Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
PAGE 12
ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ
Навчальний посібник
Сучасний історичний етап переходу України до відкритого демократичного суспільства вимагає наукового обгрунтування теорії і практики державного будівництва та його складової державного управління.
Управління має давню історію. З моменту зародження людського суспільства, з того часу, коли людина почала ставити перед собою конкретні цілі та завдання, виникла потреба в управлінні, в забезпеченні відповідної організації суспільно-економічних відносин існуванні
держави. Людство нагромадило багатий досвід управління суспільними справами. Його вивчення, аналіз і вдосконалення сприяють ефективності здійснення державного управління, досягнення кращих його результатів.
Сьогодні цілком очевидним фактом стало існування об'єктивних загальних категорій, принципів, функцій і методів державного управління, які зумовлені характером політичної системи, соціально-економічними факторами та культурним рівнем суспільства. Вивчення цих фундаментальних засад адміністративно-управлінської науки та вироблення передової теорії набуває вкрай актуального характеру для динамічного розвитку нашої держави.
Сучасні суспільні процеси поставили гостру потребу в професійно підготовлених фахівцях, які здатні ефективно працювати в органах державної влади, вирішувати складні проблеми сьогодення. У подальшому, в умовах ускладнення завдань державного будівництва, потреба у таких спеціалістах зростатиме. Тому необхідно практично по-новому вести підготовку фахівців, які володітимуть основами адміністративно-управлінської науки і мистецтва управління для роботи в центральних і місцевих органах виконавчої влади, органах місцевого самоврядування.
Сказане дає змогу усвідомити актуальність вивчення навчальної дисципліни "державне управління" в системі вищої школи України. Адже підготовка професійних управлінців стала особливим напрямом у розвитку науки і практики в усіх високорозвинутих країнах світу. У нашій країні теж започатковано відповідну підготовку таких спеціалістів, але навчально-методична література національних авторів майже відсутня. Це пов'язано з тим, що вивчення проблем адміністративного управління до недавнього часу було сферою юридичної науки - переважно адміністративного права. Наукові праці, написані вченими-юристами, не ставили на меті дослідження конкретної діяльності апарату державного управління, а переважно зосереджувалися на нормативних аспектах роботи адміністративних служб. Дослідження організаційних структур державного управління було цариною політологічної науки. Проте за останні роки становище у цій сфері зазнало кардинальних змін. Сьогодні проблеми
державного управління розглядаються багатьма вченими як самостійна дисципліна, відмінна від публічного права та політології.
З метою узагальнення існуючого наукового матеріалу та практичного досвіду з державного управління й написано цю книгу. Вона є однією з перших в Україні спроб подати у формі навчального матеріалу основні теоретичні засади науки державного управління. При написанні навчального посібника автор спирався на здобутий досвід вивчення дисципліни "Державне управління" у вищих навчальних закладах -Українській Академії державного управління при Президентові України, Університеті Північного Лондона, програми та плани семінарських занять на кафедрі політології та юридичному факультеті Волинського державного університету ім. Лесі Українки. Досвід засвідчив, що вивчення предмету дуже ускладнене недостатністю відповідної літератури, зокрема навчально-методичної. Це створило парадоксальну ситуацію, коли викладання дисципліни започатковане при відсутності кваліфікованих навчальних посібників, підручників. Тому фактор своєчасності видання цього посібника набуває виняткового значення.
Принциповою особливістю навчального посібника є введення до нього лише такого навчального матеріалу, що отримав відповідне ґрунтовне теоретичне висвітлення в літературі, оскільки емпіричного матеріалу з актуальних управлінських проблем сьогодні достатньо у періодиці. При цьому слід зазначити, що значна частина викладеного матеріалу у національній літературі не має солідного теоретичного обгрунтування. Тому багато посилань взято зі сфери теоретичних концепцій зарубіжних вчених-адміністаторів та науковців радянського періоду. Такий підхід дає можливість ознайомитися з різними точками зору авторів різноманітних управлінських шкіл.
Сучасне державне управління охоплює розмаїття підходів, методологій, теоретичних побудов, що знаходить своє відбиття в книзі. В її підготовці використано багатий науково-теоретичний матеріал, що стосується насамперед суперечливих реалій державного будівництва України як суверенної держави. Певні труднощі при написанні посібника були пов'язані із незавершеністю процесу формування апарату державного управління через проведення адміністративної реформи та недостатністю законодавчої бази, яка регулює функціонування виконавчої влади.
Навчальний матеріал подається з огляду входження України до світової спільноти та розвитку державного управління в умовах правової держави, демократії, ринкової економіки, враховується національний досвід, традиції, культура суспільства.
Проте слід зауважити, що сучасне державне управління аж ніяк не зводиться до суто українського, як, власне, І до будь-якого іншого національного. Воно є узагальненим соціальним явищем, що грунтується
на теоретичних надбаннях та практиці, вироблених усіма цивілізаціями
світу.
Викладені у книзі основи управлінської науки допоможуть студенту стати не просто спеціалістом у певній "вузькій" галузі, а фахівцем, який здатний мислити загальнодержавними категоріями і вирішувати складні питання державного будівництва. Саме багатоаспектність державного управління, яка грунтується на багатодисциплінарному підході, дає комплексні знання, які так необхідні майбутнім управлінцям. Адже без глибокого вивчення історії управління, без фундаментальних знань з теорії державного управління, без осягнення сучасних досягнень у цій галузі, не можна стати висококваліфікованим фахівцем та ефективно здійснювати управлінську діяльність.
Сподіваємося, що запропонована праця буде корисною і викличе інтерес в управлінців та всіх, хто цікавиться проблемами державного будівництва, дасть поштовх науковим дослідженням у галузі державного управління. Автор буде щиро вдячний за зауваження і побажання читачів, фахівців, науковців, котрі будуть враховані в процесі подальшого вдосконалення навчального посібника.
'*.<!, t І .Й
Розділ 1
Вступ до державного управління та його теоретико-методологічні основи
Мистецтво управляти державою є найвищим від усіх мистецтв.
Демокріт
Глава 1.1. Природа і зміст державного управління
Розгляд предмета тієї чи іншої науки розпочинається з аналізу її визначення, вивчення виникнення, розвитку, масштабу й галузі дослідження, найбільш характерних рис, її місця і ролі у пізнанні та перетворенні суспільства, дійсності. Глибоке оволодіння змістом, основними положеннями і висновками адміністративно-управлінської науки, її законами й категоріями передбачають поєднання адміністративно-управлінського досвіду з теорією і практикою державного будівництва. Саме ця проблема стоїть перед нами. Спробуємо визначити й конкретизувати галузь дослідження.
Проблема становлення і розвитку науки управління певного комплексу знань про державу й суспільство - особливо вирізняється із багатьох проблем суспільних наук. Ось чому проблеми державного будівництва, організації та здійснення державної влади і управління протягом багатьох століть були і нині є спеціальним напрямком у фундаментальних і прикладних соціальних науках. При цьому залежно від різних суспільних умов і у різні історичні періоди вони набували своїх невід'ємних особливостей. Однак незалежно від національно-історичних особливостей перед теорією і практикою управління завжди стояли завдання забезпечення відповідності структури і функцій державної влади, зокрема форм і методів управління, цілям і вимогам розвитку різних важливих на той чи інший час, особливо в перехідні історичні періоди, сфер життя суспільства, які завжди наповнюються новим відповідним соціально-економічним змістом.1 Без ґрунтовних, детальних наукових досліджень і рекомендацій у цій галузі важко уявиш успішне здійснення державного курсу України, послідовне проведення демократичних перетворень, створення ринкової інфраструктури.
Цілком очевидно, що більшість управлінських помилок, яких зазнало і продовжує зазнавати наше суспільство, є результатом некомпетентності й байдужості державних службовців, передусім відповідальних посадових осіб, їх можна було б уникнути чи звести до мінімуму, якби деякі
' Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук, кер В В.Цветков. - К
Оріяни. 1998 -С. 68.
управлінці менше керувалися лише власним емпіричним досвідом, політичною кон'юнктурою, роблячи ставку на експеримент, а більше використовували світовий та національний досвід, глибокі та різноманітні знання, вироблені управлінською наукою. Набутий за роки незалежності досвід показав, що неможливо досягти кардинальних змін в реформуванні економіки без суттєвих змін у сфері політики, насамперед у сфері державного управління суспільними процесами. Цей досвід також переконливо свідчить, що однією з головних причин кризових суспільних явищ, несприятливого розвитку країни є не тільки криза економіки, а й низька ефективність управлінського апарату, криза державного управління. Недостатня послідовність у здійсненні реформ, ряд помилок та прорахунків пояснюються за словами Президента Л.Д.Кучми тим, що "не вдалося сформувати дієздатну систему державного управління ринковими перетвореннями, докорінно змінити стиль, методи та традиції, успадковані від адміністративної системи. В результаті утворилася глибока суперечність між новими (значною мірою ринковими) відносинами і діючою системою управління. Зазначена суперечність виступає чи не найсерйознішим гальмом соціально-економічного прогресу".2
З іншого боку, серед великої кількості населення здавна панує думка, що для керування державою не потрібно мати багато знань, а достатньо лише життєвого досвіду на рівні звичайного обивателя. Не задумуючись над вадами такої позиції, громадяни відповідно формують державну владу, переважно за критеріями обіцянок претендентів, їхніх ораторських здібностей та грошових можливостей. Такий стан врешті-решт повертається до виборців у вигляді недосконалого законодавства, соціальне напруженого державного життя, дезорганізації суспільства.
Сьогодні стало очевидним, що без озброєння управлінського персоналу концептуальними поглядами на динаміку і статику демократичного суспільства передовими науково-дослідними технологіями управління неможливо розробити та реалізувати перспективні загальнодержавні, регіональні та самоврядні соціально-економічні і культурні програми розвитку.
Необхідно зазначити, що, незважаючи на суперечливий процес становлення в Україні цієї порівняно молодої для нас науки, вже зроблено чимало для її розвитку. Окреслено предметне поле державного управління, визначено проблематику і методи досліджень, грунтовніше вивчаються світова та українська історія державних утворень та управління в них, управлінські погляди і теорії діячів минулого. Дослідження провідних українських вчених - директора Інституту держави і права НАН України,
" Україна: поступ у XXI століття Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки Послання Президента України до Верховної Ради України 2000 рік // Урядовий кур'єр. - 2000. - 23 лют -С 6
академіка HAH України і АПН України Ю.С.Шемшученка, завідувача відділу державно-правових проблем управління цього ж Інституту професора В.Б.Авер'янова, члена-кореспондента НАН України, професора В.В.Цвєткова, професора Київського Національного університету ім.Т.Г.Шевченка Л.В.Коваля, завідувача кафедри державного управління і менеджменту Української Академії державного управління при Президентові України професора Н.Р.Нижник, директора Інституту законодавства Верховної Ради України професора В.Ф.Опришка, члена-кореспондента НАН України, професора Сіренка В.Ф. та інших, свідчать про розвиток науки державного управління в Україні і дають підстави сподіватися на успішне розв'язання її наукових проблем.
З'явилися монографічні праці, статті, присвячені цій галузі, почали видаватися наукові журнали управлінського профілю "Вісник Української Академії державного управління при Президентові України", "Вісник державної служби України", "Командор. Вісник державного службовця України". На всеукраїнському рівні проводить плідну діяльність Асоціація магістрів державного управління. Заявили про себе науково-освітні установи, що досліджують адміністративно-управлінські проблеми та готують висококваліфіковані кадри державних службовців. У 1992 році було відкрито Інститут державного управління і самоврядування при Кабінеті Міністрів України, який вперше у нашій державі започаткував підготовку професійних державних службовців за магістерською програмою. На його базі ЗО травня 1995 року утворена Українська Академія державного управління при Президентові України - головний вищий навчальний заклад у системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні.
Врегульоване питання ліцензування та акредитації програм підготовки магістрів у галузі "Державне управління", до якої залучено ряд провідних вищих учбових закладів України. Підготовку магістрів державного управління на конкурсній основі здійснюють дев'ять вищих навчальних закладів університетського рівня в Києві, Дніпропетровську, Дніпродзержинську, Донецьку, Луганську, Тернополі, Івано-Франківську, Одесі, Харкові, визначених рішенням Науково-методичної ради при Головдержслужбі з переліку закладів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 липня 1995 р. № 560. Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 1997 р. № 725 утворено Академію муніципального управління, яка здійснює підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації кадрів для органів місцевого самоврядування і державних адміністрацій, підвищення кваліфікації працівників зазначених органів та проведення наукових досліджень щодо вдосконалення державного управління та місцевого самоврядування. Головним навчальним закладом у цій важливій державній справі визначено Українську Академію державного управління при Президентові України,
яка проводить значну наукову і навчально-методичну роботу з підготов!* нового покоління державних службовців України. Президент Украй0! Л.Д.Кучма, виступаючи ЗО травня 1996 року з нагоди першої річний1 створення Академії, нагадав, що вона єдина установа, що готУє державних службовців за принципово новою для України спеціальність "державне управління" з наданням випускникам кваліфікації "маґісТР державного управління", і за своїм статусом Академія є своєрідним елітним освітнім закладом.3
У сучасних умовах державного розвитку управлінська діяльність ст&є основним засобом здійснення соціальних змін, а державне управління виокремлюється у відносно самостійну, предметно, функціонально ' структурно визначену сферу діяльності, що регламентується окреН01^ нормативно-правовою базою і потребує відповідного кадрового наукового потенціалу.4
Аналіз світового досвіду показує, що в розвинутих країнах "Держав^6 управління" (Public administration) вже давно визнано як самостійну галузь професійної діяльності, академічної підготовки і науковИ* досліджень. В Украші донедавна державне управління розглядалося не як окрема галузь діяльності, навчання та досліджень, а як вузь^21 спеціальність, підпорядкована юридичним, політологічним чи економічним наукам. Переосмислення сутності держави, її основи*1* функцій і ролі в сучасному суспільстві привело до визнання "Державної"0 управління" як самостійного виду діяльності. Так, після прийняття Конституції України з І липня 1997 року в Класифікаторі вИД'в економічної діяльності, складеному з використанням світового досВ'^У стандартизації, зафіксовано як один з двадцяти основних видів діяльності ккцію L "Державне управління".5 Таким чином, робота в держави^* органах визнана професійним видом діяльності.
Неможливість охоплення державного управління жодною інЦІ°ю галуззю зумовила також уведення постановою Кабінету Міністрів Укр£ІнИ від 24 травня 1997 року до Переліку напрямів та спеціальностей підготов*1'1 фахівців у вищих навчальних закладах за відповідними освітНь°~ кваліфікаційними рівнями окремої галузі підготовки "Держав^6 управління". Ця нова академічна галузь не може бути зведена окремо Д° правової, чи економічної, чи політологічної, або іншої традиційн01 гуманітарної чи соціальної освіти, а стає повноцінним напрямком підготовки.
3 Майборода В Головний вищий учбовий заклад в системі підготовки й удосконалення кадрів держави01 слулби в Україні // Вісник Української Академії державного управління при Президентові УкраІйН' 1996 - № 2 - С 6
4 Луювий В , Князев В Державне управління як галузь професійної діяльності академічної підгот"ві<и' наукових досліджень//Вісник УАДУ -1997 -№3-4 -С 9.
5 Класифікація видів економічної діяльності Державний класифікатор України - К.: ДержстанДаРт
Для наукової галузі "Державне управління", що тісно пов'язана з відповідною академічною підготовкою, характерна схожа ситуація: офіційне запровадження наукової галузі "Державне управління" в Україні є вимогою часу і відповідає міжнародній практиці, де "Public administration" як науковий напрям зайняв належне місце та існує вже тривалий час. Наприклад, у міжнародній Універсальній десятковій класифікації (УДК) "Державне управління" виділене в окремий напрямок. У багатьох західних університетах поряд із наданням ступеня магістра державного управління (М.Р.А. Master of Public Administration) присуджується науковий ступінь доктора державного управління (DPA --Doctor of Public Administration). Для прикладу, в 1997 р. у Сполучених Штатах нараховувалося 219 вищих навчальних закладів, які присуджують ступінь М.Р.А., ступінь D.P.A. - 17, у Великій Британії - три вищі заклади освіти надають ступінь D.P.A., у Канаді присуджується науковий ступінь доктора філософії в державному управлінні (Ph. D. in Public Administration).
З метою офіційного визнання наукової галузі "Державне управління" в Україні вже зроблені відповідні заходи. Так, наказом ВАК від 13 березня 1997 р. за погодженням з Міносвіти та Міннауки введено зареєстрований в Мінюсті Перелік спеціальностей наукових працівників, яким запроваджено нову галузь науки за шифром 25 "Державне управління".6 Сьогодні ця галузь включає шість спеціальностей "Теорія та історія державного управління", "Філософія державного управління", "Організація і управління в державних установах", "Регіональне управління", "Галузеве управління", "Місцеве самоврядування".
В Українській Академії державного управління при Президентові України розпочалася підготовка докторантів, аспірантів та здобувачів наукових ступенів з цієї галузі науки, функціонують дві спеціалізовані вчені ради для присудження наукового ступеня доктора (кандидата) наук з державного управління, ведуться фундаментальні та прикладні дослідження за комплексною науковою програмою "Державне управління та місцеве самоврядування", яка охоплює 22 напрями.
Про зростаючий інтерес до цієї науки свідчить і те, що з ключових питань розвитку державного управління тривалий час точилися і не стихають сьогодні гострі дискусії: обговорюються концептуальні ідеї, погляди, йде усвідомлення світового та національного досвіду, закладаються засади законодавчого регулювання управлінської діяльності тощо. Адже створити ефективне державне управління в Україні можна лише за умови поєднання наукових досліджень у сфері державного будівництва, законотворчої та нормативної діяльності, організаційної
6 Як-тугрик Ниіппі нтргтяишної комісії Укоаіни. - К ВАК Укоаіни. - 1997. - № 1
управлінської практики, удосконалення державного апарату, матеріально-технічного забезпечення його функціонування.
Глава 1.2. Управління як соціальне явище
1.2.1. Мета і суть управління
Вихідною категорією адміністративно-управлінської теорії є "управління". Що ж таке управління? У чому полягає сутність цього явища? Якою є і має бути роль управління у суспільних процесах? Як свідчить історія управлінської думки, ці питання завжди перебували у центрі уваги мислителів минулого. Без перебільшення можна сказати, що ця категорія протягом усієї історії людської цивілізіції постійно розвивалася, наповнювалася новими визначеннями.
Управління є складним і універсальним суспільним феноменом. Найбільш широко його зміст розкриває філософська наука, яка трактує управління як функцію організованих систем (біологічних, технічних, соціальних), що забезпечує збереження їх структури, підтримку режиму діяльності, реалізацію їх програми, досягнення їх мети. Управління є необхідною функцією суспільного життя. Його метою є організація спільної діяльності людей, їх окремих груп та організацій, забезпечення координації взаємодії між ними, а його суттю - здійснення керуючого впливу на певні об'єкти.
Необхідність здійснювати управління з'являється там, де потрібно об'єднати і скоординувати зусилля двох і більше людей. Саме тоді, коли в первісному суспільстві з'явилися перші елементи суспільної організації і суспільної праці (наприклад, необхідність полювання чи спільного захисту від ворога), з'явилася особлива функція управління, яка виникає внаслідок певних суспільних потреб і самої природи суспільної праці. Тому держава, яка на засадах громадянства об'єднує велику кількість людей, відчуває об'єктивну потребу у здійсненні діяльності з управління різноманітними питаннями, які виникають у процесі життя та становлять загальний інтерес для всієї спільноти: сприяння розвитку економіки, забезпечення збору податків та обороноздатності країни, розвитку науки, освіти, культури, надання соціальної допомоги та ін.
Потужний імпульс філософському осмисленню державного управління дав розвиток античної демократії, яка зародилась у Древній Греції. Пізніше управлінська думка пережила період застою. Однак у XVII-XVIII століттях активізація суспільного життя в Європі та Північній Америці, розвиток демократичних інститутів дали новий потужний поштовх для розвитку теорії управління. В XIX ст. управлінські теорії і концепції отримують подальше удосконалення.
Серцевиною управління і основою адміністративної науки є знання про державу. В умовах антагоністичних інтересів класів, верств і
соціальних груп суспільство має життєву потребу в інституції, яка здатна забезпечити необхідний мінімум їх консолідації. Таким утворенням і стає держава, покликана улагоджувати протилежні класи, соціальні прошарки. Термін "держава" вперше вжив італійський філософ Н.Макіавеллі у своїй праці (трактаті) "Іль прінчіпе" ("Монарх") 1532 року, аналізуючи "державну рацію" - "regione di stato". Вислів "stato", "1'etat", "staat" набув подальшого розповсюдження і став загальновизнаним у світовій практиці.
Держава - це соціально-політичний механізм, що виникає в класовому суспільстві з метою регуляції суперечливих відносин .між класами і соціальними групами, вирішення конфліктних ситуацій, забезпечення відповідного рівня соціальної стабільності системи. Держава - це засіб суб'єктивного вирішенння об'єктивних суперечностей, які розв'язуються, як правило, насильницькими методами і переважно в інтересах того соціального суб'єкта - економічно організованого та інтелектуально пануючого класу, представники якого володіють державною владою.
Петро Кропоткін писав з цього приводу: "Держава - це щось значно більше, ніж організація адміністрації з метою впровадження "гармонії" у суспільстві, як це викладають в університетах. Це організація, випрацьована й удосконалена впродовж трьох століть, щоб підтримувати права, що їх здобули певні класи, і користатися з праці робітничих мас; щоб розширити ці права і створити нові, які ведуть до нового закріпачення знедолених законодавством громадян, щодо групи осіб, угаразділих від щедрої урядової ієрархії. Такою є справжня сутність держави".7
З'явившись ще в рабовласницькому суспільстві, держава постійно змінювала свою форму, проте її суть залишається незмінною: вона завжди була механізмом здійснення політичної влади, реалізації інтересів панівних верств населенння. У суспільстві держава виконує низку функцій, які здійснює спеціально сформований державний апарат.
Ще античними мислителями (Платон, Арістотель) осмислювалися основні ознаки держави:
- наявність так званої "публічної влади" (з апаратом управління і примусу);
- територіальний принцип організації населення;
- податки з населення для утримання публічної влади.
Головним питанням політичного буття суспільства (держави) вважалося питання про владу: організаційні засади влади, динаміка і ефективність її функціонування тощо (згадаймо "Державу" Платона).
Отже, як регулятивний механізм функціонування та розвитку соціуму держава відрізняється від інших суспільних інститутів низкою ознак:
-існуванням певної групи людей, зайнятих виключно управлінням суспільством як цілісною системою;
----------------------------------
7 Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. - М.. 1920. - С. 271
-монополією на владу щодо всього населення;
-правом здійснювати внутрішню та зовнішню політику від імені всієї нації;
-суверенним правом видання законів і правил, обов'язкових для всіх груп населення і кожного громадянина;
-організацією влади за певним територіальним принципом -адміністративно-територіальним поділом;
-монопольним правом вилучення податків, формуванням національного бюджету.
Державно-філософська думка завжди надавала значної уваги питанням теоретичного обгрунтування проблем походження, сутності, головних ознак та функцій держави. Були спроби побудови ідеальних моделей державного устрою, поради володареві (правителю) щодо організації державного управління й ведення державних справ, утопічні й реалістичні прогнози державного будівництва тощо.
Арістотель вважав, що держава утворюється, коли виникає "спілкування", зв'язок між сім'ями і родами задля благого життя та самоцінного існування.8 Фома Аквінський обгрунтував її зумовленість божественними законами. Н.Макіавеллі в основу державного будівництва поклав матеріальний інтерес (приватну власність) особистості. За Гоббсом, держава - це своєрідний звір (Левіафан), який підкоряє собі всі існуючі структури. Ж.-Ж.Руссо вбачав джерело виникнення держави в суспільному договорі. Цю ж думку обстоював І.Кант. Гегель у свою чергу наголошував, що держава є виразом усезагальнених інтересів, усезагальненої волі.9 К.Каутський вперше в історії філософської думки висловив припущення про можливість формування держави як надкласового інституту. Цю ідею підхопив Ю.Хабермас. Х.Джонс відстоював концепцію держави загального благоденства, що нібито забезпечує оптимальну регуляцію людських стосунків та приватного господарювання. У Маркса знаходимо не лише визначення держави як організованого насильства одного класу над іншим, а й міркування щодо виконання державою спільних справ, таких, приміром, як будівництво шляхів сполучення, забезпечення порядку, захист кордонів тощо. Сучасні уявлення про правову державу базуються на романо-германських та англосаксонських традиціях, а їх теоретичним підґрунтям вважаються вчення англійського філософа Д.Локка та німецького філософа І.Канта. Термін "правова держава" вперше з'явився на початку XIX ст. у німецькій літературі, а подальший розвиток ця концепція отримала в середині цього ж століття. У XX ст. правова держава отримує додаткові визначення, виступаючи як "соціальна правова демократична держава".
8 Аристотель Политика. Собр. соч.: В 4т.. Т.2. - М.,1960. - С.15-30.
9 Г г- п ,*, ,*. /-> г:
У сучасній літературі зустрічається понад 140 визначень держави і різноманітні її типології. Однак всі вони зводяться до двох підходів розуміння сутності держави. Перший розглядає державу як систему владних відносин, а інший - більш широкий, вбачає в ній політичний режим.
Незважаючи на соціальну диференціацію, розмаїття інтересів та уподобань, у суспільстві завжди існують речі, вигідні усім: забезпечення порядку і безпеки, дотримання правил взаємодії, прийнятне й можливе за певних умов вирішення соціальних суперечностей, а отже, здобуття знань про навколишній світ, удосконалення умов життя людини та ін.
Отже, спільний, загальний інтерес, який є найвищим та найважливішим, порівняно з приватним і груповим, вимагав утворення механізму його забезпечення. Якщо спочатку здійснення загальних справ було спільною турботою і не виділялось у якусь окрему галузь суспільної практики, а за його здійснення відповідали всі члени роду, то внаслідок соціальної диференціації, розшарування первісного суспільства на соціальне значущі спільноти відбувається зосередження людей на суто власних, часткових інтересах. Проте це не означає втрати загального інтересу. Його реалізація набуває дещо іншої форми - форми влади. У родоплемінній спільноті функції суспільного управління зосереджуються в руках племінної верхівки. Поступово формується спеціальний апарат управління як один із чинників відчуження індивідів від участі у вирішенні спільних справ.
Зважаючи на низький рівень життя людей того часу, розвиток суспільного суб'єкта та соціальних відносин зумовлює переважання позаекономічних, примусових методів управління, спрямованих на здійснення загального інтересу, досягнення спільної вигоди. Таким чином, фізичний примус, насилля стали початковою формою здійснення управління у відносинах "панування - підкорення". Водночас вже у рабовласницькому суспільстві виникає власне "державне управління" -управління спільними справами, задоволення часткових (групових) інтересів.
Отже, управління як вид суспільної діяльності виникло внаслідок необхідності узгодження, підпорядкування приватних, часткових (групових) інтересів більш загальному інтересу - спільному. А інтерес є визначальною, вихідною основою влади і управліня.
Щодо розуміння такого явища як управління, то існує багато точок зору. Згідно з однією, яка йде від Платона та Арістотеля, управління як частина політичного процесу ототожнюється із суспільним способом існування. Тобто жити у суспільстві означає жити за певними правилами, а мистецтво управління суспільством виступає як всезагальна форма соціальних зв'язків. Сама ж соціальність грунтується на розумінні
•
суспільства як конгломерату атомізованих --індивідів, а їх відношення -свідомо встановлені договірні відносини на основі державності.
Ще один підхід - марксистський. Він виходить з того, що суспільство формується у процесі спільної діяльності людей. А тому соціальність створюється не державним об'єднанням, а спільною участю людей у праці. Звідси - первісні форми життя - відсутність політичного суспільства, оскільки воно було соціально однорідним. Після утворення різноманітних соціальних груп зі своїми специфічними цілями приватні інтереси відокремлюються від спільного інтересу, починаючи протистояти йому. Поляризованість такого суспільства набуває проблемного характеру, вирішення якого вимагає особливого виду людської діяльності -державного управління як конкретного виду щодо здійснення державної влади. Воно здійснюється за допомогою апарату державного управління.
У політологічній, юридичній та філософській літературі як національній, так і в зарубіжній, ще не сформовано остаточного й загальновизнаного поняття "державного управління". Існують декілька точок зору на цю проблему: одна трактує це явище за його суттю та реальним змістом, інша - за формами, у яких воно існує та функціонує. Широко розповсюдженим підходом до його визначення є віднесення до державного управління діяльності держави, яка не входить у компетенцію інших видів державної діяльності, - представницької та судової. Таке досить просте його визначення все-таки не розкриває призначення та матеріальної суті державного управління. Адміністративне право визначає управління як виконавчу та розпорядчу діяльність держави. Проте й таке визначення повністю не розкриває змістовного характеру та суті управлінської діяльності. Можна сказати, що державне управління -найбільш динамічна сфера суспільної системи, що виникає з потреби самого суспільства і супроводжує всю його історію, набуває політичного характеру і відповідних державних форм з виникненням держави. Адже уряд повсякчасно повинен відчувати інтереси класів, соціальних груп та індивідів, заохочуючи державну політику, чутливішу до соціальних потреб, запроваджуючи ефективне і продуктивне управління з метою найоптимальнішого задоволення людських потреб. Тому вивчення управлінських явищ вимагає з'ясування політичних процесів, а також усієї системи соціальних факторів і протиріч, через які знаходять собі дорогу пріоритетні економічні інтереси.
Соціальна структура безпосередньо становить підвалини державного управління, визначаючи його суб'єкти, інтереси, характер і спрямування управлінських процесів. Залежно від соціальної структури суспільства формуються політичні сили, які впливають на здійснення державного управління.
Розвиток машинного виробництва і товарного обміну, розгортання соціального протиборства призвели до послаблення безпосереднього
панування хазяїна над виробником, до подальшої регламентації політичних стосунків нормами права замість вирішення проблем силовими методами. У сучасному світі єдиною інституцією, за якою визнається беззастережне право запровадження законів, рішень, наказів, обов'язкових для всіх громадян, стає держава. Без держави і її діяльності суспільство як система, як державна спільність функціонувати не може.
Центральним поняттям держави є державна влада. За своєю суттю влада - явище соціальне. Відоме визначення влади належить М.Веберу, який відзначав: "Влада означає будь-яку можливість проводити всередині даних соціальних відносин власну волю навіть всупереч супротиву, незалежно від того, на чому така можливість грунтується".10 А влада може існувати і на основі примусу і підкорення. Виникаючи разом із появою суспільства, там, де є людські відносини, вона супроводжує всю його історію, будучи невід'ємною складовою існування людських спільнот. Такою є об'єктивна соціальна природа цього явища, загальновизнаного в науковій літературі. Влада - це здатність і можливість для окремих людей, груп, верств, класів здійснювати визначальний вплив на діяльність інших людей, людських спільнот за допомогою економічних, політичних та моральних засобів.
Соціальний аспект влади проявляється в тому, що вона виступає організуючим центром цілеспрямованої діяльності людей, колективів та суспільства в цілому. З'явившись у результаті розвитку суспільства, держава виступає стосовно нього політичною управлінською системою, а управлінський вплив здійснюваний нею, набуває політико-правового характеру, зумовленого державною владою. Пануюча воля, що виражається у формі загальнопринятих соціальних норм (правил поведінки), виконує регулюючу, а відповідно, і організуючу роль у житті суспільства.11
Характеризуючи владу, слід відзначити її політичний аспект. Політична влада визначається як реальна можливість певного класу, групи, прошарку населення втілювати свою волю в політиці та правових нормах і характеризується соціальним пануванням цих політичних суб'єктів.
Державна влада здійснюється за допомогою встановлення законів, виконання функцій управління та застосування різноманітних заходів. Вона повинна бути функціонально розподілена на законодавчу, виконавчу та судову гілки для того, щоб усі її види були збалансовані й утримували одна одну від свавілля. Незважаючи на існування в суспільстві різних форм і видів влади, саме державна влада спроможна надати суспільству цілісності, сконсолідувати його в умовах плюралізму та діяльності різних
10 Вебер М Избранные произведения. - М., 1990. - С. 43
11 Нижник HP. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.: НАНУ, 1995. -С. 144.
громадських об'єднань, що виражають інтереси різноманітних соціальних груп. Отже, державна влада - це система повноважень і засобів, що застосовуються від імені суспільства для захисту і реалізації спільного інтересу, узгодження загальних і часткових інтересів, функцій регулювання і вирішення конфліктів у суспільстві. Вона наділена таким рівнем повноважень і норм, які дозволяють утвореним нею суб'єктам здійснювати мобілізацію ресурсів, розподіляти поміж різними групами людей та індивідами суспільні цінності в межах досягнення загальних цілей та інтересів. Завданням будь-якої державної влади є забезпечення наявними засобами стабільності в суспільстві, збереження суспільного спокою та удосконалення суспільних відносин.
Однак держава сама по собі не є першоджерелом владних повноважень. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ, соціум. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Тобто держава - це громадяни з їхніми інтересами, прагненнями, об'єднаннями, самоорганізацією і самоуправлінням. Легітимність влади, таким чином, виходить від народу, який через вибори виявляє свою волю владним структурам і через вибори контролює їх. А головною функцією держави є впорядкування співжиття 'громадян, координації діяльності всіх членів суспільства для того, щоб існувати і розвиватися. Для виконання своєї функції держава запроваджує апарат державного управління, без якого неможливе її існування.
Отже, влада - це поєднання інтересу і волі, в якому воля виступає засобом вираження інтересів. Вони реалізуються у формі влади через державне управління. Грунтуючись на цих міркуваннях, можна визначити зміст політичної влади - вольового вираження інтересів панівного класу або більшості народу в діяльності державних інституцій, посадових осіб. Влада таким чином перебирає на себе не тільки функції насильства, а й соціального управління у напрямку її перетворення з такої, що стоїть над суспільством, у владу, яка обслуговує суспільство, шляхом здійснення відповідних функцій управління, що забезпечують реалізацію загальновизнаних суспільних інтересів. Використання влади як засобу реалізації спільних інтересів найхарактерніше простежується під час здійснення державної влади в процесі діяльності держави.
Державність є загальною, формою вираження інтересів суспільства через державну публічну владу та її матеріальні ресурси. Держава являє собою механізм управління, апарат організації, що володіє засобами примусу, контролю і насильства. Отже, держава це соціально-організаційний інститут, своєрідна система взаємодії численних соціальних спільнот та апарату. Діяльність цього апарату отримала поняття "державне управління", яке є джерелом і основою влади, виступає у ролі
регулятора поведінки людей - учасників ІГПІЛЬН'б|(Д"йІ№йййркяАДОсягаІ: своєї А „ ІЛ . НАУКОВА БІБЛІОТЕКА
Ц 9 Я 0і Я Л 7 ім' В.Г.Короленка
У І6 О */ О ЧЫ . . ^ ^ k f\mf4
мети в результаті суспільних зв'язків, що отримали назву управлінських відносин.
1.2.2. Ознаки державного управління
Державне управління виступає як соціальне явище, адже воно є керівництвом кимось або чимось, атрибутом суспільного життя, якому характерні ознаки суспільного життя, і проявляється там, де є спільна діяльність людей. Будучи конкретно-історичною формою соціального управління, державне управління являє собою виконавчо-розпорядчу діяльність, основним напрямком якої є виконання законодавчо-нормативних актів. Виконання цієї функції досягається за допомогою використання необхідних владно-юридичних повноважень. Державне управління є також специфічним засобом спрямовуючого впливу управлінської діяльності на процеси функціонування та розвитку держави. Вищевикладене дає підстави вирізнити найхарактерніші ознаки державного управління:
- державне управління - це, передусім, соціальне, політичне явище;
- державне управління і органи, що здійснюють його функції, є складовою частиною єдиного механізму державної влади;
- державне управління - це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження, і поза цим не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.12
Такі найхарактерніші особливості поняття "державне управління".
Управлінню притаманні свої об'єкти і суб'єкти управління. Об'єктами управління можуть бути поведінка окремих людей та груп, суспільна праця і виробництво, технічні засоби (верстати, машини, агрегати), тварини і рослини. Відповідно до цього (до об'єкта) прийнято поділяти управління на декілька видів: технічне (керівництво технічними процесами, управління механізмами, агрегатами), біологічне (регулювання розмноженням та розвитком тварин і рослин) та соціальне (управління людьми, управління в суспільстві).
З огляду на предмет дослідження нас цікавить передусім соціальне управління, яке відрізняється від двох попередніх видів вольовим впливом одних суб'єктів управлінського впливу на свідомість і волю інших, а його об'єктами є соціальна організація суспільства з притаманними їй соціальною структурою й соціальними процесами.
Для соціального управління характерна численність об'єктів, які утворюють декілька видів управління: державне управління, громадське, апаратне (організаційне), церковне та сімейне. Кожен з цих видів має свій власний окремий об'єкт управлінського впливу, специфічну правову базу, організаційний порядок функціонування, відповідальність тощо. Державне
12 Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук кер В В Цветков.-С. 35.
управління є ключовим видом, який включає в себе апаратне управління (рис.1.1).
Громадське Церковне
Законодавча діяльність
Виконавчо-розпорядча діяльність
Діяльність щодо
здійснення правосуддя
Рис. 1.1 Види управління.
Отже, управління буде розглядатися нами як суспільне явище, передусім як соціальне управління. Біологічне і технічне управління мають свій окремий предмет дослідження, велику групу наук і фахівців, які їх вивчають, цілком заслуговують на окремі ґрунтовні наукові пошуки і дослідження, а тому нами розглядатися не будуть.
Соціальне управління -- це явище, яке характеризує внутрішню властивість суспільства, що випливає з його системної природи, суспільного характеру праці, процесу спілкування людей в процесі праці та в житті. Його зміст полягає у цілеспрямованому впливі на суспільство і на окремі частини (ланки), з метою їх упорядкування, удосконалення і розвитку. Без управління неможливе цілеспрямоване функціонування суспільства. Саме тому його найважливішою складовою частиною є державне управління, тобто управління через державу, за допомогою державного апарату, головне призначення якого полягає в управлінні суспільними і державними справами. Управління - це соціальна функція, що реалізується через владно-організуючу діяльность, яка узгоджує спільну працю і побут людей з метою досягнення поставлених загальносуспільних цілей та завдань.
Отже, соціальне управління - це управління суспільством, а оскільки суспільство є доволі абстрактним поняттям, яке складається з усіх людей, то соціальне управління є управління людьми, їх поведінкою, суспільними справами.
Соціальне управління розуміють як реалізацію організаційних функцій, які створюють необхідні умови для досягнення в процесі спільної діяльності людей поставленої мети. Система соціального управління дуже широка і багатопланова, що спирається на існування та функціонування
інститутів громадянського суспільства І держави - політичних партій, громадських організацій, органів державної влади. В умовах існування держави, концентрації в її руках основних важелів управління найважливішою частиною соціального управління є державне управління. При цьому воно є основним видом соціального управління і співвідноситься з останнім як часткове і загальне. Державне управління носить підзаконний характер, спрямований від виконавчої влади з гарантованою обов'язковістю, нормативністю, що забезпечені примусовою силою держави. Соціальне ж управління базується значною мірою на організаційних, моральних нормах. Прикладом може слугувати громадське управління, яке розглядається як організований вплив об'єднань громадян на реалізацію окремих функцій і завдань управління, їх участь в управлінні, роботі самоврядних органів. У сімейному управлінні, де між членами родини існують зв'язки суто організаційні, проявляються деякі елементи управління: вироблення спільних цілей, ухвалення рішень, узгодження інтересів, досягнення поставленої мети тощо.
Спільні соціальні завдання зумовлюють певне тяжіння видів, що передбачає впорядкування, організацію соціально-економічних, адміністративно-політичних, культурних процесів. Окрім того, цей взаємозв'язок обумовлений існуванням єдиного спільного суб'єкта
управління -держави.
Головне призначення держави полягає в тому, щоб керувати суспільними справами. Будь-яка держава як організація політичної влади в суспільстві, як соціальний і політичний інститут проявляє себе у "зовнішніх" стосунках саме через практичне здійснення цієї влади. Яка влада - така й держава. Державна влада втілюється в діяльності державних органів, які у своїй сукупності утворюють механізм держави.
Професор В.В.Цветков вказує такі фактори, що найбільшою мірою характеризують сутність соціального, в тому числі державного управління:
» суспільство як соціальна організація - це складна самокерована система, що самоуправляється, яка постійно перебуває в русі й не може жити без безперервного управління. Тому управління є способом існування соціальної організації, її іманентний елемент;
» управління є особливою соціальною функцією, яка виникає з потреби самого суспільства як складної динамічної самокерованої системи (що самоуправляється) і супроводить усю історію суспільства, набуваючи політичного характеру і відповідних державних форм у суспільстві соціального розшарування;
» кожному типу соціальної організації, кожному конкретно-історичному суспільству притаманні свій зміст, свої специфічні процеси, форми і методи управління. Тому зміст управління не можна зрозуміти, відірвавши його від свого середовища;
« соціальне управління - елемент системи суспільних відносин І його характер, зміст залежать від її сутності. В свою чергу соціальне управління в кінцевому підсумку зводиться до впорядкування та розвитку суспільних відносин;
« з переходом у постіндустріальне суспільство, з розвитком науково-технічної революції, зростанням і ускладненням техніки значно зростає питома вага управління речами та процесами виробництва. За таких умов від людини вимагається розкрити весь свій творчий потенціал, щоб успішно виконати нові трудові функції і соціальні обов'язки, а її роль як соціальної істоти, яка здійснює управління речами, і значення управління людьми не тільки не стануть меншими, а, навпаки, зростуть, хоча і зазнають суттєвих якісних змін;
» "матеріальний" зміст управління як соціальної функції виявляється передусім в організуючій діяльності, що здійснюється шляхом об'єднання, узгодження, регулювання, координації, контролю, а також владно-регулюючими і примусовими заходами. Тим самим наголошуємо на організаційній за своїми формами і методами сутності управління, яке найбільш чітко виражається в організації колективних зусиль та у розподілі обов'язків між їх учасниками у досягненні конкретної мети, в регулюванні повсякденної діяльності суб'єктів управління, в контролі за здійсненням поставленої мети, в організаційному забезпеченні всіх стадій управлінського процесу;
» управління за своєю сутністю зводиться до взаємодії суб'єктів та об'єктів, його змістом є впорядкування системи, приведення її у відповідність з притаманними їй закономірностями існування й розвитку. При цьому суб'єкт і об'єкт управління с складно організованими системами зі своїми елементами, їх об'єднують спільні управлінські закономірності. Сутність цієї взаємодії полягає в природі зв'язків суб'єктів та об'єктів і причинно-наслідкової залежності, що виникає при цьому. Чим вищий ступінь відповідності суб'єкта об'єкту, тим ефективніше саме управління.13
1.2.3. Суб'єкти і об'єкти державного управління
Державне управління є одним із видів діяльності щодо здійснення державної влади (поруч із законотворенням і правосуддям), яке полягає у практичному здійсненні організаційних, виконавчо-розпорядчих функцій по втіленню в життя вимог законодавства і здійснення на цій основі управлінського впливу щодо об'єктів управління. У соціальній сфері взаємодія суб'єктів і об'єктів управління відображає все розмаїття соціальних відносин суспільства. Ці зв'язки носять політико-державний, владноорганізуючий характер і здійснюються на підставі соціальних,
* Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук, кер В В Цветков - С 26-27
передусім правових норм, регламентуються встановленими організаційно-процесуальними формами.
Розглядаючи організаційну структуру державного управління, можна зазначити, що державне управління здійснюють суб'єкти державного управління. Управлінський вплив суб'єктів здійснюється відносно об'єктів державного управління.
Що ж являють собою поняття "суб'єкт" і "об'єкт" державного управління? У літературі немає однозначного трактування цих категорій, а тому для усвідомлення їх суті розглянемо декілька теоретичних підходів щодо цього питання.
Так, А.Петров визначає суб'єкт управління як спеціальні групи людей, які за допомогою різних форм організаційної практики здійснюють необхідні рухи об'єкта.14 А.Годунов зазначає, що суб'єктом управління в суспільних процесах виступають люди.15 Ю.Тихомиров вказує, що суб'єкти, які управляють суспільством, - це або народ у цілому, або окремі його верстви, об'єднання, колективи, оформлені відповідним чином у політико-правових формах через систему державних і громадських організацій, інститути безпосередньої демократії.16 В. Афанасьев підкреслює, що суб'єктом управління є складна система державних і недержавних організацій.17
Таке розуміння поняття "суб'єкта державного управління", що виключає можливість виконання ролі суб'єкта посадовими особами, а також окремими громадянами, є неповним. Можна сказати, що воно є правильним відносно соціального управління в цілому, що ж стосується власне державного управління, то до його суб'єктів відносяться як державні органи, так і, безперечно, посадові особи, державні службовці, наділені владними повноваженнями, і громадяни.
Головною рисою суб'єкта державного управління є наявність у нього певної компетенції і владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень, керівних команд, обов'язкових до виконання. Владний вплив, що виходить від суб'єкта до об'єкта управління, дозволяє підпорядковувати волю і діяльність останнього волі першого, що в окремих випадках є необхідним для досягнення цілей і вирішення завдань, визначених суб'єктом управління. Відповідно об'єкт державного управління зобов'язаний підкорятися владній волі суб"єкта і в обов'язковому порядку виконувати його рішення.
Отже, СУБ'ЄКТ управління - система, наділена певною компетенцією і державно-владними повноваженнями, що дозволяють їй втілювати свою
14 Петров АС Экономические основы управления производством - М . 1966. - С 69
15 Годунов А А Введение в теорию управления -С 33
" Научные основы государственного управления в СССР. - С 159, Тихомиров ЮА. Управленческое
решение - М , 1972 - С. 8-9
17 Научное управление обществом. - М, 1968. - Вып 2 -С 160.
воію в форму керівних команд чи рішень, обоє 'язкових для виконання, тобто, це система, що управляє У державному управлінні до суб'єктів управління відносяться: органи виконавчої влади (уряд, міністерства, місцеві державні адміністрації); посадові особи; службовці, що наділені державно-владними повноваженнями.
ОБ'ЄКТ управління - це система, яка підпорядковується владній волі суб'єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють Об'єктами управління може бути галузь промисловості, об'єднання, підприємство чи його виробничий підрозділ. Кожному об'єкту управління притаманні різноманітні види діяльності. Відповідно, в зміст управління входить комплексне вирішення усіх елементів адміністрування.
Слід зазначити, що між суб'єктом і об'єктом державного управління не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб'єктом відносно того чи іншого об'єкта, сама, в свою чергу, є об'єктом управління іншим суб'єктом. Так, наприклад, обласна державна адміністрація, що здійснює управлінські функції на території області, будучи суб'єктом управління на цій території, разом з тим є об'єктом управління Кабінету Міністрів, а останній, у свою чергу, є об'єктом управління Президента.
Суб'єкти управління мають суттєві ознаки, які характеризують їх сутність як найважливіших елементів соціального (державного) управління. Слушно зауважує у цьому зв'язку Ю.Тихомиров, що суб'єкт управління забезпечує реалізацію інтересів певної соціальної спільноти -народу, певної верстви суспільства, нації, професії тощо. Існує певна ієрархія інтересів, яка відображає структурованість суспільства, що закріплена Конституцією та іншими правовими актами. Механізм погодження та гармонізації інтересів розрахований на переборення суперечностей з метою досягнення загальних соціальних цілей. Такий механізм, звичайно, спирається на діючі структури державного управління.18
Кожному суб'єкту управління притаманні певні функції, які відображають загальносистемний поділ праці щодо їх виконання, через що функції характеризують основний зміст та напрями діяльності суб'єкта управління. Як зазначає Ю.Тихомиров, суб'єкт управління є системно організованим, і в цій якості він має властиві ознаки будь-якої соціальної системи. Суб'єктам управління притаманні загальні функції і цілі, єдність принципів їх утворення, побудови та діяльності, структурна єдність та інші ієрархічні зв'язки та відносини, прийняття суворо обумовлених управлінських рішень, узгодження їх між собою.19
Між суб'єктами і об'єктами виникають управлінські відносини лише завдяки тому, що суб'єкти наділені відносно об'єктів владними
18 Тихомиров Ю А. Курс административного права и процесса - М, 1998. -С. 47. 19Там само.-С 47
повноваженнями, які дають змогу їм здійснювати свій управлінський вплив. Державно-управлінські відносини - це особливий вид суспільних відносин, які виникають у процесі державного управління, діяльності свідомо-вольового та організаційного характеру, що встановлюються в ході взаємної діяльності, в яких їхні учасники відчувають на собі державно-управлінську дію, що відповідає меті держави, визначається економічними та політичними основами суспільного устрою.20 Ці відносини типу "влада -підпорядкування" можуть мати різний характер залежно від повноважень суб'єкта, ступеня самостійності об'єкта управління та багатьох інших факторів. Вони можуть бути формальними (субординації) і неформальними (координації), галузевими, міжгалузевими,
територіальними та ін. Відносини управління формуються на основі закономірностей, принципів, функцій і методів державного управління. Найчастіше ці відносини виникають за ініціативою одного із учасників, а у разі порушення адміністративно-правових норм порушник несе відповідальність перед державою.
Змістом управлінських відносин є особлива діяльність людей, що виступає у вигляді взаємодії суб'єктів та об'єктів управління. Сторони цих відносин, вступаючи у взаємне спілкування, формують тим самим зміст управлінських відносин. Між ними існує тісна взаємодія, що здійснюється за допомогою прямих (від суб'єкта до об'єкта) і зворотних (від об'єкта до суб'єкта) зв'язків. Практична реалізація цих зв'язків забезпечується завдяки руху інформації. Наявність прямого та зворотного зв'язку є необхідною умовою нормального функціонування й розвитку будь-якої соціально-економічної системи. Прямий зв'язок сприяє процесу ухвалення рішень і забезпечує їх передачу на об'єкт, що управляється. Зворотний зв'язок, який несе інформацію про стан об'єкта і його дії на керівні рішення, служить базою формування відповідних впливів на об"єкт управління. Зворотні зв'язки, таким чином, підказують найбільш доцільні шляхи і засоби організації процесу регулювання діяльності об'єкта управління. Вони синтезують дії внутрішнього та зовнішнього середовищ -(стосовно певного об'єкта управління), відображають численні причинно-наслідкові зв'язки. Спеціаліст з обміну інформацією Ф.Льюіс так характеризує значення зворотного зв'язку: "Керівник, який не налагодить зворотний зв'язок для отримувача інформації, виявить, що ефективність його управлінських дій значно знижена, аналогічним чином, якщо зворотний зв'язок із працівниками заблокований, керівник у кінці виявиться ізольованим або ошуканим".21 Отже, зворотний зв'язок сприяє підвищенню ефективності обміну управлінською інформацією.
" Нижник Н Проблеми змісту державно-управшнських відносин та фактори його соціальної обумовленості в Україні//Вісник УАДУ. - 1996. -№2 -С 103.
21 Philip V Lewis. Organizitional Communications! The Essence of Effective management ( Columbus. Ohio Cnd. 19751 n. 95.
Відносини між суб'єктами і об'єктами можуть носити субординаційний та координаційний характер. Деякі автори виділяють "формальні" (офіційні) і "неофіційні", а також відносини "організації" та "дезорганізації". Крім того, державно-управлінські відносини можна класифікувати таким чином: галузеві (відносини в межах однієї галузі); територіальні (у межах одного регіону); міжгалузеві (між органами різних галузей); міжрегіональні (між органами різних регіонів); територіально-галузеві.
Узгодження (упорядкування) управлінських дій призводить до встановлення між ними вертикальних зв'язків - субординації, тобто підпорядкування одного інтересам іншого. Субординаційні відносини розрізняються за певними видами: пряме підпорядкування, непряме підпорядкування, подвійне підпорядкування, ієрархічне підпорядкування тощо. Всі ці види субординації мають свої особливості та певний обсяг у конкретних системах управління залежно від методів, які використовуюються у відносинах "суб'єкт - об'єкт".
Встановлення між ними горизонтальних зв'язків носить назву координації, тобто поєднання двох і більше однорівневих з точки зору визначеного критерію дій, що забезпечують досягнення запланованого результату. Координаційні відносини розрізняються за видами: узгодження, предметно-технологічна взаємодія, ієрархічна або складна взаємодія. Субординацію і координацію можна розглядати як двоєдине виявлення сутності управлінської діяльності, а також, як її базові форми. У процесі цієї діяльності вони доповнюють одна одну, причому, залежно від конкретної ситуації, переважає та чи інша. Ці зв'язки носять діалектичний характер: об'єкт, яким управляють, не є пасивним учасником управлінських відносин. Він бере активну участь у формуванні характеру і напрямку управляючої дії, насамперед при опрацюванні, прийнятті та виконанні управлінських рішень.
Чим вища ступінь відповідності керуючої системи керованій, тим ефективніше здійснюється управління тієї чи іншої системи. Таким чином, державне управління характеризується наявністю цілісної системи, керуючою і керованою її частинами, причинно-наслідковими зв'язками між ними, динамізмом розвитку. Воно являє собою сплановану діяльність системи, яка управляє, спрямовану на здійснення оптимального функціонування і розвитку об'єкта управління.
1.2.4. Риси державного управління
Спрямованість, поступовість державного управління обумовлені Динамічною взаємозалежністю комплексу рис і факторів державного Управління. Управлінські відносини виникають не тільки між різними рівнями ієрархії управління, але й усередині адміністративних органів на кожному з цих рівнів. Зокрема, виділяють такі риси державного управління, що розкривають його суть:
1 .Державне управління завжди являє собою певну організуючу діяльність, в результаті якої виникають конкретні, управлінські за змістом відносини.
2.Необхідною умовою їх виникнення є наявність суб'єкта, наділеного владними повноваженнями для здійснення управлінських функцій.
З.Для виникнення управлінських відносин, крім суб'єкта, у них повинен брати участь також і об'єкт (об'єкти), на діяльність якого спрямовується управлінський вплив суб'єкта.
4.Характер відносин, які виникають між ними, завжди є владним, а в умовах державного управління • державно-владним, причому цими повноваженнями наділена завжди одна сторона - суб'єкт управління, а об'єкт управління є лише виконавцем вказівок і директив, що поступають від суб'єкта.
З.Організуюча діяльність державно-владного характеру полягає у виконанні та розпорядництві згідно з вимогами закону, тобто є підзаконною, грунтується на чинному законодавстві.
6.Управлінський вплив, який виникає під час цієї організуючої діяльності і налагодженні управлінських відносин, може мати різний за своїми параметрами характер: це і державне регулювання, і централізоване керівництво, і оперативне управління.
7.Цю діяльність можна певним чином розділити на етапи (цикли, фази), в основі класифікації якої є її функціональна природа і організація, робота з кадрами, керівництво, координація, звітність, складання та виконання бюджету.
В.Державне управління, функціонуючи у правовому полі чинного законодавства,""у випадку його порушення, тягне за собою юридичну відповідальність.22
Ось такі головні характерні риси державного управління, хоча окремі дослідники називають їх більшу або меншу кількість. Так, наприклад, виділяють цілеспрямованість, наукову обгрунтованість, планомірність впливу держави (через систему її органів) на суспільні відносини і зв'язки, універсальність, практичність, економічність, суспільну активність, різноманітність організаційних форм здійснення державного управління.21
Соціальність державного управління визначається не тільки впливом на неї різних сфер життя. Управління саме здатне впливати на процеси економічного, культурного та іншого розвитку. Державне управління - не тільки компонент соціальної системи, воно є структурою, що здатна сама забезпечити владарювання. Так, знаряддям здійснення владних повноважень є виконавча влада як вид єдиної державної влади, що здійснює владно-політичні та владно-адміністративні функції.
- Гладун 3. Поняття та зміст державного управління' Адміністративно-правовий аналіз / Актуальні проблеми формування органів місцевого самоврядування в Україні. - Ужгород, 1997. - С.27. 23 Нижник Н Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе - С. 21
Отже, головною характерною рисою адміністративно-управлінських відносин, що виникають у сфері державного управління, є їх владний характер (на відміну від інших правовідносин, зокрема цивільно-правових), який дає змогу органам виконавчої влади здійснювати управління відповідними об'єктами у визначених сферах і галузях діяльності.
Підсумовуючи сказане, можна вважати, що державне управління - це вид діяльності держави, яка полягає у здійсненні нею управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень виконавчої влади через організацію виконання законів та інших нормативно-правових актів чинного законодавства, здійснення розпорядчих функцій з метою комплексного соціально-економічного розвитку, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя.
Далі, оскільки державне управління - це діяльність, то вона органічно включає сукупність соціальних суб'єктів. Отже, якщо вважати державу соціально-організаційним інститутом, що являє собою систему взаємодії численних соціальних спільнот та апарату, то державне управління є конкретно-історичною формою соціального адміністрування.
Глава 1.3. Предмет державного управління
1.3.1. Еволюція дослідження предмету державного
управління
Суттєвими характеристиками будь-якої науки є її предмет (зміст), соціальні функції (призначення) і метод (методи), а також її місце у системі наук і взаємозв'язок з ними. Постановка питання про предмет науки має сенс годі, коли за системою тих чи інших знань визнається статус науки, тобто такої теорії, в якій знаходять відображення закономірності реальної дійсності процесів, розроблені загальні поняття (категорії), сформовані принципи застосування знань (використання закономірностей) у практичній діяльності.
Поняття, закономірності, принципи, які відображають об'єктивно існуюче державне управління, - це одночасно і зміст теорії управління і предмет цієї учбової дисципліни.
Як самостійна галузь знань, управління бере свій початок у сивій давнині. У Стародавній Греції існувала наука про управління державою, яка визначала правила управління, ідеальні завдання держави. "Природність" управління для багатьох античних мислителів була очевидною, але питання про те, хто повинен управляти державою, про форми і механізми цього управління та інші проблеми державного адміністрування, вирішувалися по-різному. Управління здавна було інтегроване у життя суспільства, тому воно як універсальна теорія існувало завжди, здійснюючи пошук своєї оптимальної форми.
Значний вплив на управлінську науку справили погляди Платона, Сократа, Макіавеллі, Монтеск'є, Гоббса, Локка, Дідро, Руссо, Канта, Гегеля, Токвіла. Класиками теорії управління стали такі дослідники новітнього часу, як Вудро Вільсон, Макс Вебер, Фредерік Тейлор, Честер Бернард, Леонард Байт, Дуайт Валдо, Отто Майєр. У наш час продовжують наукові пошуки Глен Райт, Бернар Гурне, Наомі Лінн, Фелікс Нігроу, Річард Стільман, Клаус Коніг, Бернард Беккер та ін.
При дослідженні предмету і методу державного управління як науки автор керується уївома засадничими моментами: по-перше, державне управління як наукова дисципліна, її предмет і метод у зарубіжній науці остаточно визначилися лише у другій половині XX ст., а у національній -ще тільки визначаються; по-друге, українські дослідники державного управління у своїх працях широко використовують наукові здобутки і методологію зарубіжних вчених, яких сучасна управлінська наука відносить до основоположників цієї наукової дисципліни. Тому ця тема не тільки з'ясовує предмет державного управління як сфери людської діяльності, але й наводить визначення і розкриває зміст основних парадигм світової адміністративно-управлінської науки.
