трудовой дисциплины. Применяется: 1) в порядке подчиненности; 2) в соответствии с правилами внутреннего распорядка; 3) в порядке, установленном ведомственными уставами и инструкциями. Выражается в виде дисциплинарных взысканий (замечание, выговор, увольнение). Для госслужащий могут применяться специальные дисциплинарные взыскания, связанные с порядком прохождения ими госслужбы.

Административная ответственность применяется за правонарушения, связанные с несоблюдением госслужащим правил, установленных в сфере госуправления, которые госслужащий обязан обеспечивать своей деятельностью, а именно 1) охрана порядка управления, 2) охрана государственного и общественного порядка, 3) охрана природы, 4) охрана здоровья населения и иных правил, выполнение которых входит в служебные обязанности государственного служащего. Выражается в применении административных взысканий – главным образом, штрафных санкций. Уголовная ответственность наступает за совершение должностных преступлений, совершенных при исполнении служебных обязанностей, таких как: 1) коррупция, 2) должностной подлог, 3) превышение власти или служебных полномочий, 4) злоупотребление властью, 5) халатность. Выражается в применении по приговору суда уголовных наказаний, зачастую связанных с лишением или ограничением свободы.

Материальная ответственность государственных служащих наступает в случае нанесения ими своими служебными действиями материального ущерба государству. Возмещение ущерба производится как в административном, так и в судебном порядке. Данная ответственность может сочетаться с иными видами юридической ответственности.

Контрольные вопросы:

1.  Что такое государственная служба?
2.  Кто является государственным служащим?
3.  Какими принципами руководствуется государственная служба?
4.  Что понимается под прохождением государственной службы?
5.  Каковы основные права и обязанности государственного служащего?
6.  Что гарантируется государственному служащему?
7.  С какой целью проводится аттестация государственных служащих?
8.  Какие меры антикоррупционного воздействия предусмотрены законодательством для государственных служащих?

РАЗДЕЛ III

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ТЕМА 7. ФОРМЫ И МЕТОДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Вопросы:

1.  Понятие административно-правовых форм осуществления исполнительной власти.
2.  Административно-правовые методы управления.
3.  Убеждение и принуждение в деятельности исполнительной власти.

7.1.  Понятие административно-правовых форм осуществления исполнительной власти

Понятие форм управленческой деятельности.

Формы управленческой деятельности выражают, по сути, ее содержание. Они дают представление о том, как практически выполняется данная функция управления, решается данная управленческая задача. Фактически речь идет о том, как осуществляется сама управленческая деятельность. Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Формы управленческой деятельности многообразны, однако вовсе не значит, что каждый орган государственного управления полностью самостоятелен в выборе способа своих действий. Как правило, формы деятельности регламентируются административно-правовыми нормами (например, в положениях об отдельных органах государственного управления, должностных инструкциях). Вместе с тем общая регламентация форм управленческой деятельности не создает препятствий для свободного выбора самим органом управления той из установленных форм, которая в данной ситуации представляется наиболее целесообразной и эффективной. При этом выбор конкретных форм управленческой деятельности подчинен определенным закономерностям. Так, форма должна соответствовать характеру данной функции управления, содержанию и характеру разрешаемых управленческих вопросов, особенностям конкретного объекта управления, наконец, целям данного воздействия (надобность в прямых юридических последствиях или их отсутствие и т. п.).

В науке административного права наиболее распространена классификация форм управленческой деятельности по следующим группам:

•  издание правовых актов – нормативных и индивидуальных (принятие решений);
•  совершение иных юридически значимых действий;
•  проведение непосредственно организационных мероприятий;
•  осуществление материально-технических операций. Фактически здесь речь идет о различии управленческой деятельности по ее конечному результату, или ее правовым последствиям.

В издании правовых актов в наибольшей степени проявляется государственно-властный характер управления. Осуществляя эту форму управления на основе и во исполнение закона, органы управления практически реализуют свои функции. Поэтому эта форма управленческой деятельности наиболее значима, является правовой, т. е. влечет юридические последствия. Через данную форму реализуются правоприменительные, правоустановительные и правоохранительные функции исполнительной власти.

В правовых актах органы управления либо устанавливают новые общие правила поведения (нормативные акты), либо принимают предписания персонифицированного характера по конкретным обстоятельствам дела (индивидуальные акты). Совершение иных юридически значимых действий также является правовой формой управленческой деятельности. Они осуществляются при наступлении соответствующих условий, указанных в правовой норме, без принятия индивидуальных актов. Это такие действия, как применение мер пресечения противоправных действий (задержание нарушителя, изъятие и уничтожение спиртных напитков домашней выработки, изъятие вещей и документов); регистрация определенных фактов (регистрация граждан, регистрация автотранспорта); выдача официальных документов типа прав на вождение транспортных средств и т. д.

Проведение непосредственно организационных мероприятий относится к неправовым формам управленческой деятельности и включает: инспектирование, изучение и распространение передового опыта, разъяснение содержания и целей законов и иных правовых актов, подготовку и рассылку информационных материалов, обзоров, писем и т. д. Все они широко используются для обеспечения четкой и эффективной работы соответствующих систем управления. Организационные мероприятия не нуждаются в издании специальных юридических актов, они осуществляются в порядке текущей управленческой деятельности. Однако как предпосылки, так и результаты их совершения могут фиксироваться и юридически (например, приказ министра о реализации предложений и замечаний участников отраслевого совещания, результаты проверок оформляются соответствующими приказами и т. п.).

Материально-технические операции имеют исключительно вспомогательное значение. Их совершение является необходимой предпосылкой для правотворческой и правоприменительной деятельности в процессе осуществления государственного управления. К материально-техническим операциям относятся: ведение делопроизводства; регистрация фактов; оформление документов; сбор, подготовка и обработка информационных материалов; учетно-статистические работы; составление справок, отчетов и др. При осуществлении материально-технических операций все шире используются различные средства организационной техники и автоматизации, что значительно облегчает обработку объемной управленческой информации, повышает производительность и культуру управленческого труда.

Выбор тех или иных форм зависит от следующих обстоятельств:

1)     компетенции данного органа (должностного лица);

2)   особенностей объекта управляющего воздействия (в частности,  влияние форм собственности);

3)     конкретной цели совершаемых управленческих действий;

4)  характера решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов.

Юридическое значение актов государственного управления.

Установление и применение норм права в процессе государственного управления осуществляется путем издания актов управления. В актах управления содержатся определенные государственно-властные веления государственного органа или уполномоченного должностного лица, исполнение которых обеспечивается, прежде всего, организацией и убеждением, а в необходимых случаях – государственным принуждением.

В юридической литературе акт управления иногда рассматривается в качестве действия, в других – как документ, в-третьих – как форма исполнительно-распорядительной деятельности: это последнее понимание акта наиболее распространено. Однако следует иметь в виду, что формой деятельности является не сам акт, а его издание.

Акт государственного управления – это подзаконное официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Каково же значение актов управления в осуществлении функций государства?

1. Правовые акты органов государственного управления являются одним из важнейших средств проведения в жизнь политики государства.      С их помощью государственные органы регулируют общественные отношения, складывающиеся в ходе проведения в жизнь законов. С помощью актов управления – документов воля государственных органов, выраженная в их решениях, доводится до сведения исполнителей этих решений.

2. В соответствии с законами в актах управления определяются задачи, компетенция, формы и методы деятельности государственных органов, права и обязанности граждан и общественных организаций в сфере управления.

3. С помощью актов управления решаются важные проблемы хозяйственного и культурно-политического строительства, например, перевод предприятий на научную систему хозяйствования в условиях рынка, подготовка научных кадров и др.

4. Акты управления являются одним из важнейших средств правового воспитания граждан, одним из сильнейших средств правовой пропаганды. Именно в них в силу специфики задач управления чаще всего дается оценка поведения граждан, должностных лиц, организованных коллективов. Учреждаются и применяются меры морального и материального поощрения, устанавливается порядок их применения. Так, при помощи актов управления пресекаются неправомерные действия должностных лиц, граждан и организаций, осуществляется привлечение к ответственности лиц, совершивших административные и дисциплинарные проступки. Проводятся в жизнь воспитательные меры и, что особенно важно, с помощью актов управления создаются условия, затрудняющие или исключающие правонарушения. Таким образом, акты органов государственного управления являются важным средством, обеспечивающим поведение людей в обществе, средством закрепления и развития общественных отношений.

Юридическое значение актов государственного управления  состоит в том, что после их издания наступают определенные правовые последствия. Однако юридическое значение актов различно. В зависимости от юридического значения акты управления можно разделить на несколько групп.

Большую группу актов управления составляют такие акты, издание которых влечет возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений, и акт управления выступает в данном случае как юридический факт (например, приказ министра о назначении начальника какого-либо отдела министерства, постановление административной комиссии о привлечении лица к административной ответственности).

Акты государственного управления могут служить основаниями для издания других актов управления. Так, например, акт вышестоящего органа государственного управления является основанием для издания актов подчиненными ему органами. Акты управления могут играть роль судебного доказательства по конкретному делу (например, решение исполкома о выдаче ордера на жилую площадь). Они могут служить юридическими основаниями для возникновения отношений, регулируемых нормами гражданского, трудового, финансового, земельного права. Например, акты управления, обязывающие определенных лиц заключать договор на заранее установленных условиях, представляют собой наиболее распространенный вид административных актов, регулирующих гражданско-правовые отношения, решение исполкома об отводе земельного участка порождает возникновение земельных отношений.

Иногда акты управления выступают как условие действительности других актов (гражданско-правовых, земельных, трудовых и т. д.). Так, разрешение органов милиции на изготовление печати для учреждения является условием действительности договора между указанным учреждением и штемпельно-граверным предприятием на изготовление печати. Наконец, акт управления может быть основанием для рассмотрения дела в суде. Так, дела о взыскании штрафов, наложенных в административном порядке, рассматриваются судами по письменному заявлению руководителя, наложившего штраф.

Кроме актов управления, существует ряд других юридических актов, издаваемых государственными органами. В связи с этим возникает необходимость провести разграничение между ними, а также установить различия между актами управления и актами общественных организаций.

1.  Различие закона и акта управления нормативного значения совершенно ясно и четко определяется тем положением, что любой акт управления нормативного значения, каким бы органом он не был издан, должен всегда соответствовать закону, ибо закон обладает наивысшей юридической силой. Это, как уже отмечалось, принцип подзаконности актов управления.
2.  Акты управления отличаются от судебных актов по юридическим свойствам, основаниям. Судебные акты (приговоры, решения, определения и др.) являются особой формой осуществления функций государства – правосудия, состоящего в разбирательстве и разрешении в судебных заседаниях уголовных и гражданских дел.

Задача суда состоит лишь в применении норм права к отдельным случаям, фактам или спорам, поэтому судебные акты всегда индивидуальные акты, касающиеся конкретных лиц, участвующих в процессе. Суд, таким образом, не создает правовых норм. Акты управления могут содержать не только конкретные предписания, но и новые нормы.

Судебные акты издаются в связи с рассмотрением дела о нарушении правовых норм или спора о праве, для защиты общественного и государственного устройства, всех форм собственности, а также для защиты интересов государственных, общественных организаций и прав граждан. Акты управления издаются не только в целях защиты существующего правопорядка, но и в целях руководства всеми отраслями государственного управления, выполнения планов хозяйственного и культурного строительства, развития всех форм собственности.

И, наконец, отличие судебных актов состоит в особом порядке их издания. Судебные акты издаются судами, исходя из закона и правосознания судей. Конституционное положение о независимости судей отражает полную самостоятельность суда и применения закона. Ни один государственный орган или должностное лицо не может дать указание судье о том, какое решение должно быть принято по данному делу.

Акты управления принимаются органом государства или должностным лицом на основе и во исполнение не только законов, но и указаний вышестоящих органов, которые в пределах своей компетенции в процессе руководства вправе дать конкретные предписания по соответствующим вопросам, обязательные для исполнения подчиненными органами.

Судебные акты применяются в особом, установленном законом, процессуальном порядке. Процедура их принятия, формы, порядок вступления в силу, отмены и приостановления строго регламентируется нормами закона. Судебные акты, например, принимаются только в коллегиальном порядке, а значительная часть актов управления принимается в порядке осуществления единоначалия (отдельными лицами).

1.  Акты управления отличаются от гражданско-правовых актов по своей юридической природе и основаниям издания.

Гражданско-правовые договоры (сделки) – результат соглашения сторон, права и обязанности которых регулируются нормами гражданского права. Акты управления, как уже отмечалось, представляют собой одностороннее властное волеизъявление органа государственного управления (должностного лица), не являющееся прямым результатом соглашения сторон. В отдельных случаях соглашение может предшествовать изданию акта (например, при возникновении отношений государственной службы).

Договор обязателен для заключивших его сторон, являющихся равноправными. Акт управления обязателен к исполнению для любого адресата, в нем выражаются властные полномочия, отсутствующие в гражданско-правовой сделке.

1.  Акты управления отличаются от актов органов прокуратуры (протест, представление). Органы прокуратуры, используя имеющиеся в их распоряжении правовые формы, реагируют на нарушения законности, не создавая при этом норм права. Прокурор не обладает административной властью, а поэтому с помощью своих актов (например, протест) он не может непосредственно издавать или отменять акт управления.
2.  Акт управления отличается от служебных документов, имеющих юридическое значение. Он либо устанавливает определенные правила поведения, либо создает административно-правовые отношения. Различного рода служебные документы (акты ревизии, удостоверения, свидетельства) лишены этого характера. В них содержатся определенные данные, подтверждающие или свидетельствующие факт, имеющий юридическое значение. При этом служебные документы могут быть основанием для издания акта управления.

Так, акт ревизии, составленный комиссией или лицом, обследующим данное учреждение, фиксирует обнаруженные в его деятельности недостатки, ставит вопрос о наказании виновных работников. Он содержит в себе факты, имеющие определенное юридическое значение. Однако он сам не порождает каких-либо правовых отношений. Эти правовые отношения возникают на основе изданного по материалам ревизии акта управления (например, приказ министра об итогах ревизии подчиненного органа или учреждения).

1.  Акты управления отличаются от актов общественных организаций. Акты общественных организаций действуют, как правило, только в пределах данной общественной организации – они имеют силу только для членов общественной организации. Действие же актов управления, принимаемых государственными органами, может выходить далеко за пределы данного учреждения или предприятия.

Акты общественных организаций всегда связаны по своему содержанию с целью данной общественной организации, закрепленной в уставе или положении. Исполнение актов общественных организаций обеспечивается исключительно мерами морального воздействия. Эти акты не имеют государственного и правового характера.

Классификация  актов государственного управления.

Правовые акты управления многочисленны и разнообразны. Их особенности наиболее очевидны при классификации. Классификация позволяет также глубже уяснить их суть, общие и конкретные признаки. Деление актов на виды возможно в зависимости от различных оснований (критериев). В научной литературе наиболее распространена классификация по следующим критериям:

а)  по юридическим свойствам;

б)  по издающим их органам;

в)  по времени действия;

г)  по порядку издания.

Юридические свойства являются главным критерием классификации актов управления. Этот критерий дает возможность определить связь актов с нормами права и их место в механизме правового регулирования. По юридическим свойствам правовые акты управления делятся на нормативные (регламентарные) и индивидуальные (нерегламентарные).

1. Нормативные акты содержат нормы права. Они устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы (правила поведения). Правовые нормы заключают в себе общие обязательные правила поведения. Они не имеют конкретного (персонифицированного) адресата, т. е. не обращены к конкретным лицам, рассчитаны на неопределенный круг лиц. Ими регулируется определенный вид общественных отношений. Так, Правила дорожного движения распространяются на всех, кто действует в урегулированной данным нормативным актом области, т. е. пользуется дорогами. Нормативные акты рассчитаны на неоднократное, а значит многократное, непрерывное применение. Например, в Положении о Государственном комитете или о министерстве содержатся нормы, определяющие его права и обязанности, порядок образования, компетенцию, сферу деятельности, полномочия председателя (министра) и т. п. Положение применяется ежедневно, без перерывов, пока не будет изменено (или отменено).

По Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативные акты, кроме того, являются официальными документами установленной формы, издаются в пределах компетенции уполномоченного государственного органа или должностного лица и с соблюдением предусмотренной процедуры. Все эти признаки присущи любому правовому акту управления.

Нормативные акты являются важнейшими источниками права. В них могут находиться нормы не только административного права, но и других отраслей права: гражданского, трудового, экологического, финансового и т. д. Однако в таких актах не может быть норм уголовного и уголовно-процессуального права, которые находятся лишь в законах.

В Республике Беларусь отсутствует правовой акт, в котором бы назывались государственные органы, а тем более должностные лица, уполномоченные издавать нормативные акты. Конкретно такие полномочия определяются в актах, устанавливающих их правовой статус. Это положения, уставы и т. д. В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» дан перечень лишь наиболее важных из них: Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, республиканские органы государственного управления, включая и Национальный банк Республики Беларусь.

Впервые определение нормативного акта в правовом документе дано в Положении о порядке осуществления правовой экспертизы правовых актов Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления. В нем указывается, что: «Под нормативным актом, который подлежит правовой экспертизе в соответствии с данным Положением, необходимо понимать официальный письменный документ, независимо от времени его действия (постоянный или временный) и характера помещенных в нем сведений, принятый Национальным банком, министерством либо иным республиканским органом государственного управления или их должностным лицом с сохранением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры и в рамках компетенции этих органов, который устанавливает, дополняет, изменяет либо отменяет правовые нормы, это означает общеобязательные предписания постоянного либо временного характера, рассчитанные на неопределенное количество лиц и многократное применение, и не носит внутриведомственного характера» (Сборник декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. — 1999. — № 1. — Ст. 26).

Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», давая подобное определение нормативного акта, справедливо не подчеркивает, что такими актами не могут быть внутриведомственные акты.

Общими требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам согласно Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», являются:

1) соответствие их принципам нормотворческой деятельности (конституционности);

2) соответствие актов нижестоящих государственных  органов  (должностных  лиц)  актам  Главы государства   и   вышестоящих   государственных органов;

3)    приоритет общепризнанных принципов Международного права;

4)   защита прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости, научности, согласованности   нормативного   правового   акта   с иными нормативными правовыми актами;

5) принятие (издание)  их уполномоченным  на то органом (должностным лицом) в пределах своей компетенции, в порядке и по форме, установленных законодательством Республики Беларусь, и соответствие акта нормотворческой технике.

Нормативные акты как правотворческие являются важнейшими в системе правовых актов управления. Они представляют собой административные законы, но, несмотря на это, не теряют качества подзаконности. Рассматриваемые акты издаются в силу того, что законами детально не урегулированы все стороны общественной жизни, а потребность в таком регулировании существует.

Нормативные акты управления многосторонни. Их можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от издающего органа акты неодинаковы по юридической силе. Акты вышестоящих органов имеют большую юридическую силу, нежели акты нижестоящих. По этой причине акты нижестоящих должны соответствовать актам вышестоящих органов. Вышестоящие могут отменять и изменять акты нижестоящих органов. Акты органов общей компетенции (Совета Министров Республики Беларусь, местных исполнительных комитетов) возвышаются над актами отраслевой и межотраслевой компетенции и т. п.

По виду (форме), названию одни акты всегда нормативны, другие имеют смешанный характер. К первой группе относятся инструкции, методические указания, разъяснения, ко второй – Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, приказы, решения.

Классифицированные по адресатам, одни нормативные акты относятся к гражданам Республики Беларусь, другие – к иностранным гражданам и лицам без гражданства, третьи – к государственным организациям и общественным объединениям.

На основании нормативных актов управления издаются индивидуальные акты.

2. Индивидуальные акты не содержат норм права, принимаются по конкретным вопросам и имеют четко определенного адресата, т. е. персонифицированы. Они вызывают возникновение, изменение или прекращение вполне точных административно-правовых отношений. С их помощью осуществляется применение требований законов и нормативных управленческих актов к конкретным случаям (обстоятельствам), оперативно решаются текущие управленческие задачи. В большинстве своем – это правоприменительные, правонаделительные, распорядительные акты, например, приказ о зачислении в число студентов, о зачислении на должность, о назначении пенсии. Среди индивидуальных актов наличествуют и правоохранительные, юрисдикционные акты. Они принимаются в целях обеспечения охраны прав от нарушения либо восстановления нарушенного права, например, постановление о наложении административного взыскания, приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности. В таких актах дается правовая оценка поведения субъектов управленческих правоотношений. Издаются они специально уполномоченными органами государственного управления (должностными лицами), в ряде случаев – судьями по административным делам и исполнительным производствам. Перечень указанных субъектов дается в КоАП Республики Беларусь, где определена  их компетенция в этой области. Основанием издания таких актов является незаконность поступков, нарушение правовых норм соответствующими лицами – гражданами, служащими (должностными лицами), другими работниками организаций. Установлен определенный официальный порядок их принятия. Нередко требуется предварительное проведение расследования, получение объяснения от соответствующего лица (правонарушителя). Некоторые юрисдикционные акты, например, протоколы об административных правонарушениях, могут служит основанием для издания другого юрисдикционного акта – постановления о наложении административного взыскания; постановление о лишении права на управление автотранспортным средством профессионала-водителя вызывает необходимость издания приказа о переводе его на другую работу либо об его увольнении. Аналогичная ситуация может быть  при принятии постановления о привлечении к административной ответственности за мелкое хищение, появление на рабочем месте в нетрезвом виде. Рассматриваемые акты обособляются своим содержанием, структурой.

В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нет указания на то, что в индивидуальных актах отсутствуют нормы права, однако подчеркивается одноразовость их применения и цель издания – осуществление организационных, контрольных и распорядительных мероприятий.

Уяснение сути нормативных и индивидуальных правовых актов управления имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Так, в ст. 116 Конституции Республики Беларусь записано, что Конституционный Суд Республики Беларусь осуществляет контроль за конституционностью лишь только нормативных актов. Он не вправе принимать к рассмотрению ненормативные правовые акты управления, т. е. индивидуальные акты. Индивидуальные акты управления должны соответствовать нормативным актам. Это положение имеет существенное практическое значение.

Нормативные акты доводятся до всеобщего сведения (обнародуются) путем опубликования.  Об индивидуальных актах делается сообщение, однако извещение об их издании возможно также путем опубликования. Опубликование нормативного акта связано, как правило, со вступлением его в действие.

Нормативные акты некоторых органов государственного управления (Национальный банк, министерства и иные республиканские органы) подлежат правовой экспертизе (исключая акты внутриведомственного характера). В отношении индивидуальных актов этих органов осуществление правовой экспертизы не требуется. Нормативные акты не влекут за собой  приобретение определенных прав, такие права возникают лишь на основании индивидуальных актов. К примеру, права по должности, на персональную надбавку к заработной плате и т. д. могут быть получены лишь после издания соответствующего приказа).

Нередко принимаются акты об изменении отдельных норм (положений), находящихся в других актах, или иные акты признаются утратившими силу и утверждаются другие акты (положения, уставы, инструкции и т. п.). К примеру, могут излагаться отдельные нормы (статьи, положения) в новой редакции, делаться лишь некоторые их уточнения (дополнения, изменения) или заменяться, исключаться отдельные положения из нормы (статьи, пункта), признаваться утратившими силу другие правовые акты управления. Такие акты следует рассматривать как нормативные или индивидуальные, руководствуясь правилом: если этими актами вносятся соответствующие коррективы в другие нормативные акты, то они являются нормативными, поскольку не нормативными актами подобное сделать невозможно. Индивидуальными актами могут вноситься изменения только в подобные им акты.

Индивидуальные акты управления весьма не одинаковы.  В научной литературе их классифицируют как оперативно-исполнительные     и     правоохранительные (юрисдикционные).

К оперативно-исполнительным относятся акты применения права. Ими реализуется диспозиция нормы права. Правоохранительными актами управления обеспечивается в сфере управления охрана права от нарушения. Например, приказ о наложении дисциплинарного взыскания, постановление о привлечении к административной ответственности.

Большое значение имеет деление актов управления по органам, их издающим. Согласно действующему законодательству каждый тип органов государственного управления вправе издавать предписанные ему правовые акты управления.

Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией Республики Беларусь издавать декреты, указы и распоряжения. С их помощью могут решаться и управленческие вопросы, а следовательно, такие акты являются правовыми актами управления. В Конституции не определено, когда должен издаваться тот или другой вид актов. Статьей 101 Конституции Республики Беларусь предусмотрены два вида декретов. Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона.  До настоящего времени от Президента подобного предложения не поступало. Следовательно, ему не предоставлено право издавать указанные декреты.

Второй вид декретов Президент может издавать в силу особой необходимости по своей инициативе либо по предложению Правительства. Эти декреты имеют силу закона и являются временными до рассмотрения их палатами Национального собрания. Если они не отменены не менее чем двумя третьими голосов от полного состава каждой из палат, то сохраняют силу и продолжают действовать. Декреты всегда нормативны, и ими регулируются самые разнообразные вопросы государственной и общественной жизни. Издание декретов предусмотрено Конституцией Республики Беларусь.

Указы по юридической силе находятся ниже декретов. Ими регулируются вопросы, не требующие вмешательства Парламента, следовательно, менее значимые. Указы могут быть нормативными и ненормативными (индивидуальными).

Распоряжения по юридической силе ниже указов. Они, как правило, имеют индивидуальный характер и издаются преимущественно по вопросам внутриорганизационного характера.

Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления. Это единственная форма правового акта, который вправе принимать Правительство. Постановления – акты коллегиальные, поскольку они могут быть приняты на заседаниях Правительства или его Президиума (малого Совета Министров). По особым неотложным вопросам либо вопросам, которые не требуют обсуждения, постановления Совета Министров могут приниматься и путем опроса членов Президиума Совета Министров, т. е. без рассмотрения на заседаниях. Постановления могут быть как нормативными, так и индивидуальными. Они издаются на основании Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь и в целях их исполнения.

Председатель Совета Министров издает распоряжения – акты индивидуального характера. По результатам заседаний, совещаний у Премьер-министра или его заместителей могут приниматься решения в форме протоколов, указаний, поручений. Такие правовые акты являются только индивидуальными. Все они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с постановлениями и должны им соответствовать и не противоречить. Это акты единоначального руководства и принимаются по вопросам компетенции Премьер-министра, не имеющим столь значимого характера, но требующим оперативного разрешения.

Министерства и государственные комитеты издают постановления, приказы и инструкции, многие из них вправе давать указания. Органы надведомственного характера, кроме того, могут издавать государственные (отраслевые) стандарты, методические указания, рекомендации, нормы, правила.

Местные исполнительные комитеты и местные администрации принимают решения. Председатель исполнительного комитета (руководитель местной администрации) издает распоряжения.

Руководители предприятий, учреждений и организаций издают приказы и распоряжения. Подобные акты издают отделы, управления и другие структурные подразделения местных исполнительных комитетов и администраций.

По времени действия правовые акты управления бывают постоянного и временного действия. Акты постоянного действия не ограничены временными рамками, они действуют до отмены. К ним относятся, в первую очередь, нормативные акты. Однако такими актами могут быть и индивидуальные, например, приказы о зачислении на должность, о назначении пенсии, о зачислении в число студентов. Поэтому вряд ли можно согласиться с утверждением Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» о том, что ненормативные акты имеют одноразовое применение.

По порядку издания акты делятся на коллегиальные и единоначальные (единоличные). Коллегиальные акты принимаются на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь, его Президиума, на заседаниях местных исполнительных комитетов, местных администраций, на заседаниях административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и других коллегиальных органов. Принятие их зависит от кворума, от количества лиц, принимавших участие в заседании и проголосовавших «за». В соответствии с действующим законодательством такие акты принимаются простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании. Так, решения местного исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполкома. Решения Правительства Республики Беларусь принимаются большинством голосов его членов, присутствующих на заседании. Заседание является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства.

Правовые акты управления могут издаваться:

а) в письменной форме;

б) устной;

в) конклюдентной;

г) форме молчания.

Письменная форма издания правовых актов занимает господствующее положение. Она придает управлению определенную стабильность и упорядоченность, позволяет фиксировать, закреплять информацию документально. Акты в письменной форме являются разновидностью служебных документов.

Действующее законодательство четко не определяет, в какой форме должны издаваться акты управления. Однако анализ отдельных норм права позволяет сделать вывод о том, что указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, приказы республиканских органов управления, решения местных исполнительных комитетов, постановления о привлечении к административной ответственности могут издаваться только в письменной форме. Распоряжения Президента Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь, председателя местного исполнительного комитета (руководителя местной администрации) должны иметь также только письменную форму. Нормативные акты управления не могут иметь иной формы, кроме письменной.

Издание актов в письменной форме требует соблюдения определенных правил, реквизитов, техники. Это более сложный процесс по сравнению с изданием актов в устной форме.

Устные управленческие акты также направлены на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Они наиболее оперативны, с помощью их решаются разнообразные управленческие вопросы.

Акты в устной форме широко применяются при непосредственном и оперативном руководстве в армейских условиях, в руководстве производственно-хозяйственной деятельностью и т. д. В такой форме акты могут издаваться руководителями (должностными лицами) любого ранга, от Президента Республики Беларусь до руководителя самого низкого управленческого звена, т. е. руководителями, которые наделены властными полномочиями. Обладают подобным правом и представители власти по отношению к неподчиненным по службе лицам.

Виды (формы) подобных актов многочисленны и правом не определяются. Их суть, как и документального акта состоит в том, что они должны иметь определенное решение, требование, предписание, указание, т. е. властное волеизъявление полномочного на то лица. Устные решения могут приниматься (даваться) «непосредственно во время личной беседы с подчиненным, на заседании или совещании, по телефону или с использованием иных технических средств». Вероятно, следует считать управленческими правовыми актами и такие действия контролеров на транспорте, как требование предъявить проездной билет или безбилетнику приобрести билет, выйти из транспортного средства, т. е. прекратить проезд. Работники милиции вправе требовать (давать указания) остановить движение транспортного средства, предъявить проездные документы и др. Подобные акты издают инспекторы многочисленных государственных инспекций.

Таким образом, акты управления, издаваемые в устной форме, занимают существенное место в системе правовых актов рассматриваемой категории и в целом в системе государственного управления, они многочисленны, с помощью их оперативно решается немалое количество вопросов. Обязательность (авторитарность) их исполнения подобна таковой письменных актов. В случаях неисполнения (ненадлежащего исполнения) возможно применение мер принуждения, в том числе и мер ответственности.

Немаловажное место в системе правовых актов управления занимают конклюдентные акты. Вопрос о них, как и об устных актах, не получил надлежащего освещения в административно-правовой литературе.

Слово «конклюдентный» латинского происхождения означает  «заключаю, делаю вывод». Таким образом, конклюдентный акт –                это действия лица, выражающие его волю, но не в форме письменного или устного волеизъявления, а в поведении или в иной форме, по которой можно сделать заключение о таком намерении. Термин «конклюдентный» больше присущ гражданскому праву. Его нормами регулируется   совершение   различных   сделок.

В сфере административного права рассматриваемый термин применяется к актам управления (управленческим действиям), в которых выражается властная воля соответствующих государственных органов (лиц) не в устной или письменной форме, а путем жестов, световых и звуковых сигналов, знаков, например, дорожного движения и т. п.

Конклюдентные акты управления по юридической силе неоднородны. Одни из них имеют информационный характер (применяются в местах использования речного флота, в лесах, для обеспечения безопасности дорожного движения, безопасности движения воздушных средств передвижения и т. д.). Ряд таких актов носит запрещающий и разрешающий характер и в случаях их несоблюдения обеспечивается санкциями.

Таким образом, конклюдентные акты в системе правовых актов не столь многочисленны и распространены. Между тем их роль в вышеперечисленных отдельных сферах управленческой деятельности весьма значительна.

В некоторых странах наличествуют так называемые подразумеваемые правовые акты управления. Они вытекают из молчания, сохраняемого органом управления (должностным лицом), администрацией. В Республике Беларусь подобное относится к принятию законов. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 100 Конституции Республики Беларусь Совет Республики должен рассмотреть законопроект, переданный Палатой представителей, в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным – десяти дней. В случае нерассмотрения законопроекта в указанные сроки закон считается одобренным Советом Республики. По ч. 6 ст. 100 Конституции Республики Беларусь закон, принятый Палатой представителей и Советом Республики, представляется Президенту Республики Беларусь на подпись. Если Президент не возвращает его на протяжении двух недель, то закон считается подписанным. Думается, что подобный порядок следовало бы распространить и на отдельные случаи принятия правовых актов управления, особенно на сферу рассмотрения обращений граждан. В соответствии с Законом Республики Беларусь «Об обращениях граждан» обращения граждан должны быть рассмотрены не позднее одного месяца, а не требующие дополнительного изучения и проверки – не позднее пятнадцати дней. Здесь же подчеркивается, что может быть обжаловано лишь решение, принятое по обращению.

Требования, предъявляемые к актам государственного управления.

Одним из важнейших условий юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым к юридическому содержанию и порядку его издания, т. е. требованиям законности актов управления. Рассматривая указанную проблему и основываясь на освещении ее в административно-правовой литературе, можно выделить три основные группы требований:

1.  Общие требования законности, которым должны удовлетворять все акты управления независимо от того, как они создаются, по какому вопросу и каковы их юридические свойства. Конкретно они заключаются в следующем:
   •  правовой акт управления должен быть издан в соответствии с законом и его целями полномочным органом управления и в пределах его компетенции. Это общее правило вытекает из подзаконности государственного управления. Предписания акта управления не могут противоречить Конституции Республики Беларусь, законам, декретам и указам Президента Республики Беларусь, актам вышестоящих органов государственного управления;

•  акт управления не должен нарушать права и законные интересы граждан, общественных объединений, предпринимательских и коммерческих организаций, фирм и иных ассоциаций и объединений;
•  акт управления должен приниматься в строго установленном порядке, предусмотренном соответствующими нормативными актами либо прямо вытекающем из структуры органа управления. Например, не допускается принятие акта управления коллегиальным органом при отсутствии кворума, т. е. большинства его членов и т. п.;
•  акт управления должен быть юридически обоснован, т. е. в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и юридические последствия;
•  акт управления должен быть издан с соблюдением формы (официальное наименование акта), установленной Конституцией, текущими законами или иными правовыми актами, т. е. с отражающим сущность заголовком, с соответствующими реквизитами, подписями, с указанием места и времени принятия, исполнителями, контроля за исполнением и т. д.

1.  Специальные требования законности (дополнительные) предъявляются к некоторым актам государственного управления в зависимости от их содержания и назначения:

•  некоторые акты могут быть изданы лишь в определенный срок. Это требование имеет различные цели. В одних случаях – оперативность в решении вопроса (например, при издании решений по обращениям граждан), в других – возможность более точного учета обстоятельств, связанных с причиной издания акта (например, постановление о применении административного взыскания должно издаваться в срок не более двух месяцев со дня совершения проступка);
•  многие акты издаются после предварительного согласования с другими государственными органами, заинтересованными сторонами, с предшествующим получением заключений компетентных органов;
•  отдельные акты могут издаваться лишь по отношению к лицам, достигшим определенного возраста (например, постановление о применении административного взыскания к нарушителям, достигшим      16-летнего возраста);
•  в отдельных случаях акты управления могут издаваться лишь при наличии оснований в виде других правовых актов.

Специальные требования к актам управления не исчерпываются перечисленными. В ряде случаев специальные требования предъявляются, например, к актам управления с административной санкцией, издаваемым исполкомами.

1.  Организационно-технические требования, предъявляемые к актам государственного управления, призваны обеспечить конкретное оперативное и дифференцированное руководство. Акты управления должны издаваться своевременно и по тем вопросам, которые именно в данный момент требуют разрешения с помощью правовых средств; в соответствии с особенностями отраслей и сфер государственного управления, спецификой задач тех или иных органов управления и должностных лиц.

Акт управления должен быть написан кратко, четко, доступным для понимания языком; в нем не должны быть положения, не имеющие к нему прямого отношения или допускающие двусмысленные толкования. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл.

Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты – особый вид служебных документов, и в ряде случаев они должны быть оформлены на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей.

Таковы основные требования, предъявляемые к актам управления. Если они нарушаются при издании актов, то в зависимости от степени и характера нарушения акты управления становятся дефектными. Такие акты принято подразделять на  оспоримые и ничтожные.

Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами.

В государственном управлении существует презумпция правильности и действительности актов управления. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном законом порядке официально не будет закреплено иное. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Если бы каждому сомневающемуся было позволено не исполнять акт, законность сразу бы рухнула, воцарилась анархия в управлении.

Недействительность оспоримых актов управления устанавливается только в официальном порядке.

Акты управления оспариваются в форме прокурорского протеста или жалоб. Если, например, орган управления, рассматривающий жалобу гражданина, признает ее обоснованной, он принимает решение об отмене обжалованного акта как недействительного. Право отмены и приостановления актов относится к компетенции вышестоящих органов государственного управления. Действие некоторых актов управления может быть приостановлено на основе внесения протеста прокурора или подачи жалобы гражданином.

Приостановление акта управления означает прекращение его действия до устранения содержащихся в нем отклонений от существующих требований.

Ничтожные акты государственного управления – это неправомерные акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не могут подлежать исполнению, пороки таких актов не могут быть устранены (например, предписания руководителя подчиненному главному бухгалтеру совершать финансовые операции, противоречащие закону). Подобные акты не порождают юридических последствий. Подчиненные не только не вправе их исполнять, но и несут всю полноту ответственности в случае их исполнения.

7.2. Административно-правовые методы управления

Методы государственного управления

Под методами применительно к каким-либо видам деятельности понимают обычно способы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач. Следовательно, применительно к государственно-управленческой деятельности под методом понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции и в соответствующей форме.

Методы государственного управления показывают, как, каким образом государство решает встающие перед ним задачи в области управления. Иначе говоря, они определяют качественную сторону управления.

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), т. е. помогает получить ответ на вопрос, как они действуют.

Для методов управления характерны следующие черты:

•  они реализуются в процессе деятельности, имеющей государственный характер;
•  формируются по воле государства, производны от него;
•  используются органами государственного управления, поэтому в них выражаются присущие этим органам полномочия государственно-властного характера;
•  правовая форма их непосредственного практического выражения.    Наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

Административно-правовые методы – это государственно-властное прямое воздействие на поведение объекта управления путем установления для него определенных задач, прав и обязанностей, того или иного варианта поведения. Фактически же административные методы выражаются в административном нормотворчестве, распорядительстве, в административной юрисдикции. Они наиболее последовательно выражают властную природу управленческой деятельности.

Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых (соподчинение воль). При этом используются средства убеждения и принуждения. Однако возможности использования административных методов имеют свои пределы, особенно в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления, резким усилением самостоятельности субъектов хозяйствования, устранением прямой организационной подчиненности предприятий министерствам и ведомствам, развитием договорных связей в сфере государственного управления экономикой.

Переход к экономическим методам руководства (косвенного воздействия) на всех уровнях народного хозяйства – одно из важнейших направлений проводимой в Республике Беларусь радикальной реформы управления экономикой.

Экономические методы выражаются в создании таких условий для объектов управления, при которых они сами выбирают под влиянием экономических (материальных) стимулов должный вариант поведения. Чаще всего стимулирующие средства выражаются в материальном поощрении, предоставлении имущественных льгот (налоговые льготы, льготное кредитование, лицензирование продукции и т. д.).

Вместе с тем необходимо отметить, что недопустимо антагонистическое противоречие между методами прямого и косвенного воздействия, ибо это – два направления единого воздействия, и в управленческой практике они не применяются изолированно друг от друга.

В различных управленческих ситуациях, отраслях и сферах управления может преобладать использование тех или иных методов. Так, например, в сфере управления хозяйством предпочтение отдается экономическим методам, в управлении обороной, внутренними делами преобладают административные методы.

Административные методы управления можно классифицировать по форме выражения (административно-правовые и административно-организационные); юридическим свойствам (нормативные и индивидуальные); способу воздействия на поведение объектов управления (обязывающие, уполномочивающие, поощряющие, закрепляющие); по форме предписания (категорические, поручительные, рекомендательные).

Следует отметить, что формы и методы управления взаимосвязаны. Суть соотношения методов управления и соответствующих форм управления состоит и том, что если метод отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого содержания. Метод управления, условно говоря, есть не что иное, как возможность соответствующего воздействия со стороны управляющего субъекта на управляемый объект. Но для того чтобы эта возможность стала действовать эффективно, необходимо облечь ее в определенную форму. Таким образом, метод и форма являются взаимосвязанными сторонами процесса управления.

7.3. Убеждение и принуждение в деятельности

исполнительной власти

Убеждение в государственном управлении – это метод воздействия государства на сознание и поведение людей, представляющих собой комплекс воспитательных, разъяснительных мероприятий в целях повышения сознательности, организованности, добросовестного соблюдения гражданами правовых норм.

Цель убеждения как особого средства воспитания состоит в том, чтобы обеспечить соблюдение правовых требований всеми гражданами в силу внутреннего признания этих требований. Оно позволяет совместить требования закона, властные предписания компетентных органов с внутренней убежденностью работника, достичь единства его интересов и общества, воли народа, воплощенной в законе, с индивидуальной волей. Убежденность человека должна быть результатом его размышления и принятия решений.

В демократическом обществе убеждение – главный метод воздействия.

Оно используется систематически и в отношении всех граждан; обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а, в конечном счете, воспитывает убежденность, привычку к законопослушанию; выражает управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты; органично связано с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти; используется субъектами исполнительной власти в качестве средства реализации закрепленной за ними компетенции; метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера; для методов управления характерна правовая форма непосредственного выражения.

Степень убежденности проверяется в процессе практической деятельности граждан, в линии их поведения.

Убеждение как способ укрепления правопорядка и законности включает совокупность политических, воспитательных, идеологических, социально-психологических и других факторов, организационную систему средств и форм воздействия на сознание личности в целях обеспечения ее социально полезного поведения. Убеждение выражается в таких формах, как: идеологическое воздействие, идейно-политическая и пропагандистская деятельность, агитационно-массовая и культурно-массовая работа; повышение политической и правовой культуры; разъяснение политики государства, действующего законодательства; нравственное и правовое воспитание; индивидуальная массовая работа; распространение передового опыта; совершенствование профессионального мастерства; критика отрицательных поступков; совершенствование форм и методов управления; личный пример руководителя и др.

Целью применения разнообразных форм воздействия на сознание личности является воспитание потребности и стойких привычек правомерного поведения.

Одним из методов управляющего воздействия является стимулирование должного поведения участников управленческих отношений.

Административное принуждение – один из видов государственно-правового принуждения, поэтому ему свойственны все признаки последнего. Это  правоприменительная деятельность: она устанавливается государством,  призвана обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.  Применение мер принуждения соответствующими органами и должностными лицами является результатом осуществления ими государственно-властных полномочий. Вместе с тем административное принуждение имеет присущие ему особенности.

Административное принуждение предназначено охранять управленческие отношения административно-принудительными средствами, т. е. выполняет карательную функцию.

Одновременно в целях правоохраны административно-принудительные меры выполняют функции иного рода – предупреждение и пресечение правонарушений. В самом широком смысле административное принуждение призвано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах.

Меры административного принуждения применяются в целях соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ (например, правила безопасности дорожного движения, санитарные правила, правила пожарной безопасности, природоохранные правила и др.).