Незважаючи на давню історію, державне управління в сучасному розумінні - це здобуток новітнього часу. Воно виникло на певному етапі людської цивілізації, в час становлення індустріального демократичного суспільства, коли зародилися нетрадиційні нові стосунки між людьми. У цих умовах демократія стає адекватною формою організації суспільно-політичного життя і вимагає наукового обгрунтування світових досягнень управлінської думки. Саме конкурентне суспільство породжує попит на адміністративно-управлінську науку, створюючи оптимальні умови для її розвитку. Адже досвіду і навиків, логіки і мистецтва керівництва вже недостатньо для ефективного управління соціально-економічними процесами і явищами. Потрібен науковий підхід до організації роботи апарату державного управління.
Наукові основи державного управління - це система наукових знань про управління державним механізмом, які складають теоретичну і методологічну базу практики адміністрування. Це система знань про структуру, установу, функції, методи, техніку, культуру управління та їх закономірності. Кожна з складових державного управління прямо чи опосередковано є предметом суспільних наук, оскільки практична реалізація висновків цих наук, їх розвиток в умовах цивілізованого соціуму зумовлені саме соціальними потребами, так чи інакше пов'язаними з управлінням державою.
Щодо політичних, історичних, економічних наук, філософії людського буття, соціальної психології та деяких інших, то їхній предмет безпосередньо пов'язаний з управлінням. У цьому плані державне управління є феномен, що інтегрує всі суспільні науки в певну цілісну
систему. Американський професор Глен Райт розрізняє два підходи у визначенні предмета державного управління: американський та європейський. Перший - менш чіткий, але відкриває шлях для багатодисциплінарного методу вивчення державного управління (економіки, організації, системології, кібернетики, психології, соціології та ін.), сфокусованого на процесах і функціях управління. Це пояснюється історією розвитку цього методу в США, яка охоплює сто останніх років. Модель, яку застосовують до американського підходу, грунтується на перевазі методів господарського управління, де основою ухвалення управлінських рішень є раціональність і економічна доцільність. Як приклад американського розуміння державного управління можна навести таке визначення: "Традиційно, державне управління вважають виконавчим аспектом урядування. Воно нібито складається з усіх тих видів діяльності, які потрібні для здійснення курсу вибраних посадових осіб, а також діяльності, яка асоціюється з розвитком цих курсів".24
Навчальний курс тут базується на застосуванні теорії до практики, причому основна увага зосереджується на діях державного управління в реальному світі. Цей досвід застосовується у навчальному процесі за допомогою предметного методу навчання та інших методик, таких як: ділові ігри, групові проекти та моделювання ситуацій. Метод предметного навчання - це здебільшого діалог між викладачем і студентами, і що ще важливіше, між самими студентами. Лекції викладача складають лише незначну частину навчального часу. Предметний метод також ефективно застосовують при навчанні менеджменту, яке має бути орієнтоване на розв'язання проблем для розвитку навичок мислення, необхідних менеджеру.
Європейський підхід грунтується на більш давній, заснованій на праві традиції, яка визначає вивчення державного управління як галузі юридичної (правової) науки. Найбільш характерними є тут законодавство і погляди французьких і німецьких науковців і практиків у цій сфері діяльності. У Франції одним з перших, хто вжив термін "державне управління" був Олександр Вів'єн, праця якого "Нариси про адміністрацію" вийшла друком у 1845 році. У своїх поглядах він протиставив науку державного управління адміністративному праву, вичленивши її з останнього, що стало новим словом на той час. Наука державного управління, на його думку, покликана вивчати адміністрацію у її взаємозв'язках з державою, а адміністративне право повинне вивчати адміністрацію у її взаємозв'язках з приватними особами.
Німецькі юристи, аналізуючи державне управління, традиційно розуміють його як адміністративну діяльність, що чітко регламентована законом. Один із засновників і класик німецького адміністративного права
24 Райт Г Державне управління - К.. Основи. 1994 - С. 10.
Отто Майєр у своїх працях обгрунтував теорію правової держави (rechtsstaat), тобто державу, в якій править закон, яка визнає ідею верховенства права, і в якій належним чином існує впорядковане адміністративне право, яке визначає зміст і межі державного управління.
Таким чином, у європейському розумінні дається точне визначення предмета державного управління. Це пояснюється тривалим асоціюванням громадської служби в Європі зі здійсненням законів та невтручанням у політичні процеси. Державні службовці Європи дотримуються жорсткішого розмежування управлінської діяльності й політики. Навчальний метод грунтується на традиційному лекційному підході. Основний акцент робиться на засвоєнні правових знань. Саме знання закону та застосування юридичних норм створює основу ухвалення рішень європейськими державними службовцями.
Отже, якщо у європейському підході перевага надається теоретичному навчанню перед практичними методами з наголосом правових знань, то в американському, навпаки, переважає підхід розв'язання проблем, заснований на багато дисциплінарній основі. Обидва підходи є пристосованими до відповідних політичних, економічних і соціальних умов.
Комплексне вивчення проблем державного управління в Україні до недавнього часу було майже відсутнє. Правовий аспект управління був монополією юридичної науки, яка торкалася лише нормативних аспектів роботи адміністративних органів, проблем судової практики, не ставлячи собі за мету дослідження конкретної діяльності апарату державного управління. Так, Г.Туманов стверджував, що "ядром предмету теорії державного управління є його правовий аспект і відповідно врегульовані... переважно адміністративним правом управлінські відносини".25
Діяльність політичних інститутів (вивчення центральних і місцевих органів управління, урядових структур, аналіз притаманних їм функцій,"а також соціальних сил, які утворюють ці інститути) була цариною політичних наук. Власне управлінська наука здебільшого зводилася лише до "управління соціалістичним виробництвом" з явно переважаючим економічним наголосом чи до "наукового управління" як підпорядкованого поняття, що витікає із наукового партійного керівництва. Так, радянський спеціаліст управління О.Бєлих наголошував: "Ніяк не можна погодитися з ідеєю створення управління "усіма сферами суспільного життя" у той час, коли існує ціла система марксистсько-ленінських наук... "Марксизм-ленінізм - єдина справжня наукова теорія суспільства і загальна наука управління суспільними процесами".26 Марксистсько-ленінське вчення трактувало державне управління як
!5 Туманов Г. А. Об основаниях, содержании и перспективах теории государственного управления // Сов. гос. и право. - 1980 - № 1 - С 23-29
26 MaDTaHVC Р В СОЧИЯТТЬНПР уппнрпрннр Т^япгч-ї ы ^згтопоч., г,~т,„~.,. ~ \Л \х--------ИГ-ІГ ,™^ ^ . ~
функцію класового панування і придушення. "Радянське державне управління, - наголошував академік А.Вишинський, - це здійснення завдань диктатури пролетаріату, це реалізація волі радянського народу"." На основі таких тверджень робиться відповідний висновок - "партія здійснює керівництво, а держава і всі згадані і незгадані органи і організації управляють, знаходячись під партійним керівництвом... Роль Комуністичної партії полягає в тому, що вона керує державою, громадськими організаціями і через них - усіма процесами будівництва соціалізму і комунізму".28
Разом з тим, слід відзначити праці радянських вчених А.Гастєва, П.Керженцева, Н.Вітке, Є.Розміровича, навколо яких у 20-ті роки формувалися перші школи управління. Вже в той час вони перейшли від критичного аналізу зарубіжних вчених до власних позитивних узагальнень, передбачивши деякі сучасні тенденції розвитку науки управління.
У науці радянського адміністративного права колишнього СРСР, яка значною мірою монополізувала в той період дослідження питань державного управління і навіть включила їх у свій предмет, останнє розумілося як "підзаконна виконавча і розпорядча діяльність підконтрольних Радам народних депутатів органів державного управління, яка полягає в практичному виконанні радянських законів у процесі повсякденного і безпосереднього керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом".29
В одній з перших ґрунтовних монографій, присвячених науковим основам державного управління, яка була написана великим колективом провідних радянських вчених, державне управління визначалось як "організуюча робота державних органів, скерована на об'єднання зусиль громадян, державних органів, установ, підприємств і організацій для вирішення завдань економічного, соціально-культурного і адміністративно-політичного характеру".311 Один з корифеїв науки адміністративного права професор О.Є.Луньов, який значну частину своїх наукових досліджень присвятив питанням державного управління в Радянському Союзі, під останнім розумів "організаторську виконавчо-розпорядчу діяльність державних органів".31
Саме таке розуміння змісту державного управління, яке стало в радянській науці традиційним і загальноприйнятим, простежується від першого підручника з радянського адміністративного права, виданого у Москві у 1938 році, практично у всіх авторських та колективних
27 Вышинский А Я Основные задачи науки советского социалистического права // Вопросы теории
государства и права - М 1949 - С 92
~* Мартанус Р.В. Социальное управление Кадры и кадровая политика. - С 9
" Советское административное право Учебник /Под ред. Ю М Козлова. - М Юрид. лит., 1985. - С.16.
30 Научные основы государственного управления в СССР - М : Наука 1968 - С. 18
31 Лунев А Е. Теоретические проблемы государственного управления. - М Наука. 1974 -С 8
монографіях і аж до останнього підручника, виданого за часів колишнього СРСР у 1990 році. Саме так, в загальних рисах розуміли зміст адміністративно-правових відносин провідні вчені-адміністратори радянського періоду (С.С.Студенікін, Ю.М.Козлов, Ю.О.Тихомиров, Г.В.Атаманчук, Ц.Я.Ямпольська, В.М.Манохін, Н.Г.Саліщева, Б.М.Лазарев, М.І.Піскотін та інші), які у своїх працях розвинули теорію радянського державного управління, в основі якої лежала модель адміністративно-командної системи управління.
Лише в останні роки незалежної України становище у цій галузі кардинально змінилося. З'явилось усвідомлення розгляду проблеми державного управління як окремої дисципліни, відмінної від публічного права, політології, політекономії - науки управління суспільством, або адміністративно-управлінської науки. Подібне визнання є новим для України, як і для переважаючої більшості країн колишнього соціалістичного табору, на відміну від Сполучених Штатів Америки та країн Західної Європи, де державне управління давно стало повноцінною науковою галуззю. Після закінчення Першої світової війни наукові дослідження механізмів управління дістали бурхливого розвитку в США, а у 50-х роках - у країнах Європи. У результаті цього були створені дослідницькі центри, а наука управління посіла офіційне місце у програмах правничих факультетів та інститутів політології. Разом із розвитком різноманітних теорій виникли питання прикладного характеру та необхідність їх вивчення. У зв'язку з цим у 1960 році в США паралельно з підйомом урядової активності запроваджується навчальна програма М.Р.А. (магістр державного управління). Поряд з іншими критеріями цей процес вимагав управлінської майстерності та методичних знань більшою мірою, ніж політичні науки, які до цього забезпечували ступені майстрів у державному секторі. Саме в цей період чітко визначився термін "державне управління", що означав активне та ефективне управління в урядових організаціях, на відміну від попереднього розуміння його як політичної діяльності чи виконання суто адміністративної ролі.
Початок предмета державного управління в Америці поклала розвідка "Дослідження управління" Вудро Вільсона, написана у 1887 році, майже через сто років після заснування системи врядування США. У ній дається визначення й окреслюється сфера галузі державного управління. Ось як Вільсон описував управління: "Галузь управління - це галузь бізнесу. В ній немає поквапливості й боротьби політики, вона в більшості моментів стоїть на_віть поза спірним грунтом конституційних досліджень. Мета адміністративного дослідження - врятувати методи керівництва від плутанини та високої ціни емпіричного досліду й підвести під них міцні підвалини стабільного принципу"." Він вважав управління продовженням
32 ЧпІІтяп RirhavH I Public Administration: Concents and Cases. 5-th edition. 1992. Boston. Du>.10-11.
науки політики, розмежувавши все-таки політику і управління, зосередив увагу на визначенні основних функцій державних органів і службовців. Політологія розкривала завдання держави, а наука управління - засоби виконання цих завдань. Зосередження державного управління Вільсон шукав у сфері бізнесу та методах управління ним. У кінці XIX ст. перед професією управлінця стояло завдання максимального збільшення прибутків, а також управління людськими і фінансовими ресурсами в найбільш ефективний і продуктивний спосіб. Фактично економія й ефективність стали головними напрямами діяльності уряду США на початку XX ст. Управління фінансовими і людськими ресурсами стає бізнесовим менеджментом. Підсумовуючи головні положення позиції В.Вільсона, можна зробити висновок, що він уявляв собі управління як розвинену науку, відмежовану від політики, з наголосом на економічності й ефективності управління - державне управління має грунтуватися не лише на прагматико-фінансовій (бізнесовій) основі.
Ідею визначення, що спирається на економічний підхід управління, зустрічаємо у підручнику Dimock and Fox: "Державне управління - це виробництво товарів і послуг для вдоволення потреб громадян -споживачів"." Така дефініція, на нашу думку, не залишає місця для політичних, правових, організаційних аспектів, які можуть бути частиною державного управління.
Концепція управлінської науки Вільсона у подальшому зазнала певних змін. З'явились альтернативи цим ідеям, які зрештою призвели до заперечення деяких з вільсонівських концепцій. Як, наприклад, розмежування політики й управління.
Еволюція поняття державного управління стає очевидною в 50-х роках. У підручнику "Вступ до вивчення державного управління" Леонарда Байта (1955 р.) з'являється новий розділ "Політика й управління", який спростував вільсонівську позицію розмежування політики і управління. Ця аргументація грунтується на еволюції держави і, відповідно, на фундаментальній зміні призначення уряду та його ролі у суспільстві. Якщо перші сто років американський уряд був обмежений у своїх діях, то з початку XX ст. унаслідок розширення ролі держави відповідно розширилися і його функції. Активність політичних і соціальних груп вимагала адекватної управлінської реакції на запити та координацію їхніх інтересів з боку урядових структур. Так, уряд поступово стає головним центром інтересів різних суспільних груп. Звідси випливає безпосередній зв'язок управління з політикою. Підсумовуючи, Байт робить висновок: "Отож твердження, що політика й управління - це окремі й
3J Райт Г Державне управління.- С. 10.
автономні структури чи процеси в американській системі, очевидно хибне".34
Взагалі політика (грецьке politika - мистецтво управління державою) і державне управління є надзвичайно близькі і пов'язані між собою явища. Більше того, державне управління є однією з найважливіших частин внутрішньої політики держави. Політика є державно-правовим вираженням відношення перебуваючого при владі класу, соціальної групи, нації до інших класів, соціальних груп, націй з приводу утримання і використання влади. А державне управління є засобом упорядкування взаємовідносин між класами, соціальними групами, націями, за допомогою якого реалізується політика. Саме політичним шляхом визначається система органів державної виконавчої влади, система управління, встановлюються її головні засади (принципи) та характерні риси. Ось чому деякі вчені відзначають тісний зв'язок політики і державного управління. Так, С.Алєксєєв зазначає, що питання державного управління - це завжди питання політичної влади, політики, функціонування політичної системи.35 На думку А.Луньова, в теорії державного управління не викликає сумніву положення про те, що "державне управління носить політичний характер".36 Навіть ті вчені, які не поділять такої точки зору, вважаючи її односторонньою, через те, що держава виконує як політичні, так і неполітичні функції, схиляються до того, що останні набувають політичного значення.
Політика відіграє суттєву роль у визначенні загального курсу і соціальної спрямованості державного управління, реалізуючись за допомогою останнього. Тож неспроста політична і соціально-економічна невизначеність України вирішальною мірою впливала впродовж усіх років незалежності на невизначеність у системі державного управління нашої країни, відсутність єдності у підходах до її формування.
1.3.2. Особливості поняття "державне управління"
А тепер спробуємо дати ґрунтовне й вичерпне визначення державного управління. Ось одне з багатьох, дане американським вченим Феліксом Нігроу:
1. Це спільні зусилля певної групи в контексті держави.
2. Охоплює всі три гілки влади - виконавчу, законодавчу й судову, а також їхній взаємозв'язок.
3. Виконує важливу роль у формуванні державної політики, а отже, є частиною політичного процесу.
4. Істотно різниться від приватного управління.
34 White L. Introduction to the Study of Public Administration, 4-th edition. 1955, p. 8.
35 Алексеев С.С. Право и управление в социалистическом обществе / Сов. гос. и право. - 1973. - № 6. -С.14.
36 Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. - С. 7-8
5. Тісно пов'язане з численними приватними групами й окремими індивідами в забезпеченні громадських послуг."37
Варто привести у цьому зв'язку визначення державного управління, яке дав німецький соціолог Макс Вебер: "Державне управління - це конкретний вид діяльності щодо здійснення державної влади, що має функціональну та компетеційну специфіку, що відрізняє її від інших видів, форм реалізації державної влади". А англійсько-український словник термінів і понять з державного управління так визначає це поняття: "Державне управління - широке й аморфне поєднання теорії і практики, покликане сприяти кращому розумінню уряду та зміцненню його зв'язку з суспільством, яким він править, а також заохочувати державну політику, чутливішу до соціальних потреб, і запроваджувати таку адміністративну практику державних бюрократій, що спрямована головно на ефективність, продуктивність і дедалі більшою мірою на задоволення людських потреб. За матір державному управлінню править політологія; за батька -керування."38
Як загальне визначення цього поняття у західному світі можна ще навести те, яке подає всесвітньовідома енциклопедія Britanika: "Державне управління - це діяльність, яка включає здійснення політики та програм урядів (виконавчої влади). Сучасне державне управління включає діяльність у визначенні політики уряду, але, в основному, має справу з плануванням, організацією, спрямуванням, координацією та контролем за урядовими діями".39
У сучасних дослідженнях російських вчених чітко проявилася тенденція на відхід від розуміння державного управління як системи державних органів, що наділені відповідними владними повноваженнями командного характеру. Воно розуміється як організаційна діяльність відповідних державних органів на основі законів до більш гнучких і демократичних його форм, зокрема, як "організованого процесу керівництва, регулювання і контролю державних органів за розвитком сфер економіки і культури, інших сфер державного життя".
Таким чином, державне управління - явище універсальне і рівною мірою притаманне всім без винятку країнам. Однак, як видно з вищенаведеного, його розуміння в різних країнах є неоднаковим і значно різниться між собою. На його зміст впливають історичний та політичний досвід нації, рівень його економічного й суспільно-політичного розвитку, національні традиції, культура, ментальність та багато інших факторів.
Разом з тим, у всіх наведених тут визначеннях державного управління є те спільне, що відзначається всіма науковцями і практиками, незалежно
і7 Kigro Felix A. and Nigro Lloyd G., Modern Public Administration. 7-th edition, 1989, New York: Harper and Row, Publishers.
3R Англійсько-український словник термінів І понять з державного управління. - К.: Основи, 1996. -.С. 95. 39 ThcKiVu, Рпг.„г1^г,»нь Rritamr-я vnl Ч Founded 1768. 15-th edition. Inc.. Chicago. 1993.-D.777.
від їх громадянства, національності чи країни їхнього перебування, і що властиво складає його суть. Найголовніше - це те, що воно являє собою владну, організуючу діяльність держави, її органів, в результаті якої виникають управлінські відносини.
Аналізуючи характерні риси державного управління, його можна визначити як багатогранну організуючу діяльність держави, яка здійснюється на основі та відповідно до чинного законодавства через практичну діяльність її органів виконавчої влади. Управлінська діяльність органів виконавчої влади, яку ми називаємо виконавчо-розпорядчою, полягає у: 1) діяльності щодо виконання законів; 2) діяльності з використання владних повноважень, наданих органу виконавчої влади чи посадовій особі (розпорядництво). Організовуючи виконання законів, суб'єкти управління розпоряджаються - видають владні акти управління, які набирають форми правових актів і є предметом дослідження як правової науки, так і науки управління.
Часто в науці і на практиці як рівноцінний замінник до терміна "управління" вживається термін "адміністрація", маючи на увазі не назву керівництва якогось органу чи організації, а сам процес здійснення управління (адміністрування). Цей термін походить від латинського "ad ministrum", що означає підпорядкування, служба. Він набув широкого поширення в усіх країнах і мовах світу, широко використовуючись в управлінській та правовій термінології. Зокрема, англійською - public administration, французькою - administration publique, іспанською administration publica. В інших мовах є свої особливості. Так, німецькою цей термін перекладається staats leitung, італійською - direzione statale. Певні особливості цей термін має у слов'янських мовах - польською sprawowanie administracji, чеською - statni rizeni, словацькою - statne riadenie. Саме тому галузь права, норми якої регулюють відносини у сфері державного управління, називається адміністративним правом.
Як уже зазначалось, у радянських умовах державне управління як наука розвивалося значною мірою в рамках науки адміністративного права, і це наклало на його розуміння і сприйняття специфічний, адміністративно-правовий відбиток. Тому в наших умовах, особливо в науковій літературі, часто можна зустріти, як управлінські відносини ототожнюються з адміністративно-правовими. А це далеко не одне й те ж. Тому слід погодитися з думкою професора Н.Р.Нижник, що "адміністративні правовідносини це лише юридична "оболонка" управлінських відносин... Врегульовані правом управлінські відносини -категорія більш містка і багата, ніж адміністративні правовідносини. Управлінські відносини об"єкт правового регулювання, а
адміністративні правовідносини - регулятори перших, їх правова форма".40
Що ж все-таки вміщає у собі поняття "державне управління"? В 1955 році Дуйт Валдо писав у книзі "Дослідження державного управління": "Що таке державне управління? Насправді немає доброго визначення державного управління. Чи, мабуть, є короткі визначення, але немає добрих коротких пояснень".41 По суті, державне управління є поєднанням політики, права, бізнесу й економіки, а якщо розглядати весь спектр його змісту, охоплює також історію, соціологію, психологію і навіть деякі точні науки, коли йдеться про математичні методи. У широкому розумінні державне управління базується на двох першоосновах - політології та праві, а міжнародна практика, як вже зазначалося, виокремлює адміністративно-управлінську науку у спеціальну галузь знань про державу і суспільство.
Отже, державне управління • складне багатогранне явище, що охоплює численні фундаментальні та прикладні науки: технічні (прикладна математика, інформатика, технічна кібернетика, системо-техніка тощо), економічні (макро- і мікроекономіка, статистика, економетрія та ін.), природничі (гігієна праці, промислова медицина); політичні, юридичні, історичні, морально-етичні, соціологічні, організаційно-технічні, психологічні. Всі разом вони складають поняття "наука управління". Потреба у виокремленні управлінської науки визначається цілою, низкою факторів, які в сукупності визначають специфічні об'єкт і предмет, зміст, методи, закони, закономірності й тенденції нового напряму науки, а також відображають світовий досвід структурування наукової сфери. Отже, можна зробити висновок, що державне управління - це галузь науки, що складається з багатьох дисциплін, зосереджених на процесах і функціях управління і як вид діяльності держави проявляється у вигляді виконавчої та розпорядчої функцій.
1.3.3. Визначення предмету державного управління
Державне управління наука, що існує тільки у поєднанні теоретичного і практичного аспектів. Поєднання в науково-дослідницькій технології адміністративно-управлінського досвіду з теорією і практикою державного будівництва сприяє результативності діяльності органів державної влади. Кожна галузь знань вивчає різні види управлінської діяльності - від удосконалення праці державних службовців до розробки концептуальних напрямків розвитку державних інститутів. Тобто предмет управлінської науки можна визначити як дослідження процесу функціонування управляючих систем від їхньої низової ланки і окремого працівника до масштабів усього суспільства, а мету - як забезпечення життєздатності, саморозвитку цих об'єктів, досягнення вищого ступеню організованості, впорядкованості явищ, процесів, управлінської та іншої
41 Waldo Dwight. The Study of Public Administration. Third Edition. New York: The McMillan Company,
ефективності при мінімальних витратах часу й коштів.42 Отже, наукова галузь "Державне управління" має своє чітко окреслене об"єктно-предметне поле досліджень, а саме - один із основних видів людської діяльності - державне управління. Воно синтезує соціально-політичний, історичний, юридичний, економічний, психологічний підходи, не обмежуючись і не зливаючись при цьому з жодним із них.
Крім цього, "Державне управління" за змістом відрізняється від "Бізнесового управління" (Business administration) та загального "Менеджменту" (Management). Управління в бізнесі спрямоване на отримання прибутку шляхом підприємництва, тоді як державне управління - на забезпечення суспільного життя громадян в усіх його сферах, що ставить значно ширші цілі. Бізнес-управління переважно концентрується на діяльності фірми, підприємства, що дає підстави говорити про приватне (private) управління. Разом з тим, існує багато спільного у змісті форм цих видів управління. Більшість ефективних і дійових управлінських методів, технологій, способів народилися та пройшли випробування саме у бізнесовій сфері і лише згодом перейшли в систему органів державного управління. Загальні для державного і бізнесового управління аспекти охоплюються менеджментом (наприклад, теорія управління людськими ресурсами та інше). Термін "менеджмент" застосовується здебільшого до локальнообмежених людських колективів, організацій і розуміється як менш регламентоване офіційними правилами, процедурами і технологіями управління.
Отже, предметом державного управління є діяльність щодо здійснення рішень політичної влади, динаміка інститутів управління та історія, культура управління. На наш погляд, саме таке визначення дає найбільш повне уявлення про предмет державного управління як загальної міждисциплінарної самостійної наукової дисципліни, розміщеної на перетині багатьох соціальних і гуманітарних наук. Вона включає в себе теорію управління, історію державних утворень та управління в них, історію управлінської думки, науку про апарат державного управління, державну службу, форми і методи управлінської діяльності, дослідження відносин між суспільством і державними інститутами. До предмета державного управління належать також культура управління, мистецтво керування установою та ін.
Однак державне управління як наука і як навчальна дисципліна має свої відтінки. Як галузь науки державне управління охоплює філософські, історичні й теоретичні, фундаментальні дослідження проблем організації, становленння й розвитку управління суспільством, зокрема побудови й оптимального функціонування систем центральних, галузевих, територіальних та місцевих органів влади, а також державних установ.
І~
Державне управління як навчальна дисципліна дає своїм слухачам знання принципів, функцій, методів і прийомів управління, організації державного управління і державної служби, форм управлінської діяльності, державно-управлінських відносин.
Отже, державне управління як наука має загальний характер, свій предмет, категорії, свої специфічні та універсальні закони розвитку. Тому при визначенні управлінської науки ми не повинні відмежовуватися від сучасних досягнень світової адміністративно-управлінської думки. Хоча, з іншого боку, щодо ряду ключових проблем теорії управління, українська адміністративно-управлінська школа повинна здійснювати наукові розробки, які б за досконалістю вигідно відрізнялися від досліджень інших управлінських шкіл та сприяли формуванню національної науки управління. Адже ні американська, ні японська, ні французька моделі в наших умовах нереальні. Необхідно творчо підходити до світового досвіду, адже некоректно сліпо переносити на сучасний національний грунт старі і чужі знання та управлінську культуру, не врахувавши особливості конкретно-історичного стану суспільства та національного менталітету. Наприклад, у американців можна запозичити діловитість, професіоналізм, динамізм, у німців - філософію добробуту для всіх, у французів - комунікабельність, організаційну культуру, у японців' -колективізм, спільність у вирішенні проблем тощо.
Прагнення опанувати досвід минулого управління не повинне привести до ігнорування сутності управління сучасного. Творчий аналіз і усвідомлення минулого управлінського досвіду є необхідною умовою формування якісно нового сучасного державного управління. Варто погодитись у цьому розумінні із словами В.Селіванова: "Не можна створити сучасну парадигму демократичного управління в Україні без урахування як новітніх, зокрема економічних, політичних, правових і, безумовно, управлінських знань, які врахували б світові, загальнолюдські цінності, так і знань, які відбивали б національну специфіку України, менталітет українського народу. Без цього неможливий і подальший процес підготовки висококваліфікованих фахівців-управлінців саме для суверенної і демократичної України."43
Глава 1.4. Метод теорії управління
Не менш важливим і взаємопов'язаним з питанням визначення предмета державного управління є питання методу адміністративно-управлінської науки. Перш ніж визначити, що таке метод науки управління, необхідно з'ясувати, що таке метод науки взагалі.
13 Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук, кер В.В Цветков -С.88
Метод - це спосіб, підхід, інструмент, яким користується певна наука для дослідження закономірностей, що становлять її предмет. Це набір різноманітних засобів, які використовуються у тій чи іншій науці і дають можливість всебічно пізнати її предмет. Тут під методом теоретичного дослідження розуміється сукупність прийомів досягнення поставленою наукою мети чи вирішення конкретного дослідницького завдання, а під методологією -- вчення про використовувану в певній науці систему методів. Таким чином, теорія управління являє власну систему наукових понять, ідей і методів їх реалізації, що збагачують практичний досвід і відображають закони процесів, тобто процесів управління. Система наукових понять, доповнених методами теоретичних досліджень, тобто їх методологією, утворює теорію управління.
1.4.1. Види методів теорії управління
Якими ж методами користується управлінська наука? В теорії управління вирізняють три групи найважливіших методів дослідження:
1) загальні методи дослідження явищ і процесів управління (іноді їх називають підходами);
2) логічні методи пізнання;
3) емпіричні методи досліджень.
До загальних методів дослідження явищ і процесів управління належать:
- соціологічний підхід відзначається тим, що управління розглядається насамперед як спільна діяльність людей. Сучасний стан державного управління характеризується зростаючим впливом соціального фактору;
- системний підхід розглядає організацію як цілісне явище, всі складові якої взаємопов'язані цілями, функціями, принципами, методами, структурами, процесами, кадрами і матеріально-технічним забезпеченням. Ця єдність взаємодіє з іншими системами, реагує на стимули середовища і завдяки зворотному зв'язкові дістає інформацію про вплив своїх реакцій, але її внутрішні зв'язки міцніші, ніж зв'язки з зовнішніми системами;
- традиційний підхід концентрує свою увагу на цілях адміністрації -сприяти ефективності (досягнення бажаних організаційних цілей) й продуктивності (досягнення цілей без зайвих затрат) та завданнях -раціоналізації та розробки ефективного зв'язку між засобами і цілями;
- комплексний підхід передбачає залучення до дослідження всієї сукупності методів відповідних наук у ході вивчення процесів державного управління, використання в процесі вивчення комплексу різних галузей наукових знань;
- історичний підхід виходить з того, що як управлінські знання, так і інститути управління, постійно удосконалюються, їх стан у кожний історичний період визначається конкретними факторами, притаманними цим періодам. Ось чому для правильної оцінки стану та визначення
напрямків розвитку науки управління необхідно знати історію та фактори, що впливають на її розвиток;
- культурологічний підхід встановлює залежність управлінської поведінки від рівня культурного середовища суспільства;
- біхевіористський підхід сформований під впливом психології і розглядає організацію передусім як соціальну систему, в якій розвиваються стосунки, конфлікти й зв"язки, що їх керівник не завжди спроможний зрозуміти й проконтролювати. На відміну від інших підходів біхевіористський погляд більше зосереджується на людях, їх взаємозв'язках та співпраці. Він наголошує на розвитку інтуїції та розуміння, які спираються на емпіричні дослідження, спонукаючи управлінців та науковців досліджувати нераціональні й раціональні, неформальні й формальні аспекти організаційної поведінки. Біхевіористський підхід ставить своїм завданням пояснити, чому люди поводяться саме так, а не інакше, і чому в результаті саме таким чином функціонують управлінські процеси і системи. Дослідження здійснюються шляхом побудови логічно сконструйованої моделі, з якої дедуктивно одержується правдиве свідчення;
- інституційний підхід зосереджується на структурах державного управління і формально-правових рисах політичної системи. Такий підхід здебільшого нехтує зв"язок між важливими інституційними структурами і змістом державної політики.
Другу групу становлять логічні методи пізнання, їх основу складають теоретичні прийоми - аналіз і синтез, індукція і дедукція, моделювання, експеримент, абстрагування, узагальнення і обмеження, сходження від абстрактного до конкретного та ін.
До третьої групи належать методи емпіричних досліджень. Мається на увазі сукупність конкретно-соціологічних прийомів, за допомогою яких нагромаджується і систематизується емпіричний матеріал і дані конкретних соціологічних, економічних, політологічних, правових та історичних досліджень. Сюди входить і аналіз статистичних даних, прямих спостережень, вивчення різноманітних документів, матеріалів опитування населення тощо. Кожен із названих методів (їх груп) застосовують не ізольовано, а в комплексі. Це дає змогу отримати більш повні та всебічні результати досліджень.
Використовуючи охарактеризовану систему наукових понять і методи теоретичних досліджень, управлінська наука виробляє власну методологію і теорію для більш повного та об'єктивного практичного вирішення своїх основних завдань.
1.4.2. Мистецтво управління
Використання різних підходів до вивчення управлінської діяльності має й інший аспект. Державне управління здійснюється у складному середовищі політичних, економічних та соціальних сил. Досліджуючи ці
фактори, необхідно вивчити культуру суспільства, під якою розуміється цілісне сприйняття буття, певні неписані закони, оцінки й прийняті правила, за допомогою яких люди оцінюють поведінку один одного в суспільстві, а також засвоєння нових явищ та реалій життя.
Ці традиції створюють ситуаційне поле для здійснення управлінських дій, розробки курсу, на підставі якого приймаються рішення, виробляються форми їх впровадження у життя. Державне управління, зазнаючи впливу з боку культурних цінностей, часто впливає на ці традиції. Взаємодіючи з культурою суспільства, воно грунтується на загальних цінностях, які беруть свій початок із культурних та бюрократичних джерел.
Серед головних чинників культури, які впливають на державне управління, можна відзначити довіру до державних інституцій та довіру до особи. Рівень інституційної та міжособистісної довіри в культурі часто віддзеркалює рівень пасивної чи індивідуальної поведінки, яка заохочується суспільством. При пасивній поведінці зміцнюється авторитет державної влади в керуванні всіма аспектами людської діяльності та взаємовідносин. Індивід при цьому може відчути лише безпорадність, вважаючи нормою таке становище.
Навпаки, коли культура стимулює індивідуальну поведінку і ставить права особи вище від прав держави, то роль державного управління може бути обмеженішою і повинна відповідати соціальним, політичним та економічним змінам, що відбуваються. При такій ситуації державна влада може постійно зменшуватися пропорційно утвердженню прав і привілеїв індивідів. При високій політичній довірі до інституцій, які ухвалюють рішення (президент, парламент, уряд) та високому рівні міжособистісної довіри, існує низька потреба адміністративної влади. За протилежної ситуації - потреба у ній різко зростає.
Різноманітність підходів до вивчення державного управління зумовлена "двоїстим" характером цього явища. Управління, оскільки воно грунтується на законах суспільного розвитку - це наука. Отже, вимагає відповідного ставлення, тобто обов'язкового розуміння об'єктивної логіки її законів. Разом з тим - це мистецтво, яке Демокріт характеризував як найвище із мистецтв. Він рекомендував докладно вивчити мистецтво управління і допускати до керівництва лише тих, хто знає справу, має відповідні знання, якості.
Таким чином, до складу науки державного управління входять дві взаємопов'язані частини: теорія управління і мистецтво управління. Теорія управління орієнтована в основному на відображення раціонального боку реальних систем управління, їх загальних закономірностей і моделей. Мистецтво управління у кожному конкретному випадку наповнює ці раціональні знання життям, практикою, що можна пояснити багаточисленністю певних ситуацій та існуванням у них неформальних
елементів, які важко піддаються виявленню- і опису. Але узагальнення матеріалу, який відображає мистецтво управління, приводить до формування принципів, рекомендацій, які є частиною системи знань про управління.
У сорокових роках Леонард Байт у своєму підручнику "Вступ до вивчення державного управління" дав таке визначення: "Мистецтво управління - це керівництво, координування й контроль, які здійснюються над багатьма людьми для досягнення певної мети. Це мистецтво пронизує всі рівні організації, зв'язуючи між собою багато професій, ремесел та спеціальностей..."44
Мистецтво управління, здатність творчо підходити до постановки і реалізації цілей тією чи іншою системою набувається на основі особистого життєвого досвіду чи шляхом спеціального навчання керівників. Однак однією з найважливіших умов досягнення високого управлінського мистецтва є оволодіння теорією державного управління.
У цьому курсі вивчаються, головним чином, основні теорії і методології державного управління. За цільовими засадами і особливостями управлінської науки, у складі її загальної теорії розрізняють такі частини: методологічні основи управління; вчення про функції, методи управління; організаційні форми та структури управління, їх взаємодії; формування і розвиток процесу управління; організація роботи апарату державного управління; якості та ефективності управління, що дають можливість виявити та дослідити специфічні закономірності формування і розвитку систем управління, які реалізуються на практиці.
Таким чином, до методологічних основ теорії державного управління відноситься визначення суті науки управління, її предмету, методів, теоретичних досліджень, особливостей управлінських відносин, формування об'єкта і суб'єкта управління, механізму їх взаємодії.
1.4.3. Структура курсу "Державне управління"
Зміст курсу "Державне управління", який узагальнює наукові знання і практичний досвід у галузі державного управління, складається з восьми основних розділів.
Перший розділ розглядає управління як соціальне явище, предмет і метод управлінської науки та принципи державного управління, які складають сукупність учень про теоретичні основи державного управління.
Другий розділ присвячений історичному розвитку державного управління в Україні, починаючи із зародження державності у Київській Русі, закінчуючи сучасним періодом.
У третьому розділі курсу розглядаються сутність і класифікація функцій державного управління, характеристика їх основних категорій.
44 White Leonard Introduction to the Study of Public Administration. Third Edition, 1949. New York.-The
Четвертий розділ ознайомлює з системою методів державного управління, принципами класифікації методів та їх характеристикою.
П'ятий розділ з'ясовує співвідношення державного управління та виконавчої влади в умовах конституційного розподілу влади, хід адміністративної реформи в Україні.
Шостий розділ присвячений вивченню апарату державного управління, його правовому статусу, органам виконавчої влади, їх конституційній побудові та класифікації.
Сьомий розділ ознайомлює з інститутом державної служби, системою правових актів про державну службу та правовим статусом державних службовців, класифікацією посад державних службовців, проходженням державної служби, процесом підготовки, перепідготовки та підвищенням кваліфікації державних службовців.
У восьмому розділі розглядаються форми управлінської діяльності, акти і процедури управління, їх класифікація, види і процедури юридичної відповідальності в державному управлінні.
Як бачимо, структура предмета державного управління відображає основні підрозділи теорії та практики управлінської діяльності як системи знань в її історичному розвитку. Наука про державне управління виробляє і тлумачить основні категорії управління, розробляє методичні та практичні засади управлінського процесу, вивчає закони і формує принципи державного управління, розглядає історичні етапи розвитку світової та національної управлінської теорії. Важливе значення в державному управлінні має правильна його організація, чіткий розподіл функцій управління між структурами апарату управління та виконавцями. Тому вчення про функції, методи державного управління, закономірності побудови організаційних форм, систему органів виконавчої влади, етапи розвитку апарату державного управління та їх особливості, входять у зміст цього курсу.
Державне управління як цілеспрямована діяльність здійснюється шляхом використання певних прийомів соціального та психологічного впливу, тому вчення про методи державного управління займає одне з головних місць в управлінській науці. Значний розвиток отримала теорія прийняття управлінських рішень. Збір і обробка інформації, підготовка і прийняття рішень, організація контролю за їх виконанням є формою вияву управління. Рішення оптимізуються в процесі підготовки і прийняття за допомогою спеціально розроблених методів моделювання. Крім того, управлінська наука розробляє технологію державного управління, яка впорядковує правила поведінки державних службовців, їх взаємовідносини між собою і зовнішніми чинниками.
Курс "Державне управління" узагальнює і систематизує знання, вироблені адміністративно-управлінською наукою з метою впровадження їх у процес управлінської праці. Його вивчення сприяє процесу
формування фахівця для ефективного виконання ним управлінських функцій. Розглядаючи місце курсу "Державне управління" в системі підготовки спеціалістів вищої школи, необхідно відзначити, що він пов'язаний з багатьма дисциплінами учбового плану, які, однак, лише торкаються окремих управлінських проблем. А систему державного управління в цілому вивчає лише адміністративно-управлінська наука.
Оволодіння "Державним управлінням" сприяє виявленню отриманих із інших дисциплін знань, необхідних для державного управління, а також озброює знаннями методів і прийомів виконання управлінської праці. Крім того, вивчення курсу дає фахівцям знання і зі специфічних проблем державного управління, які не вивчаються іншими дисциплінами.
Потрібно мати на увазі, що курс "Державне управління" не може відповісти на всі питання, що виникають у процесі управлінської діяльності та запропонувати готові "рецепти", а також охопити весь спектр питань, що входять до змісту управлінської науки. Таке завдання є непосильним для однієї книги. Головне завдання курсу - зосередити увагу на ключових темах, навчити загальному підходу до вирішення проблем державного управління. Питання, що виникають у ході управлінської діяльності можна вирішити на основі загальних правил та прийомів з урахуванням конкретних умов, місця, часу і специфіки об"єктів державного управління.
1.4.4. Категорії державного управління
Як і кожна наука, державне управління оперує певним набором категорій - фундаментальних понять, що відображають найбільш суттєві, закономірні управлінські зв'язки та відносини. Побудова системи категорій державного управління, як і суто наукова інтерпретація їх змісту, на сьогоднішній день перебуває в початковому стані. Перед тим, як назвати основні категорії державного управління, зробимо декілька загальних застережень:
- категорії державного управління мають об'єктивний характер, їх зміст відображає суспільні відносини в соціальному управлінні, що існують незалежно від волі та свідомості суб'єктів управління;
- вони мають історичний характер, бо розроблялися протягом усієї історії розвитку управлінської думки і, безумовно, їхній зміст збагачується новими надбаннями цивілізації;
- кожен новий період розвитку державності збагачує категоріальний каркас державного управління відповідними надбаннями;
- система категорій державного управління відображає основні проблеми його дослідження, структуру його предмета.
Категорії, якими оперує державне управління, в узагальненому вигляді представлено схемою (див. рис.1.2).
Державне управління
Функції державного управління
Методи державного управління
Форми державного управління
Управлінські відносини
Апарат державного управління
Державна служба
Орган державного управління
Посадова особа
Державна посада
Державний службовець
Рис. 1.2. Основні категорії державного управління.
Як бачимо, сучасна адміністративно-управлінська наука має розгалужений категоріальний каркас - своєрідний кістяк, навколо якого концентрується відповідна проблематика. Інтерпретація базових категорій, а тим більше їх систематизація, тільки формуються. Ця проблема є надзвичайно актуальною для становлення управління як науки, адже, як відомо, будь-яка наукова теорія отримує статус науки лише тоді, коли вона розпочинає вивчення своїх засад тієї категоріальної основи, за допомогою якої вона освоює дійсність і доводить до людей головні висновки. Таке осмислення має історичний характер. Отже, головною проблемою осягнення предмета державного управління є пізнання його розвитку генези предмета в контексті загальноцивілізаційної
адміністративно-управлінської практики і державного будівництва.
Глава 1.5. Принципи державного управління
Поняття принципу державного управління
Державне управління це не тільки сума адміністративно-управлінських знань, а й процес їх створення. "Продукування" управлінських знань здійснюється у певному суспільному середовищі, в сформованому науковому кліматі, що впливає на цілі дослідження державного управління, його практичну спрямованість. Особлива роль відводиться принципам організації наукового управлінського знання. Вони покликані акумулювати нові тенденції в розвитку державного управління, враховувати стан сучасного наукового пізнання, що підвищує його суспільне значення.
Принцип (від латинського "ргіпсіріим" - основа) - важлива категорія науки державного управління, будучи однією з її основ. Принципи як поняття теорії відображають сутність і реальність процесів державного управління, підпорядковуючись певним законам. Принципи - це специфічне поняття, змістом якого є не стільки сама закономірність, відносини, взаємозв'язок, скільки наше знання про них. Принцип є результатом наукового пізнання, при цьому слід враховувати, що не всі закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління сьогодні досліджені та сформульовані у вигляді принципів. Практична дія принципів не залежить від них самих, а повністю визначається відношенням до них людей. Лише знати принципи недостатньо, необхідно ще хотіти і могти застосовувати їх в управлінській діяльності.
На практиці принципами управління керуються у відповідності з соціально-економічними умовами, що склалися в суспільстві. Принципи управління обґрунтовують, роз'яснюють зв'язки як між об'єктом і суб'єктом управління, так і в середині кожного з них. Вони відображають властивості, притаманні управлінській системі в цілому, а також окремим її елементам, явищам, процесам. Принципи відображають зміст і взаємозв'язки основних елементів системи управління.
Принципи державного управління динамічні за змістом і формою. Вони формуються людьми у зв'язку з конкретними політичними, соціально-економічними і культурними умовами, відображаючи ступінь творчого використання закономірностей державного управління. Безпосередньо на практиці принципи управління набувають характеру норми, правила, якими керуються в управлінській діяльності. Гнучкість і динамізм принципів державного управління проявляється і в тому, що у кожній конкретній сфері діяльності формуються свої конкретні принципи виконання адміністративно-політичних, соціально-економічних,
виробничо-господарських функцій.
В умовах завершення формування сучасної моделі органів виконавчої влади і, відповідно, структури державного управління проблема
Наукове осмислення і теоретичне обгрунтування принципів державного управління виходить з аналізу суті самого явища. У літературі називається різноманітна кількість принципів (Г.Емерсон дев'ять, А.Файоль -чотирнадцять, Ф.У.Тейлор - десять, Д.Карнегі - двадцять дев'ять, М.Вебер - п'ять і т.д.). Але це зовсім не означає, що всі вони чи деякі з них застосовуються в управлінні і впливають на нього. Нова система організації виконавчої влади і нова схема державного управління грунтуються на порівняно нових (відносно колишніх радянських) принципах. Однак при цьому не слід відкидати й кращі надбання управлінської науки радянського періоду, бо зрозуміло, що такі політико-правові принципи державного управління як колегіальність і єдиноначальність, науковість, економічність та ефективність, плановість, добір і розстановка кадрів мають надзвичайне значення і успішно функціонують у новій моделі. А організаційні принципи - галузевий і територіальний - то вони спільно з новими складають єдину систему принципів державного управління України.
При визначенні і обгрунтуванні нової системи принципів слід також пам'ятати про кращий досвід передових країн, зокрема американський та європейський, адже власне модель, система і принципи державного управління в умовах функціонування демократичної держави, з соціально-орієнтованою ринковою економікою сформувались саме там. А тому не враховувати думки та ідеї, сформульовані у працях Отто Майєра, Анрі Файоля, Леонарда Байта, Фредеріка Тейлора, Дуайта Валдо, Честера Бернарда, Герберта Саймона та багатьох інших, просто неможливо.
Прийняття Конституції України, яка закріпила головні вимоги щодо організації системи органів виконавчої влади і здійснення державного управління, проголошення будівництва демократичної, соціальної, правової держави є визначальними моментами у встановленні принципів державного управління. Обгрунтування принципів нового державного управління в Україні, їх систематизація і розробка конкретних механізмів є науковою проблемою, що потребує подальших досліджень.
Г.Атаманчук наголошує, що процес виявлення і обгрунтування принципів державного управління повинен відповідати таким вимогам:
а) відображати не будь-які, а лише найбільш суттєві, головні, об'єктивно-необхідні закономірності, відносини і взаємозв'язки державного управління;
б) характеризувати лише сталі закономірності, відносини і взаємозв'язки в державному управлінні;
в) охоплювати переважно такі закономірності, відносини і взаємозв'язки, які притаманні державному управлінню як цілісному соціальному явищу, тобто мають загальний, а не частковий характер;
г) відображати специфіку державного управління, його відмінність від інших видів управління.45
Як бачимо, поняття "принцип державного управління" покликаний спочатку в науковій, а згодом і в правовій формі відображати закономірності, що об'єктивно існують в державному управлінні та мають особливе значення для його організації і здійснення.
Принципи державного управління - це фундаментальні істини, закономірності, керівні правила, основні положення, норми поведінки, виражені у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, якого повинні дотримуватися органи державного управління та державні службовці у своїй діяльності.
Вони визначають вимоги до системи, структури, організації і процесу управління, напрямки й межі прийняття рішень; вони можуть належати до різних систем управління. Характеризуючи той чи інший принцип слід враховувати його взаємозв'язок з іншими принципами, залежність від них. Принципи взаємодіють між собою в межах цілісної системи, врівноважуючи чи посилюючи один одного, що дає змогу достатньою мірою розкрити свою природу, індивідуальність і регулюючі можливості. При цьому кожен принцип має структурно відведене йому місце, що дає підстави зробити висновок - повноцінне розкриття змісту і потенціалу будь-якого принципу державного управління можливе лише в рамках і з врахуванням його системних залежностей.
Систематизація принципів
Поряд з існуванням у науковій літературі великої кількості різноманітних принципів є також багато прикладів різної їх класифікації. Наприклад, автори курсу лекцій "Загальна теорія управління" пропонують таку систематизацію принципів:
загальні - принципи системності, об'єктивності, саморегулювання, зворотного зв'язку, оптимальності, інформаційної достатності, демократизму, гласності, змагальності, стимулювання;
часткові - принципи, що застосовуються у різних підсистемах чи суспільних сферах (економічній, соціально-політичній, духовній), і принципи, що застосовуються при аналізі різних суспільних явищ, оганізацій, інститутів;
організаційно-технологічні - єдиноначалля, поєднання державного, регіонального і місцевого управління, конкретності, розподілу праці, склярний принцип, принцип ієрархії, єдності розпорядництва, єдиноначалля, делегування повноважень, діапазону повноважень.46
Г.Атаманчук запропонував таку систематизацію принципів державного управління: 1) суспільно-політичні; 2) функціонально-
4 Атаманчук Г В Теория государственного управления Курс лекций - М.: Юрид. лит., 1997. - С. 188. 46 Лив Ойтяятрппия vnnaBnf-HHa -M 1994 - С 166-187
структурні; 3) організаційно-структурні; 4) принципи державно-управлінської діяльності.47
Ще один підхід, схожий до попереднього, запропонували Н.Нижник і О.Машков: 1) суспільно-політичні принципи; 2) структурні принципи; 3) принципи державно-управлінської діяльності.48
Як видно, існує багато різних підходів до систематизації принципів державного управління, що свідчить про великі труднощі у виділенні систематизаційних засад. Оскільки принципи відображають закономірності, відносини і взаємозв'язки, що мають об'єктивну суть, визначену їх місцем і роллю в системі державного управління, то можна визначити, що характер кожного принципу і їх систематизація повинні мати визначені і доволі вагомі підстави.
Державне управління будучи, як уже зазначалося, системою, яка здійснює зв'язок держави і суспільства, влади і народу, з одного боку, відтворює у собі риси, цивілізаційні та національні особливості відповідного суспільства, іншими словами, суспільно-політичну природу держави, а з іншого - визначає всі інші елементи державного управління (мету, функції, структури тощо). Ось чому державне управління являє собою систему, в якій всі елементи узгоджені, скоординовані, субординовані між собою за допомогою певних закономірностей, відносин і процесів, які, у свою чергу, визначаються типом і рівнем розвитку конкретного суспільства і держави.
Тому першою підставою систематизації принципів державного управління є виокремлення тих загальних закономірностей, відносин і процесів, які притаманні всій системі державного управління, забезпечують міцність залежностей держави і суспільства. Такі універсальні закономірності можна означити поняттям загальносистемні принципи державного управління.
Друга підстава систематизації пов'язана з аналізом і науковою характеристикою закономірностей, відносин і взаємозв'язків, що складають групи елементів державного управління (цілі, функції, структура, процес). Якщо суть державного управління відображається у загальносистемних принципах, які впливають на всі складові цієї системи, то, відповідно, у кожній групі елементів повинні діяти якісь свої специфічні закономірності, відносини і взаємозв'язки, їх можна розглядати як структурні принципи, що впорядковують структуру групи елементів, і поділити на такі види: структурно-цільові; структурно-функціональні; структурно-організаційні; структурно-процесуальні.
47 Див. Атаманчук Г В Сущность советского государственного управления. - М., 1980. - С. 172-173.
48 Див.. Нижник Н., Машков О Системний підхід в організації державного управління: Навч посібник / За заг ред Н.Р.Нижник. - К/ Вид-во УАДУ. 1998. - С. 56-58
У різноманітних підсистемах державного управління (територіальних, функціональних, галузевих тощо) і, особливо, в різних аспектах спеціалізованої управлінської діяльності існують свої специфічні закономірності, відносини і взаємозв'язки організації тих чи інших управлінських елементів, що складають третю підставу систематизації принципів державного управління. Сюди можна віднести принципи формування організаційних структур, принципи керування установою, принципи прийняття управлінських рішень, принципи контрольної діяльності, принципи використання методів державного управління, принципи виконавчої влади, принципи державної служби, принципи управління людськими ресурсами, принципи діяльності органу виконавчої влади, принципи діяльності Кабінету Міністрів України, принципи діяльності місцевих державних адміністрацій тощо. Ці принципи стануть предметом розгляду наступних розділів книги. Тому зараз лише зауважимо, що спеціалізовані принципи не повинні суперечити загальносистемним і структурним принципам, а навпаки, сприяти зміцненню єдності державного управління.
Види принципів
У науковій літературі існує велика кількість підходів до групування принципів державного управління. Так, наприклад, Н.Нижник визначає такі групи принципів:
1. Суспільно-політичні, що відображають та розкривають соціальну природу державного управління, його детермінованість і обумовленість суспільством. Систему цих принципів характеризують демократизм, законність, об'єктивність, гласність.
2. Культури управління, що синтезовані через дослідження функціональної та організаційної структур державного управління, до яких відносяться: функціональність; диференціація та фіксування функцій шляхом видання правових норм; сумісність функцій; концентрація функцій; необхідність (стосовно управлінських об'єктів); комбінування функцій; відповідність функцій потребам і запитам управлінських об'єктів.49
Г.Атаманчук виділяє принципи об'єктивності, демократизму, правової упорядкованості, законності, федералізму, поділу влади, публічності.5°
Як видно, виділення і характеристика принципів державного управління вимагають глибоких і цілеспрямованих досліджень. Тому запропоновані тут принципи базуються на об'єктивних закономірностях державного управління та отримали практичне застосування як в
Реформування державного управління в Україні: проблеми І перспективи / Наук, кер В.В.Цветков. -С.162-163.
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций -С. 193-197.
національній, так і зарубіжній управлінській діяльності. Отже, серед загальносистемних принципів можна виділити такі: законність, демократизм, публічність, єдиноначалля і колегіальність, централізація і децентралізація, плановість, науковість, ефективність.
Законність - цей конституційний принцип розглядається сьогодні як основоположний принцип державного управління, який визначає рівень демократичності суспільства. Це означає, що закони, які реалізуються в процесі державного управління, повинні відповідати праву з точки зору загальної та рівної для всіх свободи і справедливості та оберігати громадян від проявів будь-якого свавілля (як фізичних, юридичних осіб, так і держави). Закони та інші нормативно-правові акти повинні прийматися на основі та у відповідності з положеннями Конституції, відповідати їй і не суперечити в процесі практичного здійснення функцій державного управління. Згідно з змістом цього принципу громадяни повинні мати гарантоване право, відповідно з яким ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законом. Такі засади передбачають гарантування державою втілення в життя відомого загальноправового принципу "дозволено те, що не заборонено законом" для громадян та загальноправового принципу "можна лише те, що дозволено законом" для органів державної влади. Тобто, право повинне домінувати над владою, зокрема над діяльністю органів державного управління, унеможливлювати свавілля з боку останніх, створювати умови для широкого контролю з боку суб'єктів громадянського суспільства за діяльністю держави в цілому, в тому числі за здійсненням функцій державного управління.
Разом з тим необхідною умовою реалізації принципу верховенства права і закону є повага до права і закону з боку населення, формування у них правосвідомості, адекватної сучасному розвитку правової держави. Реалізація принципу верховенства права і закону є суттєвою передумовою здійснення державного управління на засадах загальнолюдських цінностей, пріоритеті права і національного законодавства, зміцнення правосвідомості та правопорядку.
Демократизм -- утвердження цього принципу стало результатом багатовікової боротьби народів за визнання їх носіями суверенітету і єдиного джерела влади, а відповідно, за гарантування прав і свободи громадян. Принцип демократизму встановлює народовладдя в державному управлінні, адже демократичний характер влади і держави зобов'язує сформувати і відповідну їй демократичну систему управління, яка б базувалася на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх, або переважної більшості громадян, можливості їх максимального залучення до обговорення проектів управлінських рішень, відкритості інформації, гласності обговорення і прийняття рішень, рівного доступу громадян до державної служби. Принцип демократизму передбачає використання для цього таких загальнодемократичних засад та ідей, як
поділ влади, верховенство права та закону, функціонування багатопартійної системи, забезпечення діяльності опозиції, панування загальнонародних інтересів над класовими, загальнолюдських - над національними, публічних - над приватними, утвердження гласності та плюралізму думок тощо.
Публічність - цей принцип демократичної правової держави забезпечує зв'язок державного управління із суспільством, громадянами. Він подібний до принципу, який часто згадується в літературі - принципу гласності і врахування громадської думки. Але публічність за охопленням явищ є поняттям значно ширшим від останнього, яке включає: доступність державного управління для громадян через право вибору відповідних органів і участі в їхній діяльності; прозорість функціонування органів виконавчої влади; громадський контроль за діяльністю органів державного управління; інші види контролю за дотриманням конституційне закріплених інтересів суспільства, прав і свобод громадян.
Єдиноначалля і колегіальність - у сучасних умовах реформування всіх сторін життя українського суспільства великої ваги набуває єдиноначалля і персональна відповідальність за прийняття тих чи інших рішень, за виконання службових завдань, за використання (чи невикористання) 'службових повноважень. Однак підвищення ролі фахових знань і фахівців покладає на відповідних посадових осіб необхідність проведення ґрунтовної підготовки проектів управлінських актів, наукових консультацій і експертиз, нарешті, всебічного обговорення цих проектів на засіданнях колегій, рад чи нарад при відповідних органах виконавчої влади.
Централізація і децентралізація - державне управління повинне бути побудованим на засадах розумного співвідношення концентрації влади і децентралізації, оскільки порушення цього балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків. Переважання централізації породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади. Надмірна децентралізація веде до відсутності єдності у формуванні та здійсненні державної політики, єдиних вимог, нормативів і оцінок в її результатах, а отже, створює умови для волюнтаризму і суб'єктивізму для порушення єдності державного управління, його дезорганізації та некерованості.
Плановість полягає у плануванні організації та здійснення державного управління, у створенні планів соціально-економічного розвитку окремих населених пунктів, територій, регіонів, галузей народного господарства, проектуванні та реалізації програм вирішення тих чи інших питань.
Науковість - дотримання цього принципу означає, що вся система Державного управління формується у відповідності з вимогами науки управління. Для того, щоб державне управління отримало наукове
підґрунтя, необхідно дотримуватися двох основних умов: постійне вивчення законів, принципів, методів та інших складових управлінської науки; систематичне удосконалення практики управління на основі останніх досягнень науки, вивчення і узагальнення передового досвіду.
Ефективність. Виходячи із загального розуміння ефективності праці, під ефективністю державного управління слід розуміти результат досягнення поставленої мети за максимально можливої економії суспільної праці.51 Суть принципу полягає у виборі найбільш ефективного в конкретних умовах управлінського рішення на основі всесгороннього аналізу і вивчення інформації, розгляду багатьох варіантів рішень з метою досягнення певної мети за найменших витрат. Головним критерієм ефективності сучасного державного управління є якнайповніша відповідність управлінської діяльності інтересам суспільства, забезпечення прав і свобод громадян, їх практичної реалізації, здійснення поставлених політичних та соціальних цілей та завдань.
Тепер розглянемо велику групу структурних принципів.
Структурно-цільові принципи державного управління, пов'язані з цілями державного управління, включають у себе такі принципи:
1) узгодження цілей державного управління за головними напрямками між собою, уникнення їх суперечностей;
2) взаємодоповнення цілей, коли одна ціль сприяє іншій та посилює її;
3) підпорядкованість часткових, локальних цілей загальним (стратегічним);
4) послідовность у реалізації цілей, коли результати втілення в життя одних цілей перетворюються в джерело інших цілей;
5) розподіл цілей відповідно до функцій державного управління, що перетворює цілі державного управління в функціональну структуру державного управління.
До структурно-функціонального виду принципів державного управління, пов'язаних із організацією функціональної структури державного управління, можна віднести такі:
1) диференціації та фіксування функцій у формі правових норм шляхом закріплення управлінських функцій у компетенції органів виконавчої влади;
2) сумісності, що передбачає сумісність однорідних управлінських функцій у межах компетенції одного органу, а також сумісності функцій даного органу з функціями інших органів у межах підсистеми або організаційної структури державного управління в цілому;
3) концентрації, тобто надання певному органу таких функцій та відповідних ресурсів, які б забезпечили здійснення цим органом організаційно-регулюючих дій відносно об'єктів управління;
51 Реформування державного управління в Україні: проблеми І перспективи / Наук кер В В.Цветков -r Ііл
4) комбінування, спрямований на виключення дублювання і паралелізму управлінських функцій, що виходять із різних управлінських суб'єктів організації;
5) відповідності управлінських дій реальним потребам і запитам об'єктів управління.
Серед структурно-організаційних принципів, що відносяться до побудови організаційної структури державного управління, виділяють такі:
1) єдність системи державної влади, яка забезпечує цілісність, узгодженість і дієвість державного управління;
2) територіально-галузевий, що обумовлює залежність організаційних структур від території, галузі народного госполарства, сфери суспільної життєдіяльності;
3) різноманітність організаційних зв'язків, що пронизують систему державного управління вертикальними та горизонтальними організаційними взаємодіями;
4) лінійно-функціональний розкриває об'єм і зміст підпорядкованості і управлінської взаємодії в організаційній структурі державного управління.
І, нарешті, до четвертого структурно-процесуального виду принципів, що здійснюють організацію управлінської діяльності, відносяться такі принципи:
1) відповідності елементів управлінської діяльності (методів, форм і стадій) органів державного уравління їх функціям і організації;
2) конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за її результати;
3) стимулювання раціональної і ефективної управлінської діяльності. Такі основні принципи державного управління. За їх посередництвом
втілюються об'єктивні закономірності управління. Вказані принципи виражають вимоги до всіх елементів механізму державного управління, а тому їх комплексне дотримання гарантує упорядкування тієї чи іншої соціально-економічної системи, її цілеспрямоване ефективне функціонування і розвиток. Чим більше оганізація і функціонування компонентів суб'єкта державного управління відповідають вимогам системи принципів, тим соціальне ефективнішими будуть управлінські результати.
Контрольні запитання
1 .Що і як вивчає державне управління? 2.Визначіть мету і суть державного управління. 3.Охарактеризуйте роль держави в існуванні суспільства. 4.Що являє собою поняття "державна влада"?
5. Назвіть найхарактерніші особливості поняття "державне управління".
6.Чому державне управління є соціальним явищем?
7.Як співвідносяться між собою суб'єкт і об'єкт управління?
8.Які основні риси державного управління?
9.Які ознаки державного управління ви знаєте?
10.Назвіть особливості і різницю підходів у визначенні предмета державного управління.
11 .У чому суть взаємодії державного управління з іншими науками?
12.Охарактеризуйте групи найважливіших методів управлінської науки.
13.У чому різниця між теорією управління та мистецтвом управління?
14.Назвіть категорії державного управління.
15.Розкрийте зміст поняття "принцип державного управління".
16.Що таке підстави систематизації принципів державного управління?
17.Назвіть загальносистемні принципи державного управління.
18.Які є види структурних принципів?
Теми рефератів
1.Державне управління як необхідна умова функціонування суспільного життя.
2.Соціальне управління як організуюча функція суспільства.
З.Роль управлінської науки у проведенні демократичних перетворень в Україні.
4.Значення "спільного інтересу" в утворенні держави.
З.Уряд і соціальні потреби суспільства.
6.Суть і відмінності американського та європейського підходів до визначення предмета державного управління.
Т.Місце інших наукових дисциплін в управлінській науці.
8.Теорія управління і мистецтво управління - складові управлінської науки.
9.Завдання державного управління як науки і навчальної дисципліни у демократичному розвитку сучасної України.
10.Роль принципів державного управління в діяльності органів виконавчої влади України.
Рекомендована література
1 .Англійсько-український словник термінів і понять з державного управління / Уклад,- Глен Райт, пер.В.Івашко.- К.: Основи, 1996. - 127 с.
2.Аппарат государственного управления: Интересы и деятельность/ Отв. ред. В.Ф.Сиренко. - К.: Наукова думка, 1993.- 165 с.
З.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. - 400 с.
4.Бакуменко В. Державне управління і державно-управлінські рішення: вступ до досліджень // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - № 4. - 1999. - С. 68-79.
5.Гладун 3. Поняття та зміст державного управління: Адміністративно-правовий аналіз / Актуальні проблеми формування органів місцевого самоврядування в Україні. - Ужгород, 1997. - С. 20-37.
б.Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування: Монографія / За заг. ред. проф. О.Ю.Оболенського. - Хмельницький: Поділля, 1999.-570с.
7.Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. проф. В.Б.Авер'янова. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.
8.Князев В., Бакуменко В. Від становлення до розвитку (про наукову діяльність Академії на сучасному етапі) // Вісник УАДУ. - 1998. - № 2. - С. 10-15.
9.Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. - К.: Вентурі, 1996.-208с.
10.Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.
11.Луговий В., Князев В. Державне управління як галузь професійної діяльності, академічної підготовки, наукових досліджень // Вісник УАДУ. -1997.-№3-4.-С. 9-12.
12.Мартанус Р.В. Социальное управление: Кадры и кадровая политика.- М.: Из-во МГУ, 1986. - 142 с.
13. Менеджмент у державному секторі: матеріали до курсу лекцій. -Ужгород: УДУ, 1997. - 130 с.
14.Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.: НАНУ, Ин-т госуд. и права, 1995. - 208 с.
15.Нижник П., Машков О. Системний підхід в організації державного управління: Навч. посібник / За заг. ред. Н.Р.Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 1998.- 160с.
16.Основи менеджменту для державних службовців / Розр. С.Слава.-Ужгород.: Афенс, 1996. - С.2-19.
17.Основы управления / Под ред. В.П.Радукина.-М.: Высш. шк., 1986. -271с.
18.Основы управления производством / Под ред. Н.А.Сероштана.-Харків: Вища шк., 1987. - 256 с.
19.Основы управления социалистическим производством / Под ред. Г.Л.Таукача.- К.:Вища шк., 1989. - 302 с.
20.Райт Г. Державне управління. - К.: Основи, 1994. - 191 с.
21.Реформування державного управління в Україні: проблеми перспективи / Наук. кер. В.В.Цветков. - К.: Оріяни, 1998. - 364 с.
22.Ру Д., Сульє Д. Управління.- К.: Основи, 1995. - 442 с.
Розділ 2 Історичний досвід державного управління в Україні
Немає нічого дивного в тому, що
•а час від часу в певній країні виникає
прагнення звернутися до фактів власного минулого й описати їх задля того, аби зрозуміти, що з ними молена зробити сьогодні: такі процедури переоцінки є, повинні бути систематичними.
Ролан Варт
Глава 2.1. Держава і управління Київської Русі
Початки формування української державності тісно пов'язані з розвитком цілого комплексу чинників. Один з найголовніших серед них -це становлення державних структур Київської Русі. Державність виникає тут на основі Антського союзу племен, які проживали на території від Карпат до Сіверщини та виявили значну політичну активність, певний рівень організації владних структур, постійних органів примусу, війська.
Київська Русь не була державою в сучасному розумінні цього поняття: вона не мала ні централізованого управління, ні всеохоплюючої та розгалуженої бюрократичної системи. Відносини між представниками влади й народом, особливо в ранній період розвитку Київської держави, виявлялися переважно у формі збору данини. Політичні конфлікти, що виникали внаслідок недосконалості цих взаємин, нерідко розв'язувалися за допомогою політики сили.
У X ст. відбувався процес об'єднання всіх давньоруських земель в єдину державу. Панівним верствам було зрозуміло, що лише зброєю можна об'єднати різні племена і втримувати їх у покорі. Сила потрібна була не лише для ведення війн, захисту завоювань, але й для організації внутрішнього життя. Князі зі своєю військовою дружиною цілу зиму збирали данину у підвладних слов'янських землях, а весною збиралися у Києві, і звідти вирушали каравани торговців у різні країни світу. Як зазначав Михайло Грушевський, "русские князья и бояре - одновременно правительство и негоцианты; киевская правительственная политика
состоит на службе у торговли, как, в свою очередь, торговля составляет ту экономическую основу, на которую опираются князья и правительство".1
Еволюція тогочасної держави йшла у напрямку розгалуження системи намісників та їхніх гарнізонів, а пізніше сюди долучалося і виконання різних адміністративних та судових функцій. Управління й суд стають джерелом прибутків, а тому розширюються їхні функції та зростає кількість службовців, що їх виконують.
Певної завершеності ці процеси досягають при Володимирі Великому, коли в 988 р. було проведено адміністративну реформу, її суть полягала в приєднанні до Києва основних союзів давньоруських племен. Реформа ліквідувала місцеві "племінні" княжіння і замість цього ввела новий адміністративний поділ Русі на області довкола міст, куди київський князь почав призначати намісників та посадників, насамперед своїх синів. Звідси бере початок династичний принцип, який згодом став пануючим. Унаслідок проведеної реформи влада місцевих князів була значно підірвана, натомість закріплена на місцях єдина династія Рюриковичів. Відносини між сюзереном і васалами регулювалися двосторонніми договорами ("рядами"), що базувалися на наданні васалам землі та певних прав за умови їх служби великому князеві.
Удільні князі виконували функції, аналогічні великому київському князю, але у межах підвладної їм території, де поступово здійснювався перехід від дружинної організації управління до двірсько-вотчинної. Все управління у межах князівства зосереджувалось у княж-дворі, а в кордонах боярської вотчини - у руках службовців князя, які разом складали боярську раду, яка у межах сучасних українських земель "набувала винятково важливого значення. Органи місцевого управління, котрі виникли ще в додержавний період, - тисяцькі, соцькі, десяцькі - поступово перетворювалися в княжих урядовців. У системі управління, що склалася, зникає різниця між місцевим державним управлінням і управлінням особистих маєтків князя (великого чи удільного) або боярина.
Розвиток держави вимагав збільшення апарату управління на всіх рівнях і більш чіткого розподілу функцій посадових осіб. Першочерговою функцією урядовців стає забезпечення держави прибутками. Фінансові надходження складалися, в основному, з податків - натуральної ренти (данини). Спочатку данина була виключно натуральною, а пізніше -частково грошовою. Розкладом данини по господарствах займався вервний староста Іншим джерелом прибутків було мито ("пошлина"), яке брали на ринках, мостах, перевозах тощо. Певну частину надходжень давали судові платежі і штрафи, про що засвідчує "Руська правда".
Важливим фактором, що сприяв як об'єднанню Київської Русі і перетворенню її на могутню феодальну державу, так і посиленню
політичної влади Володимира, було, безперечно, введення у 988 році християнства на Русі - релігії, яку сповідувала на той час абсолютна більшість народів Європи та Близького Сходу. Християнська церква стала суттєвим елементом державної структури. Поряд зі своїми церковними функціями вона виконувала тепер ще й функцію політичної ідеології. Зміцнюючи авторитет державної влади, вона стала постійною опорою князя. Той, у свою чергу, призначав духовних осіб на державну службу, залучав служителів культу до управління державою.
Про значення християнізації Русі М.Грушевський писав, що вона сприяла зародженню "единства политико-общественного уклада, общественных отношений и права", а також від цієї події почався процес еволюції Київської держави від збивання держави шляхом збройної сили до легітимних державотворчих процесів, від панування князів-наїздників до панування князів-правителів.2
Християнізація дала можливість володарю провести, крім адміністративної, ще й військову та судову реформи. Суть військової реформи полягала в ліквідації "племінних" військових об'єднань і злитті військової системи з системою феодального землеволодіння. Князь роздавав землі з зобов'язанням військової служби та організації оборони цих земель. Це дало змогу досить швидко забезпечити охорону рубежів Київської держави, створити надійне військо не лише проти зовнішніх, але й внутрішніх ворогів. Система бенефіцій сприяла створенню навколо князя Володимира прошарку особисто відданої йому знаті. Стрижнем війська була дружина великого князя. Місцеві князі та інші бояри мали свої дружини. У разі необхідності організовувалися також народні ополчення, застосовувалися найманці. У військовій справі великий князь спирався на тисяцьких, сотських, десятських, які, окрім командування гарнізонами, виконували ще й цілий ряд адміністративно-управлінських функцій.
Судова реформа полягала в усталенні та розмежуванні судів єпископського та градського. Судова влада належала до основних прерогатив князя: він здійснював суд сам чи доручав цю справу своїм урядовцям. Княжий суд відносився до публічних (державних) судів. До цієї групи також належали вічовий і вервний (громадський) суди. Судові та адміністративні функції здійснювали одні й ті ж самі урядовці, що засвідчує нерозвиненість державних і судових інституцій тогочасної держави. Існували також і приватні (панські, домініальні) суди, яким підпорядковувалися всі невільні люди. Це був суд землевласників над залежним населенням, який здійснювався на засадах наданих князем імунітетних грамот.
У прийнятому "Уставі святого князя Володимира, крестившаго руськую землю, о церковних судех" було визначено місце церкви в державі,
2 ГпїІІІбЧІГІГИЙ М Г Ducnn- истгтии vvnouurvr,i-n ии™„!, _ Г
джерела її матеріального існування, сфери юрисдикції. Зміст статей 4 і 5 фактично проголошував відмову князя від втручання у справи церкви, закріплювався поділ церковної і світської судової компетенції. Відповідно до традицій Візантії визнавався патронат князівської влади над церквою, саме через це церковний статут був виданий від імені князя.
Церковному суду підпорядковувалися всі духовні особні, їхня родина, церковна прислуга, утриманці церкви, люди, які мешкали на монастирських і церковних землях.
Подальший розвиток Київської держави продовжив наступник Володимира - Ярослав Мудрий (1015-1054). Після укладення в 1026 р. мирного договору між Ярославом та його братом Мстиславом зародилася колегіальна форма правління державою - дуумвірат. Держава була поділена між ними на дві частини, але така децентралізація влади в цілому позитивно вплинула на внутрішній розвиток країни. Особливо вона сприяла зростанню політичного впливу міст, що знайшло своє вираження у діяльності міських вічевих зборів. Такий бурхливий розвиток міст (а у XII ст. їх було понад 70) зміцнював Київську державу та привів у органи управління велику кількість місцевого населення. Це вплинуло на те, що варязька знать, яка до цього панувала в управлінні, залишилася лише у війську, а державними мужами ставали місцеві люди. В історію князь Ярослав увійшов як державний діяч, за якого було зібрано закони у збірник "Руська правда" та видано важливий правовий акт - "Устав кн. Ярослава про церковні суди".
Крім звичаєвого права, у "Руській правді" зібрані й "Княжі устави", які за змістом та формою все-таки ближчі до звичаєвого права, ніж до писаного закону. Власне, законотворча діяльність органів державної влади була незначною і дуже обмеженою перевагою звичаєвого права. З політичної точки зору цей документ мав непересічне значення, оскільки утверджував Київську Русь як цілісне суспільство й державу. До найдавніших документів відносяться також княжі договори, які мають форму писаного закону.
Тогочасне віче як орган прямого народовладдя, що функціонувало у вигляді зборів повноправних громадян міста і пригородів, землі (князівства) розглядало та виносило ухвали у справах, що стосувалися цих територій. Віче - історично давній інститут, який вирішував усі публічні справи громади шляхом зібрання старших громадян міста і рішення якого були обов'язковими для всіх. Оскільки в ньому брали участь князі і бояри, віче стало найвищим органом державної влади. Хоча вічеві зібрання були нерегулярними (окрім Новгорода і Пскова) і не мали чіткого статусу, саме на них обиралися князі та укладалися договори з ними (так званий ряд), що обгрунтовано можна вважати започаткуванням вітчизняного параконституціоналізму як державно-правової практики.
Ще однією формою управління була боярська рада - збори бояр за участю князя для вирішення важливих державних справ. Бояри відігравали значну роль у житті держави: впливали на політику князя, спрямовували віче на ухвалення відповідних рішень. Особливо сильним було боярство в Галичині, де відчувався великий вплив західних сусідів, у яких багата шляхта володіла значними привілеями та правами.
До боярської ради входили старші дружинники-землевласники та вищі церковні ієрархи. Проте вона як орган державної влади не мала чітко виражених форм функціонування, що дало підстави історикам вважати боярську раду лише дорадчим органом при князеві. Хоча при збереженні державності вона цілком могла розвинутися в представницький орган державної влади. Однак цього не сталося через зміну політичної ситуації.
Найвищим органом місцевого самоврядування на селі став верв - чи то родова, чи то територіальна община. Він об'єднував кілька сусідніх сіл, мав землю у колективній власності, виступав захисником своїх мешканців у відносинах із сусідніми общинами, боярами чи державними урядовцями. Виникнувши ще у доісторичні часи, община виявилася надзвичайно стійкою структурою, проіснувавши, хоча й з великими втратами повноважень, аж до XX ст.
Князь Ярослав з метою запобігання міжусобній боротьбі, яка після смерті Святослава стала хронічною хворобою держави, запровадив принцип старшинства в розподілі влади між синами. Згідно з їхнім віком, вони отримували міста з більшим або меншим політичним значенням. Найстаршим - Київ чи Новгород, найменшому - Володимир. Як тільки в якомусь із цих князівств звільнявся престол, кожен брат сходив на щабель вище, доки не досягав київського престолу. Щоправда ця ідея Ярослава суперечила іншому глибоко вкоріненому принципу - спадкоємності влади від батька до сина та не пішла на користь ні державі, ні її окремим землям. Фактично такий спосіб управління підсилював сепаратистські настрої місцевих князів та бояр, які домагалися окремої влади "свого" князя. Після смерті Ярослава це призвело до запеклої боротьби між племінниками і дядьками.
У ці смутні часи на політичній арені з'являється ще одна видатна
постать - Володимир Мономах (1113-1125), який досяг найвизначніших успіхів у справі державного будівництва. Він відмінив принцип сеньйорату (влада найстаршого сина в роді), ліквідувавши, таким чином, братовбивчі конфлікти. Завдяки своєму величезному авторитету Мономаху вдалось об'єднати більшість розпорошених земель. При його правлінні впроваджувалося пошанування права, законів, підвищилася роль княжого суду.
Важливим документом управлінської думки того часу стало укладене Володимиром "Поучения дітям", у якому викладено поради щодо державного управління. Мономах застерігав своїх синів-князів не тільки не
чинити самим, а й заборонити "служивим" творити беззаконня. Князь як державний муж є носієм закону і законності, на цьому має грунтуватись уся його діяльність, у цьому сила його князівської влади. Князь як воєначальник мусить володіти військовою ситуацією і добре знати військову справу. Отже, поряд з моральними думками, в "Повчанні" містилися практичні настанови щодо керівництва державою і управління підданими, ведення війни, самовідданої державницької праці, політичних норм.
Отже, систему державного управління Київської держави можна охарактеризувати таким чином. Носієм верховної (монаршої) влади вважався великий київський князь, хоча, не будучи абсолютним володарем, він поділяв цю владу (в найважливіших державних справах) з народним віче або з боярською радою. У компетенції князя перебували: охорона кордонів, керівництво військом, збір данини, судочинство щодо васалів, дружинників, вищих посадових осіб, дипломатична діяльність, охорона торговельних шляхів, придушення рухів опору, поширення християнства, скликання княжих з'їздів, призначення на вищі посади, видання уставів, уставних грамот та інших законодавчих актів, будівництво шляхів.
Великі князі були повними володарями тільки в Київській землі, а в інших землях управляли місцеві князі. Князь репрезентував найвищий виконавчий орган держави. Всі державні органи можна умовно поділити на центральні та місцеві. До перших належали: княжі урядовці; земські урядовці. Княжі урядовці знаходилися в Києві і залежали від князя при виконанні функцій державної влади. До них відноситься тіун (огнищний), або двірський, який відав княжим двором, його слугами і господарством. У його підпорядкуванні були ключники, які доглядали княже майно, митники, котрі збирали данину і мито, конюшені, що завідували княжою стайнею, забезпечували кіньми збройні сили. Ці урядовці здійснювали фінансові функції - здобуття коштів для утримання родини князя, його двору, війська, адміністрації, судів.
Земські урядовці обиралися громадою і, відповідно, залежали від неї. Пізніше їх призначав князь, але за погодженням з народом. Вони називалися тисяцький, соцький, десяцький, що вказувало на кількість людей у громаді. У сфері державного управління княжу владу на місцях здійснювали посадники, волостелі, мечники, сотники, вірники, дітські, отроки, ябедники, які, у свою чергу, окрім адміністративного управління, виконували ще й окремі військові функції. Великого князя оточували "думці" - члени княжої ради з числа княжих мужів, тобто великих бояр.
З часом влада місцевих князів стала посилюватися, а великого князя -зменшуватися. Саме це викликало необхідність періодичного скликання снемів - княжих з'їздів, які збирали не тільки князів, а й найбільш впливових бояр, представників церкви. Керував з'їздом великий київський князь, обговорювалися і розглядалися лише загальнодержавні справи:
питання війни і миру, відносини між князівствами, державний устрій, розподіл ленних володінь. Так, Вишгородський з'їзд (1072 р.) прийняв "Правду Ярославичів", Любецький (1097 р.) затвердив автономність князівств, Іветицький (1100 р.) розподілив ленні землі, Золочівський (1101 р.) і Долобський (ПОЗ р.) обговорювали питання відносин із половцями. Проте ці з'їзди були малоефективними через нерегулярність проведення. Вони не стали, як у європейських країнах, зачатками парламентських інституцій, бо цьому завадив процес занепаду Київської держави.
Починаючи з середини XII ст., Руська держава вступає вперіод розвиненого феодалізму, який характеризується відцентровими тенденціями, викликаними зростанням продуктивних сил у сільському господарстві та ремісництві, пануванням феодальної власності на землю та інші засоби виробництва, великого вотчинного землеволодіння. У XIII ст. влада великого київського князя стає цілком номінальною. Доба розквіту княжої імперії завершується, вона перетворюється у "державу державок", яку одні дослідники вважають чи то федерацією, чи то конфедерацією, а інші - просто відносинами васальної залежності, де на вершині піраміди перебував "князь-отець" - лише формальний володар Київської Русі.
На початку другої половини XII ст. внаслідок розвитку об'єктивних процесів - феодальних відносин і зміцнення місцевих феодальних центрів, при слабких загальнодержавних економічних зв'язках, на політичній карті величезної імперії з'являється понад півтора десятка суверенних князівств, у тому числі шість на території сучасної України: Володимир-Волинське, Галицьке, Київське, Переяславське, Чернігівське та Турово-Пінське. Однак політичне роздроблення не зупинило економічний, соціальний і культурний розвиток окремих князівств. Навпаки, вони знайшли нові форми свого подальшого розвитку. Це стосується і процесів еволюції інститутів державного управління та місцевого самоврядування.
Глава 2.2. Галицько-Волинська держава та форми її
управління
Після розпаду Київської держави на кілька окремих князівств політичний та культурний центр в українсько-руській державі перемістився у XIII ст. на західно-українські землі, де була збудована друга велика українська держава - Галицько-Волинське князівство (королівство).
Півтора століття його існування допомогло зберегти культурно-національні традиції Київської Русі й одночасно розвинути їх під потужним впливом-соціально-політичних відносин, що існували в Європі. Галицько-Волинське князівство продовжило традиції державного будівництва Київської держави.
Об'єднання у 1199 році в єдину державу волинським князем Романом Мстиславовичем Волинського і Галицького князівств було важливою подією в історії України, яка, на думку історика С.Томашівського, стала
"епохальним фактом в історії України, першим втіленням загальноукраїнської державної ідеї". На Заході утворився новий сильний політичний організм, що перейняв на себе спадщину занепадаючого Києва, охоплюючи землі від Карпат до Дніпра. Князь Роман, якого західноєвропейські хроністи нарекли іменем короля русинів - Romanus Rex Ruthenorum, доклав багато зусиль для зміцнення верховної влади, створення, так би мовити, власної моделі державного управління.
У внутрішній політиці князь зосередив увагу на зміцненні княжої влади як гаранта державності, тобто обмеженні сваволі світських і духовних феодалів (бояр). Пов'язані спільними інтересами (збереження своєї влади, землеволодіння, придушення опору народних мас), князь і боярська верхівка знаходились у стані постійного протиборства за владу. Роман Мстиславович намагався зосередити в своїх руках усю державну владу і стати абсолютним монархом ("самодержцем"), а бояри - обмежити князівську владу. Через цю боротьбу він зайшов у конфлікт з боярами, який набрав дуже гострих форм. Як і в інших країнах Європи, князь спирався не лише на свою військову дружину, а й на міську верхівку, так званих "громадських мужів", надаючи їм різні пільги. Це протистояння князя і боярської олігархії, яке завдало багато лиха державі, продовжувалось і після смерті князя Романа.
Для забезпечення переваги над боярами князь Данило Галицький, як і його батько, прагнув заручитися підтримкою селян і міщанства. Він укріпив багато існуючих міст, а також заснував нові, у тому числі в 1256 р. Львів, названий в честь його сина Лева - "Львовим градом". Для захисту смердів від сваволі бояр по селах призначалися спеціальні урядники, формувалися військові загони із селян. Понад сорок років боровся князь Данило з боярською опозицією і переміг її, тим самим зміцнив верховну князівську владу, забезпечивши усталений тип управління на наступне століття.
Князь уособлював законодавчу, виконавчу і судову владу. Однак він був залежним від соціальної верхівки - боярської олігархії, яка вважала себе представником усього населення, допускаючи її до управління державними справами.
Слід зауважити, що в цей період втратило своє значення віче, остання згадка про яке датується 1146 роком. Правда, існує ще згадка про віче, скликане самим Данилом у 1232 p., перед військовим походом. Навпаки, зросла роль боярської думи: князь був змушений діставати згоду боярства при вирішенні будь-яких державних справ. У перші десятиліття XIII ст., у період найбільшого впливу боярської думи, бояри обирали князів, намагаючись зробити їх повністю залежними від себе. Такий стан підтримували й іноземні володарі, які прагнули добитися влади в Галичині, використовуючи впливових бояр. Боярська рада як постійний орган влади
3 Зам. 1653.
функціонував і в першій половині XIV ст. Тоді бояри згадуються в князівських грамотах як радники князя.
Державно-правовий устрій Галицько-Волинської землі у головному зберігав риси, притаманні Руській імперії. Поряд з назвами "Галичина", "Володимирія" (Волинь) тут вживається назва "Русь", "Руська земля". Верховна влада зосереджувалася в руках великого князя, який використовував титули руського короля, принцепаса, князя Руської землі тощо. Він ухвалював законодавчі акти, мав судові повноваження, давав згоду на призначення єпископів, очолював військо, здійснював збір податків, карбування грошей, визначав розмір і порядок стягнення поборів, керував скарбницею, зовнішніми стосунками. Проте досить сильним залишалося місцеве боярство, особливо галицьке. Інтереси боярської олігархії втілювались у діяльності боярської ради.
Разом з тим, в адмініструванні Галицько-Волинського королівства відчувався вплив Заходу. У 1253 р. у Дорогичині відбулася коронація Данила Галицького на короля Русі, здійснена папським послом, яка мала зміцнити церковні та політичні зв'язки Русі з латинським Заходом і забезпечити військову допомогу в боротьбі проти Золотої Орди. Вживались і відповідні ознаки королівської влади: вінець (корона), герб, печатка, прапор. Існували також і родові князівські знаки.
Незважаючи на те, що відносини з Римом пізніше були розірвані, галицькі літописці продовжували іменувати Данила королем, що, по-перше, підносило його престиж серед інших князів, а по-друге, допомагало при встановленні дипломатичних відносин з європейськими державами. Цей титул вживав також його онук Юрій Львович.
Однією з найважливіших функцій князівської влади було налагодження зовнішньополітичних зв'язків. Дипломатичні відносини існували не тільки з іншими руськими князівствами, а й з Угорщиною, Литвою, Польщею, Візантією, Золотою Ордою, Римом та іншими країнами.
Князю належала вища виконавча влада. Адміністративні справи князь доручав своїм урядовцям, посади яких мали різне походження: одні брали свій початок від попередніх часів як органи самоврядування, інші створені для виконання певних функцій управління князівської влади.
Встановлюється і поширюється характерна для того періоду двірсько-вотчинна система управління. Двірсько-вотчинні слуги князя одночасно виконували і роль державних урядовців, які за дорученням князя здійснювали управління і суду межах всієї держави.
Якщо за найдавніших часів перше місце в урядовій ієрархії займав тисяцький (начальник округи), якого призначали з найвпливовіших бояр, то за часів короля Данила провідне місце серед урядовців займає двірський або дворецький. Цей чин виник у Галицько-Волинському князівстві під впливом державного устрою Угорщини ("палатин"), оскільки в інших
руських князівствах у цей період він не зустрі-чається. Двірський очолював увесь апарат управління князівського двору і в разі необхідності заступав князя в управлінні, війську, суді ("суддя княжого двору").
Канцелярією князя керував печатник, тобто канцлер. Ця посада була поширена в західноєвропейських країнах. Печатник зберігав печатку і прикладав її до княжих документів, зберігав документи і розсилав їх за призначенням. Він також міг виконувати за дорученням князя й інші адміністративні функції.
Впливовою посадовою особою того часу вважався стольник, який займався фінансовими справами та управляв княжими землями-маєтками. Військове керівництво здійснював збройник, судовими справами відали дитячі, охороною князя - отроки. Особисті доручення князя виконував сідельний. Зразки урядових документів пишуться латиною, печатки володарів вживаються західного взірця.
На князівському дворі були ще особливі двірські урядовці: покладник, ключник, які охороняли княже майно та виконували різні адміністративні доручення. Нижчі функції виконували биричі, дітські, отроки, городники, мостники, митники, осмники та інші. Ці різні посади свідчать, що тогочасний апарат управління був добре розвинутий і диференційований.
Територія Галицько-Волинської держави поділялася на волості, які раніше були окремими князівствами (Галицька, Луцька, Холмська, Перемишльська, Белзька, Теребовлянська, Коломийська та ін.). Управляли цими територіальними одиницями за дорученням князя великі землевласники - волостелі. Вони володіли адміністративними, воєнними та судовими повноваженнями.
Наприкінці XIII ст. у Галицько-Волинському князівстві нараховувалося понад 80 міст, їхній устрій продовжував традиції княжої доби: управління містом патриціатом, розподіл міста на сотні і десятки. Але в першій чверті XIV ст. у Галицько-Волинському князівстві виникають колонії чужоземців, яким було дозволено після спустошливих татарських набігів на українські землі жити і порядкувати за їхніми власними традиціями й звичаями. Оскільки серед переселенців переважали німці й поляки, то місцеве самоврядування грунтувалося, в основному, на німецькому праві, яке застосовувалося в управлінні містами у країнах середньої Європи. Так було закладено у містах Галицько-Волинського князівства принципи місцевого самоврядування, запроваджені у німецькому місті Магдебурзі. Першими містами, що одержали Магдебурзьке право, були Сянок (1339), Львів (перед 1352), Кам'янець-Подільський (1374), Берестя (1390).
Магдебурзьке право - це один із видів прав вільних міських общин у середньовіччі. Міста отримували самоврядування, податковий та судовий імунітет (незалежність), право власності на землю (зазначену у привілеї),
пільги ремісникам і торговцям, право проводити ярмарки, а також звільнення від деяких повинностей на користь держави.
Основними юридичними кодексами, що використовувалися міськими судовими установами України, були твори польських юристів XVI ст. Павла Щербина "Право міське Магдебурзьке" і Бартоша Троїцького "Порядок судів міських". Отримавши Магдебурзьке право, місто сплачувало в державну казну зазначену суму грошей. Частина натуральних повинностей міщан ліквідовувалася, встановлювалися єдині податки з ремесел і торгівлі. Місто звільнялося від управління й суду королівських чи великокнязівських намісників, їхні функції виконувала міська рада (магістрат), що, як правило, складалася з війта, який очолював магістрат, його помічників (бургомістрів) і двох колегій - лави та ради. Лава (лавники, засідателі), яку обирало міське населення, відала судовими справами. Рада (райці, ратмани, радники) займалась адміністративно-господарськими справами, хоча їхнє розмежування було не завжди виразне. Магістрат керував справами міської адміністрації, суду, господарства, фінансів, поліції тощо. Магістратською канцелярією відав міський писар. Місця в магістратах посідали найзаможніші. Ремісники й торговці вели боротьбу з міською верхівкою за свої права. Унаслідок цієї боротьби виник новий контрольний орган - "Колегія сорока мужів" (від лат. Quadraginta viri - 40 мужів). У малих містах управляла ратуша.
Магдебурзьке право надавалося передусім іноземним громадам: польським, німецьким, вірменським, що підсилювало соціальний гніт національно-релігійним. Були міста (наприклад Львів, Кам'янець-Подільський), в яких існувало по три міських общини (польська, українська, вірменська) і кожна зі своїм самоврядуванням. Тодішнє економічне становище міщан було надзвичайно складним та обмеженим різними заборонами, що сковували міських жителів у замкнутих мурах свого міста. Крім того, над православними жителями тяжів католицизм, який сповідували поляки та німці.
Деякі прояви європизації не обминули й тогочасні села. Сільське місцеве самоврядування також грунтувалося на німецькому праві, але у дещо спрощеній формі. Сільськими общинами управляли старости. Представником від сільської громади в сільській владі був війт, який, по суті, виступав посередником між селом і польським чи німецьким паном. Окремі галицькі села управлялися на основі волоського права, яке діяло у сусідніх Угорщині та Молдавії.
Різниця між німецькою та волоською моделлю самоврядування полягала у тому, що згідно з останньою - селами управляли українські пани, оскільки волоське право виключало якісь конфесійні обмеження, на відміну від німецького, що грунтувалося на католицизмі.
Важлива роль у Галицько-Волинській державі відводилась організації війська, яке не відрізнялося від військових сил інших сусідніх земель.
Збройні сили Галицько-Волинської держави складалися з княжої дружини, боярських загонів та народного ополчення ("воїв"). Бояри брали участь у воєнних походах не лише особисто, а й приводили свої власні збройні загони. Не бажаючи бути залежним від військової сили бояр, Данило Галицький значно посилив організацію власного війська - створив регулярну піхоту, що складалася з важкоозброєних "оружників" і легкоозброєних "стрільців", удосконалив кінноту. Частково цю проблему вирішували запрошені іноземні загони та закордонні найманці. Із селян і дрібних бояр він організував нове військо на основі народного ополчення. Таким чином Данило Галицький шукав опору в боротьбі з боярською олігархією. У цей період з'явилися великі фортифікаційні споруди, в тому числі кам'яні "вежі", які зміцнювали безпеку держави та посилювали вплив і авторитет князя.
Окремим правом і судом користувалася церква, значення якої в Галицько-Волинському князівстві було досить значним. Тут навіть існувала з 1303 по 1347 роки Галицька митрополія. Князі активно впливали на церковну організацію, використовуючи її в своїх інтересах. Церковний суд діяв на підставі церковних уставів київських великих князів.
Отже, можна сказати, що східнослов'янська державність у процесі свого формування (майже 900 років) пройшла два періоди. Перший з них (ранній) охоплює приблизно IV - IX ст. Стародавні джерела, насамперед візантійські (Іордан, Маврикій Стратег, Прокопій Кесарійський, Менандр), свідчили про наявність в антів і слов'ян військових союзів племен під керівництвом вождів, а також загальних народних зборів. На основі цих джерел можна зробити висновок, що східні слов"яни, які вийшли з рамок родоплеменного ладу, ставши союзом племен, так званою "військовою демократією". Одночасно відбувається процес концентрації майна в руках керівної верстви дружини. Зростання меж території держави потребує нових методів форм управління: поступово відмирають родові органи управління, зменшується вплив і значення народних зборів (віче). Натомість значно зростає роль князів, які спираються на доволі вузьке коло земельної аристократії та військової верхівки.
Соціально-економічний розвиток у IX ст. зумовив значне піднесення могутності князівської влади. Княжий двір стає уособленням політичної влади, державного управління, суду, економічної потуги. Вчені називають другий період IX-XIV ст. княжою добою. Це час формування монархічної влади, який умовно, у свою чергу, теж можна поділити на три етапи. Перший ІХ-Х ст.-період формування княжих держав, який завершився християнізацією Русі. Другий етап - ХІ-ХІІ ст. - характеризується концентрацією політичної і військової влади, єдністю виконавчої та судової влади, зростанням ролі народних зборів. Розпочинається процес поділу влади між родичами володаря, князями, військовими. Відбувається розподіл судової влади (світські і церковні суди), зростає роль віча, -яке,
однак, так і не стало постійним органом влади. Величезні простори держави створюють умови для зростання впливу місцевих органів управління. Зароджуються причини падіння величезної монархії, втрачають значення торгові шляхи через Київ, накочується татарська навала.
Третій етап - XIII-XIV ст. - пов'язаний з існуванням Галицько-Волинського князівств або королівства. Процеси децентралізації, падіння впливу влади князя уповільнюються, проявляються тенденції формування абсолютної монархії, що втілюється в особі короля Данила Галицького. Світська королівська влада поступово починає підпорядковувати собі церковну владу. Але у результаті іноземної навали та егоїстичної політики боярської олігархії у 1340 році еволюційний розвиток автономної української державності припиняється. Останнім Галицько-Волинським князем був Юрій-Болеслав (1325-1340), після смерті якого самостійна держава перестає існувати.
.
Глава 2.3. Управління в Українських землях за
польсько-литовської доби
У XIV ст. історичні події розвивались у несприятливому для України напрямі: Галичина потрапила до складу Польської держави, а Волинь і Наддніпрянщина перейшли під владу Великого князівства Литовського.
Литовське панування внесло ґрунтовні зміни в устрій України. Вся влада у ньому була сконцентрована в руках великого князя, який користувався майже необмеженою владою (він мав законодавчу, виконавчу, військову і судову владу). Молоді князі не були його співрегентами, а тільки радниками і виконавцями його волі. Це дало змогу Литві оминути ту небезпеку, що стала причиною занепаду Києва: вона не розпалася на окремі князівства, а залишилася єдиною державою. Великий князь управляв усіма військовими силами, оголошував війну і мир, розглядав судові справи, здійснював дипломатичні зносини і розпоряджався матеріальними засобами держави. Він також був верховним власником землі на умовах помісного землеволодіння. Його власні маєтності не були чітко розділеними з державними.
При великому князеві функціонувала рада (пани-рада, господарська рада), яка складалася з найвпливовіших васалів князя. Згодом до неї стали входити впливові державні особи (достойники), а також католицькі ієрархи. Будучи дорадчим органом при князеві, рада значно обмежувала владні повноваження князя, який залежав від військової та фінансової допомоги членів цієї ради. У ситуації, коли великий князь був одночасно і королем польським, рада взагалі ставала вищим державним органом держави.
Наприкінці XV ст. у Великому князівстві Литовському з'являється ще один вищий орган влади представницького типу - сейм. У цьому органі
парламентського типу головну роль відігравала шляхта, яка прагнула досягти рівня польської шляхетської демократії. У загальних ("вільних") сеймах, де, як правило, обговорювалися фінансові питання, брали участь великий князь, члени ради, вище духовенство і по два шляхтичі від повіту, обраних на повітових шляхетських сеймиках. Поступове зростання політичної ролі сейму проходило паралельно з оформленням шляхетського стану.
Центральна адміністрація Великого князівства Литовського формувалася поступово протягом XV ст. Найвищу державну посаду обіймав маршашж земський, який головував на засіданнях ради у відсутності князя. Він відповідав за проведення церемоній засідань панів-ради, прийомів послів іноземних держав тощо. Його заступником був маршалок двірський, посада котрого походить від колишнього придворного урядовця великого князя. Державна канцелярія підпорядковувалася канцлеру, який мав заступника підканціера. Фінансами держави та князя відав земський підскарбій та його заступник двірський підскарбій. Військове командування здійснювали гетьман земський та гетьман двірський. При гетьманах були земські та двірські хорунжі, які оберігали і носили хоругви.
У загальному можна сказати, що великий князь поділяв верховну владу з княжим родом, потім панами-радою, згодом - із сеймом. Під польським впливом в другій половині XV ст. у Литві впроваджується адміністративний поділ на воєводства і повіти, що згодом перейшов і в Україну. На чолі воєводств стояв воєвода, котрого призначав великий князь на необмежений строк. Його помічником був каштелян.
Провінційні землі мали своє самоуправління, яке обмежувалося господарськими справами, опікою над церквою та іншими місцевими питаннями, не підриваючи компетенції центральної влади. При такій системі управління велика роль належала місцевим урядовцям, намісникам, воєводам або старостам.
Цю централізовану систему управління Литва запровадила і в Україні. Верховна влада з рук українських князів була передана литовським намісникам, здебільшого синам та родичам великого князя з династії Гедиміновичів, які здійснювали адміністративне управління від імені князя. Українська титулована знать складала численний і неоднорідний прошарок боярства з магнатами і панами у верхівці, які володіли спадщинними землями ("вотчинами") та імунітетними правами. Втративши становище державних володарів, до цієї групи влилися і княжата. Всі вони стали васалами великого князя і брали участь у військових кампаніях зі своїми озброєними загонами.
Незважаючи на те, що Литовська держава не була державою українською, все ж литовське панування було прийнятнішим, ніж жорстоке іго Золотої Орди. За браком людей для управління своїми величезними
володіннями литовці дозволяли місцевій українській знаті обіймати високі адміністративні посади в центральних державних установах і урядах. Українські князі і пани належали до великокняжої ради, маючи таким чином вплив на всі державні справи. Вони посідали навіть посади міністрів і гетьманів, тобто мали рівноправне становище з корінними литовцями. Руська (українська, білоруська) мова стала офіційною мовою уряду, а православна церква займала привілейоване становище. Ось чому українська аристократія почувала себе співгосподарем у великій Литовській державі, будучи глибоко прив'язаною до неї, патріотично служачи їй та дбаючи про її розквіт та могутність.
Отже, двохсотлітній період (з сер.XIV ст. до Люблінської унії 1569 p.), прожитий у Великому князівстві Литовському, мав позитивне значення в розвитку українського державотворення. Адже фактично влада в українських землях належала місцевій знаті, яка займала свої місця як у центральних органах управління, так і на місцевому рівні, обіймаючи майже всі вищі посади - намісників, воєвод, каштелянів, старост.
Міста, які за князівських часів жили в тісному господарському зв'язку з землею, в XIV-XV ст. відокремилися від села і стали самостійними організаціями. Причиною виділення міст був ріст населення, яке займалося виключно ремеслами і торгівлею, а також поширенням німецького права. Воно полягало у тому, що місто з усією своєю територією виходило з-під управління місцевої адміністративної влади і одержувало самоврядування з власним управлінням і судом. Вся влада в місті належала магістрату, під керівництвом війта, який спочатку призначався князем, а потім обирався. Магістрат складався з двох колегій - лави (скабінату) як судової колегії у кримінальних справах і ради, яка відала адміністративними справами та цивільним судом. Від цього пішли назви урядовців магістрату - лавники і райці. Лаву очолював війт, раду - буримістр. Внаслідок тривалої боротьби між найзаможнішою верхівкою міста та ремісниками і купцями, які вимагали участі в міському самоврядуванні, виник додатковий орган управління квадрагінтавірат, або колегія сорока мужів. Цей орган виконував в основному фінансово-господарські функції в місті. Очолював колегію регент, який входив до складу магістрату.
І хоча місцеве самоврядування цих земель не було дуже широким, за винятком більших міст, які мали виборну міську раду і лавничий суд, а менші містечка і міста управлялися старостами або паничами-дідичами, все ж таки життєві локальні справи вирішувалися на місцевому рівні. Міста за належністю поділялися на державні і приватні, а за юридичним статусом -на привілейовані і непривілейовані. Відповідно до цього здійснювалось управління містом.
Міста зберегли український характер, а великі міста, такі як Київ, Луцьк отримали привілеї, які забезпечували їм розвиток промисловості і торгівлі. Міський патриціат (міські багатирі) складалися з місцевих людей.
Магдебурзьке право, яке отримали чимало українських міст, сприяло розвитку місцевого самоврядування.
Найменшою адміністративною одиницею в повіті були села. Сільські уряди були виборними і самоврядними. Очолювали громаду отаман, або старшина, який здійснював управління разом із громадською радою. Отаман і рада обиралися щороку на зборах громади.
Литовський статут, кодекс Великого князівства спиралися на законодавчу традицію Київської держави. Урядування в органах державного управління і судочинстві велося "руською" мовою, на цій мові складено всі без винятку документи, акти, урядові книги. Канцелярії створили свій окремий, місцевий стиль, своєрідну мову діловодства того часу.
У Великому князівстві Литовському існували адміністративно-територіальні одиниці, які займали особливе місце в структурі адміністративно-правового підпорядкування держави. Це насамперед -Запорізька Січ, яка виникла на дніпровському острові Хортиця в середині XVI ст. Саме тут зароджувався визвольний козацький рух, який привів до відновлення державності.
Ці надбання часів Великого князівства Литовського залишилися для українського народу політичним капіталом на пізніші часи. Розвиток політичної ідеології козаччини не можна зрозуміти без традицій державного життя, які Наддніпрянщина прожила у складі Литовської держави.
З Люблінською унією 1569 року закінчується перехідна литовсько-руська доба в історії України перехідна між княжим періодом і майбутньою козацькою добою. Політичне об'єднання Польщі та Литви у Річ Посполиту (букв, республіка) не залишало надій на відновлення української державності. Адже, як свідчила доля Галичини, котра першою потрапила під польське панування, з переходом українських земель від Литви до Польщі, було поставлено під сумнів саме існування українців як окремої етнічної спільноти.
Українські землі складали основну частину Речі Посполитої, яка перетворилась у найбільшу в Європі державу. Із загальної кількості населення (7,5 млн. чол.) українці становили майже 2 млн., тобто 28 відсотків.
Після 1569 р. були ліквідовані залишки адміністративної системи давніх руських князівств, що зберігалися у Великому князівстві Литовському. Українські землі Речі Посполитої було поділено на шість воєводств: Галицьке (Руське), Волинське, Подільське, Брацлавське, Київське та Белзьке. На чолі воєводств стояли воєводи, на чолі повітів -старости і каштеляни (коменданти) фортець. Власне, змін в інших адміністративних одиницях не відбулося через те, що польські порядки ще раніше були впроваджені у Великому князівстві Литовському.
У федеративній польсько-литовській державі мав бути спільний монарх, який обирався на єдиних виборах (елекції) та коронувався одночасно королем польським і великим князем литовським. Спільним ставали також сейм і сенат, проводилась єдина зовнішня політика, вводилася спільна монета і податки. Окремими залишалися лише державний герб і печатка, адміністрація і місцеве управління, законодавство, фінанси та військо.
Політична єдність Польщі та Литви грунтувалась, як і більшість подібних союзів, на компромісах. Так була досягнута єдність щодо державної влади: запроваджувався єдиний законодавчий орган - спільний сейм, куди входили магнати і шляхта, верхівка католицького духовенства. Одночасно було утворено подвійну виконавчу владу окремі уряди зі своїми міністрами. З метою уникнення польського чи литовського сепаратизму виконавчих влад утворювався єдиний контрольний орган у спільному сеймі. У волостях і повітах існували волосні і повітові сеймики, де шляхта обирала своїх представників до спільного сейму Речі Посполитої та до Трибуналу й судових і фінансових урядів у своєму повіті.
Українська шляхта за Волинським привілеєм зрівнювалась у правах з польською і могла обіймати всі посади, до сенаторської включно. Представники волинської влади (духовної і світської) мали виняткове право на участь у виконавчій владі на Волині (це було зроблено як поступка для відомих шляхетських родів князів Чорторийських, Острозьких, Корецьких, Вишневецьких). Брацлавщина була прилучена до Волинського привілею, Київщина отримала окремий привілей, ідентичний за змістом з Волинським. У результаті українська знать, формально нічого не втрачаючи, отримала доступ до влади у великій централізованій державі, прилучаючись до багатої європейської культури.
З іншої сторони, український народ, про якого не було особливої згадки у статтях, став об'єктом широкої польської полонізації. Польські магнати Замойські, Тарнавські, Потоцькі, Конецпольські, Калиновські, Жолкевські та ін. займали величезні українські території, творячи справжні латифундії, до яких належали сотні сіл, десятки містечок і замків - цілі провінції. Ці "короленята" були необмеженими володарями своїх областей, займаючи найвищі посади в органах державного управління -воєвод, каштелянів (сановник, котрий засідав у сенаті), старостів, безжально експлуатуючи природні багатства України. Дрібні землевласники були проти них безсилими, адже усі скарги до влади чи судові процеси не давали ніякого результату, оскільки магнати тримали в своїх руках усю виконавчу владу. Польська шляхта вороже ставилася до всього чужого: поступово польська мова, католицизм поширилися на зразок Галичини. Все це викликало посилення соціального та національного гноблення та несло в собі зародки майбутньої визвольної боротьби українського народу проти полонізації.
З уведенням Магдебурзького права поліпшилося становище міщан, але з нього скористалися насамперед польські колоністи. Савмоврядування українського міщанства обмежувалося: тоді як управління містами віддавалося польському міщанству, українцям діставався лише невеликий квартал для помешкання. Українське населення було обмежене у міських правах його не допускали до цехів, не дозволяли вести торгівлю, будувати церкви тощо. Але найбільше потерпіло від унії українське селянство, яке втратило право на землю та отримало посилене обмеження своїх прав.
Таким чином, українські землі з XIV ст до середини XVII ст. пройшли кілька якісно відмінних етапів свого розвитку: від подолання феодальної роздробленості при відсутності своєї держави, через автономність і розвиток місцевих владних органів управління до повного підпорядкування польській державній структурі управління; від консолідації народності, через злет національної свідомості і духовної культури до боротьби за збереження українського народу як етнічної єдності в умовах ополячення і покатоличення; від окремих козацьких ватаг на Подніпров'ї до могутньої Запорізької Січі, яка взяла на себе роль захисника українських земель від татарсько-турецької агресії та очолила визвольні зусилля народу за національне визволення і створення власної держави.3
Глава 2.4. Український державний лад і управління
періоду Визвольної боротьби
З перших років свого гетьманування Богдан Хмельницький, маючи широку програму становлення української державності, порушує проблеми врегулювання стосунків із сусідніми державами. Зборівська угода 1649 року з Польщею дала йому можливість відновити втрачену автономність. Козаки у межах Речі Посполитої здійснювали управління на території трьох воєводств Київського, Брацлавського та Чернігівського, на які поширювалася виключно влада гетьмана. Державні посади могла обіймати лише православна шляхта, а київський митрополит мав увійти до складу сенату. Договір означав фактичне визнання на міжнародному рівні статусу України як держави. Гетьман, таким чином, мав свою територію і свою армію.
Загострення відносин з Польщею змусило Хмельницького шукати опори в інших держав. Врешті вибір упав на Московщину. Історія українсько-російського договору веде початок із Переяслава, а остаточний текст договору вичерпувався 11 статтями та жалуваними грамотами в редакції 27 березня 1654 р. Ця угода гарантувала Війську Запорізькому такі
3 Швидько Г К . Романов В Є Державне управління І самоврядування в Україні: Іст нарис. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - 4.1. - С 50.
права: самостійність у діяльності адміністрації та судочинстві, стосунках з іноземними державами, збиранні податків для українського скарбу, утримання 60-тисячного війська. Але при цьому, як зазначав М.Грушевський, московський уряд принципово залишив за собою право безпосередньо управляти в Україні.
Отже, козацька визвольна боротьба, що привела до короткочасного відновлення державності України, завершилася так званими "Статтями Б.Хмельницького", які визнали васальну залежність України від Москви. Вся наступна більш як столітня історія - це власне боротьба українського політичного керівництва за збереження автономії, проти зростання царського абсолютизму.
Проаналізуємо державний лад та систему управління, використавши певні джерела, дії державних органів, традиції, тобто управлінську практику того часу.
Козацько-гетьманська держава - унікальний феномен XVII ст., явище, що не мало прецеденту в Європі як оригінальна, створена українським народом, його думкою, спроба відновлення в нових історичних умовах втраченої державності. Ця спроба поєднала в собі традиціоналізм, що спирався на народні звичаї, традиції, що донесла історія, та новаторство політичної думки тих часів. Саме під час визвольної боротьби XVII ст. український народ зумів по-новому підійти до конкретної історичної ситуації та створити новітню форму державного правління - гетьманську державу.
Фактично влада перейшла в руки Війська Запорізького. Військовий штаб гетьмана, генеральна старшина набрали функцій кабінету міністрів і займалися організацією держави. Держава мала свої чітко визначені кордони ("козацьку лінію"), які укріплювалися військовими заставами. Для означення нової держави вживалася давня назва - "Русь" або "Руська земля". Інколи вживалися назви "Запорожжя", "Військо Запорозьке". Проте поступово утверджувалася народна назва - "Україна". Після Переяславської ради московський уряд називав Україну "Малою Росією" або "Малоросією", включаючи її до свого царського титулу.
Державною емблемою України був герб Війська Запорозького - козак із шаблею при боці й рушницею на лівому плечі. Щодо прапора, то точних даних про його кольори немає, і остаточно він тоді не утвердився.
Оскільки відбувалася війна, кордони змінювалися в міру визволення земель від польсько-шляхетського панування. Територія була поділена на полки та сотні. У 1649 р. налічувалось 16 полків та 272 сотні, потім їх кількість збільшувалася. Полки поділялися на 10-20 сотень з центрами в містах і містечках. Полки і сотні не були однаковими за територією і кількістю жителів. Це було територіальне ядро української національної держави, у якому проживало 1,4-1,6 млн. населення.
Повноваження публічної влади належали органам управління козацтва. Система державного управління складалась із трьох рівнів: генерального, полкового, сотенного (див. рис.2.1).
полки
сотні
СОТНИК |
||||||
о. й о s с |
Отаман |
ч >, BQ га о О |
Хорунжий |
|||
полковник |
||||||
ПОЛКОВІ |
||||||
|
|
|
>я |
|
||
ІЯ s |
D. |
к |
s |
ч |
||
X |
га о |
3 |
X |
СС |
||
о |
S |
|
|
|
||
ю о |
С |
и |
о, о X |
0 |
||
ГЕТЬМАН |
||||||
ГЕНЕРАЛЬНА СТАРШИНА |
||||||
s ,-. |
>я s |
'1 1 >5 |
яв S 3S |
s'f. |
S |
|
5 ? |
5 о. |
5s |
X Ю л О. |
5| |
X = •* u |
s c; |
с; X |
|
e; S |
ч я |
ч а |
|
|
а % 8-ю |
S.S (U К |
|l |
ев | |
fr| |
й >> 0. f о X |
a a Ci, О и О |
|
К |
z |
|
Т S E ^ |
X |
|
|
<U |
и |
и с |
|
|
и |
|
|
|
|
U |
U |
u |
Рис. 2.1. Система управління України другої половини XVII ст.
Вищим органом влади був генеральний уряд, повноваження якого поширювалися на всю територію Війська Запорозького. Він був головним розпорядчим, виконавчим та судовим органом держави. Генеральний уряд очолював гетьман з його найближчими помічниками, які складали раду генеральної старшини при гетьманові. Гетьман був главою держави, наділений широкими державними повноваженнями для виконання політичних, військових та фінансових функцій.
Генеральна старшина здійснювала керівництво окремими сферами Державного життя. Над ним стояли лише збори всього війська - військова, або генеппиьнп ппіїп яка вирішувала найважливіші військові та політичні
справи. Та оскільки вона не була постійно діючим органом ( її скликали тільки для вирішення найважливіших справ), то поступово зростала роль старшинської ради як більш оперативного органу державного управління. До неї входили посадові особи, люди переважно освічені та досвідчені в політиці. У межах полку вся адміністративна, військова та судова влада належала полковникам і сотникам, а в окремих населених пунктах -отаманам.
Головною силою козацької республіки було низове запорізьке військо, яке являло собою рівноправну общину. Управління общиною здійснювала загальна рада, котра вирішувала всі найважливіші питання зовнішнього та внутрішнього життя: про мир і війну, про зносини з іншими державами, про розподіл землі, про покарання винних у злочинах тощо. Рада обов'язково проводилася тричі на рік, а також у випадку нагальної потреби, причому, зажадати скликання ради міг будь-який козак. На раді мали бути присутніми всі козаки, незалежно від того, рядовий козак чи посадова особа, всі мали рівне право голосу. Голосували вигуками й підкиданням шапок угору, рішення приймалося простою більшістю голосів, після його прийняття воно ставало обов'язковим для всіх. Рада обирала адміністрацію - козацьку старшину.
Вищою посадовою особою був кошовий отаман. Розподілу влади не існувало, бо кошовий отаман поєднував у своїх руках військову, адміністративну, судову та духовну влади, а в час війни він мав абсолютну владу над усіма учасниками війни. Крім цього, кошовий отаман затверджував вибраних на раді нижчестоячих чинів, узаконював розподіл угідь, ділив військову здобич, прибутки, приймав на Січ, виганяв з неї, входив у дипломатичні відносини з іншими державами, приймав акредитацію іноземних володарів. Проте його величезна влада була обмежена часом, радою і звітами. Щорічно, 1-го січня, під час вибору козацької старшини отаман давав звіт про свої вчинки. Загальна рада завжди могла скинути його з посади. На раді також обирали суддю, писаря, осавула, довбиша, пушкаря та іншу, нижчого рангу старшину. Курінні отамани та курінна старшина обиралися козаками цього куреня.
Всі суди набрали козацьких традицій. Як у виборах так і в судах, покараннях запорожці керувалися не писаними законами, а стародавнім військовим звичаєм, словесним правом і здоровим. Причому козацтво, що проживало на Січі, проводило судові покарання за Литовським статутом і Магдебурзьким правом. Вищим суддею був кошовий отаман, решта військової старшини теж була суддями, однак офіційним суддею був лише військовий суддя.
Державний апарат управління створювався під безпосереднім керівництвом Б.Хмельницького і з допомогою сильного старшинського угрупування, вихідців з української шляхти й заможних козаків - людей освічених і енергійних. У воєнних умовах складається становий державний
устрій - усі адміністративні функції після ліквідації польсько-шляхетського державного апарату виконувала козацька старшина. Саме старшина піклувалася тільки про інтереси козацтва, а не всього населення Але невдовзі військово-старшинське управління охопило всю цивільну адміністрацію, судочинство, земельну власність, фінанси.