Административное принуждение применяется, как правило, во внесудебном порядке непосредственно органами государственного управления (должностными лицами). В специально предусмотренных законом случаях отдельные административно-принудительные меры применяются судами, судьями.

Административно-принудительные меры применяются не всеми без исключения исполнительными органами (должностными лицами), а лишь теми, которые наделены специальными полномочиями по осуществлению административной власти, уполномоченными на выполнение правоохранительных функций органами внутренних дел (милицией), контрольно-надзорными органами, специальными инспекциями и т. д.

Административному принуждению (воздействию) подвергаются не только отдельные лица, но и организации (приостановление работы, изъятие незаконно полученного дохода или имущества, штраф и др.). Меры административного принуждения применяются к третьим лицам, т. е. к тем, кто не находится в непосредственном подчинении (ведении) у исполнительных полномочных органов (должностных лиц).

Административное принуждение охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного, экологического, таможенного, налогового права, реализация которых возложена на органы исполнительной власти. Административное принуждение осуществляется в рамках административно-процессуальных норм. Следует отметить еще одну принципиальную особенность административного принуждения. Если все иные виды государственного принуждения равнозначны по содержанию соответствующему виду юридической ответственности (уголовное принуждение – уголовной ответственности, дисциплинарное принуждение – дисциплинарной ответственности и т. д.), то понятия «административное принуждение» и «административная ответственность» не равнозначны.

Административное принуждение по своему содержанию (целям, фактическим основаниям, правовым последствиям применения и т. д.) шире административной ответственности.

Внешние формы принуждения могут быть самыми различными. Их разнообразие обусловливается характером обеспечиваемых отношений, целями, основаниями, способами применения принуждения. Немалую роль в решении вопроса о том, какие меры могут быть применены к конкретному субъекту, играет и его правовое положение. Так, например, военнослужащие не могут подвергаться административному аресту.

Конкретные формы административного принуждения приобретают характер личных, организационных, имущественных (материальных) ограничений. К личным ограничениям относится, например, административный арест лица, совершившего мелкое хулиганство. К организационным ограничениям относятся такие формы принуждения, как, например, закрытие торговых учреждений за нарушение санитарных норм. К имущественным ограничениям относится, например, принудительное взыскание штрафа.

Виды мер административного принуждения.

Меры административного принуждения весьма разнообразны и многочисленны. Они различаются по целям, основаниям и порядку применения, что создает объективные предпосылки для их классификации.

В зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, определяемых объективным характером общественных отношений и противоправным посягательством на эти отношения, все меры административного принуждения могут быть подразделены на четыре группы:

•  административно-предупредительные меры;

•  меры административного пресечения;

•  меры административной ответственности;

•  административно-восстановительные меры.

В последнее время выделяются также меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

1. Административно-предупредительные меры принудительного характера применяются с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, предотвращения иных вредных для режима общественной безопасности явлений. Например, они применяются при стихийных бедствиях, несчастных случаях, массовых беспорядках, сопровождающихся насилием, и других чрезвычайных ситуациях, ставящих под угрозу жизнь и здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ. Административно-предупредительные меры чаще всего не связаны с совершением правонарушений. Они их предотвращают и в этом смысле предшествуют применению иных мер принуждения.

Следовательно, под мерами административного предупреждения понимаются способы и средства, направленные на предупреждение правонарушений и недопущение их отрицательных, вредных последствий, а также на предотвращение наступления обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

Рассматриваемые меры могут быть классифицированы по разным критериям (по сходным признакам, по разным основаниям и целям применения). Практическое значение имеет классификация мер по целям применения, на основании которой выделяют две группы мер административного предупреждения.

К первой группе относятся меры, которые применяются в целях предупреждения угрозы общественной и личной безопасности граждан, предотвращения наступления возможных нежелательных или вредных последствий, в частности:

•  введение карантина, т. е. специального режима въезда и выезда в местности, пораженные эпидемией или эпизоотией (болезни животных);
•  таможенный досмотр, т. е. проверка вещей при переезде через государственную границу с целью предупреждения контрабанды;
•  закрытие участков государственной границы, участков дороги или улицы для движения в случае аварии, происшествия, проведения массовых мероприятий;
•  досмотр транспортных средств;
•  принудительное медицинское освидетельствование физического состояния лиц, санитарного состояния предприятий торговли и общественного питания;
•  принудительное выселение из домов, грозящих обвалами; реквизиция имущества, т. е. временное возмездие изъятие имущества в силу государственной необходимости при наступлении стихийных бедствий (например, личного транспорта в особых условиях);
•  досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов в целях обеспечения безопасности полетов, охраны жизни и здоровья пассажиров и членов экипажа этих судов;
•  пожарный надзор;
•  регистрация оружия, транспортных средств и др.

Характерным для указанных мер административного предупреждения является то, что они могут применяться при отсутствии факта противоправных действий с целью обеспечения общественной и личной безопасности граждан, их законных интересов. В определенных случаях государство вынуждено прибегать к применению принудительных мер к лицам, которые не являются правонарушителями. Данные меры не имеют характера административной кары.

Ко второй группе мер предупреждения относятся меры, которые имеют целью предупредить правонарушение, им свойственна четко выраженная профилактическая направленность. Они применяются к лицам в целях предупреждения, недопущения совершения ими правонарушений. Такими мерами являются: проверка документов, удостоверяющих личность; контрольные и надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр граждан, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, и др.

2. Меры административного пресечения используются как средство прекращения правонарушений. Под мерами административного пресечения понимаются способы и средства принудительного воздействия, применяемые уполномоченными органами государственного управления (должностными лицами) в целях прекращения административного проступка и предотвращения его вредных последствий, а также создания возможности для последующего привлечения правонарушителя к административной ответственности.

Среди средств административного принуждения меры пресечения наиболее многочисленны и разнообразны, что обусловливается необходимостью быстрого и эффективного прекращения различного рода посягательств на интересы государственных, общественных и иных организаций, граждан.

Тем не менее, их можно свести в следующие группы:

1) меры пресечения, применяемые непосредственно к личности правонарушителя (задержание, физическое воздействие, принудительное лечение, применение специальных средств и оружия и др.);

2)  меры пресечения имущественного характера (изъятие имущества, незаконных средств охоты, рыбной ловли, снос самовольно возведенных строений и др.);

3)   меры пресечения технического характера (приостановление работы предприятия в случае грубого нарушения правил охраны труда и техники безопасности, правил пожарной безопасности и др.);

4) меры пресечения санитарно-эпидемиологического характера (отстранение от работы инфекционных больных, запрещение эксплуатации предприятий торговли или общественного питания при нарушении санитарных норм и др.);

5)  меры пресечения финансово-юридического характера (изъятие в фонд бюджета сумм, полученных предприятиями, учреждениями, организациями путем нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, приостановление операций юридических и физических лиц по расчетам в случае непредставления (или отказа представить) государственным налоговым органам отчетов, балансов, расчетов, деклараций и др.).

Сотрудники милиции и других специальных служб обладают правом применять специальные средства: наручники, резиновые палки, средства связывания, специальные технические вещества, светозвуковые устройства отвлекающего воздействия, устройства для вскрытия помещений и принудительной остановки транспорта, водометы, бронемашины и другие специальные транспортные средства, а также служебных животных:

•  для отражения нападения на граждан и работников милиции;
•  освобождения заложников;
•  отражения нападения на здания, помещения, сооружения и транспортные средства независимо от их принадлежности либо освобождения захваченных объектов;
•  пресечения неповиновения или сопротивления законным требованиям работников милиции и иных лиц, выполняющих служебные обязанности или гражданский долг по обеспечению общественного порядка, предотвращению и пресечению правонарушений;
•  задержания и доставления в милицию или иное служебное помещение лиц, совершивших правонарушение или отказывающихся удостоверить свою личность, а также конвоирования задержанных и подвергнутых аресту, заключенных под стражу, если они оказывают неповиновение или сопротивление, а равно имеются основания полагать, что они могут совершить побег или причинить вред окружающим или себе;
•  пресечения массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка;
•  обеспечения режима чрезвычайного или военного положения;
•  осуществления охранно-режимных мероприятий в отселенных зонах радиоактивного загрязнения.

Вид специального средства и интенсивность его применения определяются работником милиции самостоятельно с учетом складывающейся обстановки, характера правонарушения и личности правонарушителя.

Работники милиции имеют право применять огнестрельное оружие в следующих случаях:

•  для защиты граждан и самозащиты от нападения, угрожающего смертью или причинением вреда здоровью, либо для предотвращения такого нападения или захвата оружия работника милиции;
•  освобождения заложников;
•   пресечения общественно опасных действий, представляющих собой угрозу жизни, здоровью или имуществу людей, а равно задержания лиц, совершивших такие действия и пытающихся скрыться;
•  пресечения группового или вооруженного нападения на органы внутренних дел, охраняемые объекты, войсковой или служебный наряд органов внутренних дел, а также для пресечения нападения на иные объекты, сопровождающегося поджогами, разрушениями и попытками завладения огнестрельным оружием;
•   задержания лица, оказавшего вооруженное сопротивление, либо совершившего тяжкое преступление или совершившего побег из-под стражи, а также вооруженного лица, отказывающегося выполнить законные требования о сдаче оружия, в том числе предметов, специально приспособленных для нанесения телесных повреждений.

Работники милиции имеют право использовать оружие в следующих случаях:

•  для остановки транспортных средств путем их повреждения, если водитель создает реальную угрозу жизни и здоровью граждан или не подчиняется законным требованиям работников милиции остановиться;
•  для обезвреживания животного, угрожающего здоровью граждан;
•  для подачи сигнала тревоги или вызова помощи.

Особая цель  применения процессуальных мер пресечения – обеспечить нормальный ход процесса по делам об административных правонарушениях: не позволить виновному уклониться от ответственности, собрать необходимые доказательства, обеспечить исполнение постановления.            К процессуальным мерам относятся: доставление, привод, задержание, личный обыск, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортными средствами, задержание и принудительная отбуксировка (эвакуация транспортного средства, наложение ареста на  имущество.

При применении мер пресечения, как и во всей своей деятельности, субъекты власти должны строго соблюдать принципы законности и целесообразности, а также уменьшения вреда: избирать такие средства, которые минимально необходимы для предотвращения вредных последствий.

3. Административно-восстановительные меры выделяются в юридической литературе как самостоятельные группы мер административного принуждения, которые применяются в целях восстановления прежнего положения вещей, существовавшего до совершения правонарушения, возмещения причиненного ущерба. К ним, например, относят снос самовольно возведенного строения, возмещение имущественного ущерба и др.

4. Меры административной ответственности применяются к лицам, признанным виновными в совершении административных правонарушений, и выражаются в наложении административных взысканий. 

Контрольные вопросы:

1.  Что понимается под формами деятельности исполнительной власти (органов государственного управления)?
2.  Какие существуют формы деятельности органов государственного управления?
3.  Каково соотношение правовых и неправовых форм деятельности органов государственного управления?
4.  Что такое правовые акты управления?
5.  По каким критериям происходит классификация правовых актов управления?
6.  Какие требования предъявляются к актам управления?
7.  Каков порядок принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов управления?
8.  Какие вопросы решаются посредством индивидуальных актов?
9.  В каких формах могут издаваться правовые акты управления?
10.  Какова процедура подготовки, принятия и регистрации нормативных правовых актов?
11.  Что понимают под методами государственного управления?
12.  Что такое методы прямого и косвенного воздействия?
13.  В чем выражается сущность убеждения?
14.   В каких формах (мероприятиях) находит свое воплощение метод убеждения?
15.  Что понимают под принуждением, и в каких формах оно выражается?
16.  Как классифицируются меры принуждения?
17.  Каковы основания применения административно-предупредительных мер?
18.  Какова цель административного задержания?
19.  Каковы сроки административного задержания физического лица?
20.  Каковы основания применения мер пресечения?

РАЗДЕЛ IV

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ТЕМА 8. ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДИСЦИПЛИНЫ И ЗАКОННОСТИ (ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ) 

Вопросы:

1.  Понятие и виды государственной дисциплины.
2.  Государственный контроль и осуществляющие его органы.
3.  Судебный контроль и осуществляющие его органы.
4.  Полномочия органов контроля.

Правопорядок, как основанный на законе и праве порядок жизнедеятельности общества и государства, имеет в своей основе соблюдение всеми его субъектами норм и требований дисциплины и законности. Негативной альтернативой правопорядку служит беспорядок в жизнедеятельности общества, отсутствие в нем дисциплины и беззаконие.

В понятие дисциплины входят два взаимосвязанных обязательных элемента: во-первых, наличие определенной системы правил, норм поведения людей; во-вторых, практическое соблюдение этих правил всеми обязанными субъектами, которым они адресованы. Отсутствие любого из этих признаков исключает само понятие порядка и дисциплины в данном социуме.

В зависимости от того, кто, для кого и где устанавливает эти правила, выделяют много разновидностей дисциплины по субъектному, отраслевому и функциональному признакам.

Если правила жизнедеятельности общества, отдельных его социальных слоев и групповых категорий никем конкретно не устанавливаются, а складываются исторически, спонтанно, на основе сложившихся традиций, обычаев, конфессиональных верований и других социальных факторов, отражающих особенности национального, конфессионально-религиозного, профессионального и проч. менталитета социума, то нужно говорить о разновидностях гражданской дисциплины: общежитейской дисциплине общения субъектов данного социума, ритуальной дисциплине, конфессионально-религиозной дисциплине и др.

Если нормы и правила поведения устанавливаются для членов и участников, многочисленных и разнообразных общественных объединений их руководящими органами, то речь идет о многих разновидностях общественной дисциплины: партийной, профсоюзной дисциплине, дисциплине членов всевозможных профессиональных общественных организаций, творческих союзов, клубов по интересам, органов общественной самодеятельности и т. д.

Если нормы и правила поведения, физических и юридических лиц устанавливаются государством, то требования их соблюдения охватываются понятием государственной дисциплины, которая также имеет много разновидностей: государственная служебная дисциплина, внешнеторговая, валютная, налоговая и др. В общей системе государственной дисциплины можно выделить многочисленные ее разновидности по отраслевому и функциональному критериям.

По отраслевому критерию можно назвать такие виды государственной дисциплины, как производственная (в промышленном и агропромышленном комплексе, в строительном и хозяйственно-обслуживающем комплексе — транспорт, связь, торговля, бытовое обслуживание и жилищно-коммунальное хозяйство); исследовательская, учебная, лечебная, информационная дисциплина в отраслях социально-культурного комплекса; внешнеторговая, таможенная, воинская, милицейская и другие отраслевые виды дисциплины в области административно-политической деятельности государства.

 По функциональному признаку различают дисциплину исполнительскую, трудовую, технологическую, финансовую, бухгалтерскую, штатную, учетно-статистическую и др.

С категорией государственной дисциплины тесно связано понятие законности как всеобщего обязательного требования соответствия решений и действий всех субъектов любых правоотношений закону и иному действующему законодательству и важнейшего принципа деятельности всего государственного аппарата, органов всех ветвей власти и видов государственной деятельности.

Взаимосвязь и соотношение категорий законности и государственной дисциплины таковы: поскольку требования государственной дисциплины закреплены в законах и подзаконных правовых актах, постольку их соблюдение относится одновременно и к области законности, и государственной дисциплины; соблюдение требований некоторых правовых норм охватывается лишь понятием законности, но не государственной дисциплины, например, соблюдение норм семейно-брачного законодательства; имеются и некоторые правила, соблюдение которых, наоборот, охватывается понятием государственной дисциплины, но не затрагивает требований законности, например, правомерные в пределах закона решения и действия субъекта по его усмотрению. В основе требований государственной дисциплины лежат требования законности, хотя категории эти все же следует разграничивать, не отождествляя и не подменяя одну другой.

Важнейшими элементами содержательной характеристики категорий законности и государственной дисциплины являются, во-первых, режим состояния законности и дисциплины в жизнедеятельности общества и государства; во-вторых, способы обеспечения режима законности и государственной дисциплины на том или ином конкретном этапе исторического развития государственно-организованного общества.
Понятие же обеспечения режима законности и государственной дисциплины связано со следующими вопросами: кем и как, какими способами и средствами (правовыми, организационными и др.) поддерживается и обеспечивается должный необходимый уровень законности и дисциплины в обществе и государстве. Для этого существует и этому служит сложная разветвленная система правоохранительной деятельности государства.

Понятие и система правоохранительной деятельности государства как средства поддержания режима законности и дисциплины в жизнедеятельности гражданского общества и государства.

 В соответствии с действующей Конституцией РБ,  охрана и защита ее основополагающих норм, устанавливающих основу упорядочения жизни государства как субъекта права, общества в целом и отдельных его субъектов (физических и юридических лиц), возложена на государство, его специализированные органы и их должностных лиц.

Правоохранительная деятельность государства направлена на охрану и защиту установленного правом порядка жизнедеятельности государства, общества в целом и отдельных его субъектов (индивидуальных и коллективных). Правоохранительная деятельность в целом является важнейшей сферой деятельности всего государства и функцией его специализированных органов и должностных лиц.

Объектами правоохранительной деятельности государства выступают многие разновидности жизнеустройства общества и государства на базе осмысленно установленного правопорядка: мировой и региональный порядок, государственный порядок, порядок управления, общественный порядок. Защита и охрана всех этих разновидностей правопорядка, гарантирование конституционных прав, свобод и законных интересов, действующих там субъектов (физических и юридических лиц), обеспечение их безопасности являются специализированными функциями соответствующих государственных органов (а также некоторых негосударственных организаций) и должностных лиц различных ветвей власти и видов государственной деятельности.

Эти органы получили обобщенное родовое название правоохранительных органов, а осуществляемые ими функции и полномочия именуются правоохранительной деятельностью.

Правоохранительная деятельность не является единым видом государственной деятельности, потому что, во-первых, субъектами правоохранительной деятельности государства выступают многие различные структуры государственного аппарата, относящиеся к различным ветвям власти и видам государственной деятельности; во-вторых, содержание многочисленных и разнообразных видов и форм правоохранительной деятельности принципиально различно и является предметом регулирования разных отраслей права. С учетом организационной и правовой специфики конкретных видов и форм правоохранительной деятельности государства в ее системе можно выделить несколько групп субъектов, осуществляющих эту деятельность.

Субъекты судебного контроля в государственном управлении: Конституционный суд Республики Беларусь; суды общей юрисдикции; хозяйственные суды.

Контрольные полномочия Конституционного суда Республики Беларусь в государственном управлении и порядок их осуществления определены ст. 116 Конституции Республики Беларусь и Законом Республики Беларусь «О Конституционном суде Республики Беларусь».

Конституционный суд разрешает дела о соответствии законов, нормативных актов Президента Республики Беларусь, Совета Министров, актов Верховного суда, Высшего Хозяйственного суда, Генерального прокурора, актов любого другого государственного органа Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, Поводом к рассмотрению и разрешению дел в Конституционном суде являются: предложения о проверке конституционности акта Президента, Палаты представителей Национального собрания, Верховного суда, Высшего Хозяйственного суда, Совета Министров. обязанность проведения экспертизы законопроектов принятых Палатой представителей и одобренных Советом Республики Национального собрания перед их подписанием Президентом Республики Беларусь. Основанием к рассмотрению дела является выявленная неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Беларусь закон, иной нормативный акт.

Акты, признанные Конституционным судом не соответствующими Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной их части с момента, определяемого Конституционным судом.

Решения Конституционного суда не подлежат обжалованию, вступают в силу в момента принятия и обязательны для исполнения всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Контрольные полномочия судов общей юрисдикции заключаются в установлении соответствия действующему законодательству индивидуальных (ненормативных) правовых актов и действий государственных и иных органов и организации, их должностных лиц, а также в установлении действительности официальных документов, в ходе рассмотрения административных, гражданских, уголовных и трудовых дел.

Формы контроля судов общей юрисдикции за законностью в государственном управлении: рассмотрение жалоб граждан на действия и решения органов (должностных лиц), нарушающих их права и свободы; рассмотрение жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях; рассмотрение жалоб организаций; проверка при рассмотрении уголовных дел качества предварительного следствия; рассмотрение жалоб и протестов о признании незаконными правовых актов управления; проверка при рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел законности и дисциплины в деятельности органов, организаций и их должностных лиц. Специфика контрольных полномочий хозяйственных судов заключаются в разрешении хозяйственных споров, которые возникают из гражданских, административных и иных дел между юридическими лицами – хозяйствующими субъектами и государственным органом или организацией, хозяйствующими субъектами между собой.

Формы контроля хозяйственных судов за законностью в государственном управлении: рассмотрение жалоб юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на действия и решения органов (должностных лиц), нарушающих их права и свободы (например, жалоба на нотариальные действия); рассмотрение жалоб и протестов о признании незаконными правовых актов управления (например, решение об отказе в регистрации юридического лица); рассмотрение жалоб и протестов на постановления по делам об административных правонарушениях; проверка при рассмотрении экономических споров и дел об административных правонарушениях законности и дисциплины в деятельности органов, организаций и их должностных лиц (например, нарушение срока дачи ответа).

Влияние решений судов на законность деятельности органов госуправления осуществляется путем: предупреждения нарушений через санкционирование властных действий; вынесение частных определений; восстановление нарушенных прав; взыскание причиненного имущественного и морального ущерба; привлечение нарушителей законности к ответственности.

Частное определение является формой правового реагирования суда на вскрытые в процессе рассмотрения конкретного дела нарушения законности в деятельности государственного органа, организации, их должностных лиц. Оно выносится в адрес руководителя органа, в котором вскрыты нарушения, либо в адрес вышестоящего органа или руководителя. В частном определении ставится вопрос о привлечении должностных лиц, виновных в нарушении законности, к дисциплинарной ответственности. Руководитель госоргана обязан принять меры, по восстановлению законности и привлечению к ответственности виновных лиц, о чем в течение месячного срока сообщить суду о выполнении его указаний.

Контрольные вопросы:

1.  Как можно  сформулировать понятие государственного контроля и дисциплины?
   1.  Какие виды дисциплины Вы знаете, какие органы их осуществляют?
   2.  Какова сущность президентского контроля?
   3.  Что представляет сбой контроль органов законодательной власти?
   4.  В чем выражаются особенности контроля органов судебной власти?
   5.  В чем заключается сущность законности?

  ТЕМА 9.   ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ СПОСОБЫ     ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ И ДИСЦИПЛИНЫ

                В УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

                     (АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР)

Вопросы:

1.  Понятие и виды прокурорского надзора.
2.  Административный надзор и осуществляющие его органы.
3.  Полномочия органов надзора.

9.1. Понятие и виды прокурорского надзора

Согласно ст. 125 Конституции Республики Беларусь надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров.

Прокуратура не вмешивается в оперативно-служебную деятельность предприятий, учреждений и организаций. Проверки исполнения законов проводятся на основании сообщений и других имеющихся данных о нарушении законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования. Прокурорский надзор осуществляется по двум основным направлениям:

1.  надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и организациями, местными представительными и исполнительными органами, общественными и религиозными организациями, должностными лицами и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями;
2.  надзор за соответствием актов и действий органов государственного управления, предприятий, учреждений, их должностных лиц, общественных организаций Конституции, законам, декретам, указам Президента, постановлениям Совета Министров Республики Беларусь.

Объем общего надзора прокуратуры ограничивается конкретной деятельностью органов управления:

•  изданием актов управления;
  •  совершением действий  по выполнению законов и иных нормативных правовых актов.

Надзор за точным соответствием закону осуществляется в отношении как индивидуальных, так и нормативных правовых актов управления. Особо стоит подчеркнуть,  что несоответствие нормативных актов закону влечет за собой многочисленные нарушения прав граждан, а также других участников правовых отношений, в том числе органов государства, общественных организаций.

Надзор за законностью актов и действий Совета Министров Республики Беларусь прокуратура не осуществляет. Это функция Конституционного Суда Республики Беларусь.

Осуществляя надзор, прокурор не имеет права:

•  отменять какие-либо акты органов управления и их должностных лиц;
•  осуществлять контрольно-ревизионные действия;
•  давать какие-либо указания;
•  применять меры дисциплинарного и административного воздействия.

Прокурор использует особые методы деятельности и формы правового реагирования на нарушения законности. В соответствии с Законом Республики Беларусь «О прокуратуре» от 8 мая 2007 г. при осуществлении надзора за исполнением законодательства прокурор имеет право:

•  требовать акты органов управления, предприятий, учреждений, организаций;
•  требовать от руководителей поднадзорных органов и должностных лиц предоставления необходимых документов и материалов, статистических и иных сведений;
•  проводить на месте проверку исполнения законов в деятельности поднадзорных органов;
•  требовать от руководителей поднадзорных органов проверок и ревизий деятельности подведомственных им учреждений, предприятий и организаций;
•  вызывать должностных лиц, граждан и требовать от них объяснений по поводу нарушений закона.

При установлении нарушений законодательства в зависимости от их характера прокурор принимает меры прокурорского реагирования.

Представление – акт прокурорского надзора, содержащий требование об устранении нарушений законодательства, причин и условий, способствующих этим нарушениям.

Представление вносится в соответствующие органы в том случае, когда, обобщая судебно-следственную практику, изучая жалобы, заявления, проверяя состояние законности, присутствуя на собраниях и совещаниях, прокурор устанавливает факты, свидетельствующие об отсутствии порядка, дисциплины, организованности в каких-либо звеньях управления или в работе должностных лиц.

В представлении прокурор анализирует имевшиеся у него факты, послужившие основанием для данного представления.

Вместе с тем в представлении необходимо указать, кто виновен в нарушениях законов и какие меры следовало бы принять для устранения причин, порождающих эти нарушения, и предотвращения возможности их повторения. Представление должно быть основано на достоверных фактах и внесено своевременно.

Представление подлежит безотлагательному рассмотрению органом или должностным лицом, которому оно адресовано.

О принятых мерах в месячный срок должно быть письменно сообщено прокурору (ст. 38 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре»).

Протест – акт прокурорского надзора, который приносят прокурор или его заместитель на противоречащие законодательству правовые акты и решения (действия) республиканских и местных органов управления, должностных лиц и предпринимателей. Протесты выносятся либо в органы, издавшие эти акты, либо в суд.

Принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, а также в иных, предусмотренных законом случаях, приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста.

Орган государственного управления, в который принесен протест, обязан рассмотреть его в 10-дневный срок и сообщить прокурору результаты рассмотрения. При этом протест может быть удовлетворен или отклонен. В отношении лиц, своевременно не рассмотревших протест, прокурор имеет право поставить вопрос перед вышестоящим органом управления о привлечении их к дисциплинарной ответственности. О дне рассмотрения протеста уведомляется прокурор, который может лично участвовать при его рассмотрении.

Протест должен быть юридически обоснованным. Необоснованные протесты подрывают авторитет органов прокуратуры, не способствуют укреплению законности. Поэтому в протесте должны отмечаться не только факты, но и указываться, какой именно закон нарушен. Важно также, чтобы протест был вынесен своевременно. В случае нерассмотрения протеста или его отклонения прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением об отмене акта, который противоречит закону, или прекращении незаконных действий (ст. 39 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре»).

В процессе осуществления надзора за законностью прокуроры правомочны выносить постановления и ставить вопрос перед соответствующими государственными органами или общественными организациями о привлечении нарушителей законности к дисциплинарной или административной ответственности. Если нарушение законности носит злостный и преступный характер, прокурор имеет право вынести постановление о возбуждении уголовного дела.

В необходимых случаях прокурор принимает меры к обеспечению возмещения материального ущерба, причиненного нарушителям закона.

Прокурор имеет право выносить предписания о немедленном устранении нарушений закона. Предписание выносится в случаях, когда нарушение закона носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина. Предписание подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору.

При несогласии с требованием, содержащимся в предписании, оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть такую жалобу в десятидневный срок. Обжалование не приостанавливает исполнение предписания.

На практике довольно часто встречаются устные обращения прокурора к руководителям органов управления с разъяснением закона и предложением восстановить нарушение прав и интересов граждан.

Официальное предупреждение прокурора о недопустимости нарушений закона выносится письменно, объявляется должностным лицам и гражданам в целях предупреждения правонарушения при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

В случае неисполнения требований, изложенных в официальном предупреждении, лицо, которому оно объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

1.  Административный надзор и осуществляющие его органы

Административный надзор как способ обеспечения законности представляет собой вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение государственными органами, коммерческими и иными организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.

Административный надзор реализуется в различных организационных и правовых формах. С этой точки зрения выделяют три его разновидности:

1.  административный надзор в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц, независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил пожарной безопасности;
2.  административный надзор, осуществляемый в отношении определенного круга граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, наркотических средств;
3.  административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы.

Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий:

а)     предварительный  (анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих правил его функционирования);

б)  текущий (систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки,  в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности);

в)  заключительный (анализ общего положения дел объекта надзора, выявление тенденций, разработка предложений).

Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются определенной спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права.

Административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные взыскания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и  органами административной юрисдикции.

Особенности административного надзора заключаются в следующем:

1.  Он самый большой по объему и разнообразию. Его реализуют десятки органов и сотни служащих исполнительной власти.
2.  Его основная цель – обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Он осуществляется для предупреждения вредных действий, событий (пожары, стихийные бедствия), уменьшения тяжести их последствий.
3.  Он всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных и т.п.).
4.  Административный надзор производится систематически за конкретным объектом. Он носит инициативный характер, проводится не по жалобам, а по инициативе самих органов надзора.
5.  Органы административного надзора наделены полномочиями по применению мер принуждения.
6.  Между субъектами и объектами надзора отсутствует соподчиненность. Он распространяется на все объекты, независимо от подчиненности и форм собственности.
7.  Для органов надзора характерным признаком является централизация.

Объекты административного надзора.  

Объектов административного надзора довольно много. Они представляют отношения:

•  связанные с охраной общественной и личной безопасности, здоровья граждан;
  •  возникающие в связи с охраной и использованием земли, природных ресурсов, животных, растений и т.п.;
  •  касающиеся качества промышленных и продовольственных товаров;
  •  касающиеся торговли, общественного питания и др.

Эти отношения регулируются не только нормами права и разнообразными нормативами (техническими, стандартами, агрономическими и т.д.).

Следовательно, органы надзора обеспечивают соблюдение не только законов, но и отраслевых норм (технических, санитарных и т.п.), т.е. как законности, так и отраслевой дисциплины.

В самом наименовании «Государственная инспекция» подчеркивается общегосударственное значение и распорядительный характер их полномочий, обязанных действовать в интересах государства.

Таким образом, административный надзор – это наблюдение специально уполномоченных на то органов исполнительной власти (должностных лиц) за соблюдением гражданами, организациями правовых и технико-правовых норм, направленных на обеспечение безопасности граждан, общества и государства, предотвращение вредных действий, событий, проявлений стихийных сил природы (техногенных катастроф, пожаров) и уменьшения тяжести их последствий.

Указом Президента Республики Беларусь № 510 утвержден Перечень контролирующих (надзорных) органов и сфер их надзорной деятельности.

По своему организационному положению в системе управления государственные инспекции можно разделить на три группы:

1.  Специализированные органы управления, главной задачей которых является систематический, надведомственный надзор:
   •  Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь;
   •  Государственный таможенный комитет Республики Беларусь.
2.  Государственные инспекции, входящие в состав соответствующих республиканских органов управления (их большинство):

•  департамент по ценным бумагам в г. Минске;
•  департаменты по энергоэффективности, а также контроля и надзора за строительством в Государственном комитете по стандартизации Республики Беларусь;
•  Государственная автомобильная инспекция (ГАИ) в МВД Республики Беларусь.

1.  Разнообразные организационные структуры (структурные подразделения), которые осуществляют надзор наряду с другими функциями, видами деятельности (например, ревизорские службы на транспорте).

1.  Полномочия органов надзора

Несмотря на то, что существуют определенные отличия в методах надзора, есть много сходного в их деятельности, что позволяет говорить о единстве их полномочий.

Действующие нормативные правовые акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих надзор:

1.  Полномочия по предупреждению правонарушений. Основным и наиболее распространенным методом надзорной работы являются проверки или обследования непосредственно на подконтрольных объектах.

Ценность и действенность этого метода состоит в том, что он дает возможность непосредственно убеждаться в том, как выполняются установленные нормы и правила, глубже анализировать причины их нарушений. Общение инспектирующих лиц с исполнителями позволяет быстро, без волокиты, устранять обнаруженные недостатки и нарушения и тем самым улучшить работу проверяемой организации.

1.  Разрешительные полномочия. В зависимости от характера контролируемой деятельности различаются и сами разрешения (например, на пуск в эксплуатацию объекта, на строительство, использование природных ресурсов и т.п.
   1.  Полномочия по пресечению правонарушений. Они применяются для того, чтобы принудительным путем прекратить правонарушение, предотвратить либо уменьшить их вредные последствия. Основание – начавшееся либо длящееся правонарушение. Обладая данными правомочиями, органы надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости, они сами останавливают такие работы.

На основании вынесенного постановления они приостанавливают полностью или частично работу отдельных участков, агрегатов, эксплуатацию зданий; приостанавливают действие ранее выданного разрешения на право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих соответствующие нормы, правила и т.п.

1.  Подавляющее большинство органов надзора наделено правом привлечения виновных к административной ответственности. Перечень таких органов приводится в Кодексе Республики Беларусь по административным правонарушениям.

Те органы надзора, которые не наделены таким правом, направляют материалы в суд или органам и должностным лицам, имеющим соответствующие полномочия.

5.   Полномочия по нормотворчеству. Они реализуются органами надзора различными путями. Ряд органов самостоятельно разрабатывает и утверждает технические правила и нормы. Такие нормы непосредственно не регулируют отношения между людьми, что характерно для правовых норм. Технические нормы выражают отношение человека к технике, и несоблюдение их нередко может привести к тяжелым последствиям.

Отдельные  надзорные органы утверждают правила и нормы совместно с другими органами управления. Одной из форм участия в нормотворческой деятельности является подготовка проектов нормативных правовых актов.

В ряде случаев с ними согласовываются проекты нормативных правовых актов, принимаемых другими органами.

На основе материалов проверок органы надзора выносят предписания.

Они должны быть:

•  законными, т.е. основанными на конкретном законе, указе, нормативном правовом акте;
•  обоснованными, т.е. опираться на конкретные факты;
•  конкретными, в них необходимо перечислить основные нарушения и указать конкретные мероприятия, которые необходимо выполнить.

Предписания имеют обязательную силу.

Надзор за безопасностью дорожного движения.

Правовые и организационные основы дорожного движения определяются Законом Республики Беларусь от 5 января 2008 г. «О дорожном движении», а порядок движения на дорогах и его безопасность – Правилами дорожного движения, утвержденными Указом Президента Республики Беларусь от 28 ноября 2005 г. и иными нормативными правовыми актами.

В целях реализации государственной политики в области дорожного движения разработана Концепция обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14 июня 2006 г., которая определяет основные направления обеспечения безопасности дорожного движения.  Они представляют комплекс мер, направленных на защиту участников дорожного движения, транспорта и перевозимых грузов от дорожно-транспортных происшествий и их последствий; меры по сокращению уровня аварийности на дорогах, снижению тяжести последствий ДТП, минимизации загрязнения окружающей среды и влияния других негативных факторов, связанных с дорожным движением.

В соответствии со ст. 8 Закона Республики Беларусь «О дорожном движении» субъектами государственного надзора в области дорожного движения являются:

•  Министерство внутренних дел Республики Беларусь;
•  Государственная автомобильная инспекция МВД Республики Беларусь;
•  Министерство транспорта и коммуникаций Республики Беларусь;
•  Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь и подчиненные ему организации;
•  Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь;
•  Министерство обороны Республики Беларусь;
•  иные государственные органы в пределах их компетенции.

В целях реализации Концепции обеспечения безопасности дорожного движения, в соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 5 апреля 2007 г. № 437 создана Постоянная комиссия по обеспечению безопасности дорожного движения при Совете Министров Республики Беларусь.

В систему ГАИ МВД Республики Беларусь входят:

•  управления ГАИ областей республики и г. Минска;
•  ГАИ районных отделов внутренних дел;
•  специальные строевые подразделения ДПС ГАИ.

ГАИ входит в состав милиции общественной безопасности МВД Республики Беларусь. В структуру ГАИ входят следующие подразделения:

•  дорожно-патрульной службы (ДПС);
•  технического надзора;
•  организации дорожного движения;
•  дорожной инспекции;
•  регистрационно-экзаменационные;
•  пропаганды безопасности дорожного движения;
•  оперативного реагирования и розыска;
•  дознания;
•  информационно-аналитической работы;
•  научно-исследовательские;
•  по внедрению научно-технических разработок и технических средств;
•  сопровождения;
•  автоматизированных  систем управления;
•  иные подразделения.

Сложность осуществляемых ГАИ задач и функций отражается в разнообразии направлений и содержания ее деятельности. Можно выделить основные из них:.

1. Государственная регистрация и государственный учет транспортных средств осуществляются в целях идентификации транспорта, а также соответствия их конструкции требованиям технических нормативных правовых актов.

После регистрации транспортного средства собственнику выдаются:

•  свидетельство о регистрации (технический паспорт);
•  сертификат о прохождении технического осмотра (приложение к свидетельству о регистрации);
•  регистрационные знаки.

2. Прием экзаменов, выдача и обмен водительских удостоверений.

В Республике Беларусь выдаются водительские удостоверения на право управления:

•  мотоциклом; автомобилем, трамваем, троллейбусом;
•  колосным трактором, самоходной машиной.

Срок действия выдаваемого в республике водительского удостоверения составляет 10 лет.

Для получения водительского удостоверения необходимо пройти подготовку в учебных организациях, прошедших обязательную сертификацию.

Прием теоретического и практического экзаменов проводится экзаменационными комиссиями подразделений ГАИ. По результатам сдачи квалификационных экзаменов выдаются водительское удостоверение и талон к нему установленного образца.

3. Выполняя функции надзора, подразделения ДПС ГАИ ведут учет и анализ дорожно-транспортных происшествий. Основными показателями эффективности дорожного движения и его безопасности являются:

•  количество ДТП;
•  количество погибших в ДТП;
•  количество пострадавших в ДТП;
•  количество выявленных правонарушений;
•  количество зарегистрированных транспортных средств.

Дорожно-патрульная служба (ДПС) ГАИ.

Надзор за участниками дорожного движения осуществляет дорожно-патрульная служба, являющаяся структурным подразделением ГАИ МВД.

ДПС ГАИ осуществляет оперативные, воспитательно-профилактические, надзорные и разрешительные функции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а также участвует в обеспечении охраны общественного порядка и борьбе с преступностью.

Основными функциями ДПС являются:

•  осуществление надзора за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
•  регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транс порта и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;
•  охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, предупреждение и пресечение административных правонарушений на улицах, дорогах и иных общественных местах;
•  участие в розыске угнанных и похищенных транспортных средств и водителей, скрывшихся с мест ДТП;
•  участие в административном процессе;
•  участие в сопровождении транс порта;
•  выявление причин и условий, способствующих совершению ДТП, информирование населения о  складывающейся обстановке в области дорожного движения;
•  надзор за состоянием улично-дорожной сети и обустройством ее техническими средствами, за соблюдением установленных правил производства ремонтно-строительных работ.

В состав ДПС могут входить строевые подразделения: полки, батальоны, роты, взводы, резервные подразделения.

Основные формы несения дорожно-патрульной службы:

•  патрулирование на автомобилях, мотоциклах и вертолетах;
•  пешее патрулирование;
•  несение службы на постах;
•  сопровождение транспорта;
•  проведение профилактических  мероприятий.

Патрулирование может быть:

•  открытым (на автомобилях, имеющих специальную окраску);
•  скрытым (на обычных автомобилях);
•  смешанным (одновременно на двух автомобилях – специальном и обычном).

Основными способами несения дорожно-патрульной службы являются:

•  надзор за поведением участников дорожного движения (визуальное или с помощью специальных технических средств) за соблюдением правил дорожного движения;
•  предостережение участников дорожного движения от совершения противоправных действий;
•  пресечение правонарушений.

Приказом МВД Республики Беларусь от 20 февраля 2006 г. утверждено Положение о специализированном подразделении ДПС «Стрела». Оно является самостоятельным структурным подразделением МВД, входит в состав ГАИ и подчиняется заместителю министра внутренних дел.

Контрольные вопросы:

1.  Как можно  сформулировать понятие общего и  специального административного надзора?
   1.  Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
   2.  Санитарно-эпидемиологический надзор.
   3.  Экологический надзор.
   4.  Промышленный надзор.
   5.  Судебный надзор за законностью при применении административной ответственности.
   6.  Прокурорский надзор за соблюдением законности при применении мер административного принуждения и административной ответственности.
   7.  Полномочия Министерства внутренних дел в сфере административного надзора.
   8.  Принципиальные отличия контроля от надзора.
   9.  Общие черты контроля и надзора.

ТЕМА 10. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР

Вопросы:

1.  Механизм административно-правового регулирования
   1.  Правовые стандарты и  локальные нормативные акты административно-правового регулирования
   2.  Определение круга правоспособных и дееспособных субъектов

Согласно Закона  Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-З «Об основах административных процедур»,  механизм административно-правового регулирования - это совокупность правовых средств, а также процессов и состояний, которые наступают в волевых общественных отношениях в области государственного управления в результате воздействия на них административно-правовых норм. Какие же средства, процессы и состояния включает в себя механизм административно-правового регулирования общественных отношений?

Административно-правовое регулирование начинается с издания норм права. Административно-правовые нормы - начальный и ведущий рычаг движения государственной воли к ее исполнителям.

В механизме административно-правового регулирования нормативно-правовые акты играют двоякую роль: во-первых, они несут участникам регулируемого общественного отношения в области государственного управления информацию о правовых требованиях государства; во-вторых, содержат указания на юридические средства, с помощью которых предполагается достигнуть оптимального согласования воли индивидуумов, их коллективов с государственной волей, то есть упорядочения общественного отношения в общих интересах субъекта и объекта управления. Эта роль нормативно правовых актов позволяет считать их систему нормативной основой правового регулирования.

Важное место в нормативной основе механизма правового регулирования в области государственного управления занимают акты планирования экономического, социального и культурного развития.

К нормативной основе механизма правового регулирования в области государственного управления следует также отнести правовые стандарты, значение и удельный вес которых возрос в условиях проводимых преобразований в республике.

Большое значение в механизме правового регулирования в области государственного управления занимают локальные нормативные акты (сфера действия их ограничивается рамками предприятия, учреждения, организации - правила внутреннего трудового распорядка, техники безопасности, правила составления и представления определенной документации и др.).

Эффективность правового регулирования предполагает также включение в его механизм и идеологической коммуникации, направленной на моральное и идеологическое подкрепление предъявляемых адресатам правовых требований. Эта коммуникация служит воспитанию убежденности субъектов общественных отношений в области государственного управления.

Важное значение имеет стимулирующая коммуникация. Она состоит в том, что государство морально и материально поощряет активное, инициативное использование правовых требований участниками общественных отношений в области государственного управления. При нарушении права государство использует институт юридической ответственности.

Специальными юридическими средствами, созданными государством для обеспечения урегулированности сложных общественных отношений в области государственного управления, являются:

•  определение круга правоспособных и дееспособных субъектов;
•  права и обязанности субъектов;
•  определение компетенции должностных лиц и государственных органов. Государство определяет круг правовых возможностей, систему которых составляет правовое положение субъектов (граждан, коллективов, должностных лиц, государственных органов). Это правовое положение обозначается категорией правового статуса, основу которого составляют конституционные права и обязанности.

Необходимо выделить еще одно звено механизма административно-правового регулирования - правовые отношения, модели которых создаются государством в нормах права. Участники правовых отношений связаны конкретными субъективными правами и юридическими обязанностями, которые индивидуализируют общую правовую возможность для конкретных участников регулируемого отношения.

В механизме административно-правового регулирования юридические факты являются еще одним промежуточным звеном между государственной волей и общественными отношениями.

Таким образом, правовое регулирование в области государственного управления действует как сложный механизм, с промежуточными передаточными звеньями, которые служат проводниками «движения» нормативно-государственной воли к фактическому поведению участников регулируемого отношения.

Механизм административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственного управления можно определить как взятую в единстве систему административно-правовых средств, с помощью которых осуществляется результативное правовое регулирование общественных отношений в области хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.

Эффективность функционирования механизма административно-правового регулирования существенно зависит от уровня правосознания граждан. Правосознание представляет собой совокупность идей, взглядов, мнений, выражающих определенные отношений людей, их социальных групп к праву, правоприменительной деятельности, законности, их мнения о правомерности или неправомерности этих видов отношений.

Уровень правосознания субъектов управленческих отношений влияет на состояние дисциплины и законности в сфере государственного управления. Однако правосознание можно условно рассматривать как самостоятельный элемент механизма административно-правового регулирования в административно-правовых отношениях конкретных субъектов государственного управления.

Контрольные вопросы:

1.  Каковы характерные механизмы исполнительной власти?
2.  Каков круг общественных отношений, регулируемых нормами административного права?
3.  Какими способами реализуются нормы административного права?
4.  На основе каких критериев можно подразделить нормы административного права?
5.  Какие особенности характерны для административно-правовых механизмов?

ТЕМА 11. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

Вопросы:

Понятие административно-правового режима.

Режим чрезвычайного и военного положения.

Режим государственных секретов и коммерческой тайны.

11.1. Понятие административно-правового режима

Под административно-правовым режимом понимается определенный нормами административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на упорядочение общественных отношений в соответствующей сфере государственного управления.

Административно-правовые режимы подразделяются, прежде всего, по направленности и времени действия. По указанному критерию их можно разделить на два вида.

К первому виду административно-правовых режимов относятся предусмотренные нормами административного права режимы, имеющие целью создание условий для преодоления чрезвычайных ситуаций  и стабилизации обстановки в государстве и обществе. Такие режимы носят временный характер. К данным административно-правовым режимам относятся, прежде всего, режим чрезвычайного положения и режим военного положения, определенные Конституцией Республики Беларусь.

Данный вид правовых режимов характеризуется, прежде всего, тем, что в условиях их действия в целях обеспечения обороны, порядка и безопасности могут быть предусмотрены временные ограничения отдельных прав граждан. Однако эти временные ограничения должны соответствовать международным обязательствам, Конституции Республики Беларусь и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признаку пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, а также по другим обстоятельствам.

Так, согласно ст. 63 Конституции Республики Беларусь в условиях чрезвычайного или военного положения может быть приостановлено ограничение отдельных прав и свобод личности. Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 24 (право на жизнь), 25 (никто не должен подвергаться пыткам и т.п.), 26 (вина должна быть установлена вступившим в законную силу приговором суда), 31 (отношение к религии).

Другой чертой данных режимов является то, что государственные органы наделяются дополнительными полномочиями (введение комендантского часа, увеличенный срок задержания и др.).

Ко второму виду административно-правовых режимов относятся режимы, действующие в соответствующих сферах государственного управления, имеющие предупредительную направленность и действующие длительное время. К ним относятся режим государственной тайны, пограничный режим и ряд других.

Назначение административно-правовых режимов – регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств, К ним относятся:

1.  правовые нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах;
2.  уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим;
3.  детальная регламентация действий органов управления и их взаимоотношений между собой;
4.  строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках режима;
5.  широкое применение разрешительных и запретительных методов;
6.  наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств.

11.2. Режим чрезвычайного и военного положения

Режим чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение – это вводимый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь и настоящим Законом на всей территории республики или в ее отдельных местностях особый временный правовой режим деятельности государственных органов, иных организаций, допускающий ограничение (приостановление) прав и свобод граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Основаниями для введения чрезвычайного положения являются:

1.  чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экономические ситуации, в том числе эпидемии (повальная болезнь граждан, распространение заразной болезни) и эпизоотии (заболевание животных заразной болезнью), возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение  ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ;
2.  беспорядки, сопровождающиеся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате которых возникает опасность для жизни и здоровья людей, территориальной целостности и существования государства.

Чрезвычайное положение вводится Указом Президента Республики Беларусь с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики

В Указе, как правило, определяются:

•  обстоятельства необходимости введения чрезвычайного положения;
•  границы территории, на которой вводится ЧП;
•  силы и средства, обеспечивающие режим;
•  перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан, организаций;
•  государственные органы и должностные лица, ответственные за осуществление чрезвычайных мер;
•  срок действия ЧП, а также время вступления Указа в силу.

После обнародования Указа члены Совета Республики обязаны прибыть к месту проведения заседание в возможно короткие сроки без специального вызова. Указ должен быть рассмотрен не позднее чем в трехдневный срок. Не утвержденный большинством голосов Указ, утрачивает свою силу сразу же после принятия соответствующего решения. При введении ЧП Парламент не может быть распущен и продолжает свою работу в течение срока действия режима.

Срок действия ЧП, вводимого на всей территории республики, не может превышать 30 суток, а в ее отдельных местностях – 60 суток. Срок действия ЧП может быть продлен Указом Президента Республики Беларусь.

Меры, принимаемые при введении чрезвычайного положения:

•  полное и частичное приостановление полномочий государственных органов;
•  установление ограничений на свободу передвижения, введение особого режима въезда и выезда на указанную территорию, включая установление ограничений для иностранных граждан и лиц без гражданства;
•  усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране и обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
•  установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещении е товаров, услуг и финансовых средств;
•  установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;
•  запрещение или ограничение проведения собраний, митингов… со стороны лиц, организаций, в результате действий которых введено ЧП;
•  отложение проведения забастовок или их приостановление, но не более чем на трехмесячный срок;
•  ограничение движения транспорта и его досмотр;
•  приостановление деятельности опасных производств;
•  эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные работы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения.

Меры, принимаемые при наличии чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий):

•  временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением жилья;
•  введение карантина, проведение  санитарных, ветеринарных и других мероприятий;
•  привлечение государственного резервного фонда, мобилизация ресурсов организаций, изменение режима и направления их деятельности;
•  отстранение от работы на период действия ЧП руководителей в связи с ненадлежащим исполнением ими своих обязанностей;
•  привлечение в исключительных случаях трудоспособного населения и транспортных средств граждан для проведения аварийно-спасательных работ.

Меры и ограничения, применяемые при наличии беспорядков:

Кроме того, могут быть предусмотрены следующие меры:

•  введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время суток находиться на улицах или общественных местах без специально выданных пропусков и документов;
•  ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры, временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;
•  приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений;
•  проверка документов, личный досмотр, досмотр вещей, жилища и транспортных средств граждан;
•  ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, алкогольной продукции. Исходя из сложившейся обстановки, допускается временное изъятие у граждан оружия, а у организаций – боевой и учебной военной техники, радиоактивных веществ.
•  Президент Республики Беларусь имеет право отменять или приостанавливать на срок действия ЧП нормативные акты республиканских и местных органов управления.

Для осуществления единого управления всеми силами и средствами в этот период Указом Президента Республики Беларусь назначается комендант, который в пределах своих полномочий:

•  издает приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима, обязательные для исполнения всеми организациями, должностными лицами, гражданами, а также начальниками органов внутренних дел, государственной безопасности, подразделений по чрезвычайным ситуациям, командирами воинских формирований;
•  устанавливает время и срок действия комендантского часа;
•  устанавливает режим въезда; продажи оружия, алкогольной продукции, лекарственных средств, содержащих наркотические вещества;
•  определяет порядок и место хранения оружия, веществ и т.п.;
•  выдворяет в установленном порядке за пределы территории лиц, нарушающих установленный режим;
•  оповещает через средства массовой информации население о порядке выполнения тех или иных режимных мер;
•  Он вправе принимать участие в работе всех органов государственного управления.

Для координации действий всех сил, обеспечивающих режим, в составе комендатуры может быть создан объединенный оперативный штаб, которым руководит комендант.

Граждане, нарушающие правила комендантского часа, задерживаются до окончания комендантского часа, не имеющие документов – до выяснения личности, но не более чем на 3 суток. По решению суда срок может быть продлен до 10 суток.

В случае введения карантина граждане, подлежащие выдворению, задерживаются до установления срока наблюдения.

Режим военного положения.

Военное положение – это особый правовой режим деятельности государства и общества, временно водимый на территории Республики Беларусь в случае военной угрозы.

Основания для введения военного положения:

•  объявление войны;
•  концентрация вооруженных сил другого государства вдоль государственной границы Республики Беларусь;
•  возникновение очагов вооруженных конфликтов, направленных против Республики Беларусь;
•  проведение в другом государстве мобилизации с целью нападения на Республику Беларусь;
•  активизация международного терроризма, экстремистских организаций… с целью нападения.

В соответствии с нормами международного права нападением признаются:

•  вторжение…
•  нанесение ракетно-авиационных ударов…
•  засылка бандгрупп, наемников, применение вооруженных сил.

Военное положение вводится Указом Президента Республики Беларусь. В ст. 12 Закона Республики Беларусь перечислены меры по обеспечению режима военного положения. На территории, где ведутся военные действия, применение этих мер Указом Президента может быть возложено на органы военного управления.

В Законе определены полномочия Президента, Совета Безопасности, Совета Министров, республиканских органов управления.

С введением военного положения в областях, районах, городах на основании Указа Президента создаются местные советы обороны, руководство возлагается на председателей исполкомов. Все начальники областных, городских управлений и отделов внутренних дел МВД, МЧС, органов военного управления Министерства обороны  и их заместители являются членами советов обороны по должности.

Местные советы обороны:

•  организуют аварийно-спасательные работы;
•  организуют материально-техническое обеспечение войск и гражданской обороны;
•  обеспечивают охрану общественного порядка и жизненно важных объектов;
•  проводят работы оборонного характера;
•  реквизируют у граждан и организаций транспортные средства и другое необходимое для нужд обороны имущество;
•  организуют выполнение комендантского часа;
•  при нарушении гражданами режима военного положения задерживают их на срок не более 3 суток.

В период военного положения действуют обычные суды.

Правовое положение граждан в период военного положения:

•  соблюдать режим военного положения;
•  являться по вызову членов совета обороны;
•  участвовать в оборонительных и восстановительных работах; предоставлять необходимое имущество с последующей компенсацией.

11.3. Режим государственных секретов и коммерческой тайны

Режим государственных секретов.

Законодательством Республики Беларусь предусмотрены банковская, коммерческая, личная, семейная, врачебная, государственная и служебная тайны. Кроме того, законодательно оговорены тайна голосования, переписки, телефонных или иных переговоров, почтовых, телеграфных или иных отправлений граждан, тайна усыновления, совещания судей, материалов дознания и следствия.

В настоящее время вступила в действие новая редакция Закона Республики Беларусь «О государственных секретах» от 19 июля 2010 г. № 170-З.

В ст. 16 указанного Закона определены  две категории государственных секретов Республики Беларусь: государственная и служебная тайна.

Государственная тайна  –  это информация, сведения, несанкционированный доступ к которой может причинить вред интересам страны, государства. В Законе Республики Беларусь «О государственных секретах» дано следующее определение: «Государственная тайна – это сведения, разглашение или утрата которых могут повлечь тяжкие последствия для национальной безопасности Республики Беларусь».

В отличие от нашего законодательства Закон Российской Федерации «О государственной тайне» закрепляет только одну категорию – государственную тайну, под которой понимают защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Таким образом, государственную тайну можно охарактеризовать следующими признаками:

1.  это очень важные сведения;
2.  разглашение вышеназванных сведений может причинить ущерб государственным интересам;
3.  перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, закрепляются законодательством;
4.  государственная тайна охраняется мерами уголовной ответственности;
5.  для  охраны государственной тайны создан специальный режим – режим секретности.

Второй категорией государственных секретов, закрепленной в Законе Республики Беларусь «О государственных секретах», является служебная тайна.

Служебная тайна – это секреты, разглашение или утрата которых могут причинить существенный вред национальной безопасности Республики Беларусь.

Основным отличием служебной тайны от государственной является то, что сведения, составляющие служебную тайну, носят характер отдельных данных, входящих в состав сведений, являющихся государственной тайной и не раскрывает ее в целом.

Институт служебной тайны не является новым явлением для нашей правовой системы. В Инструкции по обеспечению режима секретности в министерствах и ведомствах СССР 1987 года, например, устанавливалось, что «служебную тайну составляют охраняемые государством сведения в любой области науки, техники, производства и управления, разглашение (передача, утечка и т.п.) которых может нанести ущерб интересам государства.

Данный институт присутствует практически во всех правовых системах государств. Для Беларуси характерна модель Советского Союза. Республики Беларусь пошла по эволюционному, а не революционному пути развития законодательства, таким образом, бесценный опыт СССР в этой сфере был использован республикой и стал основой для принятия законодательной базы нового независимого государства.

В законодательной системе Республики Беларусь институт служебной тайны был сохранен. Это было вызвано тем, что в республике, в отличие от бывших союзных государств, был сохранен промышленный комплекс, в том числе и предприятия оборонного назначения, а так как вопросы производственного, гуманитарного характера содержат информацию, не подлежащую распространению, это в свою очередь вызвало необходимость ее защиты. Таким образом, сохранение института служебной тайны позволило избежать ряда проблем.

В России сложилась несколько иная ситуация. После распада СССР было рассекречено большое количество информации, целый информационный пласт стал открытым для пользования.

Государственное управление в сфере государственных секретов.

Для принятия своевременных и действенных мер Президент и Совет Министров Республики Беларусь наделены определенными полномочиями в области защиты государственных секретов, а также созданы специальные органы, которые профессионально занимаются данным направлением.

Итак, в целях защиты важной информации Президент Республики Беларусь обладает следующими полномочиями:

•  утверждает государственные программы в сфере защиты государственных секретов;
•  утверждает по представлению Государственного секретаря Совета Безопасности Республики Беларусь Положение о Межведомственной комиссии по защите государственных секретов при Совете Безопасности Республики Беларусь, ее персональный состав и назначает председателя комиссии;
•  образует, упраздняет и реорганизует уполномоченный государственный орган по защите государственных секретов;
•  утверждает Перечень государственных органов и  организаций, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственным секретам и их защите, и определяет их полномочия.
•  ведет переговоры и подписывает международные договоры Республики Беларусь о совместном использовании и защите сведений, составляющих государственные секреты;
•  принимает решения о передаче сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам;
•  устанавливает порядок доступа к государственным секретам иностранных граждан и лиц без гражданства, а также граждан Республики Беларусь, постоянно проживающих за границей.

К полномочиям Совета Министров Республики Беларусь в сфере защиты государственных секретов следует отнести:

•  обеспечение исполнения Закона «О государственных секретах» и иных актов законодательства Республики Беларусь в сфере защиты государственных секретов;
•  организация разработки и выполнения государственных программ в сфере защиты государственных секретов;
•  организация разработки проектов нормативных правовых актов в сфере защиты государственных секретов;
•  проведение переговоров и заключение в пределах своей компетенции международных договоров Республики Беларусь о совместном использовании и защите сведений, составляющих государственные секреты, принятие мер по их выполнению;
•  принятие в пределах своей компетенции нормативных правовых актов, определяющих порядок обращения со сведениями, составляющими государственные секреты;
•  представление на утверждение Президенту Республики Беларусь Перечня государственных органов и организаций, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственным секретам и их защите;
•  утверждение порядка материально-технического и финансового обеспечения деятельности по защите государственных секретов;
•  утверждение порядка определения тяжести последствий или размеров вреда, которые наступили или могут наступить в результате нарушения правил обращения со сведениями, составляющими государственные секреты, а также вреда, причиненного собственнику сведений в результате отнесения их к государственным секретам;
•  утверждение положения об экспертной комиссии в сфере защиты государственных секретов;
•  утверждение для юридических лиц, использующих в своей деятельности государственные секреты, типовой структуры из подразделений по защите государственных секретов;
•  установление размеров и порядка предоставления компенсаций за временное ограничение прав физического лица, имеющего либо имевшего доступ к государственным секретам, в том числе работникам подразделений по защите государственных секретов;
•  утверждение Перечня особо режимных и режимных объектов Республики Беларусь;
•  определение полномочий должностных лиц по обеспечению защиты государственных секретов в аппарате Совета Министров Республики Беларусь.

К иным органам защиты государственных секретов в Республике Беларусь относятся:

1.  Межведомственная комиссия при Совете безопасности Республики Беларусь по защите государственных секретов;
   1.  Уполномоченный государственный орган по защите государственных секретов;
   2.  Органы государственной безопасности Республики Беларусь;
   3.  Оперативно-аналитический центр при Президенте Республики Беларусь;
   4.  Республиканские органы государственного управления;
   5.  Иные государственные органы и организации, наделенные полномочиями по отнесению сведений к государственным секретам и их защите.

Каждый из вышеперечисленных органов имеет свою компетенцию, и его деятельность направлена на обеспечение безопасности государства, конституционных прав и свобод граждан в сфере информации.

Так, органы государственной безопасности Республики Беларусь обладают следующими полномочиями в области защиты секретной информации:

•  организуют и осуществляют контроль за обеспечением защиты государственных секретов, специальных видов связи и шифровальной техники;
•  организуют и осуществляют защиту государственных секретов при помощи криптографических средств;
•  осуществляют лицензирование деятельности в сфере защиты государственных секретов при помощи криптографических средств;
•  проводят сертификацию криптографических средств, используемых для защиты государственных секретов;
•  согласовывают перечни сведений, подлежащих засекречиванию;
•  осуществляют проверку обеспечения защиты государственных секретов, вносят обязательные для исполнения предписания по принятию мер, направленных на защиту государственных секретов;
•  выдают разрешения юридическим лицам на осуществление деятельности с использованием сведений, составляющих государственные секреты;
•  согласовывают номенклатуру должностей работников юридических лиц, подлежащих  допуску к государственным секретам;
•  согласовывают допуск физических лиц к государственным секретам;
•  проводят проверочные мероприятия в отношении физических лиц, которым оформляется (переоформляется) допуск к государственным секретам;
•  в пределах своей компетенции осуществляют иные полномочия в сфере защиты государственных секретов.

К полномочиям Оперативно-аналитического центра при Президенте Республики Беларусь относятся:

•  организация и осуществление контроля за использованием технических средств защиты государственных секретов в государственных органах, за исключением контроля за использованием специальных видов связи и криптографических средств;
•  осуществление лицензирования деятельности в сфере технической защиты государственных секретов, за исключением деятельности, осуществляемой при помощи криптографических средств;
•  проведение сертификации средств технической защиты государственных секретов, за исключением криптографических средств, используемых для защиты государственных секретов;
•  организация и проведение аттестации работников, обеспечивающих защиту государственных секретов при эксплуатации средств технической защиты информации;
•  осуществление проверки излучающих радиоэлектронных средств, доступных техническим средствам разведки и принадлежащих  юридическим лицам, использующим в своей деятельности сведения, составляющие государственные секреты, в целях выявления и устранения каналов утечки государственных секретов.

Республиканские органы государственного управления в области защиты государственных секретов:

•  организуют обеспечение защиты государственных секретов в подчиненных им организациях, а также осуществляют защиту государственных секретов в  своей деятельности;
•  вносят в Совет Министров Республики Беларусь предложения по формированию Перечня особо режимных и режимных объектов Республики Беларусь и Перечня сведений, составляющих государственную тайну Республики Беларусь;
•  в пределах своих полномочий в соответствии с Законом и иными актами законодательства Республики Беларусь относят сведения к государственным секретам;
•  на основании Перечня сведений, составляющих государственную тайну Республики Беларусь, утвержденного Президентом Республики Беларусь, разрабатывают перечни сведений, подлежащих засекречиванию;
•  обеспечивают создание и функционирование подразделений по защите государственных секретов в подчиненных им организациях, принимают решения о реорганизации или ликвидации указанных подразделений;
•  в пределах своих полномочий формируют экспертные комиссии в сфере защиты государственных секретов;
•  принимают решения о передаче другим государствам сведений, составляющим служебную тайну;
•  в пределах своих полномочий издают нормативные правовые акты в сфере защиты государственных секретов;
•  обеспечивают подготовку и переподготовку специалистов в сфере защиты государственных секретов;
•  в пределах своей компетенции осуществляют иные полномочия в сфере защиты государственных секретов.

К основным задачам Межведомственной комиссии при Совете безопасности Республики Беларусь относятся:

•  внесение Президенту Республики Беларусь и в Совет Безопасности Республики Беларусь предложения по основным направлениям политики государства в сфере защиты государственных секретов;
•  анализ и прогноз ситуации в сфере защиты государственных секретов;
•  рассмотрение в установленном порядке государственных целевых программ, направленных на обеспечение защиты государственных секретов;
•  организация разработки проектов законов, иных нормативных правовых актов законодательства Республики Беларусь в сфере защиты государственных секретов.

Сведения, которые могут быть отнесены к государственным секретам.

1.       Сведения в области политики:

•  о стратегии и тактике внешней политики государства;
•  о переговорах между представителями Республики Беларусь и представит елями иностранных государств по выработке единой принципиальной позиции в международных отношениях;
•  о подготовке заключении, содержании, выполнении, приостановлении или прекращении действия международных договоров Республике Беларусь;
•  об экспорте и импорте систем, комплексов, образцов вооружения и военной техники (объемы поставок в стоимости или натуральном выражении), за исключением сведений об экспорте и импорте вооружения и военной техники, представляемых в рамках Договора об обычных вооруженных силах в Европе 1990 года, Венского документа переговоров по мерам укрепления доверия и безопасности 1999 года;
•  о содержании или объемах экономического сотрудничества с иностранными государствами в военное время, а также взаимодействии с их мобилизационными органами по этим вопросам.

2.      Сведения в области экономики и финансов:

•  о содержании планов подготовки экономики Республики Беларусь к отражению возможной военной агрессии (мобилизационные планы экономики Республики Беларусь, отраслей экономики, областей и города Минска);
•  о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и (или) ремонту вооружения, военной техники, основных комплектующих изделий к ним, а также объемах выпуска гражданской продукции общего назначения на военное время, их сохранении и наращивании;
•  о планах (заданиях) государственного оборонного заказа, объемах выпуска и поставках (в денежном или натуральном выражении) систем, комплексов, образцов вооружения и военной техники, военно-технического имущества, а также наличии и наращивании мощностей по их выпуску;
•  о планах (заданиях) государственного заказа (в денежном или натуральном выражении) по выпуску и поставкам продукции для нормированного снабжения населения на военное время;
•  о плановых и фактических объемах финансирования и расходах республиканского бюджета на содержание Вооруженных Сил Республики Беларусь, других войск и воинских формирований, правоохранительных органов и иных государственных органов, обеспечивающих национальную безопасность, с учетом элементов статей расходов бюджетной классификации.

3.       Сведения в области науки и техники:

•  о прогнозных оценках научно-технического прогресса по направлениям, определяющим национальную безопасность Республики Беларусь;
•  о содержании научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ по созданию новых или коренной модернизации существующих образцов техники, технологий.

4.      Сведения в военной области:

•  о планах строительства Вооруженных Сил Республики Беларусь, содержании основных направлений (программ) развития и вооружения и военной техники;
•  о системе управления Вооруженными Силами Республики Беларусь;
•  о назначении, месте нахождения, степени защищенности, системе охраны и защиты особо режимных и режимных объектов, пунктов управления системы управления государственных органов и иных государственных организаций в военное время или их проектировании, строительстве, эксплуатации, степени готовности.

5.    Сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности:

•  об организации, тактике, силах, средствах, объектах, методах, планах разведывательной, контрразведывательной и (или) оперативно-розыскной деятельности, мероприятиях по обеспечению собственной безопасности, тх результатах, а также финансировании этой деятельности;
•  о лицах, сотрудничающих (сотрудничавших) на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и (или) оперативно-розыскную деятельность, а также штатных негласных сотрудниках и сотрудниках этих органов, в том числе внедренных в организованные преступные группы, выполняющих (выполнявших) специальные задания.

6.  Сведения в области национальной безопасности Республики Беларусь:

•  о содержании, организации или результатах основных видов деятельности Совета Безопасности Республики Беларусь, Государственного секретариата Совета Безопасности Республики Беларусь, Службы безопасности Президента Республики Беларусь, Оперативно-аналитического цента при Президенте Республики Беларусь, Министерства внутренних дел, Министерства обороны, Комитета государственной Безопасности, Государственного пограничного комитета, Государственного таможенного комитета и других государственных органов, обеспечивающих национальную безопасность Республики Беларусь;
•  об организации, силах, средствах и методах обеспечения безопасности охраняемых лиц и защиты охраняемых объектов, а также данные о финансировании этой деятельности;
•  о государственных шифрах, системах шифрованной и засекреченной связи, в том числе системах и комплексах президентской, правительственной и оперативной связи, методах и средствах анализа шифровальных средств и других средств защиты информации, информационно-аналитических системах специального назначения;
•  о государственных программах, планах деятельности государственных органов по противодействию экстремизму, в том числе борьбе с терроризмом, поддержанию безопасности авиации, железных дорог и других жизненно важных объектов.

К государственным секретам не могут быть отнесены сведения:

•  являющиеся общедоступной информацией, доступ к которой не может быть ограничен;
•  находящиеся в собственности иностранных государств и переданные Республике Беларусь.

Категории государственных секретов.

Как уже отмечалось, государственные секреты в Республике Беларусь подразделяются на две категории: государственная и служебная тайна. В зависимости от категории сведений, составляющих государственные секреты, характера и объема мер, необходимых для обеспечения их сохранности и защиты, устанавливаются три степени секретности сведений: особой важности, совершенно секретно, секретно. Под степенью секретности понимается показатель важности сведений, составляющих государственные секреты, зависящий от тяжести последствий или размера вреда, которые могут наступить в результате их несанкционированного распространения, и указывающий на характер и объем мер, необходимых для обеспечения их сохранности и защиты.

В соответствии со степенью секретности сведений, составляющих государственные секреты, присваиваются соответствующие грифы секретности:

•  для носителей государственной тайны – «Особой важности», «Совершенно секретно»;
•  для носителей служебной тайны – «Секретно».

Присвоение носителям государственных секретов иных грифов, не предусмотренных Законом, запрещается.

Под засекречиванием сведений, составляющих государственные секреты, понимается присвоение грифа секретности носителям государственных секретов и (или) сопроводительной документации на них и установление правил обращения с ними.

Для государственных секретов, как правило, устанавливаются следующие сроки засекречивания:

•  для государственной  тайны – до 30 лет;
•  для служебной тайны – до 10 лет.

Срок засекречивания исчисляется с даты засекречивания.

Защита государственных секретов.

Правовое регулирование отношений, связанных с защитой государственных секретов осуществляется специальным законодательством Республики Беларусь. Закон Республики Беларусь «О государственных секретах» устанавливает единые для широкого круга субъектов правила охраны сведений, составляющих государственные секреты.

Защита государственных секретов предполагает принятие предусмотренных Законом «О государственных секретах» и иными актами законодательства Республики Беларусь правовых, организационных, технических, программных и иных мер по предотвращению несанкционированного распространения сведений, составляющих государственные секреты. Для защиты государственных секретов используются специальные средства защиты. Под средствами защиты понимают технические, криптографические, программные и другие средства, используемые для защиты государственных секретов, а также средства контроля эффективности защиты государственных секретов.  

В государственных органах управления должны быть созданы подразделения по защите государственных секретов. Организация защиты государственных секретов возлагается на их руководителей.

Одним из компонентов защиты сведений являются правила допуска физических и юридических лиц к государственным секретам.

Допуск юридического лица к государственным секретам осуществляется на основании разрешения на осуществление деятельности с использованием сведений, составляющих государственные секреты, выдаваемого органами государственной безопасности Республики Беларусь. Разрешение юридическому лицу на осуществление деятельности с использованием сведений, составляющих государственные секреты, выдается на основании результатов проверочных мероприятий в отношении этого юридического лица, проведенных органами государственной безопасности Республики Беларусь, и аттестации его руководителей, ответственных за обеспечение защиты государственных секретов.

Допуск юридического лица к государственным секретам осуществляется при соблюдении им следующих условий:

•  исполнения требований Закона «О государственных секретах» и иных актов законодательства Республики Беларусь в сфере защиты государственных секретов;
•  наличия в его структуре подразделения по защите государственных секретов, состоящего из работников, количество и уровень квалификации которых достаточны для обеспечения защиты государственных секретов в необходимом объеме. В случае если юридическое лицо, которое не имеет подразделения по защите государственных секретов и которому должны быть переданы сведения, составляющие государственные секреты, обязано по согласованию с заказчиком работ для обеспечения защиты таких сведений заключить договор с другим юридическим лицом об оказании услуг его подразделением по защите государственных секретов.
•  наличия необходимых сертифицированных средств технической защиты государственных секретов и подготовленных работников, способных обеспечить защиту государственных секретов при эксплуатации этих средств защиты. При этом средства технической защиты государственных секретов должны иметь сертификат, удостоверяющий их соответствие требованиям по защите сведений.

Проверка соблюдения вышеуказанных условий проводится органами государственной безопасности Республики Беларусь.

Допуск физического лица к государственным секретам осуществляется после заключения с ним договора о допуске. Типовая форма договора о допуске к государственным секретам и порядок его заключения определяются Советом Министров Республики Беларусь. Необходимость заключения с физическим лицом договора определяется перед назначением его на должность. Для получения физическим лицом допуска к государственным секретам необходимо:

•  письменное согласие на проведение в отношении его органами государственной безопасности Республики Беларусь проверочных мероприятий, подтверждающих отсутствие оснований для отказа в допуске. При этом срок проведения проверочных мероприятий не должен превышать одного месяца;
•  письменное согласие на частичные временные ограничения его прав и принятие на себя в связи с этим соответствующих обязательств перед государством;
•  ознакомление с актами законодательства Республики Беларусь о государственных секретах, а также с нормативными правовыми актами Республики Беларусь, предусматривающими ответственность за нарушение законодательства о государственных секретах;
•  принятие обязательства перед государством по выполнению установленных актами законодательства Республики Беларусь требований в сфере защиты государственных секретов;
•  определение видов и размеров компенсаций за ограничение его прав, установление порядка предоставления компенсаций;
•  принятие руководителем юридического лица решения о допуске физического лица к государственным секретам.

В зависимости от степени секретности сведений, составляющих государственные секреты, устанавливаются три формы допуска к государственным секретам, соответствующие степени  секретности этих сведений:

1.  Форма № 1 – форма допуска к сведениям особой важности и их носителям;
   1.  Форма № 2 – форма допуска к совершенно секретным сведениям и их носителям;
   2.  Форма № 3 – форма допуска к секретным сведениям и их носителям.

Наличие допуска формы № 1 является основанием для доступа к сведениям допуска формы № 2 и допуска формы № 3, а наличие допуска формы № 2 является основание для доступа к сведениям допуска № 3. Физические лица, не достигшие восемнадцатилетнего возраста, не имеют права на доступ к государственным секретам со степенями секретности особой важности и совершенно секретно, за исключением лиц, достигших семнадцатилетнего возраста и поступивших в учебные заведения, где для обучения необходим доступ к государственным секретам.

Закон Республики Беларусь «О государственных секретах» содержит также основания для отказа физическому лицу в допуске к государственным секретам:

1.  признание физического лица судом недееспособным, ограниченно способным;
2.  возбуждение в отношении физического лица уголовного дела по обвинению в разглашении государственной тайны;
3.  наличие у физического лица заболевания, препятствующего работе с государственными секретами, согласно перечню, утвержденному Министерством здравоохранения Республики Беларусь;
4.  уклонение от проверочных мероприятий;
5.  сообщение физическим лицом заведомо ложных анкетных данных;
6.  выявление в результате проверочных мероприятий, проводимых в отношении проверяемого, деяний, содержащих признаки тяжкого и (или) особо тяжкого преступления.
7.  наличие у физического лица неснятой или непогашенной судимости за совершение умышленного преступления либо в случае, если в отношении его возбуждено уголовное дело по обвинению в совершении такого преступления;
8.  постоянное проживание физического лица за границей или оформление им документов для выезда на постоянное место жительства в другое государство, за исключением тех государств, с которыми Республика Беларусь имеет договор о совместном использовании и защите государственных секретов.

С учетом результатов проверочных мероприятий руководитель соответствующего юридического лица принимает в письменной форме решение о допуске или об отказе в нем с указанием оснований для отказа. Физическое лицо, получившее отказ в допуске к государственным секретам, имеет право ознакомиться с основаниями для отказа и при несогласии обжаловать решение в вышестоящую организацию или в суд.

Физическое лицо получает полномочие на доступ к государственным секретам на основании полученного допуска к государственным секретам соответствующей формы и решения руководителя юридического лица о предоставлении ему доступа к конкретным сведениям, составляющим государственные секреты. Руководитель юридического лица несет ответственность за создание условий, при которых физическое лицо будет иметь доступ только к тем сведениям, составляющим государственные секреты, и только в таких объемах, которые необходимы ему для исполнения должностных обязанностей.

Порядок доступа к государственным секретам иностранных граждан и лиц без гражданства, а также граждан Республики Беларусь, постоянно проживающих за границей, устанавливается Президентом Республики Беларусь.

Кроме того, в Республике Беларусь существует особый порядок допуска и доступа к государственным секретам. Так доступ к государственным секретам без оформления допуска предоставляется:

•  Президенту Республики Беларусь – с момента вступления его в должность;
•  Премьер-министру Республики Беларусь – с момента назначения его на должность;
•  депутатам Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, депутатам местных Советов депутатов; членам Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь – с момента признания их полномочий;
•  судьям – с момента назначения их на должность.

По истечении полномочий вышеуказанных лиц их доступ к государственным секретам прекращается.

Участники уголовного, гражданского и (или) административного процессов, кроме судей, получают без оформления допуска доступ к материалам дел, содержащим государственные секреты, на период участия в этих делах в порядке и объеме, предусмотренных процессуальным законодательством Республики Беларусь.

Лица, допущенные к государственным секретам, становятся носителями специального административно-правового статуса, который включает ряд ограничений прав физического лица и дополнительных обязанностей. В соответствии со ст. 41 Закона Республики Беларусь «О государственных секретах» ограничения могут касаться прав:

•  на выезд за границу, если физическое лицо осведомлено о сведениях, составляющих государственную тайну, – до истечения срока, указанного в договоре о допуске к государственным секретам;
•  распространение сведений, составляющих государственные секреты, и (или) использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения,  – до рассекречивания этих сведений;
•  неприкосновенность личной жизни – до окончания проведения проверочных мероприятий.

Решение о возможности выезда за границу физических лиц, осведомленных о сведениях со степенями секретности «особой важности» или «совершенно секретно», принимает руководитель юридического лица, принявший решение о допуске этих лиц к таким сведениям. Только руководитель организации, допускавшей  секретам, может разрешить работнику выезд за границу в период, оговоренный в договоре о допуске. Даже авторы секретных изобретений и открытий имеют право распространять сведения о них только в порядке, определенном секретным делопроизводством.

Наряду с ограничениями существуют определенные гарантии прав и интересов лиц, деятельность которых связана с секретами. В первую очередь это касается защиты интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий, обеспечения конкурентноспособности отечественных производителей на рынке наукоемкой продукции, а также права на получение более обширной информации по каким-либо вопросам или в определенной сфере деятельности, что для профессиональной деятельности многих весьма важно.

Кроме этого, законодательство предусматривает компенсации за ограничения прав носителя информации, составляющей государственные секреты, которые выражаются в виде доплат к должностном у окладу или тарифной ставке. Таким образом, физическому лицу, имеющему либо имевшему доступ к государственным секретам, за ограничение его прав устанавливаются компенсации к тарифным ставкам (окладам) в зависимости от степени секретности сведений на период доступа к этим сведениям, а также в связи с осведомленностью об этих сведениях на период действия временного ограничения его права на выезд за границу в размерах, устанавливаемых Советом Министров Республики Беларусь.

В любом случае, если физические или юридические лица считают, что их права или законные интересы нарушены, либо ограничение их прав необоснованно, они могут обжаловать действия должностных лиц или государственных органов в вышестоящие инстанции, либо обратиться с жалобой в прокуратуру, на которую возложена обязанность осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законодательства о государственных секретах, или в порядке гражданского судопроизводства в суд.

Допуск физического лица к государственным секретам может быть прекращен по решению руководителя юридического лица в случае:

нарушения физическим лицом взятых на себя обязательств, предусмотренных договором о допуске к государственным секретам и связанных с защитой государственных секретов;

возникновения обстоятельств, которые являются основанием для отказа в допуске к государственным секретам.

Прекращение допуска физического лица к государственным секретам по другим основаниям не допускается. Доступ физического лица к государственным секретам прекращается на основании решения руководителя юридического лица, разрешившего доступ к государственным секретам, если в нем отпала необходимость либо возникли обстоятельства, влекущие необходимость прекращения доступа физического лица к государственным секретам.

Допуск к государственным секретам в случае его прекращения может быть восстановлен по решению руководителя вышестоящей организации или суда. Однако необходимо отметить, что прекращение допуска физического лица к государственным секретам не освобождает его от взятых обязательств по неразглашению сведений, составляющих государственные секреты.

Следует также отметить, что, несмотря на то, что законодательство Республики Беларусь в области государственных секретов содержит определенные ограничения для субъектов хозяйствования в выборе партнеров по совместной деятельности и предъявляет дополнительные требования к организации делопроизводства, производству работ с секретами, оно ни в коей мере не ограничивает их деловую активность. Охраняя в первую очередь интересы государства, законодательные акты защищают также права субъектов хозяйствования, например, на интеллектуальную собственность, защищают их от несанкционированного доступа посторонних. Таким образом, обеспечивается сбалансированность прав и интересов государства и других субъектов правоотношений в этой сфере.

Рассекречивание сведений.

Рассекречивание сведений, составляющих государственные секреты – это процедура снятия ограничений на распространение сведений, а также грифа секретности с их носителей и (или) сопроводительной документации.

Необходимость рассекречивания сведений, составляющих государственные секреты, определяется тяжестью предполагаемых последствий или вреда для национальной безопасности Республики Беларусь, а также созданием угрозы безопасности граждан либо их конституционными правам и свободам в случае разглашения или утраты этих сведений.

Срок действия степени секретности сведений, составляющих государственные секреты, исчисляется с момента их засекречивания и пересматривается на основании внесения дополнений и изменений в перечни сведений, подлежащих засекречиванию.

Основаниями для рассекречивания сведений являются:

•  принятие Республикой Беларусь международных обязательств по беспрепятственному обмену сведениями, относящимися в Республике Беларусь к государственным секретам;
•  изменение обстоятельств, в результате которых дальнейшее засекречивание сведений является нецелесообразным;
•  необоснованное засекречивание сведений.

Закон Республики Беларусь «О государственных  секретах» содержит максимальные сроки секретности сведений. Для государственной тайны этот срок составляет 30 лет, а для служебной – 10 лет.

Коммерческая тайна.

Коммерческая тайна представляет собой преднамеренно скрываемые экономические интересы и информацию о различных сторонах и сферах производственно-хозяйственной, управленческой, научно-технической, финансовой деятельности субъекта хозяйствования, охрана которых обусловлена интересами конкуренции и возможной угрозой экономической безопасности субъекта хозяйствования.

В соответствии с Законом Республики Беларусь от 5 января 2013 г.     № 16-З «О коммерческой тайне» информация, составляющая коммерческую тайну, должна соответствовать следующим требованиям:

•  иметь действительную и потенциальную ценность для субъекта хозяйствования по коммерческим причинам;
•  не являться общеизвестной и общедоступной третьим лицам в тех кругах, которые обычно имеют дело с подобного рода сведениями;
•  не являться объектами исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности;
•  не  должны быть отнесены к государственным секретам.

Коммерческую тайну субъекта хозяйствования не могут составлять:

•  учредительные документы, а также документы, дающие право на занятие предпринимательской деятельностью и отдельными видами хозяйственной деятельности;
•  сведения по установленным формам отчетности о финансово-хозяйственной деятельности и иные данные, необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей;
•  документы о платежеспособности;
•  информация о численности и составе работающих, их заработной плате и условиях труда, а также о наличии свободных рабочих  мест;
•  сведения, содержащиеся в документах, дающих право на осуществление предпринимательской деятельности;
•  информация, являющаяся врачебной, адвокатской, банковской, налоговой или иной охраняемой законом тайной;
•  сведения о недвижимом имуществе, правах и ограничениях на него;
•  информация о составе имущества государственных юридических лиц и юридических лиц, акции которых принадлежат государству;
•  документы об использовании средств республиканского или местного бюджетов;
•  сведения о состоянии окружающей среды, противопожарной безопасности, санитарной обстановке и других факторах, оказывающих или способных оказать негативное воздействие на граждан и население в целом;
•  документы о подлежащих оплате суммах налогов, сборов;
•  сведения о задолженностях по выплате заработной платы;
•  информация об условиях аукционов по продаже объектов приватизации, о проданных объектах и об их покупателях.

Содержание и объем информации, составляющей коммерческую тайну, а также порядок ее защиты определяются руководителем субъекта хозяйствования, который доводит их до работников либо лиц, имеющих доступ к таким сведениям.

Режим коммерческой тайны включает в себя следующие меры:

•  ограничение доступа к коммерческой тайне путем установления порядка обращения с носителями тайны, а также контроля за его соблюдением;
•  учет лиц, получивших доступ к тайне;
•  регулирование отношений, связанных с доступом работников к тайне, на основании трудового договора (контракта), а также на основании обязательства о неразглашении тайны дополнительно заключаемого по требованию нанимателя с работником, получившим доступ к тайне;
•  определение работников, ответственных за принятие мер по обеспечению конфиденциальности сведений, составляющих тайну.

Наряду с этим владелец тайны вправе применять не запрещенные законодательством технические средства и методы защиты информации. Он имеет право применять гриф «Коммерческая тайна» на носителях информации.

Работники субъекта хозяйствования и лица, заключившие гражданско-правовые договоры, имеющие доступ к коммерческой тайне субъекта хозяйствования, принимают обязательство сохранять коммерческую тайну и без разрешения, выданного в установленном порядке, не разглашать сведения, ее составляющие, при условии, что эта информация ранее не была известна работникам или иному лицу, получившему к ней доступ, либо не была получена от третьей стороны без обязательства соблюдать в отношении ее конфиденциальность.

Данное обязательство дается в письменной форме при приеме на работу, заключении гражданско-правового договора либо в процессе его исполнения.

Указанные лица вправе передать конфиденциальную информацию третьим лицам в случае привлечения их к деятельности, требующей знания такой информации, только в том объеме, который необходим для реализации целей и задач субъекта хозяйствования.