Створення державного апарату вимагало великих фінансових затрат, відповідно було організовано державне управління фінансами. Державна казна поповнювалася з трьох джерел: із земельного фонду, доходів від промислів і торгівлі та податків. Прямі податки сплачували міщани і селяни, адже козаки як військові люди підлягали лише невеликим податковим зборам, а то й узагалі їх не сплачували. Значні прибутки давали платежі промислових підприємств: млини, рудні, горілчані, тютюнові промисли. Основою прибутків були мита від сировини, що вивозилася з України. До державного скарбу належали рангові маєтності, давні королівщини, державні землі, які служили для утримання державних установ та урядовців. Фінансові прибутки держави того часу сягали мільйонів злотих щорічно.
Молода держава користувалася різними грошовими одиницями: польськими (злоті, таляри, червоні злоті), російськими (рублі, єфимки), турецькими (леви, левки). Була спроба карбувати власну монету чех. Головні видатки розподілялися на утримання органів державного управління, найманого війська та озброєння.
Тогочасне військо було надзвичайно численним: під час воєнних походів воно сягало 200-300 тисяч - таких армій не знала Західна Європа. Постійне військо - реєстрові козаки складало 40-60 тисяч вояків. У його обов'язки входило бути завжди готовим до війни і на заклик гетьмана йти у похід Із власною зброєю, амуніцією і запасами.
Всі інші соціальні стани та групи визнали державне керівництво старшини, маючи самоврядування в межах своїх громад - сільських і міських (сільські громади, магістрати й ратуші в містах та містечках, церковне управління). У містах діяло самоврядування, на чолі якого стояли обрані війти, хоча козацька адміністрація подекуди усувала міську владу, замінюючи її військовою.
Таким чином, процес реалізації влади спирався на таку собі первісну форму демократичного централізму: підпорядкування нижчих вищим, обов'язковість прийнятих рішень для всіх, підзвітність вищих органів влади перед загалом (хоча й один раз у рік).
Українська держава, що виникла в ході національно-визвольної війни 1648-1654 років, була, з одного боку, результатом організаційного колективного генія народу, що за короткий час створив нові форми політичної організації країни і привів їх у рух. З іншого - це була цілеспрямована, свідома діяльність Б.Хмельницького та його соратників Щодо створення нових форм суспільних і державних відносин, координації
їх, певної ієрархії владних відносин, перетворення українського уряду в суб'єкт міжнародних відносин. Увесь суспільний лад України - з його принципами вільного обрання, суверенності народу і відповідальності перед ним був протилежний монархічному ладу Московської держави і тому, з точки зору московської бюрократії, підлягав перебудові або ліквідації.
Розуміючи це, як Хмельницький, так й Іван Виговський та їх послідовники старалися спертися на протилежні Москві сили, шукаючи союзників для збереження автономії України. Звідси така часта і подекуди дивна зміна союзників, укладання численних угод і трактатів.
У відроджених формах української державності з'явилися нові риси: зникла польська адміністрація, замість якої стала правити козацька, що теж модернізувалась із локальної на загальнодержавну. Козацькі гетьмани та їх старшина, що була тимчасовим суб'єктом влади, перетворювалась у постійний уряд. Генеральна старшина поволі стає за своїми функціями радою міністрів при голові уряду. Держава була поділена на полки, які здійснюють управління на відповідній території. Полковник, крім військової влади, стає правителем приписаної полку адміністративної території, замінивши польського старосту. Військовій владі підпорядковувалось і сільське населення, яке не служило у війську, а також міщанство.
Новостворена держава потребувала значної кількості управлінців, яких висували козацькі старшини. Нагородою за управління було виділення земельних наділів з осілим поселенням. Інститут полкової влади став основою нового ладу. З часом вона зміцнювалася щодо гетьманської влади, а з іншого боку, поступово придушувала елементи народовладдя у внутрішніх відносинах полку, перетворившись згодом у самовладну і безвідповідальну до полчан. При цьому зростала і влада полковників серед військової старшини Принцип одноосібної влади - військової диктатури, що виправдовувався небезпечними, критичними умовами військового життя, постійно суперечив принципам козацького народовладдя. Республіканські принципи, вироблені в козацьких полках майже столітнім життям козацької республіки, були перенесені на нове військово-народне управління. Вважалося, що вони мали зберегтися в цілості, але вийшло по-іншому: Військова рада (як безпосередній законодавчий орган) поступово втратила своє значення, а обговорення та прийняття поточних рішень стає прерогативою ради старшини. За військовою радою залишається вирішення кардинальних питань вибір або скинення гетьмана. Все частіше рішення цих рад вступали в суперечку, а конкуренція набрала характеру боротьби козацького демосу зі старшинською олігархією. Усе це розхитувало основи конституційних форм українського устрою, який тільки складався. Цьому сприяла і спроба поєднати республіканські форми з чисто військовим характером устрою, який вимагав дисципліни, ієрархії
підпорядкування, сильної, навіть диктаторської влади гетьмана. Такою, власне, владою і користувався Б.Хмельницький. Авторитаризм самого Хмельницького проявився насамперед у прагненні перетворити козацьке самоуправління в загальнодержавне, центром рішень якого був гетьман. Він став тримати себе як глава держави і українське населення поступово сприйняло його як такого. Згодом і генеральна старшина, і рада старшин перетворились у вищі органи держави. Сам гетьман перетворився вже не у виборного гетьмана, а "Землі нашої Володаря і Начальника", якого поблагословив патріарх, з яким листуються монархи інших держав. Посадові особи вже призначаються і змінюються самодержавною владою гетьмана. Нарешті запроваджується і династійний шлюб (одруження сина Хмельницького з дочкою молдавського володаря) та династійне правління (молодший син Юрій стає спадкоємцем гетьмана). Фактично монархічна ідея вела боротьбу з принципами республіканізму, що проявилося також у суперечності між загальнодержавним управлінням і козацьким. Це, безумовно, послаблювало державу і використовувалось її ворогами.
Таким чином, сформоване в XVI-XVII ст. козацьке республіканське державне утворення спиралося на організаційні військові принципи, що поєднували в собі демократизм з повним авторитаризмом. Це утворення спиралося на звичаєве право, народні традиції.
Новостворена українська держава, що сформувалася протягом визвольної війни під проводом Б.Хмельницького, - це нова форма державного ладу, яка була зумовлена тим, що:
- не спиралася безпосередньо на стару державну традицію Київської Русі, адже державний розвиток України був перерваний;
- народившись з повстання козацького війська проти Польщі, вона зберегла елементи мілітаристської організації управління.
Гетьман і генеральна старшина, старшини стали насамперед носіями і органами державної влади. Характер гетьманату зумовлювався боротьбою двох тенденцій: монархічної і республіканської. Перевагу в другій половині XVII ст. здобула монархічна, яка знайшла свій вираз в особі самого Б.Хмельницького, у правничих документах, т. зв. "Гетьманських статутах", що дали устрій виборної монархії.
Глава 2.5. Державне управління періоду занепаду козацько-гетьманської держави
Дуже складний і важкий період в історії України наприкінці XVII ст. завершився сумною подією - поділом України між Польщею, Росією та Туреччиною. Тепер центр визначних подій української історії остаточно перемістився у Гетьманщину, яка була автономним утворенням у складі Російської держави. До її складу входили десять полків: Стародубський, Чернігівський, Ніжинський, Прилуцький, Київський, Гадяцький, Переяславський, Лубенський, Миргородський та Полтавський - це десь
одна шоста площі сучасної України. Адміністративна столиця і резиденція гетьмана знаходилась у Батурин!.
З 1648 р. мало що змінилось у системі козацького управління в Гетьманщині - функції влади були розподілені на основі звичаєвого права. Щоправда, зросла роль генерального писаря, який був канцлером держави і стояв на чолі Генеральної військової канцелярії - колегіальної установи. Це було своєрідне об'єднане міністерство внутрішніх і зовнішніх справ, яке складалося із шістьох генеральних старшин на чолі з писарем. Генеральні писарі були фахівцями, які пройшли відповідну практику в адміністративних установах і володіли умінням керувати урядом на високому рівні. Генеральна канцелярія була школою не тільки канцелярського діловодства, а й взагалі державного управління. До неї приймалась освічена молодь, нерідко випускники Київської академії, що мали перспективи росту у висококваліфікованих управлінців і державників. Це все разом являло собою своєрідний зразок зародження української бюрократії.
Якщо структура козацького врядування зазнала лише незначних змін, то соціально-економічний устрій Гетьманщини змінився значно. Старшина фактично витіснила рядове козацтво з високих посад та усунула його від участі у прийнятті рішень. Царські повинності, утиски власної старшини народних мас привели до кризової ситуації, що загрожувала вибухом повстання проти царського уряду та його союзника в особі гетьмана. В надії відновлення самостійності України гетьман Іван Мазепа вступив у союз зі шведським королем Карлом XII. Але поразка під Полтавою поклала кінець намаганням українців відокремитися від Росії. Тепер остаточне поглинання Гетьманщини міцніючою Російською державою було лише питанням часу.
Після поразки частина української старшини та запорожці, що супроводжували І.Мазепу до Молдавії, склали першу українську еміграцію. Після смерті гетьмана, у 1710 р. вони обирають гетьманом у вигнанні Пилипа Орлика, який був генеральним писарем. Як високоосвічений державник, П.Орлик бачив причини поразки української справи. На його думку, однією з її складових була некомпетентність гетьманської форми правління, яка, узурпувавши владу, порушила природне право й рівність. Через таку деспотію виникли численні безпорядки, порушення законів і вольностей, громадські утиски, зневажливе ставлення до старшини, полковників та знатних козаків. Тому П.Орлик вважав за"необхідне встановити такий закон в Україні, який би забезпечив життя та діяльність усіх громадян, починаючи від гетьмана аж до низового козацтва, у правових рамках.
Саме таким основним законом держави стало прийняття 5 квітня 1710 року в Бендерах першої європейської конституції в сучасному її розумінні. "Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького",
складені як договір між новообраним гетьманом Пилипом Орликом та Військом Запорозьким (український народ), що було характерно для західної традиції. Конституція складається з преамбули та 16 параграфів, у яких сформульовані головні принципи побудови держави. Надзвичайно важливим для розвитку управлінської думки був шостий параграф, у якому закладені принципи державного управління та діяльності органів державної влади. Конституція певною мірою грунтувалася на ідеї розподілу влад. Законодавча влада належить Генеральній раді, членами якої є полковники зі своєю старшиною, сотники, "генеральні радники від усіх полків" та "посли від Низового Війська Запорозького для служіння і обговорення справ, щоб взяти активну участь". Рада повинна збиратися тричі на рік - Різдво Христове, Свято Великодня та Покрови, а також за рішенням гетьмана. Усі важливі державні справи гетьман має попередньо узгоджувати, "на власний розсуд нічого не повинне ні починатися, ні вирішуватися, не здійснюватися". У період відсутності гетьмана державне управління здійснювала старшинська рада. До складу генеральної старшини входили: генеральний писар (він же керував дипломатичними зносинами), генеральний обозний (керував військовими справами), два генеральних судді (відали "привілейованими" судовими справами), генеральний підскарбій (завідував фінансами держави), генеральний осавул (людина для особливих доручень гетьмана, йому ж були підпорядковані всі полковники), генеральний хорунжий, генеральний бунчужний (охоронці прапора й бунчука), генеральний арматний отаман (начальник артилерії). Генеральна старшина (за посадою) і бунчукові товариші (за дорученням гетьмана) виконували військові, адміністративні, дипломатичні та судові функції.
У сьомому параграфі викладені повноваження судової влади. Суд також мав діяти незалежно, оскільки гетьман "не повинен карати сам... Із власної ініціативи і помсти, але таке правопорушення -- і умисне, й випадкове - має підлягати розгляду Генерального Суду, який і повинен винести рішення", яке буде остаточним.
У дев'ятому параграфі закладені моральні принципи, на яких грунтується державне управління. Для запобігання зловживанням старшини своїми службовими посадами (становищем), корупції та кар'єризму всі посадові особи, особливо полковники, "повинні обиратися вільним волевиявленням і голосуванням". Такий же порядок запроваджувався при призначенні сотників та інших управлінців. Для більшої відповідальності та довіри всі вищі посадові особи держави, всупаючи на посаду, повинні скласти затверджену присягу на вірність батьківщині. Гетьман має стежити, щоб на козаків і посполитих людей не накладали надзвичайних данин і робіт. Воля гетьмана обмежувалася судовою владою: у випадку конфлікту між ним і членами Ради проблему вирішував військовий генеральний суд.
Стаття вісім запроваджувала апарат державних службовців, "які належно резидують при гетьманському боці". Державні службовці повинні були замінити приватних домових слуг гетьмана.4
Параграф IX обґрунтовує фінансову систему держави. Державний скарб відділяється від гетьманського і передається у відання Генерального Скарбника, який забезпечує фінансову та податкову діяльність державних органів. Для цього у кожному полку створюється спеціальна управлінська структура, підпорядкована Генеральній Скарбниці, прообразу сучасного міністерства.
XIII параграф утверджує права місцевого самоврядування: окремо підтверджуються права та привілеї столичного міста Києва та інших міст України.
Отже, конституція П.Орлика являє собою великої ваги правовий документ, у якому втілилися досягнення тогочасної управлінської думки, поєдналися національний традиціоналізм із новими підходами, результатами практичної реалізації української державності, відновленої в середині XVII століття. Сполучені Штати Америки і Франція ще близько 80 років чекатимуть своїх конституційних актів, тоді як козацька старшина вже в 1710р. витворила унікальний державний документ, який сфокусував політичні та соціально-економічні уявлення та устремління українського народу. Вперше в історії України на юридичному грунті зафіксовано постанови, які кладуться в основу державного устрою, тобто українська державна ідея знайшла своє втілення в конституції, яка одночасно показала, в якому напрямі повинні здійснюватися державні реформи в Україні.
Таким чином, конституція проголошувала створення своєрідної козацької, значить військової демократичної парламентської республіки. У ній обмежувалася гетьманська влада "постійною участю в управлінні генеральної старшини і генеральною радою". Характерним для цього осоновного закону було те, що він фактично продовжував традиції Запорізької Січі - козацької республіки, а тому козацтво тут ставилося над усіма іншими станами українського народу. Козацтво уособлює в собі реальну збройну силу, адміністративний устрій та виконавчу владу.
"Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького" досить чітко сформували засади представницького, парламентсько-президентського ладу, що грунтувався на демократичних принципах та республіканській формі правління: єдності та взаємодії законодавчої (широкої Генеральної ради), виконавчої (гетьманської, обмеженої у своїх діях законом) і судо'вої (підзвітної та контрольованої, однак, незалежної від гетьмана) влади, заклавши програмні засади державного правління в Україні, багато з яких є й сьогодні актуальними для його розвитку.
4 Угода та Конституція Пилипа Орлика У кн.. Млчепя
Хоча першу українську Конституцію і не було втілено в життя, все ж вона залишилась однією з найвидатніших пам'яток державницької думки, зайнявши належне місце у національній та європейській науці.
Важливим джерелом управлінської думки тих часів були також конституційні хартії, започатковані так званими "Гетьманськими статтями" Б.Хмельницького. Вони мали подвійний характер, бо виступали як міжнародні трактати України, а також були конституційними хартіями, що поновлювалися при обранні нового гетьмана. У цьому зв'язку можна згадати й таку форму державних актів, як гетьманські універсали - акти і накази, що видавалися гетьманською владою у сфері державного управління. Універсалам центральної влади відповідали управлінські акти місцевої влади так звані полковницькі "листи". За гетьмана К.Розумовського замість універсалів почали видаватися "гетьманські ордери".
Поразка у боротьбі за незалежність позначилася важким політичним становищем в Україні. Цар Петро І, який до цього часу принаймні на словах визнавав українську автономію, тепер вважав себе звільненим від будь-яких зобов'язань і відкрито перейшов до остаточного приборкання України. Як зазначає професор Орест Субтельний, російська централізаторська політика в Україні передбачала три основні цілі:
- цілковито підкорити українську верхівку, простий люд;
- підпорядкувати державне управління України, економіку, культуру;
- максимально користуватися людськими й господарськими ресурсами України.5
Найбільш показовим стало ставлення російської адміністрації до інституту гетьманства вищої державної та військової влади у Війську Запорізькому. При обранні гетьмана Івана Скоропадського Петро І не поюдився підтвердити окремі пункти договору 1654 p., як цього вимагала традиція, що залишало українську державу без конституції і відкривало шлях російському самодержавству до подальшого підкорення України.
Гетьманську столицю Батурин за наказом царя було зруйновано і новою резиденцією гетьмана став Глухів, розташований ближче до російського кордону. Влада в Гетьманщині поступово переходила до рук російських чиновників. Істотних змін зазнав гетьманський статус. Цар заснував при гетьманові посаду царського резидента, з правом контролю над гетьманом і адміністрацією України. Ним став стольник А. Ізмайлов, який керувався у своїх діях двома інструкціями Петра І - явною і таємною. У таємній інструкції йому наказувалося стежити за гетьманом і старшиною та уточнювати справжні прибутки Гетьманщини.
У першій чверті XVIII ст. Петром І було здійснено реформування Центральних і місцевих органів влади й управління. Його суттю було
5 Обтельний О Ч'кпаша Істошя. - К... Либшь. 1991.- С. 152.
формування дворянсько-чиновницького централізованого апарату абсолютизму. Боярська дума поступово втрачала свій вплив і практично перестала функціонувати. З 1708 р. розпочалася заміна старих установ новими. В результаті склалася така система органів влади і управління.
Вся повнота законодавчої, виконавчої і судової влади була сконцентрована в руках Петра, який після закінчення Північної війни отримав титул імператора. В 1711 р. був створений новий вищий орган виконавчої і судової влади Сенат, який володів і значними законодавчими функціями. Він принципово відрізнявся від свого попередника - Боярської думи. Члени Сенату призначалися царем. З метою здійснення виконавчої влади Сенат видавав укази, які мали силу закону. В 1722 р. на чолі Сенату був поставлений генерал-прокурор, на якого покладався контроль за діяльністю всіх урядових установ. Цей контроль він здійснював через прокурорів, які призначались у всі державні органи. До них була приєднана система фіскалів, очолювана обер-фіскалом. її обов'язком було виявлення всіх зловживань посадових осіб, які порушували "казенний інтерес".
Взамін застарілої системи приказів у 1717-1718 pp. запроваджено 12 колегій, які відали певними галузями чи сферами управління. Колегії підпорядковувалися Сенату. Головними рахувалися три колегії: Іноземна, Військова та Адміралтійська.
Крім колегій, функціонували контори, канцелярії, департаменти, функції яких також були чітко регламентовані.
Цар почав поступово запроваджувати безпосереднє призначення полковників, минаючи гетьмана і порушуючи українські права і традиції. Російський уряд признав на старшинські, а передусім полковничі посади, росіян та інших чужоземців. Цим Петро І прагнув створити незалежну від гетьмана, але безпосередньо залежну від царя вищу адміністрацію краю і вбити клин між гетьманом і вищою старшиною. У 1720 р. сенаторським указом було фактично заборонено друкувати книжки українською мовою.
У 1722 р. управління українськими справами з колегії іноземних справ було передано до сенату, що означало відмову Петра І визнавати Україну окремим державним суб'єктом та віднесення її до рівня звичайної провінції Росії.
Фінанси Гетьманщини були передані у підпорядкування царського уряду. Вперше росіяни отримали в Україні великі землеволодіння, значно посилилась експлуатація українських трудових і матеріальних ресурсів.
Проте найбільїиим ударом для української системи управління стало запровадження у квітні 1722 році нової установи - т. зв. Малоросійської колегії ~ урядового органу Москви, що наполовину складався з російських урядовців на чолі з генералом. Вона дістала право вищої судової апеляційної інстанції й деякі важливі контрольні права над адміністрацією та фінансами Гетьманщини, що фактично означало встановлення
російського контролю над українським урядом. Створення колегії офіційно було вмотивоване нібито необхідністю навести порядок у судах та адміністрації України. У дійсності ж колегія мала наказ знищити усі "давнини" Гетьманщини і запроваджувати російські адміністративні порядки, включивши Україну до системи управління Росії.
Користуючись відсутністю виборного гетьмана після смерті Скоропадського (П.Полуботок був наказним гетьманом), Малоросійська колегія поводилася в Україні як найвища адміністративна, судова і скарбова установа. А в 1723 р. Петро І надав колегії ще більших прав, перетворивши її у повновладний державний орган у Гетьманщині. Відтепер колегія володіла правом видавати накази полковникам без згоди гетьмана, керування українськими фінансами та іншими важливими функціями. Український уряд з його головним адміністративним органом Генеральною військовою Канцелярією був підпорядкований Малоросійській колегії.
Зрозуміло, що введення Малоросійської колегії було відчутним ударом по усій системі державного управління Гетьманщини, адже реальна влада перейшла до рук російського уряду та голови колегії Вельямінова. Принизивши владу гетьмана і старшини, цар, крім того, розколов українське суспільство, пообіцявши суд і управу на кривди козацької верхівки після скарг на неї простого люду.
Після смерті гетьмана Павла Полуботка (1724), який намагався зменшити вплив царської влади в Україні та запровадив деякі реформи, Малоросійська колегія ще більше посилила свій вплив у Гетьманщині. Вона впроваджує пряме оподаткування, що стало нестерпним як для українців так і для російських землевласників Лівобережжя. Це й стало причиною того, що в 1727 р. імперська рада за наполяганням великого землевласника в Україні О. Меншикова розпустила першу Малоросійську колегію й видала декрет про дозвіл на обрання гетьмана.
За погодженням з російським урядом, у 1727 р. гетьманом був обраний миргородський полковник Данило Апостол. Вибори носили формальний характер, оскільки претендент був визначений царським Урядом. Після ліквідації Малоросійської колегії всі українські справи знову було передано з Сенату до Колегії іноземних справ. Гетьман Д. Апостол зробив багато корисного для України, здобувши навіть декілька політичних перемог. Він продовжив реформу судочинства й заснував скарбницю, упорядкував земельні та господарські справи, відновивши велику частину втрачених земель, ефективно відстоював інтереси української торгівлі. Гетьман значно зменшив кількість росіян та інших чужинців в органах державного управління, відновивши право призначати Генеральну Канцелярію та полковників. Нарешті, Апостолу вдалося повернути в 1734 р. під гетьманську владу запорожців, які з 1708 р. жили у
вигнанні на території кримських татар і заснували т. зв. Нову Січ над р.Підпільною.
Проте така діяльність гетьманського уряду викликала побоювання в Росії, і цариця Анна Іоанівна повернулася до петровських методів знищення автономії України. Вона заборонила вибори гетьмана й запровадила ще одну колегію під назвою "Правління гетьманського уряду", яка складалася з трьох росіян і трьох українців на чолі з російським князем О. Шаховським. Йому було велено правити на основі "Решительних пунктів", але князь мав таємні інструкції поширювати чутки про непотрібність посади гетьмана, заохочувати шлюби між українцями і росіянами і не допускати шлюбів української старшини з польською чи білоруською знаттю. Царська влада, не рахуючись із місцевими законами і звичаями, намагалася ліквідувати місцеве самоврядування, самобутність українців, втручалася в різні сфери місцевого життя, впроваджуючи режим страху, підозрілості та доносу, який насаджувала Таємна канцелярія. Особливого лиха Лівобережжю завдала російсько-турецька війна 1737-1738 pp., після якої Україна остаточно знекровилась і занепала.
Уряд цариці Єлизавети востаннє дозволив обрати гетьмана України. У 1750 р. в Глухові відбувся урочистий акт виборів гетьмана Кирила Розумовського. Знову Гетьманщина отримала свої автономні права російські інституції покинули її територію. Була проведена судова реформа й запроваджено земські, підкоморські і гродські суди, в яких суддями були виборні з місцевого шляхетства. Завідування справами Гетьманщини і зносин з нею були передані з Сенату до Колегії закордонних справ. Київ був знову підпорядкований гетьманові, але встановлювався царський контроль над фінансами України: скасовувалося мито на ввіз і вивіз товарів (прибутки від нього йшли до українського скарбу) і митний кордон між Гетьманщиною й Росією. Край було поділено на 20 повітів, кожен з яких мав власний суд. У містах функціонували свої окремі суди. Козацька верхівка, користуючись тривалою відсутністю гетьмана, який часто перебував у столиці імперії, на власний розсуд управляла країною. Саме за правління Розумовського старшина перетворилася з корпусного офіцерства у типове дворянство (шляхту).
Коли у 1762 р. на російський престол зійшла цариця Катерина II, гетьман повертається на Гетьманщину та разом зі старшиною намагається відновити втрачені вольності та створити шляхетський парламент, а посаду гетьмана зробити спадковою у його родині. Але українська знать прорахувалася, Катерина II, рішуча прихильниця політики централізації й русифікації всіх земель, набутих Росією, вирішує остаточно скасувати автономію України. Вона вважала, що найбільш ефективним є уряд, заснований на абсолютистських засадах та позбавлений таких феодальних пережитків, як особливий статус окремих земель. А тому, коли дізналася про проект спадкового гетьманства Розумовського, то примусила його
"добровільно" зректися гетьманської булави. Так, у 1764 р. гетьманство в Україні було остаточно ліквідовано.
На місце гетьмана у 1764 р. прийшла друга Малоросійська колегія, яку очолив генерал-губернатор П.Рум'янцев. Цей орган складався з чотирьох російських урядовців і чотирьох довірених представників старшини. В інструкції, з метою ліквідації рештків автономії, генерал-губернаторові наказувалось усувати всілякі відмінності українського устрою, протидіяти автономістським прагненням старшини, а прихильність народу завойовувати кращою організацією державного управління та судочинства. Прагнучи показати освіченість російського апарату управління, порівняно з російським, Катерина II у 1767 р. засновує "Комиссию для сочинения нового уложения", що мала зайнятися складанням нового кодексу. Українська сторона, скориставшись нагодою, заявила про наміри відновити гетьманство та повернути давні українські вольності. Все це викликало значне занепокоєння імперського уряду і засідання комісії були назавжди "відкладені".
Після російсько-турецької війни 1768-1775 pp. Рум'янцев завдає рішучих ударів по українській автономії: перший він спрямовує проти Запорізької Січі, яка у 1775 р. була зруйнована російськими військами, у результаті другого було знищено полковий устрій Гетьманщини. Після адміністративної реорганізації імперії в 1781 р. Україну-Гетьманщину було поділено: замість традиційних 10 полків запроваджується три намісництва (губернії): Київське, Чернігівське та Новгород-Сіверське, що разом утворили Малоросійське генерал-губернаторство. За територією та організацією вони були ідентичними іншим ЗО губерніям імперії. Одночасно українські органи управління, суди замінялися відповідними структурами імперської бюрократичної системи. В 1782 р. Малоросійська колегія поступилася місцем звичайним російським органам державного управління. В 1783 р. скасовано традиційний полково-сотенний військовий устрій - козацькі полки переформовано на десять регулярних карабінерних полків російської армії з шестирічним терміном служби, а у цивільному управлінні були введені повіти. Щодо селянства, то в 1783 р. указом Катерини II в Україні введено загальне кріпацтво - заборону переходу селян.
Зате українська верхівка в результаті цих трагічних змін тільки виграла. На підставі "Жалуваної грамоти дворянству" 1785 р. малоросійська знать урівнювалась у правах з російським дворянством, після чого верхівка колишньої Гетьманщини без будь-якого супротиву погодилася з остаточною ліквідацією автономії. Завершальними актами стали припинення дії місцевого права, ліквідація шляхетських судів -гродських, земських й підкоморських та організація усієї діяльності судів України виключно на основі загальноросійських законів. Козацькі
військові прапори, полкові печатки й грамоти з наказу Катерини II були відправлені до Санкт-Петербурга.
Так на кінець XVIII ст. унаслідок політики російського царизму було остаточно ліквідовано автономію України-Гетьманщини, її права, вольності і привілеї, не один раз гарантовані царським словом і договорами. Україна перестала існувати як окремий державний організм і на її території насильно запроваджувались органи державного управління Російської імперії, а згодом і загальноросійське право і законодавство.
Більш ніж через півстоліття після ліквідації Гетьманщини Тарас Шевченко писав:
Була колись Гетьманщина,
Та вже не вернеться!
Було колись панували,
Та більше не будем.
Тії слави козацької
Повік незабудей.
Підсумовуючи, можна так схематично охарактеризувати систему державного управління в Гетьманщині. Влада ділилася на виконавчу і судову. Першу представляла військова або генеральна канцелярія, другу -генеральний суд. Вища влада в державі належала гетьманові (за винятком періодів, коли гетьманство скасовувалося). Гетьман був головнокомандувачем усього козацького війська, головував на старшинських зібраннях, очолював верховне законодавство, адміністративне управління й суд, від його імені здійснювалися міжнародні зносини.
Усі важливі справи вирішувала рада старшини - колегіальний орган, скликаний гетьманом, своєрідний зародок станового парламенту. Однак цей процес був невдовзі перерваний - після І.Скоропадського старшинська рада перетворилася на дорадчий орган при гетьманові. Повсякденні справи вирішувала гетьманська рада з генеральною старшиною і полковниками. Територія Гетьманщини адміністративне була поділена на 10 полків, якими управляли полковники, що мали надзвичайно великі повноваження. Вони призначали своєю владою сотників, що означало повну ліквідацію козацького самоврядування. Справи, що виходили за межі громади, вирішували старшинські ради, які утворили привілейовану верству - шляхетство.
Отже, в XVIII ст. у Гетьманщині утвердилася гетьманська форма правління, яка * мала аристократичний, панський характер. Самоврядування міст було відсутнім, тому громади міст знаходились у повній залежності від полкової чи навіть сотенної управи. Значне переважання виконавчої влади значно відрізняло гетьманську форму правління від традиційного козацького республіканського ладу.
Якщо Лівобережжя, поступово втрачаючи автономію, все ж залишалось українським, то Західна Україна була безпорадною перед жорстоким соціально-економічним й релігійним гнобленням Польщі. Спустошливі війни доби Руїни перетворили Правобережжя на безлюдну пустелю, а від жвавих колись культурних центрів лишилися тільки згадки. Польсько-російський кордон у 1677 р. розділив українську землю на дві частини, відділивши Західну Україну від Східної. Незважаючи на сильний супротив українців, у 1713 р. на Правобережжі були впроваджені польсько-шляхетські порядки. Край був поділений на чотири воєводства: Волинське, Подільське, Брацлавське та Київське (без Києва). Розпочався продаж чи роздача української землі польським магнатським родам.
Глава 2.6. Управління і державний лад в Україні у
XIX- поч. XX століть
Протягом майже 150-ти років від кінця XVIII ст. до початку XX ст. українські землі перебували під владою двох імперій - Російської та Австрійської. Як і більшість імперій, держави Романових та Габсбургів являли собою величезні території, населення яких складалося з етнічно та культурно різноманітних народів. Під владою Російської імперії перебували: Лівобережна Україна - Гетьманщина; Слобідська Україна; Південна Україна - Причорномор'я; Правобережна Україна - Київщина, Брацлавщина, Волинь, Поділля. До складу Австрійської імперії ввійшли землі Західної України - Галичина, Буковина і Закарпаття. Так на початку Новітньої доби українці опинились у складі відмінної від традиційного устрою політичної системи.
В особі імператора (царя, цісара) символізувалася надмірно централізована політична влада, яка здебільшого ігнорувала погляди та бажання своїх підданих. Владні структури вимагали від останніх абсолютної покори й вірності, за що імператор і його урядовці обіцяли підлеглим безпеку, стабільність і порядок. Цей устрій багатьма сприймався як розумний та навіть привабливий.
Головною опорною імперської влади в управлінні численними, розкиданими на великі території підданими були армія та бюрократія. Армія виконувала, крім оборонно-наступальної, ще й функцію забезпечення внутрішнього порядку в державі. Бюрократія прагнула організувати суспільне життя в інтересах імперії та займалася збором податків, більша частина яких йшла на утримання її самої та армії. На відміну від шляхти, що панувала в Україні у XVIII ст. й діяла за принципом "чим менше втручання уряду, тим краще", імперська бюрократія XIX ст. вважала, що лише чітке регламентування усіх сторін суспільного життя може покращити функціонування державного механізму. І хоча місцева верхівка й надалі зберігала свій вплив, проте важливі рішення, що
визначали життя українців, все частіше приймались у далеких від України столицях.
2.6.1. Державне управління та місцеве самоврядування
Австрійської імперії
У XIX ст. до Австрійської імперії входили 11 народів та ряд невеликих етнічних груп, що населяли більшу частину Східної Європи. Монарх зосереджував у своїх руках усю законодавчу, виконавчу і судову владу.
Поширюючи свою владу на нових підданих, династія Габсбургів різко не міняла традиційних форм управління новоприєднаних територій. Це пояснювалося не тільки бажаннями Габсбургів уникнути опору, а й тим, що державі бракувало сильного централізованого державного апарату, необхідного для уніфікації державного управління на зразок російського. Відтак, аж до середини XVIII ст. імперія була децентралізованим державним механізмом, який час від часу охоплювали кризи як внутрішнього, так і зовнішнього характеру.
У 1740 р. імператриця Марія Терезія розпочинає адміністративну реформу, спрямовану на зміцнення центральних і місцевих органів державного управління. Долаючи опір місцевого дворянства, вона здійснює ряд заходів для зміцнення органів центральної влади, а також створює канцелярії місцевої влади. Значно зростає аппарат управління, утворюється військове відомство.
Син Марії Терезії цісар Иосиф II продовжив реформаторську діяльність матері. Прибічник тогочасних європейських теорій мудрого правління, він вирішив присвятити свою діяльність впровадженню ідей освіченого абсолютизму. Своєю метою імператор ставить покращити долю селян, оживити занепалу економіку, підняти ефективність державного управління і вдосконалити освіту. Керуючись абсолютистськими принципами, він намагається скасувати особливі права і привілеї окремих земель, що ускладнювали, на його думку, державне управління та проведення реформ. Згадані реформи мали величезне значення для українців, оскільки проводилися в час приєднання у 1772 р. до Австрійської імперії Галичини, котра тоді найгостріше потребувала змін.
Цісар Йосип II був особливо зацікавлений у цій провінції, до якої у 1775 р. була приєднана Буковина, вбачаючи у ній своєрідну лабораторію для експерименту перебудови суспільства. На першому етапі Відень ставив щодо Галичини прдвійну мету: по-перше, демонтувати стару систему управління, в якій, панувала шляхта й замінити її дисциплінованими і підпорядкованими центральним органам державними службовцями; по-друге, покращити становище простого населення.
Адміністративну реформу в Галичині проведено швидко та ефективно. До 1786 р. польське законодавство замінено австрійським, а шляхетські асамблеї розпущено. У 1777 р. в адміністративному плані
Галицьку провінцію поділено на IS регіонів (округів). Після приєднання в 1786 р. Буковини їх кількість зросла до 19.
Для управління Галичиною у Відні в 1774 р. створено Галицьку надвірну канцелярію на чолі з канцлером, який виконував функції голови уряду. Провінцію очолював губернатор, якого призначав сам імператор виключно з австрійців. Адміністративним центром провінції був Львів, де знаходилась адміністрація губернатора та суд провінції. Регіонами керували урядники, призначені центральним урядом. Виконавчим органом була німецькомовна канцелярія.
З метою підготовки освічених державних службовців і священників Иосиф II у 1784 р. засновує Львівський університет - перший вищий учбовий заклад такого типу на українській землі.
Цісарський патент 1817 р. надав Галичині так звану Станову Конституцію зі своїм власним Становим Сеймом. До нього мали належати чотири стани: стан духовенства, стан магнатів, лицарський стан і королівські міста (Львів). Але реальна влада зосереджувалась у руках цісарських чиновників, оскільки компетенція Сейму була обмеженою та зводилася лише до можливості звернень із петиціями до імператора, а регламент його скликання не був чітко встановленим. Головою Станового Сейму був цісарський намісник, а при ньому утворювався Крайовий Відділ, до складу якого входили по два асесори кожного стану і один представник міста Львова. Сейм збирався один раз на рік на вимогу намісника і займався збором податків, різними бюджетними виплатами, наданням шляхетських метрик тощо. Члени Сейму носили уніформу з гербом краю.
Становий Сейм складався з 100-143 членів, а першим його головою був намісник барон Франц Гауер. Останнє засідання Сейму відбулось у 1845 р. через повстання у 1846 році польської шляхти в західній частині Галичини. Після придушення повстання до Галичини приєднано Краківську область, проти чого виступали українські політики.
У 1849 р. замість губернського правління в Галичині створено намісництво на чолі з намісником, а в Буковині - крайове управління, яке очолював крайовий президент. Різниця між цими видами правління полягала в тому, що в губернському зберігався деякий елемент колегіальності. Намісник і крайовий президент були єдиноначальними особами, підпорядкованими лише вищестоящим органам.
Закарпаття в складі Угорщини не було виділено в окремий коронний край. Уся територія Угорщини поділялася на 71 жупу (область). Закарпатські землі складалися з чотирьох жуп: Ужанської, Бережанської, Угочанської та Мармароської, владу в яких здійснювали наджупани і піджупани. В жупах скликалися дворянські збори, у комітетах керували начальники місцевих управлінь, які підкорялися тільки жупному начальству.
До 1848 р. самоврядування в Австрії було відсутнім і тільки окремі міста мали свої власні статути. Влада на місцях зосереджувалась у руках ставлеників корони та місцевого дворянства.
Революція 1848 p., що охопила більшу частину Європи, внесла корінні зміни у майбутній устрій Австрійської імперії. "Весна народів" спричинилася не лише прагненням до політичних та соціально-економічних реформ, але й ще більше -- прагненням національного суверенітету, що завдало нищівного удару консервативній багатонаціональній імперії.
З вибухом революції у Львові 2 травня 1848 року сформувалася Головна Руська Рада - перша українська політична організація. Вона звернулась із маніфестом до народу, висуваючи ідею єдності усіх українців на всіх етнографічних територіях, і в цьому була велика роль початку відродження Галичини як організаційної твердині українства. Головна Руська Рада висунула вимоги до уряду Австрії про утворення на українських землях імперії окремого автономного краю. Одночасно в кордонах церковних деканатів утворено 50 місцевих і 13 регіональних філій Ради та видано перший український тижневик "Зоря Галицька".
Хоча національне відродження галицьких українців виявило великі потенційні сили народу, йому не вистачило політичних провідників, що незламно повели б народ до здобуття своїх суверенних домагань. Незважаючи на невикористану нагоду самовиразитись як суверенна нація, українці отримали деякі досягнення - скасування панщини та утворення Галицького сейму і його виконавчого органу - Крайового виділу. А укладення угоди між Австрією та Угорщинолю та впровадження в Австро-Угорській імперії конституційного правління відкрило нові можливості для українців у піднесенні політичної активності та його організаційного зростання.
Створювалася державна рада (австрійський парламент) та надавалася широка компетенція провінційним сеймам. В імперії впроваджувався демократичний централізм. Але якщо новий устрій відкрив можливості для громадської діяльності, то головним стимулом у ній виступала дедалі гостріша конкуренція з поляками. Адже ігноруючи українське населення, Галичина була віддана Віднем у повне управління польської верхівки, що особливо проявилося, починаючи з 1867 року, після прийняття другої австрійської конституції.
Польська аристократія, в обмін на підтримку австрійської державної політики, отримала"від династії Габсбургів необмежену владу у Галичині -право безконтрольно розпоряджатись усіма ресурсами краю. Польська шляхта поставила собі за мету створити у Галичині базу для майбутньої польської держави. До 1916 р. лише поляки могли обіймати посаду намісника, а в центральному уряді міністром у справах Галичини призначався теж лише поляк. З 1869 р. польська мова стала офіційною в
адміністрації та освіті провінції. Все це породило нову хвилю значного зростання польських впливів у краї, погіршивши соціально-економічне та політичне становище українців.
У Відні на посадах у центральних органах влади 1907 р. спостерігалося таке становище: в міністерстві фінансів - 21 поляк і один українець, у міністерстві внутрішніх справ вісім поляків та один українець, у міністерстві сільського господарства шість поляків, жодного українця, у міністерстві справедливості - 24 поляки і три українці, усіх суддів (5 рангів): 686 поляків і 215 українців.
В адміністрації намісника у Львові не було жодного українського урядовця. Усі вищі посади в державі були недоступними для українців. Польська адміністрація в Галичині, бажаючи скомпрометувати український політичний рух, добивається нечуваних обмежень щодо українців. У результаті виборів 1879 р. було обрано лише трьох українських послів до парламенту, а решта мандатів дісталася полякам.
Поляки використали цей період для утвердження своїх позицій у всіх ланках крайової автономії. Натомість українці не змогли реалізувати на практиці гарантовані конституцією права. Виборчі кампанії продемонстрували неготовність старої генерації українських політиків, які очолювали політичний провід, діяти за законами нового часу. Така ситуація тривала в Галичині до початку Першої світової війни.
Отже, суспільно-політичний устрій в Західній Україні у другій половині XIX - поч. XX століть розвивався під впливом утвердження і розвитку тут капіталізму. З'являлися нові елементи і в державному управління, посилювалися буржуазні тенденції в розвитку права. Однак державно-адміністративний механізм зберігав цілий ряд феодальних пережитків. Австро-Угорська монархія повністю ігнорувала прагнення українського народу до національного самовизначення і самостійності.
2.6.2. Державне управління Російської імперії
Російська імперія відрізнялася від інших європейських держав необмеженою владою царів-імператорів. У жодній країні континенту бюрократія не була такою деспотичною, поліція такою жорстокою, а народ таким безправним, як у Росії. Імперія Романових володіла величезною армією, чиновництвом, що невпинно розросталось і дворянською елітою.
Процес упровадження імперських структур влади в Україні почався ще в 1770-х роках, а остаточної форми набув у 1830-х роках. У 1775 р. видано "Керівництво для управління губерній" - один із найважливіших законодавчих актів XVIII ст., основні положення якого діяли до буржуазних реформ XIX ст., а багато з них зберегли силу до 1917 року. Адміністративне імперія поділялася на 50 губерній з приблизно рівною кількістю населення в кожній - 200-300 тис. чол. чоловічої статі.
Україну було поділено на дев'ять губерній, які складали три окремі регіони. До Лівобережжя входили Чернігівська, Полтавська і Харківська губернії. Правобережжя складалось із Волинської, Подільської та Київської губерній. Новостворений Південь поділявся на Херсонську, Таврійську та Катеринославську губернії. Кожна губернія ділилася на 10-12 повітів по 20-30 тис. осіб чоловічої статі.
Структура ієрархії урядників, які управляли цими адміністративними одиницями, була однаковою у всій імперії. На чолі губерній стояли губернатори, які призначалися на посаду імператором і йому безпосередньо підпорядковувалися. Губернські установи вперше були засновані на поділові адміністративних, судових і фінансових функцій (див. рис. 2.2).
ЄПИСКОП
Духовна консисторія
ВІЦЕ-ГУБЕРНАТОР |
|
ГУБЕРНАТОР |
|
ПРЕДВОДИТЕЛЬ ДВОРЯНСТВА |
|||
*^ |
^^ |
.-' |
|||||
Казенна палата |
|
Губернське правління |
Приказ громадської опіки |
Губернське дворянське зібрання |
|||
з |
f |
і |
|
| |
|||
Капітан-справник |
Предводитель дворянства |
||||||
Повітовий підскарбій |
Нижній земський суд |
|
Повітове дворянське зібрання |
Рис. 22. Органи влади й управління губернії та повіту.
Головним органом державного управління в губернії стало губернське правління, очолюване губернатором. Йому належала вся повнота виконавчої влади, контроль за діяльністю всіх установ і посадових осіб губернії, практична реалізація урядових указів і розпоряджень, забезпечення "тиші та порядку" в губернії. З цією ціллю губернатору були підпорядковані всі військові частини і команди, що знаходилися на території губернії.
Всіма фінансовими питаннями відала Казенна палата (збором податків, митних, кабацьких та інших зборів і платежів, їх витрачанням тощо), яку очолював помічник губернатора - віце-губернатор.
Приказ громадської опіки відав школами, лікарнями, притулками, тюрмами тощо. Але на відміну від інших установ цей орган не отримав ні постійних штатів, ні необхідних засобів для виконання своїх функцій і повинен був існувати за рахунок штрафів і добровільних пожертв, більшість з яких йшло на утримання тюремних закладів.
За структурою і функціями повітові установи мало чим відрізнялися вігі rvfiprmr-ьк-их ятір комплектувалися по-іншому. Фактично вся виконавча
влада в повіті належала становій організації дворянства - повітовому дворянському зібранню. Воно вибирало повітового предводителя дворянства, який мав величезний вплив на дії повітових властей. Дворяни повіту вибирали зі свого середовища на 3 роки капітана-справника та засідателів нижнього земського суду, функції та обов'язки яких у повіті відповідали функціям губернатора і губернського правління в губернії.
Отже, вищий рівень адміністративного апарату складався переважно з професійних державних службовців. На повітовому рівні й нижче багато чиновників обиралися місцевими дворянами зі свого середовища. Державі просто не вистачало професійних службовців для здійснення управлінських функцій.
За соціальним походженням службовці державних органів були, головним чином, бюрократизованими дворянами. Найвищі посади обіймали члени впливових аристократичних родів, середнього рівня -середні дворяни. Нижчі посади писарів і діловодів були сферою міщан та синів священиків. Селяни майже ніколи не досягали навіть найнезначніших посад. Імператорське чиновництво було організоване на військовий зразок зі своїми чинами та мундирами. У 1722 р. був прийнятий "Табель про ранги" всіх чинів військових, статських і придворних. "Табель" встановлював обов'язковість служби дворян, причому вони повинні були починати її з найнижчих чинів службової драбини, яка складалася з 14 ступенів: 6 обер-офіцерських чинів - від прапорщика до капітана в армії та від колезького регістратора до титулярного радника в цивільній службі; 5 штаб-офіцерських - від майора до бригадира в армії і від колезького асесора до статського радника в цивільній службі; 3 генеральських - від генерал-майора до фельдмаршала в армії та від дійсного статського радника до дійсного тайного радника в цивільній службі. Аналогічна драбина з 14 ступенями чинів запроваджувалась у флоті та придворній службі.
Хоча "Табель про ранги" й заміняв принцип родовитості принципом службової придатності, більшість вищих чинів займали представники старовинних княжих, боярських і дворянських родів. Тому введення "Табеля" не послабило позиції дворянства в апараті влади і управління.
За відсутності конституції, що захищала б права особи, бюрократ міг втручатись у приватне життя людини, що нерідко й траплялося. Така неприємна ситуація дещо пом'якшувалася порівняно невеликою чисельністю чиновництва в Росії - на кожні 10 тисяч населення лише близько 12 державних службовців. У Європі це співвідношення було у три-чотири рази більшим. Це пояснювалося відносною бідністю Російської імперії.
Нездатність російського уряду забезпечувати достатньою платнею своїх державних службовців породжувала корупцію, на яку він мовчки закривав очі, особливо на місцевому рівні. Микола Гоголь у знаменитій
п'єсі "Ревізор" (1836) у сатиричній формі блискуче показав усю сутність тогочасної імперської бюрократії.
Нова система управління мала негативний вплив на місцеве самоврядування України. Більшість українських міст, втративши Магдебурзьке право, перейшла у підпорядкування губернської адміністрації. У 1835 р. Київ останнім серед міст України втратив свій самоврядний статус. На найнижчому рівні селі за дотриманням законопорядку відповідало місцеве дворянство.
Повсюдною ознакою російської присутності в Україні була армія. Особливо мілітаристською політикою державного управління відзначився імператор Олександр І та його відданий міністр О.Аракчеєв. З метою підпорядкування цивільного життя військовій дисципліні в Україні у період 1816 по 1821 pp. почали будуватися військові поселення, яких було зведено близько двадцяти. Проте ці задушливі порядки не дали очікуваного результату і до 1857 р. більшість військових таборів було розформовано.
Здійснено також реформу центрального галузевого управління. Замість громіздкої та важко керованої застарілої системи колегій Петра І утворено вісім міністерств. Крім цього, здійснено декілька дрібних реформ, які торкалися незначної частини селянства і в цілому не суперечили існуванню кріпосного права.
Царювання Миколи І пройшло під знаком зростаючої централізації, бюрократизації і подальшої мілітаризації вищих органів влади, зміцнення особистої влади імператора та панування нової державної ідеології, яка виражалася формулою "православ'я, самодержавство, народність". Самовпевненість та самолюбування дедалі заводили імперію в глухий кут. Цар продовжує впроваджувати у суспільному житті армійську дисципліну та порядки. Для цього він збільшив адміністративний апарат і в 1826 р. заснував Третій відділ імператорської канцелярії - першу російську таємну поліцію. Він також утворив жандармерію, тобто регулярну поліцію і значно посилив цензуру. Зокрема, діяли комітети, що ретельно перевіряли всю друковану продукцію. Намагання імператора поставити під контроль опозиційні та вільнодумні ідеї викликали у Тараса Шевченка іронічне зауваження - "від молдаванина до фінна на всіх язиках все мовчить, бо благоденствує".
Ці заходи призвели до того, що Російська імперія під час царювання Миколи І вступила в період, який великий російський історик Василь Ключевський назвав "ерою найбільшого бюрократизму в нашій історії".
У 1840 р. у судочинців був скасований Литовський Статут і введено російські закони, що разом із раніше ліквідованим Магдебурзьким правом ознаменувало кінець застосування європейської за своєю суттю юридичної практики на українських землях Російської імперії.
Лівобережжя стали називати Малоросією, Правобережжя - Юго-Западним Краєм, а Південь України - Новоросією. У державних установах вже з другої половини XVIII ст. офіційною урядовою мовою стає російська, всі школи та книгодрукування переведено на великоросійську мову.
Після поразки у Кримській війні 1854-1855 pp., яка вкрай загострила й без гого напружені соціально-економічні відносини в державі, Олександр II вирішив провести кардинальні реформи, насамперед спрямовані на скасування кріпацтва. Адже кріпацька праця стала неефективною та малоякісною, значно поступаючись європейській продуктивності праці, а, отже, не виправдовувала себе економічно. Розуміючи всю відповідальність звільнення кріпаків, цар у 1857 р. призначив таємну комісію (Головну комісію), з метою всебічного вивчення цього питання. Для виявлення настроїв на місцях уряд утворив у кожній губернії дворянські комісії. В Україні у роботі цих комісій взяли участь 323 представники, що представляли інтереси всіх регіонів. Після опрацювання результатів роботи Головної комісії, 19 лютого 1861 року Олександр II видав маніфест, що скасовував кріпосне право. Цей надзвичайно важливий документ являв собою досить заплутану за своєю суттю заяву, яка не задовольняла всіх сподівань селян на швидке звільнення. Хоча реформа запроваджувала для селянських громад самоврядування, все ж функції нагляду залишалися за урядовими чиновниками, які призначалися з місцевих дворян. Узагалі реформа розчарувала селян і особливо колишніх кріпаків. Замість права володіння своїми наділами земля значно урізалася, нав'язувався обтяжливий фінансовий тягар. Навпаки, поміщики України тільки виграли, привласнивши собі ліси, луки та водойми, що раніше вважалися загальною власністю.
Скасування кріпосного права привело й до інших реформ. Негайного вдосконалення в системі імперського устрою потребувало місцеве управління. Зі зміною структури суспільства та з наданням кріпакам громадянських права постала необхідність у запровадженні місцевої адміністрації. Проте для організації цієї структури в уряду не було ні підготовлених кадрів, ні коштів. Тому в 1866 р. було дозволено общинам обирати на повітовому та губернському рівні як власних представників, які б здійснювали нагляд за освітою, охороною здоров'я, утриманням шляхів, поштовими послугами, накопиченням продуктових запасів та збором статистичних даних. Для фінансування цих служб земствам надавалося право обкладати населення земськими податками.
Реформи стосувалися також системи органів державної влади. Адміністративно-територіальний поділ в Україні, в основному, не зазнав змін. Структура управлінського апарату шести губерній мала такий вигляд: адміністрація губернська - повітова - дільнична (з 1889) і волосна -
сільська.Три губернії - Київська, Волинська і Подільська - мали ще одну загальну надбудову у вигляді генерал-губернапгорської влади.
Генерал-губернатори представляли вищу верховну владу на підвладних територіях і були наділені значними повноваженнями, які здійснювали через підпорядкованих їм губернаторів або через власний невеликий аппарат, що складався з канцелярії та кількох урядовців для особливих доручень. Закон надавав генерал-губернаторам право скасовувати, ревізувати, доповнювати постанови та дії підлеглих губернаторів. Крім цього, на них покладалися завдання нагляду за діяльністю римо-католицької церкви, забезпечення домінуючих позицій російського дворянства в Південно-Західному краї, впровадження русифікаторської політики.
Діяв адміністративний апарат також у повітах, волостях та селах. У кожному з 85 повітів України адміністративну структуру очолював справник, якого призначав губернатор з дворян і який був перед ним відповідальним. Йому також підпорядковувалося повітове поліцейське управління.
Важливе місце в місцевому адміністративному апараті належало земським дільничим начальникам, посади яких вводилися законом 1889 р. Вони призначалися губернаторами за погодженням із предводителем дворянства та наступним затвердженням міністром внутрішніх справ. Від кандидатів на цю посаду вимагалося здійснення політики захисту інтересів самодержавства, причому жорсткими методами.
Одним із заходів уряду, спрямованим на вдосконалення системи управління, стала земська реформа 1864 р. У результаті її впровадження в ряді губерній утворено земства - органи місцевого самоврядування. Суттєвим відступом від імперської практики державного управління, яка базувалася виключно на призначеннях "згори" всіх урядових чиновників, стало обрання членів земств. Вони обиралися з числа виборців, поділених на три категорії: великих поміщиків, міщан і селян. Вплив виборців залежав від кількості належної їм землі. Звідси перевага у земствах дворян, які в Україні складали понад 75 % усіх членів земств, тоді як селяни мали менше 10 %. Земства відігравали дуже важливу позитивну функцію: крім сприяння піднесенню загального рівня житя, вони виховували у місцевого населення почуття господаря у справах громади, привчали його до обмеженого самоврядування.
В Україні земства функціонували лише в шести лівобережних та південних губерніях. На Правобережжі через повстання польської шляхти 1863 р. їх не вводили аж до 1911 року. За міською реформою 1870 р. міські думи вже не були органами станового самоврядування, а обиралися усім населенням на 4 роки. Як представницький орган міського самоврядування дума призначала управу як виконавчий орган, яку очолював обраний
думою міський голова. Він, крім того, затверджувався губернатором, а міський голова губернського міста - міністром внутрішніх справ.
Незважаючи на те, що земства офіційно мали суворо обмежені функції, вони перетворювалися в ліберальні, а подекуди - в українофільські осередки, що залучали населення до самоврядування. Зрозуміло, що такий процес не міг подобатися імперському центру і царський уряд розгорнув проти них боротьбу. Обмежувалися матеріальні можливості земств, поступово зменшувались їхні фінансові кошти. Контрреформою 1890 p. (Положення про земства) внесено зміни у виборчу систему земств, у результаті чого їх поставлено під контроль і нагляд державної адміністрації: обрані голови повітових і губернських земських управ затверджувалися відповідно губернатором та міністром внутрішніх справ; усі постанови земських управ мали затверджуватися губернаторами або міністром внутрішніх справ, і вони могли їх скасувати; виборні земські службовці були включені до загальноадміністративної системи.
Розвиток капіталізму, зростання міст змусили царат піти на поступки і в галузі міського самоврядування. Згідно з Міським положенням, затвердженим царем 16 червня 1870 p., міську реформу спочатку було проведено в Києві, Катеринославі, Миколаєві, Полтаві, Харкові та Херсоні. Протягом 70-х років закон було поширено на інші міста України. За міською реформою в містах утворювалися міські думи як розпорядчі органи й міські управи як виконавчі. Члени думи (гласні) обиралися всіма платниками податків міста за безстановим принципом. Міські думи обирали управи у складі міського голови та кількох членів. Органи міського управління займалися питаннями благоустрою, торгівлі, промисловості, охорони здоров'я та ін.
Дуже гострою була необхідність удосконалення системи судочинства. Адже права особи в Росії не мали ніякого значення перед переважанням інтересів держави. Судові процеси проводилися таємно, процвітало хабарництво, вироки виносилися з урахуванням класової належності. Судова реформи 1864 р. зробила судочинство незалежною сферою управління, закритою від втручаня посадових осіб, її проведення було оформлено судовими статутами про заснування судових установ, про кримінальне та цивільне судочинство, про покарання, які накладалися мировими суддями. Вони діяли окремо від загальної системи законодавства і тому не були включені до складу зводу законів Російської імперії.
Відповідно до цих статутів було утворено загальний та формально рівний для всіх суд: суди загальної юстиції та суди мирової юстиції. Було запроваджено інститут присяжних засідателів. Судова реформа проголошувала ряд формальних принципів: виборність, незалежність і незмінність суддів, рівність усіх перед законом, гласність, усність. Судові
засідання стали відкритими, з'явилася нова група юридичних фахівців -адвокатів.
Прогресивні елементи судової реформи, зокрема створення мирової юстиції, стали об'єктами нападок реакційних кіл царської Росії, що потягло за собою здійснення судової контрреформи. Уже в кінці 1866 р. були здійснені перші вилучення справ з ведення суду присяжних. У більшості губерній мирова юстиція ліквідовувалася і замість неї створювалася нова, складна система судових органів, низовими ланками якої були земський начальник, міський суддя, повітовий член окружного суду, які тепер призначалися.
Важливі зміни відбулись і в інших сферах: реформа в системі освіти 1869 р. відкрила доступ до неї на всіх рівнях для нижчих верств населення. Згідно з "Положенням про початкові народні училища від 14 липня 1864" засновувалась єдина система початкової освіти, як державної, так і приватної з обмеженою програмою навчання.
Гостра фінансова криза викликала необхідність здійснення перетворень у галузі фінансово-кредитної системи. Фінансові реформи, проведені в 1860-1864 pp., стосувалися як податкової та кредитної системи, так і бюджету та державного фінансового контролю. Зокрема, в 1860 році утворено Державний банк, розширено мережу приватних комерційних акціонерних банків, введено акцизне обкладання спиртних напоїв, збільшено податки на товари широкого споживання, створено державні каси, єдиний державний ревізійний центр та ін.
Зміни торкнулися також організації та побудови збройних сил країни. В 1863-1888 pp. проведено військово-судову реформу, її складовою стала реорганізація місцевого військового управління: у 1864 р. створено 15 військових округів, у тому числі в Україні Київський, Одеський, Харківський. На чолі кожного округу стояв головний начальник, він же командувач округу, який очолював управління військового начальника.
У 1874 р. прийнято новий військовий статут, за яким в країні вводилася загальна військова повинність. Введено зміни до правил військової служби, згідно з якими термін служби в армії скорочувався з 25 до 6 років, на флоті - 7 років, і вводився ряд правил звільнення від неї. Слід зазначити, що саме військова реформа була проведена найбільш повно і швидко, в той час як інші реформи розтяглися до 90-х років.
Ці реформи спричинили до важливих змін у суспільно-політичному житті Російської імперії, яка прагнула пристосувати свій устрій до потреб капіталістичного ладу. Кріпаки отримали особисту свободу, новий розвиток отримала земська система місцевого самоврядування, підвищилася роль закону і права, вдосконалювалася система освіти. Певні зміни відбулися і в складі бюрократії, яка значно зросла за цей період. Серед вищої бюрократії знизився відсоток земельних власників та дворян-урядовців. Разом із цим з"явився новий прошарок службовців, зокрема,
вільнонайманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі, статистики тощо). Із 60-х років у державному апараті почали працювати жінки.