Контрольные вопросы:

1.  Какие признаки характеризуют административно-правовой режим?
2.  Какие особенности присущи специальным административно-правовым режимам?
3.  Кем и как изменяются функции и полномочия исполнительной власти в экстремальных ситуациях?
4.  Каковы особенности режимов чрезвычайного положения, вызванных социальными и природными обстоятельствами?
5.  Паспортный режим: понятие, социально-правовое значение и современное правовое регулирование.
6.  Применение  мер административного принуждения в условиях чрезвычайного положения.
7.  Сведения, не относящиеся к государственным секретам.
8.  Административно-правовые  режимы для граждан.
9.  Учетно-легализующие режимы.
10.  Отличия государственной и коммерческой тайн.

РАЗДЕЛ V

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ

ТЕМ А 12. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ

Вопросы:

1.  Понятие административной ответственности.
2.  Понятие административного правонарушения.
3.  Правовая характеристика мер административного взыскания.
4.  Наложение административных взысканий.

12.1. Понятие административной ответственности

Ответственность – многоплановое и сложное социальное явление. Она включает в себя: осознание своего долга, сформулированного в социальных нормах, и соответствующее поведение; оценку поведения и его социально-значимых последствий; наложение взысканий от имени государства, общественной организации за поведение, отклоняющееся от нормы, и компенсацию ущерба, причиненного неправильным поведением.

Юридическая ответственность неразрывно связана с государством, нормами права, обязанностью и противоправным поведением граждан и их объединений. Юридическая ответственность – это применение к виновному лицу мер государственного принуждения за совершенное правонарушение. Юридическую ответственность несут и субъекты, и объекты управления, она носит государственно-принудительный характер. Нормы административного права предусматривают разнообразные виды юридической ответственности: дисциплинарную, административную, материальную. С учетом этого нужно различать понятия «ответственность по административному праву» и «административная ответственность» (второе понятие значительно уже).

Под административной ответственностью понимается такая разновидность юридической ответственности (наряду с уголовной, дисциплинарной, материальной), которая выражается в применении полномочными органами и должностными лицами конкретных административно-правовых санкций (административных взысканий) к лицам, совершившим административные правонарушения.

В этом качестве административная ответственность сохраняет все основные признаки общего понятия юридической ответственности:

1) существует неразрывная связь ответственности с государственным принуждением. Это проявляется в том, что основания и меры административной ответственности устанавливаются государством в правовых нормах. Эти меры применяются к правонарушителю уполномоченными на то органами (или должностными лицами), независимо от его воли или желания;

2) фактическим основанием юридической ответственности является правонарушение – противоправное виновное деяние деликтоспособного лица. Деяние признается правонарушением лишь в том случае, если его признаки содержатся в нормах права;

3) юридическая ответственность – это реакция государства на отрицательное отношение субъекта к охраняемым правам, интересам и т. п.;

4) признаком юридической ответственности является взыскание, кара правонарушителя.

Помимо признаков, особенностью юридической ответственности являются ее функции: репрессивная (карательная); превентивная (предупредительная); восстановительная и информационная.

Административную ответственность следует отличать от иных видов юридической ответственности, поскольку она обладает специфическими чертами.

Административная ответственность имеет собственную нормативную базу.

Основанием административной ответственности является административное правонарушение (уголовной – преступление, дисциплинарной – дисциплинарный проступок, материальной – причинение материального вреда – ущерба).

Административные проступки менее вредны, чем преступления.

За административные правонарушения предусмотрены административные взыскания (за преступления – уголовные наказания, за дисциплинарные проступки – дисциплинарные взыскания, материальная ответственность выражается в имущественных санкциях).

Административная ответственность устанавливается либо законами, подзаконными актами, либо их нормами об административных правонарушениях (уголовная ответственность устанавливается только законами, дисциплинарная – законодательством о труде, а также различными законами, уставами и другими подзаконными актами, материальная ответственность – законодательством о труде, гражданским законодательством, а в отдельных случаях – нормами административного права).

В установлении административной ответственности имеется еще одна существенная особенность, не известная другим видам юридической ответственности. Эта особенность состоит в том, что участие в установлении административной ответственности по некоторым видам правонарушений принимают местные Советы депутатов и исполкомы.

К административной ответственности привлекают несколько десятков органов (должностных лиц), которым такое право предоставлено законодательством. Все они являются субъектами функциональной власти, реализуя которую, налагают административные взыскания на виновных. Субъектами административной юрисдикции могут быть также суды (судьи)  (ст. 3.1. ПИКоАП).

К уголовной ответственности привлекает только суд; дисциплинарные взыскания налагают органы и должностные лица, наделенные в пределах компетенции дисциплинарной властью; меры материальной ответственности налагаются судами общей юрисдикции, хозяйственными судами, в отдельных случаях – органами управления (должностными лицами).

8.  Субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица (ст. 4.1 КоАП).

Осуществление административной ответственности протекает в рамках административно-процессуальных отношений, их участники наделены определенными административно-процессуальными субъективными правами и обязанностями, соблюдение и надлежащее исполнение которых гарантируется законом.

Исходя из этого, следует различать понятия административной ответственности как правового явления и как специфического административно-правового института.

Общественные отношения, регулируемые институтом административной ответственности, разнообразны по своему объему и содержанию. Административная ответственность есть не только материально-правовое, но и процессуальное образование. Следовательно, институт административной ответственности составляют материальные и процессуальные нормы. Будучи неразрывно связанными между собой, они составляют сложный, но в то же время единый институт административного права в целом.

Материальные административно-правовые нормы закрепляют задачи и цели административной ответственности, принципы административной ответственности, общие основания административной ответственности, виды административных взысканий и т. д.

Административно-процессуальные нормы регулируют весь комплекс отношений, складывающихся в процессе по делам об административных правонарушениях: задачи процесса, процессуальное положение сторон, подведомственность рассмотрения дел, доказательства в процессе и т. д.

Главный источник таких норм – Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях.

Основными принципами административной ответственности являются: законность, ответственность за вину, индивидуализация ответственности, гуманизм, неотвратимость, целесообразность, гласность ответственности.

12.2. Понятие административного правонарушения и его признаки

В юридической литературе основания административной ответственности подразделяются на следующие виды: 

нормативные (правовые);

фактические;

процессуальные.

Отсутствие нормативной основы исключает какую-либо противоправность, наличие самого состава административного проступка. То или иное действие или бездействие становится противоправным лишь тогда, когда оно закреплено нормой права, и таковым оно будет вплоть до полной отмены нормы.

Однако одних нормативных оснований еще недостаточно для того, чтобы возникло конкретное правоотношение ответственности. Нормативные основания предполагают лишь ее возможность. Необходимы еще юридические факты, с которыми в правовой науке и связывается возникновение правоотношений. В реальной действительности фактическим основанием административной ответственности является состав административного правонарушения в совокупности с его признаками.

Процессуальным основанием признается составленный уполномоченным должностным лицом протокол об административном правонарушении, совершенным данным субъектом.

Иными словами, чтобы привлечь к ответственности лицо, виновное в совершении административного правонарушения, необходимо закрепить в законодательстве правило поведения и установить ответственность за его несоблюдение. В случае нарушения такого правила необходимо квалифицировать деяние согласно соответствующей норме закона и зафиксировать факт совершения проступка в процессуальном документе.

Согласно ч.1 ст. 2.1 КоАП, административным правонарушением признается противоправное виновное, а также характеризующееся иными признаками деяние (действие или бездействие), за которое установлена административная ответственность.

Исходя из определения, выделим основные признаки административного правонарушения.

1. Административное правонарушение есть противоправное деяние. Понятие «деяние» часто применяется в законодательстве, причем этим понятием охватываются два вида поведения правонарушителя: действие либо бездействие, т. е. такое поведение, которое противоречит праву, закону, расходится с ним. Многие административные правонарушения могут совершаться посредством действия (например, мелкие хищения государственного или общественного имущества, мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в общественных местах и т. д.), но немало административных проступков совершается в форме бездействия (например, невыполнение правил пожарной безопасности, проявление неуважения к суду, неисполнение должностным лицом требования работника милиции и    т. п.).

Противоправность означает, что конкретное деяние запрещено административно-правовыми нормами под страхом ответственности, т. е. определенное лицо совершает действие, запрещенное нормой права, или не совершает действия, предписанного правовым актом. Данный признак реализуется в Особенной части КоАП, где перечислены общественно опасные деяния, являющиеся в настоящее время противоправными.

2.  Важнейшим признаком административного правонарушения является виновность такого деяния. Виновность характеризуется тем, что деяние представляет собой проявление сознания и воли лица, его совершающего. Имеется в виду то, что общественно опасное и противоправное действие (бездействие) совершается умышленно либо по неосторожности. Указанный признак административного правонарушения находит свое воплощение в таком принципе ответственности, как презумпция невиновности. Таким образом, без вины нет и административного правонарушения.

3. Административное правонарушение напрямую может и не повлечь за собой реального вреда, но создать для этого условия. Например, нарушение правил безопасности при перевозке опасных грузов и опасных веществ (ст. 18.29 КоАП) может и не повлечь угрозу для людей. Однако такая перевозка явно создает опасность для жизни и здоровья окружающих. Таким образом, третьим признаком административного правонарушения является его общественная опасность. Она заключается в опасности деяния для общественных отношений, причинении им вреда либо угрозы его причинения. Общественная опасность определяется характером и степенью. Характер – это качественная категория общественной опасности, степень – количественная.

4. Административное правонарушение – наказуемое деяние. Наказуемость характеризуется применением мер административной ответственности (административных взысканий) за совершение общественно опасного, противоправного, виновного деяния.

Реальное деяние только тогда считается административным проступком, когда оно содержит все закрепленные в законе признаки. В установленных законодательством случаях для признания деяния административным правонарушением необходимо наличие причинной связи между деянием и его неблагоприятными противоправными последствиями в виде причинения вреда здоровью, имуществу, природной среде и т. д.

Признаки административного правонарушения следует отличать от его юридического состава, поскольку в КоАП отсутствует понятие «состав административного правонарушения», это научно-логическая конструкция, вытекающая из содержания норм права об административных правонарушениях.

Состав правонарушения – совокупность закрепленных правовой нормой признаков (элементов) деяния, при наличии которых оно признается административным правонарушением. Каждый признак, установленный нормой права, является обязательным.

Элементами состава административного правонарушения являются: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объектом правонарушения являются урегулированные и охраняемые нормами права общественные отношения.

Принято различать общий объект административного правонарушения, родовой и видовой.

Общим объектом административного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в области государственного управления и регулируемые нормами административного права, а в ряде случаев  – трудового, финансового, предпринимательского, банковского и других отраслей права. В качестве родового объекта административного проступка выступает совокупность однородных общественных отношений: права и свободы граждан, государственный и общественный порядок, собственность, установленный порядок управления и др. Исходя из родовых объектов посягательств, составы административных правонарушений сгруппированы по главам в Особенной части КоАП (например, гл. 12 Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности.

Каждый конкретный проступок имеет видовой, непосредственный объект посягательства (общественная нравственность, честь, достоинство гражданина – при мелком хулиганстве; достоинство, здоровье гражданина – при умышленном причинении легкого телесного повреждения или побоев).

Объективная сторона заключается в совершении деяния, запрещенного нормами права. Конкретные признаки проявления действия или бездействия излагаются в соответствующе норме.

Наличие объективной стороны административного правонарушения законодатель ставит в зависимость от места (пограничная зона, общественное место), времени (ночное, запрещенное и т. п.), способа совершения деяния в прошлом, его систематичности.

Содержание объективной стороны может включать характер действия или бездействия – длящееся, оконченное правонарушение.

Длящимся называется действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на физическое или юридическое лицо законом, под угрозой административного взыскания. Длящееся правонарушение является единым независимо от продолжительности действия или бездействия. Начальным моментом такого проступка является действие или бездействие, после которого длительно не выполняется правовая обязанность. Моментом окончания правонарушения является его прекращение, привлечение виновного к ответственности или с наступлением событий, препятствующих дальнейшему совершению (ст. 2.6 КоАП). К числу длящихся административных правонарушений относятся, например, уклонение от постановки на учет в налоговом органе (ст. 13.2); нарушение ветеринарных правил (ст. 15.38); нарушение санитарных норм, правил и гигиенических нормативов (ст. 16.8) и др.   

Административное правонарушение признается оконченным с момента совершения деяния или с момента фактического наступления последствий, указанных в статьях Особенной части КоАП (ст. 2.2 ).

Независимо от того, является правонарушение длящимся или нет, оно считается оконченным с момента, когда в деянии усматриваются все признаки состава правонарушения, предусмотренные законом. Длящиеся правонарушения обычно являются юридически оконченными (что определяет возможность привлечения к ответственности уже с этого момента) до их фактического прекращения, т.е. до момента завершения противоправного поведения.

Прекращение правонарушения имеет место, когда лицом уже не совершаются никакие противоправные действия либо правонарушение пресечено уполномоченным должностным лицом.

К числу квалифицирующих признаков правонарушения, которые также составляют важную часть характеристики его объективной стороны, относится повторность. Повторность – это совершение одним и тем же лицом двух или более правонарушений, предусмотренных одной и той же статьей КоАП. Повторность является обстоятельством, отягчающим административную ответственность (ст. 7.3 КоАП).

Таким образом, объективная сторона состава административного правонарушения – это система установленных нормами административного законодательства специфических признаков, отражающих внешнюю сторону общественно вредного поведения и проявляющихся в прямой зависимости от времени, способа и места совершения конкретного противоправного деяния.

Субъектом административного проступка является тот, кто его совершил, лицо, в деянии которого имеется описанный в законе проступок. Все признаки субъекта можно разделить на две группы:

•  общие (достижение 16-летнего возраста и вменяемость);
•  специальные (особенности труда, служебное положение, прошлое противоправное поведение, состояние здоровья и иные признаки – военнообязанный, иностранец и др.)

Должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности. При этом должностные лица подлежат административной ответственности не только за собственные действия или бездействия, но и за действия подчиненных работников, нарушающих соответствующие правила.

Находящиеся на территории Республики Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами Республики Беларусь.

Вопрос об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории Республики Беларусь иностранными гражданами, которые согласно действующим законам и международным договорам пользуются иммунитетом от административной юрисдикции Республики Беларусь, разрешаются дипломатическим путем.

Субъектом административной ответственности в соответствии с действующим законодательством признаются и юридического лица.

Субъективная сторона административного правонарушения – это психическое отношение субъекта к противоправному действию или бездействию и его последствиям. Она включает в себя вину нарушителя, мотивы, которыми руководствовался субъект, и цели, которые он преследовал.

Субъективная сторона правонарушения всегда связана со способностью лица отвечать перед государством за противоправное деяние,  с наличием вины в форме умысла или неосторожности.

Умысел предполагает, что лицо, совершившее правонарушение, сознавало противоправность своего деяния, предвидело его вредные последствия и желало их наступления (прямой умысел) или сознавало противоправность своего деяния, предвидело его вредные последствия, не желало, но сознательно допускало их наступление либо относилось к ним безразлично (косвенный умысел) – ст. 3.2 КоАП.

Неосторожность может проявляться в двух формах: самонадеянности  (легкомыслия), когда лицо предвидит возможность наступления вредных последствий своего деяния, но без достаточных оснований рассчитывает на возможность избежать их; небрежности, когда лицо не предвидит возможности наступления вредных последствий своего деяния, хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло их предвидеть.

Освобождение от административной ответственности

Административная ответственность, наряду с другими формами государственного принуждения, основанными на праве, является важнейшим правоохранительным средством государства по упорядочению и охране общественных отношений в области управления. Вместе с тем законодательство Республики Беларусь, базируясь на принципах демократизма, гуманизма, предусматривает возможность освобождения лиц, совершивших административные правонарушения, от юридической ответственности. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях устанавливает основания, условия и порядок освобождения от административной ответственности лиц, совершивших административные правонарушения.

Основаниями освобождения от административной ответственности являются характер правонарушения и личность правонарушителя. Из содержания статей КоАП логично следует, что при освобождении от административной ответственности должны быть  учтены все объективные и субъективные стороны состава правонарушения, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Условиями освобождения от административной ответственности являются: наличие в действиях (бездействии) нарушителя состава административного правонарушения; целесообразность применения административного взыскания к лицу, его совершившему.

Так, согласно ст. 8.2 КоАП при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, ведущий процесс, могут освободить лицо, совершившее правонарушение, от административной ответственности.

Физическое лицо, совершившее административное правонарушение, может быть освобождено от ответственности при наличии следующих смягчающих обстоятельств:

  чистосердечное раскаяние;

  предотвращение вредных последствий правонарушения;

  добровольное возмещение или устранение причиненного вреда;

  наличие на иждивении малолетнего ребенка;

 совершение правонарушения вследствие стечения тяжелых личных, семейных или иных обстоятельств;

  совершение правонарушения под влиянием угрозы или принуждения либо в силу определенной зависимости;

 совершение правонарушения несовершеннолетним или лицом, достигшим семидесяти лет, беременной женщиной.

Лицо, совершившее правонарушение, по требованию потерпевшего либо его законного представителя освобождается от ответственности, если примирилось с ним.

Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, другие лица, на которых распространяются действия дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, могут быть освобождены от административной ответственности с передачей материалов для решения вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности (за исключением отдельных случаев – ст. 8.5 КоАП).

Физическое лицо, заболевшее после наложения на него взыскания психической или иной тяжелой болезнью, может быть освобождено от взыскания, или оно может быть заменено более мягким.

Принимать решения об освобождении от административной ответственности может только орган (должностное лицо), рассматривающий дело по существу. Освобождение от административной ответственности возможно при малозначительности совершенного административного правонарушения.

Последствия – устное замечание, которое не влечет за собой никаких правовых последствий. Освобождение от административной ответственности может также проявляться в ее замене мерами общественного воздействия либо другим видом ответственности.

Лицо, совершившее административное правонарушение, освобождается от административной ответственности с передачей материалов на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия.

Основания освобождения от административной ответственности необходимо отличать от обстоятельств, исключающих признание деяния административным правонарушением (необходимая оборона, крайняя необходимость, причинение вреда при задержании физического лица, совершившего преступление или административное правонарушение, обоснованный риск, невменяемость лица во время совершения противоправного действия либо бездействия).

Ограничение административной ответственности может выражаться в отношении определенных субъектов, совершивших административные правонарушения, но к ним не может применяться любое взыскание, предусмотренное за данное правонарушение. Так, административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 12 лет, и лицам, не достигшим 18 лет, к инвалидам первой и второй групп, военнослужащим и др.

Не подлежат ответственности за административные правонарушения иностранные граждане, пользующиеся иммунитетом от административной юрисдикции в Республике Беларусь.

12.3. Правовая характеристика мер административного взыскания

Административные взыскания являются мерой ответственности за совершенные административные правонарушения. Они отличаются от иных мер административного принуждения (мер пресечения и административно-предупредительных мер) способом обеспечения правопорядка, нормативными различиями регламентации, целями, фактическими основаниями, правовыми последствиями и процессуальными особенностями их применения. Все они применяются лишь к виновным в совершении административного проступка. Поэтому общей особенностью их является репрессивный, карательный характер. Обычно их применение создает для правонарушителей «состояние наказанности», которое существует в течение установленного законом срока.

Административное взыскание применяется также в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов, уважения к правилам общежития, а также предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Административные взыскания по целям и основаниям применения, возможности их взаимозаменяемости составляют определенную системную общность, отличающуюся стабильностью.

Предупреждение – взыскание морального характера. Оно применяется за совершение незначительных административных правонарушений, а также по отношению к лицам, которые впервые совершили проступок и при этом хорошо характеризуются по месту работы, учебы, в быту. Оно выносится в письменной форме или оформляется другим способом, предусмотренным законодательством. Устные предупреждения не могут рассматриваться как взыскания.

Штраф – самая распространенная мера в системе административных взысканий, является взысканием имущественного характера в денежной форме в доход государства. Размеры штрафов и способы их установления, особенно в последние годы, достаточно подвижны.

Нормы административного права предусматривают штраф в двух формах: с указанием пределов штрафа (относительно определенная санкция) и с точным указанием размера штрафа (абсолютно определенная санкция). В подавляющем большинстве случаев нормативные акты устанавливают относительно определенные штрафные санкции, что позволяет индивидуализировать наказание в зависимости от тяжести административного проступка и личности правонарушителя (ст. 6.5 КоАП).

Исправительные работы – длящееся взыскание имущественного характера. Оно применяется на срок от одного до двух месяцев с отбыванием по месту постоянной работы правонарушителя и с удержанием до 20 % его заработка в доход государства. Исправительные работы назначаются районным (городским) народным судом (народным судьей) – ст. 6.6 КоАП.

Административный арест применяется лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений на срок до пятнадцати суток. Административный арест назначается районным (городским) народным судом или народным судьей. Он не может применяться к беременным женщинам, к женщинам, имеющим детей в возрасте до двенадцати лет, к лицам, не достигшим восемнадцати лет, к инвалидам первой и второй групп (ст. 6.7 КоАП).

Лишение специального права, предоставленного физическому лицу, применяется за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом на срок от шести месяцев до трех лет.

К лицам, которые пользуются транспортными средствами в связи с инвалидностью, лишение права на управление может применяться только в случаях управления ими транспортом в состоянии опьянения (ст. 6.8 КоАП).

Лишение права заниматься определенной деятельностью применяется с учетом характера совершенного административного правонарушения, связанного с занятием видом деятельности, на осуществление которой требуется специальное разрешение (лицензия), если будет признано невозможным сохранение за физическим или юридическим лицом права заниматься таким видом деятельности. Лишение права заниматься определенной деятельностью устанавливается на сок от шести месяцев до одного года (ст. 6.9 КоАП).

Конфискация состоит в принудительном безвозмездном обращении в собственность государства дохода, полученного в результате противоправной деятельности. Конфискации подлежит лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя. За нарушение таможенных правил конфискация предметов производится независимо от того, являются ли они собственностью лица, совершившего правонарушение, а также независимо от того, установлено это лицо или нет (ст. 6.10 КоАП).

Депортация (принудительное выдворение) с территории Республики Беларусь может применяться только к иностранцам и лицам без гражданства.

Взыскание стоимости предмета административного правонарушения состоит в принудительном изъятии и обращении в собственность государства денежной суммы, составляющей стоимость предметов, товаров и (или) транспортных средств (ст. 6.12 КоАП).  

Предупреждение, штраф, исправительные работы и административный арест применяются в качестве основного административного взыскания.

Лишение специального права, лишение права заниматься определенной деятельностью, а также депортация могут применяться как в качестве основного, так и дополнительного взыскания.

Конфискация, взыскание стоимости предмета административного правонарушения применяются в качестве дополнительного взыскания.

За одно правонарушение могут быть наложены основное либо основное и дополнительное взыскания.

12.4. Наложение административных взысканий

Административное взыскание может быть наложено тогда, когда в действиях виновного лица установлен состав проступка. Оно налагается в пределах, установленных актом, предусматривающим ответственность за совершенное административное правонарушение и в точном соответствии с законодательством. При наложении взыскания учитывается характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение. Общие правила наложения административного взыскания отражены в гл. 7 КоАП.

Важнейшими принципами применения мер административной ответственности являются законность и целесообразность.

Законность проявляется в следующем: должна быть установлена противоправность деяния как основания административной ответственности; деяние должно быть квалифицировано  в соответствии с нормой Особенной части КоАП; орган, должностное лицо должны быть на законодательном уровне наделены соответствующей компетенцией по рассмотрению дела и наложению административного взыскания; административное взыскание должно налагаться в порядке, предусмотренном КоАП; должно соблюдаться правило подведомственности (подсудности); должностное лицо вправе применять только то взыскание, которое предусмотрено санкцией правовой нормы.

Целесообразность проявляется в индивидуализации наказания. Так, в ст. 7.1 КоАП установлено, что при наложении административного взыскания на физическое лицо учитываются характер совершенного административного правонарушения, обстоятельства его совершения и личность виновного, степень его вины, характер и размер причиненного им вреда, имущественное положение, а также обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность.

При наложении административного взыскания на юридическое лицо учитываются характер совершенного им правонарушения, размер вреда, обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность, а также финансово-экономическое положение юридического лица. Наложение административного взыскания не освобождает физическое или юридическое лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой лицо привлекается к ответственности, а также возмещения причиненного вреда.

Особую роль при наложении обоснованного, целесообразного и справедливого административного взыскания играют обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность за административные правонарушения. Статья 7.2 КоАП перечисляет обстоятельства, смягчающие административную ответственность (рассмотрены ранее). Этот перечень не является исчерпывающим, поскольку лицо, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, может признать смягчающими и иные обстоятельства, не предусмотренные в указанной статье КоАП.

Обстоятельствами, отягчающими ответственность, являются:

 продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;

  совершение административного правонарушения повторно;

  вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение;

  совершение правонарушения группой лиц;

 совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;

 совершение правонарушения по мотивам расовой, национальной либо религиозной розни;

  совершение правонарушения в отношении женщины, беременность которой заведомо известна;

  совершение правонарушения с использованием лица, страдающего психическим заболеванием или слабоумием;

  совершение правонарушения в состоянии алкогольного опьянения, либо в состоянии, вызванном употреблением наркотических средств;

 совершение административного правонарушения должностным лицом в связи с использованием служебных обязанностей.

Орган (должностное лицо), налагающий административное взыскание, в зависимости от характера административного правонарушения может не признать данное обстоятельство отягчающим.

Особо следует выделить случаи наложения административных взысканий при совершении нескольких административных правонарушений. При совершении одним лицом двух или более административных правонарушений основное и дополнительное административные взыскания налагаются за каждое правонарушение в отдельности.

Если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых одновременно рассматриваются одним и тем же органом (должностным лицом), то, наложив основное либо основное и дополнительное административные взыскания отдельно за каждое правонарушение, окончательно определяют взыскание по совокупности совершенных правонарушений путем полного сложения таким образом, чтобы оно не превышало:

1.   штраф, налагаемый в базовых величинах на физическое лицо, – ста базовых величин, а в случаях нарушения законодательства о труде, порядка осуществления экономической деятельности, порядка управления – тысячи базовых величин;
2.  лишение специального права – пяти лет;
3.  лишение права заниматься определенной деятельностью – двух лет; 
4.  административный арест – двадцати пяти суток.

Одним из условий наложения административного взыскания является строгое соблюдение сроков давности. Так, согласно ст. 7.6 КоАП административное взыскание может быть наложено:

1.  за совершение административного правонарушения – не позднее двух месяцев со дня его совершения;
2.  за совершение длящегося правонарушения – не позднее двух месяцев со дня его обнаружения;
3.  за совершение правонарушения против экологии, окружающей среды и порядка природопользования – не позднее шести месяцев со дня его совершения;
4.  за совершение правонарушения в области финансов, банковской и предпринимательской деятельности, таможенного регулирования, экономической деятельности – не позднее двух лет со дня совершения и двух месяцев со дня обнаружения;
5.  за нарушение авторских, смежных и патентных прав – не позднее одного года со дня совершения.

В случае отмены постановления о наложении административного взыскания по жалобе или протесту оно может быть наложено в сроки, установленные ч. 2 ст. 7.6 КоАП.

В случае отказа в возбуждении уголовного дела либо прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях нарушителя признаков административного правонарушения административное взыскание может быть наложено не позднее месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо об его прекращении. Эти сроки не распространяются на случаи применения конфискации вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, и предметов со специально изготовленными тайниками, использованными для сокрытия вещей от таможенного оформления. Конфискация таких вещей и предметов производится независимо от времени совершения и обнаружения административного правонарушения.

Срок административного ареста исчисляется сутками, исправительных работ – днями или месяцами, лишения специального права  и права заниматься определенной деятельностью – месяцами, годами.

Особое место занимает проблема административной ответственности юридических лиц. Она не получила приемлемого разрешения ни в теории, ни в законодательстве, поскольку один из признаков административного правонарушения – виновность – весьма неоднозначен для коллективного органа.

Административная ответственность юридических лиц в настоящее время закрепляется КоАП, при этом законодатель исходит из общего определения и признаков юридического лица, закрепленных в Гражданском кодексе Республики Беларусь.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что этим юридическим лицом не соблюдены нормы (правила), за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и данным лицом не были приняты все меры по их соблюдению (ст. 3.5 КоАП).

Юридическое лицо как субъект административного права – вид социальной организации, обладающей специфическими правовыми признаками, позволяющими выступать в качестве субъекта права. Правовыми признаками организации (юридического лица), основанными на социальных признаках, являются: во-первых, материальный признак, включающий в себя организационную обоснованность, организационное единство, управляемость; во-вторых, формальный признак, состоящий в закреплении за организацией правосубъектности. Сущность коллективного субъекта права, в том числе  и административного права, проявляется в признании за организацией, объединяющей группу людей и обладающей определенными признаками, способности самостоятельного участия в правоотношениях. Коллективный субъект права, в том числе и юридическое лицо, с одной стороны – это правовая функция, прием юридической техники, позволяющий группе людей выступать в качестве субъекта права, персонифицировано, с другой – социальная деятельность, имеющая свое материальное воплощение: как совокупность индивидов; как социальный механизм, осуществляющий определенную деятельность.

Распространение свойств личности на организации в праве позволяет привлекать коллективные субъекты права к юридической ответственности наравне с физическими лицами, руководствуясь одними и теми же принципами.

Субъективное основание административной ответственности юридического лица – вина может быть определена как отрицательное отношение юридического лица, основанное на психическом отношении его физических лиц к совершенному деянию и его последствиям, вызывающее осуждение от имени общества и государства.

Объективное основание административной ответственности юридического лица – деяние основывается на действиях (бездействии) физических лиц юридического лица, совершенных в связи с выполнением функций юридического лица. Любое физическое лицо как член организации способно участвовать самостоятельно либо вместе с другими лицами в волеобразовании и волеизъявлении юридического лица.

Ответственность и юридического лица, и его физических лиц по общему правилу должны рассматриваться как самостоятельные явления, поскольку в основе каждой из них лежат самостоятельные основания. Вместе с тем деяния физических лиц юридического лица служат основой волевой деятельности юридического лица, следовательно, невозможно отрицать взаимную зависимость ответственности этих субъектов.

Контрольные вопросы:

1.  Что понимается под юридической ответственностью?
2.  Какие существуют виды юридической ответственности?
3.  В чем отличие административной ответственности от иных видов юридической ответственности?
4.  На каких принципах базируется административная ответственность?
5.  Какие имеются основания административной ответственности?
6.  Когда правонарушение считается оконченным?
7.  Какие обстоятельства исключают признание деяния административным правонарушением?
8.  Можно ли совершить административное правонарушение по неосторожности?
9.  Как законодатель определяет понятие административного правонарушения?
10.  Что понимается под должностным лицом?

ТЕМА 13. РАЗРЕШИТЕЛЬНОЕ (ЛИЦЕНЗИОННОЕ) ПРОИЗВОДСТВО КАК ЭЛЕМЕНТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Вопросы

1. Понятие и сущность разрешительного производства

2.Место лицензирования в структуре разрешительной системы

3. Правовая природа и сущность лицензирования

Отдельные виды деятельности осуществляются физическими и юридическими лицами на основании специального разрешения – лицензии.

Лицензия – разрешение (право) на осуществление лицензируемого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическом улицу или индивидуальному предпринимателю.

Лицензирование – система мероприятий, связанных с выдачей лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и аннулированием лицензий и надзором лицензирующих органов за соблюдением лицензиатом при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих требований и условий.

Определено более 200 видов деятельности, подлежащих лицензированию. Например, теле- и радиовещание; производство систем вооружения; распространение пиротехнических изделий; обработка драгоценных камней; производство лекарственных средств; ветеринарная деятельность; издательская деятельность и т.п.

Лицензирующие органы наделены полномочиями по надзору за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий, по приостановлению действия лицензий.

Лицензия выдается отдельно на каждый вид лицензируемой деятельности. Решение о выдаче лицензии должно быть принято в срок, не превышающий тридцати дней со дня получения заявления. Срок действия лицензии – не менее чем три года.

Предусмотрены основания для отказа в выдаче лицензии. Это недостоверная или искаженная информация в представленных документах; несоответствие соискателя лицензионным требованиям и условиям. Соискатель лицензии может обжаловать отказ; при обжаловании в административном порядке он вправе требовать проведения независимой экспертизы.

Лицензирующие органы могут приостановить действие лицензии в случае выявления нарушений лицензионных требований и условий, которые могут повлечь нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства; невыполнения лицензиатом решений лицензирующих органов, обязывающих его устранить выявленные нарушения.

При преобразовании юридического лица, а также изменении имени или места жительства индивидуального предпринимателя для них наступает обязанность подачи заявления о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии.

При осуществлении надзора за деятельностью лицензиатов полномочные органы вправе проводить проверки; запрашивать и получать необходимые объяснения; составлять акты по результатам проверок; выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения; выносить ему предупреждения.

Допускается аннулирование лицензий, т.е. утрата ими юридической силы. Основания аннулирования следующие: обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии; неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий; незаконность решения о выдаче лицензии.

Лицензирующий орган при приостановлении действия лицензии устанавливает срок для устранения обстоятельств, повлекших за собой эту меру. Он не может превышать шести месяцев. Если лицензиат не устранил указанные обстоятельства, лицензирующий орган подает в суд заявление об аннулировании лицензии. Если же обстоятельства лицензиатом устранены, лицензирующий орган обязан возобновить действие лицензии.

Лицензирование является одной из распространенных форм разрешительной системы. Но она имеет и иные формы своего выражения.

         Административно-процессуальная деятельность при лицензировании имеет двоякий характер: правоприменительный и правоохранительный.

     В рамках административного процесса реализуются диспозиции и санкции административно-правовых норм. Основу понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и узком (правоохранительном) смысле, составляет административно-процессуальная деятельность двух видов:

    а) административно-процедурная - распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией (реализация разрешительно-лицензионных, регистрационных и т.п. функций и полномочий);

    б) административно-юрисдикционная - осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.

     Действия, совершаемые исполнительными органами (должностными лицами), имеют своим результатом издание ненормативных, т.е. индивидуальных правовых актов, с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным лицам. Тем самым разрешаются разнообразные индивидуальные дела в сфере государственного управления. От характера таких дел зависит реализация либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) соответствующей нормы материального административного права.

     Поэтому основанием административно-процессуальной деятельности являются индивидуальные дела.

     Под индивидуальным административным делом следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

     Административно-процессуальная деятельность регламентируется процессуальными нормами административного права и реализуется в административно-процессуальных отношениях. Различного рода действия материально-технического и организационного характера, не облеченные в правовую форму, не относятся к административному процессу.

     Часть процессуальных действий исполнительных органов (должностных лиц) может осуществляться без издания индивидуальных актов в порядке применения регламентированных правом процессуальных мер: административное задержание физического лица, применение принудительных мер в условиях чрезвычайных ситуаций и т.п.

     Отдельные виды деятельности осуществляются физическими и юридическими лицами на основании специального разрешения – лицензии.

Анализ белорусского законодательства о лицензировании позволяет выделить 4 разновидности порядка предоставления соискателям лицензионных правомочий: заявительного, регистрационного, разрешительного и ступенчатого. Самым распространенным является заявительный порядок, в котором можно выделить пять стадий, первой из которых является возбуждение лицензионного производства. На данной стадии соискатель обращается в лицензирующий орган с заявлением о выдаче лицензии. Как правило, для возбуждения лицензионного производства необходимо только волеизъявление заинтересованного лица. Исключением являются квотируемые лицензии, для возбуждения производства по выдаче которых требуется издание уполномоченным органом государственного управления акта, устанавливающего количество лицензий, которые могут быть выданы соискателям. Также законодательством могут устанавливаться временные ограничения на выдачу определенных лицензий, которые являются основанием для отказа в принятии заявления.

          Вторая стадия лицензионного производства проверка соответствия возможностей соискателя лицензионным требованиям и условиям. Заявитель обязан доказать наличие необходимой материально-технической базы, профессиональной подготовки, соответствие результатов его деятельности определенным экономическим нормативам и т. д. В случаях, предусмотренных законодательством, лицензирующий орган вправе провести оценку соответствия возможностей соискателя лицензионным требованиям и условиям. Как правило, оценка включает в себя квалификационный экзамен, осмотр помещений, оборудования, инструментов, необходимых для осуществления лицензируемой деятельности, и т. п.

         Зачастую лицензирующие органы создают специальные комиссии, к компетенции которых относится оценка соответствия возможностей заявителя лицензионным требованиям и условиям (Квалификационная комиссия по вопросам адвокатской деятельности в Республике Беларусь, Квалификационная комиссия по вопросам нотариальной деятельности и т. д.). Если для определения соответствия возможностей соискателя необходимы специальные познания в области науки, техники и иных сферах деятельности, а также в случаях, предусмотренных законодательством (например, при получении лицензии на осуществление деятельности в области промышленной безопасности), проводится экспертиза соответствия возможностей соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям.

        Третьей стадией является принятие решения по существу дела. На данной стадии лицензирующий орган на основании имеющихся материалов дела, представленных заявителем, собранных лицензирующим органом самостоятельно или полученных им от третьих лиц, принимает одно из следующих решений: 1) о выдаче лицензии её соискателю; 2) об отказе в выдаче лицензии её соискателю; 3) об отказе в выдаче лицензии её соискателю по одному или нескольким обособленным подразделениям, в том числе филиалам, в отношении одной или нескольких составляющих соответствующий лицензируемый вид деятельности работ и (или) услуг и выдаче лицензии её соискателю по иным обособленным подразделениям, в том числе филиалам, в отношении иных составляющих соответствующий лицензируемый вид деятельности работ и (или) услуг, указанных соискателем лицензии в заявлении о её выдаче [1, п. 23].

         Для принятия решения о выдаче лицензий на осуществление видов деятельности, связанных со специфическими товарами, установлен особый порядок. Так, деятельность, связанная с продукцией военного назначения, лицензируется Государственным военно-промышленным комитетом, а деятельность, связанная с криптографической защитой информации и средствами негласного получения информации, Комитетом государственной безопасности [2, ч. 2 п. 2]. Однако указанные органы не наделены полномочиями по принятию решений о выдаче соответствующих лицензий. Такие решения принимает Межведомственная комиссия по военно-техническому сотрудничеству и экспортному контролю при Совете Безопасности Республики Беларусь [2, ч. 1 п. 13]. Выдача Государственным военно-промышленным комитетом лицензий на ввоз и вывоз специфических товаров подлежит согласованию с рядом организаций и производится на основании решения указанной комиссии, за исключением установленных случаев [3, п. 2]. При принятии решений о выдаче лицензий на ввоз продукции военного назначения, шифровальных и специальных технических средств, вывоз специфических товаров, а также товаров и технологий двойного назначения принимается во внимание целесообразность их выдачи [3, ч. 7 п. 11 и ч. 1 п. 12].

      Решения лицензирующих органов о выдаче лицензий на ввоз и (или) вывоз отдельных товаров подлежат согласованию с рядом республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, перечень которых установлен постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 декабря 2009 г. № 1739 .

           Четвертая стадия лицензионного производства носит факультативный характер. Это обжалование заявителем отказа лицензирующего органа в выдаче лицензии. Действующим законодательством установлен судебный порядок обжалования такого решения. Если соискателем лицензии является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, то жалоба рассматривается хозяйственным судом, а если заявителем выступает физическое лицо, то такая жалоба подлежит рассмотрению районным (городским) судом.

Пятая стадия лицензионного производства оформление и выдача лицензии заявителю. Лицензия является формальным документом и должна содержать установленные законодательством сведения. Она подписывается руководителем лицензирующего органа или уполномоченным им лицом и заверяется гербовой печатью. В необходимых случаях лицензирующий орган заверяет лицензиату копии лицензий. Лицензия выдается лицензиату или его уполномоченному представителю. При этом указанные лица должны быть ознакомлены с законодательством, определяющим лицензионные требования и условия, о чем делается соответствующая отметка в лицензии.

          В регистрационном порядке выдаются лицензии на осуществление банковской деятельности. Банк приобретает такую лицензию в момент его государственной регистрации. Указанная лицензия выдается ему Национальным банком Республики Беларусь одновременно со свидетельством о государственной регистрации на основании документов, представленных для государственной регистрации [5, п. 62]. Сущность разрешительного порядка состоит в том, что заинтересованное лицо должно предварительно получить разрешение уполномоченного органа на осуществление соответствующей деятельности. Так, банки и небанковские кредитно-финансовые организации могут ходатайствовать перед Министерством финансов Республики Беларусь о выдаче лицензии на осуществление профессиональной и биржевой деятельности по ценным бумагам при наличии согласия Национального банка Республики Беларусь.

          Особенность ступенчатого порядка предоставления лицензии заключается в том, что лицензиат наделяется лицензионными полномочиями в определенной последовательности. В частности, для получения лицензии на осуществление фармацевтической деятельности, составлять которую будут работы и (или) услуги, связанные с промышленным производством газов, используемых в медицинских целях, радиофармацевтических лекарственных средств, соискатель должен иметь лицензию на осуществление деятельности в области промышленной безопасности [1, абз. 3 п. 429]. Законодательством может быть установлен минимальный период времени, в течение которого должна осуществляться предшествующая получению данной лицензии иная лицензируемая деятельность. Так, лицензия на право осуществления деятельности по доверительному управлению ценными бумагами может быть выдана соискателю не ранее, чем через 3 года с момента получения им лицензии на право осуществления иных работ и услуг, составляющих лицензируемую деятельность, например, брокерской, дилерской или клиринговой деятельности [1, пп. 401.2 п. 401].

         Полагаем, что разрешительную систему можно представить как совокупность средств, при помощи которых производится допуск к осуществлению условно дозволенной деятельности в порядке, установленном законодательством. В научных исследованиях по данной проблеме некоторые авторы используют термины «лицензионно-разрешительная система» и «лицензионно-разрешительная деятельность». Полагаем, что лицензирование является элементом разрешительной системы и его не следует отождествлять со всей разрешительной системой.

         Помимо лицензий действующее законодательство предусматривает необходимость получения самых разнообразных разрешений на осуществление определенной деятельности или совершение тех или иных действий. Так, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальные органы выдают разрешения на специальное водопользование, выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, выполнение работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы; органы внутренних дел - на право занятия иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой и предпринимательской деятельностью, приобретение оружия и боеприпасов, хранение и ношение наградного оружия; таможенные органы - на транзит товаров военного назначения, ввоз и вывоз транспортного средства международной перевозки; Государственный пограничный комитет Республики Беларусь - на осуществление хозяйственной деятельности в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь; Национальный банк Республики Беларусь - на проведение валютных операций, открытие счетов за пределами Республики Беларусь, продление сроков завершения внешнеторговых операций и т.д.