Незважаючи на серйозні недоліки та непослідовність, особливо в організації державного управління, яке залишалося незмінним, реформи, що мали місце в Росії, серйозно вплинули на подальшу соціально-економічну модернізацію імперії. Хоча, з іншого боку, Російська імперія залишилась абсолютною монархією із самодержавним монархом на чолі.. Хитання уряду між прогресивними перетвореннями і реакційними заходами розширювало опозиційні настрої старому ладу та збільшувало конфронтаційні тенденції в державі.
2.6.3. Державний лад Російсько-ї імперії (поч. XX ст.-1917р.)
Початок XX ст. характеризувався вступом Росії у монополістичну стадію розвитку капіталізму. Однак, на відміну від інших високорозвинутих країн світу, в економіці Росії продовжували зберігалися докапіталістичні відносини.
Значні наслідки на соціально-економічні та політичні процеси справила економічна криза 1901-1903 років. У країні зростають масові виступи трудящих, активізується рух студенства, інтелігенції та буржуазії, національно-визвольний рух, у тому числі в Україні.
Зважаючи на загострення соціально-політичної ситуації, влада змушена була йти на деяку лібералізацію соціально-економічних відносин. Маніфестом від 17 жовтня 1905 року в Росії вперше проголошується обрання парламентського органу - Державної думи. Вона стала нижньою палатою російського парламенту, а верхньою палатою - реорганізована Державна рада. Була також розроблена нова редакція Основних державних законів, які набули значення Основного Закону держави -монархічної конституції. Вона закріпила неможливий раніше для самодержавного ладу Росії принцип поділу влади, норми про права підданих. Хоча насправді, виконавча влада й надалі була сконцентрована в руках імператора та царської бюрократії.
Зіткнувшись із численною політичною опозицією в І Державній думі, імператорська влада всіма засобами, навіть зміною виборчого законодавства, старалася забезпечити проурядову більшість у новому складі парламенту. Перші дві спроби сформувати слухняний царю та уряду законодавчий орган були невдалими, тому Перша Дума проіснувала лише 72 дні, а Друга - 103 дні. А проведені в цей період реформи, носили вимушений, а звідси - непослідовний та суперечливий характер.
Історики назвали режим, що існував в Росії до початку червня 1907 року часу розпуску Другої Думи - "конституційним самодержавством". Цей термін означав, що самодержавство, яке зберігало свої позиції, особливо в сфері виконавчої влади, було замасковане парламентськими нормами і конституційними ілюзіями.
Ситуація змінилася у сприятливому для царату напрямі після виборів до Третьої Державної думи. Після внесення відповідних змін до виборчого закону більшість у ній належала чорносотенцям - виразникам інтересів кріпосників-поміщиків і шовіністам за своїми політичними поглядами. Самодержавству таким чином вдалося зберегти свою монополію на владу і зупинити революційну хвилю 1905-1907 років. Однак воно було вже не спроможне заспокоїти народне невдоволення і попередити нове піднесення революційного руху в країні.
Нові виступи, що розпочалися в 1912 p., були призупинені початком Першої світової війни. Під час війни значно зростає роль держави у всіх сферах суспільного та економічного життя. Цей останній період існування самодержавства в Російській імперії проходив в умовах державно-монопо містичного капіталізму Він характеризується прискореними процесами зрощування фінансового капіталу з державним апаратом. Буржуазія, очікуючи надприбутки від військових замовлень, намагалася зайняти найвищі державні посади. В цей період законодавчі і розпорядчі повноваження були максимально зосереджені в руках уряду. Особливо зросла роль голови уряду, військового міністра, міністра фінансів, внутрішніх справ. 24 липня 1914 року Раді міністрів були надані надзвичайні повноваження: право самостійного вирішення важливих державних справ від імені царя, затвердження найважливіших доповідей на його ім'я та ін. Таке поєднання великого капіталу і необмеженої влади породило небачене до цього хабарництво і корупцію в державному апараті, що остаточно скомпрометувало владу імператора в очах громадян.
Неспроможність ефективно управляти країною та вести воєнні дії змусила самодержавство і царську бюрократію передати частину управлінських повноважень органам самоврядування, зокрема земствам, а також більш широко спиратися на буржуазію. Для цього були створені всеросійські земський і міський союзи, які в 1915 р. об'єдналися в Головний комітет Всеросійського земського і міського союзів ("Земгор").
У цей же час розпочалося формування воєнно-промислових комітетів -виразників інтересів монополістичної буржуазії. Така активність останніх змусила уряд вдатися до формування державно-монополістичних органів -Особливих нарад, що створювалися за галузевим військово-промисловим принципом. Головною серед них була Особлива нарада з оборони під керівництвом військового міністра. До неї входили голови і члени Державної ради і Державної думи, вищі царські чиновники, представники впливової буржуазії. Ці органи отримали великі повноваження: право здійснювати нагляд за заводами, розподіляти державні замовлення і контролювати їх виконання тощо.
Проте всі ці заходи владних інституцій Російської імперії вже не змогли врятувати режим, який вичерпав свій потенціал у нових історичних умовах. На основі аналізу ходу та результатів змін у державному ладі початку XX століття можна зробити висновок про те, що існуюча державно-політична система вже не підлягала будь-яким реформам, а лише її повний демонтаж відповідав прагненням переважної більшості населення імперії, що й підтвердилося подальшим ходом історії.
Глава 2.7. Українська державність у період визвольних змагань 1917-1920 років
2.7.1. Українська республіка в часи Центральної Ради
Перша світова війна значно загострила політичні, соціально-економічні суперечності в Росії, радикалізувала народні маси. Все це та ще й військові невдачі на фронті прискорили вибух революції у лютому 1917 року. Соціально-політичні обставини докорінно змінилися, самодержавний режим був знищений, влада в російській державі перейшла до Тимчасового уряду.
Питання державного самовизначення України з перших днів Лютневої революції привело до виникнення у березні 1917 р. загальноукраїнського громадсько-політичного центру Української
Центральної Ради. До неї ввійшли представники всіх українських партій, а провідну роль у ній відігравали помірковані ліберали з Товариства українських прогресистів та соціал-демократи. Президентом Центральної Ради було обрано Михайла Грушевського добре відомого та авторитетного діяча, котрий повернувся із заслання. В умовах загальнонаціонального піднесення і безпорадності Тимчасового уряду 23 червня Центральна Рада видала Перший Універсал, в якому проголосила закладення основ автономного ладу в Україні та необхідність вироблення владних законів. Незабаром був утворений Генеральний Секретаріат -перший уряд автономної України на чолі з Володимиром Винниченком. Генеральний Секретаріат складався з восьми міністрів: генеральним писарем став П.Христюк, секретарем військових справ С.Петлюра, міжнаціональних справ С.Єфремов, фінансових справ Х.Барановський, земельних справ Б.Мартос, судових справ В.Садовський, харчових справ М.Стасюк, освітніх справ І.Стешенко. Крім безпартійного Барановського, всі секретарі належали до соціалістичної орієнтації.
16 липня Центральна Рада проголосила Другий Універсал, який сповістив, що питання автономії України мають у подальшому вирішити Всеросійські установчі збори. Тимчасовий уряд погоджувався визнати найвищим органом виконавчої влади України Генеральний Секретаріат, влада якого поширювалася на п'ять із дев'яти губерній краю - Київську, Полтавську, Волинську, Подільську та Чернігівську. Уряд мав, як
передбачалося, з одного боку звітувати перед Центральною Радою, а з другого затверджуватися Тимчасовим урядом. Таким чином, йдеться поки лише про досить примарну автономію, але аж ніяк про державний суверенітет.
Проте навіть таке несміливе просування до самостійності було "підкоректоване" відхиленням Тимчасовим урядом документу "Основи найвищого управління Україною" та виданням Петроградом "Тимчасової інструкції Генеральному Секретаріатові Тимчасового уряду на Україні" від 17 серпня 1917 року. Вже сама назва підкреслює, а подальші статті стверджують, що Генеральний Секретаріат є органом Тимчасового уряду, а не Центральної Ради - вищого органу народного представництва в Україні. Остання фактично перетворювалася на якийсь дорадчий орган при Генеральному Секретаріатові, позбавлений законодавчих прав.
Як видно, російський уряд на чолі з О.Керенським не мав на думці дійсну автономію України, а, швидше, звичне царське генерал-губернаторство, адже параграфи Інструкції майже скасовували автономію. Проте незважаючи на такий дискримінаційний характер цього документа, Центральна Рада все ж ухвалює, за словами Винниченка, "першу дійсну і дієву Конституцію України".
Досягши угоди з Тимчасовим урядом Центральна Рада могла тепер братися за управління країною. Однак дуже швидко виявилося, що українському уряду гостро бракує волі, уміння управляти державою. Замість швидкого вирішення нагальних проблем, таких як відновлення правопорядку, забезпечення міст продуктами, організація роботи залізниць, ефективного розв'язання земельного питання, київські урядовці гаяли час у безкінечних суперечках про межі своєї влади.
Захоплені власною революційною риторикою, молоді та недосвідчені українські політики намагалися відмежуватися від старого ладу. Особливо промовистим у цьому відношенні було їх ставлення до військових та чиновників. Ідеологи Центральної Ради, відкинувши готовність прекрасно дисциплінованих і споряджених військових формувань заприсягти на вірність Центральній Раді, доводили, що революція усувала необхідність регулярної армії. Аналогічним було їхнє ставлення до державних службовців, які були для них уособленням старої гнобительської буржуазної держави, а голова уряду Винниченко назвав їх "найгіршими і найшкідливішими людьми". Проте вже незабаром стало зрозумілим, що управляти країною без армії та чиновників неможливо. По Україні ширилась анархія й безладдя.
Більшовицьке збройне повстання в Петрограді змінило еволюційний хід реформ на кардинально революційний, призвело до швидкого розмежування сил в Україні. Більшовики зосередилися, в основному, в східних промислових районах (Донбас, Харків). Жовтневий переворот привів до влади більшовицьку партію на чолі з Володимиром Леніним, яка
ставила собі за мету перебудову соціально-економічного життя країни на комуністичних засадах. Утвердження радянської влади в Україні почалося відразу після перевороту в Петрограді. У великих містах Донбасу та на короткий час ще майже в десяти містах України більшовики взяли владу без збройної боротьби. В інших регіонах країни соціальна база більшовиків була слабкою, авторитет незначним.
Позбавлена всяких зобов'язань та рятуючи край від анархії, 22 листопада Центральна Рада проголосила Третій Універсал, яким оголошувалося створення Української Народної Республіки (УНР) як автономної державної одиниці, але в складі Російської республіки, яка має стати федерацією вільних і рівних народів.
Юрисдикція УНР поширювалася на дев'ять українських губерній: Київську, Подільську, Волинську, Чернігівську, Полтавську, Харківську, Катеринославську, Херсонську, Таврійську (без Криму), а долю Курщини, Холмщини, Вороніжчини й інших територій з українською більшістю мала вирішити організована воля самого народу.
Третій Універсал став насправді першим самостійним державно-правовим документом України у новітній історії, для якого характерна конституційна спрямованість. Він відзначався демократичними засадами, прагненням розв'язати національне питання. Водночас у ньому не йдеться про відокремлення від Російської республіки, а навпаки стверджується потреба у збереженні єдності, прагнення стати "федерацією рівних і вільних народів". Сама Центральна Рада хоча й проголошує себе вищим органом державної влади в Україні, все ж таки вважається тимчасовим органом - до скликання Установчих Зборів України.
Отже, державність України у той період виникла не як безпосередній наслідок широкого національного руху, а як природна реакція на розпад централізованої влади Російської імперії, як засіб запобігти внутрішньому занепаду. У цьому суть і драматизм того історичного моменту, що багато в чому визначило подальший перебіг подій та їх трагічних фінал.
Сподіваючись, що Центральна рада стане стабілізуючим чинником в анархії, що поширювалась, владу українського уряду визнали і неукраїнські партії, більшість рад і навіть більшовики (хоча для останніх це був вимушений і тимчасовий крок). На той час Центральна Рада ще користувалася підтримкою значної частини населення, що довели результати виборів до Всеросійських Установчих зборів, на яких українські партії одержали понад 70 відсотків голосів, тоді як більшовики лише десять. Ще відчутнішою була поразка останніх на Всеукраїнському з'їзді Рад, який вони самі скликали в грудні 1917 р. Оскільки більшість делегатів представляли українське село, то більшовицьким представникам довелося покинути з'їзд та виїхати до Харкова. Там вони кваліфікували Центральну Раду як "ворога народу" і проголосили створення Радянської Української Республіки як федеративної частини Російської радянської республіки.
Одночасно на Україну з Росії почався наступ більшовицьких військ. Подальший перебіг подій, зокрема загроза окупації та необхідність самостійницького статусу на мирних переговорах у Бресті, зумовили прийняття радикальнішого у незалежницькому спрямуванні документу.
З перспективи часу можна сказати, що Центральна Рада своєю впертою політикою федерації з Москвою втратила дорогоцінних вісім місяців та велике піднесення народу творити свою власну державу. З цих причин Третій Універсал не справив на людей більшого враження, як два попередні, хоч з політичного боку він давав багато більше. Нарешті він проголошував націоналізацію землі, що лише поглибило анархію та невдоволення селян, землевласників та духовенства. Генеральний Секретаріат був перетворений на Раду Міністрів.
Напередодні вирішальних боїв за Київ у січні 1918 року Центральна Рада ухвалила свій Четвертий Універсал, яким проголошувалося, що УНР "стає самостійною, ні від кого не залежною, вільною, суверенною державою українського народу..." Джерелом влади за IV Універсалом є народ України (принцип народного суверенітету), вищим виконавчим органом - Рада Народних Міністрів. До виборів Українських Установчих зборів найвищим представницьким органом залишається Українська Центральна Рада. Також передбачалося переобрання волосних, повітових та міських дум, а до того часу уряд мав співробітничати з органами місцевого самоврядування, "вибраних із місцевої людності". Замість постійної армії передбачалося створення народної міліції. Важливим моментом цього документу є прагнення авторів якнайшвидшого прийняття Конституції УНР.
Ухвалення Четвертого Універсалу ознаменувало собою відновлення державності України. Були прийняті державні символи, закон про українське громадянство та про адміністративний поділ краю на землі, яких мало бути тридцять, схвалений закон про грошову систему, за яким вводилася національна валюта - гривня, була проведена календарна реформа, впроваджувався західноєвропейський час.
До важливих державотворчих і правових документів Центральної Ради слід віднести й схвалений 28 квітня 1918 року проект Конституції УНР, який, однак, не набрав правової чинності, залишившись лише історико-правовим документом доби Української держави 1917-1918 років. Його поява стала закономірним підсумком розвитку політичного процесу в Україні, започаткованого в березні 1917 р. Конституція юридичне оформила відродження державності України і створила політико-правові основи становлення демократичного суспільства. Загалом це, безперечно, прогресивний документ і не лише свого часу.
Четвертий Універсал і Конституція УНР були останніми державно-правовими актами Центральної Ради. Підсумовуючи, можна зазначити, що протягом року Центральна Рада виступала основним політичним
чинником в Україні, досягши значних успіхів, але й зазнавши трагічних помилок. До найважливіших причин поразок можна віднести відсутність двох основних опор державності - боєздатної армії та апарату державного управління. Не маючи останнього, Центральна Рада не могла утримувати зв'язки з губерніями та сільською місцевістю, де зосереджувалося найбільше її прихильників. Не меншої шкоди завдала й відсутність згоди щодо спрямування державного будівництва, яка з усією драматичністю виявилась у гострій ворожнечі двох провідних міністрів уряду Винниченка і Петлюри Якщо останній вважав, що слід приділяти основну увагу утвердженню державних інститутів, то перший наполягав на проведенні радикальних соціальних перетворень з метою виправдання сподівань мас.
Однак, на наш погляд, головну причину поразки Центральної Ради слід шукати у нерозвиненості українського національного руху. Центральна Рада змушена була розпочинати будівництво держави ще до завершення процесу формування нації. Більш як двохсотлітнє панування царського режиму в Україні відклало тяжкий відбиток на ментальності народу, а особливо - його верхівці, яка втратила державницький дух. Тому, коли прийшов час творити власну державу, відчувався гострий брак компетентних фахівців для організації державного життя в Україні. Наявні ж політики були молодими й недосвідченими, а для деяких з них партійні інтереси подекуди переважали державні. Це дало підстави згодом Винниченку зауважити: "Воістину, ми за тих часів були богами, які бралися з нічого творити цілий новий світ".
2.7.2. Українська гетьманська держава
Помилки Центральної Ради, наступ більшовиків у кінцевому результаті привели до її падіння. 29 квітня 1918 р. у Києві на Всеукраїнському з'їзді хліборобів-землевласників, який зібрав 6432 делегатів, було вирішено встановити монархічну форму державного правління і проголосити гетьманат з відновленням приватної власності. Делегати з'їзду одноголосно обрали гетьманом України почесного отамана Вільного козацтва, генерала Павла Скоропадського. Перший республіканський етап української державності закінчився, на зміну йому прийшов другий - монархічний.
Серед перших рішень гетьманату було встановлення Української держави замість Української Народної Республіки, проголошеної Центральною Радою. Оприлюднені "Грамота до всього Українського Народу" та "Закони про тимчасовий державний устрій України" стали правовими основами діяльності гетьманської держави. Згідно з цими актами скасовувалися починання Центральної Ради і встановлювався режим особистої влади Гетьмана. Йому належало виняткове право видавати закони, призначати і звільняти голову виконавчої влади Отамана Ради Міністрів та затвердження складу Уряду. Гетьман
здійснював зовнішню політику, управляв військовими справами, був верховним суддею країни та ін.
До позитиву можна віднести прагнення до впорядкування законодавчого процесу і законності як форм державного управління. З цією метою вписано спеціальний розділ "Про закони". У ньому передбачено процедуру законодавчого процесу і верховенство закону в державному житті. Необхідно відзначити створення нового спеціального органу - Фінансової Ради - для ведення справ державного кредиту і фінансової політики, а також розділу, присвяченого Раді Міністрів -органу законодавчої ініціативи та "вищого державного управління". У структурі Ради Міністрів для управління справами вводиться посада Генерального Секретаря, який очолює Державну Генеральну Канцелярію
В особі Гетьмана відбулося поєднання законодавчої та виконавчої влади. Крім цього, і Генеральний Суд призначається Гетьманом. Пояснити встановлення такої авторитарної влади можна бажанням гетьманату якнайшвидше покінчити з безладдям, хаосом та навести елементарний порядок у державі. Саме така процедура здійснення владних повноважень запроваджувалася тимчасово на період до обрання парламенту - Сойму.
Прагнення створити законодавче забезпечення наступності вищої державної влади та нормативно визначити відповідний порядок й процедури простежуються у наступному документі - "Тимчасовому законі про верховне управління державою на випадок смерти, тяжкої хвороби і перебування по-за межами держави ясновельможного пана Гетьмана всієї України".
Як очікувалося, українські політики, більшість з яких були соціалістами й членами Центральної Ради, різко негативно поставалися до гетьманської держави. Тому майже всі відомі українські діячі відмовилися від запрошення взяти участь у формуванні уряду. Це змусило гетьмана звернутися до політиків, не пов'язаних з українським рухом, тим самим давши підстави для звинувачень зароджуваної опозиції у "неукраїнськості" уряду. Лише відомий український історик Дмитро Дорошенко погодився зайняти посаду міністра закордонних справ у новому кабінеті, очолюваному Федором Лизогубом нащадком старого козацького роду. Всі інші посади міністрів зайняли висококваліфіковані професійні чиновники - переважно росіяни чи зрусифіковані українці.
Досить швидко це дало свої результати: за якихось декілька місяців в Україні запрацював дійовий адміністративний апарат, який наводив у суспільному житті порядок. На місцях службовці Центральної Ради заміщалися досвідченими управлінцями старостами, які призначалися з земельних власників, народних діячів, військових. Багато з них виконували управлінську роботу ще у царські часи.
Гетьманський уряд узявся до розробки низки законів, без яких не могла існувати держава. Упродовж п'яти місяців було ухвалено близько
трьохсот законів, які унормовували життя громадян України. З поміж інших важливих законодавчих актів на особливу увагу заслуговує закон щодо встановлення Сенату Української держави, який мав бути Найвищим Судом України. Він складався з трьох генеральних судів: адміністративного, цивільного і карного.
Переформовано військові частини для створення боєздатної армії, зроблено спробу відновлення українського козацтва резерву збройних сил. Стала діяти поліція і державна безпека, функції яких виконувала Державна варта. Якщо Центральна Рада мала офіційні дипломатичні стосунки лише з трьома державами, то Гетьманська держава обмінялася посольствами з дванадцятьма країнами, у тому числі з Російською Федерацією. Вдалі кроки зроблено у формуванні власної банківської мережі та встановленні української грошової системи. Відновився залізничний рух, для чого були налагоджені занедбані залізниці і мости, відремонтовано локомотиви.
Унаслідок судової реформи та ухвалення нових законів покращилася діяльність судів Але особливо вражаючими були досягнення уряду в гуманітарній сфері: випущено кілька мільйонів примірників україномовних підручників, у більшості шкіл введено українську мову навчання. Для державних службовців та вчителів гетьманська канцелярія наказала влаштувати курси українознавства. Міністерства оборони, шляхів, пошт і телеграфів видали накази про переведення всього діловодства на українську мову. Було засновано близько 150 нових україномовних гімназій, у тому числі в сільських районах. У Києві та Кам'янці-Подільському відкрилися два нових університети, засновано національний архів та бібліотеку. Вершиною цієї діяльності стало створення 24 листопада 1918 р. Української Академії наук. Так, за якихось декілька місяців гетьманська держава досягла таких успіхів у царині культури, про які мріяли багато поколінь української інтелігенції.
Однак поряд зі здобутками та здатністю управляти існували й фатальні для Гетьманської держави політичні прорахунки. Всі вони виходили насамперед із кола союзників гетьмана. По-перше, його компрометувала залежність від німців, очевидна мета яких зводилася до економічної експлуатації України. По-друге, однобічна орієнтація уряду на великих землевласників і буржуазію поступово відштовхнула від нього селянство, робітництво, національну інтелігенцію. По-третє, багато хто вважав, що Скоропадський занадто прихильний до росіян, які займали більшість урядових портфелів та адміністративно-управлінських посад. Зважаючи на все це, гетьманському режиму не вдалося досягти необхідного компромісу між різними соціальними групами в Україні. За цих умов наростала антигетьманська боротьба, формувалася потужна опозиція, яка створила альтернативний уряд - Директорію на чолі з Винниченком і Петлюрою.
2.7.3. Директорія Української Народної Республіки
Проіснувавши менше восьми місяців, під тиском військ Директорії 14 грудня 1918 року гетьманська держава перестала існувати. У Києві проголошено відновлення Української Народної Республіки. Рада Міністрів передала владу Директорії, яку очолив Володимир Винниченко. У період збройної боротьби з гетьманатом Скоропадського та певний час після її закінчення Директорія УНР була революційним органом з диктаторськими правами, обіймаючи законодавчу, виконавчу і судову влади. Державне управління третьої форми української державності започаткувала Декларація Української Директорії, проголошена після вступу її військ до Києва. У цьому програмному документі конституційного характеру визначався порядок формування вищих органів державної влади. Відповідно до політичної ситуації Директорія визнає себе як "тимчасову верховну владу революційного часу" і поділяє свою діяльність на два етапи. Перший -- відновлення демократичних принципів, проголошених в Універсалах Центральної Ради, другий - це "творення нових, справедливих, відповідних до реального відношення сил у державі, соціальних і політичних форм". Поновлювався також принцип народного суверенітету, планувалось обрання делегатів трудящих на Конгрес Трудового Народу України. Цей орган вищої влади розглядався як тимчасовий, але зі значно більшими повноваженнями, ніж Директорія, і в перспективі мав бути замінений Установчими Зборами представницьким і законодавчим органом держави.
Уряд Директорії оприлюднив ряд відозв, спрямованих проти поміщиків і буржуазії. Була прийнята постанова про негайне звільнення всіх призначених при гетьманові державних службовців, частину з яких притягнули до судової відповідальності. Уряд також планував установити в Україні національний варіант радянської влади, вибивши, таким чином, з рук більшовиків один з їхніх найголовніших пропагандистських козирів.
Через місяць були проведені вибори до Конгресу, який 22 січня 1919 року ухвалив принципово важливі державно-правові документи Універсал Трудового Конгресу України та Закон про формування влади в Україні. В Універсалі зазначається, що внаслідок тривалих воєнних дій на різних фронтах, Конгрес не може здійснювати свою діяльність на постійних засадах, а уповноважує "вести державну роботу Директорії", яка "доповнюється представником од Наддністрянської України (Галичини, Буковини, У горської України)".
Для продовження законотворчого процесу Конгрес утворив комісії з головних напрямів державного будівництва: оборони, земельну, освітню, бюджетну, закордонних справ і харчування.
Таким чином, вища державна (у тому числі й законодавча) влада на час перерви у засіданнях конгресу делегувалася Директорії. Виконавча
влада через Директорію доручається Раді Народних Міністрів, яка несе відповідальність за свою роботу перед Трудовим Конгресом.
Визначалася також структура місцевих органів управління. Враховуючи помилки часів Центральної Ради, тепер місцеві владні повноваження мали здійснювати "представники правительства Республіки, які мають працювати в тісному контакті і під контрольом повітових і губерніальних Трудових Рад, які складаються пропорціально з представників селянства і робітництва". До речі, подібна система місцевого управління діє сьогодні в Україні.
З метою закріплення демократичного ладу планувалася підготовка закону про вибори "Всенародного Парляменту Незалежної Соборної Української Республіки".
Проте небагато з поставлених цілей вдалося здійснити новому уряду, який працював у надзвичайно важких умовах внутрішніх і зовнішніх проблем. Ключове питання внутрішнього життя, через яке між українськими партіями відбувся розкол, зводився до того, якою має бути нова влада - парламентською демократією чи українським різновидом системи рад. Цей конфлікт поширився і на зовнішню політику Директорії. Помірковані соціалісти на чолі з С.Петлюрою наполягали на співробітництві з Антантою, а ліві радикали, очолювані В.Винниченком, схилялися до союзу з Москвою. Так, міжпартійні та міжособистісні суперечності, паралізувавши республіканський режим, призвели до розколу Директорії, і з весни 1919р. влада перейшла виключно до Симона Петлюри.
Здійснюючи революційну перебудову всіх структур гетьманської держави, діячі Директорії не мали чіткого уявлення, чим їх замінити. Революційна стихія селянства, яка змела гетьманську владу, виявилася неспроможною протистояти наступові регулярних радянських військ і стала дуже швидко перероджуватись у руйнівну анархію. Через свій непродуманий радикалізм Директорія залишилася без підтримки переважної більшості спеціалістів, промисловців, державних чиновників -усіх, без кого нормальне функціонування державного механізму неможливе. Відставка та еміграція найвідоміших керівників національного руху Грушевського, Винниченка, Чехівського і Шаповала справили негативне враження на армію та державний апарат.
Ситуацію ускладнював початок відступу військ Директорії. Після ряду поразок був залишений Київ, уряд переїхав до Вінниці, а згодом під його контролем залишилася лише невеличка територія навколо Кам'янця-Подільського.
За цих умов 11 січня 1919р. виникла Всеукраїнська Національна Рада (ВНР), яка поставила за мету скликати Державний Сейм (передпарламент) і оголосити тимчасову Конституцію УНР. Відповідно до постанови Ради Міністрів розпочала роботу спільна комісія, але проект основного закону
так і не був затверджений урядом УНР. Натомість 12 листопада 1920 р. С.Петлюра затвердив два юридичні акти конституційного значення: "Закон про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці" та "Закон про Державну Народну Раду УНР".
Ці документи значно відійшли в напрямку авторитаризму від демократичних соціалістичних гасел, започаткованих навесні 1917 року. Хоча в них проголошувалися народний суверенітет, верховенство влади народу, принцип розподілу влад та ін., але деформація демократії режимом особистої влади Голови Директорії була очевидною.
Перший із зазначених законів - досить лаконічний документ, що регламентує діяльність тільки вищих державних органів. Розподіл повноважень державних органів у ньому виписаний не зовсім чітко. Так, Рада Народних Міністрів набуває законодавчих функцій нарівні з Державною Народною Радою. Більш детальним є другий закон, який регламентує діяльність законодавчого органу УНР - Державної Народної Ради, яка діятиме до скликання парламенту УНР.
Власне, то й був останній штрих, що довершив політичний портрет України періоду визвольних змагань 1917-1920 років.
Аналізуючи причини, які призвели до знищення української державності в формі УНР і гетьманату, В.Липинський стверджує, що "боротьба за створення Української Держави - тобто за здобуття повної волі для української нації - була ведена людьми, які в державну незалежність України не тільки перед тим ніколи не вірили, а навіть до самої ідеї державної незалежності ставилися з погордою й вороже".6
2.7.4. Західно-Українська Народна Республіка
Після нищівної поразки в жовтні 1918 р. Австро-Угорської імперії у війні підвладні їй народи, у тому числі українці Західної України, розпочали підготовку до створення власних незалежних держав. Державне відродження на західноукраїнських землях хоч і відбувалося під значним впливом подій на Наддніпрянщині, проте майже у всіх аспектах намагання західних українців створити державу докорінно відрізнялися від спроб східних українців.
Коли стало очевидним, що імперія приречена, 18 жовтня 1918 р. українські парламентарі, керівники політичних партій, церковні ієрархи східної Галичини та Буковини - всього 150 чоловік - утворили Українську Національну Раду, що мала діяти як представницький орган. До її складу ввійшли українські депутати обох палат імператорського парламенту, галицького та буковинського соймів, а також по три представники керівних органів провідних партій Західної України. Очолив новий орган влади голова парламентського представництва Євген Петрушевич. Рада.
спираючись на право самовизначення народів, проголосила Українську державу на території Галичини, Північної Буковини та Закарпаття. Нове державне утворення відразу ж опинилось у гострому конфлікті з поляками, які також претендували на територію Східної Галичини і готувалися захопити Львів. У цей критичний момент група молодих українських офіцерів, очолюваних Д.Вітовським, не задовольняючись повільним легалістичним намаганням Ради добитися визнання Української держави, вдалася до рішучих дій. У ніч з 31 жовтня на 1 листопада українські військові з'єднання заволоділи Львовом та іншими містами Східної Галичини. Хоча значну частину Буковини зайняли румунські війська, а Закарпаття залишилося під владою Угорщини, все ж велика частина Галичини залишилася в руках українців.
9 листопада Національна рада створила тимчасовий уряд -Державний Секретаріат у складі 13 державних секретарів на чолі з досвідченим парламентарієм Костем Левицьким. У складі уряду було 14 міністерств - державних секретарств, які очолювали державні секретарі.
!0 листопада уряд склав присягу, тоді ж було прийнято назву нової держави - Західно-Українська Народна Республіка (ЗУНР).
22 листопада не зумівши придушити повстання поляків, українці залишили столицю, уряд переїхав до Тернополя, а з січня 1919 р. новою резиденцією Державного Секретаріату став Станіслав. Саме тут було здійснено перші послідовні спроби створити діючу систему державного управління. Завдяки тому, що конституційна практика Австрії навчила західних українців цінувати адміністративну систему та брати у ній участь, в Західно-Українській Народній Республіці, на відміну від УНР, за короткий час створено досить ефективну систему управління.
"Тимчасовий основний закон про державну самостійність українських земель колишньої Австро-Угорської монархії", ухвалений Українською Національною Радою 13 листопада 1918 р. став конституційним актом, хоча й дуже обмеженим за змістом - усього 5 артикулів: назва, границі, державна суверенність, заступництво, герб і прапор. У ньому накреслені головні принципи державного ладу: внутрішня суверенність ЗУНР належала народові, який мав її виконувати через посередництво, обране рівним, безпосереднім, таємним та пропорційним голосуванням. До обрання на таких засадах парламенту (Установчих Зборів) ці функції здійснює Українська Національна Рада і Державний Секретаріат.
22-26 листопада відбулися вибори до УНРади, наділеної представницькими і законодавчими функціями, до якої ввійшло 150 депутатів. Переважна більшість з них стояла на національно-ліберальних позиціях, не була схильна до радикальних соціально-економічних перетворень, віддаючи перевагу в своїй діяльності державному будівництву. Виконавча влада належала Державному Секретаріату, який
складався з президента Ради, державних секретарів і окремих державних секретарів і був відповідальний перед УНРадою. Президентом республіки став голова УНРади Є.Петрушевич. На місце тимчасової влади ЗУНР швидко поставила цілком сформований державний аппарат. Згідно з розпорядженнями УНРади на всій території держави належало ліквідувати всі старі органи місцевої влади й управління. Замість них шляхом виборів належало утворити нові, українські. Зокрема, у сільських і містечкових громадах ними могли стати громадські й міські комісари та їх дорадчі органи - т.зв. прибічні ради, а у повітах - повітові комісари та повітові національні ради. У перших числах листопада на всій території ЗУНР відбулися вибори до місцевих органів влади й управління. Для охорони громадського порядку у багатьох повітах і громадах обирали народну міліцію, у деяких - зберігали, оновивши її склад, жандармерію, яка виконувала функції охорони державного порядку.
16 листопада 1918 року видано закон "Про адміністрацію Західноукраїнської Народної Республіки", який регламентував порядок утворення, структуру та функції місцевих органів влади та управління. На відміну від східноукраїнських урядів ЗУНР незабаром уже створила досить розгалужену та добре організовану систему місцевого управління, авторитетну серед населення. Місцеве управління спиралося на старі австрійські моделі та базувалося на попередньому австрійському законодавстві, коли воно не суперечило інтересам і цілям української держави. Це пояснювалося тим, що за короткий час існування ЗУНР неможливо було видати нові закони у всіх сферах функціонування держави, а тому продовжували діяти старі, які підлягали поступовій заміні. Надалі повітових комісарів призначатиме і звільнятиме державний секретар внутрішніх справ, їм підпорядковувалися повітові військові коменданти і коменданти жандармерії, а повітові комісари, у свою чергу, призначали громадських і міських комісарів. У законі зазначалося, що там, де населення вже обрало комісарів, ці особи підлягали затвердженню вищими державними органами. В усіх повітах належало загальними виборами обрати повітові національні ради, а у громадах та містах -громадянські та міські ради. На виконання цього закону Державний Секретаріат видав розпорядження "Про державну адміністрацію".
Суди згідно із законом від 21 листопада 1918 р. були незалежні від державної влади. Судочинство побудоване на австрійських зразках і передбачало верховну інстанцію найвищий Державний суд у Львові.
Незважаючи на війну, ЗУНР вдалося забезпечити на своїй території стабільність і порядок. Надзвичайно швидке та ефективне створення апарату державного управління являло собою унікальне досягнення у всій Східній Європі. Великою мірою воно стало наслідком схильності галичан до суспільної організованості, що дуже розвинулась у довоєнні десятиліття.
Природно, що для ефективного функціонування державного механізму постала необхідність у створенні мобільного державного органу. Оскільки УНРада у її повному складі за складних історичних умов була надто громіздкою для оперативного виконання своїх функцій щодо конституювання державності (призначення членів уряду та інших вищих державних службовців, скасування законів та ін.), то для розв'язання цих проблем було утворено спеціальний державний орган - Виділ Української Ради.
Згідно з "Законом про Виділ УНРади" до нього входили 10 членів на чолі з Президентом УНРади. Верховна влада належала УНРаді, а Виділ здійснював призначення і звільнення членів Державного Секретаріату, вищих посадових осіб, а також виконував привілеї, амністії, перевіряв і оголошував закони тощо. Певною мірою - за способом утворення та повноваженнями цей орган був попередником (не історичним, а організаційним) Президій Верховних Рад, що існували у нас донедавна.
Важливе політичне значення мав акт злуки, проголошений окремим Універсалом та підписаний представниками ЗУНР і Директорії УНР 22 січня 1919 року, яким з'єднувалися дві частини України, визначалася територія держави: "Західно-Українська Народна Республіка (Галичина, Буковина й Угорська Русь) і Наддніпрянська Велика Україна". ЗУНР отримала назву Західна область Української Народної Республіки (ЗО УНР) і повну автономію. Остаточне об'єднання обох держав мали ухвалити Установчі збори об'єднаної України, а тому такий союз був швидше конфедеративним утворенням. ЗО УНР зберегла свої органи законодавчої та виконавчої влади, сферу та обсяг їх компетенції: УНРада і Державний Секретаріат виконували цивільну та військову владу на території ЗО УНР. Певним чином координувалися лише військова та зовнішньополітична діяльність: узгоджено командування на фронтах, визначено спільну делегацію на світову конференцію. Короткий час членом Директорії був С.Петрушевич - голова УНРади ЗО УНР.
Однак дуже швидко таке об'єднання показало свою недосконалість. У зв'язку з розбіжностями обох урядів та вкрай несприятливою міжнародною ситуацією наприкінці 1919 р. делегація ЗО УНР у Парижі відмовилася від спільних дій з УНР і проводила цілком незалежну політику. А на початку 1920 р. уряд ЗО УНР повернувся до попередньої назви - ЗУНР, розірвавши акт про злуку. Таким чином, це об'єднання мало більше політичний та ідеологічний характер, ніж державно-юридичний, бо не були вироблені його правові засади та не відбулося ратифікації законними органами обох держав.
Вражаючим організаційним досягненням ЗУНР стало створення Української Галицької Армії (УГА). Знову ж таки на відміну від Східної України галичани швидко зрозуміли необхідність формування сильної боєздатної армії, спроможної відстояти незалежність республіки. Загальна
мобілізація і формування нових військових частин відбувалися швидко та організовано і до весни 1919 р. у складі УГА було понад 100 тис. вояків.
У зв'язку з погіршенням воєнної ситуації 9 червня 1919 р. Президія Виділу УНРади та Державний Секретаріат прийняли рішення "надати право виконувати всю військову і цивільну владу, яку виконував досі на основі Конституції Виділ УНРади і Державний Секретаріат, уповноваженому Диктаторові" Євгену Петрушевичу, який мав повноту військової й цивільної виконавчої влади до скликання Пленуму УНРади. Отже, диктатор отримав представницькі та виконавчі повноваження, а законодавча та судова влада належали Українській Національній Раді. Для здійснення покладених на нього функцій легітимний Диктатор утворив державний інститут Головноуповноважених, які у практичній роботі керувалися виключно його вказівками.
25 червня 1919 р. Рада послів Антанти визнала за Польщею право на окупацію Східної Галичини з метою "захистити ці території від більшовизму". Після польського наступу виснажена УГА перейшла Збруч і з'єдналася з частинами військ Директорії. На терені УНР розпочався новий етап у галицько-наддніпрянських державних стосунках, який відкривав ще одну реальну можливість для співпраці. Значною подією тих років був спільний похід об'єднаної української армії на Київ 1919 року. Тоді невелика Галичина виставила армію чисельністю 50 тис. бійців, армія ж УНР - 35 тисяч. З'єднана армія здобула кілька блискучих перемог, зокрема влітку 1919 р. було взято Київ. Однак наступ військ Денікіна змусив українців відійти до Житомира, де вони опинилися в квадраті смерті: зі сходу атакували білогвардійці, з півночі - червоні, а з заходу й півдня на них чатували польська і румунська армії. Ситуацію ускладнила жахлива епідемія тифу, що спалахнула в армії.
Успіх тоді не прийшов до України, справжньої інтеграції двох українських держав не відбулося. Розпочавши боротьбу, галичани мали надію на допомогу українських військ Східної України, що б значно підняло шанси на перемогу. Але сталося так, що східні українці не вберегли своєї держави, не кажучи вже про допомогу ЗУНР. Трагічну поразку можна пояснити також тим, що між двома українськими урядами розбіжності були більші, ніж їхня здатність їх розв'язати. По-перше, між Директорією Петлюри й диктаторством Петрушевича існували напружені стосунки. Теоретично Директорія була всеукраїнським урядом і тому претендувала на верховенство, проте на практиці саме уряд ЗО УНР мав сильнішу армію, ефективніший апарат державного управління й тому не бажав цілковитого підпорядкування. По-друге, обидва уряди розходилися в ідейних переконаннях: Директорія складалася майже виключно з представників лівих партій, тим часом як західноукраїнський уряд спирався на ліберальні партії з виразно консервативними тенденціями. Внаслідок цього Петлюра та його оточення були готові до переговорів з
поляками та не виключали можливості спільних дій з радянським урядом В.Леніна для спільної боротьби з Денікіним, у той час як Петрушевич і його уряд орієнтувалися на військову боротьбу з Польщею та Радянською Росією, не заперечуючи укладення угоди з білогвардійцями. Тобто два уряди шукали союзу з ворогами один одного.
Ситуація в стосунках У HP - ЗО УНР загострювалась у міру дедалі більшого зосередження влади в цих державних утвореннях в одних руках. С.Петлюра не бажав ділити владу з Є.Петрушевичем, не визнавав його диктаторської посади і всіляко прагнув повністю підпорядкувати Галичину. Це, звичайно, викликало відповідну реакцію, що приводило до обопільних актів зради. Такі розбіжності особливо проявилися під час об'єднавчого наступу українців проти більшовиків на початку серпня 1991р. Невдала спроба визволення Києва прискорила остаточну поразку українських армій, які опинилися між чотирма ворожими силами: більшовиками, білогвардійцями, поляками і румунами. Спочатку Петрушевич виїхав до Відня, де сформував уряд у вигнанні, а згодом Петлюра знайшов свій притулок у Польщі, а їхні війська перейшли до партизанської боротьби - єдиної можливої в тих умовах форми опору. У трагічному фіналі залишки двох українських урядів і армій опинилися в таборах своїх взаємних ворогів. Соборна Україна припинила своє існування.
За Ризьким мирним договором 1921 року українські землі були поділені між чотирма державами: Радянською Росією, Польщею, Румунією та Чехословаччиною.
Глава 2.8. Державне управління Української РСР
(1920-1991 pp.)
2.8.1. Радянська Україна у 20-ті роки
Радянська влада, що встановилася на українських землях, прагнула юридичне підтвердити своє панування. З цією метою на III Всеукраїнському з'їзді Рад, що відбувся у березні 1919 p., була прийнята "Конституция Украинской Социалистической Советской Республики". Остаточно її редакція прийнята Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом 14 березня 1919р. Цей основний закон, в основу проекту якого було покладено конституцію РСФРР, грунтувався на марксистсько-ленінському вченні про соціалістичну революцію та диктатуру пролетаріату. Тому він більшою мірою був політичним, ніж правовим документом. Державною формою диктатури пролетаріату Конституція визначала Республіку Рад, у якій вся повнота державної влади належить трудящим у формі Рад робітничих, селянських і червоноармійських депутатів. Це означало, що Радянська Республіка проголошена класовою організацією. Зрозуміло, що як у всякій диктатурі, тут не було розподілу
влади, вся повнота влади зосереджувалась у Радах, а про судову навіть не згадувалося. Центральним органом влади визначалися Всеукраїнський з'їзд робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет (ВУЦВК) і Рада Народних Комісарів (РНК), у компетенції яких перебували всі питання загальнодержавного значення. З'їзди мали скликатися не менше, ніж двічі на рік. До виключної компетенції ВУЦВК належало формування РНК, питання про кордони, зовнішні стосунки, збройні сили, визначення напрямів розвитку народного господарства та деякі інші. РНК складалася з голови та народних комісарів - завідувачів особливих відділів ВУЦВК та деяких інших осіб, призначених ВУЦВК, і діяла за повноваженнями, наданими їй ВУЦВК. На місцях органами радянської влади вважалися з'їзди губернських, повітових та волосних рад, міські та сільські ради й обрані ними виконавчі комітети (виконкоми). Зовсім не було визначено регламенту діяльності законодавчої влади, не означено термінів виборів до неї. УСРР була поділена на 12 губерній.
Політичний курс щодо України розроблявся в Москві й враховував передусім інтереси центру. А вони диктували необхідність уніфікації всіх сфер життя України відповідно до норм, що складалися в Російській Федерації. Так початок 1920 р. ознаменувався посиленням "воєнно-комуністичної економічної" політики, її втіленням стало рішення раднаркому РРФСР від 29 січня 1920 р. про введення в країні обов'язкової трудової повинності. Органи влади наділялися повноваженнями на свій розсуд залучати громадян до праці, перекидати їх туди, куди вважалося доцільним. Тих, хто ухилявся від виконання розпоряджень, переслідували за законами воєнного часу. Політика воєнного комунізму включала також націоналізацію всієї землі та промислових підприємств, раціонування урядом продуктів і товарів та найбільш ненависний захід - експропріацію зерна у селян (продрозверстку).
Одночасно керівництво РКП(б) прагнуло створити в Україні міцні органи державної влади. Це було першочерговим завданням, і керівництво більшовицької партії, не чекаючи виборів до Рад, рішенням "згори" утворювало надзвичайні органи влади - революційні комітети (ревкоми). Верховна законодавча і виконавча влада передавалася Всеукраїнському революційному комітету, утвореному 11 грудня 1919 р. на спільному засіданні ВУЦВК і РНК УСРР, яке відбулось у Москві. Головою нового органу став більшовик Г.Петровський, раднарком очолив Х.Раковський. Разом з тим ЦК РКП(б) доклав немало зусиль для формування місцевих більшовицьких органів. У березні 1920 р. IV конференція КП(б)У прийняла рішення про утворення комітетів незаможних селян (КНС). їхнім завданням було втілювати політику більшовиків на селі і особливо, боротись із заможним селянством, поступово ліквідуючи його політичний та економічний вплив. Через півроку в республіці налічувалося вже 10799
комітетів, які майже повністю обмежили права сільських Рад, будучи фактично наділеними функціями органів влади.
Проте політика воєнного комунізму не дала очікуваних результатів, навпаки, становище в економіці різко погіршилося, що призвело до різкого невдоволення більшовиками, вилившись у військові заколоти, великі робітничі страйки та селянські повстання, які після червоного терору 1920 р. та голоду 1921-1922 років охопили всі радянські республіки, у тому числі Україну. Зіткнувшись з масовим опором політиці комуністичного будівництва, В.Ленін був змушений визнати провал політики воєнного комунізму й необхідність поступок, особливо селянам. 21 березня 1921 р. на X з'їзді партії було прийняте рішення про перехід до нової економічної політики (НЕП). Суть НЕПу зводилася до того, щоб заспокоїти селянство і забезпечити йому стимули до підвищення виробництва продуктів харчування. Замість реквізицій зерна уряд обклав селян продовольчим податком, сплативши який, селянини міг продавати надлишки зерна за будь-якими ринковими цінами. Це створило стимул для розвитку сільського господарства.
Для підвищення ефективності інших секторів економіки був скасований урядовий контроль над внутрішньою торгівлею, знову віддані в оренду колишнім власникам невеликі виробництва й навіть заохочувались іноземні інвестиції. Також здійснено перехід від обов'язкової праці до вільного найму, від карткової системи до ринкової торгівлі, проведено грошову реформу, децентралізацію управлінням промисловістю скасовано главки, а підприємства об'єднано в
госпрозрахункові трести ("Донвугілля", "Південсталь", "Цукротрест" і т.п.). Проте така лібералізація економічних відносин була лише тимчасовим компромісом із капіталізмом, Ленін і його партія не збиралися відмовлятися від побудови соціалістичної економіки.
Нова економічна політика почала швидко приносити свої плоди у народному господарстві, особливо покращилася ситуація в сільському господарстві.
НЕП в Україні мав свої особливості, адаптовані до місцевих умов. Це позначилося на збереженні окремих ознак автономності, насамперед у зовнішній політиці: аж до 1923 р. радянський уряд України підтримував закордонні стосунки, уклавши 48 угод; державному будівництві; політиці так званої українізації; зовнішній торгівлі й навіть започаткуванні окремої української радянської армії.
Проте межі компетенції загальнодержавних і республіканських органів не мали чіткого юридичного оформлення, все більше центральний апарат' проводив політику втручання в поточні справи республік. Не сприяли автономності й організаційна побудова більшовицької партії, коли КП(б)У розглядалась як звичайна обласна організація. Домінування РКП(б) у країні привело до підміни представницьких та виконавчих
органів республік партійними органами, в яких більшість складали комуністи, які підпорядковані політиці єдиного органу ЦК РКП(б).
Подальшу уніфікацію державних органів продовжив договір між РСФРР і УСРР 1920 року. На його основі узаконювалось об'єднання наркоматів військових і морських справ, зовнішньої торгівлі, фінансів, праці, шляхів сполучень, пошт і телеграфів, вищих рад народного господарства обох республік. Характерно, що об'єднані наркомати входили до складу РНК РСФРР і мали уповноважених при РНК УСРР на правах народних комісарів. Це означало, що управління найважливішими сферами життя України здійснювалося з Москви вищими загальнофедеральними органами влади та управління РСФРР. Така обставина нерідко викликала напруженість у стосунках між Росією та іншими радянськими республіками, особливо, коли центральні відомства РСФРР приймали дискримінаційні щодо цих республік рішення, в основному з господарських і бюджетних питань. Були спроби втручання також у сфери життя України, які все ще залишились у виключному віданні уряду республіки. Наприклад, наркомат соціального забезпечення РСФРР без погодження з урядом УСРР провів об'єднання органів соцзабезу двох республік. Такі приклади були непоодинокими. Ніякого правового механізму, здатного нейтралізувати централістські тенденції відомств РСФРР, не існувало. Численна армія чиновників центральних установ Росії розглядала сукупність радянських республік як єдину державу і прагнула управляти ними як звичайними адміністративно-територіальними одиницями цієї держави. Обговорювалося навіть питання про економічне районування - поділу України на дві економічні області - Південну з центром у Харкові та Південно-Західну з центром у Києві та керівним центром ВНРГ РСФРР у Москві. Така пропозиція вела до ліквідації економічної цілісності України.
Для об'єднання і спрямованості діяльності економічних наркоматів було утворено Раду Праці та Оборони, при якій діяв єдиний плановий центр Державна планова комісія. Головним її завданням стало розроблення єдиного загальнодержавного господарського плану, способів і порядку його здійснення. Перебудовано також діяльність економічних наркоматів. Для узгодження роботи їх місцевих органів при губернських виконкомах створено Економічні ради.
З метою посилення партійного керівництва господарством була спрямована діяльність партійних органів: в апарат ЦК набрано цілий ряд спеціалістів-господйрників, введено інститут відповідальних працівників для виїздів на місця, на "партійно-господарську роботу" партія направила тисячі комуністів з Червоної Армії, були посилені партійні осередки на підприємствах.
І з'їзд Рад ЗО грудня 1922 р. прийняв пропозицію про затвердження декларації про утворення Союзу РСР і союзний договір. Так було утворено
Союз Радянських Соціалістичних Республік, до якого ввійшли Російська Федерація, Українська СРР, Білоруська СРР, Закавказька Федерація (Грузія, Вірменія, Азербайджан). Завершенням оформлення СРСР було прийняття Конституції СРСР на II з'їзді Рад у січні 1924 року. На основі цього IX Всеукраїнський з'їзд Рад (1925) доповнив зміну до Конституції УСРР, що юридичне закріплювала входження України до складу СРСР.
Конституція Радянського Союзу регламентувала повноваження союзних республік у тому числі й УСРР. Уряд республіки одержав права на керівництво сільським господарством, внутрішніми справами, юриспруденцією, освітою, охороною здоров'я, соціальним забезпеченням. Фінанси, промисловість, виробництво продуктів харчування, робочих ресурсів підпадали під спільне управління союзно-республіканських наркоматів, хоча їх політику визначав центр. У виключному віданні союзного уряду перебували армія та флот, закордонні справи, зовнішня торгівля, засоби зв'язку і транспорт.
Конституція СРСР передбачала декларативне право виходу республік із спільного державного утворення. Українська СРР була другою за чисельністю населення та територією республікою Радянського Союзу. В 1925 р. вона займала територію 450 тис. кв. км. і мала населення 28 млн. чоловік. Столицею України став Харків, була запроваджена триступенева система територіального управління: центр-округ-район. У республіці утворено 41 округ, 706 районів, 12 національних районів і 538 національних сільрад.
Входження Української СРР до складу СРСР псевдофедеративно! єдиної багатонаціональної держави з сильними централізаторськими тенденціями ще більше звузило суверенні права України, на багато десятиліть поставило долю українського народу в залежність від політики центру, який уособлювався з ЦК ВКП(б), союзним урядом, союзними відомствами.
Проте проголошення СРСР закріпило деякі завоювання українського народу. УСРР стала чітко окресленим національним територіальним цілим, із власним адміністративним центральним апаратом державного управління. Таким чином, українці, нарешті, отримали територіально-адміністративні рамки, що відображали їхню національну самобутність. Деякі права отримали і представики національних меншин України.
2.8.2. Радянська модернізація України у 30-ті роки
Наприкінці 20-х років партійно-державне керівництво СРСР було готове до посилення курсу радикальних перемін. Під керівництвом Йосипа Сталіна, який вийшов переможцем у запеклій боротьбі за владу, було скасовано НЕП і почато перехід до силових, адміністративно-командних методів управління економікою та суспільними процесами. Радянський Союз поставив завданням за якесь десятиліття "наздогнати й перегнати капіталістичний світ" в економічному відношенні та перетворити СРСР у
сучасну велику державу. Для цього передбачалося за небувало короткий час здійснити величезні економічні перетворення, предусім у важкій промисловості. Первинний проект величезних змін, ухвалений партією в 1928 р, називався п'ятирічним планом. В його основі лежала форсована індустріалізація країни, згортання НЕПу, проведення рішучих і швидких реформ. Старий госпрозрахунковий народногосподарський механізм, сформований в умовах НЕПу, для реалізації гігантських сталінських планів був непридатний. З початку п'ятирічки здійснювалася заміна трестівського госпрозрахунку господарським розрахунком на рівні підприємств. Згідно з постановою ЦК ВКП(б) "Про реорганізацію управління промисловістю" саме підприємства, а не трести стали головними ланками управління. Разом з тим, вони були позбавлені економічної самостійності, яку мали трести. Тому тяжка промисловість УСРР - основа індустріальної республіки перейшла в підпорядкування загальносоюзних наркоматів. Республіканські наркомати керували лише місцевою промисловістю. Це значно зменшило і так незначні владні повноваження республіканського партійно-державного керівництва. Україна, як і всі інші радянські республіки, остаточно втратила економічну самостійність.
Нові, впроваджені Москвою адміністративно-директивні методи управління, характеризувалися централізацією та суворою регламентацією. Кредитна і податкова реформи 1930 р. надали права винятковості для підприємств, що на практиці означало встановлення диктатури промисловості.
В цілому за роки перших п'ятирічок у надзвичайно складних умовах тоталітарного режиму трудящі України створили потужну індустріальну базу, що перетворила республіку з аграрне відсталої в економічно розвинуту країну Європи. Проте з втратою економічного та політичного суверенітету, керівних функцій над промисловістю, якою розпоряджалися союзні відомства, населення республіки не відчуло покращення життя. Навпаки, було знову введено розподільні картки споживача, обмежено реальну заробітну плату робітників і службовців, а заощаджені на трудящих кошти пішли на індустріалізацію країни.
Подальші процеси централізації знайшли своє відображення в другій Конституції УСРР, яка була затверджена на XI Всеукраїнському з'їзді Рад 15 травня 1929 року. У ній були вилучені положення Конституції 1919 p., що давали права відносин з іноземними державами та встановлення основ організації збройних сил. Внесено зміни щодо адміністративно-територіального устрою - до складу УСРР увійшла Автономна Молдавська Соціалістична Радянська Республіка.
Детальніше було розроблено положення про центральні органи влади з перевагою виконавчої влади, подальшу централізацію. Центральними органами влади УСРР, як і за попередньою Конституцією, залишалися
Всеукраїнський з'їзд Рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, ВУЦВК та РНК. Якщо за Конституцією 1919 р. з'їзди скликалися двічі на рік, то тепер один раз на два роки. Сесії ВУЦВК повинні були скликатися тричі на рік. Новим була поява серед вищих органів влади Президії ВУЦВК, до компетенції якої входило видання декретів, постанов та розпоряджень і затвердження декретів, постанов Раднаркому УСРР. Президії надавалося право законодавчої ініціативи у вищих органах влади СРСР, скасування будь-яких рішень РНК і наркоматів УСРР та окружних виконкомів. Місцевими органами влади вважались окружні та районні з'їзди Рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів, які збиралися один раз на рік, та їх виконкоми, які теж утворювали президії. Проблема національної безпеки була покладена на Державне Політичне Управління (ДПУ) УСРР, на чолі якого стояв "уповноважений ОДП Союзу РСР". Тобто право розв'язувати всі важливі питання в Україні належало чиновникам із Москви.
Ще більш драматичними й радикальними були перетворення на селі. Зосередивши увагу на індустріалізації, радянське керівництво, очевидно, вирішило спочатку не брати на себе величезний тягар, пов'язаний з докорінними реформами сільського господарства. Проте незабаром стало ясно, що індустріалізація, як її уявляли керівники ВКП(б), вимагала широкої колективізації. Кризу хлібозаготівель 1927-1928 pp. Сталін вбачав у підступах проти радянської влади "класових ворогів", передусім зміцнілого в умовах НЕПу селянства. Для забезпечення хлібом зростаючої робочої сили в містах і продажу його за кордон державі необхідне було дешеве зерно. Проте запропоновані державою ціни селяни вважали надто низькими й відмовлялися продавати збіжжя. Розлючений непокорою селянства головного ворога радянської влади Сталін вирішує встановити над селом економічний та політичний контроль. Для цього він наказує без усякої попередньої підготовки розпочати рішучу кампанію суцільної колективізації на селі.
Найбільш зручною формою викачування ресурсів у бюджет були колгоспи, а тому керівництво ВКП(б) у 1929 р. ставить завдання протягом року завершити суцільну колективізацію. Резолюція пленуму ЦК ВКП(б) "Про сільське господарство України і про роботу на селі" відводить УСРР авангардну роль у цьому процесі. Вишколений в дусі бездумного виконання рішень Москви партійно-державний апарат республіки з надзвичайним завзяттям та власними ініціативами взявся за втілення рішень партії. Колективізація з її спустошливими наслідками стала однією з найжахливіших трагедій в історії України: було експропрійовано близько 200 тис. селянських господарств, разом із усіма членами сім'ї це становило близько 1,2 - 1,4 млн. чол. Понад половину з них - приблизно 860 тис. чол. - виселили на Північ і до Сибіру.
Створивши колгоспи, держава встановила над ними всеохоплюючий контроль. Поставки державі не залишали селянам майже нічого, колгоспники покладалися в основному на свою присадибну ділянку. Вони були перетворені на людей "нижчого гатунку". Введення 1932 р. паспортної системи в містах фактично прикріплювало селян до землі, перетворивши їх у державних кріпаків, об'єктів середньовічної експлуатації.
Однак цього сталінському режиму було недостатньо і для цілковитого підкорення селянства, знищення індивідуального селянського господарства в 1932-1933 pp. в Україні організовується штучний голод. Цей найжахливіший злочин Сталіна та його поплічників був наслідком насильно впровадженої колгоспної системи, яку українське село відмовилося прийняти з самого початку колективізації. Трагедія, яка забрала за різними підрахунками, від 7 до 9 мільйонів життів українців, остаточно зламала їх опір колгоспно-феодальній системі, суттєво підірвала сили у відстоюванні споконвічних національних прав. Тоталітарний режим святкував перемогу у 1937 р. колгоспи в Україні об'єднували 96,1% селянських господарств і 99,7 % посівних площ. Селянство поступово звикало до нової системи, яка до Другої світової війни нараховувала майже ЗО тис. колгоспів і близько тисячі радгоспів.