        Представляется, что институционально разрешительная система включает в себя лицензирование и концедацию (от лат. concedo - разрешать). Сравнительный анализ особенностей предоставления разрешений и лицензий позволяет выделить следующие различия между ними:

1. Лицензиатами являются юридические лица и индивидуальные предприниматели. Разрешения могут выдаваться не только указанным категориям соискателей, но и физическим лицам (хранение и ношение наградного оружия, приобретение радиоэлектронных средств);

2. Разрешения могут выдаваться не только государственными органами, но и специально уполномоченными на это организациями (разрешения на допуск транспортного средства к участию в дорожном движении оформляются республиканским унитарным сервисным предприятием «Белтехосмотр», на проезд тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств по автомобильным дорогам - республиканским унитарным предприятием «Белорусский дорожный инженерно-технический центр»). Полномочиями по лицензированию наделены органы государственного управления;

3. Разрешение может предоставляться в виде отдельного документа установленной (на специальное водопользование, на ввоз, вывоз или транзит условно патогенных и патогенных генно-инженерных организмов) или произвольной формы (на проведение валютных операций, связанных с движением капитала, на направление граждан Республики Беларусь, обучающихся в организациях системы образования Республики Беларусь, на учебу за границу, для участия в течение учебного года в спортивных, культурных и иных массовых мероприятиях), а также путем совершения разрешительной записи (на ввоз транспортного средства международной перевозки, зарегистрированного на территории иностранного государства, на выезд на оздоровление за рубеж детей). Для лицензий установлена определенная документарная форма;

4. Разрешения могут носить интрактивный (от лат. intra - внутри и actio - действие) и экстрактивный (от лат. extra - вне и actio - действие) характер. В первом случае обладатель разрешения посредством его получения удовлетворяет только собственные потребности (занятие иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой и предпринимательской деятельностью, эксплуатация радиоэлектронных средств радиолюбителем), а во втором - оно позволяет ему вступать в отношения с третьими лицами с целью удовлетворения их потребностей (изготовление, ремонт цистерн, емкостей, тары, упаковок и оборудования для перевозки опасных грузов автомобильным транспортом, эксплуатация специально оборудованных помещений (мест) и размещенного в них кино- или видеопроекционного оборудования, предназначенных для показа фильмов). Лицензия всегда имеет экстрактивный характер;

5. Разрешения выдаются на совершение как единичного действия (на разовый международный полет воздушного судна, на въезд и пребывание иностранного гражданина на территорию, на которой введено чрезвычайное положение), так и ряда однородных действий, составляющих содержание определенной деятельности (на эксплуатацию головной станции системы кабельного телевидения, на производство работ по переоборудованию автомобильных транспортных средств для работы на газовом топливе). При этом в разрешениях зачастую указываются количественные параметры соответствующей деятельности (на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, на захоронение и хранение отходов производства). Лицензия не содержит подобных ограничений и предоставляет право на осуществление соответствующей деятельности, а не разового действия;

6. Лицензия носит срочный характер, в то время как действие разрешения может быть ограничено определенным сроком (на осуществление деятельности с использованием сведений, составляющих государственные секреты, на право использования радиочастотного спектра при эксплуатации радиоэлектронных средств) и быть бессрочным (на распространение на территории Республики Беларусь продукции иностранного средства массовой информации, на открытие подготовки специалистов по новым специальностям).

        Необходимо отметить, что из изложенного выше возможны исключения. Так, специфика банковской деятельности обусловила бессрочный характер соответствующей лицензии. Соискателями лицензий на осуществление адвокатской и частной нотариальной деятельности являются физические лица, но ряд особенностей этой деятельности (инициативность, индивидуальность, возмездность и т.д.) роднит ее с предпринимательской. В то же время установление разрешительного порядка осуществления экспорта и импорта отдельных товаров по своей сути является концедацией. Однако в силу сложившейся традиции (в советское время лицензирование применялось только в сфере внешней торговли) и употребления данного термина в международных соглашениях в отечественном законодательстве устоявшимся является подход, в соответствии с которым выделяется институт лицензирования внешнеторговых операций.

          Современное лицензионное законодательство Республики Беларусь включает в себя пять относительно самостоятельных блоков: о лицензировании банковской деятельности; о лицензировании деятельности, связанной со специфическими товарами; о лицензировании ввоза и вывоза специфических товаров; о лицензировании экспорта и импорта товаров; о лицензировании иных видов деятельности.

         Институт лицензирования как элемент разрешительной системы неоднороден. В его структуре можно выделить лицензирование деятельности (предпринимательской и профессиональной) и лицензирование отдельных действий. Представляется, что правовая природа правомочий лицензиата в этих случаях различна. Для ее определения необходимо исследовать влияние факта наличия лицензии на правоспособность и субъективные права лицензиата, а также особенности правового регулирования в соответствующей сфере. Отличительной чертой правоспособности как возможности иметь любые, признанные законом права и принимать на себя обязанности является абстрактный характер, а субъективного права как принадлежащего определенному субъекту наличного, существующего права - конкретный характер. Правоспособность как возможность иметь любые, признанные законом права и принимать на себя обязанности - абстрактная, т.е. общая возможность, принадлежащая всякому и каждому. Отличие гражданской правосубъектности  от порождаемых на ее основе субъективных прав заключается в том, что она - обобщенное выражение тех возможностей поведения, которые конкретизируются в дальнейшем в точно определенных отдельных возможностях.

           Как и правоспособность, правомочия, предоставляемые лицензией на вид деятельности, носят абстрактный характер, поскольку они не позволяют определить тот круг конкретных правоотношений, участником которых может выступить лицензиат, а также объем и содержание его прав и обязанностей. Следовательно, лицензия на определенный вид деятельности легитимирует правоспособность лица в соответствующей сфере и предоставляет ему возможность вступать в различные правоотношения в связи с осуществлением этой деятельности, приобретать права и нести связанные с ней обязанности. Лицензирование отдельных хозяйственных операций применяется во внешней торговле. Правомочия, предоставляемые такой лицензией, носят конкретный характер. В ней указывается не только лицензиат, но и покупатель (продавец), сведения о контракте, в рамках которого осуществляется внешнеторговая операция, стране происхождения и назначения (отправки) товара, а также его описание, стоимость и количество.

    Таким образом, лицензия на экспорт или импорт предоставляет лицу субъективное право на перемещение через таможенную границу указанного в ней товара в процессе исполнения конкретной сделки. Правомочия каждого лицензиата носят разрешительный характер. Однако особенности правового регулирования в той сфере, в которой он действует, обусловливают разный порядок допуска к осуществлению соответствующей деятельности (совершению отдельных хозяйственных операций) и приобретению лицензионных полномочий. Доступ в те области, где исходным, основополагающим началом правового регулирования является общий запрет, предоставляется в особом порядке. Так, согласно ст. 16 Закона Республики Беларусь от 25 ноября 2004 года № 347-З «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» право на осуществление внешней торговли отдельными видами товаров может ограничиваться путем закрепления за государством исключительного права на их экспорт или импорт. К числу таких товаров относятся калийные удобрения, алкогольная продукция, табачное сырье и табачные изделия, рыба и морепродукты, а также продукты их переработки. При реализации своего исключительного права государство проводит конкурсы, победителям которых выдаются лицензии, либо в одностороннем порядке устанавливает перечень этих лиц. В указанных случаях основой правомочий лицензиата является индивидуальное исключение из общего запрета.

     Иное положение существует в тех областях, где правовое регулирование построено на общедозволительных началах. Например, ветеринарной, аудиторской, медицинской, туристической деятельностью могут заниматься любые лица, соответствующие требованиям, установленным законодательством, при условии получения лицензии. В этих случаях правомочия, предоставленные лицензией, основаны на общем дозволении и носят легализующий характер.

           Таким образом, лицензирование можно определить как правовое средство, при помощи которого реализуется право на осуществление предусмотренных законодательством видов деятельности (отдельных хозяйственных операций) путем принятия органом государственного управления по ходатайству заинтересованного лица индивидуального правоприменительного акта, легитимирующего правоспособность заявителя в соответствующей сфере или предоставляющего ему субъективное право на совершение определенных действий.

Контрольные вопросы:

1. Какой порядок установлен для подготовки к изданию нормативных правовых актов лицензирования?
2. В чем юридическая сущность лицензионного производства?

ТЕМА 14. РЕГИСТРАЦИОННОЕ ПРОИЗВОДСТВО КАК ЭЛЕМЕНТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Вопросы

1.  Субъекты регистрационного  производства, их административно-правовой статус.

2. Особенности осуществления регистрационного  производства

3.  Стадии регистрационного производства

4.Особенности осуществления регистрационного производства

Регистрационное производство включает в себя, прежде всего,  действия органов Министерства юстиции РБ  по государственной регистрации актов органов исполнительной власти, уставов общественных и религиозных организаций, регистрации юридических лиц и прав на недвижимость. Этот вид административного производства охватывает широкий круг общественных отношений, участниками которых, с одной стороны, являются органы исполнительной власти, прежде всего в лице органов юстиции, специально на то уполномоченные должностные лица, а с другой — граждане, общественные объединения, юридические лица и т. д. Соответственно этому многообразию отношений строится и система нормативных правовых актов, регулирующих «регистрационные процессуальные правоотношения», а, следовательно, и соответствующее административное производство. Чтобы обеспечить законность и целесообразность правовых актов исполнительной власти, действующее законодательство предусматривает определенный порядок их подготовки, принятия, опубликования, вступления в силу и действия.

Несмотря на значительное разнообразие отношений, связанных с производством регистрационного характера, им присущи некоторые общие свойства, отражающие принципиальную сущность данного вида административного производства.

Во-первых, регистрационное производство есть во всех случаях определенная процедура принятия юридического акта.

Правила проведения государственной регистрации распространяются на всю территорию Республики Беларусь. Юридическая природа акта государственной регистрации проявляется также и в том, что с момента регистрации, например, общественного объединения, возникает его правоспособность юридического лица. С другой стороны, законодательство не обязывает общественное объединение регистрироваться в органах юстиции. Однако в этом случае общественное объединение не приобретает прав юридического лица. Как видим, в данном случае государственная регистрация выступает как явление диспозитивное, но сохраняющее свою юридическую природу в случае принятия акта о государственной регистрации.

Во-вторых, государственная регистрация осуществляется исключительно органами исполнительной власти Республики Беларусь. Основную работу в этой области проводит Министерство юстиции Республики Беларусь, а также некоторые другие органы исполнительной власти.

В-третьих, порядок осуществления государственной регистрации регулируется нормами административно-процессуального права, которое одновременно выполняет функцию реализации соответствующих материальных правовых норм различной отраслевой принадлежности - конституционного (государственного) права (например, устанавливающих статус общественных объединений), гражданского права (например, устанавливающих статус недвижимости), административного (например, устанавливающих обязанность органов исполнительной власти регистрировать определенные виды своих нормативных правовых актов в Министерстве юстиции Республики Беларусь).

К числу основных разновидностей следует отнести регистрационные производства:

— по государственной регистрации юридических лиц;

— по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

— по государственной регистрации общественных объединений;

— по регистрации граждан Республики Беларусь и снятию граждан с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства на территории Республики Беларусь в органах внутренних дел.

Рассмотрим кратко основные особенности названных видов регистрационного производства в административном процессе.

Органы, осуществляющие государственную регистрацию

Декретом Президента Республики Беларусь от 16 января 2009 года №1 установлено, что государственная регистрация в Республике Беларусь осуществляется следующими регистрирующими органами:

•  Национальным банком - банков и небанковских кредитно-финансовых организаций, в том числе с иностранными инвестициями и в свободных экономических зонах;
•  Министерством финансов - страховых организаций, страховых брокеров, объединений страховщиков, в том числе с иностранными инвестициями и в свободных экономических зонах;
•  Министерством юстиции - торгово-промышленных палат;
•  администрациями свободных экономических зон - коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе коммерческих организаций с иностранными инвестициями, индивидуальных предпринимателей в свободных экономических зонах;
•  облисполкомами и Минским горисполкомом - коммерческих организаций с иностранными инвестициями;
•  облисполкомами, Брестским, Витебским, Гомельским, Гродненским, Минским, Могилевским горисполкомами - субъектов хозяйствования.

Облисполкомы вправе делегировать часть своих полномочий по государственной регистрации субъектов хозяйствования другим местным исполнительным и распорядительным органам, а названные горисполкомы – соответствующим администрациям районов в городах.

В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 16 января 2009 г. №1 государственной регистрации подлежат:

•  создаваемые (реорганизуемые) юридические лица;
•  хозяйственные товарищества и общества, унитарные предприятия, производственные кооперативы, в том числе сельскохозяйственные производственные кооперативы, государственные объединения, являющиеся коммерческими организациями, и крестьянские (фермерские) хозяйства (далее - коммерческие организации);
•  ассоциации (союзы) - объединения коммерческих и (или) некоммерческих организаций, объединения коммерческих организаций и (или) индивидуальных предпринимателей, государственные объединения, являющиеся некоммерческими организациями, потребительские кооперативы, садоводческие товарищества, торгово-промышленные палаты, учреждения, товарищества собственников (далее - некоммерческие организации);
•  индивидуальные предприниматели;
•  изменения и (или) дополнения, вносимые в уставы коммерческих и некоммерческих организаций (учредительные договоры - для коммерческих организаций, действующих только на основании учредительных договоров), свидетельства о государственной регистрации индивидуальных предпринимателей.

Государственная регистрация банков, небанковских кредитно-финансовых организаций, страховых организаций, страховых брокеров, объединений страховщиков, государственных объединений, открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации государственной собственности, осуществляется с учетом особенностей, установленных законодательством для соответствующих субъектов хозяйствования. Законодательными актами могут быть установлены особенности государственной регистрации иных субъектов хозяйствования с учетом осуществляемых ими видов деятельности.

При государственной регистрации республиканских государственно-общественных объединений, фондов, религиозных организаций, а также политических партий и других общественных объединений, их союзов (ассоциаций), союзов (ассоциаций) по виду (видам) спорта, созданных с участием общественного объединения (общественных объединений). При этом государственная регистрация союзов (ассоциаций) по виду (видам) спорта, созданных с участием общественного объединения (общественных объединений), осуществляется в порядке, установленном для государственной регистрации союзов (ассоциаций) общественных объединений. До подачи в регистрирующий орган для государственной регистрации документов, собственник имущества, учредители (участники) создаваемой коммерческой или некоммерческой организации должны:

•  согласовать с регистрирующим органом наименование коммерческой, некоммерческой организации;
•  определить предполагаемое место размещения коммерческой, некоммерческой организации;
•  принять решение о создании коммерческой, некоммерческой организации и подготовить ее устав (учредительный договор – для коммерческой организации, действующей только на основании учредительного договора);
•  сформировать уставный фонд - для коммерческих организаций, открыть временный счет в банке, небанковской кредитно-финансовой организации - при внесении денежного вклада в уставный фонд, провести оценку стоимости неденежного вклада - при внесении в уставный фонд неденежного вклада.

Согласование наименований юридических лиц

В соответствии с Постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 5 марта 2009 года №20 согласование наименования юридического лица производится уполномоченным сотрудником регистрирующего органа путем оценки на предмет тождественности предложенного заявителем наименования (наименований) с наименованиями юридических лиц, внесенными в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, с ранее согласованными и зарезервированными наименованиями создаваемых юридических лиц, срок резервирования которых не истек, а также на предмет соответствия предложенных наименований требованиям законодательства в той очередности, в которой они указаны в заявлении, до первого наименования, соответствующего требованиям к наименованиям.

При этом оценка наименования на предмет тождественности представляет собой действия уполномоченного сотрудника регистрирующего органа по проверке наименования на соответствие предъявляемым к ним требованиям;

В регистрирующие органы согласно Постановлению Совета Министров Республики Беларусь от 5 февраля 2009 года №154 для согласования наименования юридических лиц в отношении вновь создаваемых юридических лиц могут обратиться собственник имущества (учредитель, участник) либо его представитель, руководитель юридического лица либо его представитель, в отношении действующих юридических лиц – руководитель юридического лица либо представитель юридического лица.

Для согласования наименования в регистрирующий орган заявителями представляются следующие документы:

•  заявление по форме;
•  копия документа, подтверждающего в установленном порядке полномочия заявителя.

Заявитель при обращении в регистрирующий орган может предложить для согласования один или несколько вариантов наименований юридического лица.

До обращения в регистрирующий орган заявитель может проверить выбранное наименование с помощью перечня согласованных (зарезервированных) наименований юридических лиц, размещаемого Министерством юстиции в глобальной компьютерной сети Интернет на официальном сайте Министерства юстиции.

Юридическое лицо может иметь сокращенное наименование, то есть наименование, определяемое в целях упрощения взаимоотношений между участниками гражданского оборота собственником имущества юридического лица (учредителями, участниками) в учредительных документах при наличии сложного и многословного полного наименования юридического лица.

Коммерческая организация обязана, а некоммерческая организация может иметь специальное наименование.

Согласованию подлежат полное и сокращенное наименования;

Наименование юридического лица должно указываться на русском и белорусском языках;

По результатам рассмотрения наименований юридического лица заявителю выдается письменное подтверждение о согласовании наименования по форме, утверждаемой Министерством юстиции. При наличии оснований для отказа в согласовании наименований заявителю сообщается письменно.

Согласованное наименование юридического лица регистрирующим органом вносится в базу данных согласованных наименований ЕГР и размещается в глобальной компьютерной сети Интернет на официальном сайте Министерства юстиции.

Заявители, которым согласовано наименование, в течение трех месяцев со дня согласования обязаны использовать это наименование для государственной регистрации создаваемого юридического лица, государственной регистрации изменений и (или) дополнений, вносимых в уставы юридических лиц (учредительные договоры – для коммерческих организаций, действующих только на основании учредительных договоров), связанных с изменением наименования юридического лица.

Наименование и место нахождения юридического лица

Юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму. Наименования некоммерческих организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных законодательными актами случаях - и иных коммерческих организаций должны содержать указание на характер деятельности юридического лица.

Включение в наименование юридического лица указаний на официальное полное или сокращенное название Республики Беларусь, слов «национальный» и «белорусский», включение такого названия либо элементов государственной символики в реквизиты документов или рекламные материалы юридического лица допускаются в порядке, определяемом Президентом Республики Беларусь.

Таблица. Сокращенные наименования юридического лица

Организационно-правовая форма	Аббревиатура на русском языке	Аббревиатура на белорусском языке
Открытое акционерное общество	ОАО	ААТ
Закрытое акционерное общество	ЗАО	ЗАТ
Общество с ограниченной ответственностью	ООО	ТАА
Общество с дополнительной ответственностью	ОДО	ТДА
Полное товарищество	ПТ	ПТ
Коммандитное товарищество	КТ	КТ
Производственный кооператив	ПК	ВК
Крестьянское (фермерское) хозяйство	КФХ	СФГ
Крестьянское хозяйство	КХ	СГ
Фермерское хозяйство	ФХ	ФГ
Потребительский кооператив, иные потребительские кооперативы	ПК	СК
Жилищный потребительский кооператив	ЖПК	ЖСК
Потребительский кооператив по газификации	ПКГ	СКГ
Садоводческое товарищество	СТ	СТ
Товарищество собственников	ТС	ТУ
Гаражно-строительный потребительский кооператив	ГСПК	ГБСК
Жилищно-строительный потребительский кооператив	ЖСПК	ЖБСК
Кооператив по эксплуатации автомобильных стоянок	КЭАС	КЭАС

Государственная регистрация юридического лица производится по месту его нахождения.

Место нахождения юридического лица определяется местом нахождения его постоянно действующего исполнительного органа (административно-территориальная единица, населенный пункт, а также дом, квартира или иное помещение, если они имеются), а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности.

В случае изменения места нахождения юридического лица такое юридическое лицо в порядке, установленном законодательными актами, обязано направить в регистрирующий орган соответствующее уведомление.

Уставный фонд

Согласно Декрету Президента Республики Беларусь от 16 января 2009 года №1 коммерческие организации самостоятельно определяют размеры уставных фондов, за исключением коммерческих организаций, для которых соответствующим законодательством устанавливаются минимальные размеры уставных фондов.

Минимальный размер уставного фонда устанавливается в сумме, эквивалентной:

•  100 базовым величинам, - для закрытых акционерных обществ;
•  400 базовым величинам, - для открытых акционерных обществ.

Минимальные размеры уставных фондов, указанные в части второй настоящего пункта, определяются в белорусских рублях исходя из размера базовой величины, установленного на день, в который устав (изменения и (или) дополнения, связанные с изменением размера уставного фонда) представляется в регистрирующий орган.

Требования к определению размера и срокам формирования уставного фонда коммерческих организаций с иностранными инвестициями устанавливаются Инвестиционным кодексом Республики Беларусь.

На момент осуществления государственной регистрации уставные фонды акционерных обществ, иных коммерческих организаций, для которых соответствующим законодательством установлены минимальные размеры уставных фондов, должны быть сформированы в размере не ниже минимального размера, предусмотренного законодательством, других коммерческих организаций - в размерах, предусмотренных их уставами (учредительными договорами - для коммерческих организаций, действующих только на основании учредительных договоров).

Документы, предоставляемые для государственной регистрации

Для государственной регистрации коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе коммерческих организаций с иностранными инвестициями, в регистрирующий орган представляются:

•  заявление о государственной регистрации;
•  устав (учредительный договор - для коммерческой организации, действующей только на основании учредительного договора) в двух экземплярах без нотариального засвидетельствования, его электронная копия.
•  легализованная выписка из торгового регистра страны учреждения или иное эквивалентное доказательство юридического статуса организации в соответствии с законодательством страны ее учреждения (выписка должна быть датирована не позднее одного года до подачи заявления о государственной регистрации) с переводом на белорусский или русский язык (подпись переводчика нотариально удостоверяется) - для учредителей, являющихся иностранными организациями;
•  копия документа, удостоверяющего личность, с переводом на белорусский или русский язык (подпись переводчика нотариально удостоверяется) - для учредителей, являющихся иностранными физическими лицами;
•  оригинал либо копия платежного документа, подтверждающего уплату государственной пошлины.

Истребование иных документов для государственной регистрации коммерческих и некоммерческих организаций, в том числе коммерческих организаций с иностранными инвестициями, запрещается.

Заявление о государственной регистрации юридического лица

Заявление о государственной регистрации составляется по форме, установленной Министерством юстиции.

Заявление о государственной регистрации юридического лица, создаваемого путем учреждения, подписывается собственником имущества или учредителями (участниками) юридического лица. Если количество учредителей (участников) коммерческой, некоммерческой организации более трех, они вправе уполномочить одного из них на подписание заявления, о чем должно быть указано в документе, подтверждающем намерения о создании коммерческой, некоммерческой организации. Если собственником имущества или учредителем (участником) является юридическое лицо, заявление о государственной регистрации подписывает руководитель этого юридического лица или иное лицо, уполномоченное в соответствии с уставом (учредительным договором - для коммерческой организации, действующей только на основании учредительного договора) или доверенностью действовать от имени этого юридического лица.

При подаче заявления о государственной регистрации граждане предъявляют документы, удостоверяющие личность, а также документы, подтверждающие их полномочия, если они представляют интересы юридического или физического лица.

Учредительные документы юридического лица

В учредительных документах юридического лица должны определяться наименование юридического лица, место его нахождения, цели деятельности, порядок управления деятельностью юридического лица, а также содержаться другие сведения, предусмотренные законодательством о юридических лицах соответствующего вида. В учредительных документах некоммерческих организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных законодательством случаях - и иных коммерческих организаций должен быть определен предмет деятельности юридического лица. Учредительными документами иных коммерческих организаций может быть предусмотрен предмет их деятельности и в случаях, когда по законодательству это не является обязательным.

В учредительном договоре учредители обязуются создать юридическое лицо, определяют порядок совместной деятельности по его созданию, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности. Договором определяются также условия и порядок распределения между участниками прибыли и убытков, управления деятельностью юридического лица, выхода учредителей (участников) из его состава. В учредительный договор по согласию учредителей могут быть включены и другие условия.

В уставе юридического лица (учредительном договоре – для коммерческой организации, действующей только на основании учредительного договора) по желанию собственника имущества, учредителей (участников) юридического лица могут указываться виды деятельности, осуществляемые юридическим лицом. При изменении таких видов деятельности юридические лица вправе обратиться за государственной регистрацией изменений и (или) дополнений, вносимых в устав (учредительный договор) юридического лица.

Регистрирующим и иным государственным органам (организациям) запрещается требовать указания в уставе юридического лица (учредительном договоре - для коммерческой организации, действующей только на основании учредительного договора), свидетельстве о государственной регистрации индивидуального предпринимателя осуществляемых ими видов деятельности.

В уставе общества с дополнительной ответственностью должна предусматриваться субсидиарная ответственность учредителей (участников) общества по его обязательствам в пределах, определяемых уставом, но не менее чем в сумме, эквивалентной 50 базовым величинам.

Коммерческие и некоммерческие организации обязаны в двухмесячный срок внести в свои уставы (учредительные договоры – для коммерческих организаций, действующих только на основании учредительных договоров) изменения и (или) дополнения и представить их для государственной регистрации в случае смены собственника имущества или изменения состава учредителей (участников) организации, за исключением акционерных обществ, товариществ собственников, потребительских кооперативов, садоводческих товариществ, ассоциаций (союзов), государственных объединений, торгово-промышленных палат.

В случае изменения местонахождения коммерческой, некоммерческой организации такая организация в течение десяти рабочих дней со дня изменения местонахождения обязана направить в регистрирующий орган соответствующее уведомление.

Государственная пошлина за государственную регистрацию

За государственную регистрацию коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей взимается государственная пошлина, в соответствии с Налоговым Кодексом (особенная часть).

За государственную регистрацию второй и каждой последующей коммерческой организации, создаваемой одними и теми же учредителями, кроме коммерческих организаций, создаваемых для осуществления производственной деятельности, применяются ставки государственной пошлины в размере установленной ставки, увеличенной на 20 процентов.

В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 16 января 2009 года №1 регистрирующие органы принимают документы, представленные для государственной регистрации, рассматривают их состав и содержание заявления о государственной регистрации, при необходимости разъясняют лицам, представляющим такие документы, правила их представления и оформления, предусмотренные законодательством.

В день подачи документов, представленных для государственной регистрации, уполномоченный сотрудник регистрирующего органа:

•  ставит на уставе (учредительном договоре - для коммерческой организации, действующей только на основании учредительного договора) штамп, свидетельствующий о проведении государственной регистрации, выдает один экземпляр устава (учредительного договора) лицу, его представившему, и вносит в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей запись о государственной регистрации субъекта хозяйствования, изменений и (или) дополнений, вносимых в устав (учредительный договор) юридического лица, свидетельство о государственной регистрации индивидуального предпринимателя;
•  представляет в Министерство юстиции необходимые сведения о субъектах хозяйствования для включения их в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Зарегистрированными считается юридическое лицо - с даты проставления штампа на его уставе (учредительном договоре - для коммерческой организации, действующей только на основании учредительного договора) и внесения записи о государственной регистрации юридического лица в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Наличие у юридического лица устава (учредительного договора – для коммерческой организации, действующей только на основании учредительного договора) со штампом, свидетельствующим о проведении государственной регистрации, у индивидуального предпринимателя - свидетельства о государственной регистрации является основанием для обращения за изготовлением печатей (штампов) в организации, осуществляющие данный вид деятельности, а также за совершением иных юридически значимых действий. Получения специальных разрешений на изготовление печатей (штампов) не требуется.

В государственной регистрации юридического лица может быть отказано по следующим основаниям:

•  непредставления в регистрирующий орган всех необходимых для государственной регистрации документов;
•  оформления заявления о государственной регистрации с нарушением требований законодательства;
•  представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган.

При неосуществлении государственной регистрации юридического лица, уполномоченный сотрудник регистрирующего органа в день подачи документов ставит на заявлении о государственной регистрации соответствующий штамп  и указывает основания, по которым не осуществлена государственная регистрация.

Отказ в государственной регистрации

Отказ в государственной регистрации допускается в случае:

•  непредставления в регистрирующий орган всех необходимых для государственной регистрации документов;
•  оформления заявления о государственной регистрации с нарушением требований законодательства;
•  представления документов в ненадлежащий регистрирующий орган.

Неосуществление регистрирующим органом государственной регистрации может быть обжаловано в хозяйственном суде.

Свидетельство о государственной регистрации юридического лица

Свидетельство о государственной регистрации юридического лица подписываются уполномоченным сотрудником регистрирующего органа, заверяются оттиском печати для заверения свидетельств и иных документов, выдаваемых субъекту хозяйствования по результатам государственной регистрации, и являются бланками строгой отчетности.

Дата государственной регистрации указывается в свидетельстве о государственной регистрации юридического лица.

Свидетельство о государственной регистрации установленного Советом Министров Республики Беларусь образца выдается не позднее рабочего дня, следующего за днем подачи документов для государственной регистрации.

Регистрирующий орган в течение пяти рабочих дней со дня внесения записи о государственной регистрации субъекта хозяйствования в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей выдает документы, подтверждающие постановку на учет в налоговых органах, органах государственной статистики, органах Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты, регистрацию в Белорусском республиканском унитарном страховом предприятии «Белгосстрах».

Министерство юстиции вносит запись о включении субъекта хозяйствования в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей датой внесения регистрирующим органом соответствующей записи о государственной регистрации субъекта хозяйствования в данном регистре.

Контрольные вопросы:

1. Что включает в себя регистрационное производство?

2. Что означает государственная регистрация тех или иных юридических действий?

3. Каковы условия государственной регистрации?

РАЗДЕЛ VI

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ, СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ И БЕЗОПАСНОСТЬЮ

ТЕМА 15. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

В ХОЗЯЙСТВЕННЫХ КОМПЛЕКСАХ

Вопросы:

1.  Административно-правовое регулирование и управление в области экономики.
2.  Управление промышленностью.
3.  Управление в области сельского хозяйства и продовольствия.
4.  Управление архитектурой и строительством.

15.1. Административно-правовое регулирование и управление

в области экономики

Современная история нашей страны, как, впрочем, и иных стран Европы, а также США, доказала, что полной свободы рыночных отношений не было нигде и никогда, что государство не может стоять в стороне при решении важнейших вопросов в сфере экономики.

1.  Государство в силу своей природы призвано осуществлять экономическую политику.
2.  В кризисной ситуации, что подтверждено отечественным и зарубежным опытом, роль государства не только не ослабевает, а напротив усиливается.
3.  Рыночная саморегуляция порождает стихийные процессы. Сознательно или по недоразумению, но иногда забывают, что стихийность – одно из свойств рыночного уклада  и смягчение ее разрушительной силы обеспечивается государством.
4.  Рынок сам по себе еще мало что значит. Необходимы правильные пропорции, сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного регулирования, которые не могут сложиться автоматически. Обеспечить их может только активная деятельность государства.
5.  Частная собственность порождает «экономическую» власть, более изощренную и жесткую по своей принудительной силе, чем государственная власть. Ограничить такую власть может только государство.
6.  Государство не противостоит рыночной экономике, оно располагает значительными возможностями для стимулирования ее эффективного развития.
7.  Государство призвано упреждать негативные последствия монополий (транспорт, связь, энергетика), и в необходимых случаях вводить те или иные ограничения.
8.  Государство необходимо как гарант против внешней экспансии в важнейшие сферы жизни нашего общества, защиты внутреннего рынка и национальной безопасности.

В решении этих задач должен участвовать механизм всех отраслей права. Важное место в этом процессе отводится административному праву, основная функция которого состоит в регулировании общественных отношений, в том числе непосредственно связанных с правовым регулированием в сфере экономики. По сути дела, административное право призвано юридически оформлять управленческие функции и соответствующие методы воздействия на складывающиеся в государстве экономические отношения с учетом новых реалий.

Речь идет, в частности, о таких формах государственного регулирования, как:

1.  программно-целевое планирование социально-экономического развития страны на базе научно-обоснованных экономических и социально-политических прогнозов;
2.  определение приоритетов в структурной, инвестиционной политике, правовое регулирование ценообразования, особенно в сфере естественных монополий;
3.  правовое обеспечение инновационной политики;
4.  государственное регулирование на фондовом и товарном рынке;
5.  установление правил ведения предпринимательской деятельности и, главное, государственная поддержка этой деятельности;
6.  охрана всех форм собственности;
7.  обеспечение развития нормальной конкуренции и пресечение недобросовестной конкуренции;
8.  охрана труда;
9.  информациионое обеспечении е хозяйственной деятельности;
10.  административно-правовая легализация хозяйственной деятельности (лицензирование, регистрация и т.п.);
11.  надзор и контроль;
12.  применение мер административного принуждения;
13.  осуществление административно-правовых мер, направленных на укрепление законности и дисциплины в государственном аппарате и борьбу с коррупцией.

Следует отметить, что в современных условиях новые черты приобрели ранее существовавшие принципы организации государственного управления: отраслевое и межотраслевое.

Сущность отраслевого принципа состоит в том, что управление организовано по отраслям (промышленность, сельское хозяйство, здравоохранение и др.). Отрасль – совокупность предприятий и организаций, выполняющих однородные производственные и иные хозяйственные функции, связанная общностью объекта управления и возглавляемая соответствующим министерством.

Межотраслевое (функциональное) управление – управление, осуществляемое органами, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к предприятиям, организациям, которые ему организационно не подчинены. Содержанием такого управления является осуществление межотраслевой координации, регулирования и др.

Ведущая роль в регулировании и управлении экономикой принадлежит таким органам государственного управления, как Министерство экономики, Министерство промышленности, Министерство энергетики, Министерство архитектуры и строительства, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь и др.

Необходимо отметить, что каждый орган государственного управления осуществляет ряд функций, связанных с обеспечением своей деятельности:

•  проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, необходимых для осуществления деятельности, а также на проведение научно-исследовательских работ;
•  осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств из бюджета;
•  осуществляет прием граждан, рассмотрение обращений, принятие по ним решений;
•  дает государственным органам, юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к области деятельности;
•  обеспечивает защиту сведений, составляющих государственную тайну в своей деятельности, а также подведомственных организациях;
•  обеспечивает мобилизационную подготовку в своей сфере деятельности;
•  обеспечивает подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку своих работников;
•  взаимодействует с другими государственными органами и международными организациями в установленной области деятельности;
•  осуществляет контроль за деятельностью своих территориальных органов;
•  привлекает к работе научные организации, ученых и специалистов;
•  создает совещательные и экспертные советы, комиссии и т.п.;
•  запрашивает и получает сведения, необходимые для принятия решений;
•  организует работу по хранению и учету архивных документов;
•  организует конференции, семинары, выставки и т.п.

Возглавляет систему республиканских органов управления экономикой Совет Министров Республики Беларусь, который в соответствии с Законом «О Совете Министров Республики Беларусь»:

обеспечивает проведение единой экономической политики;

принимает меры по обеспечению экономической безопасности; регулирует внешнеторговую деятельность;

осуществляет инвестиционную деятельность;

обеспечивает создание государственных резервов и их сохранению; проводит единую политику в области стандартизации, метрологии, сертификации и ценообразования.

Основным звеном в системе органов управления экономикой является Министерство экономики Республики Беларусь. Оно образовано в 1994 г. на базе ранее существовавшего Государственного комитета по экономике и планированию.

Министерство экономики Республики Беларусь:

разрабатывает научно-обоснованные концепции, программы и прогнозы социально-экономического развития страны по секторам экономики, отраслям и отдельным районам;

анализирует ситуацию;

участвует в регулировании бюджетной, финансовой, кредитной, ценовой и социальной сферах;

разрабатывает меры по стимулированию рационального использования природного и человеческого потенциала;

разрабатывает основные направления развития топливно-энергетического комплекса;

осуществляет меры по укреплению взаимодействия с другими странами.

В систему управления экономикой входят комитеты экономики областных исполнительных комитетов, осуществляющие регулирование и реализацию экономической политики, координацию деятельности расположенных на территории области организаций республиканской и коммунальной форм собственности.

Управление (отдел) экономики райисполкома разрабатывает основные направления развития района с учетом государственных и местных условий, привлечение и повышение эффективности использования инвестиций.

В структуру Министерства экономики Республики Беларусь входят: Департамент по ценовой политике; Департамент по санации и банкротству; Департамент по предпринимательству; Департамент по управлению государственным имуществом.

В силу того, что департаменты осуществляют специальные функции, их задачи и функции существенно различаются.

Так, основными задачами Департамента по предпринимательству являются поддержка предпринимательства и координация деятельности всех государственных органов в этой сфере.

К задачам Департамента по управлению государственным имуществом относятся разработка и осуществление мер по реализации политики в области управления имуществом, находящимся в государственной собственности, работа по разгосударствлению и приватизации имущества, защита интересов государства.

Задачи Департамента по санации и банкротству связаны с регулированием процессов реализации процедур банкротства, организацией подготовки управляющих и лицензирование их деятельности; формирование и совершенствовании е правовой и методической базы по вопросам экономической несостоятельности (банкротства).

Функции департаментов.

К общим функциям относятся:

•  разработка проектов законов, решений Президента и Правительства, иных нормативных актов;
•  координация деятельности государственных органов;
•  обобщение практики применения законодательства и др.

Полномочия департаментов.

Департамент имеет право:

•  издавать приказы, распоряжения;
•  вносить на рассмотрение Министерства экономики  предложения по вопросам департамента;
•  принимать решения ненормативного характера;
•  запрашивать и получать необходимую информацию и т.п.

Департамент возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Советом Министров Республики Беларусь.

В структуру Министерства экономики Республики Беларусь входит также ряд департаментов без права юридического лица. К ним относятся: департамент внешнеэкономических связей; департамент финансовой, налоговой, денежно-кредитной и валютной политики; департамент экономики промышленности, транспорта и связи и др. Они являются обычными структурными подразделениями Минэкономики, не имеют нижестоящих структур и не имеют права выступать от своего имени в правоотношениях.

15.2. Управление промышленностью

Под промышленностью понимается отрасль экономики, которая охватывает переработку сырья, разработку недр, производство промышленных товаров, а также деятельность по переработке (утилизации) отходов, возникающих в ходе производственных процессов.

Основной целью государственного управления в области промышленности является формирование высокоэффективного промышленного комплекса, способного адаптироваться к требованиям внутреннего и внешнего рынков и обеспечить выпуск конкурентоспособной продукции. Решение этих задач возложено на Министерство промышленности Республики Беларусь. Его основные функции:

•  стабилизация промышленного производства с последующим увеличением объемов выпускаемой продукции;
•  развитие научно-технического и промышленного потенциала;
•  оптимизация структуры промышленности;
•  стимулирование производства высококачественной и конкурентоспособной продукции;
•  формирование условий для расширения масштабов производства с использованием наукоемких и ресурсосберегающих технологий;
•  создание новой импортозамещающей и экспертно ориентированной  высокотехнологичной продукции;
•  увеличение доходов бюджета;
•  обеспечение занятости и роста благосостояния населения;
•  развитие предприятий малого и среднего бизнеса.

Основными субъектами хозяйствования выступают объединения предприятий и отдельные предприятия, их администрации.

Промышленное объединение представляет собой единый производственно-хозяйственный комплекс, состоящий из промышленных предприятий, научно-исследовательских, конструкторских, проектно-конструкторских, технологических и других организаций и предприятий.

В промышленном объединении действует совет директоров, создаваемый в целях сочетания интересов объединения с интересами входящих в его состав предприятий и организаций. В структуру аппарата управления входят отделы и другие подразделения, обеспечивающие выполнение его функций.

Производственные объединения. Их деятельность строится на сочетании централизованного руководства с соответственной хозяйственной самостоятельностью, являются юридическими лицами.

Производственное объединение представляет собой единый производственно-хозяйственный комплекс, состоящий из фабрик, заводов, проектно-конструкторских и других организаций.

Руководство объединением осуществляется аппаратом управления головного завода (фабрики). Возглавляет объединение генеральный директор, действующий на основе единоначалия.

В целях сочетания единоначалия и коллегиальности образуется совет производственного объединения. В его состав входят генеральный директор, его заместители, директора предприятий, а также представители общественных организаций.

Промышленное предприятие возглавляет директор, непосредственно отвечающий за его деятельность.

Главный инженер предприятия является первым заместителем директора. Он осуществляет техническое руководство предприятием, обеспечивает внедрение новой техники, создание и освоение новой продукции.

Заместитель директора по экономическим вопросам отвечает за планирование, техническое нормирование, расчеты экономической эффективности внедрения новой техники, организацию заработной платы.

Заместитель директора по коммерческим вопросам руководит финансово-хозяйственной деятельностью, материально-техническим снабжением и сбытом продукции.

Правовой статус государственных промышленных концернов.

Государственными промышленными концернами являются: Белнефтехим, Белгоспищепром, Беллегпром, Белместпром, Белбиофарм, Беллесбумпром. Они образованы Советом Министров Республики Беларусь, за исключением концерна по производству и реализации фармацевтической и микробиологической продукции, созданного в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь. Все государственные промышленные концерны подчинены Совету Министров Республики Беларусь и действуют на основании уставов. Предприятия, организации, ходящие в их состав, сохраняют самостоятельность и право юридического лица.

В частности, концерн «Белнефтехим» в пределах своих полномочий:

•  проводит маркетинговые исследования и оказывает помощь предприятиям в выпуске перспективных видов продукции, ее стандартизации и сертификации;
•  принимает меры по обеспечению предприятий сырьем, материалами и оборудованием;
•  обеспечивает разработку, добычу, транспортировку и переработку нети;
•  участвует в разработке государственной политики цен на нефть и нефтепродукты;
•  согласовывает размещение  складов нефтепродуктов и автозаправочных станций.

Председатель концерна несет персональную ответственность за выполнение возложенных на концерн задач.

Контроль в промышленности.

Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью – основной вид специализированного контроля, регламентируемый Указом Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. № 510.

Технический контроль реализуется всеми органами управления промышленностью. Его основная цель – обеспечить нормальную работу техники, а также выпуск продукции хорошего качества.

На предприятиях контроль за качеством выпускаемой продукции возложен на отделы технического контроля (ОТК). Несмотря на то, что они являются структурными подразделениями предприятий, предусмотрен ряд гарантий независимости их от администрации. Начальник отдела технического контроля назначается и освобождается от должности по представлению  руководителя предприятия вышестоящим органом, который применяет в отношении его меры поощрения и взыскания. Работники отдела подчиняются только  начальнику отдела и независимы в своей работе от других структурных подразделений.

Потребителю поставляется лишь продукция, прошедшая через ОТК, на которую оформлены сертификаты или иные документы.

Для предупреждения и пресечения выпуска недоброкачественной продукции начальник ОТК имеет право;

•  прекращать прием продукции с повторяющимися дефектами до устранения причин, их вызывающих;
•  запрещать с одновременным письменным уведомлением руководителя предприятия использование сырья, материалов, не соответствующих установленным требованиям;
•  запрещать реализацию продукции и, не принятой ОТК и т.д.

Государственный надзор в промышленности.

Промышленный надзор осуществляет Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь. Объекты надзора: химические, нефтехимические, металлургические, мукомольные предприятия; производство взрывных работ, бурение скважин глубиной более 20 метров; взрывные работы; отопительные котлы; грузоподъемные краны.

Государственный надзор установлен в области безопасности перевозки опасных грузов, а также в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности.

15.3. Управление в области сельского хозяйства и продовольствия.

Государственное управление в области сельского хозяйства и продовольствия – это управление в области производства, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции, сырья, обеспечения населения продовольствием, а промышленность – сырьем, а также материально-технического снабжения агропромышленного комплекса.

Основные задачи в этой сфере управления:

•  стабилизация и развитие агропромышленного производства;
•  обеспечение продовольственной безопасности;
•  сближение уровня доходов работников сельского хозяйства и промышленности;
•  защита отечественных товаропроизводителей.