Одночасно зі зміною політичного, соціально-економічного курсу почав різко зростати наказово-адміністративний стиль політичного керівництва, що спиралося вже не так на авторитет, як на примус, страх, покарання. Вся середина 30-х років перетворилась у масовий психоз політичних процесів над шкідниками, агентами, шпигунами та іншими "ворогами народу". Виходячи з настанов Сталіна про те, що чим більшого розмаху набуватиме соціалістичне будівництво, тим більшою мірою зростатиме опір і протидія з боку ворожих сил, у ті роки було вичищено, як тоді називали, армію, освіту та навіть український радянський уряд і саму більшовицьку партію. "Ми будемо знищувати кожного ворога, хоч би він був і старим більшовиком, ми знищимо його рід, сім'ю, кожного, хто своїми діями і думками замахується на єдність соціалістичної держави. Знищувати будемо безжалісно" ці вислови тирана були закликом до дії каральної радянської машини. Так, поступове формування тоталітарного політичного режиму в умовах СРСР трансформувалося в сталінізм. Підтвердилися на практиці висновки Ш.Монтеск'є, що для великих імперій найбільш придатною формою правління є монархія з деспотичною владою. Й.Сталін перетворився на фактичного диктатора країни.
Сталін був майстром поєднання драконівської політики та пропагандистських поступок. Так, у 1934 p., коли йшла кампанія централізації, столицю України було перенесено з Харкова до її традиційного центру - Києва, у 1936 році напередодні "великої чистки" була затверджена нова, як її називали, сталінська Конституція СРСР. Вона
декларувала права, якими користувалися громадяни буржуазних демократій. Найвищим органом державної влади проголошувалася Верховна Рада СРСР, кількість республік зросла з 4 до 11, підтверджувалось їх право на вихід із Союзу. Було проголошено тезу про перемогу соціалізму в Країні Рад.
На основі союзної конституції XIV Всеукраїнський з'їзд Рад ЗО січня 1937 року затвердив третю Конституцію республіки, яка тепер офіційно називалась Українська Радянська Соціалістична Республіка (УРСР). Найвищим органом державної влади УРСР стала Верховна Рада, до компетенції якої належали: затвердження народногосподарських планів і державного бюджету, керівництво всіма галузями народного господарства і соціально-культурного розвитку, встановлення відповідності до законодавства СРСР місцевих податків, зборів і неподаткових доходів, законодавство про працю, організація суду, надання прав громадянства УРСР тощо. У період між сесіями Президія Верховної Ради, яка видавала накази, тлумачила закони республіки, контролювала роботу уряду, скасовувала рішення обласних Рад у разі їх невідповідності законам, скликала сесії Верховної Ради, могла проводити референдуми та ін.
Верховна Рада створювала уряд республіки Раду Народних 'Комісарів (РНК) як вищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади. РНК здійснювала керівництво комісарами республіки та іншими підпорядкованими їй інституціями, об'єднувала та спрямовувала діяльність уповноважених загальносоюзних наркоматів, вживала заходи щодо виконання народногосподарських планів, державних і місцевих бюджетів, контролювала дії РНК Молдавської АРСР та обласних виконкомів.
На місцях функції державного управління повинні були виконувати обласні, міські, районні, сільські та селищні Ради народних депутатів та їх виконкоми.
Що ж до самого типу політичного режиму, то суть його залишалася незмінною відносна єдність законодавчої, виконавчої та судової влади з формальною перевагою законодавчої у формі рад народних депутатів. Реальна ж влада була цілковито зосереджена в руках більшовицької партії в особі її диктатора. Конституція вперше визначала порядок утворення судових і прокурорських органів і головні принципи їхньої діяльності, що було ширмою в умовах безпредедентного розгулу беззаконня та масових репресій. Це ж саме можна сказати і щодо статей, які проголошували найширші демократичні права і свободи людини. У Конституції 1937 р. вже з'явився натяк на монопольне становище більшовицької партії.
Проблема виникала при виконанні положень Основного закону, в існуванні непідсудних органів НКВС, позаконституційній діяльності партії, яка монополізувала законодавчу діяльність, взяла на себе розпорядчі функції та функції державного контролю. Партія, зрісшись із апаратом державного управління, контролюючи армію та органи державної безпеки,
перетворилась у деспотичну надструктуру з необмеженими повноваженнями. Злиття державного апарату з партійним, яке відбулося в СРСР, призвело до підміни керівних функцій держави управлінськими, коли держава з метою підпорядкування волі одного суб'єкта замість того, щоб керувати народногосподарськими процесами, починає управляти ними. Це й зрозуміло, бо при тоталітарній системі вона - колективний власник і колективний організатор, а тому мусить займатися не властивими їй функціями - управляти економікою, аж до дрібних галузей та підприємств. Лише при тоталітаризмі держава-партія стає патерналістською державою, державою-общиною. В такому середовищі формується духовна, ідейна спільність суспільства, людина-колективіст. Тоталітарному суспільству характерне безправ'я громадян, обвинувачувально-забороняючий характер законодавства, повний контроль влади над життям громадян. Сталінізм нівелював національні особливості народів, продовжуючи великодержавну русифікаторську політику царизму. В 1939 р. були ліквідовані національні райони, національні сільські та містечкові ради. Прийшов кінець українізації в республіці, а надалі цей процес став розглядатись як буржуазно-націоналістичний, з яким слід вести непримиренну боротьбу.
Особливістю СРСР того часу було те, що каральні органи підпорядковаувались особисто Сталінові, перетворивши режим не на культ особи, а тиранію особи. 6 червня 1941 р. Й.Сталін став Головою Ради Народних Комісарів, що означало сумісництво посад генсека та керівника виконавчої влади. Всі номенклатурні працівники партії пройшли у 1940 р. атестацію на присвоєння їм військових звань. Усе це перетворило номенклатуру партії ще й у військову організацію, а партійного вождя - у верховного правителя країни. "Комуністична партія, - писав Сталін, - це своєрідний орден мечоносців у середині країни Рад, який спрямовує органи останньої, одухотворює їх діяльність". Такі ідеї вождя поставили партійні та силові державні органи над народом, а існування в середині самої партії незмінної касти бюрократії дали йому змогу завдати нищівного удару по інакомисленню.
Радянський Союз став жорстко централізованою унітарною державою, а союзні республіки остаточно втратили залишки автономії. Союзний центр здійснював управління практично всіма сферами політичного, економічного й соціального життя України, а демократичні положення Конституції УРСР в умовах однопартійної диктатури залишалися лише пропагандистськими деклараціями.
2.8.3. Україна під час Другої світової війни
Відносно України Другу світову війну можна поділити на два етапи. Перший розпочався 1 вересня 1939 р. після вторгнення німецьких військ у Польщу. Основна особливість цього етапу, який торкався лише Західної України, полягала в переході цих територій у підпорядкування нової
влади, насамперед радянської. Другий етап -це напад Німеччини на СРСР 22 червня 1941 р. який тривав до осені 1944 року, коли нацистські війська були вигнані з України.
З початком війни, коли поразка Польщі стала очевидною, 17 вересня Червона Армія вступила у Східну Польщу, зайнявши майже всі землі, населені українцями. Польська держава перестала існувати.
З метою узаконення радянської влади на західноукраїнських землях наприкінці жовтня Народні збори у Львові прийняли декларацію про возз'єднання Західної України з Радянською Україною в складі СРСР.
У червні 1940 р. уряд СРСР змусив Румунію віддати Бессарабію та Північну Буковину, де проживало переважно українське населення. Таким чином, до УРСР було прилучено понад 7 млн. мешканців Західної України.
Включивши ці землі до складу СРСР, сталінське керівництво розгорнуло політику їх радянізації згідно з виробленими на Східній Україні зразками. Була ліквідована стара система управління й впроваджувалася нова, радянська. Поляки-чиновники були звільнені, а на їх місце прибували нові службовці. Це були або місцеві комуністи, або направлені з Радянської України працівники партійного, державного чи господарського апарату, нерідко малоосвічені виконавці, які часто не знали української мови, місцевих звичаїв.
Поряд з конкретними покращеннями, особливо у сфері освіти, культури в Західну Україну була перенесена й репресивна практика, вдосконалена в УРСР. У краї розгорнувся жорстокий терор, були ліквідовані політичні, соціально-економічні та культурні інституції, створені західними українцями. А навесні 1940 р. режим, відкинувши маску демократичності, розпочав широкомасштабні репресії, найбільш поширеним різновидом яких стала депортація населення. За свідченням документів за 1939-1941 роки було ув'язнено понад 10 відсотків населення Західної України.
Проте необхідно відзначити, що включення західноукраїнських земель до складу Української РСР, без сумніву, було подією великої історичної ваги. Вперше за кілька століть своєї історії українці опинилися в межах однієї держави. Але принесений репресивний режим остаточно переконав західних українців у тому, що більшовицької влади слід уникати будь-якою ціною.
22 червня 1941 р. гітлерівська Німеччина напала на СРСР. Початковий етап війни був вкрай несприятливий і трагічний для Радянського Союзу, гітлерівські війська швидко просувалися на Схід. Прагнучи утримати країну під контролем, радянське керівництво запровадило в ряді районів воєнний стан, згідно з яким військові власті одержали надзвичайні повноваження. Майже всі справи, в тому числі й ті, Що не стосувалися питань оборони, громадського порядку і державної безпеки, передавалися до воєнних трибуналів. Порядок і організацію в
5 Зам. 1653.
тилу влада прагнула забезпечити за допомогою сили і жорсткого терору, що відповідало традиціям тоталітарного режиму.
ЗО червня 1941 р. був створений Державний комітет оборони (ДКО), який зосередив усю повноту влади в СРСР. Відповідно до його директив протягом перших трьох місяців війни з України до лав Червоної Армії було мобілізовано 2,5 млн. чоловік, понад 2 млн. працювало на будівництві оборонних споруд.
Розуміючи, що окупація України стане неминучою, комітет розпочав масову евакуацію важливих заводів, кваліфікованої робочої сили та вчених - спеціалістів у східні райони РРФСР та республіки Середньої Азії. Те, що не можна було вивезти, підлягало знищенню. Місцем перебування українського радянського уряду стала столиця Башкирської автономної республіки Уфа. Ця евакуація промислових підприємств і населення значно посилила здатність Радянського Союзу продовжувати війну.
Як зазначив професор Володимир Косик, захопивши Україну, німецькі окупанти передусім широко використали радянські методи управління, що проявились у таких напрямках:
- цілеспрямована політика формування адміністративних структур за територіальними, а не національними ознаками;
- збереження колгоспів і державної промисловості для максимальної експлуатації населення, експропріації сільськогосподарської та промислової продукції;
- формування концентраційних таборів для ізоляції та знищення активних і потенційних ворогів системи;
- депортація працездатного населення як резерву робочої сили на підприємства і будови Німеччини;
- подібно до 1932-1933 pp. використання організованого голоду як інструменту етноциду в Україні.7
Україна була поділена на декілька частин, які підпорядковувалися різним державам і різним адміністративним органам. Таким чином, Гітлер повністю знехтував національну цілісність України, розглядаючи її не як етнічну чи національну одиницю, а лише як країну необмежених економічних можливостей в інтересах Райху. Найбільша українська територія під назвою Райхскомісаріат Україна, що обіймала Правобережжя і більшу частину Лівобережжя з центром у місті Рівне, була передана до рук жорстокого адміністратора Еріка Коха. Райхскомісаріат поділявся на шість генеральних округ - Дніпропетровськ, Крим, Миколаїв, Київ, Житомир, Волинь-Поділля, які не відповідали областям, а швидше регіонам. Вони у свою чергу були розділені на 114 територій. На чолі кожної генеральної округи стояв генеральний комісар, якого призначав
7 Косик В Україна І Німеччина у Другій світовій війні -Львів НТШ. 1993 -С 9.
Гітлер. Територіями керували гебіткомісари, які призначалися міністром окупованих територій Сходу - Розенбергом.
Галичина була від'єднана від решти України та включена на правах окремого дистрикту (округу) до складу Генерал-губернаторства, яке охоплювало польські землі з центром у Кракові. Буковина й частина Південно-Західної України, включаючи Одесу, були передані союзникові Німеччини Румунії під назвою Трансністрія. Наближені до лінії фронту східні області (Донецька, Харківська, Сумська і Чернігівська) були передані під юрисдикцію безпосередньо німецького військового командування. Що ж до Закарпатської України, то вона ще з 1939 р. залишилась у складі Угорщини - сателіта Німеччини.
Гітлерівський план "Ост" передбачав перетворення України на колоніальну країну, аграрно-сировинний придаток Райху, "життєвий простір" для колонізації представниками "вищої раси". Нацистська влада заборонила самочинну організацію керівництвом ОУН в Галичині українського державного правління і власної адміністрації на місцях, після чого націоналістичний рух України перейшов до підпільних дій проти німецьких загарбників. Натомість сюди прибула велика кількість чиновників німецької цивільної адміністрації з метою забезпечити цілковитий німецький контроль. Проте оскільки Україна була однією з останніх, завойованих Німеччиною, країн, то на неї припали лише гірші малоосвічені представники німецького чиновництва (колишні перукарі, ковбасники, ремісники і комерсанти), які мало що розуміли в питаннях державного управління чи політики. Вони грубо і несправедливо поводились із українським населенням, перетворюючи його на переконаних і розлючених ворогів Німеччини. Непорушним принципом нацистських властей було те, що на всі важливі адміністративні та господарські посади аж до повітового рівня призначали німців. Українцям дозволялося займати лише найнижчі адміністративні посади, такі як сільський староста, мер невеликого міста, дрібний поліцай.
Політика фашистів в Україні була безжалісною й необачною. Крім жорсткої економічної експлуатації, в результаті якої українська земля стала головним постачальником продуктів, нацисти вирішили використати українське населення як джерело примусової праці для недостатньо забезпеченої робітниками промисловості та сільського господарства Німеччини. За короткий час такої окупаційної політики, що грунтувалася на теорії расової вищості, українці стали вороже ставитися до фашистських загарбників.
Кінець грудня 1942 р. став початком вигнання німців з території України, який тривав до осені 1944 року. Українське населення з радістю зустрічало радянські війська, вбачаючи в них визволителів від кривавого фашистського гніту. Але досить швидко сподівання на краще стали розвіюватися. Відчуваючи слабкість своєї позиції в Україні, Сталін
особливу увагу на завершальному етапі війни зосередив на відновленні всіх структур тоталітарної системи. Одночасно ЦК ВКП(б) і ЦК КГТ(б)У добирали кадри на всі керівні посади у центральних відомствах, армії, тилових районах республіки. Партійно-державне керівництво УРСР очолював Микита Хрущов, який обіймав одночасно посади першого секретаря ЦК ВК(б)У і голови Уряду України.
Відновлюючи контроль над усіма сферами життя України, керівництво СРСР пішло на деякі випробувані раніше пропагандистські кроки. Були створені додаткові українські комісаріати закордонних справ та оборони. Разом з іншими радянськими республіками УРСР отримала право (проте не реальну можливість) на дипломатичні стосунки з іноземними державами. Як і очікувалося, ці заходи були суто декларативними, адже власної армії Українська РСР не мала, незабаром припинив своє символічне та фіктивне існування наркомат оборони, а дипломатичні стосунки так і не було встановлено з жодною країною.
Зазнавши в Другій світовій війні величезних людських втрат і руйнувань, Україна зробила гідний внесок у перемогу над фашистською Німеччиною та її союзниками, ставши як складова Радянського Союзу однією з переможниць у війні.
2.8.4. Післявоєнна відбудова і розвиток України (1945-1956)
Друга світова війна мала для України не лише нищівні наслідки. Післявоєнна УРСР у багатьох важливих аспектах виявилася відмінною від довоєнної. Значно розширилися кордони, зросла її політична й економічна вага в СРСР, докорінно змінився етнічний склад населення і вперше за багато століть усі українці знаходилися в межах однієї держави. Україна, яка зазнала найбільших втрат у війні, стала однією з держав-засновниць ООН та членом багатьох міжнародних організацій.
Проте маючи всі зовнішні атрибути суверенної республіки, котра на федеративних засадах входила до Радянського Союзу, вона фактично залишалася частиною унітарної надцентралізованої держави, керівництво якої прагнуло до соціально-політичної та культурної уніфікації підконтрольних їй територій, до так званої єдності братньої сім'ї народів.
Важливою складовою переходу до мирного життя стало відновлення радянських органів державної влади. Функції законодавчого органу республіки здійснювала Верховна Рада УРСР, вибори якої відбулись у грудні 1947 р. На місцях відновлювалися низові ланки державного управління - місцеві ради. Сталінський режим, забезпечуючи схвалення радами політичної лінії ВКП(б), використовував їх для узаконення своєї, по суті, необмеженої влади.
У листопаді 1949 р. були внесені зміни до державних символів республіки, які, однак, не відображали історичних традицій українського народу.
Найважливішим завданням того періоду- була відбудова народного господарства, для чого був прийнятий четвертий п'ятирічний план (1946-1950). Передбачалося за п'ять років перевершити довоєнний рівень валового випуску продукції та відновлення виробничих потужностей. Сталін запропонував ряд грандіозних проектів "перетворення природи", які передбачали будівництво в Україні величезної греблі на Дніпрі, створення великих лісосмуг у степах для боротьби з посухами.
План і надалі базувався на довоєнній моделі розвитку народного господарства з її традиційними радянсько-плановими компонентами, орієнтацією на важку промисловість, на кількісні показники, "вал". Абсолютно виключалися ринкові елементи, приватна власність, конкуренція, співпраця та інтеграція з розвинутими країнами світу. Натомість передбачалися планово-командний тиск держави на трудящих, різниця цін на промислову та сільськогосподарську продукцію (як завжди не на користь останньої). Всі вказівки диктувалися, доводилися зверху, ставилася вимога їх безумовного виконання, а невиконання завдань підлягало осуду та суворої відповідальності.
Найскладніша ситуація склалась у сільському господарстві - цій хронічно хворій галузі радянської економіки. Значні втрати під час війни, другорядне значення у соціалістичному плануванні, згубна державна політика, несприятливі погодні умови призвели до надзвичайно тяжкого явища - голоду 1946-1947 років, що особливо ускладнив відновлення економічного післявоєнного життя. Але, незважаючи на явні хронічні проблеми колгоспної системи, радянське керівництво відновило політику колективізації (особливо в Західній Україні) й ще активніше проводило її.
У 1947 р. проведено грошову реформу, яка привела до вилучення грошей у тих, хто заощадив певні їх суми. Особливо боляче реформа вдарила по селянству, сільській інтелігенції. В умовах відсутності установ Ощадбанку в сільській місцевості, обмін грошей, що зберігались у населення, здійснювався з розрахунку 1:10.
Скасування карткової системи у 1947 р. призвело до значного зростання цін на продукти. Нові ціни більше ніж у три рази перевищили довоєнний рівень, тоді як зарплата загалом збільшилася лише наполовину.
В цілому четверта п'ятирічка, позначена відновленням лінії індустріалізації, дала дивовижні та неоднозначні результати. У 1946-1950 pp. на розвиток важкої промисловості спрямовано 88 % державних капіталовкладень, що дало до 1950 р. збільшення на 15 % промислового виробництва у порівнянні з 1940 роком. У Західній Україні, де до війни важкої промисловості практично не існувало, прогрес у цій галузі особливо вражав: до 1950 р. промислове виробництво зросло на 230 %. У 50-х роках Україна знову стала однією з провідних індустріальних країн Європи.
Проте таке стрімке зростання промисловості відбувалося за рахунок нехтування випуску товарів народного споживання І не привело до підвищення життєвого рівня населення. На 1950 р. легка промисловість ледве досягла 80 % довоєнного рівня. Купити у той час пару взуття, одяг чи навіть буханець хліба було проблемою.
Важливе значення надавалося керівництвом СРСР інтенсивній радянізації всіх сторін соціально-економічного і культурного життя Західної України. У грудні 1945 року ЦК КП(б)У створив спеціальний відділ по західних областях, згодом підрозділи такої спрямованості були організовані в галузевих наркоматах, інших органах державного управління республіки. Питаннями західних областей відав один із заступників голови Уряду, а в наркоматах один із заступників наркома. Ця проблема постійно перебувала на контролі владних структур. Плани розміщення відповідних галузей, розвитку продуктивних сил краю розглядались і вирішувалися в Уряді, Держплані, різних наркоматах. Необхідно зазначити такий момент кадрової політики радянського уряду в Західній Україні - майже всі ключові посади займали вихідці з інших регіонів. У 1946 р. лише 13 відсотків номенклатурних посад у західних областях обіймали місцеві мешканці.
Така надзвичайно швидка індустріалізація Західної України мала на меті не лише створення нового промислового центру України, а й зміну традиційної структури населення краю, збільшення у ньому питомої ваги тих елементів, які б могли служити надійною соціальною базою радянської влади.
Смерть Сталіна відкрила нову добу в радянській історії. Виснажливий, марнотратний, нераціональний метод правління за допомогою терору та примусу не можна було застосовувати протягом необмеженого часу. До змін прагнула навіть верхівка партії. Існувала очевидна й нагальна необхідність загального послаблення жорсткого сталінського тотального контролю.
Першою, хоча й тимчасовою, ознакою змін стало запровадження "колективного керівництва", яке змінило одноосібне правління диктатора. Цей орган управління, що складався з вищих партійних і урядових функціонерів, був лише коротким перехідним етапом, перед правлінням нового сильного партійного лідера. Жорстока боротьба за владу завершилася перемогою Микити Хрущова, кар'єра якого була тісно пов'язана з Україною.
У Радянському Союзі почалася своєрідна "відлига", що торкнулася всіх сфер громадсько-політичного життя, в тому числі державно-управлінської. Були дещо розширені права республік в економічному й культурному житті, у відання республік центр передав низку підприємств союзного підпорядкування. В УРСР створювалися союзно-республіканські міністерства чорної металургії, вугільної, паперової і деревообробної,
легкої, текстильної промисловості, вищої освіти, зв'язку, республіканські міністерства автомобільного транспорту, юстиції. Українському уряду надаються додаткові права у плануванні виробництва і розподілу продукції промислової кооперації, колгоспів і радгоспів. Питома вага республіканської промисловості в Україні підвищилася з 36 % у 1953 р. до 76 ° о у 1956 р. Були дещо розширені можливості в справі планування, бюджетні права УРСР. Однак ці позитивні тенденції державного будівництва не набули подальшого розвитку та відповідного законодавчого закріплення, центр і надалі зберігав свій командно-унітарний статус. Вказівка будь-якого союзного відомства була законом для уряду УРСР, не кажучи вже про інші управлінські структури республіки.
Пригненням удосконалити адміністративно-територіальний устрій, наближення його до об'єктивних тенденцій економічного розвитку. диктувалося рішення Верховної Ради СРСР від 10 лютого 1954 року про передачу Кримської області зі складу РРФСР Українській РСР.
2.8.5. Україна в умовах десталінізації (1956-1964)
Переломною подією в житті Радянського Союзу став XX з'їзд КПРС, який відбувся у лютому 1956 р. Вперше на такому високому рівні була засуджена репресивна практика тоталітарного режиму, охарактеризована як "культ особи Й.Сталіна". Незважаючи на неповне, половинчасте засудження сталінізму, з'їзд поклав початок важливим змінам у суспільстві. Боротьба за утвердження демократичних засад у всіх сферах життя, ліквідація жахливих наслідків сталінізму були оголошені стратегічною політикою партії.
У кінці 50-х років керівництво КПРС вдалося до організаційних змін у системі управління. Була зроблена спроба докорінної реорганізації органів управління промисловістю та будівництвом. Ліквідовувалися союзні та республіканські галузеві міністерства, що контролювали найважливіші галузі промисловості та економіки. Замість них створювалися територіальні органи управління - ради народного господарювання. В УРСР після відповідного рішення Верховної Ради УРСР 1957 р. утворювалося 11 економічних адміністративних районів у яких почали діяти раднаргоспи. Ця радикальна реформа у радянській економіці була спробою перемістити центр планування економіки від союзних міністерств до обласних органів управління та мала за мету подолати недоліки радянської системи державного управління та всевладдя центрального чиновництва. Вона підривала існуючий до того майже повний контроль центру над економікою республіки. Відтепер усі підприємства в регіонах підпорядковувалися раднаргоспам під контроль яких в Україні було передано понад 10 тис. заводів, а під кінець 1957 р. ця цифра досягла 97 % (порівняно з 34 % у 1953 p.). Перехід від галузевої (через міністерства) до
тепитппіяггкнпї ^чрпрч пяпняпгогпиі ґигтрми уппянпіння гтяв опнігю ч
найбільших раціональних реорганізацій хрущовського періоду і відповідав інтересам України. Дещо розширилися права республіки в адміністративно-правовій сфері. До республіканської компетенції передавалися питання обласного адміністративно-територіального устрою, районування, віднесення міст до обласного, республіканського підпорядкування. Республіка приймала цивільний, кримінальний та процесуальний кодекси, встановлювала основи законодавства про судоустрій та судочинство.
Збільшилися права республік у формуванні свого бюджету, питаннях матеріально-технічного постачання, збуту продукції. В Україні створено ряд нових союзно-республіканських міністерств. На початку 60-х років Україна та інші республіки стали проводити виразно незалежну економічну політику. Це занепокоїло центр, який поступово почав звужувати республіканські повноваження.
Незважаючи на те, що реформи Хрущова не були доведені до логічного завершення і не виправдали пов'язаних із ними сподівань, все ж відбулося значне зростання валового національного продукту СРСР, що аж до 70-х років перевищував відповідний показник США. У такій обстановці вище партійне керівництво Радянського Союзу поступово втратило відчуття реальності та здатності адекватно оцінювати перспективу. Саме цим значною мірою пояснюється оголошення XXII з'їздом КПРС, який відбувся в 1961 році, курсу на розгорнуте будівництво в СРСР комуністичного суспільства. Створення матеріально-технічної бази комунізму планувалося здійснити за двадцять років, протягом яких промислове виробництво мало збільшитись у шість разів і залишити далеко позаду нинішній загальний обсяг виробництва продукції Сполучених Штатів Америки. Відповідно був висунутий лозунг про те, що "нинішнє покоління радянських людей житиме при комунізмі".
Не менш грандіозні проекти були у сільському господарстві. Передбачалося, що у першому десятиріччі СРСР пережене США з виробництва основних сільськогосподарських продуктів на душу населення. При постановці цих цілей виходили з того факту, що Радянський Союз володів на той час перевагою, яка рахувалася вирішальною більш високими темпами розвитку. На початок
вісімдесятих років очікувалася побудова основ комунізму. Але все це виявилось абсолютно необгрунтованими прожектами, які так і залишилися на папері та незабаром були піддані критиці як нереальні. Радянська система управління народним господарством виявилася непридатною до нових історичних реалій. Дріб'язкова опіка підприємств, постійні експерименти, часте коригування планів, концентрація в міністерських кабінетах більшості оперативних функцій все це гальмувало
оновлювальні процеси в економіці.
Реформи зачепили і партійно-управлінський аппарат. Нове положення статуту КПРС 1961 р. обмежило повновладдя партійних функціонерів, викликавши у них незадоволення та опозиційні настрої. Проведено також заходи щодо скорочення та здешевлення адміністративно-управлінського апарату. У республіці 1957-1959 pp. шляхом укрупнення та об'єднання ліквідовано близько 13 тис. господарських організацій, установ, 164 сільські районні ради і майже 4 тис. колгоспи. За три роки штати управлінського апарату скоротилися на 130 тис. осіб, що дало річну економію понад 1 млрд. крб.
Таке зменшення армії чиновників, розмови про демократизацію спричинили незадоволення Хрущовим у середовищі партійно-державної еліти, яка торпедувала нові статутні норми партії, які згодом були зняті. Це й надалі зберігало реальні права партійного апарату, який сприйняв лише зміни, що не загрожували його необмеженій владі. Відгородившись від народу, цей апарат й надалі користувався різними пільгами, що розрослися до неймовірних масштабів. Хрущов продовжував стояти на позиціях збереження повного й необмеженого контролю КПРС над усіма сторонами життя суспільства. Пропозиції реформувати і хоча б частково перебудувати існуючу систему державного управління ним рішуче відкидалися.
У суспільстві наростало розчарування, особливо в зв'язку з невдачею домогтись істотного підвищення життєвого рівня народу. Замість цього уряд був змушений провести у 1961 р. грошову реформу, зменшити асигнування на виробництво предметів споживання. Були підвищені ціни на продукти першої необхідності, що викликало масові протести населення. Загроза продовольчих труднощів змусила уряд вперше вдатися до значних закупок зерна за кордоном.
Через ряд невдач у внутрішній та зовнішній політиці склалося становище, яке спричинило усунення М.Хрущова від керівництва державою.
2.8.6. Україна в період застою та загострення кризи радянської системи (1965-1985)
Невтішне становище народного господарства в середині 60-х років вимагало негайних і глибоких економічних та соціально-політичних реформ. Пленум ЦК КПРС, що відбувся у вересні 1965 p., прийняв постанову "Про покращення управління промисловістю, вдосконалення планування та посилення економічного стимулювання промислового виробництва".
Пленум визнав за необхідне ліквідувати ради народного господарства і повністю підпорядкувати підприємства загальносоюзним і союзно-республіканським міністерствам, побудованим за галузевим принципом. Це означало втрату контролю республіканських урядів над більшістю заводів і фабрик, які знаходилися на територіях союзних республік. Після
реорганізації абсолютна більшість українських підприємств стала підпорядковуватися центральним міністерствам і відомствам.
Отже, ліквідація раднаргоспів зміцнювала централістські тенденції в Радянському Союзі, посилювала монополізм, що в умовах науково-технічної революції стало додатковим чинником деградації економіки. Ситуація ускладнювалася відсутністю політичних перетворень, демократизації суспільного життя. Натомість невдовзі розпочалася повзуча реакція, тяжіння до адміністрування, страх перед новаціями.
Очевидність зриву комуністичного міфу через низькі економічні показники змусила партійно-державні структури вдатися до нової теоретичної концепції, яка б пояснила народним масам нинішній стан розвитку суспільства. Так, XXIV з'їзд КПРС висунув новий термін "розвинутий соціалізм" - вищий тип людської цивілізації, досягнутий лише в СРСР. Для більшої доступності пояснювалося, що такий соціалізм - це, не що інше, як передбачений самим В.Леніним "перехідний етап до комунізму", який волюнтарист М.Хрущов хотів перескочити. Лише всесторонне удосконалення трансформує його в комунізм, побудова якого тепер відкладається на невизначений час.
Народ, навчений попередніми обіцянками, вже всерйоз не сприймав такі політичні викрутаси партійних ідеологів. Як виявилося, цей перехід супроводжується ще й посиленням держави, всупереч ученням Маркса і Леніна про поступове "відмирання держави". Значно зростала роль партії як "керівної та спрямовучої сили суспільства". На всі більш-менш політичні посади, починаючи з сільського рівня, рекомендувалися лише комуністи. Хоча згідно з чинним законодавством, Ради залишалися вищими органами державної влади і місцевого самоврядування, 60-80-ті роки позначені посиленням впливу партійних структур. Фактично партійні комітети дуже часто виступали як органи управління, що дублювали (і підміняли) радянські та господарські органи. Сама структура партійних органів допускала поєднання їх політичних і господарських функцій. Починаючи з нижчих ланок аж до Верховної Ради, перші особи відповідних партійних комітетів обиралися до виконавчих органів відповідних Рад. І навпаки, їх керівники, будучи членами КПРС, постійно обиралися до складу керівних ланок парторганів. Партійні комітети, особливо обласні, республіканські передусім займались економічними проблемами.
У таких умовах вибори до Рад мали другорядне значення, оскільки реальна влада концентрувалася в руках партії, її лідери від першого секретаря ЦК до секретаря райкому були фактичними господарями на своїх територіях, ігноруючи принципи народовладдя, зосередили в своїх руках усі важелі управління. Виконкоми Рад перетворились у владу "нижчого" рангу, підпорядковану партійним органам у вирішенні всіх, навіть нескладних питань. Для прикладу, райкоми партії давали прямі
команди керівникам підприємств, служб, голеві райвиконкому і т.д. Таке становище пізніше було узаконено затвердженою Верховною Радою УРСР 20 квітня 1978 р. новою Конституцією республіки. До неї вперше у конституційній практиці було внесено положення про компартію як "керівну і спрямовуючу силу суспільства, ядро її політичної системи". Саме вона визначає генеральну перспективу розвитку суспільства, лінію внутрішньої та зовнішньої політики, "надає плановий, науково обгрунтований характер його боротьбі за перемогу комунізму". Тепер усі, хто висловлювався проти визнання виключної політичної ролі КПРС в УРСР, вступав у суперечність з Основним законом, з усією партійно-державною репресивною машиною.
Після обрання у 1972 р. першим секретарем ЦК КПУ Володимира Щербицького вище керівництво УРСР перетворилось у провінційну адміністрацію, яка одностайно схвалювала й повністю підтримувала політику союзного центру. Опинившись перед складними суспільними проблемами, партійно-державна верхівка стала шукати їх вирішення в поверненні до адміністративних методів управління, у зміцненні командної системи, у подальшому догматичному протиставленні плану і ринку. А це був шлях у безвихідь.
70-80-ті роки позначилися подальшим наступом центру на національні інтереси республік, посиленням централістських тенденцій. Швидко зростав бюрократичний апарат, а стан справ у народному господарстві погіршувався. У ці роки так званого застою - період правління генерального секретаря ЦК КПРС Леоніда Брежнєва, управлінський апарат цей бюрократичний Левіафан досяг у Радянському Союзі гігантських масштабів - майже 100 союзних і 800 республіканських міністерств і відомств! А згідно зі статистичними даними кількість осіб, зайнятих у сфері управління, сягнула 18 мільйонів. Цей апарат почав грати гіпертрофовану роль, не рахуючись фактично ні з чим і ні з ким, крім своїх відомчих інтересів. Партійні та радянські органи виявилися неспроможними дійово контролювати діяльність управлінських структур. Більше того, ці структури почали диктувати свою волю економіці, політиці, не несучи при цьому ні матеріальної, ні юридичної відповідальності. Номінальне планова економіка за багатьма параметрами стала функціонувати стихійно, виявилася погано керованою чи зовсім некерованою. Та про яке планове господарство та його переваги можна говорити, якщо підряд не були виконані три чи навіть чотири останні п'ятирічки. Байдужість, зниження соціальної активності мас, відчуженість трудящих від громадської власності та управління - такою виявилася плата за бюрократично-волюнтаристські методи керівництва того часу.
Централізована система планування і розподілу матеріальних ресурсів часто не спрацьовувала, що призводило до перебоїв у забезпеченні ресурсами, товарами та інших стихійних бід бюрократичного ведення
господарства. Результатом такої економічної політики став тяжкий фінансовий стан, постійний дефіцит товарів і продуктів народного споживання, послуг, залишалася також невирішеною житлова проблема.
З метою виправлення кризових явищ у сільському господарстві у травні 1982 р. пленум ЦК КПРС висунув продовольчу програму, реалізація якої мала протягом 8 років забезпечити населення країни основними видами продовольства. Аналогічна програма, оголошена всенародною справою, була запроваджена і в Україні. Відповідно були збільшені капіталовкладення в сільське господарство, але затратна колгоспно-радгоспна система не змогла ефективно використати надані державою кошти. У цей період відбувається значний відтік сільського населення в міста, що призвело до дефіциту робочої сили в аграрному секторі. 1, навпаки, надзвичайно швидко зростав управлінський апарат усіх рівнів -від керівників колгоспів до службовців центральних відомств. На районному рівні апарат управління сільським господарством у структурі райвиконкомів у 60-х роках нараховував у середньому 20 осіб. У середині 80-х, після чергової реорганізації, були утворені районні агропромислові об'єднання (РАПО), у кожному з них працювало в середньому 60 осіб. Таке зростання в умовах застою у сільському виробництві свідчило про тотальне посилення бюрократичних тенденцій в управлінні аграрним сектором економіки. Численні управлінські структури все більше відривалися від села, з його реальними проблемами, керуючись у своїй діяльності насамперед власними інтересами.
У 70-80-ті роки Україна стала ареною безконтрольних дій союзних відомств, які на свій розсуд використовували її багатства і трудові ресурси. Де, що, скільки і коли будувати в Україні -- вирішували в Москві. Ігноруючи інтереси і потреби республіки та її народу, ставлячи на перший план економічну доцільність, закріплювалася стара структура промислового виробництва, закладена ще у довоєнні роки, яка грунтувалася на наявних природних ресурсах і кваліфікованих працівниках. Першочергова увага надавалася важким галузям машинобудування.
Нечуваних масштабів набуло поглинання українських чорноземів. Штучні моря і водойми затопили близько 1 мли. гектарів чудових родючих земель. Заперечення українських вчених, інтелігенції, місцевих жителів були повністю проігноровані центральними відомствами та їх безвідмовними виконавцями в республіці. У результаті концепції "малоперспективних" населених пунктів у 1972-1986 роках в Україні зникло 1502 села. Це привело до запущення, руїни квітучих наддніпрянських сіл з їх ошатними присадибними ділянками.
Протягом короткого часу без належного обгрунтування, розрахунків в Україні було споруджено або будувалося вісім атомних електростанцій.
Така концентрація небезпечних об'єктів вкрай загострила екологічну ситуацію в республіці.
Військово-промисловий комплекс (ВПК), сформований в СРСР, був додатковим фактором централізації радянської економіки, що не знав національних меж, ні республіканських кордонів, ні місцевих особливостей. Він мав тенденцію до необмеженого зростання, розширення політичного впливу, підпорядкування своїм інтересам цивільних структур. Розростання військового сектора економіки до гіпертрофованих розмірів поставило інші сфери виробництва, особливо ті, що випускали товари народного споживання, у кризове становище.
В умовах тотального дефіциту, всевладдя і безконтрольності номенклатури посилювався несправедливий розподіл у суспільстві. Верхи, відгородившись від реального життя і пекучих проблем своїх громадян високою стіною привілеїв, у творили власну, закриту систему постачання продовольства і промислових товарів, що не знала дефіцитів і спекулятивних цін, систему кращих лікарень, санаторіїв, пансіонатів, будинків відпочинку, мисливських господарств, спеціальних сімейних дач, будинків і т.д. Виявивши повне безсилля забезпечити до 1980 р. комуністичний рай всім, комуністична номенклатура швидкими темпами творила його для себе.
Отже, в 70-80-ті роки народне господарство УРСР вступило в смугу глибокої кризи, в основі якої було прагнення нартійно-державного керівництва будь-що зберегти у недоторканому вигляді стару систему державного управління, обмежившись лише другорядними косметичними змінами. Криза породжувала опозиційний, десидентський рух у суспільстві, який пропонував альтернативні шляхи та способи її розв'язання.
2.8.7. Україна в часи перебудови і розпаду Радянського
Союзу (1985-1991)
Недосконалість і архаїзм політичної та економічної системи СРСР призвели до глибокої кризи, яка особливо проявилась у 1982-1985 роках. Партійне керівництво почало пошук шляхів виходу з такого стану. Була розроблена концепція оновлення - "якісного удосконалення соціалізму", висунута квітневим (1985) Пленумом ЦК КПРС. Новий генеральний секретар Комуністичної партії Михайло Горбачев виступив із пропозицією прискорити науково-технічний прогрес, а на основі цього - форсувати соціально-економічний розвиток країни. Термін "перебудова" у його доповіді згадувався лише в контексті покращення управління господарським механізмом, але поступово став наповнюватися новим змістом, означаючи оновлення всіх сфер життя та міцно ввійшов у словниковий фонд багатьох мов світу. Ініціатори перетворень вважали, що варто лише надолужити відставання в науково-технічній сфері, дещо поліпшити управління народним господарством, зміцнити виконавську лисііиппіну і піпилк-і трмпи noiBHTicv 6vnvTb забезпечені бет каппинаггьних
змін у політичному та економічному житті, в рамках існуючого суспільного устрою.
З ініціативи партійних верхів розпочалось оновлення апарату, який очищався від корумпованих елементів і найконсервативніших представників застійних часів. Входять у практику вибори партійних керівників таємним голосуванням з кількох альтернативних кандидатур. Одночасно відбувається скорочення управлінського апарату, яке найбільше вдарило по республіках. Під вивіскою скорочення і здешевлення апарату управління, послаблення контролю бюрократії над виробництвом, що сприятиме розширенню рамок самодіяльності підприємств в Україні, були ліквідовані республіканські органи управління, які відали чорною металургією, вугільною промисловістю, геологією, в безпосереднє підпорядкування союзних органів передавалася цементна промисловість. Усе це робилось у момент проголошеного Москвою курсу на піднесення самостійності республік, передачу у їх відання найважливіших питань усіх сфер життя.
Вперше на липневому (1987) Пленумі ЦК КПРС було поставлене питання про радикальну економічну реформу. Пленум відзначив, що головне в цій реформі - перехід від адміністративних методів управління до нового господарського механізму, який грунтується на врахуванні інтересів економіки, широкому використанні економічних методів і демократичних засад управління. Економічний механізм ринкового типу у стратегічному плані повинен був замінити централізоване управління.
Проте апарат почав чинити витончений і сильний опір. Не маючи змоги відкрито відкинути реформи, консервативні елементи апарату розпочали пошук компромісних варіантів, які б дещо розв'язали ініціативу підприємств і заспокоїли народ, але разом з тим зберегли командні позиції центральних міністерств і відомств. Така непослідовність і половинчатість реформ внесла дезорганізованість у командно-централізовану і по-своєму логічну систему управління економікою.
Кооперативний сектор, у якому на початок 1990 р. в Україні було зайнято 700 тис. чол., був не в змозі істотно вплинути на покращення ситуації на ринку.
У схожому ключі розвивалися події в аграрному секторі економіки. Була утворена додаткова управлінська структура Держагропром своєрідна бюрократична надбудова над виробниками
сільськогосподарської продукції. Деякі господарства, прагнучи вийти з-під жорсткої опіки районних агропромів, стали утворювати більш прогресивні форми управління. На кінець 1988 р. у 46 районах УРСР були створені об'єднання, усі справи в яких вирішували ради, утворені партнерами, а управлінський апарат перетворився з керівного на виконавчий
Гострота продовольчої проблеми спонукала до активізації пошуку нових підходів у аграрній політиці. Березневий (1989) пленум ЦК КПРС
визнав за можливе розвиток на селі альтернативних форм господарювання: селянських (фермерських) господарств, поширення різних форм оренди, утворення кооперативних колективів. Однак, колгоспно-радгоспне керівництво чинило опір впровадженню нових господарських форм на селі і разом з партійними консервативними елементами відкинуло пропозицію визнати приватну власність на землю. А тому реальних позитивних зрушень у сільськогосподарському виробництві так і не відбулося.
Головним питанням економічної реформи стала можливість співіснування ринку і соціалізму. У травні 1990 р. опубліковано урядову програму, яка передбачала перехід до ринку при жорсткому державному контролі. Програма була підготовлена під керівництвом відомого радянського економіста академіка Л.Абалкіна, але Верховна Рада СРСР її відкинула через запропоноване підвищення цін. Було вирішено переробити цю програму з подальшим її винесенням на розгляд вищого законодавчого органу восени 1990 року. Групою економістів під керівництвом академіка С.Шаталіна паралельно була розроблена значно радикальніша програма переходу до ринку, що одержала назву "500 днів". Але знову, після двотижневого її обговорення у Верховній Раді СРСР, остаточного вибору так і не було зроблено. Натомість вирішено прийняти "Основні напрямки стабілізації народного господарства і переходу до ринкової економіки". Це було нежиттєздатне поєднання двох варіантів з помітним акцентом на старі директивні методи. Таким чином, радикальна економічна реформа в Радянському Союзі зупинилася перед могутньою командно-адміністративною системою, не змігши подолати її опір. Це привело до швидкого погіршення економічного становища в країні: наростала інфляція, поглибився дефіцит державного бюджету, вперше за повоєнні роки зменшився національний дохід. Економічна ситуація все більше виходила з-під контролю центральних відомств, партійних верхів. Безсистемна, сумбурна перебудова вела до незворотного розвалу народного господарства.
Постала необхідність глибокої і радикальної реформи системи управління народним господарством, а її здійснення без рішучих змін усієї політичної системи стало неможливим. "Політична реформа це своєрідний кисень, необхідний для життєдіяльності суспільного організму", - заявив М.Горбачев на сесії Верховної Ради СРСР 29 листопада 1988 p., яка узаконила перший етап кардинальної реформи політичної системи. Було вирішено грунтовно змінити структуру, порядок формування, зміст роботи вищих органів державної влади та управління. Головним завданням стало розмежування функцій партійних і державних органів та відродження повновладдя Рад на всіх рівнях знизу доверху. Були прийняті відповідні закони, внесені зміни й доповнення до Конституції СРСР Вищим органом державної влади став З'їзд народних депутатів
СРСР. Верховна Рада СРСР перетворюється у постійно діючий законодавчий, розпорядчий і контролюючий орган державної влади, який складається з двох палат: Ради Союзу і Ради Національностей. По суті, країна отримала перший в її історії законодавчий орган, який функціонував на постійній основі. Робилася також спроба розподілу функцій і відповідальності між законодавчою, виконавчою та судовою владами, хоча із значним переважанням першої. Так, депутатами не могли бути міністри та інші посадові особи, підконтрольні вищим радянським органам влади. Двома термінами обмежувався період перебування на посадах, які затверджувалися Верховною Радою. Фактично, такі кроки мали забезпечити перехід влади на всіх рівнях від партапарату до конституційних органів Рад. Це був потужний удар по основах тоталітарної політичної системи Радянського Союзу.
Посилення відцентрових тенденцій, особливо після проголошення незалежності в Прибалтійських республіках, змусили центр вдатися до зміцнення виконавчої влади. У березні 1990 р. запроваджується посада Президента СРСР, на яку був обраний М.Горбачев, залишаючись при цьому керівником КПРС.
В Україні навесні 1990 року пройшли перші більш-менш демократичні вибори Верховної Ради УРСР. До законодавчого органу республіки вперше потрапили представники опозиції, політики, безмежно віддані ідеї незалежності України, готові відстоювати її у гострій парламентській боротьбі.
Важливим кроком до повної самостійності стало прийняття 16 липня 1990 р. Верховною Радою історичної ваги документу - Декларації про державний суверенітет України, який визначався як "верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах''. Це найголовніше положення започаткувало кардинальну зміну відносин України з союзним центром і передбачало верховенство республіканських законів на своїй території. Але, разом з тим, Декларації не було надано статусу конституційного акту, що вимагало прийняття окремих законів для реального наповнення її положень. Важливими кроками у цьому напрямку було внесення до Конституції УРСР статті, що проголошувала верховенство законів УРСР на її території над союзними законами, а також прийняття Закону про економічну самостійність Української РСР. Прийняття цих документів засвідчило про незворотне наростання децентралістських тенденцій в Радянському Союзі, швидке наближення його розпаду.
Останньою потугою зберегти СРСР була спроба державного перевороту 19-21 серпня 1991 року. Так званий ДКНС, до якого ввійшли вищі керівники могутніх сил КДБ, армії, міліції, центральних державних і господарських органів, поставив за мету розгромити демократичні сили,
відновити всевладну тоталітарну систему, унітарний характер Радянського Союзу. Антиконституційний заколот було здійснено напередодні підписання нового союзного договору, призначеного на 20 серпня. Умови договору, що передбачали серйозні поступки союзним республікам з боку центру, не влаштовували організаторів ДКНС. Але могутній виступ демократичних сил, особливо в Москві та нерішучість заколотників, призвели до провалу перевороту. Реакція в країні була придушена, тоталітаризм повалений, унітарні союзні структури рухнули. Республіки були фактично полишені на себе, а тому стали брати владу в свої руки.
Позачергова сесія Верховної Ради УРСР 24 серпня 1991 року прийняла історичний документ Акт проголошення незалежності України. На політичній карті світу з'явилася самостійна Українська держава. Відповідно до Акту почалось утворення Збройних Сил, Національної гвардії незалежної України, відбувалося підпорядкування інших силових структур Києву. Деморалізована розвалом союзного центру, компартія почала стрімко згасати, що призвело до законодавчого припинення її діяльності в Україні.
Референдум, проведений 1 грудня 1991 року, майже одностайно підтвердив проголошення незалежності України. 90,32 % голосів виборців недвозначно продемонстрували свою волю до незалежного життя в своїй рідній державі. У цей день був обраний і Президент України. Ним став Леонід Кравчук, за якого проголосувало 61,6 ° и виборців. Всеукраїнський референдум став вирішальною подією на шляху повної ліквідації союзних органів влади та припинення існування Союзу РСР.
7-8 грудня в Біловезькій пущі біля Бреста Президент України Л.Кравчук, Президент Російської Федерації Б.Єльцин і Голова Верховної Ради Республіки Білорусь С.Шушкевич констатували розпад СРСР і підписали угоду про створення Співдружності Незалежних Держав (СНД). 21 грудня в Алма-Аті до неї приєдналися ще сім суверенних республік колишнього Союзу. ''З утворенням СНД, - зазначалося в Декларації, -Союз Радянських Соціалістичних Республік припиняє своє існування". Засновники співдружності чітко визначили, що кожна з республік, що входить у СНД, є цілком незалежною в своїй внутрішній і зовнішній політиці держава, а нове міждержавне утворення не передбачає існування ніякого центру, жодних вертикальних управлінських структур.
Незалежність України стала фактом, визнаним усіма державами колишнього СРСР, а згодом усією світовою спільнотою. Ця подія, без перебільшення, набула всесвітньо-історичного значення.
Контрольні запитання і завдання
1 .У чому суть адміністративної реформи Володимира Великого? 2.Який тип управління був запроваджений у Галицько-Волинській державі за часів Данила Галицького?
З.Де і в якому році вперше було запроваджене Магдебурзьке право в Україні? Визначіть його роль у розвитку українських міст.
4.Чим відрізняються системи управління Великого князівства Литовського та Речі Посполитої"?
З.Який тип управління притаманний Козацько-гетьманській державі?
6.У чому принципова відмінність державного управління Козацько-гетьманської держави на початковому та завершальному етапах її існування?
7.Охарактеризуйте роль генерального писаря та генеральної військової канцелярії періоду Гетьманщини в розвитку державної служби.
В.Окресліть основні засади державного управління в Конституції Пилипа Орлика.
9.Назвіть повноваження Малоросійської колегії та її роль в управлінні Україною.
10.У чому суть політики управління Україною Катерини II? Назвіть її ключові моменти.
11 .Який адміністративно-територіальний поділ та форми державного управління існували в Україні на початку XIX ст. у складі Російської імперії?
12.Який вплив справило скасування кріпацтва на реформу місцевого управління?
13.Охарактеризуйте адміністративно-територіальний устрій та систему державного управління в Західній Україні в складі Австрійської імперії кінця XVIII - поч. XIX століть.
14.Назвіть органи державного управління УНР у часи Центральної Ради.
15.Які особливості державного управління були запроваджені гетьманом П.Скоропадським?
16.Охарактеризуйте систему місцевого управління періоду Директорії.
17.Які головні відмінності організації державного життя та управління ЗУНР та УНР?
18.У чому причина запровадження НЕПу і його вплив на управління в УСРР?
19.Яка система управління діяла в Україні після утворення СРСР?
20.Який вплив на управлінські процеси справили індустріалізація та колективізація України?
21.У чому суть адміністративної політики нацистської Німеччини на окупованих українських територіях?
22.Охарактеризуйте нові аспекти в управлінні економікою у післявоєнний період.
23.У чому суть докорінної реорганізації органів управління народним господарством, проведеної М.Хрущовим?
24.Назвіть причини повернення до галузевої системи управління в середині 60-х років.
25.Окресліть роль партійного апарату в керівництві СРСР та УРСР у 70-80-х роках.
26.У чому головна причина реформ М.Горбачева?
27.Опишіть вплив політичної реформи та формування ринкових структур на державне управління в період "перебудови".
28.Які головні причини краху Радянського Союзу?
29.Назвіть обставини, які передували прийняттю Декларації про державний суверенітет України, Акту проголошення незалежності України, та значення цих документів.
Теми рефератів
1.Головні етапи розвитку Київської держави та їхній вплив на формування державних інституцій.
2.Руська Правда як основний документ правової регламентації Київської Русі.
З.Галицько-Волинська держава як спадкоємниця державного життя та традицій управління Київської Русі.
4.Самоврядування в українських містах на засадах Магдебурзького права за литовсько-польської доби.
5.Характер Козацької республіки та вплив військових елементів на державне управління.
6.Роль Б.Хмельницького у творенні Української держави.
7.Вплив Конституції Пилипа Орлика на розвиток державного управління.
8.Імперська політика управління як засіб повної ліквідації Української державності.
9.Досягнення й помилки у державному будівництві УНР.
10.Досвід ЗУНР в утворенні дієвої системи державного управління.
11 .Дуалізм радянського державного управління.
12."Перебудова" як змушений крок компартійного керівництва.
13.Особливості переходу від планової системи управління до ринкового регулювання економіки України.
14.Акт проголошення незалежності України та Декларація про державний суверенітет України як базові документи державного будівництва України.
15.Україна і СНД: статус, співіснування, перспектива.
Рекомендована література
1 .Акт проголошення незалежності України // Відомості Верховної Ради України, - 1991. -№38. - С.502.
2.Декларація про державний суверенітет України // Відомості
Rf>r,V^r>H^Y РоїТІІ VT/-nn<4lU _ І ООП _ 1\ГПЗ . С
З.Боєчко В., Ганжа О., Захарчук Б. Кордони України: історична ретроспектива та сучасний стан.- К.: Основи, 1994. - 168 с.
4.Грицяк І. Місцеве самоврядування України в історії та сучасності // Вісник УАДУ. - 1996. - №1. - С. 53-67.
5.Грушевський М.С. Ілюстрована історія України. - К.: Наук, думка, 1992.-544с.
б.Грушевський М.С. Історія України-Руси. - К., 1991-1993. - Т.1-3.
7.Історія Русів/Пер. І.Драча. - К.: Рад.письменник, 1991. - 318 с.
8.История СССР с древнейших времен до конца XVIII в.: Учебник / Под ред. Б.Н.Рыбакова. - 2-е изд. перераб. и доп. - М.: Высш. шк., 1983. -415с.
9.Конституційні акти України: 1917-1920: Невідомі конституції України. - К.: Філософська і соціологічна думка, 1992. - 272 с.
Ю.Косик В. Україна і Німеччина у Другій світовій війні. - Львів: НТШ, 1993.-660с.
11.Крип'якевич І.П. Галицько-Волинське князівство. - К., 1984.
12.Крип'якевич І.П. Історія України. - Львів: Світ, 1990. - 520 с.
ІЗ.Кухта Б.Л. З історії української політичної думки: Текст лекцій: Навч. посібник. - К.: Генеза, 1994. - 368 с.
14.Нагаєвський І. Історія Української держави двадцятого сторіччя. -К.: Укр. письменник, 1994. -413с.
15.Попов С.И. Политика, экономика, мораль: Социально-нравственные аспекты перестройки. - М.: Политиздат, 1989. - 240 с.
Іб.Смолій В.О., Степанков B.C. Богдан Хмельницький: (Соціально-політичний портрет). - 2-ге вид., доп. і перероб. К., 1995.
17.Субтельний О. Україна: Історія. - 2-е вид.- К.: Либідь, 1992. - 512 с.
18.Турченко Ф.Г. Новітня історія України. Частина перша (1917-1945 pp.). - К.: Генеза, 1994.-344с.
19.Турченко Ф.Г., Панченко П.П., Тимченко С.М. Новітня історія України. Частина друга (1945-1995 pp.). - К.: Генеза, 1995. - 312с.
20.Українське державотворення: Невитребуваний потенціал: Словник-довідник /За ред. О.М.Мироненка.- К.: Либідь, 1997. - 558 с.
21.Швидько Г.К., Романов B.C. Державне управління і самоврядування в Україні: Іст. нарис: (Навч. посібник). - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - 4.1. 140 с. - (Б-ка магістра).
22.Яворницький Д.І. Історія запорізьких козаків: У 3 т. - К., 1990-1991.
Розділ З Функції державного управління
Керувати - означає передбачати, організовувати, розпоряджатись, координувати і контролювати.
Анрі Файоль
Глава 3.1. Сутність і класифікація функцій державного управління
Яку діяльність здійснюють органи державного управління? Чим займаються посадові особи? Відповіді на ці запитання знайти непросто -настільки широке і багатогранне поле управлінської праці. Причина полягає у різноманітності її діяльності, що пронизує усі сфери суспільного життя та економіки. Державне управління як теоретична і практична дисципліна не може не відображати цієї багатогранності. Функція в перекладі з латинської означає діяльність. Функції управління є основою для формування структури системи, що управляє і взаємодії її ' компонентів. Ось чому функції управління прийнято вважати однією з засадничих, фундаментальних категорій науки управління. Функція як поняття має кілька тлумачень: прояв діяльності, призначення, обов'язок виконання певної роботи тощо.
В управлінській термінології функція виражає спеціалізований вид управлінської діяльності, який пов'язаний з певною метою - запланованим результатом. Оскільки мета є ідеальним прогнозуванням результату управлінської праці, то саме визначення завдання і є першим кроком у досягненні мети. Природним посередником між завданням і метою виступає функція управління як практична діяльність у реалізації поставлених цілей. На основі такої констатації можна визначити цю наукову категорію.
Функція управління - це вид державно-управлінської діяльності, що базується на поділові та взаємодії управлінської праці, який характеризується певною однорідністю, складністю та стабільністю впливу на об'єкт і суб'єкт управління, здійснюється відповідно до законодавства спеціально створеними органами виконавчої влади за допомогою специфічних методів з метою втілення в життя завдань державного управління.
З моменту виникнення держави її найважливішими функціями були збереження та зміцнення існуючого ладу, пануючих форм власності й експлуатація більшості трудящих. Водночас у країнах Стародавнього Сходу держава брала на себе виконання таких загальних для всього
суспільства функцій, як будівництво іригаційних споруд, прокладання доріг, введення єдиного грошового обігу.
Ще в античні часи обговорювалися та аналізувалися функції держави. Зокрема, серед внутрішніх функцій називалися:
-забезпечення та підтримка суспільного порядку для нормального і ефективного функціонування суспільства;
- регулювання економічними і соціальними процесами;
- організація збору податків тощо.
До зовнішніх функцій відносили такі: охорону держави від посягань ворогів; представництво держави в інших країнах; забезпечення ринками збуту та джерелами сировини.
У Київській Русі держава здійснювала регламентацію торгівлі, вводила систему мита, організовувала будівництво нових міст. З розвитком капіталістичних відносин функції держави значно розширюються. В управлінській літературі та практиці існують різні підходи до дослідження функцій, їх видів, проявів.