Государственное управление в области сельского хозяйства и продовольствия осуществляется по следующим основным направлениям:

•  формирование и функционирование рынка сельскохозяйственной продукции, продовольствия и обеспечение промышленности сырьем;
•  финансирование, кредитование, страхование;
•  защита интересов отечественных товаропроизводителей при осуществлении внешнеэкономической деятельности;
•  развитие науки в этой сфере;
•  развитие социальной сферы села.

В систему агропромышленного комплекса (АПК) входят Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерство лесного хозяйства, а также субъекты хозяйствования, основными видами деятельности которых являются:

•  производство сельскохозяйственной продукции;
•  заготовка, переработка и реализация сельскохозяйственной продукции;
•  производство продуктов питания;
•  лесохозяйственная деятельность;
•  землеустройство и ведение земельного кадастра;
•  подготовка кадров для АПК;
•  обслуживание сельского хозяйства;
•  материально-техническое обеспечение субъектов АПК.

В состав АПК входит также Белорусский республиканский союз потребительских обществ (Белкоопсоюз). Данный перечень субъектов не является исчерпывающим.

В систему органов управления сельским хозяйством и продовольствием входят: Минсельхозпром (в его структуру включены Департамент по мелиорации и рыбному хозяйству, Департамент по хлебопродуктам) и другие подразделения.

Территориальными органами управления являются Комитеты по сельскому хозяйству и продовольствию областных исполкомов. Их задачи, структура и полномочия определены соответствующими Положениями.

Управление сельского хозяйства и продовольствия районного исполнительного комитета (райсельхозпрод) является структурным подразделением районного исполнительного комитета области, осуществляющим управление в сфере производства и переработки сельскохозяйственной продукции, оказания услуг сельскохозяйственным организациям и организациям, обслуживающим сельское хозяйство района.

В своей деятельности райсельхозпрод подчиняется райиспокому области и комитету по сельскому хозяйству и продовольствию областного исполнительного комитета. Основными задачами райсельхозпрода являются:

•  проведение единой научной, экономической, технической, финансовой и технологической политики в сфере производства и переработки сельскохозяйственной продукции, оказания услуг сельскохозяйственным организациям, предприятиям и организациям, обслуживающим сельское хозяйство района;
•  обеспечение внедрения достижений науки и техники в сельскохозяйственное производство района;
•  создание условий для увеличения ресурсов продовольствия и сельскохозяйственного сырья, улучшения снабжения населения района, области продуктами питания;
•  обеспечение в сельскохозяйственных организациях и организациях, обслуживающих сельское хозяйство района, области, роста производства продукции для удовлетворения потребностей внутреннего рынка и увеличения поставок на экспорт и увеличения количества и качества оказываемых услуг.

Руководство деятельностью райсельхозпрода осуществляет первый заместитель председателя райисполкома – начальник управления сельского хозяйства и продовольствия райисполкома, который в установленном порядке назначается на должность и освобождается от должности председателем областного исполнительного комитета.

Начальник осуществляет возложенные на него полномочия в соответствии с заключенным контрактом.

15.4. Управление архитектурой и строительством

Особенности управления в этой области:

1.  Строительная отрасль объединяет более 4 тыс. субъектов хозяйствования различных форм собственности:
   •  государственной;
   •  акционерной;
   •  арендной;
   •  кооперативной;
   •  частной;
   •  массу индивидуальных предпринимателей;
   •  строительные тресты;
   •  предприятия строительных материалов (цементных, кирпичных и т.п.);
   •  40 проектных институтов;
   •  Около 20 научно-исследовательских и конструкторско-технологических организаций.
2.  Строительство, как ни одна из отраслей хозяйственной деятельности регулируется большим количеством технических нормативных актов, детально регламентирующих практически все области строительной деятельности.
3.  Хозяйственные споры в рамках строительного подряда и подряда на проектные и изыскательские работы всегда относятся к категории наиболее сложных в правоприменительной практике. Это объясняется не только сложностью правового регулирования, но и тем, что участники строительства в своей деятельности уделяют крайне мало внимания правовым аспектам, правовому оформлению фактических отношений.

Например, заказчик передает проектную документацию либо предоставляет фронт работ без оформления акта приема-передачи.                 В дальнейшем очень трудно будет доказать в суде просрочку исполнения обязательства со стороны подрядчика.

Следует также иметь в виду, что юрист, как правило, начинает участвовать в разбирательстве (конфликте) сторон уже на последней стадии – передаче материалов в суд.

1.  Еще одна  сложность – децентрализация, разбросанность объектов строительства, их подвижность.
2.  Большие проблемы в строительной отрасли создает текучесть кадров.

К видам строительства относятся :

•  градостроительство;
•  жилищное строительство.

В тесном взаимодействии со строительной отраслью находятся:

•  архитектура;
•  благоустройство;
•  промышленность строительных материалов.

Закон Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» к основным направлениям государственного регулирования в этой сфере относит:

•  техническое нормирование;
•  стандартизацию;
•  подтверждение соответствия требованиям технических нормативных правовых актов;
•  лицензирование.

Строительство ведется подрядным и хозяйственным способом.

При подрядном способе организация, которой необходимо построить новый или реконструировать действующий объект, привлекает для этой цели строительную организацию. Подрядчик – физическое или юридическое лицо, имеющее право на осуществление архитектурной и строительной деятельности и заключившее договор с заказчиком (застройщиком) в целях реализации этой деятельности. Это основной способ в строительстве.

При хозяйственном способе строительство ведется силами самой организации. Таким способом выполняются обычно работы на небольших объектах.

Одна из особенностей строительства заключается в том, что при подрядном способе в нем участвуют не только строительные организации, но и организации-заказчики.

Заказчик в строительной деятельности – юридическое или физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, финансирующее возведение объекта, привлекающее подрядчика для реализации строительного проекта или других работ на основании заключенного договора (инвестор). Предметом договора подряда является работа и ее результат.

Застройщик – юридическое или физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель, финансирующее возведение объекта, осуществляющее строительную деятельность  самостоятельно, с привлечением либо без привлечения подрядчика для отдельных видов работ.

В соответствии с постановлением Министерства строительства и архитектуры Республики Беларусь «Положение о заказчике (застройщике) в строительстве» от 2004 г. было изложено в новой редакции и переименовано в «Инструкцию о застройщике, заказчике» (последняя редакция Положения от 30 апреля 2010 г.). В соответствии с Инструкцией застройщик, заключивший договор строительного подряда, является заказчиком.

Организации-подрядчики и организации-заказчики обычно входят в различные хозяйственные системы. Несогласованность в их деятельности – одна из причин массы недостатков в строительстве.

Как видим, в строительстве участвуют не только строительные организации, но и организации-заказчики (застройщики). Поэтому управление строительством в широком смысле включает в себя управление не только строительной индустрией, но и деятельностью различных организаций, выступающих в роли заказчиков. Сюда же следует отнести и управление деятельностью проектно-изыскательских организаций.

Управление строительством осуществляют различные государственные органы:

Президент Республики Беларусь:

•  утверждает основные направления градостроительной политики;
•  утверждает схемы комплексной территориальной застройки областей, генеральных планов г. Минска и областных центров.

Совет Министров Республики Беларусь:

•  утверждает генеральные планы застройки городов областного подчинения;
•  устанавливает порядок особого государственного регулирования архитектурной и строительной деятельностью;
•  устанавливает порядок создания и ведения градостроительного кадастра (кадастр – геоинформационная система, содержащая сведения, необходимые для архитектурной и градостроительной деятельности);

Компетенция Министерства архитектуры и строительства  Республики Беларусь (Минстройархитектуры).

Оно осуществляет, в первую очередь, общеотраслевые функции. К его ведению относится разработка концепций развития строительства, архитектуры и градостроительства; строительных материалов.

Одна из ключевых проблем отрасли – это обновление производственных фондов (их износ достиг 80%).

Важный участок – инвестиционная деятельность по развитию производственной базы. В условиях рыночных отношений строительные организации несут ответственность за модернизацию производства.

Тесно связана с ней инновационная деятельность. Задача состоит в том, чтобы вывести эту отрасль на уровень мировых достижений. Для этих целей создаются инновационные фонды.

К ведению Министерства архитектуры и строительства отнесено обеспечение проведения научных исследований в сфере строительства.

В системе общеотраслевых функций первостепенное значение имеет функция повышения качества, снижения стоимости работ, стимулирования энергосбережения, расхода материалов.

Одной из предпосылок этого является создание национальной системы нормирования, стандартизации и сертификации.

Минстройархитектуры призвано проводить работы по совершенствованию ценообразования. Оно вправе разрабатывать и утверждать расчеты стоимости проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ; утверждать нормативы предельной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения.

Министерство архитектуры и строительства обеспечивает разработку схемы комплексной территориальной застройки, вносит соответствующие предложения в Совет Министров Республики Беларусь.

Оно вправе издавать нормативные правовые акты, обязательные для исполнения всеми юридическими лицами независимо от подчиненности и форм собственности.

Минстройархитектуры осуществляет контроль и надзор в области строительства.

Функции Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь обусловливают  его структуру. Следует отметить, что она довольно громоздкая и сложная. В структуру Минстройархитектуры входят:

1.  Руководство Министерства.
2.  Главное управление экономики (управление финансов и кредита; управление экономического обоснования цен и налогов, управление экономики строительства и промышленности);
3.  Главное управление строительной науки и нормативов;
4.  Главное управление территориального развития, градостроительства и архитектуры;
5.  Главное управление строительства;
6.  Главное управление промышленности строительных материалов;
7.  Главное управление строительства и эксплуатации автодорог и др.

Правовой статус областных органов управления строительством и архитектурой.

Управление реализует следующие функции:

•  участвует в разработке планов по застройке и благоустройству населенных пунктов, формированию инженерной, транспортной и сервисной инфраструктуры;
•  координирует разработку, согласование, утверждение и контроль за реализацией строительной документации; схем планировки пригородных зон, зон отдыха, генеральных планов городов, городских поселков и деревень; детальных планов застройки и благоустройства районов городов, общественных центров, площадей, агрогородков.

Управление утверждает задания на проектирование всех видов строительства с регистрацией в градостроительном кадастре области.  Оно контролирует соответствие размещения объектов утвержденной документации; рассматривает и согласовывает архитектурно-строительные проектные решения с оформлением соответствующих решений.

К компетенции управления строительством и архитектурой относится согласование отвода земельных участков на проектирование и строительство объектов в соответствии с утвержденной документацией.

Управление координирует работу райисполкомов по планировке и застройке пригородных зон с учетом развития городов, рациональному использованию земель; оказывает методическую помощь архитектурно-градостроительным органам в разработке программ благоустройства и художественного оформления застройки населенных пунктов; оказывает помощь в комплектовании специалистами.

Управление имеет право:

•  осуществлять контроль за деятельностью организаций по вопросам, входящим в его компетенцию, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности, получать в установленном порядке от них необходимые сведения и материалы;
•  осуществлять контроль за соблюдением физическими и юридическими лицами лицензионных требований при проектировании и строительстве объектов с информированием о нарушениях Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь;
•  контролировать соблюдение документации при отводе земельных участков и строительстве.

Областное управление архитектуры и строительства возглавляет начальник управления – главный архитектор области, назначаемый и освобождаемый от должности председателем облисполкома по согласованию с Министерством архитектуры и строительства Республики Беларусь.

Отдел по строительству и архитектуре райисполкома обеспечивает на соответствующей территории планировку, застройку населенных пунктов, контроль за ее осуществлением (архитектор района).

Полномочия районных исполкомов:

•  организуют обсуждение вопросов планирования и застройки населенных пунктов;
•  выступают заказчиками разработки градостроительных проектов, осуществляют финансирование за счет средств местных бюджетов;
•  решают вопросы размещения объектов и выдают разрешительные документы;
•  ведут градостроительный кадастр и финансируют работу по его созданию.

Осуществление строительной деятельности.

Строительная деятельность (строительство) – это деятельность по подготовке разрешительной и проектной документации на строительство и, выполнению различных видов строительных работ, включая земляные: возведение объектов, конструктивные изменения, реставрационные работы, капитальный и текущий ремонт, снос зданий и сооружений, монтаж и демонтаж зданий и конструкций, а также сооружение сборных элементов на строительной площадке

 Градостроительная деятельность – это деятельность по планированию, размещению объектов строительства и застройке территорий с учетом историко-культурных, природных, экологических и иных особенностей.

Архитектурная деятельность – это профессиональная деятельность по созданию архитектурного проекта, организации, координации подготовки и разработке проектной документации на строительство, включая авторский надзор за строительством.

Строительная деятельность осуществляется на основе следующих принципов:

•  обеспечения равных прав участников строительной деятельности;
•  информирования общественности;
•  всестороннего учета государственных, общественных и частных интересов;
•  соблюдения прав собственников земельных участков;
•  обеспечения качества строительных работ;
•  обеспечения безопасности объектов строительства.

На определенных территориях предусмотрено особое регулирование строительной деятельности (специальные правила пользования). К ним относятся:

•  зоны ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и экологических бедствий;
•  особо охраняемые природные территории, историко-культурные ценности;
•  курортные зоны;
•  земли для нужд обороны;
•  свободные экономические зоны;
•  территории перспективного развития городов, транспортной инфраструктуры, имеющей республиканское и межгосударственное значение.

Основные функции и права заказчика (застройщика):

•  представление в сельский или районный исполком заявления о предоставлении земельного участка для строительства;
•  согласование места размещения участка, его размеры;
•  получение решения исполкома (документа на участок с указанием условий и сроков пользования);
•  получение в исполкоме разрешения на проектно-изыскательские работы и строительство объекта;
•  создание геодезической основы.

Проектирование, возведение объекта производится на основании разрешительной документации.

На основании ст. 21 Закона Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» заказчик передает следующие разрешительные документы:

1.  решение исполкома о согласовании места размещения объекта строительства и разрешения на проведение проектно-изыскательских работ;
   1.  архитектурно-планировочное задание;
   2.  заключение согласующих организаций;
   3.  технические условия на инженерно-техническое обеспечение объекта.

Разработке проектной документации предшествует составление архитектурно-планировочного задания. В нем содержатся основные исходные данные, например, точное место строительства, обеспечение коммуникациями, благоустройство, экспертиза проекта.

Задание выдается территориальными органами архитектуры и строительства на основании заявления заказчика, застройщика и решения исполкома.

Подготовительным этапом строительства является проектирование. На данном этапе экономически обосновывается будущее строительство, устанавливается его стоимость, разрабатываются технологические процессы, составляются рабочие чертежи, по которым будут вестись строительно-монтажные работы и т.д.

Результаты этой работы воплощаются в проектной документации. Она во многом определяет судьбу будущих сооружений, их качество, экономичность и т.п.

Проектирование производится обычно проектными организациями на основе договоров, заключаемых с организациями-заказчиками, либо нарядов-заказов. Эти организации специализируются по профилю проектных работ.

Проектирование производится в одну или две стадии.

В одну стадию проектирование производится для зданий и сооружений по типовым проектам, а также для технически несложных объектов (сюда входит строительный проект с выделением утвержденной архитектурной части).

Для других объектов строительства, в том числе сложных, проектирование проходит две стадии:

1.  разработка архитектурного проекта;
   1.  разработка строительного проекта.

Архитектурный проект – это система взаимосвязанных проектных документов, разработанных на основе утвержденной градостроительной документации (решение о строительстве микрорайона) и обеспечивающих представление о размещении, физических параметрах, художественных, эстетических качествах объекта строительства.

Разработчик утвержденного архитектурного проекта имеет право:

•  руководить разработкой строительного проекта;
•  требовать от подрядчика устранения отклонений от  утвержденного проекта;
•  вносить изменения в проект по заданию заказчика или органа, утвердившего проект;
•  участвовать в приемке законченного строительного объекта.

В то же время разработчик обязан:

•  соблюдать требования технических нормативных правовых актов и территориальных органов архитектуры и строительства;
•  осуществлять авторский надзор за строительством.

Строительный проект – это система проектных документов, разработанных на основе архитектурного проекта и обеспечивающих непосредственную реализацию инвестиций в строительство.

Разработчик проекта имеет право:

•  требовать от подрядчика устранения отклонения от утвержденного проекта;
•  участвовать в приемке законченного строительного объекта;

Он обязан:

•  соблюдать требования территориальных органов архитектуры и строительства;
•  привлекать разработчика архитектурного проекта к разработке строи тельного проекта;
•  вести разработку проектной документации в соответствии с архитектурным проектом;
•  осуществлять контроль за выполнением строительных работ.

Проектно-сметная документация включает:

а)  проект, устанавливающий объем и содержание строительных работ;

б)  смету, определяющую денежное выражение указанных работ.

По общему правилу проектно-сметная документация составляется на каждый объект строительства и представляет собой чертежи, графики, схемы и текстовые материалы будущего объекта.

Однако строительство может быть начато только после получения застройщиком (заказчиком) положительного заключения государственной вневедомственной экспертизы по проектно-сметной документации. Тем самым подчеркнута важность проектной деятельности в строительстве.

Проект, смета, инженерные изыскания – это, прежде всего, предпосылка строительства, определенный норматив, позволяющий дать качественную характеристику строительного объекта.

После второго этапа (экспертизы) строительство вступает в главную стадию – возведение объекта в соответствии с проектом и сметой.

Проектно-сметная документация имеет определенное юридическое значение.

Во-первых, проектная документация является необходимой предпосылкой планирования строительства;

Во-вторых, показатели сметной документации обязательны для планирования;

В-третьих, она необходима для материально-технического обеспечения строительства (стройматериалы, конструкции и.п.)

Проектная документация – необходимое условие для заключения договора подряда на строительство, создания дирекции и т.д.

Таким образом, проект представляет собой технический план строительства, содержащий технические требования и условия ко всем видам работ; а имеющаяся в составе проекта сметная стоимость строительства является лимитом на весь период строительства.

Банки не финансируют расходы на строительство, выходящие за пределы лимита. Следовательно, сметная документация служит основой для финансирования строительства банками.

Проектная документация – база для расчетов между заказчиком и подрядчиком.

Порядок приема объектов в эксплуатацию.

Законченные и подготовленные к эксплуатации строительные объекты независимо от способов возведения и источников финансирования подлежат приемке комиссиями.

Эти вопросы регулируются Положением о порядке приемки объектов в эксплуатацию.

Заказчик с участием подрядчика предъявляет приемочным комиссиям для ввода в действие объекты в соответствии с утвержденными проектами и договорами, подрядчик – объекты, сооружаемые на условиях строительства «под ключ», застройщик – объекты, построенные хозяйственным способом.

Приемочные комиссии по объектам, застройщиками по которым являются юридические лица, организации, предприятия, назначаются лицами, утвердившими проектную документацию, а по индивидуальным жилым домам, хозяйственным постройкам, застройщиком по которым являются граждане, – исполкомами. При этом в состав комиссий включаются представители:

•  заказчика (застройщика);
•  эксплуатационной организации;
•  подрядчика;
•  проектной организации;
•  госпожнадзора;
•  исполкома (приемке объектов социальной сферы).

В состав комиссий могут включаться представители других государственных органов.

Жилые дома, строящиеся за счет внебюджетных средств и кредитов банков, могут приниматься в эксплуатацию без выполнения работ по внутренней отделке помещений (наклейка обоев, покраска), без покрытия полов, без установки дверных блоков, плит (кроме унитазов, приборов учета расхода электроэнергии и воды).

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь все дома будут сдаваться без внутренней отделки. При этом работы в помещениях общего пользования должны быть выполнены в полном объеме.

Приемка объекта, не отвечающего требованиям технических нормативных правовых актов, не допускается.

Выделенные в проектной документации очереди строительства (например, многосекционных жилых домов) допускается к приемке только при обеспечении возможности их изолированной, полноценной, безопасной эксплуатации и наличии готовой к функционированию инженерной инфраструктуры.

Приемка объекта в эксплуатацию оформляется актом установленной формы, который подписывается всеми членами приемочной комиссии и утверждается юридическим лицом или органом, назначившим комиссию.

Органы госнадзора извещаются заказчиком о приемке объекта не менее чем за 15 дней до приемки. При наличии возражений со стороны членов приемочной комиссии приемка объекта не допускается.

При приемке объекта строительства в эксплуатацию в период года, неблагоприятный для выполнения отдельных видов работ (отделка фасада), с согласия заказчика разрешается перенос проведения работ на ближайший благоприятный период.

Для получения утвержденного исполкомом акта приемки жилого дома (застройщик гражданин) необходимо личное заявление гражданина с приложением документов, приведенных в Указе Президента Республики Беларусь от 26 апреля   2010 г. № 200 «Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан».

Исполком осуществляет выдачу утвержденного акта приемки на безвозмездной  основе не позднее 15 дней со дня подачи заявления, а в случае запроса документов – в течение одного месяца.

Существуют Правила приемки выполненного вида строительных работ (утверждены Приказом Минстройархитектуры), которые предусматривают порядок проведения промежуточного контроля для повышения качества строительства.

В этих целях обязательно принимаются:

1.  все виды скрытых работ (устройство фундаментов и т.п.), которые недоступны для оценки при приемке объекта;
2.  отдельные ответственные и технически сложные конструкции (арки, своды и т.п.);
3.  работы, выполняемые в период года с отрицательной температурой воздуха (проводятся специальные мероприятия по защите).

Передача жилого дома на обслуживание эксплуатационной организации осуществляется заказчиком после определения способа управления этим домом (ЖЭС или товарищество собственников) и в сроки, устанавливаемые решением исполкома.

Каждый заказчик (инвестор) и субинвестор составляют акт сдачи-приемки квартиры, где отражаются состояние передаваемой квартиры и имеющиеся недостатки.

Датой ввода объекта в эксплуатацию считается дата подписания акта приемочной комиссией.

Функции подрядчика прекращаются с момента выполнения им договора подряда на строительство, за исключением обязательств по гарантийным обязательствам.

Принятые в эксплуатацию объекты подлежат включению в государственную и статистическую отчетность после утверждения акта комиссии.

В соответствии с вышеназванными строительными нормами и с учетом специфики производства отраслевые органы управления при необходимости по согласованию с Министерством архитектуры и строительства Республики Беларусь  разрабатывают отраслевые правила приемки объектов.

Контроль и надзор в строительстве.

Государственный контроль в области архитектурной и строительной деятельности проводится банками, Советом Министров, Министерством архитектуры и строительства и его территориальными органами, Департаментом контроля и надзора за строительством Государственного комитета по стандартизации, местным и органами управления.

Должностные лица этих органов имеют право:

•  проводить контроль за строительством объектов в целях получения информации о соблюдении законодательства и проектной документации;
•  запрашивать у застройщиков, заказчиков, разработчиков проекта документацию на строительство;
•  предъявлять в  суд иски о возмещении вреда, причиненного среде обитания;
•  принимать решения о приостановлении или прекращении строительной деятельности.

В соответствии с Уставами банков одной из основных задач является контроль за правильным и эффективным использованием финансовых средств. Контролю подвергается деятельность, как организации-заказчиков, так и организаций-подрядчиков.

Банки контролируют обеспеченность строительства проектами и сметами и их содержание. С этой целью они могут обследовать стройки, а также производить контрольные обмеры выполненных работ.

При выявлении нарушений банк не открывает финансирование, либо финансирует строительство в ограниченном объеме.

Надзор в области строительной деятельности проводится в целях обеспечения соблюдения законодательства, в том числе обязательных требований технических нормативных правовых актов, при подготовке к строительству, разработке проектной документации, выполнении строительно-монтажных, пусконаладочных работ, приемке объектов в эксплуатацию, а также в процессе его эксплуатации.

Существуют следующие виды надзора в строительной деятельности:

•  государственный строительный надзор;
•  технический надзор;
•  авторский надзор;
•  иные виды надзора.

Государственный строительный надзор осуществляется Департаментом контроля и надзора за строительством Государственного комитета по стандартизации.

Департамент контроля и надзора за строительством в соответствии с возложенными на него задачами:

•  организует, координирует и контролирует деятельность органов строительного надзора по выполнению ими функций контроля и надзора соответствия проектов и смет нормативам и стандартам;
•  организует и осуществляет контроль за соблюдением порядка приема объектов в эксплуатацию, расследованием причин аварий и разрушений зданий;
•  проверяет наличие разрешений на строительство, соблюдение лицензионных требований; вносит предложения о приостановлении или лишении лицензии; разрабатывает методические рекомендации по организации контроля и надзора;
•  взаимодействует с другими государственными органами и международными организациями по вопросам, входящим в его компетенцию.

Департамент контроля и надзора за строительством имеет право:

•  принимать решения ненормативного характера;
•  контролировать деятельность государственного надзора путем принятия решений, запросов, получения информации;
•  привлекать научные коллективы для подготовки проектов технических нормативных правовых актов, выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских разработок;
•  создавать комиссии и экспертные группы для выполнения отдельных работ;
•  получать безвозмездно и без ограничений от заказчиков, подрядчиков, разработчиков проектную, технологическую и исполнительную документацию;
•  давать обязательные для выполнения предписания об устранении допущенных нарушений; о проведении за их счет замеров, испытаний материалов, осмотра отдельных узлов и элементов зданий, конструкций;
•  производить отбор образцов материалов и изделий для проведения лабораторных испытаний;
•  приостанавливать и запрещать производство работ;
•  направлять предложения о приостановлении действия лицензий;
•  направлять заказчикам, подрядчикам, разработчикам проектов, организациям, выпускающим строительную продукцию, представления;
•  направлять материалы о правонарушениях в правоохранительные органы;
•  запрашивать информацию.

Технический надзор – часть строительного процесса, включающего надзор заказчика за соответствием строительно-монтажных работ, применяемых материалов, изделий, конструкций и оборудования нормативно-технической и утвержденной проектно-сметной документации, а также освидетельствование, приемка и учет выполненных работ.

Технический надзор состоит из общего и специального надзора.

Общий технический надзор – надзор за всеми видами строительно-монтажных работ, организация работы представителей специальных технических надзоров, координация и обобщение их деятельности.

Специальный технический надзор – надзор за отдельными видами строительных и монтажных работ (т.е. часть общего технадзора).

Технический надзор обязателен на всех объектах строительства независимо от форм собственности, за исключением дачного и садоводческого строительства, возводимых собственными силами застройщиков, а также объектов текущего ремонта.

Технический надзор осуществляет физическое или юридическое лицо (инженер или инженерная организация), привлекаемое по договору об оказании инженерных услуг по реализации проекта, в том числе по контролю и технадзору за строительством, а также оказании услуг по инженерно-техническому сопровождению проекта. Он назначается приказом заказчика из своего персонала или привлекается по договору.

По требованию представителя технадзора подрядчик обязан представлять все необходимые документы на материалы, изделия, затраты на выполненные работы.

При выполнении своих обязанностей представитель технадзора не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность подрядчика.

Инженер организует технадзор с начала строительства и до завершения приемки объекта в эксплуатацию. Заказчик передает технадзору в одном экземпляре полный комплект проектной документации с отметкой в чертежах и сводных сметах «К производству работ», а также перечень видов строительно-монтажных работ.

Представитель технадзора обязан:

•  знать всю техническую нормативную базу по вопросам строительства и производства работ на объекте;
•  постоянно проверять качество строительных работ, материалов;
•  следить за расходованием денежных средств в пределах утвержденных смет;
•  требовать от подрядчика соблюдения условий хранения материалов, оборудования на строительной площадке, а также сохранность выполненных работ;
•  при приемке выполненных работ, а также при подготовке к приемке в эксплуатацию объекта проверять наличие производственной документации, смонтированного и установленного оборудования;
•  подтверждать готовность объекта к сдаче и принимать участие в работе приемочной комиссии.

Представитель технадзора имеет право:

•  приостанавливать производство строительных работ с обязательным письменным уведомлением заказчика и подрядчика по устранению выявленных дефектов, создающих угрозу обрушения зданий или опасность для жизни  и здоровья граждан;
•  вносить предложения подрядчику о привлечении к ответственности лиц, нарушающих требования технических нормативных правовых актов.

Большие полномочия у технического надзора в сфере освидетельствования и приемки работ.

Авторский надзор – это надзор за строительством разработчиком проектной документации. Он осуществляется в целях обеспечения соответствия архитектурно-строительных работ проектным решениям и показателям.

Авторский надзор ведется на основании задания заказчика и договора подряда разработчиком проектной документации в течение всего периода строительства и приемки законченного строительного объекта.

Авторский надзор за строительством зданий по типовым и повторно применяемым проектам производится проектировщиком, применившим этот проект.

Перечень специалистов устанавливается приказом проектировщика. Они посещают строящиеся объекты в сроки, предусмотренные планами-графиками, а также по вызовам заказчика.

Проектировщик, осуществляющий авторский надзор, обязан:

•  проверять в процессе строительства соответствие выполненных работ строительным проектным решениям и утвержденной сметной стоимости работ, соблюдение технологии, качества работ;
•  своевременно решать возникающие вопросы по проектной документации и сметам;
•  вести журнал авторского надзора, в котором фиксировать выявленные нарушения и устанавливать сроки их устранения;
•  участвовать в приемке технадзором заказчика основных видов скрытых работ;
•  следить за своевременным и качественным исполнением указаний, внесенных в журнал.

После сдачи объекта подрядчик должен передать заверенный подписями и печатями журнал на хранение эксплуатирующей организации.

Специалисты авторского надзора имеют право:

•  проверять соответствие сертификатов, паспортов и другой технической документации на строительные материалы и оборудование государственным стандартам, техническим условиям и проектной документации;
•  запрещать применение строительных материалов и оборудования, не соответствующих государственным стандартам, техническим условиям и проектной документации;
•  давать указания, обязательные для подрядчика, о прекращении, приостановлении работ с уведомлением в письменной форме заказчика, подрядчика, проектировщика и органов Государственного строительного надзора.

Контрольные вопросы:

1.  Задачи и функции Министерства экономики Республики Беларусь.
2.  Права Министерства экономики Республики Беларусь.
3.  Правовой статус департаментов Министерства экономики Республики Беларусь.
4.  Правовой статус Министерства промышленности Республики Беларусь.
5.  структура Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь.
6.  Государственный контроль и надзор в области сельского хозяйства и продовольствия.
7.  Функции Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь.
8.  Государственный строительный надзор.
9.  Правовой статус местных органов управления строительством и архитектурой.
10.  Административные правонарушения в области строительства.

ТЕМА 16. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

В СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЕ

Вопросы

1.  Общие положения административно-правовой основы управления социально-культурной сферой
2.  Административно-правовая основа управления образованием
3.  Административно-правовая основа управления в области науки
4.  Административно-правовая основа управления в области культуры
5.  Административно-правовая основа управления здравоохранения
6.  Административно-правовая основа управления социальной защитой

Социально-культурная сфера, в которой осуществляется управление, представляет собой специфическую область деятельности ОГУ, характеризующуюся следующими чертами:

1) это преимущественно духовная, а не материальная по характеру область

2) в нее входят особые объекты управления (музеи, театры, научные учреждения)

3) осуществляемая в этой сфере деятельность направлена на воспитание человека, формирование гармонически развитой личности

4) осуществление в этой сфере государственной деятельности выражается в создании, использовании и охране духовных ценностей.

Рассматриваемая сфера включает: образование, культуру, науку, здравоохранение, спорт и туризм, социальную защиту.

Социально-культурная сфера относится в основном к непроизводственной области. Вместе с тем состояние социально-культурной сферы активно влияет на все сферы жизни, в том числе и на развитие экономики.

Право на образование закреплено в конституции. В нашей стране гарантируется доступность и бесплатность общего среднего образования. Среднее специальное и высшее образование доступно для всех в соответствии со способностями граждан. Каждый может на конкурсной основе получить соответствующее бесплатное образование в государственных учебных заведениях. НПА, регламентирующие управленческую деятельность в  сфере образования:

1) Конституция

2) законы (об образовании, о высшем образовании)

3) декреты и указы

Законодательство определяет основные принципы государственной политики, взаимоотношения, права и обязанности госорганов, учреждений, организаций, граждан в области образования.

Структура системы образования:

1.  дошкольное
2.  общее среднее образование

•  начальное
•  базовое
•  среднее

1.  внешкольное (секции и др.)
2.  профессионально-техническое (ПТУ)
3.  среднее специальное (колледжи)
4.  высшее образование

Функции системы образования:

1.  развитие, определение, организация и поддержка деятельности по обеспечению образования для населения РБ
2.  разработка базовых учебных программ и планов
3.  развитие научных исследований в сфере образования
4.  выдача свидетельств, аттестатов, дипломов об образовании

Система органов управления образования:

1.  министерство образования – республиканский ОГУ в сфере образования.

Функции:

•  осуществляет государственный контроль в области образования
  •  утверждает типовые учебные планы
  •  организует подготовку и издание учебников
  •  определяет нормативы финансирования и материально-технического обеспечения  учебных заведений
  •  осуществляет учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений

1.  управление образования облисполкома

Функции:

•  обеспечивает развитие образования с учетом национальных особенностей региона
  •  создает, реорганизует и ликвидирует в установленном порядке учебные заведения
  •  осуществляет руководство подведомственными учебными заведениями

1.  отделы (управления) образования городских и районных исполкомов.

Функции:

•  утверждает примерное положение об учебных заведениях
  •  определяет порядок оплаты труда
  •  разрешает кадровые вопросы
  •  непосредственно руководит подведомственными учебными заведениями

1.  администрация учебных заведений (университетов, колледжей, школ)

Управление учебными заведениями осуществляется в соответствии с их уставами с широким участием педагогических работников, учащихся, родителей.

Управление наукой осуществляется путем создания научно-исследовательских, проектно-конструкторских и иных заведений, государственной координацией деятельности научно-исследовательских учреждений, подготовке научных кадров и проведению их аттестации, внедрение результатов научных разработок в практику, планирование развития научных исследований и т.д.

Основной (ведущий) ОГУ в сфере науки – государственный комитет по науке и технологии. Кроме комитета, который осуществляет управление наукой, существую организации, занимающиеся научной деятельностью:

1.  академия наук – ведущий научно-исследовательский центр. Состоит из президиума (руководства) и отраслевых научно-исследовательских институтов
2.  научно-исследовательский институт – действует самостоятельно, вне структуры академии наук.
3.  Кафедры вузов

Вышеуказанные научные организации не осуществляют напрямую руководство наукой. Их основное предназначение – осуществление научно-исследовательской деятельности. Специфическим органом в сфере науки является высший апелляционный комитет. Он является органом по присвоению научных степеней доктора, кандидата наук.

Содержание управления культурой включает:

1) организацию и популяризацию высокоидейных, высокохудожественных произведений искусства

2) пропаганда достижений культуры

3) повышение культурного уровня граждан

4) Охрана произведений искусства и памятников архитектуры

5) руководство организациями, учреждениями культуры и др.

Нормативное обеспечение управления в сфере культуры:

•  Конституция РБ
•  Закон «О культуре РБ».
•  Закон «Об охране историко-культурного наследия».

Согласно закону о культуре, предусмотрены следующие юридические формы организации учреждений культуры: театры, студии, художественные мастерские, кинотеатры, выставочные залы и т.д.

Структура управления в области культуры:

1.  республиканский уровень

Основным республиканским отраслевым органом управления в данной сфере является министерство культуры. Компетенция:

•  охрана историко-культурных ценностей
  •  изучение историко-культурного наследия
  •  контроль за исполнением законодательства в сфере культуры
  •  и др.

В сфере культуры определенная часть управленческой деятельности осуществляется и другим республиканским органом – министерством информации. Его основное направление деятельности – госуправление в области издательского дела, печати, СМИ.

2) местный уровень

•  управление культуры облисполкомов
•  отделы культуры горисполкомов и райисполкомов

Низовым звеном системы управления в области культуры является администрация учреждений культуры (администрация театров, музеев и т.д.)

Основным направлением государственной политики в сфере здравоохранения являются:

1) создание условий для сохранения и укрепления здоровья населения

2) обеспечение доступности медицинской помощи

3) разработка программы по развитию системы медобслуживания и т.д.

Нормативное регулирование в сфере здравоохранения:

•  Закон «О здравоохранении»
•  Конституция РБ
•  Закон «О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов»
•  Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»

и др.

Система управления здравоохранения:

1.  республиканский уровень

Ведущий республиканский ОГУ в данной сфере – министерство здравоохранения

Основные задачи Минздрава:

•  предоставление населению медпомощи
•  проведение государственной политики в области здравоохранения
•  формирование здорового образа жизни населения

Кроме Минздрава не республиканском уровне в пределах своей компетенции управление осуществляют структурные подразделения министерств и ведомств (собственные службы, управление здравоохранения, медобслуживание имеют МВД, министерство обороны, КГБ и др.)

1.  местный уровень
   •  управления (комитеты) при облисполкомах и мингроисполкоме
   •  отделы, ТМО городского, районного уровня

Низовой базовой единицей управления в сфере здравоохранения является администрация учреждений здравоохранения (главврачи и т.д.).

Контрольные вопросы

1.  Какие существуют формы деятельности органов государственного управления в социально-культурной сфере?
2.  Каково соотношение правовых и неправовых форм деятельности органов государственного управления в социально-культурной сфере?
3.  Что такое правовые акты управления в социально-культурной сфере?
4.  По каким критериям происходит классификация правовых актов управления в социально-культурной сфере?
5.  Каков порядок принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов управления в социально-культурной сфере?
6.  Что понимают под методами государственного управления в социально-культурной сфере?

ТЕМА 17. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОХРАНОЙ И ЗАЩИТОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЧНОСТИ, ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ

В МЕЖОТРАСЛЕВЫХ СФЕРАХ

Вопросы:

1.  Оборона как область государственного управления.
2.  Управление в области безопасности, защиты и охраны личности, общества и государства.
3.  Управление в области внутренних дел.
4.  Особенности управления в межотраслевых сферах.

17.1. Оборона как область государственного управления.

Оборона является одной из важнейших функций государства. Под обороной понимается система правовых, политических, экономических, военных, социальных и иных мер, обеспечивающих военную безопасность государства.

Оборона осуществляется в соответствии с международным правом, закрепляющим право государства на коллективную или индивидуальную самооборону от агрессии (ст. 51 Устава ООН).

В целях обороны созданы Вооруженные Силы Республики Беларусь, которые являются государственной военной организацией, составляющей основу обороны республики, и основным элементов военной организации государства.

Для обороны, кроме Вооруженных Сил, республика имеет внутренние войска МВД, пограничные войска, органы государственной безопасности, службу безопасности Президента и иные воинские формирования. В военную организацию входит часть промышленного и научного потенциала страны, обеспечивающие создание продукции (работ, услуг) военного назначения.

Организация обороны включает в себя проведение ряда мер, определенных Законом Республики Беларусь «Об обороне» и другими нормативными правовыми актами. Исходя из понятия, эти меры можно разделить на следующие основные группы.

В частности, политические меры включают:

•  объявление состояния войны;
•  введение военного положения;
•  прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы; разработку основных направлений военной политики и военной доктрины и др.

Военные меры, связанные с организацией обороны, предусматривают:

•  строительство, подготовку и поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил и других воинских формирований, планирование их применения;
•  развитие и совершенствование информационного обеспечения деятельности военной организации.

Мобилизационные меры включают в себя:

•  планирование перевода государственных органов на работу в условиях военного времени;
•  создание, подготовку и поддержание мобилизационной готовности государственных органов, транспорта, коммуникаций и др.

Правовые меры связаны с разработкой и принятием нормативных актов в области обороны и военного строительства.

Экономические меры предусматривают развитие науки и техники в интересах обороны, реализацию программ вооружения, оборонного заказа по разработке, производству, поставкам вооружения, военной техники, их совершенствованию и ремонту.

Министерство обороны Республики Беларусь осуществляет общее руководство Вооруженными Силами, их подготовкой к выполнению задач по обеспечению военной безопасности. Руководство деятельностью Министерства обороны осуществляет Президент Республики Беларусь.

Основные задачи Министерства обороны:

•  выработка и проведение государственной политики в области обороны;
•  взаимодействие и координация деятельности государственных органов по вопросам обороны:
•  управление повседневной боевой подготовкой войск.

Генеральный штаб Министерства обороны Республики Беларусь является центральным органом военного управления, реализующим оперативные функции по управлению войсками, обеспечивает их высокую боеспособность.

Территориальная оборона организуется в целях защиты населения, объектов и коммуникаций от действий противника, диверсионных актов, а также поддержания режимов военного и чрезвычайного положения.

В целях обороны устанавливаются воинская обязанность и военно-транспортная обязанность.

Органы местного управления в пределах своих полномочий:

•  обеспечивают потребности Вооруженных Сил, воинских формирований в материальных средствах, выделяют для нужд обороны земельные участки;
•  предоставляют воинским частям, учебным заведениям служебные помещения и жилую площадь;
•  организуют и проводят подготовку молодежи к военной службе, осуществляют призыв граждан на военную службу;
•  обеспечивают социальную защиту военнослужащих и членов их семей;
•  реализуют возложенные на них полномочия в области мобилизационной подготовки;
•  обеспечивают выполнение оборонного заказа;
•  организуют планирование и обеспечивают выполнение  мероприятий по территориальной обороне и др.

17.2. Управление в области безопасности личности,

общества и государства

Категория «национальная безопасность» получила свое правовое закрепление в Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь 9 ноября 2010 г.     № 575. Она представляет совокупность официальных взглядов на сущность и содержание деятельности страны по обеспечению баланса интересов личности, общества, государства с их защитой от внутренних и внешних угроз.

Согласно Концепции под национальной безопасностью понимается состояние защищенности национальных интересов Республики Беларусь от внутренних и внешних угроз. Ее рассмотрение производится путем анализа таких понятий, как «национальные интересы» и «угроза национальной безопасности».

Угроза безопасности – это совокупность усилий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Реальная и потенциальная угроза объектам безопасности, исходящая от внутренних и внешних источников опасности, определяет содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности.

Систему национальной безопасности в широком смысле образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные органы и общественные организации, а также граждане.

Вместе с тем, с точки зрения законодательства к безопасности как области государственной деятельности относят более узкую сферу безопасности – государственную безопасность. Предметом обеспечения государственной безопасности республики являются конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Обеспечение безопасности Республики Беларусь включает в себя такие виды деятельности, как:

•  выявление, предупреждение, пресечение разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленных на нанесение ущерба безопасности страны;
•  борьба с коррупций, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, контрабандой;
•  борьба с преступными группами, отдельными лицами и общественными объединениями, ставящими своей целью насильственное изменение конституционного строя;
•  обеспечение безопасности объектов оборонного комплекса, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных комплексов, других стратегических объектов, приоритетных научных разработок;
•  защита сведений, составляющих государственную тайну;
•  осуществление разведывательной деятельности органами внешней разведки;
•  обеспечение безопасности органов власти и должностных лиц;
•  иные виды деятельности.

Безопасность республики как область государственной деятельности отличается от обороны, которая является самостоятельной функций государства, имеет собственный предмет и цели деятельности, а также собственную организацию управления и правовую базу.

Система органов, осуществляющих управление в области безопасности.

Общее руководство государственными органами по обеспечению безопасности страны осуществляет Президент Республики Беларусь.

Совет безопасности при Президенте Республики Беларусь вносит рекомендации Президенту для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики государства по обеспечению безопасности личности, общества и государства.

Необходимые меры по обеспечению безопасности принимает Совет Министров Республики Беларусь.