Розглядаючи функції держави, К.Маркс вказував, що для діяльності держави характерні "два моменти: і виконання загальних справ, що витікають із природи кожного суспільства, і специфічні функції, що витікають із протилежностей між урядом і народними масами".1 Функції поділяються також на внутрішні, що покликані закріплювати певні форми експлуатації трудящих мас та зовнішні - військова, дипломатична, економічна та ідеологічна - спрямовані на те, щоб відстоювати інтереси пануючого класу в міжнародних відносинах, на міжнародній арені.2
Своє бачення функцій, з точки зору організації управління виробничими процесами, мали Ф.Тейлор, Г.Емерсон, А.Файоль, Л.Гулик. Тейлор пропонував поділяти функції управління на диспетчерування, нормування, інструктаж, контроль, роботу з кадрами тощо. Французький промисловець Анрі Файоль, класифікуючи функції з позицій управлінського процесу, у 20-х роках визначив чотирнадцять принципів управління: розподіл праці, авторитет, дисципліна, єдність керівництва, єдність управління, підпорядкування особистих інтересів загальному добру, винагорода, централізація, ієрархія, порядок, справедливість, стабільність штату, ініціатива, честь мундира.3 Ці принципи, доповнені розвитком курсу дій та функціями персоналу в організації, по суті визначили спеціалізацію, ієрархію, рамки контролю та засади організаційної структури як основу, на якій можна було б формувати організації та здійснювати управлінські функції. Виходячи з
1 К Маркс и Ф.Энгельс. Соч , т 25 ч I, С 422.
- Марксистско-ленинская философия. Исторический материализм Изд. 6-е, доп. - М Мысль 1977 -С 150.
3 Harmon. Michael M And Richard T Mayer Organization Theory for Public Administration Boston Little Brown and Company. 1976, p.133
адміністративних принципів Файоля, американський дослідник Лютер Гулик визначив дії керівника. Для окреслення цих видів діяльності управління він запровадив акронім, у якому використано перші літери слів, які позначають ці види діяльності. Акронім Гулика POSDCORB розшифровується як: планування, організація, штати, директивність, координація, звітування та бюджет (див. табл. 3.1):
Таблиця 3.1 Акронім Гулика
р |
О |
S |
D |
со |
R |
в |
планування |
організація |
робота з кадрами |
керівництво |
координація |
звітність, інформування |
бюджетний процес, контроль |
planning |
organi/mg |
staffing |
directing |
coordinating |
reporting |
budgeting |
Використання POSDCORB як підходу до розвитку вивчення управлінської діяльності справляло значний вплив у державному управлінні та менеджменті аж до п'ятдесятих років. Зокрема для державного управління це мало такі наслідки:
І .Продовження наголошення на відокремленні політики від управління.
2.Розподіл праці як організаційний метод стосовно діяльності державного управління.
3.Ефективність як міра виділення ресурсів і критерій кінцевої оцінки рішень з державного управління."
На відміну від адміністративного підходу, у тридцяті роки прийшло усвідомлення того, що функціонування організацій відбувається не на основі ієрархічних чи формальних засад, а через неформальні взаємозв'язки та взаємодію груп. Визнання ролі людського чинника в організаціях зрештою призвело до відмови від чисто адміністративних підходів.
Найбільш вдало описав вплив неформальних організацій Честер Бернард у книзі "Функції керівника". Функції керівника розглядались у контексті вимог роботи із внутрішньої діяльності організації. Важливість праці Ч.Бернарда в сфері розвитку функцій управління полягає у визначенні ролі індивіда в спільних зусиллях організації. Саме цей аспект не розкривали представники адміністративної школи. Бернард вважав, що для функціонування організації від керівника вимагається здійснення трьох функцій:
1. Підтримання організаційного зв'язку.
2. Забезпечення здійснення індивідами основних видів діяльності.
3. Формування призначення та мети.5
4 Harmon, Michael M And Richard T Mayer Organization Theory for Public Administration Boston: Little Brown and Company. 1976. p.131.
У підручнику "Менеджмент: теорія та застосування" автори Леслі Рю та Лойд Біар виокремлюють п'ять функцій управління:
1. Планування: визначення цілей організації та що необхідно зробити для їх досягнення.
2. Організація: класифікація видів діяльності, доведення завдань і надання повноважень з метою виконання цих дій.
3. Комплектація кадрами: визначення необхідних людських ресурсів, набір на роботу, підготовка й розвиток кадрів.
4. Мотивація: спрямування поведінки персоналу до певної мети.
5. Контроль: порівняння кінцевих показників і поставлених цілей, визначення причин відхилень і в разі необхідності вжиття заходів для виправлення ситуації.6
У наведеному вище переліку визначаються, в основному, функції управління, які стосуються діяльності керівників. Крім того, зазначені функції управління не розрізняються у державному й приватному управлінні. Робиться припущення, що управлінські функції керівника підприємства і керівника органу державного управління однакові. Ця проблема була об'єктом обговорення протягом багатьох років.
Для з'ясування механізму дії, властивостей функцій державного управління можна виокремити їх певні ознаки:
- для реалізації функцій створюються органи, системи органів або спеціальні структурні підрозділи в органах, службові посади;
- обсяг функції, її характер і ступінь централізації обумовлюються тими об'єктивними процесами, що лежать в основі конкретної діяльності органу управління;
- функція є спосіб виявлення життєздатності, активності органу, його підрозділів і службових осіб, її неодмінні риси - організуючий вплив, динамізм;
- організаційна відособленість, автономність функцій управління поєднуються з такими якостями, як комплексність (взаємотяжіння окремих функцій), взаємозалежність, взаємообумовленість;
- функції мають статутний характер, що означає їхню правову регламентацію у законодавчих та адміністративних актах: штатних розкладах, положеннях, посадових інструкціях;
у правових актах встановлюються наслідки невиконання (порушення) функцій у вигляді юридичної відповідальності.7
Ось яке визначення дає Н.Нижник: "Функція державного управління -це специфічний за "предметом, змістом і засобами забезпечення цілісний управляючий вплив держави, у якому можна не лише виділяти і описувати функції державного управління, а й аналізувати розподіл кожної функції
6 Rue. Lesli W., and Lloyd L.Byars Management Thery and Application Revised edition Illinois Richard D Irwm. Inc. 1980. p 7.
7 Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій - С. 27.
державною управління "по вертикалі І по горизонталі державних органів, тобто функціональну структуру державного управління. В свою чергу, остання дає уявлення про форму державного устрою, рівні централізації і децентралізації, розвиненості місцевого самоврядування".8
З метою уніфікації термінів, що використовуються в науковому обігу, функції систематизують за найбільш узагальнюючим критерієм за цільовою орієнтацією на забезпечення потреб, притаманних будь-якому об'єкту управління. Для цього всі функції розподіляють на групи, що спрямовані на забезпечення керованих об'єктів:
1) цілеспрямованою інформацією -- це прогнозування, планування та ін.;
2) необхідними для нормальної діяльності та розвитку ресурсами -фінансування, матеріально-технічне забезпечення, стимулювання, кадрове забезпеченян тощо;
3) впорядкованості, узгодженості в їхній діяльності - керівництво, координація, організація, регулювання, контроль та ін.;
4) зусиллями щодо їх організаційного утворення та наступного вдосконалення в органічному поєднанні з такими самими заходами відносно самих керуючих суб'єктів організаційне проектування, функціональне моделювання, організаційний розвиток та ін.9
У практичній управлінській діяльності названі групи функцій, що характеризують найбільш універсальні напрямки діяльності апарату управління, тісно взаємопов'язані і є притаманними кожній ланці управління. Таким чином, вони проявляються як конкретні функції органів управління.
Для класифікування функцій наука також пропонує розмежовувати групи цілей та виконуваних завдань на такі, що:
а) відображають найзагальніші потреби та тенденції економічного і соціального розвитку суспільства, які вимагають активного та ефективного забезпечення з боку держави. Це так звані загальнозначущі або публічні цілі (завдання);
б) характеризують вибіркову спрямованість діяльності апарату на конкретні об'єкти соціальнокерованого середовища. Це так звані об'єктні цілі (завдання);
в) відображають функціональну спеціалізацію управлінської діяльності. Адже свою ціль (завдання) має кожна функція управління. Тому такі цілі (завдання) правомірно називати функціональними;
s Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук кер. В В Цветков -С 164
Авер'янов В Б Фактори централізації та децентралізації у структурно-функціональній організації апарату державного управління / Державне управління в Україні, централізація І децентралізація - К
г) випливають із внутрішньої технології управлінської діяльності та відображають спрямованість зусиль апарату на забезпечення цієї технології, під якою розуміється певний механізм використання методів і процесуальних форм управлінської діяльності. Це так звані технологічні завдання (цілі).10
Ретельно визначив функції державного управління у комплексному розумінні цієї управлінської категорії французький дослідник Бернар Гурне. Він класифікував усі функції на такі види: головні, допоміжні та командні. За основу класифікації тут беруться завдання, які виконують органи державного управління. До головних функцій відносяться ті, що виконуються на пряме замовлення суспільства (оборона, національна безпека, поліція, правосуддя, наука, соціальна опіка тощо). Допоміжні - це ті, що виникають унаслідок внутрішніх потреб управлінської системи (управління персоналом, контроль, господарська діяльність тощо). І нарешті, існують види управлінської діяльності, безпосередньо пов'язані із застосуванням влади, їх можна визначити як командні функції.11
У науковій літературі зустрічаються різні варіанти класифікацій (переліків) функцій управління. Найпоширеніший підхід виділяє такі види функцій державного управління: а) загальні або основні; б) спеціальні або спеціалізовані, які відображають специфіку конкретного суб'єкта управління або керованого об'єкта; в) допоміжні або обслуговуючі, які обслуговують виконання загальних і спеціальних функцій. Слід зазначити, що хоча ці види функцій державного управління різняться між собою, але вони тісно взаємопов'язані, завдяки чому система державного управління власне і досягає поставленої мети, координуючи всі свої дії.
Розглядаючи функції державного управління, ми будемо виходити саме з такого класифікаційного підходу. У свою чергу, кожен із зазначених видів включає в себе такі категорії:
1) загальні функції - адміністративно-політичні, економічні, соціальні,
культурно-освітні;
2) спеціальні функції стратегічне планування, прийняття у правлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль;
3) допоміжні функції - управління людськими ресурсами, фінансова діяльність і бюджетний процес, юридично-судові функції, діловодство і документування, зв'язки з громадськістю (public relations) (див. рис. 3.1).
111 Авер янов В Ь Фактори централізації та децентралізації у структурно-функшональній організації апарату державного управління / Державне управління в Україні централізація І децентралізація - С. 102.
Функції державного управління
Загальні
Спеціальні
Допоміжні
JL
Адміністративно-політичні |
|
Стратегічне планування |
|
Управління людськими ресурсами |
1 1 |
1 |
|||
Економічні |
|
Прийняття управлінських рішень |
|
Фінансова діяльність і бюджетний процес |
Соціальні |
|
Організація діяльності |
|
Юридично-судові функції |
І |
|
1 |
|
1 |
Культурно-освітні |
|
Мотивація |
|
Діловодство і документування |
Контрольна функція |
|
Зв'язки з громадськістю (public relations) |
Рис. 3.1. Схема функцій державного управління
Глава 3.2. Характеристика загальних (основних)
функцій
Загальні або основні функції - це ті, заради яких органи державного управління і створені політичною владою. За своєю природою ці функції є дуже різними. Але спільною ознакою для них є служіння колективним (загальним) інтересам суспільства. Причому, йдеться як про колективні потреби всієї спільноти, так і окремих її частин.
Останніми десятиліттями спостерігається зростання кількості загальних функцій державного управління. До найголовніших правосуддя, органи правопорядку, оборона, дипломатія, грошовий обіг, координація економічної політики додалися численні завдання
економічного, соціального та культурного характеру. Таке збільшення кількості функцій державного управління супроводжується двома тенденціями, що пов'язані з цим процесом. З одного боку, стрімко змінюються умови, в яких здійснюються функції управління. Наприклад, сучасна економіка України значно відрізняється від тієї, що існувала в роки радянської влади. З іншого - збільшується число обов'язків, які підлягають виконанню в межах однієї управлінської функції. Скажімо, сьогодні значно
збільшуються обсяги завдань, які покладаються на міністерства економіки чи юстиції, відповідно зростає їхня вага.
Схематично загальні (основні) функції державного управління можна поділити на чотири категорії: адміністративно-політичні, економічні, соціальні та культурно-освітні функції.
3.2.1. Адміністративно-політичні функції
Якщо визнати, що держава є носієм загальної функції публічної влади, яка є необхідною для дотримання цілісності суспільства, забезпечення самого його існування, то органи державного управління є механізмом здійснення цієї функції. Саме з метою виконання загальної функції пов'язують виникнення держави та запровадження спеціалізованої людської діяльності - суспільного управління. Держава у цьому випадку розуміється як суспільний інститут, наділений повноваженнями правочинного здійснення загальної волі переважної більшості громадян. Знаряддям задоволення всезагального суспільного інтересу є відповідні державні інституції - армія, правоохоронні органи, органи безпеки тощо, а безпосереднім виконавцем цього механізму - інститут державної служби.
В умовах сьогодення неохідною умовою підтримання політичної та соціальної стабільності у будь-якій державі є наявність не тільки ефективної економіки, а й здатність нейтралізувати можливі загрози, протидіяти спробам зовнішнього тиску, забезпечувати достатню захищеність своїм громадянам.
Конституція України встановлює, що захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу. Прагнучи до мирного співіснування з усіма країнами світу, Україна підтримує свою обороноздатність на рівні оборонної достатності для захисту від будь-якого агресора.
Функції забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України, відповідно до Основного Закону (ст. 17), покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави. До системи суб'єктів гарантування національної безпеки відносяться:
а) орган законодавчої влади і органи державного управління загальної компетенції - Верховна Рада; Кабінет Мінстрів; місцеві державні адміністрації;
б) правоохоронні органи - прокуратура; суди загальної юрисдикції; Конституційний Суд;адвокатура;
в) органи державного управління спеціальної компетенції Міністерство внутрішніх справ; Служба безпеки; Міністерство оборони; Державний комітет у справах охорони державного кордону; Міністерство юстиції; спеціалізовані управління і служби Міністерства закордонних справ; Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи тощо;
г) громадські структури - товариство сприяння обороні України; пункти охорони громадського порядку; приватні фірми, що виконують функції в окремих сферах життєдіяльності країни тощо.
Керівництво у сфері національної безпеки і оборони здійснює Президент України, очолюючи Раду національної безпеки і оборони України (п. 17 і п. 18 ст. 106 Конституції), яка координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у цій сфері.
Таким чином, держава є основним суб'єктом забезпечення національної безпеки. У здійсненні цієї функції вона виходить з того, що достатня безпека особи і суспільства неможлива без дієвого захисту державних інтересів. Практика демократичних держав однозначно свідчить, що ступінь захищеності особи і суспільства перебуває у прямій залежності від рівня безпеки держави.12
Основними функціями системи гарантування національної безпеки в усіх сферах її діяльності є: а) створення й підтримання у постійній готовності сил та засобів гарантування безпеки; б) управління діяльністю системи гарантування національної безпеки; в) здійснення планової та оперативної діяльності щодо гарантування національної безпеки; г) участь у міжнароодних системах безпеки,
У системі національної безпеки важлива роль відводиться обороні України від зовнішньої збройної агресії. Оборона держави - це комплекс політичних, економічних, екологічних, воєнних, соціальних і правових заходів щодо забезпечення суверенітету, територіальної цілісності, захисту інтересів держави і мирного життя народу. Метою оборони є створення всіх необхідних умов для запобігання воєнному нападу та для збройної відсічі можливої агресії проти України. Вона базується на готовності армії, економіки, населення, території до оборони і будується згідно воєнної доктрини держави.13 Конституція України (ст. 17) встановлює, що оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили України.
У гарантуванні національної безпеки, і насамперед військової, особлива роль відводиться Збройним Силам України. Безпосереднє керівництво цим державним інститутом здійснює Міністерство оборони України - центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері оборони держави та військового будівництва.
Важливі функції щодо забезпечення національної безпеки надані Державному комітету у справах охорони державного кордону України. Цей центральний орган виконавчої влади реалізує державну політику з прикордонних питань, бере участь у розробці й реалізації загальних принципів правового оформлення і охорони державного кордону України
12 Колпаков
В.К Адміністративне право України Підручник - К. Юршком Інтер, 1999 -C.46S.
та її виключної (морської) економічної зони, вдосконаленні системи заходів щодо забезпечення їх недоторканності, здійснює функції центрального органу управління Прикордонними військами України. Головним завданням прикордонних військ є забезпечення недоторканності державного кордону України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах держави, а також охорона економічної зони України.
Ст. 18 Конституції України наголошує, що зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права. Загальне керівництво зовнішньополітичною діяльністю здійснює Президент України, а центральним органом виконавчої влади у цій сфері є Міністерство закордонних справ України (МЗС України). Воно забезпечує проведення зовнішньої політики держави та здійснює координацію діяльності всіх учасників зовнішньополітичних зв'язків України.
До системи МЗС входять дипломатичні представництва, консульські установи, постійні представництва України при міжнародних організаціях, представництва МЗС в Україні, а також установи й організації, що готують дипломатичні кадри.
Серед численних функцій держави важливе місце займає правоохоронна діяльність, спрямована на забезпечення законності і правопорядку в суспільстві, боротьбу із злочинністю та іншими правопорушеннями, охорону та захист прав і свобод громадян, юридичних осіб. Правоохоронною є така владна державна діяльність, що здійснюється уповноваженими державою органами на підставі закону і у встановленому ним порядку з метою охорони і захисту прав і законних інтересів громадян, державних і громадських колективних формувань шляхом застосування правових заходів впливу.14
Правоохоронною діяльністю в Україні займаються спеціальні органи, до яких відносяться: Служба безпеки України, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство юстиції, прокуратура, адвокатура та інші державні та громадські організації.15
Служба безпеки України (СБУ) є державним правоохоронним органом спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку країни. Завданням СБУ є захист суверенітету України, її конституційного ладу, територіальної цілісності та обороноздатності від розвідувально-підривної діяльносй відповідних служб іноземних держав. Разом із захистом державних інтересів від зазіхань ззовні, Служба безпеки захищає їх і від злочинних організацій, груп та окремих осіб всередині країни.
14 Правознавство/ За ред. М.Настюка. -Львів: Світ, 1994. -С. 130.
Особливо важливою є сьогодні роль СБУ в боротьбі з незаконною економічною діяльністю, зі злочинами у сфері науки і техніки. Виходячи з миролюбного статусу України, Служба безпеки зобов'язана попереджувати, виявляти і розкривати терористичну діяльність, прояви розпалювання національної ворожнечі; пропаганди війни, расової чи релігійної неприязні.
Боротьба з організованою злочинністю, мафією, корупцією, що створюють серйозну загрозу життєво важливим інтересам України - також сфера діяльності СБУ.
Державне управління в галузі юстиції розуміється, як виконавчо-розпорядча діяльність суб'єктів державного управління, що полягає в організаційному забезпеченні функціонування судів, державного нотаріату, органів запису актів громадянського стану, судово-експертних установ та організацій адвокатів.16 Центральним органом виконавчої влади у цій сфері є Міністерство юстиції України (Мін'юст), яке бере безпосередню участь у виробленні та реалізації державної політики у сфері захисту прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб. Сьогодні Міністерство юстиції відіграє провідну роль у нормотворчій діяльності і є головним розробником проектів найважливіших актів законодавства та координатором законопроектних робіт.
На Міністерство та його органи на місцях покладається обов'язок приведення нормативних актів, виданих органами державного управління, що торкаються прав і свобод громадян, у відповідність з чинним законодавством. Забезпечення організаційної діяльності загальних судів здійснюється ними без втручання у судову діяльність. Важливими функціями органів юстиції є організація правового всеобучу населеня, реєстрація політичних партій, інших громадських об'єднань та контроль за додержанням ними своїх статутів. Діяльність Міністерства юстиції України, як і міністерств європейських країн, побудована не за галузевим, а за функціональним принципом.
Таким чином, завданням державного управління у сфері юстиції є забезпечення правової основи організації діяльності держави та охорона прав, свобод та інтересів громадян, інших суб'єктів права.
Суди і судді в Україні здійснюють не просто правоохоронні дії, а що дуже важливо - судову владу, яка в ситемі розподілу влад займає особливе місце. Реалізується судова влада виключно спеціально створеними для цього державними органами - судами, шляхом відправлення правосуддя. Згідно ст. 124 Конституції України делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та системою судів загальної юрисдикції, що діють за
fi Колпаков В К Адміністративне право України: Підручник. - С. 497.
принципами територіальності та спеціалізації. Найвищим судовим органом у ситемі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. Здійснюється правосуддя у формі конституційного, цивільного, господарського, кримінального та адміністративного судочинства. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі.
Отже, функцію судової влади загалом можна сформувати так: застосування прийнятих законодавчою владою законів та інших нормативних актів до конкретних життєвих ситуацій і цим забезпечення верховенства права у житті суспільства. Слід зазначити, що ця гілка влади має своїм завданням контролювати також законність дій виконавчої влади через розгляд і вирішення претензій (скарг) громадян та юридичних осіб щодо актів, дій чи бездіяльністі органів державного управління та їх посадових осіб.
Конституційний Суд вирішує питання про відповіднісь законів, інших правових актів Верховної Ради, актів Президента, Кабінету Міністрів, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції України, дає офіційне тлумачення Основного Закону та законів України, забезпечує охорону конституційних прав і свобод особи.
Отже, можна зробити висновок, що в правовій державі, якою відповідно до Конституції є Україна, основною функцією судової влади є захист прав і свобод людини.
Важлива і відповідальна роль у правоохоронній діяльності держави належить прокуратурі. Головною функцією органів прокуратури України є здійснення вищого нагляду за виконанням законів у державі. Тобто, основне завдання прокуратури - не допускати, попереджати порушення закону, ким би воно не було допущене. Специфіка діяльності прокуратури полягає в тому, що вона не встановлює загальних правил поведінки, як це робить законодавча влада, не займається виконавчо-розпорядчою роботою, що притаманно виконавчій владі, не розглядає конкретних справ, що належить до сфери судової влади. Органи прокуратури займаються лише перевіркою, розслідуванням і вивченням стану справ у механізмі державного контролю і нагляду.
Органи внутрішніх справ є правоохоронними органами виконавчої влади, їх центральний орган - Міністерство внутрішніх справ України (МВС України) реалізує державну політику в сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, організує і координує діяльність органів внутрішніх справ по боротьбі зі злочинністю, охороні громадського порядку і забезпеченню громадської безпеки. МВС України складається з декількох систем органів внутрішніх справ - міліція, державна автомобільна інспекція, державна служба охорони та інших. Провідна роль у процесі охорони і забезпечення правопорядку в нашій країні належить міліції.
Міліція України - це державний озброєний орган виконавчої влади, який охороняє і захищає від протиправних посягань життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність (майно), природне середовище, інтереси суспільства і держави.
Важливою функцією державного управління є реалізація державної політики в галузі інформаційного простору України. У розвинутих демократичних суспільствах засоби масової інформації відіграють центральну роль у підтриманні демократії. Преса і засоби масової інформації іноді зображаються як четверта влада. Вільна преса покликана виконувати дві відповідальні функції: діяти як незалежний постачальник новин та об'єктивної інформації та сприяти розвитку фундаментальних соціальних і політичних цінностей, які становлять основу здорової демократичної системи.
Згідно із ст. 15 Конституції в Україні цензура заборонена. Разом з тим. Уряд регламентує діяльність засобів масової інформації, що притаманно практиці більшості західних демократій. Це виражається у протидії монополізації електронних і друкованих засобів масової інформації, видавничої справи, наданні частот в ефірі для теле- і радіо станцій, державній реєстрації пресових видань, контролі за дотриманням їх діяльності в рамках закону, протидії пропаганді культу насильства, пияцтва та розпусти. Держава створює належні умови для функціонування суб'єктів видавничої діяльності різних форм власності, організовує вітчизняну базу для виготовлення паперу.
З метою здійснення інформаційної політики в Україні утворено низку державних інститутів та органів. Насамперед, слід відзначити: Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України, Державне інформаційне агенство України, Національну раду з питань телебачення та радіомовлення. Основними засадами їхньої діяльності має стати впровадження в суспільне життя національної інформаційної політики у сфері ЗМІ, під якою розуміється комплекс регулюючих норм, без яких неможливе досягнення громадської злагоди.
Державна політика у сфері церковних відносин спрямована на подолання негативних процесів у релігійному середовищі, забезпечення конституційних положень про відокремлення церкви і релігійних організацій від держави, а школи від церкви (ст. 35 Конституції), рівноправності усіх офіційно існуючих в Україні релігій та права громадян на свободу світогляду та віросповідання. Важливою державною функцією є також подолання міжконфесійних і міжцерковних конфліктів як джерел напруги в суспільстві, дійове блокування проникнення в країну деструктивних культів, тоталітарних сект та одіозних транснаціональних місійних корпорацій, деполітизація релігійного середовища.
в Зам. 1653.
представництво межами країни,
країни за зовнішня
прав і свобод громадян, власності, попередження
Функція регулювання відносин між державою та церквою, релігійними організаціями покладена на центральний орган виконавчої влади - Державний комітет України у справах релігій.
Отже, до адміністративно-політичних функцій можна віднести такі:
-оборона країни: утримання армії, мобілізаційна робота, участь військ у міжнародних миротворчих операціях;
-національна безпека;
-охорона кордонів та митниця;
-зовнішня політика: зовнішні зносини, кордоном, захист прав співвітчизників за економічна політика;
-судочинство;
-прокурорський нагляд;
-громадянський стан;
-забезпечення правопорядку: охорона боротьба зі злочинністю, охорона правопорушень;
-функціонування органів державної влади;
-політика в сфері інформаційного простору;
-регулювання відносин із церквою та релігійними організаціями.
3.2.2. Економічні функції
В умовах розвиненої ринкової економіки роль держави не тільки не зменшується, а навпаки, значно розширюється і поглиблюється у порівнянні з періодом нижчої стадії розвитку капіталізму. Адже ринок не завжди відповідає потребам суспільства в цілому. Крім того, він при всіх його перевагах не вирішує багатьох проблем. Наприклад, не гарантує всебічного розвитку людини, проведення фундаментальних наукових досліджень, розвитку громадського транспорту, свободи виходу на ринок виробників, вільного ціноутворення та ін. Тому важливим є втручання в ринкову економіку держави, яка бере на себе вирішення ряду економічних проблем. Інакше кажучи, без широкомасштабного втручання держави в економіку у всіх сферах суспільного відтворення (у безпосередньому виробництві, обміні, розподілі та споживанні) економічна ринкова система не змогла б існувати.
Про виконання цієї глобальної економічної функції свідчить зростаюча роль держави як підприємця, інвестора, продавця, покупця, кредитора, боржника, організатора, центральної регулюючої сили тощо. У єдності та взаємодії вони формують велику економічну потугу сучасної держави.
Як кількісно виразити роль держави у ринковій економіці? Взагалі, відповідь на це запитання дати важко. Адже можна сказати, що вплив держави у США менший, ніж у Швеції, але точну кількісну оцінку одержати навряд чи вдасться. Цілком очевидним є лише те, що держава
бере на себе виконання тих функцій, які не може виконати вільний ринок. Таких функцій досить багато, а тому скласти їх повний перелік досить складно.
Американські вчені-економісти Пол Самюелсон та Вільям Нордгауз виділяють три економічні функції держави - забезпечення ефективності функціонування економіки, справедливості розподілу доходу та сприяння макроекономічному зростанню і стабільності економіки.17 Держава насамперед повинна піклуватися про ефективне функціонування ринкової економіки. Для цього вона встановлює законні правила гри, які регулюють відносини між підприємствами, постачальниками ресурсів та споживачами; надає законний статус приватним підприємцям; визначає права приватної власності; гарантує дотримання контрактів. Уряд на законодавчій основі одержує право виконувати функцію арбітра, який регулює економічні зв'язки між усіма суб'єктами ринкової економіки -роботодавцями і найманими робітниками, виробниками та споживачами. На цій основі він повинен виявляти випадки нечесної діяльності економічних суб'єктів і застосовувати владу для накладання санкцій, використовуючи при цьому відповідні сили правопорядку, стандарти виміру маси і якості продуктів, грошову систему тощо.
Держава повинна постійно підтримувати дію механізму конкуренції, заохочуючи створення малих підприємств, контролюючи угоди великих та визначаючи їх відповідність антимонопольному законодавству.
Як відомо, ринкова система призводить до значної нерівності в розподілі грошового доходу, а отже, і в розподілі національного продукту між індивідуальними виробниками. Навіть у високорозвинутих країнах з ринковою економікою проблема багатих і бідних залишається досить гострою. Тому держава повинна створювати механізми зменшення нерівності доходів та забезпечувати програми соціальної допомоги тим верствам населення, які не в змозі себе забезпечити. Так, через програми соціальної допомоги, які встановлюють мінімальний життєвий рівень, багато значних і очевидних недоліків капіталізму XIX ст. були ліквідовані у XX ст.
Крім забезпечення ефективності функціонування економіки та справедливості розподілу доходу, держава також виконує макроекономічну функцію підтримання економічного зростання та стабільності економіки. Враховуючи те, що ділова активність у ринковій економіці має тенденцію до коливань, тобто зростати і знижуватися, уряди повинні контролювати негативні прояви ділового циклу. Адже при посиленні таких коливань можуть збільшуватися безробіття, банкрутства, зростати ціни. Щоб зменшити їхні негативні наслідки, державі слід вживати заходів щодо стабілізації економіки. Цьому сприяє застосування
17 Г-
фіскальної та монетарної політики. Суть першої пов'язана з використанням державою податків і витратами бюджетних коштів, а другої - у регулюванні грошового обігу і кількості кредитних коштів в економіці. За допомогою цих двох головних інструментів макроекономічної політики держава може впливати на розмір сукупних видатків, темпи зростання і обсяг національного виробництва, рівні зайнятості та безробіття, цін і темпи інфляції в економіці.
Держава виконує важливу функцію розвитку системи продуктивних сил: робочої сили, засобів праці, предметів праці, використовуваних людьми сил природи, форм і методів організації праці, а зараз - також інформації.
Отже, можна зробити такий перелік економічних функцій державного управління:
-забезпечення правової бази і суспільної атмосфери, що сприяє ефективному функціонуванню ринкової економіки;
-захист та заохочення конкуренції;
-загальна координація економічної політики: оподаткування, капіталовкладення, кредитна політика, ціни, зовнішня торгівля;
-грошовий обіг: грошова емісія, контроль за грошовою масою, запровадження обмінних курсів;
-контроль за оплатою праці;
-контроль за рівнем інфляції та зайнятості.
Що стосується переходу України до ринкової економіки, то необхідно зазначити, що за сім останніх років відбулася корінна зміна економічних функцій держави, спрямованих на забезпечення переходу від адміністративно-командної системи управління національним господарством до нових ринкових відносин. При цьому досвід управління національною економікою в умовах переходу до ринку почав накопичуватися лише чотири останні роки.
3.2.3. Соціальні функції
Становлення нової суспільно-економічної системи, заснованої на ринкових відносинах, безпосередньо пов'язане з реформуванням існуючої соціальної політики і соціального управління. Досить часто в теорії та на практиці проблема побудови нової соціальної політики визначається виключно як заходи щодо соціального захисту окремих категорій населення (пенсіонерів, інвалідів, студентів, багатодітних сімей тощо). Такий підхід, як правило, мотивується тим, що в умовах ринку кожна працездатна людина повинна індивідуальними зусиллями забезпечити добробут своєї сім'ї та її соціальну захищеність. Однак світовий досвід переконливо свідчить, що така система матеріального самозабезпечення не створюється автоматично, довільно. Для її появи та функціонування необхідні певні макроекономічні передумови, які б торкалися всіх членів суспільства. Створенню таких передумов, які б сприяли матеріальному
самозабезпеченню працездатних, надається велика увага в країнах Західної Європи, в Японії та інших високорозвинутих країнах світу. Незважаючи на зменшення ступеня втручання держави в регулюванні соціально-економічних процесів, у переважній більшості країн з ринковою економікою діють гарантії в галузі доходів, створенні розгалуженої мережі "банку робочих місць", функціонують державні системи регулювання зайнятості, підготовки і перепідготовки кадрів, стимулюється професійна і територіальна мобільність населення, застосовуються й інші інструменти соціального захисту населення.
Державні витрати на ці заходи є значними навіть у країнах, де втручання держави в економіку є мінімальним. Наприклад, у США в 1935 році Конгрес ухвалив "Акт про соціальну безпеку", проголосивши створення держави загальної соціальної захищеності. Соціальна допомога охоплювала страхування по старості, виробничій інвалідності та в інших випадках непрацездатності, інші соціальні гаранта. З часом цей Акт доповнили колективними договорами підприємців та найманих працівників, встановленням мінімальної зарплати та мінімально допустимого річного доходу, вихід за нижню межу якого відшкодовується приватним підприємцем чи державою, надходженням спеціальних відрахувань від надприбутків (особливо від природних монополій), прогресивним податком на прибуток, попередженням вивезення капіталу за кордон, встановленням межі в 10-12 разів між мінімальними й максимальними заробітками найбільш і найменш забезпечених груп населення (зараз в Україні це співвідношення перевищує 12 разів, у країнах Західної Європи - не перевищує 6 разів, у США - 11).18 Сьогодні державні соціальні витрати у Сполучених Штатах Америки становлять майже 50% федерального бюджету і 60"/» бюджетів штатів та місцевих органів влади. А у Швеції частка соціальних витрат держави в структурі національного продукту більш як удвічі перевищує аналогічний показник колишнього Радянського Союзу. І це далеко не виняток серед розвинених країн.
Уряди цих країн діють за принципом - свободу сильним і захист слабким. Таке розуміння проблеми дозволяє вирішувати соціальні питання на якісно новому рівні, розмежовуючи заходи, які торкаються всіх членів суспільства та заходи, адресовані окремим соціальним групам. Головним орієнтиром соціальної політики є людина й умови її життєдіяльності, все те, що супроводжує людину протягом усього життя. Перед Україною у цьому напрямку стоїть масштабне і складне завдання: реформувати універсальну за своїм характером і патерналістську за змістом соціальну сферу, перетворивши її в ефективно діючий сектор ринкової економіки, стимул прискорення економічного прогресу.
" Кучма Л.Д. Соціальна поіітики має стати справді людяною / Виступ Президента України Л Д Кучми на розширеному засіданні Колеги Міністерства пращ І соціальної політики України 13 квітня 1999 року // Урядовий Kvn'rn 1999 15 квіт - С 3.
Сьогодні в Україні за загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням надаються такі види соціальних послуг та матеріального забезпечення: пенсійне страхування; медичне страхування; страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням; страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання; страхування від безробіття.
Особливе місце в соціальній сфері займає задоволення потреб громадян в охороні здоров'я. Для медичного обслуговування є неприйнятним або прийнятним із значними застереженнями поняття "соціального мінімуму". У праві на одержання медичної допомоги всі люди повинні бути рівними. Зрозуміло, що не можна не рахуватися з наявними можливостями, але й неприпустимо говорити про мінімальний рівень лікування, профілактики, санітарії та гігієни. Інша справа, що інтереси покращення медичного обслуговування потребують не тільки виділення державних ресурсів, а й забезпечення правових і матеріальних умов запровадження різноманітних механізмів медичного обслуговування. Необхідне залучення на ці цілі поряд з державними ресурсами коштів населення, підприємств та підприємців (страхова медицина), а також створення спеціалізованих фондів для лікування особливо небезпечних захворювань.
На сучасному етапі важливою складовою соціальної функції має бути ефективна демографічна політика. Держава покликана регулювати демографічні процеси з тим, щоб, по-перше, забезпечити певний темп розширеного відтворення населення; по-друге, стримувати надмірний приріст населення головним чином внаслідок високої народжуваності серед соціальних груп з низькими доходами; по-третє, проводити територіально-диференційовану демографічну політику, що запобігає виникненню диспропорції між різними регіонами країни. Особливо важливим завданням держави є недопущення скорочення приросту населення, адже переважання смертності населення над її народжуваністю становить національну небезпеку будь-якої країни.
Складовою соціальних функцій є гарантування найважливіших прав особистості, зокрема: захист прав споживачів, запобігання і боротьба зі злочинністю, охорона навколишнього середовища тощо.
Отже, можна виділити такі соціальні функції державного управління:
-діяльність у галузі охорони здоров'я та гігієни: запобігання хворобам і нещасним випадкам, забезпечення медичного догляду, контроль за якістю харчової та фармацевтичної продукції;
-регулювання демографічних процесів, планування сім'ї;
-захист прав та інтересів працівників: дотримання трудового законодавства, організація ринку праці, боротьба з безробіттям, перекваліфікація працівників;
-перерозподіл прибутків на користь _ малозабезпечених верств населення;
-соціальний захист і соціальне забезпечення населення, насамперед тих, хто вже чи ще не може брати участі в суспільному виробництві або тимчасово незайняті;
-житлово-комунальна діяльність та урбанізація: житлове будівництво, обслуговування житлового фонду, планування і розвиток міст;
-охорона навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки;
-захист прав людини.
3.2.4. Культурно-освітні функції
Важливою складовою загальних функцій державного управління є належне функціонування та розвиток освіти, науки і культури, завдяки яким реалізується конституційне право кожного громадянина на одержання певного рівня освіти і залучення до культурних надбань. Завдання держави в цьому напрямі полягає в тому, щоб зробити доступними освіту, мистецтво, культуру, виділяючи необхідні фінанси, які б забезпечили їх функціонування. При цьому участь держави не повинна носити тотального характеру, а бути орієнтованою на гарантування соціальне прийнятого мінімуму, перевищення якого - особиста .справа кожного індивідуму. Таким чином, функції державного управління щодо розвитку закладів освіти та культури полягають: по-перше, в ресурсному й організаційному забезпеченні умов, які дають змогу громадянину задовольняти свої потреби на рівні соціальне гарантованого нормативу; по-друге, у створенні правової основи, яка б сприяла розвитку альтернативних форм освіти, культури та мистецтва.
Процес розвитку науки відбувається у формі фінансування державою науково-дослідних і конструкторських розробок, підготовки наукових кадрів, будівництва й утримання наукових лабораторій, науково-дослідних центрів, формування державної інтелектуальної власності (у вигляді патентів, ліцензій) та ін.
Отже, можна виділити такі освітні та культурні функції державного управління:
-створення умов для отримання загальної, технічної, мистецької освіти;
-розвиток вищої школи та науки;
-сприяння розвитку мистецтва і культури, народної творчості населення;
-організація спортивного виховання та валеології;
-розвиток професійного та аматорського спорту;
-розвиток туризму;
-організація дозвілля населення.
Незважаючи на неповноту, через велике розмаїття функцій державного управління, цей перелік все ж дає уявлення про обсяг і складність загальних функцій, що їх виконують органи державного управління. Завдання, які здійснюють державні органи, тісно переплітаються, що ускладнює їх класифікацію. Тому нелегко розподілити загальні (основні) адміністративні функції між міністерствами, а з іншого боку - між центральними і місцевими органами державного управління та місцевого самоврядування.
Глава 3.3. Спеціальні (спеціалізовані) функції
Спецільні або спеціалізовані функції державного управління знаходять вираз в діяльності окремих органів державного управління, їхніх ланок і підсистем, відображаючи специфіку конкретного суб'єкта управління чи керованого об'єкта. Під спеціальними функціями управління слід розуміти відносно відокремлені напрями управлінської діяльності, які забезпечують управлінську дію, відображаючи її суть і зміст на всіх- рівнях державного управління. Саме ці функції беруть участь у здійсненні управлінського процесу. Наприклад, вирішення будь-якої функціональної чи галузевої проблеми починається з аналізу стану справ у цій сфері та розробці заходів для його нормалізації та поліпшення. Тому можна вважати, що спеціальні функції є важливим елементом управлінської діяльності.
Мескон, Альберт і Хедоурі запропонували розглядати чотири функції: планування, організацію, мотивацію, контроль. Зараз до них додалася ще й така важлива функція державного управління, як прийняття управлінського рішення. Отже, ці функції вважаються спеціальними або спеціалізованими, оскільки будь-яка інша управлінська діяльність буде здійснюватися шляхом їх послідовного застосування. Як вже зазначалося, до спеціальних функцій державного управління відносяться: стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контрольна функція
3.3.1. Стратегічне планування
Ефективне державне управління в умовах динамічного сьогодення немислиме без принципово нового, демократичного і ''прозорого" для громадськості механізму планування діяльності системи державного управління на всіх рівнях. Звідси постає необхідність вироблення нових підходів до проблеми стратегічного мислення у керівників державних органів.
Сьогодні діяльність багатьох органів виконавчої влади "в'язне" у поточних справах, випускаючи з поля зору стратегічні завдання і цілі, зводиться лише до оперативного реагування на виникаючі проблеми, до своєрідного "латання дірок", за яким не проглядається довгострокова мета діяльності організації. Як результат, такий підхід призводить до
неефективності управління, не даючи органам державного управління досягати своїх головних цілей. А тому ефективне управління неможливе без планування, що визначає мету, уточнює завдання і розподіляє ресурси.
Планування - це стержнева частина всіх систем управління, процес, за допомогою якого система пристосовує свої ресурси до змін зовнішніх і внутрішніх умов. Планування є найпершою функцією управління, яка передує всім іншим, визначаючи їх природу. Планування залежить від ефективного аналізу зовнішнього середовища, об'єктивної оцінки власних ресурсів, вимагає спільних зусиль і участі всіх складових частин організації. Особливо важливою ця функція є для органів державного управління, коли під впливом зовнішніх чинників перед ними ставляться невизначені до кінця завдання, а подекуди - нездійсненні цілі, поставлені політиками. Планування - найбільш динамічна функція, а тому вона повинна виконуватися професійно й постійно для забезпечення надійної основи здійснення інших видів управлінської діяльності.
Саме тому ефективним є довгострокове стратегічне планування, яке визначає мету, що стоїть перед організацією; причини поставленої мети; ресурси для її досягнення. Стратегічне планування - це систематичний процес, за допомогою якого органи державного управління прогнозують І план\'ють свою діяльність на майбутнє.
Стратегічне планування на практиці широко застосовується у приватному секторі економіки вже понад сорок років, а для органів державного управління - це порівняно новий вид діяльності. Державні службовці повинні усвідомлювати слабкі сторони та певні обмеження стратегічного планування і не чекати від нього миттєвих дивовижних результатів. Його швидше слід розглядати як важливий інструмент організаційного управління. Ефективність стратегічного планування полягає в його можливостях визначити центральні поточні проблеми, які виникнуть перед організацією, що дає змогу адекватно реагувати на них. Воно допомагає у визначенні головних проблем, які стоять перед тим чи іншим органом управління, на шляху до вирішення поставленої мети.
Стратегічний план є невід'ємною частиною процесу планування, який визначає загальні межі, в яких здійснюються оперативне і детальне планування. За визначенням М.Дімок і Г.Дімок, "планування це визначення цілей, а потім з'ясування того, які дії мають бути вжиті, хто має діяти, коли, в який спосіб і яким коштом, аби досягти бажаної мети".19 Ще один підхід визначає стратегічне планування як набір дій та рішень, які використовуються керівництвом і сприяють розробці специфічних стратегій для досягнення цілей організації.2" Пітер Лоранж визначає процес
19 Dunock Marshall E And Gladys Dimock Public Administration Third edition. New York Harper and Row. 1964. p.131
20 Мескон M . Альберт M Хедоури Ф Основы менеджмента / Пер. с англ. Общ ред ЛИ Евенко - М.: Дело 1992. -С. 256.
стратегічного планування як "такий, що забезпечує нововведення та зміни в організації достатньою мірою".21 Він виділив такі чотири основні напрямки стратегічного планування:
1) розподіл ресурсів (фонди, дефіцитні управлінські таланти, технологічний досвід);
2) адаптація до зовнішнього середовища (покращення відносин організації з її зовнішнім середовищем);
3) внутрішня координація;
4) організаційно-стратегічне передбачення.
Стратегія являє собою детальний всеохоплюючий комплексний план, що розробляється на перспективу і повинен сприяти досягненню мети організації та цілей, що її конкретизують. Стратегія у перекладі з грецької мови означає "план генерала". Стратегія розробляється та формулюється вищою керівною ланкою, роль якої полягає не лише в ініціюванні такого процесу, а й у реалізації плану із залученням усіх ланок управління та оцінці результатів стратегічного планування.
Стратегічний план розробляється з точки зору перспективи організації і повинен обґрунтовуватися широкими дослідженнями і фактичними даними, а також з розрахунку не тільки його цілісного характеру протягом тривалого часу, а й з урахуванням можливості, при необхідності, його коригування, трансформування чи навіть перегляду. Тобто загальний стратегічний план слід розглядати як програму, що спрямовує діяльність органу управління протягом тривалого періоду, передбачаючи при цьому, що зовнішнє середовище вносить постійні й неминучі корективи. Слід також зауважити, що саме по собі стратегічне планування ще не гарантує успіху через те, що можуть статися помилки в організації діяльності, мотивації, контролі тощо.
Для ефективного планування необхідні ґрунтовні знання про стан справ у відповідній сфері чи галузі, на основі чого розробляються конкретні програми дій та відповідні рішення. А тому розглянемо основні складові, що дають можливість накопичення таких необхідних відомостей
Дослідження поточної інформації Вихідною "сировиною" для планування є різнопланова інформація. Тому вміння кваліфіковано збирати та обробляти інформацію - це важлива умова ефективної аналітичної діяльності, від якої залежить успішне вирішення всіх інших управлінських функцій. Джерелами інформації для планування є системи зовнішнього та внутрішнього середовищ, конкурентних відносин. До зовнішніх факторів слід віднести напрями державної політики та стиль управління на національному та регіональних рівнях, демографічні, географічні, геополітичні та інші чинники. А до внутрішніх організаційно-управлінську структуру, наявні ресурси (матеріальні, інтелектуальні,
21 Peter Lorange. Corporate Planning An Executive Viewpoint (Englewood Cliffs. N J Prentice-Hal! !980) p
2
інформаційні), набутий досвід (методи, процедури), соціальні, технологічні та інші особливості організації. Інформація про плани конкурентів включає в себе рівень доходів, обсяг надання послуг, ситуацію на ринку, інформацію про ціни тощо. Для здійснення ефективного планування необхідна наявна інформація з кожної із цих систем та її обробка в процесі формування планів дій.
Швидкоплинність соціально-політичних та економічних умов, у яких здійснюється державне управління, вимагає відповідного корегування та постійної адаптації розроблених планів. Динамічність цих процесів зумовлює обов'язковість узгодження планів органів державного управління із зовнішнім середовищем. З метою адаптації до зовнішнього середовища необхідно доповнювати планування потенціалу організації плануванням її стратегії (перспективи) на основі таких зовнішніх чинників, як народонаселення і валовий національний продукт, баланс національних витрат і доходів, державний бюджет і навіть міжнародні відносини.22
Неповна, неточна або недостовірна інформація значно ускладнюють діяльність органів державного управління, особливо центральних. Тому в останні роки для покращення ситуації у цьому питанні докладається чимало зусиль. Центральні органи виконавчої влади запроваджують власні методики статистичних досліджень. Наприклад, у сфері економіки та фінансів застосовуються спеціальні таблиці, які дають змогу відповідальним посадовим особам знайомитися з щоденним, щотижневим чи місячним ритмом змінних величин кон'юнктури: станом державної скарбниці, індексом цін, споживанням енергоносіїв, балансом державних виплат, курсом валют, рівнем трудової зайнятості, надходженнями до бюджету, прогнозами виробництва тощо.
Головною проблемою, що часто виникає, є віднайдення компромісу між швидкістю і точністю інформації. Надто поспішний аналіз різноманітних відомостей пов'язаний із можливістю помилок, неповних даних та непродуманих тенденцій. "Пресинг часу", як і політична упередженість, є небезпечним фактором якіснісного аналізу. Тому важливо економити час на збір даних. Секрет цієї економії полягає у наступному: намагайтеся збирати лише ті дані, які можуть бути використаними як "інформація", яка, в свою чергу, може виконувати роль "доказів" вашої проблеми. Тож спробуємо зробити деякі визначення.
"Дані" - це факти або, можна сказати, прояви фактів про світ. Дані включають у себе всі види статистики, але не обмежені лише нею.
"Інформація" - це дані, які мають певне смислове навантаження в тому значенні, що вони допомагають розчленувати світ на певні логічні і емпіричні категорії.
•2 Нижник Н Машков О . Мосов С Системний підхід ло керівництва організацією функція планування //Вісник VA Л V - 1QQ7 . No Я.4 - Г 24-25.
"Докази" - це інформація, яка впливає на уявлення людей про важливі характеристики проблеми, яка їх хвилює чи яку потрібно вирішити.
Початківці роблять принципову і загальну помилку - витрачають час на збір інформації, що не має значної або навіть жодної аналітичної цінності.
Як правило, державні службовці постійно використовують широкий вибір різних методів збору інформації. Головні серед них: аналіз статистики та вивчення офіційних документів; соціологічні опитування; особисті спостереження; соціальні експерименти. Державні службовці для цього повинні володіти раціональними та економічними прийомами збору інформації. Серед раціональних методів статистичної обробки інформації особливу роль сьогодні відіграють комп'ютерні технології.
Прогнозування. Як уже говорилося, чимало органів державного управління зосереджують свої зусилля лише на розв'язанні поточних справ, забуваючи про перспективу. Сьогодні особливо гостро відчувається брак надійних прогнозів і як наслідок - відсутність пов'язаних із цим програм. А тому надзвичайно важливо, щоб державні службовці мислили категоріями майбутнього, а організація мала перед собою перспективу. Держава, як і більшість великих приватних фірм, в усіх сферах своєї діяльності повинна спрямовувати значні ресурси у галузь досліджень, що пов'язана з розробкою довготермінових прогнозів. Навіть припускаючи, що такі спроби прогнозування майбутнього не позбавлені помилок, вони завжди мають перевагу над повною відсутністю відповідної роботи у цьому напрямку.
Прогнозування є базовим етапом стратегічного планування, в процесі якого визначаються найбільш ефективні форми економічної і соціальної політики цілої системи, галузі, окремого органу на основі передбачення (оцінки) майбутнього стану зовнішнього середовища. Таким чином, міра адаптації організації прямо залежатиме від точності прогнозування.23 Тому стратегічний план повинен грунтуватися на глибоких дослідженнях і фактичних даних, що є неможливим без постійного збору й аналізу величезного об'єму необхідної інформації.
Чим тривалішим є період від проекту до його втілення, тим уміння робити далекосяжний прогноз має більшу цінність. Наприклад, у галузі оборони проектування та виготовлення озброєнь розтягується настільки, що доводиться передбачати майбутнє на років п'ять-десять, враховуючи рівень розвитку технічних і стратегічних концепцій озброєнь у цей період та поведінку потенційних противників. Це ж саме стосується інших галузей економіки та соціальної сфери. Прогнозні дані щодо виробництва і споживання енергоресурсів, розвитку транспортних магістралей та
И Нижник Н Машков О.. Мосов С Системний підхід до керівництва організацією функція планування // Вісник У АДУ - 1997 - № 3-4. - С 25.
демографічної ситуації значною мірою визначають політику капіталовкладень держави. Окрім знання тенденцій технічного прогресу та суспільного поступу, необхідно також уміти передбачати ритм і рівень перетворень.
Узагальнюючи, можна сказати, що кожен орган державного управління повинен докладати чималих зусиль для з'ясування потреб, які він покликаний задовольняти, і якою мірою йому потрібно буде пристосовувати до них свої засоби, структури та методи, а також необхідно постійно порівнювати, наскільки його попередні прогнози відповідають дійсному стану речей. Тобто стратегічний план має бути розроблений таким чином, щоб не тільки залишатися цілісним протягом тривалого часу, а й бути достатньо гнучким для того, щоб при необхідності можна було здійснити його модифікацію.
Опрацювання програм. Програма або план - це систематизований набір рішень, які відповідають аналізу певної глобальної ситуації і мають на меті реалізацію масштабних задумів. Підготовка програми є логічним результатом дослідження поточної інформації та складання прогнозів. Адже характеристики плану не можуть бути самовільними, незалежними від фактичних даних. Розробляючи план майбутніх дій, завжди слід враховувати стихійний фактор розвитку речей і його ритм, а тим більше, якщо план передбачає певною мірою змінити напрямок цього розвитку. З іншого боку, необхідно передбачити таку істотну деталь - завдання будь-якого плану мають співвідноситися з реальністю. Економічна політика не може ставити перед собою одночасно всі цілі, держава повинна визначити свої пріоритети. Враховуючи обмежений вибір, кожен план неминуче зосереджується на головних напрямках, надаючи переваги тим чи іншим цілям, відповідним засобам їх досягнення. А тому кожен план передбачає варіант вибору, який значною мірою залежить від ідеології та політичної стратегії, аніж від чисто об'єктивної ситуації.
Стратегічне планування допомагає:
- думати стратегічно і розробляти ефективні стратегії;
- пояснити майбутні напрямки;
- встановити пріоритети;
- визначити сьогоднішні рішення в світлі майбутніх умов;
- створити логічно послідовну і захищену базу для прийняття рішень;
- встановити максимальну безперервність в організаційному контролі;
- виробити рішення щодо всіх рівнів і функцій;
- визначити основні організаційні проблеми;
- ефективно діяти у змінному середовищі;
- організувати команду виконавців і експертів.
Стратегічне планування, крім того, сприяє стабільності організації та можливості отримати матеріальну винагороду при ефективному виконанні поставлених завдань та досягненні позитивних кінцевих результатів.
Використання стратегічного планування є особливо ефективним при виборі довгострокових пріоритетів розвитку регіонів та територій.
Стратегічне планування слід розуміти як процес і результат. Процес охоплює систематичне вивчення організації та її середовища тими, хто зацікавлений в її успішній діяльності на перспективу. Результат - це документ, у якому детально викладені заходи, необхідні для досягнення майбутніх цілей, визначених на основі отриманої під час процесу планування інформації. Ці компоненти стратегічного планування дають багато переваг будь-якому державному органові.
Процес стратегічного планування
Процес стратегічного планування складається з багатьох етапів,
процедур та деталізації того, що необхідно здійснити. Перед
езпосередньою розробкою стратегічного плану слід усвідомити його
необхідність, уточнити організаційні повноваження і забезпечити
підтримку процесу стратегічного планування. Для цього слід:
- визначити суб'єкти, які будуть підтримувати зусилля, маючи прямий Інтерес до того, чим займається організація;
- створити зворотний зв'язок для залучення людей;
- забезпечити доступ нових ідей;
- створити середовище консенсусу навколо цілей, що збільшує вірогідність досягнення поставлених цілей.
Джон Рефуз сформував такий графік процесу стратегічного планування:24
визначення бажаної стратегії
вивчення середовища щодо можливої підтримки
аналіз можливостей організації
оцінка адекватності ресурсів
оцінка стратегії
впровадження стратегії
потреба перегляду стратегії
24 Rehfuss, John. The Job of the Public Manadger. Chicago: The Dorse> PreSb 1989, p 21.
Перший етап у процесі стратегічного планування полягає у визначенні прийнятної стратегії чи наслідків запланованих задумів. Цей етап може мати вигляд декларації про наміри чи поставлену мету.
Другий етап - оцінка зовнішнього середовища щодо підтримки чи непідтримки, визначення можливостей організації здійснити стратегію й оцінити наявні чи необхідні ресурси для досягнення поставлених цілей. Будь-яка організація існує в динамічному оточенні, своєрідному для кожної з них і для кожного часового проміжку. Тому організація зобов'язана чітко визначити і тримати під постійним контролем зовнішні фактори, які можуть суттєво вплинути на виконання стратегічної програми. Зовнішні чинники, такі, наприклад, як рівень безробіття, демографічна ситуація, розмір державної фінансової підтримки регіональних програм можуть внести значні корективи у реалізацію планів. Слід також мати на увазі фактори, що носять спонтанний, форс-мажорний характер (наприклад, світова фінансова криза, різке падіння курсу національної валюти, стихійні катастрофи тощо). Цей етап має бути досконало досліджений з метою впевненості у реальності досягнення поставленої мети. Планувати недосяжні цілі значить займатися неефективним плануванням.
Наступний етап полягає в порівнянні власної оцінки та стратегії, у результаті чого можливий перегляд стратегії або пошуку інших ресурсів, можливостей для досягнення мети. Якщо стратегія і ресурси адекватні, то можливий перехід до завершального етапу впровадження стратегічних задумів. Саме цей етап є вкрай складним процесом, адже найкращі плани не в силі передбачити всі можливі наслідки чи конфлікти певних дій. Під час впровадження стратегії керівник повинен постійно аналізувати стратегію та наявні ресурси для того, щоб вчасно внести необхідні корективи для досягнення поставлених цілей.
Прийнято виділяти такі етапи стратегічного планування:
1) Розробка місії організації.
2) Визначення цілей та завдань.
3) Аналіз зовнішнього середовища.
4) Дослідження внутрішніх сильних і слабких сторін.
5) Вивчення та вибір стратегічних альтернатив.
6) Обгрунтування реалізації стратегії (тактика, політика, процедури і правила).
7) Управління реалізацією стратегії (управління за цілями та бюджети).
8) Оцінка стратегії та оцінка структури.
Початковим заходом при статегічному плануванні є розроблення або аналіз "життєвого кредо" організації, який є смислом її існування. Воно не повинно часто мінятися. Це бачення організацією свого призначення або місії. Формулювання має бути стислим, але достатньо вичерпним для того,
щоб витримати випробування часом. Наприклад, важливою місією органів виконавчої влади є надання державних (управлінських) послуг громадянам.
Наступними кроками стратегічного планування є прийняття рішення про те, чого організація прагне досягти з часом і визначення шляхів досягнення цілей. Сюди входить визначення цілей і завдань, розробка стратегій і створення планів впровадження. Загальні цілі формуються і встановлюються на основі місії організації та певних цінностей, на які орієнтується вище керівництво. Для вагомості внеску в успіх організації вони мають володіти певними характеристиками:
а) конкретність і можливість вимірювання;
б) орієнтація цілей у часі (конкретний горизонт прогнозування - коли він буде досягнутий). Існують довгострокові цілі - понад 5 років, середньострокові - 1-5 років, короткострокові - до 1 року. У першу чергу формуються довгострокові цілі;
в) досяжність цілей (реальна оцінка своїх можливостей);
г) взаємодія і взаємопідтримка цілей.
Цілі можуть змінюватися час від часу, але зміни відбуваються повільно. Цілі повинні мати загальний характер.
Для досягнення кожної цілі визначаються конкретні завдання. Успішність плану можна перевірити саме через виконання цих завдань, які повинні формулюватись якомога коротше й зрозуміліше.
Аналіз І оцінка зовнішнього середовища (сканування середовища) - це процес, за допомогою якого розробники стратегічного плану контролюють зовнішні фактори з метою визначення можливостей і загроз для організації. Оцінювання зовнішнього середовища відбувається за трьома параметрами: всі можливі зміни, пов'язані із зовнішніми факторами; загрозливі фактори; сприятливі фактори.
Зовнішнє середовище визначається такими факторами:
1. Економічними - темпи інфляції, рівень зайнятості, міжнародний платіжний баланс, стабільність національної валюти, податкова ставка.
2. Політичними - політична ситуація в державі, склад парламентської більшості, політика глави держави, законодавчі документи.
3. Соціальними - зміна очікувань у суспільстві, мораль суспільства, демографічні умови, ставлення населення до підприємництва.
Фактори зовнішнього середовища характеризуються такими ознаками: взаємозалежністю - вплив одного фактора на інший; складністю середовища - кількість факторів, на які організація повинна реагувати, а також рівень варіативності кожного фактора; рухливістю середовища -швидкість, з якою відбуваються зміни в оточенні оганізації; невизначеністю зовнішнього середовища. Отже, слід розглядати чимало факторів, аналізуючи зовнішнє середовище.