Деятельность Комитета государственной безопасности Республики Беларусь определяется Законом Республики Беларусь от 10 июля 2012 г.    № 390-З «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь».

К органам государственной безопасности относятся:

•  республиканский орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности – КГБ Республики Беларусь;
•  управления КГБ по отдельным областям;
•  отделы КГБ в Вооруженных Силах Республики Беларусь, пограничных войсках и других воинских формированиях;
•  иные подразделения, осуществляющие отдельные полномочия по обеспечению безопасности;
•  центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, образовательные учреждения   и иные подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности КГБ.

Деятельность органов государственной безопасности осуществляется по следующим основным направлениям:

Контрразведывательная деятельность органов государственной безопасности осуществляется в целях предупреждения, выявления и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб иностранных государств, международных и иных организаций, а также отдельных лиц, направленных на причинение вреда национальной безопасности.

Внешняя разведка в политической, экономической, военной, научно-технической, информационной, социальной, демографической и экологической сферах деятельности.

Органы государственной безопасности осуществляют борьбу с преступностью. В этих целях они проводят оперативно-розыскные мероприятия по предупреждению, выявлению и пресечению террористической и иной экстремистской деятельности, организованной преступности и коррупции, незаконной миграции, незаконного оборота наркотических средств, оружия, боеприпасов, контрабанды и других преступлений.

Органы государственной безопасности организуют правительственную связь в интересах государственных органов, оперативную связь – в интересах правоохранительных органов.

17.3. Управление в области внутренних дел

К области внутренних дел как сфере государственного управления относятся общественные отношения, складывающиеся в области защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, а также в области миграции.

Государственное управление в области внутренних дел осуществляет Министерство внутренних дел Республики Беларусь.

МВД возглавляет систему органов внутренних дел и внутренних войск, управляет непосредственно органами, учреждениями, подразделениями и организациями, находящимися в его непосредственном подчинении.

Основные задачи МВД:

1.  Разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
2.  Организация и осуществление деятельности по предотвращению, обнаружению, пресечению преступлений и административных правонарушений, розыску лиц, совершивших преступления.
3.  Организация защиты прав и свобод граждан, а также всех форм собственности от противоправных посягательств.
4.  Руководство органами и подразделениями внутренних дел в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности.
5.  Совершенствование правового обеспечения деятельности органов и подразделений внутренних дел.
6.  Обеспечение законности в деятельности органов и подразделений внутренних дел.
7.  Обеспечение исполнения уголовных наказаний и административных взысканий в пределах своей компетенции.
8.  Обеспечение в пределах своей компетенции мобилизационной готовности, выполнения задач в системе территориальной обороны Республики Беларусь.
9.  Совершенствование работы с кадрами, их профессиональной подготовки, обеспечение собственной безопасности, правовой и социальной защищенности работников органов и подразделений внутренних дел.
10.  Развитие и укрепление материально-технической базы органов и подразделений внутренних дел.

Компетенция МВД с учетом ее направленности, подразделяется на:

а)     компетенцию по руководству порученной отраслью;

б) компетенцию по взаимоотношениям с непосредственными субъектами (т.е. реализуемую в отношениях с непосредственно неподчиненными органами и организациями, а также гражданами).

Руководство порученной отраслью МВД осуществляет в двух основных формах:

1.  централизованное руководство;
2.  непосредственное оперативное управление.

Централизованное руководство выражается в управляющем воздействии на все важнейшие вопросы деятельности органов и подразделений, входящих в  систему МВД. Выполняя функции в сфере внутренних  дел, МВД вырабатывает долгосрочную стратегию функционирования органов и служб Министерства; определяет приоритетные направления их деятельности; определяет наиболее эффективные средства и методы решения задач, стоящих перед органами и подразделениями внутренних дел в современных условиях; совершенствует систему управления и организации труда в отрасли; издает ведомственные нормативные акты; ведет учет и распределение сил, средств и материально-технических ресурсов.

Функции оперативного управления МВД реализует, как правило, в отношении непосредственно подчиненных ему органов, служб, подразделений, учреждений и организаций. Оперативное управление характеризуется управленческим воздействием не на всю деятельность Министерства, а на конкретные объекты и ли отдельные их группы.

В отношении органов и организаций, ему не подчиненных, МВД осуществляет надзор за соблюдением ими установленных государством правил по вопросам обеспечения безопасности и движения, правил разрешительной системы и лицензионной деятельности, оказывает им различного рода содействие.

В отношении граждан МВД проводит работу по организации охраны их имущества, здоровья, чести и достоинства, интересов от противоправных посягательств, стихийных бедствий, удовлетворению различных нужд, надзору за соблюдением установленных органами государственной власти норм в области общественного порядка и принятию предусмотренных мер к нарушителям.

Правовой статус территориальных органов внутренних дел.

Образование разветвленной системы территориальных органов управления внутренними делами объективно обусловлено необходимостью решения правоохранительных и правоприменительных задач, возложенных на органы исполнительной власти, порождаемых экономическими и иными потребностями общества. Эти задачи в конечном итоге определяют сущность и назначение данных органов, их конкретные функции.

К территориальным органам управления внутренними делами Республики Беларусь относятся:

•  Главное управление внутренних дел Минского горисполкома (ГУВД);
•  управления внутренних дел облисполкомов (УВД);
•  районные управления внутренних дел администраций города Минска (РУВД), отделы внутренних дел районных администраций городов, исполкомов (РОВД);
•  отделы внутренних дел горисполкомов (ГОВД).

В рамках отраслевой системы управления территориальные органы занимают различное положение. Иерархичность их построения отчетливо проявляется в том, что они, входя в единую систему органов внутренних дел, выступают в роли субъекта и объекта управления одновременно. Каждое из них имеет собственную структуру и, в свою очередь, образует иерархически организованную систему со своими  элементами.

Говоря о месте территориальных органов управления в отраслевой системе управления внутренними делами, их воздействии на управляемые объекты, необходимо учитывать не только подчиненность частей целому, но и их относительную самостоятельность в рамках системы. С этой точки зрения, самостоятельность территориальных органов проявляется в их статусе отделов (управлений) внутренних дел исполкомов (местных администраций), что закреплено законодательно. Они входят в систему местного управления.

Вместе с тем территориальные органы управления внутренними делами испытывают управляющее воздействие со стороны, как соответствующих исполкомов, местных администраций, так и вышестоящих субъектов управления, т.е. находятся в двойном подчинении.

В соответствии с Положением об управлении внутренних дел областного исполнительного комитета, утвержденным Приказом МВД Республики Беларусь от 16 августа 2001 г. № 170, основными задачами УВД являются:

1.  организация охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
2.  обеспечение защиты прав и свобод граждан, а также всех форм собственности от противоправных посягательств;
3.  организация и осуществление деятельности по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений и других правонарушений, розыску лиц, их совершивших;
4.  обеспечение исполнения уголовных наказаний и административных взысканий в пределах своей компетенции;
5.  руководство подчиненными органами внутренних дел в целях выполнения возложенных на них задач и принятие мер по совершенствованию их деятельности;
6.  совершенствование работы с ее кадрами, их профессиональной подготовки, обеспечение собственной безопасности, правовой и социальной защищенности работников органов внутренних дел;
7.  развитие и укрепление материально-технической базы органов внутренних дел;
8.  организация взаимодействия с населением, отчет перед гражданами о работе УВД и подчиненных органов внутренних дел;

Территориальные органы и управления реализуют свою компетенцию на уровнях оперативного и тактического управления.

Оперативный уровень характеризуется повседневным управлением подчиненными органами внутренних дел, направленным на осуществление установлений Президента, правительства, местных органов управления, МВД с учетом социально-экономических, географических, криминологических особенностей территориального образования. Данный уровень управления представляют ГУВД г. Минска, УВД областных исполнительных комитетов, которые являются средним звеном в системе управления внутренними делами.

Тактический уровень предполагает организацию непосредственного осуществления функций в сфере внутренних дел, проведение в жизнь решений вышестоящих государственных органов. К указанному уровню относятся РУВД, ГО-РОВД. На них возложена непосредственная реализация функций (специальных) отраслевой системы управления. Иными словами, именно на этом уровне задачи охраны правопорядка выполняются фактически.

В соответствии с задачами, территориальные органы управления внутренними делами осуществляют функции общего управления, основные и обеспе6чивающие (вспомогательные) функции.

Осуществляя общие функции управления, эти органы:

•  анализируют состояние и прогнозируют развитие криминальной обстановки на соответствующей территории;
•  вырабатывают стратегию упреждающего реагирования на ее негативные изменения;
•  разрабатывают на основе комплексного анализа оперативной обстановки перспективные и текущие планы оперативно-розыскной и служебно-боевой деятельности;
•  организуют комплексное управление силами и средствами подчиненных структурных подразделений (подчиненных органов внутренних дел – ГУВД, УВД; служб и подразделений – ГО-РОВД) по выполнению требований законодательных и иных правовых актов органов государственной власти, местного управления по вопросам укрепления правопорядка и борьбы с преступностью, нормативных актов МВД;
•  обобщают практику применения законодательства по вопросам, отнесенным к их компетенции, разрабатывают и вносят в установленном порядке предложения по его совершенствованию, участвуют в подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов, связанных с деятельностью органов внутренних дел;
•  осуществляют централизованное информационное обеспечение деятельности подчиненных органов, структурных подразделений, формируют справочно-информационные фонды;
•  контролируют (УВД), обеспе6чивают (ГО-РОВД) ведение соответствующих форм учета в подчиненных органах, структурных подразделениях;
•  осуществляют правовую работу, оказывают практическую и методическую помощь в организации этой деятельности и подчиненными органами и подразделениями, выступают стороной (истцом, ответчиком) в суде.

С учетом решаемых задач и функций определяется организационная структура территориальных органов, для которой характерно следующее построение:

руководство (начальник и его заместители);

управления, отделы (отделения), службы, подразделения, осуществляющие общие, специальные (основные) и обеспечивающие функции.

Начальники рассматриваемых органов назначаются на должность:

ГУВД, УВД – Президентом Республики  Беларусь по представлению министра внутренних дел, согласованному с соответствующим исполнительным комитетом, и освобождаются от должности Президентом;

ГО-РОВД – министром внутренних дел по представлению начальника УВД, согласованному с соответствующим городским (районным) исполнительным комитетом, и освобождаются от должности министром внутренних дел.

Начальники несут персональную ответственность за выполнение возложенных на возглавляемые ими органы задач, распределяют обязанности между своими заместителями и руководителями структурных подразделений, устанавливают степень их персональной ответственности за руководство отдельными направлениями оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, обеспечивают строгое соблюдение законности в деятельности возглавляемого ими органа и подчиненных (если имеются) органов и подразделений, высокий уровень профессиональной подготовки и боевой выучки их личного состава.

Начальники издают в пределах своей компетенции приказы, указания, распоряжения и отдают приказания по вопросам организации деятельности возглавляемых и подчиненных органов и подразделений.

Для коллегиального обсуждения и решения наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел в УВД, ГУВД образованы коллегии. Их численность и состав утверждаются министром внутренних дел по представлению начальника УВД, ГУВД. В своей деятельности коллегия руководствуется Положением л коллегии, утверждаемом министром внутренних дел.

Контроль за работой территориальных органов управления осуществляют МВД, вышестоящие органы внутренних дел, а также местные органы государственного управления. Надзор за точным и единообразным исполнением законов в деятельности осуществляют Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры.

Обязанности органов внутренних дел.

Их можно свести в следующие группы:

1.  охрана общественного порядка и обеспечение личной и общественной безопасности;
2.  предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений;
3.  защита всех форм собственности;
4.  оказание помощи гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям.

Обязанности по охране общественного порядка и обеспечению личной и общественной безопасности. Органы внутренних дел обязаны обеспечивать общественный порядок на улицах, площадях, в парках и на транспортных магистралях, в аэропортах и других общественных местах, пресекать хулиганские действия и другие правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Они призваны принимать необходимые меры по защите жизни, здоровья, чести,  достоинства, прав, свобод и законных интересов граждан от противоправных посягательств.

На ОВД возлагается обязанность в установленном порядке осуществлять контроль за соблюдением требований законов должностными лицами. Так, они обязаны проводить в жизнь совместно с другими государственными органами и организациями требования антиалкогольного законодательства, законодательства о незаконном обороте наркотиков. Обязанностью органов внутренних дел является выявление лиц, занимающихся проституцией, совершающих иные административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и принятие в отношении правонарушителей мер, предусмотренных законом.

Органы внутренних дел обязаны контролировать соблюдение установленных правил открытия и функционирования объектов разрешительной системы, соблюдение гражданами и должностными лицами установленных правил паспортной системы, въезда в Республику Беларусь, выезда из Республики Беларусь, пребывания и транзитного проезда через территорию республики иностранных граждан и лиц без гражданства.

Обязанности по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений. ОВД обязаны принимать и регистрировать поступающую информацию о преступлениях, других правонарушениях и происшествиях, незамедлительно реагировать на заявления и сообщения о них; принимать меры по предотвращению, пресечению и раскрытию преступлений; разыскивать лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством; проводить процесс по материалам оперативно-розыскной деятельности и делам об административных правонарушениях; содержать, охранять и контролировать задержанных и взятых под стражу лиц.

На ОВД возлагаются обязанности по исполнению определений судов, постановлений прокуроров, следователей и других уполномоченных на то лиц о приводе лиц, уклоняющихся от явки по вызову.

17.4. Особенности управления в межотраслевых сферах

В государственном управлении в отдельный вид выделяется межотраслевое управление.

При отраслевом управлении присутствуют вертикальные отношения. В этом случае полномочия соответствующих отраслевых министерств распространяются на объекты, находящиеся в подчинении у данного министерства.

В результате межотраслевого (функционального) управления имеют место горизонтальные отношения, при которых субъекты и объекты управления организационно не подчиняются друг другу. Сфера деятельности органов межотраслевого управления намного шире, чем органов отраслевого управления. Это связано с тем, что компетенция органов межотраслевого управления носит надведомственный характер и распространяется на все или несколько отраслей управления.

Надведомственность полномочий органов межотраслевого управления проявляется в том, что их акты, содержащие правовые нормы, обязательны для других органов исполнительной власти и организаций, не входящих в систему соответствующего органа межотраслевого управления. Так, например, Министерство экономики имеет право согласовывать, утверждать в установленном порядке и издавать обязательные для исполнения всеми республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами, юридическими и физическими лицами решения (в том числе в форме нормативных правовых актов) по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства экономики, давать по ним разъяснения, организовывать и контролировать выполнение указанных решений.

Для субъектов межотраслевого управления характерными методами реализации их деятельности являются координация, согласование и взаимодействие с соответствующими органами управления при выполнении возложенных на них межотраслевых задач и функций.

Проиллюстрируем это на примере Министерства финансов, которое в своей деятельности использует все три метода межотраслевого управления. В Положении о Министерстве финансов Республики Беларусь определено, что Минфин координирует деятельность в финансовой сфере других республиканских органов государственного управления; решает по согласованию с Национальным банком вопросы, кающиеся исполнения бюджета; координирует деятельность республиканских органов государственного управления и иных организаций в части сбора, переработки (извлечения) лома и отходов драгоценных металлов и драгоценных камней, их скупки и хранения; разрабатывает, согласовывает и утверждает обязательные для исполнения всеми организациями на  территории Республики Беларусь нормативные правовые акты по вопросам бухгалтерского учета и отчетности на основе международных стандартов; взаимодействует с республиканскими органами государственного управления по вопросам защиты защищенных бумаг, проводит анализ подделок и подготавливает документы по усилению их защиты.

Итак, сущность межотраслевого управления сводится, во-первых, к координации отраслевых систем. Координируя деятельность всех или нескольких отраслей, в какой либо сфере деятельности (например, финансовой сфере), субъект межотраслевого управления не затрагивает их отраслевой самостоятельности.

Во-вторых, межотраслевое управление сопряжено с выполнением одной определенной функции, которая присутствует в деятельности других отраслей и сфер управления. Поэтому очень часто межотрапслевые органы еще называют функциональными. Функциональный орган исполнительной власти – это такой орган, который реализует одну определенную функцию в отношении других отраслей и сфер деятельности. Функциональная специфика субъектов межотраслевого управления внешне проявляется в их наименовании (например, например, Министерство статистики и анализа Республики Беларусь осуществляет статистический учет и анализ).

В-третьих, межотраслевое управление носит надведомственный характер. Органы межотраслевого управления несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы деятельности.

Контрольные вопросы:

1.  Система и компетенция органов государственного руководства военной организацией государства.
2.  Управление Вооруженными Силами Республики Беларусь, воинскими формированиями в соответствии с Законом «Об обороне».
3.  Сущность организации обороны.
4.  Правовое регулирование воинской обязанности и прохождения военной службы в Республике Беларусь.
5.  Понятие общественного порядка и общественной безопасности.
6.  Организационно-правовой статус внутренних войск МВД Республики Беларусь.
7.  Особенности службы в органах внутренних дел.
8.  Сущность оперативно-розыскной деятельности в Республики Беларусь.
9.  Правовой статус местных органов управления в области финансов.
10.  Правовой статус и полномочия инспекций по налогам и сборам.
11.  Контроль за состоянием учета и отчетности.
12.  Понятие и основные функции стандартизации, метрологии и сертификации.

РАЗДЕЛ VII

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС

ТЕМА 18. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС:

ПОНЯТИЕ, СТАДИИ И УЧАСТНИКИ

Вопросы:

1.  Понятие и принципы административного процесса.
2.  Правовой статус участников административного процесса.
3.  Доказательства по делам об административных правонарушениях.

18.1. Понятие и принципы административного процесса

В административно-правовой литературе нет единого понимания сущности административного процесса. Одни ученые (Н. Т. Салищева,        М. И. Пискотин, М. И. Еропкин, А. В. Демин и др.) рассматривают его как юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению индивидуальных дел и принятию по ним решений. Другие ученые               (В. И. Манохин, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, С. С. Студеникин, Г. И. Петров, А. Е. Лунев, Ю. А. Тихомиров) считают, что административный процесс включает в себя все процедурные вопросы деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также процесс рассмотрения судами любых административно-правовых споров. Некоторые ученые (О. М. Якуба, В. А. Воробьев и др.) полагают, что к административному процессу следует относить лишь процесс применения мер административного принуждения, административных взысканий. Придерживаясь указанной точки зрения,  рассмотрим сущность административного процесса.

Таким образом, административный процесс представляет собой деятельность, проходящую определенные стадии, логически следующие одна за другой, в пределах которых Процессуально-исполнительным кодексом предусмотрено совершение процессуальных действий, а также процесс рассмотрения судами административно-правовых споров. Основная особенность административного процесса в том, что одной из сторон всегда выступает орган исполнительной власти либо государственное должностное лицо.

Будучи правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах государственного управления. Однако как специфическая деятельность органов государственного управления, административный процесс в целом базируется на принципах, определяющих основы именно процессуальной деятельности. Поэтому есть основания говорить о системе процессуальных принципов, к которым относятся следующие.

Принцип законности – универсальный принцип, распространяющийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на административный процесс. В сфере государственного управления реализуется самостоятельный вид юридической ответственности – административной. Кроме того, действующее законодательство предусматривает в этой сфере возможность применения иных внесудебных мер принуждения, административно-предупредительных и мер пресечения. Орган, ведущий административный процесс, обязан соблюдать требования ПИКоАП. Доказательства, полученные с нарушением установленных норм, не имеют юридической силы и не могут являться основанием для принятия решения по делу об административном правонарушении.

Обеспечение защиты прав и свобод означает, что в ходе административного процесса закрепляются действия, понуждающие к исполнению обязанностей, не установленных Кодексом, либо к отказу от своих прав. Никто не должен принуждаться к даче объяснений против самого себя, членов своей семьи, близких родственников.

В соответствии с принципом неприкосновенности личности никто не может быть задержан за совершение административного правонарушения при отсутствии законных оснований. Судья, прокурор, орган, ведущий административный процесс, обязаны немедленно освободить всякого незаконно задержанного, административно арестованного свыше срока, предусмотренного законом или постановлением о наложении взыскания. Никто не может подвергаться насилию или другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Содержание задержанного или административно арестованного должно осуществляться в условиях, исключающих угрозу для его жизни и здоровья.

Уважение чести и достоинства личности, деловой репутации означает, что в ходе административного процесса запрещаются действия и решения, унижающие честь и умаляющие достоинство личности, либо порочащие деловую репутацию физического или юридического лица, либо создающие опасность для жизни и здоровья участников процесса. Вред, причиненный лицу в результате нарушения его прав и свобод при ведении процесса, подлежит возмещению в порядке и по основаниям, предусмотренном законодательством.

Неприкосновенность жилища означает, что его осмотр производится только с согласия проживающих в нем лиц, осуществляется по основаниям и в порядке, установленном ПИКоАП.

Принцип презумпции невиновности означает, что лицо не может быть привлечено к административной ответственности, пока в порядке, установленном Кодексом, не будет установлена его виновность в совершении правонарушения.

Презумпция невиновности является объективным правовым положением, выражающим отношение государства к лицу, совершившему правонарушение. Данный принцип определяет правовой статус лица в административном процессе и влечет за собой ряд важных правовых последствий:

1.  лицо, в отношении которого ведется административный процесс, не обязано доказывать свою невиновность. Бремя доказывания возлагается на должностное лицо органа, ведущего административный процесс;
2.  постановление о наложении взыскания может быть вынесено только при наличии достаточных и достоверных доказательств и не может быть основано на предположениях;
3.  все сомнения в виновности лица, в отношении которого ведется административный процесс, толкуются в его пользу;
4.  недоказанная невиновность по своим правовым последствиям означает доказанную невиновность.

Принцип обеспечения права на защиту включает в себя следующие положения:

•  закон наделяет физическое лицо широким кругом процессуальных прав, позволяющих ему доказывать свою непричастность к правонарушению;
•  эти права они могут осуществлять как лично, так и с помощью защитника. Защитник является самостоятельным участником процесса и имеет ряд прав, позволяющих ему оказывать помощь физическому лицу в защите его прав;
•  право на защиту неотделимо от гарантий его осуществления. Такими гарантиями являются обязанность суда, должностного лица разъяснить физическому лицу его права и обязанности и обеспечить фактическую возможность использовать все не запрещенные ПИКоАП способы и средства защиты;
•  нарушение права на защиту является основанием для отмены вынесенного постановления о наложении взыскания.

Принцип публичности административного процесса обязывает государственные органы, должностных лиц в пределах своей компетенции принимать меры по обнаружению административных правонарушений, выявлять лиц, их совершивших, для привлечения к ответственности.

Суд, должностное лицо в соответствии с принципом всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела обязаны установить как уличающие, так и оправдывающие, как смягчающие, так и отягчающие ответственность, а также другие обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, защиты прав и законных интересов лиц, участвующих в процессе.

Принцип языка административного процесса означает, что процесс ведется на белорусском или русском языке. Участвующим в процессе лицам, не владеющим или недостаточно владеющим языком, на котором ведется процесс, должно быть разъяснено и обеспечено право делать заявления, давать объяснения, заявлять ходатайства, подавать жалобы, выступать при рассмотрении дела на родном языке или на языке, которым они владеют, бесплатно пользоваться услугами переводчика в порядке, установленном ПИКоАП. Постановление суда, органа, ведущего процесс в предусмотренном ПИКоАП порядке, вручается лицу, в отношении которого ведется процесс, законному представителю, защитнику в переводе на их родной язык или на язык, которым они владеют.

Принцип равенства физических и юридических лиц перед законом, равенства защиты и законных интересов находит свою реализацию в закреплении определенного правового статуса, установлении их административно-процессуальных прав и обязанностей.

Принцип независимости судьи и должностного лица органа, ведущего административный процесс, означает, что вышестоящий орган исполнительной власти или должностное лицо без особой на то необходимости не должны вмешиваться в правомерные решения нижестоящей структуры, но и не перекладывать на других свои полномочия и обязанности без необходимых на то оснований и соответствующего юридического оформления.

Открытое рассмотрение дела об административном правонарушении – традиционный процессуальный принцип. Он означает, что лица, участвующие в процессе, вправе свободно знакомиться с материалами дела, необходимыми документами, принятыми решениями и постановлениями. Дело о правонарушении рассматривается публично, открыто, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

18.2. Правовой статус участников административного процесса

Участниками административного процесса по делам об административных правонарушениях являются лица, участвующие в качестве заинтересованных или незаинтересованных сторон.

Основным участником процесса является лицо, в отношении которого ведется административный процесс. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В то же время при рассмотрении дела о правонарушении, влекущем административный арест или депортацию, присутствие лица, в отношении которого ведется процесс по делу, является обязательным.

Физическое лицо, в отношение которого ведется процесс, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также обязано подчиняться требованиям ПИКоАП.

Индивидуальный предприниматель обладает правами и обязанностями физического лица, за исключением права иметь защитника, а также обладает правом иметь представителя, прекращать его полномочия. Юридическое лицо реализует свои права и обязанности в соответствии со ст. 4.1 ПИКоАП.

Потерпевший – физическое лицо, которому административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред, а также юридическое лицо, которому причинен имущественный вред или вред деловой репутации. Оповещение потерпевшего о месте и времени рассмотрения дела также является обязательным. Только при соблюдении данного условия и если от потерпевшего не поступило ходатайства об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство осталось без удовлетворения, рассмотрение дела будет являться законным.

Потерпевший вправе давать объяснения, представлять доказательства, заявлять отводы и ходатайства, знакомиться с материалами своего дела, обжаловать постановление по данному делу, пользоваться иными процессуальными правами (ст. 4.2 ПИКоАП).

Законные представители – лица, представляющие в административном процессе интересы лица, привлекаемого к административной ответственности или являющегося потерпевшим. ПИКоАП выделяет законных представителей физического лица и представителей юридического лица.

Законными представителями физического лица являются его родители, усыновители, опекуны, попечители, представители организаций, на которых законодательством возложено выполнение обязанностей опекунов и попечителей над потерпевшим (ст. 1.4 ПИКоАП). Они могут осуществлять защиту прав и законных интересов несовершеннолетних или недееспособных участников административного процесса.

Защиту прав и интересов юридического лица осуществляют их представители, действующие в пределах прав, предоставленных им законодательством, учредительными документами либо доверенностью. Полномочия представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение (ст. 4.4 ПИКоАП). Законные представители имеют права и обязанности, предусмотренные ПИКоАП в отношении представляемых ими лиц.

Оказание юридической помощи физическому лицу может осуществлять защитник, а оказание юридической помощи потерпевшему, также индивидуальному предпринимателю – представитель. В качестве защитника может участвовать адвокат или иное лицо. Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным юридической консультацией. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с гражданским законодательством.

Защитник и представитель допускаются к участию в процессе с момента составления протокола об административном правонарушении. В случае задержания физического лица в связи с административным правонарушением, защитник допускается к участию в процессе с момента задержания.

Защитник и представитель вправе знать, по какому правонарушению ведется процесс, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения процесса, постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами (ст. 4.5 ПИКоАП).

К участию в процессе в качестве защитника и представителя не допускаются лица в случае, если они являются сотрудниками государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением правил, нарушение которых явилось основанием для возбуждения данного дела или если они ранее выступали в качестве иных участников процесса.

Свидетель – лицо, которому могут быть известны обстоятельства рассматриваемого дела об административном правонарушении. Свидетель обязан являться по вызову судьи, должностного лица органа, ведущего процесс, и дать правдивые показания; сообщить все известные ему по делу факты, ответить на поставленные вопросы и удостоверить своей подписью в соответствующем протоколе правильность занесения своих показаний. Свидетель наделен следующими правами: не свидетельствовать против самого себя, членов своей семьи и близких родственников; давать показания на родном языке; пользоваться помощью переводчика; делать замечания по поводу правильности занесения своих показаний в протокол (ст. 4.6 ПИКоАП). Свидетель предупреждается об административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний.

Эксперт – любое не заинтересованное в исходе дела лицо, обладающее специальными познаниями в науке, технике, искусстве, достаточными для проведения экспертизы и дачи заключения. Он вправе: заявлять ходатайства о предоставлении ему дополнительных материалов, о привлечении других экспертов; участвовать в производстве отдельных действий; указывать в своем заключении имеющие значение для дела обстоятельства, которые установлены при проведении экспертизы и по поводу которых ему не были поставлены вопросы. ПИКоАП особо подчеркивает право эксперта отказаться от дачи заключения, если поставленные вопросы выходят за пределы его познаний или предоставленных материалов недостаточно для дачи заключения.

Специалист – лицо, не заинтересованное в исходе дела, привлекаемое для участия в административном процессе, обладающее познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств. Педагог или психолог, участвующий при даче объяснений несовершеннолетних потерпевшего, лица, в отношении которого ведется административный процесс, также считаются специалистами. Специалист наделен ПИКоАП как процессуальными правами, так и обязанностями. В частности, специалист имеет право: знакомиться с материалами дела о правонарушении, относящимися к предмету действий, совершаемых при его участии;                с разрешения судьи, должностного лица, ведущего процесс, задавать вопросы участникам процессуальных действий; делать заявления и замечания по поводу совершаемых действий. Специалист обязан: являться по вызову лица, ведущего процесс; участвовать в проведении действий, требующих специальных познаний; давать пояснения по поводу совершаемых им действий; удостоверять своей подписью факт совершаемых действий, их содержание и результаты (ст. 4.8 ПИКоАП).

Переводчик – любое не заинтересованное в исходе дела о правонарушении совершеннолетнее лицо, владеющее языками или навыками сурдоперевода (понимающее знаки немого или глухого), необходимыми для перевода и участия в процессе. Переводчик обязан точно и полно выполнять порученный ему перевод и удостоверять верность перевода своей подписью (ст. 4.9 ПИКоАП).

Понятым является незаинтересованное в исходе дела лицо, привлекаемое в случаях, предусмотренных ПИКоАП, для наблюдения за совершением процессуальных действий (ст. 4.10 ПИКоАП). Число понятых должно быть не менее двух. Понятой вправе делать замечания по поводу совершаемых процессуальных действий. Замечания понятого подлежат занесению в протокол. В случае необходимости понятой может быть опрошен в качестве свидетеля.

К участию в процессе по делу об административном правонарушении в качестве специалиста, эксперта и переводчика не допускаются лица в случае, если они состоят в родственных отношениях с лицом, привлекаемым к административной ответственности, потерпевшим, их законными представителями, защитником, представителем, прокурором, судьей, членом коллегиального органа или должностным лицом, в производстве которого находится данное дело, а также если имеются основания считать этих лиц прямо или косвенно заинтересованными в исходе дела. Они вправе получать возмещение понесенных ими расходов и вознаграждение за выполненную работу, не входящую в круг их прямых служебных обязанностей.

В административном процессе вправе также участвовать прокурор. Осуществляя надзор за ведением административного процесса, прокурор: требует представления материалов по делу; дает указания по ним; санкционирует производство процессуальных действий и применение мер обеспечения процесса; проверяет законность административного задержания; отменяет и опротестовывает противоречащие законодательству постановления по делам об административных правонарушениях независимо от участия в деле, а также совершает иные процессуальные действия. На орган или должностное лицо, рассматривающее дело, возлагается обязанность известить прокурора о месте и времени рассмотрения дела о правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела о правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

18.3. Доказательства по делам об административным правонарушениям

В правовой науке под доказательствами понимаются все фактические данные, которые используются для установления обстоятельств юридического дела в соответствии с принципом объективной истины. Соответственно, доказательства в административном процессе представляют собой фактические данные о каких-либо фактах. Отсюда вытекает и их назначение – быть средством установления сущности административного дела.

В производстве по делу об административном правонарушении необходимо доказать:

1.  что имел место факт совершения проступка;
2.  что данное лицо виновно в его совершении;
3.  учесть все обстоятельства, которые могут повлиять на исход дела.

Доказывание – это процесс установления истины, содержанием которого является собирание, исследование, оценка и использование доказательств.

Доказывание служит, с одной стороны, установлению имевших место фактов, обстоятельств, их сущности и оценки, с другой, – фиксации в определенном законом порядке, формах полученных результатов и придании им статуса доказательств.

Доказательства всегда представляют собой единство фактического содержания и процессуальной формы выражения сведений о фактах. Доказательства имеют правовой характер и выражают определенные качества.

Относимость доказательств означает, что вывод по делу может быть сделан на основании тех фактов, которые относятся к делу (к предмету доказывания).

Второе положение связано с понятием допустимости доказательств. Это означает, что, во-первых, известно происхождение полученных сведений,  они могут быть проверены; во-вторых, соблюдены правила собирания и фиксации сведений определенного вида; в-третьих, соблюден порядок процесса, не превышены полномочия должностного лица, не нарушены права его участников.

Не могут рассматриваться как доказательства слухи, догадки, даже если они получены от свидетеля, эксперта и др.

Доказательства принято классифицировать по различным основаниям.

По источнику происхождения доказательства делятся на личные, вещественные и документы.

Личными доказательствами являются объяснения участников процесса (свидетеля, потерпевшего и др.), т.е. когда носитель соответствующей информации – физическое лицо.

Вещественные доказательства – это материальные объекты, которые служили орудиями или средствами совершения правонарушения, или сохранили на себе его следы, или были предметом противоправных действий, а также вещи или иные ценности, полученные противоправным путем, и все другие предметы, которые могут служить средствами для обнаружения правонарушения, установления лиц, виновных в его совершении, и иных обстоятельств, имеющих значение для принятия правильного решения по делу (ст. 6-8 ПИКоАП).

Документы признаются источниками доказательств, если сведения, изложенные в них, удостоверены физическим лицом или должностным лицом юридического лица и имеют значение для принятия решения по делу об административном правонарушении (акт проверки, ревизии, справки, больничный лист поликлиники).

К другим носителям информации относятся материалы фото- и киносъемки, видеозаписи, компьютерная информация и др., полученные, истребованные или предоставленные в порядке, установленном ПИКоАП.

Все носители информации приобщаются к делу об административном правонарушении и остаются при нем в течение всего срока хранения. В тех случаях, когда носители информации требуются для текущих правомерных целей, они могут быть возвращены владельцу или предоставлены во временное пользование, если это возможно без ущерба для процесса. При этом в деле остаются копии документов и носителей информации.

Доказательство признается недопустимым, если оно получено с нарушением конституционных прав гражданина или требований КоАП, связанным с лишением или ограничением прав участников процесса или нарушением иных правил процесса.

Доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу вынесения решения по делу, а также использоваться для доказывания любого обстоятельства, указанного в ст. 6.2 КоАП (виновность, характер вреда).

Достоверными признаются доказательства, если они соответствуют действительности. В основу процессуальных решений могут быть положены только достоверные доказательства.

Достаточными признаются доказательства, когда их совокупность позволяет установить обстоятельства, подлежащие доказыванию по делу об административном правонарушении.

По характеру связи между доказательством и фактом, подлежащим установлению по делу, доказательства делятся на прямые и косвенные.

Прямые доказательства непосредственно, однозначно подтверждают или опровергают любое из доказательств по делу (акт медицинского освидетельствования водителя на состояние опьянения.

Косвенные доказательства устанавливают какой-то побочный факт, служат предпосылкой раскрытия сути дела (злоупотребление спиртными напитками).

По характеру источников, из которых поступает информация, они делятся на первоначальные и производные.

Первоначальными доказательствами являются те, которые получены из первоисточника (подлинные документы, показания свидетелей, очевидцев и т.п.).

Производными являются те доказательства, которые передают информацию, полученную из других источников. Это копии документов, показания свидетелей относительно того, что они слышали от иных лиц и т.п.

Доказательства бывают также обвинительные (изобличающие лицо или устанавливающие обстоятельства, отягчающее его вину) и оправдательные (смягчающие обстоятельства, невиновность). По делу об административном правонарушении подлежат доказыванию:

1.  наличие деяния, предусмотренного КоАП (время, место, способ и другие обстоятельства);
2.  виновность физического лица в совершении правонарушения;
3.  виновность юридического лица;
4.  характер и размер вреда, причиненного правонарушением, а также иные обстоятельства, влияющие на вид и размер взыскания, принятия правильного решения.

По делу об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетними, кроме того, подлежат установлению следующие обстоятельства:

1.  возраст несовершеннолетнего (число, месяц, год рождения):
2.  наличие совершеннолетних соучастников.

Не подлежат доказыванию факты, установленные вступившим в законную силу приговором по уголовному делу, решением суда по гражданскому делу.

Сбор доказательств в административном процессе производится путем опросов, осмотров, производства экспертиз и других процессуальных действий.

Должностное лицо органа, ведущего административный процесс, имеет право:

•  вызывать любое лицо для опроса или дачи заключения в качестве эксперта;
•  производить осмотры и другие предусмотренные ПИКоАП действия;
•  требовать от физических и юридических лиц представления предметов, документов и иной информации, имеющей значение для дела;
•  требовать проведения ревизий и проверок от соответствующих органов и должностных лиц.

Доказательства могут быть представлены любым участником административного процесса.

Хранение вещественных доказательств.

Вещдок должен быть подробно описан в протоколе об административном правонарушении или в протоколе процессуального действия и по возможности сфотографирован.

Вещдок должен храниться при деле об административном правонарушении и передаваться вместе с ним. Если те или иные предметы в силу их громоздкости или иных причин не могут храниться при деле, они должны быть с фотографированы, опечатаны и храниться вместе, указанном лицом, ведущим процесс. К делу может быть приобщен образец вещдока. О месте его нахождения в деле должна быть соответствующая справка.

Вещественное доказательство хранится до вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу или до истечения срока на обжалование постановления по делу. В случаях, когда спор о праве на предмет или документ подлежит разрешению в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства, он хранится до вступления решения суда в законную силу.

Вещественное доказательство может быть возвращено его владельцу и до истечения установленных сроков, если это возможно без ущерба для процесса.

Вещдоки, которые подвергаются быстрой порче и не могут быть возвращены владельцу, сдаются для реализации или использования по назначению, а в случае неприменения конфискации возмещение выдается владельцу предметами того же рода и качества или выплачивается его стоимость (ст. 6.9 ПИКоАП).

Собранные по делу об административном правонарушении доказательства подлежат всесторонней, полной и объективной проверке органом, ведущим процесс.

Проверка доказательств состоит в установлении их источников, получении других доказательств, подтверждающих или опровергающих проверяемое доказательство, в  их анализе, сопоставлении с другими доказательствами, имеющимися в деле.

Контрольные вопросы:

1.  Что такое стадия процесса, и какими признаками она обладает?
2.  Какие виды стадий административного процесса Вы можете назвать?
3.  В каких случаях предусмотрено проведение упрощенного процесса?
4.  Какие виды ходатайств может подать лицо, в отношении которого ведется процесс?
5.  Что означают требования достоверности, допустимости и достаточности доказательств по делу?
6.  Что такое предмет доказывания по делу об административном  правонарушении, и какие обстоятельства в него входят?
7.  Какие виды специальных технических средств, используемых в качестве средства доказывания в процессе, Вы знаете?
8.  Назовите моменты, с наступлением которых дело об административном правонарушении и считается возбужденным?
9.  Как определить, уполномочено ли должностное лицо составлять протокол об административном правонарушении?
10.  В каких случаях прокурор может возбудить дело об административном правонарушении?

ТЕМА 19. ПРИМЕНЕНИЕ МЕР ОБЕСПЕЧЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА. ПОДГОТОВКА И РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ. ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРОИЗВОДСТВО

Вопросы:

1.  Меры обеспечения административного процесса и их правовая характеристика.
2.  Стадии административного процесса.
3.  Исполнение постановления о наложении взыскания.

19.1.  Меры обеспечения административного процесса

и их правовая характеристика

К мерам обеспечения административного процесса относятся:

1)     административное задержание физического лица;

2)     личный обыск задержанного лица;

3)     наложение ареста на имущество;

4)     изъятие вещей и документов;

5) задержание и принудительная отбуксировка (эвакуация) транспортного средства;

6)     отстранение от управления транспортным средством;

7)     привод;

8)  удаление из помещения, в котором рассматривается дело об административном правонарушении.

Приведенный перечень указывает на принудительный характер мер, предназначением которых является создание условий для своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановления о назначении административного взыскания. Следует отметить, что основанием для применения указанных мер может быть только наличие факта правонарушения. При применении мер обеспечения процесса ПИКоАП предусматривает гарантии законности. Они выражаются, прежде всего, в том, что перечень указанных мер является исчерпывающим, иные меры применяться не могут. Кроме того, принимать решение об избрании мер принудительного воздействия имеют право только уполномоченные  органы и должностные лица в пределах своей компетенции.

Применение любой меры пресечения в обязательном порядке сопровождается процессуальным оформлением: составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении, иных протоколах. Содержание этого документа может быть различным и зависит от вида меры обеспечения процесса. Вместе с тем выделяется ряд реквизитов, наличие которых является обязательным для протокола (см. ст. 8.5 ПИКоАП).

Исходя из содержания ч. 1 ст. 8.2. ПИКоАП, административное задержание – это кратковременное ограничение свободы физического лица, применяемое в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела о правонарушении и исполнения принятого постановления.

Доставление – это принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте его выявления, а составление протокола является обязательным. К примеру, доставление может осуществляться должностным лицом органов внутренних дел (милиции) при выявлении административных правонарушений, по которым они составляют протокол об административном правонарушении или рассматривают дело, также при выявлении любых административных правонарушений в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих правонарушениях.

Правом доставления обладают также военнослужащие внутренних войск МВД Республики Беларусь, осуществляющие охрану общественного порядка и безопасности; должностные лица ведомственной или вневедомственной охраны. Правом доставлять правонарушителя наделены должностные лица органов, осуществляющих надзор и контроль за использованием транспорта и др.

В ПИКоАП не оговорен срок доставления, но оно должно быть осуществлено в возможно короткий срок. О доставлении составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном задержании.

Наиболее распространенной и чаще всего применяемой органами внутренних дел и другими правоохранительными органами мерой пресечения является личное административное задержание. По своей правовой природе эта мера пресечения является составной частью административного задержания.

Целью данной меры принудительного воздействия является пресечение противоправной деятельности; установление личности; составление протокола; пресечение сокрытия или уничтожения доказательств.

Важной представляется позиция законодателя о том, что задержание может применяться только при наличии правонарушения. В случае отсутствия состава правонарушения физическое лицо не может быть   задержано. Исключение составляет задержание психически больных и малолетних лиц, нахождение которых в общественных местах представляет опасность для окружающих либо для них самих.

В целях соблюдения прав и свобод человека и гражданина по просьбе задержанного в течение трех часов уведомляются родственники, администрация по месту работы или учебы, а также защитник. Важно знать, что пользоваться услугами адвоката или защитника лицо вправе уже с момента административного задержания. Ему разъясняются его права и обязанности, о чем делается запись в протоколе об административном задержании.

Административное задержание несовершеннолетнего, кроме безотлагательных ситуаций, осуществляется в дневное время. В обязательном порядке уведомляются его родители или иные законные представители. Указанные лица вправе обжаловать вышестоящему органу (должностному лицу) или прокурору задержание несовершеннолетнего. Заметим, что особенностью правового статуса задержанного несовершеннолетнего лица заключается еще и в том, что его содержание осуществляется отдельно от взрослых.

Административному задержанию не подлежат: дипломаты; лица, должности которых включены в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь; депутаты; судьи; народные заседатели (ст. 8.2 ПИКоАП).

Как правило, административному задержанию не подлежат и военнослужащие, за исключением случаев совершения ими серьезных административных правонарушений для дальнейшего их препровождения, а также передачи материалов дела военным комендантам, командирам соответствующей части или военкоматам. Административное задержание проводится должностными лицами, уполномоченными в пределах своей компетенции осуществлять данное действие. Перечень таких лиц закреплен в ст. 8.3 ПИКоАП.

Срок административного задержания закреплен в ст. 8.4 ПИКоАП и может длиться не более трех часов с момента доставления для составления протокола и до момента освобождения. В то же время данная статья предусматривает и более длительные сроки. До 72 часов могут быть задержаны: физическое лицо, совершившее административное правонарушение, за которое в качестве административного взыскания предусмотрены административный арест, депортация; находящееся в состоянии опьянения – до вытрезвления; военнослужащие – до передачи военному коменданту; физическое лицо, имеющее признаки выраженного психического расстройства – до передачи его в организацию здравоохранения; нарушители пограничного режима или Государственной границы Республики Беларусь – до установления личности; при невозможности установить личность физического лица в течение 72 часов оно может быть задержано на срок до десяти суток с санкции прокурора. Законодательство предусматривает и иные, специальные сроки административного задержания.

Административное задержание граждан нередко связано с применением такой меры принуждения, как личный обыск задержанного (ст. 8.6 ПИКоАП). Он представляет собой обследование вещей, проводимое без нарушения их конструктивной целостности, в целях обнаружения орудий и средств правонарушения, предметов, документов и ценностей, имеющих значение для административного процесса.

Особенностью применения данной меры является ограничение конституционных прав граждан на личную неприкосновенность и права владения, пользования и распоряжения имуществом. В связи с этим в ст. 8.6 ПИКоАП закрепляется ряд условий, направленных на обеспечение законности при осуществлении личного обыска. Во-первых, личный обыск производится только в случае необходимости, при наличии факта правонарушения и в целях, предусмотренных законом. Во-вторых, личный обыск вправе осуществлять должностные лица тех же органов, которые вправе осуществлять доставление и административное задержание физического лица. В-третьих, личный обыск производится лицом одного пола с досматриваемым в присутствии двух понятых того же пола.

Только в исключительных случаях при наличии достаточных оснований полагать, что при физическом лице находятся оружие или иные предметы, которые могут быть использованы для причинения вреда жизни и здоровью других лиц, личный обыск может быть произведен без понятых.

О личном обыске задержанного составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе административного задержания физического лица.

Наложение ареста на имущество производится в целях исполнения постановления о наложении административного взыскания в виде штрафа, конфискации или взыскания стоимости предмета административного правонарушения.

Эта мера заключается в составлении описи имущества и объявлении его собственнику или лицу, у которого имущество находится, запрета на распоряжение им, а в необходимых случаях – и на пользование. Имущество может быть изъято и передано на хранение иному лицу, которое должно быть предупреждено об ответственности за его сохранность, о чем берется подписка.

Арест имущества проводится в присутствии собственника или лица, у которого имущество находится, а при их отсутствии – в присутствии двух понятых. О применении данной меры выносится постановление и составляется протокол описи арестованного имущества. При этом может участвовать специалист, определяющий его стоимость.

Стоимость имущества, в целях обеспечения исполнения постановления о наложении взыскания в виде штрафа, не должна превышать максимального размера штрафа, предусмотренного санкцией статьи КоАП. Стоимость имущества может превышать этот размер, если имущество относится к неделимым вещам или нет другого имущества.

При наложении ареста на денежные средства расходные операции по данным счетам прекращаются в пределах сумм, на которые наложен арест. Наложение ареста во всех случаях отменяется постановлением.

Изъятие вещей и документов, обнаруженных при задержании, личном обыске, осмотре. Документы, орудия или средства совершения правонарушения, вещи, изъятые из оборота, имущество или доходы, полученные вследствие совершения правонарушения, а также предметы правонарушения, за совершение которого предусмотрена конфискация, изымаются должностным лицом, ведущим процесс, на срок до вступления в силу постановления по делу о правонарушении.

При совершении административного правонарушения, влекущего взыскание в виде штрафа или лишения права управления транспортным средством соответствующего вида, у водителя изымается водительское удостоверение на срок до исполнения взыскания и взамен выдается временное разрешение на управление транспортным средством. В случае принятия решения о лишении права управления водительское удостоверение хранится в ГАИ до исполнения взыскания. Об изъятии вещей и документов составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении, о личном обыске или задержании.

Задержание и принудительная отбуксировка (эвакуация) транспортного средства и доставление его на охраняемую стоянку предусмотрены ст. 18.16 (Управление транспортным средством лицом, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством такому лицу либо отказ от прохождения проверки (освидетельствования) и 18.19 (Управление транспортным средством лицом, не имеющим права управления) КоАП при отсутствии иной возможности доставить транспортное средство к месту хранения. При совершении водителем правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 18.22 (Нарушение правил остановки и стоянки транспортного средства, а также иных правил дорожного движения), в результате которого создано препятствие для дорожного движения или возникла угроза безопасности граждан, работники ГАИ вправе произвести принудительную отбуксировку таких средств на охраняемую стоянку, о чем составляется протокол в трех экземплярах.

О принудительной эвакуации машины, а также о месте ее нахождения информируется дежурная служба территориального органа внутренних дел, которая ставит в известность владельца. Все затраты возмещаются лицом, совершившим правонарушение.

Отстранение от управления транспортным средством. Название статьи указывает на применение двух мер обеспечения административного процесса: отстранение от управления и медицинское освидетельствование. Основанием применения этой меры воздействия является совершение физическим лицом следующих противоправных деяний, предусматривающих:

•  управление транспортным средством водителем, не имеющим при себе документов на право управления и регистрационных документов на него (ст. 19.18);
•  управление транспортным средством с заведомо неисправными тормозной системой, рулевым управлением (ст. 18.12);
•  управление транспортным средством лицом, не имеющим права управления (ст. 18.19);
•  управление транспортным средством водителем, лишенным права управления;
•  управление транспортным средством лицом, находящимся в состоянии опьянения (ст. 18.16).

Причиной для применения не только меры отстранения от управления транспортным средством, но и направления на медицинское освидетельствование является наличие признаков, дающих основание полагать, что лицо находится в состоянии опьянения. В ПИКоАП не разъясняется, какие факторы внешнего вида и поведения относятся к признакам, характеризующим состояние опьянения. Тем не менее в медицинской литературе мы находим такие признаки: запах алкоголя, неустойчивость позы, нарушение речи, выраженное дрожание пальцев, изменение окраски кожных покровов, поведение, не соответствующее обстановке, характер движения транспортного средства. Достаточным основанием полагать, что водитель находится в состоянии опьянения, следует считать и сообщения граждан, а также признание самого водителя.

Освидетельствование проводится должностным лицом ГАИ, а при необходимости – с участием врача или другого специалиста. В случае отказа водителя от освидетельствования он может быть освидетельствован в принудительном порядке.

Одной из процессуальных мер обеспечения процесса является привод (ст. 8.12 ПИКоАП). Он состоит в принудительном доставлении физического лица – потерпевшего, свидетеля, привлекаемого к административной ответственности с целью выполнения ими процессуальных действий, которые нельзя выполнить заочно. Он не может производиться в ночное время. Привод осуществляется милицией на основании постановления. О невозможности привода делается запись.

За нарушение порядка при рассмотрении дела о правонарушении, неподчинение распоряжениям судьи или соответствующего должностного лица участник административного процесса может быть удален из помещения. Удаление может быть применено и в отношении защитника. Несовершеннолетний может быть удален из помещения, если обсуждение может отрицательно повлиять на него.

19.2.  Стадии административного процесса

Административно-процессуальная деятельность осуществляется в определенном порядке, поэтапно. Такие этапы (части) процессуальной деятельности в правовой науке называют стадиями. Каждая стадия – это совокупность процессуальных действий, имеющих самостоятельный характер и призванных решать свойственные только ей задачи. Одна стадия отличается от другой кругом участников процесса, совершением разного рода действий, оформлением специальных процессуальных документов, подводящих итог на данном этапе. В то же время, несмотря на самостоятельность каждой стадии, они подчинены решению общей задачи административного процесса и тесно связаны между собой: каждая последующая начинается только после завершения предыдущей; на новой стадии проверяется то, что было сделано ранее.

В целом административный процесс имеет несомненное сходство с уголовным процессом, однако процедура рассмотрения административных дел более упрощенная.

Начало административного процесса.

Процессуальным основанием возбуждения дела является повод. Исходя из содержания ст. 9.1 ПИКоАП, под поводом следует понимать все источники, из которых суды и должностные лица получают информацию о совершенном административном правонарушении, обязывающую их принять решение о начале процесса по делу.

К таким поводам и основаниям относятся:

1)  заявление физического лица. Оно может быть устным или письменным. Устное заявление заносится в протокол, который подписывается заявителем и лицом, принявшим заявление. Письменное заявление должно быть подписано заявителем;

2) сообщение должностного лица государственного органа, общественного объединения, иной организации о правонарушении. Оно должно быть сделано в письменной форме и подписано руководителем;

3)   непосредственное обнаружение должностными лицами признаков административного правонарушения. Данный повод характеризуется тем, что вопрос о возбуждении дела решается по усмотрению лиц, осуществляющих административный надзор, и в случаях неподтверждения факта правонарушения нет необходимости официально опровергать его вынесением какого-либо специального акта.

Административный процесс об административных правонарушениях, предусмотренных отдельными статьями (9.2 Клевета, 9.3 Оскорбление,     10.6 Присвоение найденного имущества) КоАП, начинается только по требованию потерпевшего.

При наличии поводов и оснований административный процесс считается с момента составления первого протокола: о правонарушении; о применении мер процессуального обеспечения; вынесения постановления о наложении взыскания в случаях, когда протокол не составляется (ч. 1 и 2 ст. 10.3 ПИКоАП).

Обстоятельствами, исключающими процесс в отношении физического лица, являются: отсутствие события или состава правонарушения; истечение сроков наложения взыскания; малолетство; невменяемость; отсутствие заявления потерпевшего; смерть физического лица; недоказанность вины  (ст. 9.6 ПИКоАП).

Подготовка дела об административном правонарушении  к рассмотрению

Подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению должна быть осуществлена не позднее десяти суток, а по делам о таможенных правонарушениях, против экологической безопасности, окружающей среды и налогообложения – не позднее двух месяцев со дня начала административного процесса.

О совершенном административном правонарушении составляется протокол, к содержанию и оформлению которого предъявляются особые требования, обусловленные его процессуальной значимостью (ст.10.2 ПИКоАП). Перечень сведений, содержащийся в протоколе, не случаен, он несет большую смысловую нагрузку, заключающуюся в скрупулезном освещении всех, вплоть до мельчайших, подробностей дела, что позволяет принять по нему единственно правильное решение.

Одним из обязательных требований при составлении протокола является разъяснение участникам процесса их прав, обязанностей и последствий их невыполнения, о чем делается отметка в протоколе.

Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или представителем юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. При этом подпись протокола лицом, привлекаемым к ответственности, является его правом, но не обязанностью. Отказ участников процесса от подписи процессуальных документов не влечет каких-либо юридических последствий и не приостанавливает дальнейшего движения дела, но обязательно фиксируется в протоколе.

Важным этапом данной стадии процесса является получение дополнительных сведений и материалов, совершение ряда процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. К ним относят разрешение ходатайств. Письменные ходатайства приобщаются к делу, устные  заносятся в протокол процессуального действия. Когда немедленное принятие решения по ходатайству невозможно, оно должно быть разрешено до рассмотрения дела. О полном или частичном отказе в удовлетворении ходатайства сообщается заявителю, а в протоколе делается отметка с указанием мотивов отказа.

Лица, участвующие в административном процессе, вызываются в суд или к должностному лицу повесткой, которая вручается данному лицу под расписку, а в случае его кратковременного отсутствия – совершеннолетнему члену семьи, администрации учреждения и т. п. Вызов может быть сделан  с использованием и иных способов и средств. Несовершеннолетние (до 16 лет) вызываются через родителей или иных законных представителей.

Опрос участников процесса производится по месту его ведения. При этом им разъясняются их права, обязанности и ответственность за уклонение от дачи объяснений или за дачу заведомо ложных объяснений, о чем делается отметка в протоколе опроса, которая удостоверяется подписью опрашиваемого. При опросе несовершеннолетнего от четырнадцати до шестнадцати лет обязательно присутствие педагога или психолога, а также родителей.

При необходимости производятся осмотр, освидетельствование, экспертиза.

Подготовка дела об административном правонарушении заканчивается:

1.  составлением протокола об административном правонарушении;
2.  прекращением дела (ст. 9.6, 10.1 и 10.27 ПИКоАП).

Об этом уведомляются: лицо, в отношении которого ведется процесс либо дело прекращено; представители; защитник. Они имеют право ознакомиться с материалами, заявлять ходатайства о проведении дополнительных процессуальных действий. Об ознакомлении с материалами дела делается запись в протоколе об административном правонарушении либо в постановлении о прекращении дела.

Завершающим этапом данной стадии административного процесса является направление дела об административном правонарушении в суд и орган, уполномоченные его рассматривать:

  по делам, рассматриваемым в течение суток, – немедленно;

  по делам, рассматриваемым в иные сроки, – в течение двух суток с момента окончания подготовки дела к рассмотрению.

Рассмотрение дела об административных правонарушениях.

Рассмотрение дела – наиболее важная стадия административного процесса, поскольку ее задачей является проверка, юридическая оценка всех обстоятельств дела и принятие по нему решения. На подготовительном этапе, прежде чем перейти к непосредственному рассмотрению дела, судья, должностное лицо выясняют следующие вопросы:

      относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела;

  имеются ли обстоятельства, исключающие административный процесс;

 правильно ли составлен протокол об административном правонарушении;

     достаточно ли имеющихся по делу материалов;

    имеются ли ходатайства и отводы;

   извещены ли участники  процесса о времени и месте рассмотрения дела.

Статья 11.2 ПИКоАП устанавливает сроки рассмотрения дела об административном правонарушении. Общий срок рассмотрения дела составляет пятнадцать дней со дня получения судьей, должностным лицом, правомочным рассматривать дело, протокола и иных материалов.

Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест или депортацию, рассматривается в день получения протокола и других материалов дела, но не позднее сорока восьми часов с момента административного задержания физического лица в случае, если такое задержание было осуществлено и личность задержанного установлена.

Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется процесс, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Исключения из общего правила устанавливаются для рассмотрения дел, по которым было проведено административное расследование (по месту нахождения органа расследования), дел о правонарушениях несовершеннолетних (по месту жительства лица, в отношении которого ведется процесс), дел об административных правонарушениях, влекущих лишение права управления транспортным средством (по месту учета транспорта).

Рассмотрение дела об административном правонарушении может быть приостановлено: при назначении экспертизы – на срок проведения экспертизы; при утрате физическим лицом дееспособности – до назначения ему представителя; в случае болезни либо если имеются другие уважительные причины и если лицо не ходатайствует о рассмотрении дела в его отсутствие. Рассмотрение дела возобновляется, если отпали основания для его приостановления.

Судья, должностное лицо, ведущее административный процесс, в случае несоблюдения требований к форме или содержанию протокола либо прилагаемых материалов в пятидневный срок возвращает дело органу, направившему его для рассмотрения. После устранения недостатков дело вновь может быть направлено в орган, ведущий процесс. Срок в этом случае исчисляется со дня повторного поступления дела.

Судья, должностное лицо, ведущее процесс, направляет дело по подведомственности, если будет установлено, что его рассмотрение не относится к их компетенции.

При рассмотрении дела участие физического лица, в отношении которого ведется процесс, законных представителей несовершеннолетнего или недееспособного обязательно. Дело может быть рассмотрено без их участия, если:

     физическое лицо признает свою вину или письменно ходатайствует о рассмотрении дела в его отсутствие;

 физическое лицо и законный представитель, извещенные надлежащим образом, уклоняются  от участия в процессе и невозможно осуществить их привод. При неявке защитника рассмотрение дела откладывается, но не более чем на пять дней.

Участие представителя юридического лица, если статья КоАП предусматривает административную ответственность, обязательно, за исключением случаев, когда он уклоняется от явки либо юридическое лицо письменно ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Другие участники административного процесса могут участвовать в рассмотрении дела, если судья или должностное лицо признают их участие необходимым.

Непосредственное разбирательство дела об административном правонарушении несет особую правовую нагрузку, поскольку именно на этом этапе разрешается дело по существу. Порядок рассмотрения дела представляет собой совершение определенных процессуальных действий, осуществляемых в логической последовательности. Прежде всего, объявляется, кто рассматривает дело, какое дело подлежит рассмотрению, кто и на основании какого закона привлекается к административной ответственности. Далее устанавливается факт явки всех лиц, участвующих в процессе, проверяются полномочия законных представителей физического или юридического лица, защитника и представителя. Выясняется, извещены ли участники процесса по делу, выясняются причины неявки и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела. Участникам процесса разъясняются их права и обязанности; рассматриваются заявленные отводы и ходатайства (ст. 11.5 ПИКоАП).

Председательствующий коллегиального органа или судья обязаны выяснить:

•  было ли совершено административное правонарушение;
•  виновно ли данное физическое лицо в его совершении;
•  подлежит ли физическое лицо административной ответственности;
•  имеются ли обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность;
•  причинен ли вред административным правонарушением;
•  виновно ли юридическое лицо в совершении административного правонарушения;
•  подлежит ли юридическое лицо административной ответственности, если статьей КоАП за  данное правонарушение установлена административная ответственность юридического лица.

Могут учитываться и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В ходе рассмотрения дела оглашается протокол об административном правонарушении и иные материалы дела. Заслушиваются объяснения физического или представителя юридического лица, в отношение которых ведется процесс, показания других лиц, пояснения специалиста и заключение прокурора. Данные процессуальные действия направлены на обеспечение принципов равенства всех перед законом, открытости, состязательности и гласности процесса по делу.

При рассмотрении дела об административном правонарушении коллегиальным органом (в судебном заседании) ведется протокол. В нем отражаются все процессуальные действия, которые совершались в ходе непосредственного разбирательства. Протокол является важным источником информации для судей и должностных лиц вышестоящих органов, поэтому его форма и содержание должны соответствовать ПИКоАП (ст. 11.7, 11.8). В нем указываются:

•  место и дата заседания;
•  время его начала и окончания;
•  содержание рассматриваемого дела;
•  наименование и состав коллегиального органа (или каким судьей);
•  секретарь судебного заседания;
•  сведения о явке лиц, участвующих в процессе;
•  данные о лице, в отношение которого ведется процесс;
•  ход заседания;
•  ходатайства участников процесса;
•  разъяснение участникам процесса их прав и обязанностей;
•  содержание объяснений, вопросов и ответов, выступлений участников процесса;
•  указание на вынесенное постановление, разъяснение срока и порядка его обжалования;
•  ознакомление с протоколом и разъяснение срока подачи на него замечаний.

После подписания протокола участники процесса в течение трех суток вправе представить свои замечания в отношении полноты и правильности его составления.

Рассмотрев дело, суд, орган, ведущий процесс, выносят постановление. В нем должны быть указаны:

•  время и место вынесения постановления;
•  фамилия, имя, отчество судьи, должностного лица;
•  состав коллегиального органа, вынесшего постановление;
•  сведения о лице, в отношении которого ведется процесс;
•  обстоятельства, установленные при рассмотрении дела;
•  статья КоАП, предусматривающая административную ответственность;
•  мотивированное решение по делу;
•  срок и порядок обжалования постановления;
•  размер имущественного ущерба, сроки и порядок его возмещения.

В постановлении должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, а также о вещах, на которые наложен арест (ст. 11.9 ПИКоАП).

В постановлении по делу об административном правонарушении в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства, за которое в качестве взыскания предусмотрена депортация, при принятии должны быть решены вопросы: о сроке закрытия въезда в Республику Беларусь; о государстве, в которое депортируется иностранный гражданин или лицо без гражданства; о пункте пропуска через Государственную границу, в котором будет осуществляться депортация, дате и времени ее проведения; о порядке и сроке депортации.

Виды постановлений:

1.      о наложении административного взыскания;
2.      о прекращении дела об административном правонарушении;
3.  о передаче материалов дела по месту работы, для привлечения к дисциплинарной ответственности.

Постановление о назначении взыскания выносится в том случае, если виновность лица доказана, или если нет обстоятельств, исключающих  административную ответственность, или отсутствуют основания для его освобождения. Данный документ влечет за собой правовые обязанности по  их исполнению, как для правонарушителя, так и для государственных органов.

Постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. По ходатайству участника процесса ему вручается копия постановления. В случае отсутствия лица при рассмотрении дела в течение трех дней копия должна быть ему вручена или выслана заказным письмом.

По делам, связанным с огнестрельным оружием и боеприпасами, копия постановления направляется соответствующему юридическому лицу для сведения и органу внутренних дел для рассмотрения вопроса о запрещении этому лицу пользоваться огнестрельным оружием.

Постановление о наложении взыскания вступает в законную силу по истечении срока на обжалование и опротестование.

Обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении.

Пересмотр постановлений – это самостоятельная стадия, имеющая факультативный, необязательный характер. Его использование зависит от усмотрения лица, которому это право предоставлено. Инициировать пересмотр постановления могут заинтересованные в исходе процесса лица путем подачи жалобы, а также прокурор, вынося протест на постановление по делу о правонарушении. По существу это представляет собой новое разбирательство дела, в ходе которого проверяется законность и обоснованность принятого решения субъектом, наделенным правом отменить, изменить или оставить в силе ранее принятый акт.

Возможность обжалования и опротестования постановлений, обязательность их рассмотрения компетентными органами позволяет на основе единообразного толкования и применения закона исправить и устранить допущенные ошибки. Эта стадия, с одной стороны, гарантирует гражданам соблюдение их прав и свобод, а с  другой – дисциплинирует тех, кто призван применять административные взыскания.

Таким образом, постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется процесс по делу, потерпевшим, законным представителем физического или юридического лица, защитником и представителем в течение десяти суток со дня объявления, вручения или получения постановления, за исключением жалобы на постановление о наложении взыскания в виде административного ареста либо депортации, которая может быть подана в течение пяти суток (ст. 12.1 т ст. 12.4 ПИКоАП). Жалоба может быть подана в вышестоящий суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать. С жалоб, подаваемых в суд, взимается государственная пошлина (ст. 12.2 ПИКоАП).

В жалобе должна содержаться аргументация приводимых доводов со ссылками на нормативные правовые основания, которые, по мнению лица, ее подающего, уполномоченное должностное лицо должно при рассмотрении дела применить, но не сделало этого либо применило неправильно. Приводимое мнение должно быть подтверждено имеющимися в деле доказательствами. Жалоба, как правило, завершается изложением требований заявителя исходя из полномочий инстанции. Недостатки в ее содержании не являются поводом для ее нерассмотрения или наступления каких-либо неблагоприятных юридических последствий. Подача жалобы автоматически способствует принятию ее к рассмотрению и осуществлению адекватных процессуальных действий.

В случае пропуска по уважительным причинам срока подачи жалобы он может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочным рассматривать жалобу (протест). В случае восстановления пропущенного срока исполнение постановления о наложении взыскания приостанавливается до рассмотрения жалобы (протеста).

Жалоба (протест) на постановление рассматривается в месячный срок со дня ее поступления, а в случае наложения взыскания в виде административного ареста либо депортации – в трехдневный срок со дня поступления.

Одним из этапов рассматриваемой нами стадии административного процесса является подготовка к рассмотрению жалобы (протеста) на постановление по делу о правонарушении. Этот этап состоит из следующих действий:

•  выясняются законность и обоснованность вынесенного постановления;
•  выясняется, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения жалобы, а также обстоятельства, исключающие производство по делу;
•  разрешаются ходатайства, при необходимости назначается экспертиза;
•  запрашиваются дополнительные материалы.

Неявка надлежащим образом извещенных участников процесса не является препятствием для рассмотрения жалобы. Жалоба рассматривается судьей, должностным лицом единолично. В остальном порядок ее рассмотрения такой же, как и при рассмотрении дела о правонарушении.

По результатам рассмотрения  жалобы (протеста) принимается решение:

1.  об оставлении постановления без изменения, а жалобы (протеста) – без удовлетворения;
2.  об отмене постановления и прекращении дела;
3.  об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение;
4.  об отмене постановления полностью или в части и разрешении вопроса по существу;
5.  об изменении меры и вида взыскания таким образом, чтобы взыскание не было усилено;
6.  об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если оно было неправильно определено;
7.  о прекращении процесса по делу, если истек срок для привлечения к административной ответственности.

Решение по жалобе, состоит из тех же реквизитов, что и постановление. Его копия в течение трех суток высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а потерпевшему – по его просьбе. О результатах рассмотрения протеста в тот же срок сообщается прокурору. Постановление вступает в законную силу немедленно после его вынесения (ст. 12.9 ПИКоАП).

Вступившее в законную силу постановление тоже может быть обжаловано. Это обусловлено тем, что ошибка может быть допущена и при назначении наказания, и при рассмотрении жалобы. Пересмотр характеризуется двумя особенностями. Во-первых, в данном случае пересмотр производится только в судебном порядке и, во-вторых, объектом пересмотра является не только решение на постановление, но и само постановление. Жалоба (протест) может быть подана в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу постановления по делу. По истечении указанного срока они рассмотрению не подлежат (ст. 12.11 ПИКоАП). Жалоба (протест) рассматриваются в срок не более одного месяца со дня поступления.

Должностные лица, имеющие право пересмотра вступившего в законную силу постановления по делу, имеют право истребовать дело об административном правонарушении для пересмотра постановления в срок – не позднее одного месяца со дня поступления материалов.

При рассмотрении жалобы (протеста) на вступившее в законную силу постановление по делу, законность, обоснованность и справедливость его подлежат проверке в объеме доводов, содержащихся в них. Если при этом будут установлены основания для улучшения положения лица, привлеченного к административной ответственности, постановление по делу может быть пересмотрено в соответствующей части и при отсутствии просьбы об этом в жалобе (протесте).

По результатам рассмотрения жалобы (протеста) принимается одно из решений:

1.  об оставлении постановления без изменения, а жалобы (протеста) – без удовлетворения;
2.  об отмене постановления полностью или в части и направлении дела на новое рассмотрение;
3.  об отмене постановления полностью или в части и прекращении производства по делу;
4.  об отмене последнего по времени постановления и оставлении в силе одного из ранее вынесенных по делу постановлений;
5.  об изменении постановления с тем, чтобы взыскание не было усилено.

При оставлении жалобы (протеста) без удовлетворения об этом письменно сообщается лицу, подававшему жалобу или принесшему протест, с указанием мотивов отказа в пересмотре дела. Во всех остальных случаях решение по жалобе (протесту) выносится в виде постановления.

Отмена постановления по делу об административном правонарушении с прекращением дела влечет за собой возврат денежных сумм, конфискованных предметов, а также отмену других ограничений, связанных с ранее принятым постановлением. При невозможности возврата конфискованного предмета возмещается его стоимость. Одновременно может быть сообщено по месту работы, учебы или жительства.

19.3.  Исполнение постановления о наложении

административного взыскания

Исполнение постановление является заключительной стадией по делам об административных правонарушениях и имеет большое значение для обеспечения законности в нашем государстве. Исполнение вынесенных по делу постановлений обеспечивает защиту законных прав физических и юридических лиц, а также способствует профилактике и предупреждению административных правонарушений.

Постановление о наложении административного взыскания, вступившее в законную силу, обязательно для исполнения государственными органами, должностными лицами, гражданами.

Обращение постановления к исполнению возлагается на судью, должностное лицо, принявшее это решение. Под обращением понимается передача постановления для обеспечения реализации наложенного взыскания. Оно подлежит исполнению по истечении срока обжалования (опротестования). При обжаловании постановление подлежит исполнению после оставления жалобы (протеста) без удовлетворения. При вынесении нескольких постановлений в отношении одного лица каждое постановление приводится в исполнение самостоятельно.

Исполнение постановления о наложении административного взыскания может быть прекращено в случаях:

•  принятия законодательного акта, устраняющего административную ответственность;
•  смерти лица, в отношении которого вынесено постановление;
•  отмены постановления;
•  ликвидации юридического лица, в отношение которого вынесено постановление;
•  обращения иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых вынесено постановление о депортации, с ходатайством о признании беженцем или предоставления ему убежища (ст. 13.3 ПИКоАП).

Окончание исполнения постановления о наложении взыскания означает прекращение всех исполнительных действий по приведению его в исполнение. Если исполнение произведено полностью, постановление с соответствующей отметкой возвращается в суд, орган, ведущий процесс, вынесший постановление.

Не подлежит исполнению постановление, если оно не было приведено в исполнение в течение трех месяцев со дня вступления его в законную силу. В случае приостановления – до рассмотрения жалобы (протеста) или до истечения срока отсрочки, рассрочки (ст. 13.6 ПИКоАП).

Вопросы, связанные с исполнением постановления о наложении взыскания разрешаются в трехдневный срок со дня возникновения основания для разрешения соответствующего вопроса. При этом заинтересованные лица извещаются о месте и времени их рассмотрения, а их неявка без уважительных причин не является препятствием для их разрешения.

Порядок исполнения административных взысканий имеет свои особенности, обусловленные их видовыми различиями. Так, постановление о наложении взыскания в виде предупреждения исполняется судьей, должностным лицом путем объявления его лицу, подвергнутому взысканию, или путем вручения (направления) ему копии постановления в течение трех дней.

Административный штраф должен быть уплачен не позднее одного месяца со дня вступления постановления в законную силу (уведомления об оставлении жалобы (протеста) без удовлетворения); юридическим лицом – не позднее пятнадцати дней. При неуплате штрафа в срок или в связи с отсутствием средств представление о принудительном взыскании штрафа, наложенного на физическое лицо, направляется в суд, по месту жительства либо месту работы, учебы, получения пенсии для удержания нужной суммы, а в отношении индивидуального предпринимателя, юридического лица – в хозяйственный суд, банк или иную кредитную организацию с той же целью (ст. 15.2; 15.3; 15.4 ПИКоАП).

При взимании штрафа на месте выдается квитанция установленного образца (ст. 15.5 ПИКоАП).

Постановления о конфискации, взыскании стоимости предмета административного правонарушения исполняются судебными исполнителями, о конфискации оружия и боеприпасов – органами внутренних дел. Данные вещи или предметы реализуются в порядке, установленном ПИКоАП (ст. 16.2; 16.3).

Исполнение постановления о взыскании стоимости предмета правонарушения осуществляется путем принудительного изъятия и обращения в собственность государства денежной суммы, составляющей стоимость предметов, товаров и (или) транспортных средств.

Исполнение постановления о лишении специального права заключается в изъятии документов, удостоверяющих это право. Осуществляют эту процедуру должностные лица органов, производящих государственный надзор за соблюдением правил в определенных областях. Так, постановление о лишении права управления транспортными средствами выполняют органы внутренних дел. По истечении срока лишения специального права документы, изъятые у лица, подлежат возврату в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами. Исчисление срока начинается со дня вступления постановления в законную силу, а в случае уклонения – с момента фактического изъятия документов (ст. 17.2–17.5 ПИКоАП).

Существует ряд особенностей при исполнении постановления об административном аресте. Лицо, подвергнутое данному виду взыскания, содержится под стражей в специальных учреждениях органов внутренних дел, при этом в отношении него применяется личный обыск и досмотр вещей. Порядок отбывания ареста определяется ПИКоАП (ст. 18.1–18.9) и иными нормативными правовыми актами.

Постановление о лишении права заниматься определенной деятельностью исполняется должностным лицом органа, выдавшего специальное разрешение (лицензию), путем его изъятия. Срок исчисляется с момента вступления в силу постановления (ст. 19.1–19.3 ПИКоАП).

Исполнение постановления о депортации иностранных граждан или лица без гражданства производится органом, ведущим административный процесс, в основном за счет средств республиканского бюджета (ст. 20.1–20.4 ПИКоАП).

Постановление об исправительных работах приводится в исполнение органами внутренних дел по месту работы физического лица. Одновременно производится удержание в доход государства в размере, определяемом постановлением.

В случаях уклонения лица от отбывания исправительных работ постановлением суда неотбытый срок может быть заменен штрафом из расчета три десятых базовой величины за один день исправительных работ или административным арестом из расчета один день ареста за три дня исправительных работ, но не более чем на пятнадцать суток.

Контрольные вопросы:

1.  Какие меры обеспечения административного процесса требуют составления самостоятельного протокола?
2.  Какие меры обеспечения административного процесса носят личностный характер, а какие – имущественный?
3.  Какие меры обеспечения процесса по делам об административных правонарушениях могут применяться только в присутствии понятых?
4.  Может ли быть задержан в административном порядке несовершеннолетний?
5.  Какие участники процесса по делам об административных правонарушениях могут быть подвергнуты приводу?
6.  Определите правовой статус лица, подвергнутого приводу.
7.  Кто из участников процесса по делу об административном правонарушении может подать жалобу на постановление о привлечении к ответственности?
8.  Какие виды процессуальных решений могут быть обжалованы участниками процесса?
9.  Назовите основания для восстановления срока для подачи жалобы. В каком порядке это происходит?
10.  В каких случаях выносится решение об отмене постановления и направлении дела на новое рассмотрение?

ЛИТЕРАТУРА

Основная

Агапов,  А. Б.  Административное право / А. Б. Агапов. — М., 2006.

Алехин, А. П.  Административное право России /    А. П. Алехин,         А. А. Кармолицкий; под ред. А. П. Алехина. — М.: Зерцало, 2007.

Бахрах, Д. Н. Административное право России / Д. Н. Бахрах. — М.: ЭКСМО, 2006.

Бахрах, Д. Н, Административное право: учебник для вузов /                  Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. — 2-е изд. — М.: Норма, 2006.

Забелов, С. М,  Административное право: курс интенсивной подготовки / С. М. Забелов, Д. Е. Тагунов. — Мн.: Тетра-Системс, 2007.

Козлов, Ю. М., Административное право / Ю. М. Козлов,                      Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов; под ред. Л.Л. Попова. — М.: Юристъ, 2002.

Козлов, Ю. М. Административное право / Ю. М. Козлов. — М.: Юристъ, 2007.

Конин, Н. М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций / Н. М. Конин. — М.: Юристъ, 2004.

Крамник, А. Н. Курс административного права Республики  Беларусь / А. Н. Крамник. — Мн.: Тесей, 2002.

Тагунов, Д. Е., Административное право и процесс / Д. Е. Тагунов,      П. С. Забелов. — Мн.: Тетра-Системс, 2008.

Тихомиров, Ю. А. Административное право и процесс. Полный курс  / Д. А. Тихомиров. — Изд. 2-е. — М.: Изд-во г-на Тихомирова М. Ю., 2005.

Дополнительная

Атамчук, Г. В. Теория государственного управления: курс лекций /     Г. В. Атаманчук. — изд. 2-е, доп. — М.: Омега-Л, 2004.

Бельский, К. С. Феноменология административного права /               К.С. Бельский. — Смоленск: Смоленский гуманитарный университет, 1995.

Бельский, К. С. О функциях исполнительной власти /  К. С. Бельский  // Государство и право. — 1997. — № 3.

Бельский, К. С. К вопросу о предмете административного права /         К. С. Бельский  // Государство и право. — 1997. — № 11.

Бельский, К. С. О системе административного права /  К. С. Бельский  // Государство и право. — 1998. — № 3.

Гальшан, Д. Административное право. История развития и основные современные концепции / Д. Гальшан, В. В. Полянский, Ю. Н. Старилов. — М.: Юристъ, 2002.

Калинина, Л. А. Функции исполнительной власти: проблемы теории и практики / Л. А. Калинина // Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. — М.: Юристъ, 2004.

Килясханов, И. Ш. Исполнительная власть в системе государственной власти / И. Ш. Килясханов // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. —  М.: Закон и право, 2004.

Лунев, А .Е. Теоретические проблемы государственного управления / А. Е. Лунев. —  М.: Наука, 1974.

Россинский, Б. В. Административное право: словарь-справочник /          Б. В. Росмнский. — М.: ЮНИТИ. Закон и право, 2000.

Старилов, Ю. Н. Курс общего административного права. /                  Ю. Н. Старилов. — М.: Норма, 2002. Т. 1. История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты.

Юсупов, В. А. Теория административного права / В. А. Юсупов. —  М.: Юр. лит., 1985.

Нормативные правовые акты:

1.  Банковский кодекс Республики Беларусь: Кодекс Респ. Беларусь, 25 окт. 2000 г., № 441-3: Принят Палатой представителей 3 окт. 2000 г.: Одобр. Советом Респ. 12 окт. 2000г.: в ред. Закона Респ. Беларусь от 13.07.2012  № 416-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
2.  Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Респ. Беларусь, 11 янв. 1999 г., № 238-З: Принят Палатой представителей 10 дек. 1998 г.: Одобрен Советом Республики 18 дек. 1998 г.: в ред. Закона Респ. Беларусь от 13.07.2012 № 411-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
3.  Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях: Кодекс Респ. Беларусь, 21. апр. 2003 г. № 194-З: принят Палатой представителей 17 дек. 2002 г.: Одоб. Советом Респ. 2 апр. 2003 г.: в ред. Закона Респ. Беларусь от 13.07.2012 № 409-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
4.  Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. (с измен. и дополн., принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г. // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
5.  О борьбе с коррупцией: Закон Республики Беларусь, 20 июля 2006 г. № 165-З: принят Палатой представителей 23 июня 2006 г.: одоб. Советом Республики 30 июня 2006 г.: в ред. Закона Республики Беларусь от 22.12.2011 № 332-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
6.  О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования: Декрет Президента Республики Беларусь, 16 янв. 2009 г. № 1: в ред. Указа Президента Республики Беларусь от 28.05.2012 № 242 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
7.  О государственной службе в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь, 14 июня 2003 г.: принят Палатой представителей 13 мая 2003 г.: одоб. Советом Республики 29 мая 2003 г.: в ред. Закона Республики Беларусь от 26.10.2012 № 433-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
8.  О гражданстве Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь, 1 авг. 2002 г. № 136-З: принят Палатой представителей 18 июня 2002 г.: одоб. Советом Республики 28 июня 2002 г.: в ред. Закона Респ. Беларусь от 04.01.2010 № 105-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
9.  О декларировании физическими лицами доходов и имущества: Закон Республики Беларусь, 4 января 2003 г. № 174-З: принят Палатой представителей 4 нояб. 2002 г.: одоб. Советом Республики 20 дек. 2002 г.: в ред. Законов Республики Беларусь от 13.12.2011 № 325-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
10.  О Едином государственном регистре юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 23 фев. 2009 г. № 229: в ред. постановления Совмина от 08.01.2013 № 15 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
11.  О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах: Закон Республики Беларусь, 1 июля 2010 г. № 142-З: принят Палатой представителей 26 мая 2010 года: одоб. Советом Республики 15 июня 2010 года: в ред. Закона Респ. Беларусь от 10.07.2012 № 401-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
12.  О лицензировании отдельных видов деятельности: Указ Президента Республики Беларусь, 1 сент. 2010 г. № 450: в ред. Указов Президента Республики Беларусь от 08.01.2013 № 8 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
13.  О мерах государственного регулирования ввоза и вывоза специфических товаров (работ, услуг): Указ Президента Республики Беларусь, 17 июля 2006 г. № 460: в ред. Указа Президента Республики Беларусь от 27.06.2011 № 278 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
14.  О наделении полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях, подготовку к рассмотрению дел об административных правонарушениях и установлении формы протокола об административном правонарушении: постановление Министерства торговли Республики Беларусь от 07.05.2007 № 31: в ред. постановлений Минторга от 11.01.2013 № 3 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
15.  О некоторых вопросах документирования населения Республики Беларусь: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 18 нояб. 2008 г. № 1740: в ред. постановлений Совмина от 27.07.2012 № 700 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
16.  О некоторых вопросах осуществления административных процедур: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 14 апр. 2009 г. № 463 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
17.  О некоторых вопросах правового регулирования административной ответственности: Указ Президента Республики Беларусь, 1 марта 2007 г. № 116: в ред. Указов Президента Республики Беларусь от 28.05.2012 № 242 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
18.  О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь, 10 янв. 2000 г. № 361-З: принят Палатой представителей 14 дек. 1999 г.: одоб. Советом Республики 22 дек. 1999 г.: в ред. Закона Респ. Беларусь от 02.07.2009 № 31-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
19.  О порядке ведения делопроизводства по административным процедурам в государственных органах, иных организациях: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 5 мая 2009 г. № 585 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
20.  О порядке лицензирования видов деятельности, связанных со специфическими товарами (работами, услугами): Указ Президента Республики Беларусь, 16 фев. 2012 г. № 71 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
21.  О практике рассмотрения судами жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь, 30 сент. 2011 г. № 6: в ред. постановления Пленума Верховного Суда от 27.09.2012 № 8 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
22.  О Президенте Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь, 21 фев. 1995 г. № 3602-XII: в ред. Закона Респ. от 06.10.2006 № 166-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
23.  О присвоении классов государственных служащих: Указ Президента Республики Беларусь, 22 фев. 2012 г. № 94 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
24.  О профессиональных союзах: Закон Республики Беларусь, 22 апр. 1992 г.: в ред. Закона Респ. Беларусь от 13.12.2011 № 325-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
25.  О Совете Министров Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь, 23 июля 2008 г. № 424-З: принят Палатой представителей 24 июня 2008 г.: одоб. Советом Республики 28 июня 2008 г.: в ред. Закона Респ. Беларусь от 31.12.2009 № 114-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
26.  О структуре Правительства Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь, 5 мая 2006 г. № 289: в ред. Указов Президента Республики Беларусь от 11.08.2011 № 360 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
27.  Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан: Указ Президента Республики Беларусь, 26 апр. 2010 г. № 200: в ред. Указа Президента Республики Беларусь от 15.01.2013 № 29 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
28.  Об обращениях граждан и юридических лиц: Закон Республики Беларусь, 18 июля 2011 г. № 300-З: принят Палатой представителей 24 июня 2011 г.: одоб. Советом Республики 30 июня 2011 года // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
29.  Об органах государственной безопасности Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь, 10 июля 2012 г. № 390-З: принят Палатой представителей 14 июня 2012 г.: одоб. Советом Республики 22 июня 2012 г. // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
30.  Об основах административных процедур: Закон Республики Беларусь, 28 окт. 2008 г. № 433-З: в ред. Закона Респ. Беларусь от 13.07.2012 № 412-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
31.  Об утверждении единого перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, внесении дополнения в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 февраля 2009 г. № 193 и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 17 фев. 2012 г. № 156: в  ред. постановления Совмина от 26.12.2012 № 1203 // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.
32.  Процессуально-исполнительный кодекс об административных правонарушениях: Кодекс Респ. Беларусь, 20 дек. 2006 г. № 194-З: принят Палатой представителей 9 нояб. 2006 г.: одобр. Советом Респ. 1 дек. 2006 г.: в ред. Закона Респ. Беларусь от 13.07.2012 № 409-З // ИПС Эталон (6.1) Законодательство Республики Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2013.