Управлінське дослідження внутрішніх сильних І слабких сторін організації - це методичне оцінювання функціональних зон організації з метою виявлення її стратегічних переваг і недоліків. Найбільш доцільно досліджувати такі основні функціональні зони організації: персонал організації, фінанси і бухгалтерський облік, культура і традиції організації.
З метою аналізу сильних і слабких сторін організації рекомендується виявити внутрішні змінні, на які можна здійснювати управлінський вплив. Внутрішні змінні організації - це ситуаційні фактори всередині самої організації, які піддаються змінам. Вони, як правило - результат управлінських рішень. Основними змінними є: цілі - конкретне кінцеве становище чи бажаний результат; структура - логічне співвідношення рівнів управління; завдання - передумовлена робота, яка повинна бути виконана в наперед установлені строки і наперед обумовленим способом; персонал - центральний фактор в організації.
Вивчення стратегічних альтернатив - це виявлення реальних можливостей із існуючих альтернатив: стратегії зростання, обмеженого зростання, скорочення і поєднання всіх альтернатив.
Стратегія зростання - це шлях значного підвищення рівня короткострокових і довгострокових цілей над рівнем показників попереднього року.
Стратегія скорочення - це стратегія останнього засобу, яка передбачає встановлення цілей нижче досягнутих. Вона може здійснюватись у вигляді ліквідації, скорочення і переорієнтації, відкидання непотрібного.
Вибір стратегії означає такий її вибір, який забезпечить довгострокову ефективність організації.
Стратегічне планування включає як розробку власне стратегії, так і планування її реалізації. Розробка стратегії включає: визначення місії, цілей, задач, аналіз зовнішнього середовища (сканування середовища), дослідження внутрішніх сильних і слабких сторін організації. Але стратегічне планування має сенс лише тоді, коли воно реалізується. Планування реалізації стратегії полягає в обгрунтуванні реалізації стратегії, управлінні реалізацією стратегії та оцінці стратегії.
Обгрунтування реалізації стратегії складається із таких компонентів: тактики, політики, процедур і правил.
Тактика •• це короткострокові плани, конкретні оперативні дії, узгоджені із загальним довгостроковим планом. Тобто це інструмент негайного сприяння впровадженню в життя перспективних намірів.
Політика - загальні орієнтири для дій і ухвалення рішень, що полегшують досягнення цілей. Політика, як правило, формується на довгий період після прийняття довгострокових і тактичних планів.
Процедура - це опис дій, які повинні застосовуватись у конкретних ситуаціях. Як правило, це стандартизовані вказівки, вироблені на основі позитивного минулого досвіду.
Правила - точне визначення того, що саме слід робити в специфічній окремо взятій ситуації. Правила відрізняються від процедур тим, що вони розраховані на конкретне і обмежене питання, а процедура - на послідовність взаємопов'язаних дій.
Управління реалізацією стратегії включає два інструменти: бюджети та управління за цілями.
Бюджети - це метод розподілу обмежених ресурсів організації, сформульованих у кількісній формі для досягнення цілей, представлених у кількісній формі. А тому першим кроком при складанні бюджетів є визначення у кількісній формі ресурсів і цілей. Вони являють собою своєрідний еталон чи взірець, з яким пізніше, після виконання завдань, під час здійснення функції контролю будуть співставлятися фактично досягнуті результати.
Управління за цілями - це метод розподілу цілей кожному керівнику від найвищого до найнижчого рівня. При розробці цілей для кожного підрозділу необхідно здійснювати двосторонній обмін інформацією з метою розуміння кожним працівником його конкретних завдань і вияснення, що потрібно підлеглим для досягнення цілей. Управління за цілями являє собою метод поєднання планування та контролю
Оцінка стратегічного плану - це порівняння результатів із цілями. Оцінювання - це складні проекти, які вимагають проведення експертизи і досліджень. Вони повинні визначити ефективність чи неефективність стратегії. Для того, щоб бути ефективним, оцінювання повинно проводитися систематично і безперервно.
При оцінці процесу стратегічного планування слід визначитись із такими основними питаннями:
Чи є стратегія внутрішньо сумісною з можливостями організації?
Чи передбачає стратегія допустимий рівень ризику?
Чи має організація достатньо ресурсів для реалізації стратегії?
Чи враховує стратегія зовнішню небезпеку і можливості?
Чи є ця стратегія найкращим способом застосування ресурсів організації?
Вагомий вплив на оцінку стратегії здійснює фактор часу і точність вимірів. Після вибору стратегії необхідно ретельно перевірити структуру, адже стратегія визначає структуру.
Як бачимо, стратегічне планування є важливою функцією державного управління, що вимагає цілеспрямованих та зосереджених зусиль для його ефективного здійсйення. Багато керівників, посилаючись на брак часу та значні перевантаження, не займаються плануванням достатньою мірою. Як наслідок, цій важливій функції управління надається недостатня увага, що негативно впливає на результати діяльності таких керівників та очолюваних ними органів державного управління.
3.3.2. Функція прийняття управлінських рішень
Сутність теорії прийняття рішень
Функція прийняття рішень безпосередньо пов'язана з цілеспрямованою діяльністю людини. У щоденному житті кожен індивід приймає велику кількість рішень: про вибір професії, місце роботи, формування сім'ї, проведення відпочинку, розподіл бюджету тощо. Формування та вибір цих рішень відбувається емпірично: шляхом логічного мислення та інтуїції.
Як керівник, людина в процесі управління приймає рішення у політичній, економічній, соціальній, культурній та інших сферах діяльності. Наслідки цих рішень торкаються інтересів та впливають на життя великих спільнот, на суспільство в цілому. Тому помилки в прийнятті рішень можуть призвести до великих моральних і матеріальних втрат. Про важливість рішень Джордж Гордон писав так: "Ухвалення рішень - основа основ державного управління, як і всієї організованої людської поведінки".25 У зв'язку з цим закономірним є вимога підвищення ефективності управлінських рішень на основі наукового підходу до їх формування та вибору. Адже ніщо так негативно та дестабілізуюче не • впливає на поведінку людей, їх спільну працю, як прийняття непродуманих, некомпетентних, несвоєчасних рішень. Теорія державного управління характеризується науковим підходом до прийняття рішень: виникла загальна теорія, розробляється методологія, тобто технологія прийняття рішень і їх виконання, удосконалюється процес навчання кадрів апарату управління.
Прийняття рішень у процесі державного управління складними соціально-економічними системами пов'язане з необхідністю сприйняття та переробки великих обсягів різнопланової інформації. Обмежені можливості людини зі сприйняття і переробки такої інформації приводять до неоптимальних рішень. Тому виявлення інтелектуальних можливостей людини здійснюється на основі використання наукового підходу. У широкому розумінні науковий підхід передбачає наявність теорії прийняття рішень, сукупності практичних рекомендацій, що випливають з теорії та досвіду її застосування; комплексного використання усіх засобів для прийняття рішень; логічного мислення та інтуїції людини, математичних методів та обчислювальної техніки; навчання керівників теорії та практиці ухвалення рішень.
Застосування наукового підходу дозволяє керівнику більш об'єктивно оцінювати проблемну ситуацію, враховувати наявні ресурси та обмеження, формулювати та аналізувати варіанти рішень, вибирати серед них
25 Gordon Georee Public Administration in America, Third Edition. New York. St. Martins Press, Inc. 1986, p.242
найбільш оптимальне та передбачати його можливі наслідки. Знання теорії прийняття рішень - це професійна компетентність кожного керівника.
В умовах становлення демократичного суспільства та переходу до ринкової економіки питання підвищення якості та ефективності рішень, які приймаються і реалізуються, а також оперативність їх вирішення набувають особливої гостроти. Управлінське рішення розглядається як процес вироблення та реалізації раціонального варіанту проблеми чи завдання та як фіксований правовий акт (нормативний чи індивідуальний). Ці стадії управлінських рішень взаємозв'язані і однаковою мірою важливі як для теорії, так і практики державного управління. Отож, зміст цієї теми розкриває процедуру ухвалення та виконання управлінських рішень, яка є оціночним критерієм керівних здібностей.
Крім того, важливість управлінських рішень та й самої функції прийняття рішень у процесі державного управління зумовлена тим, що їх ухвалення, по-перше, чітко простежується як умова виконання всіх інших функцій; по-друге, є безпосереднім продуктом діяльності керівників усіх рівнів управління; по-третє, є одним із важливих засобів формування соціальних інтересів і, по-четверте, виступає однією з форм реалізації соціальних інтересів.26 Можна сказати, що управлінське рішення і процес його ухвалення являють собою фундаментальну детермінанту колективної (і взаємопов'язаної з колективною) людської поведінки та спільної комбінованої діяльності людей, зумовленої необхідністю задоволення індивідуальних інтересів. Управлінські рішення, відображаючи суспільні потреби та інтереси, у свою чергу, сприяють їх реалізації, формуючи спрямування поведінки людей у сфері управлінських, адміністративно-правових відносин, змінюючи тією чи іншою мірою їх вартісну орієнтацію.
Державне управління як ціленаправлений вплив суб'єкта управління на об'єкт здійснюється у вигляді сукупності взаємопов'язаних рішень. Управлінське рішення - завершальний етап управлінського процесу. Його значення зумовлене багатоплановістю впливу, який він здійснює на соціально-економічні та організаційні сторони об'єкта управління. Об'єктом управлінських рішень є суспільні відносини. Саме управлінська діяльність у конкретній дійсності не існує поза усвідомленням інтересів відповідних учасників управлінських відносин, їх вираження та реалізації. Науково обгрунтоване рішення є важливим спрямовуючим і організуючим фактором діяльності суб'єкта і об'єкта державного управління.
До основних ознак управлінських рішень можна віднести такі:
-рішення передбачає наявність можливих варіантів дій та вибору одного з них у відповідності з існуючими обставинами, інтересами і потребами;
26 Аппарат государственного управления Интересы и деятельность -С 100
-вибір прийняття варіанту дій є результатом свідомої, розумово-психологічної діяльності керівника;
-необхідність та головний зміст рішення визначається метою спільної діяльності. З мети воно виходить, на її досягнення орієнтується;
-управлінське рішення володіє активізуючою та організуючою силою;
-в основі управлінського рішення лежить організаційна діяльність людей.27
Головна особливість управлінських рішень, яка відрізняє їх від інших рішень, полягає в тому, що їх ціллю є забезпечення оптимальних умов спільної діяльності людей. Таким чином, управлінське рішення як форма виявлення волі суб'єкта власності чи його представника (органу, посадової особи - керівника) щодо підпорядкованого об'єкта являє собою результат відбору із численних варіантів поведінки (руху) управлінської системи такого, що більше інших відповідає конкретній ситуації та цілям функціонування даної системи на відповідному етапі її розвитку.28
У системі державного управлінння рішення виконують цілий ряд функцій'.
спрямовуючу, тобто вказують цілі та завдання функціонування системи управління;
забезпечувальну, тобто визначають шляхи і способи, сили і засоби, які гарантують виконання певного рішення і дають змогу функціонувати системі управління в наміченому напрямку і заданому режимі;
координаційну встановлюють порядок узгодження діяльності системостворюваних структурних елементів (службовці, підрозділи, підприємства і т.д.) при виконанні певного рішенння і визначають нормативно-правовий режим цієї діяльності. Завданням управлінської діяльності є координація індивідуальних і колективних цілей, підпорядкування індивідуальної праці інтересам спільної діяльності, в спрямуванні роботи всіх членів тієї чи іншої соціальної спільноти на досягнення загальних цілей і завдань;
стимулюючу, тобто визначають такі умови, в яких повністю розкриваються і розвиваються здібності працівників при виконанні конкретних службових завдань.29
Етапи процесу прийняття управлінських рішень
Прийняття рішень не слід розглядати як особливу і дуже відмінну функцію управління. Як зазначають Леслі Рю і Лойд Байєр, "ухвалення рішень охоплює всі основні функції управління: планування, організацію, укомплектування штату, мотивацію й контроль".3'1 Отже, обставини, за
Аппарат І осударственного управ пения Интересы и деятеаьность - С 101. 2хТам само
9 Управление социалистическим производством. Вопросы теории и практики - М , 1978. - С. 354 30 Rue Leslie W and Byars, Lloyd G Management Theory and Applications. Revised Edition Illinois Richard
яких ухвалюються рішення, значною мірою визначають моделі чи теорії прийняття рішень, які можна застосувати у практичній діяльності. Теорія і практика проблем, що виникають у ході управлінської діяльності, виробили загальну логічну послідовність процесів вирішення проблем. Для успішного виконання керівником своїх функцій йому необхідно знати закономірності етапів вироблення рішень і порядку дій на кожному з них. Розглянемо основні етапи процесу прийняття управлінських рішень. /. Ідентифікація І визначення проблеми
Вихідним моментом вироблення рішення вважається виникнення ситуації, яка вимагає його прийняття. Ситуація може складатися у надходженні розпорядження від вищестоящого органу про необхідність виконання певних дій чи прийняття рішення з якоїсь конкретної проблеми та її практичного вирішення. Це етап усвідомлення проблеми, коли визнається невідповідність існуючого стану системи прогнозованому, а тому виникає необхідність у внесенні певних корективів. Більшість проблем має велику кількість рішень, тобто різних способів переходу з одного стану до іншого.
Етап виникнення ситуації дещо виходить за рамки процесу прийняття рішення, оскільки його вироблення починається, по суті, тільки після виникнення ситуації. Однак з'ясування порядку дій керівника на цьому етапі є вкрай важливим і необхідним, оскільки від цього залежить результат усіх подальших дій та правильність прийняття рішення. Саме на цьому етапі керівник повинен усвідомити суть проблеми та її зміст, а також взаємозв'язок з іншими сторонами управлінського процесу для врахування при підготовці та прийнятті рішення.
Розглядаючи державне управління як неперервний процес вирішення проблем, що виникають, теорія прийняття рішень відстоює також принцип, відповідно з яким рішення повинні вироблятися не за окремими функціями державного управління, а з усієї проблеми в цілому. Це стосується не тільки вищестоящих рівнів, але й рівнів, де виникає проблема.
Для того, щоб змінити ситуацію потрібно:
а) шукати й аналізувати інформацію, що стосується проблеми; чим більше інформації про стан проблеми, тим більше вона структурована;
б) узагальнити проблему, визначити важливість проблеми;
в) використати індивідуальні або групові методи для визначення і аналізу проблеми.
Головне завданням на цьому етапі - оцінити потребу в прийнятті нового управлінського рішення.
2. Підготовка необхідної Інформації
Підготовка та прийняття рішення передбачає найперше збір та обробку необхідної інформації. На цьому етапі з'ясовується директивна інформація та правова сторона проблеми, вивчається нормативна
інформація та наукові напрацювання з питання, що вирішується, досвід, збирається внутрішня поточна інформація і дані про ресурси для реалізації рішення. До інформації, яка збирається та обробляється, висуваються відповідні вимоги, про які йшлося у попередній темі.
При зборі інформації слід зосередитися на пошуках лише такої кількості даних, які б забезпечили прийняття рішення, тобто інформація повинна бути достовірною, об'єктивною, своєчасною та достатньою. Цей етап може бути найбільш трудомістким і тривалим. До того ж, цей пошук може дати зворотні результати при зміні ситуації під час збору фактичних даних.
З Генерування альтернативних варіантів розв 'язання проблеми
Однією з характерних рис управлінського процесу є багатоваріантність шляхів переходу системи з одного стану в інший чи можливість прийняття великої кількості різних рішень з однієї й тієї ж проблеми. Якщо в умовах адміністративно-командної системи управління практика одноваріантного вирішення проблем, що була швидше правилом, ніж винятком, якимось чином спрацьовувала, то в умовах ринкових відносин, коли різко зростає ступінь ризику і знижується ступінь визначеності проблемної ситуації, потреба у розробці багатьох альтернативних (взаємовиключних) варіантів майбутнього рішення стає життєво необхідною. Варіанти та їх оцінка є найважливішими умовами ефективності управлінського рішення, що визначається через відношенння ступеня досягнення поставлених перед системою цілей до затрат на їх реалізацію.
На основі отриманої інформації можна розробити альтернативні рішення. Ключем оцінки альтернатив є відповідність очікуваного результату бажаним обставинам. Для оцінки альтернатив необхідно: оцінити очікуваний результат кожної альтернативи; оцінити очікувану вартість альтернатив; оцінити несподівані фактори, властиві кожній альтернативі. Враховуючи, що максимальної відповідності альтернативних результатів і бажаної ситуації важко досягти, необхідно визначити максимально можливі варіанти вирішення проблеми.
Оцінка наслідків альтернатив одна з найбільш трудомістких дій, пов'язана найперше з використанням економіко-статистичних, математичних методів зіставленння витрат і результатів, а також розгляду соціально-політичних наслідків і факторів. 4. Визначення критеріїв
Принциво важливим є висунення і запровадження за можливістю несуперечливих критеріїв внутрішньої (з точки зору певної організації) та кінцевої (суспільної) доцільності тих чи інших дій управлінської системи. Міркування про досягнення певних завдань повинні узгоджуватися з відповідними критеріями рішення. Це можуть бути соціальні, економічні критерії ефективності.
Цей етап стосується оцінюючого аспекту проблеми. Це найбільш важливий крок для запровадження цінностей і філософії в управлінський аналіз, тому що "критерії" - це стандарти оцінок для суджень про "сприятливість" проектованих наслідків кожної з альтернатив. Критерії застосовуються для оцінки наслідків, а не альтернатив. Можна вирізнити такі основні критерії: законність, політична прийнятність, економічна справедливість, придатність до втілення в життя, можливість вдосконалення.
5. Аналіз можливих наслідків
Це один із найважчих етапів процесу прийняття рішень, адже потрібно відповісти на три важливих питання:
-чи виправдані труднощі реалізації програми?
-чи потрібна спеціальна підготовка (навчанння, тренуванння)?
-чи є необхідні ресурси?
Альтернативи пропонують не тільки різні, а часто прямо протилежні виходи з проблемної ситуації. Ось чому суб'єкт управління перед тим, як зупинитися на єдиному варіанті, повинен порівняти альтернативи, оцінити їх, виявити позитивні та негативні сторони, проаналізувати можливі наслідки, які випливатимуть із цих альтернатив. Для такого аналізу доцільно брати принципово різні варіанти, кожен з яких повинен розглядатися в певному взаємозв'язку як з іншими варіантами, так і з іншими проблемами, що вирішуються. Жоден варіант рішення поставленого завдання не повинен відкидатися без ретельного аналізу, зокрема, аналізу причин, через які його не слід використовувати.
Поверховий аналіз можливих наслідків альтернативних рішень, недооцінка чи переоцінка їх якості в майбутньому можуть призвести до того, що перед суб'єктом виникнуть суттєві труднощі та протиріччя. Тут особливо необхідно звернути увагу на розвиток у керівників та працівників, які беруть участь у розробці управлінських рішень, таких творчих здібностей, як чутливість до проблем, швидкість і гнучкість мислення, здатність по-новому визначити проблему, оригінальність мислення.
Аналіз наслідків альтернатив - одна з найбільш трудомістких дій, що пов'язана найперше з використанням економічно-статистичних, математичних методів зіставлення витрат та результатів, а також розгляду соціально-політичних наслідків і факторів. 6 Прийняття (вибір) рішенння
Це творчий процес вибору з числа можливих альтернатив єдиного, яке приймається до виконання. Для процесу ухвалення управлінських рішень характерні багатогранність і складність взаємовпливів соціальних, економічних, політичних і технічних факторів та інформації, а тому головна роль у пошуку оптимального чи прийнятного рішення відводиться людині. Як би ефективно не використовувались інформаційна та
обчислювальна техніка на етапі збору інформації та даних і навіть підготовки варіантів поведінки, функція вибору оптимального варіанту, тобто функція прийняття рішення покладена на керівника. Будучи творчою діяльністю, процес ухвалення рішень спонукає до активної реалізації сили і потенціалу людського розуму. Адже рішення - не просто елементарне логічне узагальнення інформації, а продукт творчого мислення, інтуїції та фантазії людини. Формальні методи і технічні засоби використовуються нею в процесі прийняття рішень у якості допоміжних інструментів. Тому процес прийняття рішення - завжди вольовий акт, соціальна дія, яка виражає не тільки потреби та інтереси особи та відображає інтереси певних соціальних сил у суспільстві, а й реалізує ці соціальні інтереси. Ось чому зростає відповідальність управлінців за прийняті рішення.
У кожній конкретній ситуації існує декілька об'єктивно можливих рішень. На вибір рішення впливають такі фактори: цілі, поставлені вищестоящим органом; право керівника приймати ті чи інші рішення; наявність ресурсів; здібності керівника і його працівників.
Досвід, розуміння сутності проблеми, передбачення перспективи та інтуїція допомагають оцінити значимість альтернативних варіантів і вибрати найбільш раціональне рішення. На перший план висуваються вищевикладені якості управлінського рішення логіко-аналітичного, емоційно-вольового й організаційно-правового актів. Головною вимогою до управлінського рішення є чіткість, зрозумілість для виконавців, конкретність та підконтрольність. Затвердження рішення є актом його офіційного прийняття, воно повинне даватися виконавцям у письмовій формі і за підписами посадових осіб, які уповноважені їх затверджувати. У рішенні накреслюється програма дій для його виконання: що робити; кому виконувати; термін виконання; як виконувати; хто і як контролює виконання рішення.
7. Доведення управлінських рішень до виконавців
Важливою вимогою на цьому етапі є оперативність доведення рішення до виконавців. Для цього необхідно визначити способи і форми передачі рішення; визначити час, необхідний на його передачу; уточнити способи і засоби підтримки зв'язку і порядку взаємодії виконавців і т.д.
Правильно довести рішення до виконавців означає вибрати найбільш відповідний вид оформлення рішення в команду (наказ, розпорядження, постанова тощо) і викласти його так, щоб виконавець уяснив проблему і чітко бачив ціль, а також усю структуру проблеми, що вирішується у цілому та своє місце в ній. Керівник повинен спонукати виконавця до ініціативного вирішення часткових завдань, що витікають із загальної проблеми; зробити виконавця своїм однодумцем, не примушувати, а переконувати в необхідності та правильності прийнятого рішення.
8. Організація виконання рішень
Після оприлюднення рішення виконавці з урахуванням отриманих основних вказівок розробляють детальні плани і програми дій. В них виділяють окремі завдання, призначають відповідальних, визначають строки виконання. Наявність в організації чіткого розподілу і координації функцій, дієвих регламентів і процедур управління - важливі фактори успіху в їх виконанні.
Важливою частиною цього етапу є забезпечення діяльності виконавців. При цьому розрізняють матеріально-технічне і фінансове забезпечення; організаційне забезпечення; психологічне забезпечення; стимулювання роботи виконавців. Зрозуміло, що забезпечення діяльності виконавців повинне здійснюватись у рамках законності з дотриманням вимог керівних документів.
Важливо не просто ознайомити колектив (чи окремих службовців) із змістом управлінського рішення, а й здійснити комплекс заходів з метою унеможливити емоційні бар'єри, подолати пасивність виконавців, мобілізувати їхню енергію та ініціативу на реалізацію нових настанов. Керівник повинен стимулювати розвиток ініціативи у виконавців; дати їм необхідні повноваження; звільнити від дріб'язкової опіки; не обмежувати у виборі способів та засобів виконання часткового завдання в рамках правових норм і їх функціональних обов'язків.
Суть завдання у тому, щоб забезпечити не тільки правильне, адекватне трактування змісту вимог, які містить рішення, а й показати роль та відповідальність кожного виконавця, привести у дію їх особисту активність, перевести зовнішні вимоги рішення на внутрішні настанови підлеглого, поєднавши їх з його особистими потребами та інтересами.
9. Контроль
Розповсюджується як на підсумки, так і на хід реалізіції управлінських рішень. Принциповою вимогою до ефективного функціонування системи державного управління є об'єктивність контролю.
У процесі контролю за діями виконавців керівник повинен встановити: чи досягнута запланована рішенням мета, тобто чи виконано рішення повністю, частково або не виконано, в якій частині не виконано і т.д.; якщо ціль досягнута, то чи був процес її досягнення найкращим (оптимальним), чи відповідали методи і засоби її досягнення вимогам законодавства. Якщо мета не виконана, то необхідно встановити, які основні причини цього, в якій частині вони залежали від виконавців, а в якій - від правильності та обгрунтованості самого прийнятого рішення.
10. Оцінка рішення та отриманих результатів
Оцінки успіхів та невдач повинні бути диференційовані у відповідності з їхнім впливом на хід (а не тільки на результат) справи. Аналіз і узагальнення досвіду - головний шлях до самонавчання та вдосконалення системи державного управління.
Головне значення цієї стадії управлінського процесу полягає в установленні зворотного зв'язку від реалізації рішення до попередніх аналітичних та директивних стадій, а саме до пошуку нових альтернатив, зміні умов постановки проблеми, корекції рішень, і навіть перегляду поставленої мети, оцінки ефективності виконання рішення.
У результаті визначається відповідальність тих, хто приймав рішення, за компетентність, якість, своєчасність прийнятого рішення та виконавців -за ступінь адекватності виконання цього рішення. Крім того, цей етап дає змогу виявити міру реалізації соціальних інтересів, які були виражені в управлінському рішенні.
Підсумовуючи, можна виділити такі основні блоки процесу вироблення управлінських рішень: 1) виникнення ситуації, яка вимагає прийняття рішення; 2) підготовка необхідної інформації; 3) підготовка та оптимізація майбутнього рішення; 4) ухвалення (вибір) рішення; 5)організація виконання прийнятого рішення, що в узагальненому вигляді представлені схемою (див. рис.3.2)31.
Методи прийняття управлінських рішень
Методи прийняття рішень - це сукупність розумових і практичних операцій, які використовуються в процесі державного управління для усвідомлення проблеми, постановки цілі, збору необхідної інформації, розробки варіантів рішення, вибору оптимального рішення та організації його виконання.
Оскільки існує велика кількість аспектів, у яких можна розглядати рішення, методи їх прийняття доцільно досліджувати з різних точок зору. Класифікувати їх доцільно також по-різному. У найбільш загальному аспекті методи прийняття рішень потрібно розрізняти за їх спроможністю охопити процес вироблення рішення в цілому. За цією ознакою виділяються дві групи методів: загальні, які охоплюють усі етапи процесу прийняття рішення, і локальні, які застосовуються на одному чи декількох етапах. У свою чергу, їх можна розділити на два різновиди: формальні методи (формально-математичні) та неформальні (інтуїтивно-логічні). До загальних формальних методів можна віднести системний аналіз, який служить методологією вирішення великих проблем, а також лінійне програмування. Загальними неформальними методами є способи прийняття рішень на основі управлінського та життєвого досвіду, інтуїції, тобто традиційні методи вирішення управлінських завдань.
1 Малиновський В Функція прийняття управлінських рішень//Вісник УАДУ -1999 - № З -С 48-49
1. Виникнення ситуації, що вимагає прийняття рішення |
Виникнення си гуаші |
|
V |
||
Визначення проблеми |
||
{ |
||
Формування вимог до інформації |
||
|
||
4^ о, |
||
2. Підготовка необхідної інформації |
Збір та опрацювання Інформації |
|
і |
||
Оцінка Інформації |
||
|
||
JL |
||
3. Підготовка рішень та оптимізація майбутнього рішення |
V |
|
Визначення альтернативних варіантів рішень |
||
ї |
||
Визначення критеріїв |
||
і |
||
Аналіз можливих наслідків |
||
|
||
п |
||
• 4. Прийняття (вибір) рішення |
> ' |
|
Ухвалення рішення |
||
ї |
||
Доведення рішення до виконавців |
||
|
||
J L |
||
5. Організація виконання прийнятого рішення |
Організація виконання рішення |
|
y |
||
Контроль за виконанням рішення |
||
У |
||
Оцінка рішення та отриманих результатів |
||
|
Рис. 3.2. Основні блоки процесу вироблення управлінських рішень.
Групу локальних (формальних і неформальних) методів за етапами вироблення рішень можна класифікувати таким чином: І) з'ясування проблеми та постановка мети рішення; 2) збір і обробка інформації, необхідної для прийняття рішення; 3) аналіз варіантів майбутнього рішення, вибір і обгрунтування оптимального; 4) санкціонування відібраного варіанту рішення; 5) організація виконання і контроль за процесом його виконання.
До формально-математичних методів вирішення та вибору оптимального варіанту можна віднести всі методи економіко-математичного (тепер комп'ютерного) моделювання або дослідження операцій. Неформалізованими методами цієї групи для нескладних рішень будуть звичайні методи аналізу, порівняння якісної оцінки альтернатив та ін., а для більш відповідальних - економічні експерименти.
Рішення залежно від повної апріорної інформації, на основі якої вони ухвалюються, поділяються на такі, що приймаються в умовах визначеності (повної та достовірної інформації), ймовірної визначеності (ризику) і невизначеності. Тому групу методів можна поділити на три підгрупи: 1) методи вибору варіанту рішення в умовах визначеної інформації (неформальні - порівняння, аналіз систем тощо; формальні - детермінантне комп'ютерне моделювання, лінійне програмування); 2) методи вибору варіанту рішення в умовах ризику (ймовірної визначеності): вибір рішень на основі екстраполяції тенденцій, комп'ютерного прогнозування, вирішення управлінських завдань із використанням комп'ютерного моделювання, що базується на теорії ймовірностей і статистиці; 3) методи вибору варіантів рішень в умовах невизначеності. До цієї підгрупи відноситься цілий ряд тих же формальних методів, які використовуються і для усвідомлення проблеми та постановки мети рішення (дельфійський метод, "мозковий штурм", методи Монте-Карло, теорія ігор, розробка конкретних ситуацій тощо), а також неформальні методи інтуїтивно-логічного мислення на основі наявних знань і досвіду, експериментування і методи імітаційного моделювання, які займають проміжне становище між експериментуванням на реальних об'єктах і комп'ютерним моделюванням (експериментуванням на моделях).
За способом ухвалення управлінських рішень можна виділити два основних методи: індивідуальний та груповий (колективний). Обидва ці підходи мають як свої переваги, так і недоліки. Питанням переваги якогось з них було відведено багато досліджень і за їхніми результатами можна зробити такі висновки:
1 .Групове ухвалення рішень в цілому краще, ніж індивідуальне.
2.У ситуаціях, що виникають при розв'язанні складних проблем, групове ухвалення рішень краще, ніж індивідуальне.
З.У ситуаціях, що виникають при розв'язанні простої проблеми формального процедурного характеру, загалом кращими є рішення однієї людини.32
Як бачимо, групове ухвалення рішень має переваги, однак недоліки цього методу зумовлюють застосування у певних ситуаціях індивідуального підходу. Розглянемо переваги і недоліки цих методів.
Переваги групового ухвалення рішень виявляються у таких аспектах. По-перше, цей підхід переважає індивідуальний за обсягом знань та інформації, що впливають на рішення. Цілком очевидним є те, що знання й досвід групи (колективу) є більшими, ніж знання й досвід однієї особи. Це одна з причин того, що для вирішення багатьох складних проблем групове рішення буде кращим. По-друге, цей метод дозволяє висунути більше перспектив й розглянути більше альтернатив. По-третє, групове рішення забезпечує засоби, які дають можливість домогтись його схвалення та виконання, що є істотною вадою індивідуального підходу. Груповий метод, крім того, є характерним для системи людських вартостей демократичного суспільства. Люди схильні ухвалювати групові рішення, якщо вони виробляються відкрито і чесно, а всі зацікавлені особи мають можливість брати участь у цьому процесі. Нарешті, цей підхід володіє певними комунікативними перевагами у донесенні рішень до всіх зацікавлених сторін, що сприяє його усвідомленню усією організацією.
До недоліків групового прийняття рішень можна віднести порівняно довгу тривалість процесу його ухвалення, що при обмеженому часовому просторі робить цей метод непридатним для застосування. Наступною вадою може бути домінування в групі однієї особи чи тиск певного угрупування, що може серйозно вплинути на ефективність групового рішення. До серйозних недоліків групового підходу відноситься практика прийняття рішень ще до остаточного розгляду всіх ідей, пропозицій та альтернатив. Як пише Д.Стонер, "нерідко ухвалюється перше рішення, що одержало помітну підтримку, - навіть попри те, що ця підтримка пояснюється не об'єктивною якістю, а майстерністю подачі".33
Нарешті, при груповому прийнятті рішень не завжди чітко визначена відповідальність за кінцеві результати. Результати управлінської діяльності повинні бути персоніфіковані, що при груповому ухваленні рішень зробити непросто. Незважаючи на ці недоліки, важливо зрозуміти, що групове ухвалення рішень має свої суттєві переваги і у багатьох ситуаціях ефективніше за індивідуальне.
Груповий метод, у свою чергу, має декілька своїх специфічних форм ухвалення рішень, які залежать від цілі, що переслідує керівник. За цією
32 Райт Г. Державне управління - С 138.
33 Stoner. James A F Management. Second Edition. 1982. New .lersev. Prentice-НяН Inr n
ознакою можна виділити щонайменше чотири колективні форми у процесах прийняття рішень:
-до прийняття рішень залучаються спеціалісти різного профілю для всестороннього аналізу проблеми;
-спільний аналіз проблем і підготовка рішень застосовуються з метою мобілізації колективного досвіду та знань для вирішення складних завдань функціонування та розвитку системи управління. Це дає змогу вибрати найбільш оптимальне рішення, ширше охопити ситуацію, детальніше розділити загальне завдання на часткові;
-спільне прийняття рішення застосовується для врахування різних точок зору, різних позицій, узгодження різних інтересів та забезпечення взаємодії;
-рішення приймається спільно для мобілізації ініціативи виконавців.
В управлінській практиці застосовуються три методи групового ухвалення рішень, завдяки яким можна уникнути деяких вад цього підходу. Вони сприяють розширенню відкритості процесу і значно обмежують негативний вплив індивідуума чи проблем групового мислення.
Перший - колективне обговорення проблем при повній свободі , висунення проектів рішення. Цей метод сприяє відкритості процесу групового ухвалення рішень. Він особливо придатний при вирішенні нестандартних проблем, що потребують новаторських творчих рішень.
Другий - умовно груповий метод. Він відрізняється від попереднього підходу обмеженням міжособового спілкування в процесі ухвалення рішень. Тут переважають індивідуальні зусилля членів групи у виробленні проблемних рішень. Цей метод сприяє досягненню згоди без особливо великих дискусій і обговорень.
Третій метод отримав назву дельфійського. Він застосовується у тому випадку, коли члени групи фізично не можуть бути присутніми в одному приміщенні. Дельфійський метод є тривалішим порівняно з попереднім умовно груповим методом. Його суть зводиться до того, що кожен член пропонує можливе рішення проблеми, відповідаючи на запитання. При цьому відповіді даються анонімно і ніхто не знає про відповіді інших. Результати опитування зводяться в таблицю і доводяться до опитуваних. Члени групи погоджуються з певними рішеннями або пропонують нові ідеї. Ці стадії повторюються, допоки анонімна група не досягне остаточного рішення. Дельфійський метод надто складний для використання у більшості ситуацій з огляду на те, що члени групи не зустрічаються між собою. А це, у свою чергу, не дає змоги розширювати список ідей чи вдосконалювати їх у ситуаціях, коли члени групи не мають фізичної змоги бути разом.
Жодна з тих моделей, про які йшлося вище, не дає чіткої відповіді щодо того, який з методів прийняття рішень слід використовувати -індивідуальний, груповий чи дорадчий. Існує модель, яка забезпечує спосіб
визначення кращого методу ухвалення рішень. Вона відома як модель Врума-їтона, двох дослідників, які винайшли цей підхід ухвалення рішень. Ця модель допускає п'ять методів ухвалення рішень, а саме:
1 .Керівник ухвалює рішення сам.
2.Керівник просить інформацію у підлеглих, але ухвалює рішення сам.
3.Керівник повідомляє підлеглих про ситуацію, просить у них інформацію й оцінку, не призначаючи зборів групи, й ухвалює рішення сам.
4.Керівник і підлеглі збираються, щоб обговорити проблему, а керівник приймає остаточне рішення.
5.Керівник і підлеглі збираються для обговорення проблем і колективно приймають рішення.34
У цій моделі використано метод "дерева рішень" з тим, щоб визначити, які типи методу ухвалення рішень найбільш прийнятні залежно від реакції на ситуативні чинники. Після отримання відповіді на кожне запитання дотримуються маршруту "дерева рішень" для того, щоб знайти відповідний метод для конкретної ситуації. Такий підхід до ухвалення рішень підтвердили багаторічні дослідження, а розвиток комп'ютерної техніки дав змогу відкинути критичні закиди у надмірній складності та суб'єктивності для його використання. Ця модель є найпродуктивнішою для керівників у виборі авторитарного, групового чи консультативного підходу до ухвалення рішень та спонукає того, хто приймає рішення, мислити логічно і дисципліновано. Практика показує, що керівники, які використовують модель Врума-їтона, краще виконують свої обов'язки, ніж ті, хто нею нехтують.
Отже, ми розглянули процес ухвалення рішень - найістотнішу спеціалізовану функцію державного управління. На основі поданого матеріалу видно всю складність цього процесу, а тому сподіваємося, що читач зможе підходити до ухвалення рішень з адекватною оцінкою його вирішення за допомогою відповідних методів, які допоможуть уникнути багатьох проблем.
3.3.3. Функція організації діяльності
Організація взаємодії і повноважень
Основною метою організаційної функції є забезпечення переходу від стратегії до структури організації.
Організація як спеціальна функція державного управління - це процес побудови структури органу управління, що дас можливість службовцям ефективно взаємодіяти для досягнення мети організації.
Головними характеристиками організації служб є:
- ефективність, досягнута за рахунок суворого розподілу обов'язків між державними службовцями, що дає можливість використовувати
34 Райт Г Державне управління. - С 143
висококваліфікованих спеціалістів на керівних посадах;
- сувора ієрархієзація влади, що дає змогу вищій за рангом посадовій особі здійснювати контроль за виконанням завдань співробітниками, нижчими за рангом;
- формально встановлена і чітко зафіксована система правил, що забезпечує однотипність управлінської діяльності і застосування загальних інструкцій до окремих випадків у найкоротший термін;
- безособовість адміністративної діяльності й емоційна нейтральність відносин, що складаються між функціонерами організації, де кожен з них виступає не як індивід, а як носій соціальної влади, представник певної посади.'5
Організаційний процес поділяють на два аспекти:
- поділ організації на підрозділи відповідно до цілей і стратегії, тобто побудова структури;
- організація взаємовідносин і повноважень.
З метою реалізації потенціалу органу управління в організаційну структуру впроваджується механізм координації та інтеграції всіх підрозділів. Інтеграція - це процес досягнення єдності зусиль усіх підсистем (підрозділів) організації для здійснення її функцій та цілей.
Засіб, за допомогою якого керівництво встановлює відносини між рівнями повноважень, є делегування. Делегування - це передача завдань і повноважень особі, яка бере на себе відповідальність за їх виконання. Якщо керівник не делегував свою роботу іншим, він змушений виконувати її сам. Оскільки суть управління зводиться до вміння досягти виконання роботи іншими, то делегування - це той процес, який перетворює особу в керівника. Але повністю відповідальність не може делегуватися. Якщо передбачається, що конкретний службовець бере на себе відповідальність за певне завдання, то організація повинна надати йому певні ресурси для його виконання, тобто повноваження.
Відповідальність - це зобов'язання виконувати поставлені завдання та відповідати за їх позитивне вирішення. Працівник зобов'язується на виконання певних завдань в обмін на отримання визначеної винагороди. Відповідальність означає, що службовець відповідає за результати виконання завдання перед- тим, хто передає йому повноваження. Делегування реалізується лише у випадку прийняття повноважень, а власне відповідальність не може бути делегована. Керівник не може розмежувати відповідальність, передаючи її підлеглим. Хоча особа, на яку покладено відповідальність за вирішення певного завдання, залишається відповідальною за якісне завершення роботи, навіть коли не виконувала його особисто.
35 Арсеєнко А . Грищенко К Привалов Ю Сучасні проблеми функціонування державної служби (аналіз ЗІШ\бІжних матгшаїїв) // Вісник УАЛУ - 1997 - №4. - С. 66
Повноваження - це обмежене право використовувати ресурси організації і спрямовувати зусилля її співробітників на виконання поставлених перед організацією завдань. Повноваження делегуються посаді, а не індивіду. Повноваження відрізняються від влади. Повноваження - це право щось зробити, а реальна влада - можливість його виконання. Зрозуміло, що повноваження завжди обмежені, а тому слід розглянути відносини між рівнями повноважень. Вони проявляються у формі двох загальних типів: лінійних і штабних (апаратних) повноважень.
Лінійні - це такі повноваження, що передаються безпосередньо від начальника до підлеглого. Делегування лінійних повноважень створює ієрархію рівнів управління. Характерною рисою всіх формальних організацій, окрім найменших, є ланцюг команд, який створюється лінійними повноваженями. Лінійні повноваження створюють струнку систему координації, коли всім відомі відповідальні особи, а також у компетенції якого службовця знаходиться вирішення того чи іншого питання. Існують дві характерні ознаки координації і лінійних відносин:
- єдиноначальність - принцип, згідно з яким підлеглий повинен отримувати повноваження тільки від одного начальника і відповідати тільки перед ним. Такий підхід підтвердив свою практичну цінність як координуючого механізму і знайшов своє широке застосування в управлінській діяльності;
- обмеження кількості працівників, які безпосередньо підлеглі одному керівнику. Дослідження показали, що оптимальна величина так званої норми керування коливається в межах 7-10 осіб. Але така кількість не є абсолютною, все залежить від культури управління, характеру виконуваних функцій, характеристики персоналу і здібностей керівника.
Штабні (апаратні) повноваження відповідають певним типам адміністративного апарату. Вперше поняття штабу було запроваджено О.Македонським. З метою спрощення управління військами офіцери були поділені на стройовий і штабний склад. Останні не здійснювали безпосереднього управління солдатами, а розробляли військову стратегію, яку втілювали в життя стройові офіцери.
Штабні повноваження класифікуються на: 1) рекомендаційні;
2) обов'язкові узгодження (які не обов'язково виконує лінійне керівництво);
3) паралельні повноваження (необхідність двох підписів);
4) функціональні та лінійні повноваження (усувають різницю між лінійними і штабними обов'язками).
В організації як системі виділяють структури і ланки. Структури слід розглядати як спосіб організації системи, а ланки - здатність керівників та інших посадових осіб здійснювати регулювання і координацію діяльності декількох структурних підрозділів. При цьому вплив здійснюється за
ступенями управління, які характеризують песлідовність підпорядкування одних ланок управління іншим.
Побудова організаційної структури
Згідно з останніми досягненнями теорії та практики управління структура організації повинна забезпечити реалізацію її стратегії. Категорія "структура" відображає будову та внутрішню форму системи. Зв'язок елементів у структурі підпорядкований діалектиці взаємовідношення частини і цілого. Наявність структури - невід'ємний атрибут усіх реально існуючих систем, бо саме структура надає їм цілісності. Структура сприяє збереженню стійкого стану системи. Стосовно системи структура є показником її організованості. Структура організації -це логічне взаємоспіввідношення рівнів управління і підрозділів, побудованих у такій формі, яка дає змогу найбільш ефективно досягати цілей організації.
Структура, яка відображає синтез взаємозв'язків різних елементів, що функціонують для досягнення поставлених цілей, називається організаційною. Ще одне визначення трактує організаційну структуру, як конструкцію організації, на основі якої здійснюється управління. Організаційну структуру визначають також як управлінську категорію, яка відображає організаційний бік відносин управління і становить- єдність рівнів і ланок управління у їх взаємозв'язку.
Ланка управління - це відокремлений орган, який здійснює функції управління і наділений для цього певними правами для їх реалізації, визначеною відповідальністю за виконання функцій та використання прав.
До ланок управління відносяться структурні підрозділи, а також окремі службовці, що виконують відповідні функції управління або їх частину. В основу утворення ланки управління покладено виконання відділом певної управлінської функції. Встановлені між відділами зв'язки мають горизонтальний характер.
Рівень управління - це сукупність ланок управління на певному щаблі ієрархії управління. Рівні управління, поєднуючи різні ланки, характеризують рівень концентрації процесу управління і послідовність підпорядкування одних ланок іншим зверху донизу.
Ступені управління знаходяться у вертикальній залежності і підпорядковуються один одному за ієрархією. Звідси виникла пірамідальна структура управління установою (див. рис. З.З).36
36 Нижник Н Машков О Системний підхід в організації державного управління: Навч. посібник / За заг. ред HP Нижник - К.: Вид-во УАДУ -С 69-70
Начальники управлінь
Рис. 3.3. Типова пірамідальна структура управління міністерством
Організаційна структура управління визначається також як склад, взаємозв'язки та супідрядність організаційних одиниць (підрозділів) апарату управління, які виконують різні функції управління організацією. Згідно з цим визначенням основними елементами організаційної структури управління є: склад і структура функцій управління, кількість працівників для реалізації кожної управлінської функції; професійно-кваліфікаційний склад працівників апарату управління; склад самостійних структурних підрозділів; кількість рівнів управління та розподіл працівників; інформаційні зв'язки.
Досконала організаційна структура управління повинна відповідати певним вимогам: адаптивності; гнучкості, динамізму; адекватності; спеціалізації; оптимальності; оперативності; надійності; економічності.
Побудова структури організації базується на таких поняттях як спеціалізований розподіл праці і сфера контролю. Спеціалізований розподіл праці - це закріплення відповідних функцій, спеціалізація завдань та навичок службовців. У будь-якому органі управління існує горизонтальний розподіл праці. Конкретний розподіл праці в організації є одним із найважливіших управлінських рішень. Горизонтальний розподіл -це розподіл залежно від спеціалізації. Вертикальний - це розподіл, що створює певну ієрархію в управлінні. Особи, підлеглі одному керівнику, являють собою сферу контролю.
Організацію діяльності здійснюють керівники всіх рангів, але рішення про вибір управлінської структури для реалізації функцій та розвитку технічних завдань і засобів є прерогативою керівництва вищої ланки. Найдосконалішою є така структура, яка найкращим чином дає змогу організації взаємодіяти з навколишнім середовищем, ефективно і цілеспрямовано розподіляти та спрямовувати зусилля своїх співробітників, задовольняючи таким чином потреби населення, а, отже, досягати мети організації. Ось чому проектування структури слід базувати на стратегічних планах.
Умовно можна вирізнити три категорії організаційних проблем:
1. Проблеми загальної організації та структури - це ті проблеми, що стосуються конкретного поділу організації по горизонталі на широкі блоки, які відповідають найважливішим напрямам діяльності щодо стратегії організації. При цьому слід визначити, які види діяльності повинні виконувати лінійні підрозділи, а які - штабні.
2. Проблеми встановлення співвідношення повноважень різних посад. З метою ефективного використання службовців і уникнення перевантажень керівництва слід передбачити подальший поділ на більш дрібні структурні підрозділи.
3. Проблеми визначення посадових обов'язків та оперативних завдань - сукупності функцій, закріплених за конкретним службовцем.
Розрізняють два види організаційних структур: бюрократичні та адаптивні.
Бюрократична (механістична) структура характеризується високим ступенем розподілу праці, розвиненою ієрархією, ланцюгом команд, наявністю численних правил і норм поведінки персоналу, відбором кадрів за їх діловими та професійними якостями.
Концепція бюрократії (від французького "бюро, канцелярія" або грецького "влада, панування", букв. панування канцелярії) була сформульована Максом Вебером на початку XX століття і в ідеалі є однією з найкорисніших ідей в теорії управління. Теорія Вебера не охоплювала опису конкретних організацій і розглядала бюрократію як деяку нормативну модель, ідеал, до якого повинні прагнути організації. Більшість сучасних організацій є варіантами бюрократії. Причина такого тривалого та широкомасштабного використання бюрократичних структур полягає у тому, що їхні характеристики досить добре підходять для більшості органів державного управління (об'єктивність прийняття рішень, просування працівників на основі їх компетентності, концепція соціальної рівності тощо), хоча їм притаманні такі негативні риси:
- перебільшення важливості стандартизованих правил, процедур і норм, які призводять до втрати гнучкості поведінки;
- порівняно запізніле реагування на оточуючі обставини.
Термін "бюрократія" часто асоціюється з канцелярською тяганиною, безплідною діяльністю, що, звичайно, зустрічається у повсякденному житті. Однак першопричиною всіх цих негативних явищ є не бюрократія як така, а недоліки в реалізації правил роботи та цілей організацій, труднощі, пов'язані з поведінкою окремих державних службовців,
З часом бюрократичні структури стали пристосовуватися до реалій і в результаті виникла департаменталізація цих структур, тобто поділ організації на окремі підрозділи (управління, відділи, сектори, служби). Функціональна департаменталізація - один із видів бюрократії, утворений в результаті процесу поділу організації на окремі елементи, кожен з яких має своє чітко визначене коло функцій, обов'язків та конкретних завдань. Утворення функціональної структури зводиться до групування персоналу відповідно до функцій, які вони здійснюють.
До переваг такої структури можна віднести: стимулювання ділової та професійної спеціалізації; зменшення дублювання зусиль, матеріальних ресурсів у функціональних сферах; покращення координації функціональних сфер.
До недоліків відносяться: структурні підрозділи можуть надавати перевагу реалізації своїх безпосередніх функцій перед загальними цілями всієї організації, що збільшує ймовірність конфліктів між функціональними сферами; у великих організаціях ланцюг команд від керівника до безпосереднього виконавця є надто довгим, а подекуди заформалізованим та заплутаним.
Управлінський досвід свідчить, що функціональні структури підходять тим організаціям, що здійснюють свою діяльність у стабільних зовнішніх умовах та потребують стандартних управлінських рішень. Вони не підходять для організацій, що діють у середовищі із перманентно змінними чинниками. Для таких організацій більш підходять адаптивні структури.
Адаптивні (органічні) структури розробляються і впроваджуються з метою забезпечення можливостей реагувати на зміни зовнішнього середовища та ефективні у випадку, коли проблеми та адекватні дії на них не можна розділити на окремі елементи і розподілити між службовцями відповідно до їх ієрархічних обов'язків. Взаємодія між співробітниками різних рангів у такому випадку нагадує, швидше, консультацію двох колег, а не наказ начальника.
Слід зазначити, що бюрократичні та адаптивні структури - це два протилежних підходи, а тому в практичній діяльності органи управління завжди поєднують якості обох структур у необхідних для здійснення управління співвідношеннях.
Теорія і практика управління виробила велику кількість варіантів побудови бюрократичних організаційних структур державного управління. Розглянемо найбільш відомі та часто використовувані типи
бюрократичних організаційних структур, які залежно від характеру зв'язків між різними підрозділами організацій поділяють на такі види: лінійний, функціональний та лінійно-функціональний.
Лінійний вид організаційної структури характеризується лінійними формами зв'язку між ланками управління і, як наслідок, концентрацією всього комплексу функцій управління та вироблення управлінських дій в одній ланці управління. Суть лінійного управління полягає в тому, що очолює кожен підрозділ керівник (орган управління), який здійснює всі функції управління. Окремі працівники підрозділу безпосередньо підпорядковуються тільки цьому керівникові (органу). У свою чергу, останній є підзвітним вищому керівникові (органу). Підлеглі виконують розпорядження лише свого безпосереднього начальника. Вищий керівник (орган) не має права віддавати розпорядження працівникам, минаючи їх безпосереднього начальника (тобто діє принцип єдиноначальності). На цій основі створюється ієрархія такої системи управління (наприклад, голова облдержадміністрації заступник голови облдержадміністрації
начальник управління (відділу) облдержадміністрації - заступник начальника управління (відділу) облдержадміністрації). Така схема підпорядкування - основа лінійного управління.
Перевагами лінійного управління є одержання підлеглими чітких і несуперечливих завдань і розпоряджень; повна відповідальність кожного керівника за результати роботи; забезпечення єдності керівництва зверху донизу, тобто здійснення принципу єдності розпорядчої діяльності.
Суттєвими недоліками лінійного управління є те, що керівник повинен мати різнобічні знання й досвід з усіх функцій та сфер діяльності управлінської системи (організації), що, в свою чергу, обмежує можливості керівника ефективно управляти організацією. Крім того, існує значне перевантаження інформацією, великий потік документації та безліч контактів із підлеглими, вищими та суміжними організаціями. На практиці лінійна організаційна структура є основною в організаційній побудові органів виконавчої влади.
У сучасному управлінні реалізація управлінських функцій розподіляється між керівниками та органами, які передають нижчим рівням управління обов'язкові для них завдання. Така організація управління відноситься до функціонального виду організаційної структури управління. Диференціація функцій управління є основою переходу до функціональної структури управління.
При такому управлінні передбачається, що кожний орган управління (або виконавець) спеціалізується на виконанні окремих функцій управління (управлінської діяльності). Виконання вказівок функціонального органу в межах його компетенції є обов'язковим для підрозділів. Функціональна організація повністю не виключає лінійного управління. Однак воно звужує роль останнього внаслідок того, що функціональні ланки
безпосередньо віддають розпорядження низовим лінійним рідрозділам, а також формуються аналогічні функціональні підрозділи на низових щаблях або ланках управління.
Так, поряд з лінійною структурою формується функціональна структура, і рішення передаються по її рівнях. Це створює так зване подвійне підпорядкування для виконавців: рівні управління в цілому відповідають структурі лінійного управління, функціональні ж ланки кожного рівня одночасно підпорядковані керівнику цього рівня управління і відповідній функціональній ланці вищого рівня управління (наприклад, деякі управління та відділи облдержадміністрації одночасно підпорядковуються голові облдержадміністрації та відповідним центральним органам виконавчої влади). Таке подвійне підпорядкування спрямоване на ліквідацію суперечності функціональної структури управління, тобто на поєднання й інтеграцію функцій на кожному щаблі управління і спеціалізацію функцій за ланками управління.
Лінійно-функціональний (комбінований) вид організаційної структури покликаний усувати недоліки лінійного та функціонального типів структур управління: функціональні ланки позбавлені права безпосереднього впливу на виконавців; вони готують рішення для лінійного керівника, який здійснює прямий адміністративний вплив на виконавців. Передбачається, що лінійному керівнику в опрацюванні конкретних питань і підготовці відповідних рішень, планів, програм допомагає спеціальний апарат (штаб), який складається з функціональних підрозділів (служб, відділів, управлінь), які, як правило, відповідають за конкретну функцію управління. Лінійно-функціональна організація потребує створення спеціальних колегій, рад, у яких лінійні керівники разом із експертами та функціональними керівниками (фахівцями) погоджують свої дії і рішення. Погоджене рішення може бути доведене до нижчого рівня управління тільки за згодою і від імені вищого лінійного керівника. Функціональні підрозділи вищого рівня не мають права віддавати розпорядження нижчим без відома лінійного керівника цього рівня (крім випадків методологічного характеру, роз'яснень, рекомендацій тощо).
Для лінійно-функціональної організації характерні такі недоліки: інколи спостерігається штучне розширення апарату управління та збільшення витрат на управління.
При лінійно-функціональній структурі управління переважає лінійна організація, але чим вищий рівень управління, тим більшу роль відіграє функціональне управління. Якщо в межах управління на рівні районних органів виконавчої влади його роль невелика, то в масштабі управління на рівні центральних органів виконавчої влади роль функціональних органів значно зростає.
Комбіновані структури забезпечують такий розподіл праці, при якому лінійні ланки управління повинні приймати рішення та контролювати їх
виконання, а функціональні - планувати, ініціювати законодавче забезпечення, консультувати, інформувати, організовувати.
Проектування та раціоналізація діючих організаційних структур державного управління можливі лише на чітко науковій методологічній основі, якою € система принципів формування організаційних структур управління. Основними принципами формування організаційних структур є: єдність мети; первинність функцій і вторинність структури; функціональна замкнутість підрозділів апарату управління; простота організаційної структури; єдність керівництва; оптимальність норми керованості; оптимальність централізованих і децентралізованих форм управління; принцип зворотного зв'язку.
Перелічені принципи побудови організаційних структур управління взаємопов'язані та взаємозумовлені. Кожен з них має самостійне значення, але тільки їх спільне використання забезпечує комплексний, науковий характер проектування організаційних структур державного управління.
3.3.4. Функція мотивації
Мотивація працівників є однією з найважливіших функцій державного управління. Вона вимагає спеціальних вмінь, наполегливості й розуміння людської природи. Адже в основі поведінки кожної людини лежать певні мотиви: внутрішні прагнення, цінності, які зумовлюють спрямованість їхньої активності та її форми, їх розуміння дає ключ до пояснення поведінки кожної особи і можливостей впливу на неї.
Що таке мотивація? Звідки вона походить? Як розвивається і як зникає? Які сили спонукають людину діяти з максимальною віддачею? Як можна їх розпізнати і управляти ними? Спробуємо відповісти на ці важливі для управління запитання.
Поняття мотивації
Визначна роль у формуванні свідомих зусиль належить потребам, їх усвідомлення, на основі вироблення уявлень про цінності, властивості предметів і явищ, породжує індивідуальні, групові, колективні інтереси, які проявляються у вигляді уваги і намагання до задоволення нових матеріальних і духовних потреб, що є основою формування мотивів поведінки людей. Знання мотивів дій (чи бездіяльності) людини дозволяє виявити його ставлення до праці, організації. Стимулювання до певної діяльності є сукупністю мотивів, з яких одному чи декільком належить вирішальна роль.
У процесі управління важливо визначити основні засади і взаємозв'язок мотивів, виділити головні для того, щоб створити необхідні умови для їх реалізації чи формування нових зусиль до дій.
При реалізації і формуванні мотивів слід враховувати три ключові поняття змісту мотивації: зусилля, організаційні цілі та індивідуальні потреби. Керівники повинні домагатися від своїх працівників енергійних
зусиль з метою досягнення організаційних цілей. Для цього вони мають забезпечити потреби індивідів, які становлять основні цілі мотиваційних зусиль.
Необхідно зазначити, що мотивація задовольняє дві обставини: по-перше, забезпечує індивідуальні потреби, а по-друге, досягає організаційних цілей.
Анн Дроньє вказує на три фактори, за допомогою яких можна визначити рівень мотивації людини: переконаність, відданість, перетворення."
Переконаність з позицій управління можна розглядати в двох аспектах: по-перше, як погляди, стосунки, почуття і т. д.. які визначають поведінку і вчинки людей. По-друге, як процес логічного обгрунтування цих ідей, поглядів з метою усвідомлення їх цінності, а відповідно, певної спрямованості дій.
Відданість - більш вищий ступінь мотивації, який виникає внаслідок усвідомлення своїх службових обов'язків та можливості бачити результати власних зусиль. Відданість не з'являється сама по собі. Керівник повинен створити умови для виникнення цього почуття та постійно його підтримувати. Працівники повинні відчувати значимість свого вкладу у справу організації, а також почуття задоволення від своєї роботи. Присутність цих чинників переважить чисто матеріальний інтерес працівника, який, усвідомлюючи свою певну значимість для організації, набуває почуття відданості.
Культивування почуття відданості організації є характерним для багатьох країн Південно-Східної Азії. Наприклад, самовіддана працелюбність і вірність фірмі, що сягають конфуціанського принципу відданості своїй сім'ї, стали однією з національних рис корейців. Такий підхід до справи став можливим завдяки значним зусиллям компаній Південної Кореї щодо культивування почуття відданості фірмі. Соціально-побутова діяльність останньої спрямована на якнайбільше задоволення індивідуальних запитів робітників і службовців: від забезпечення їхньої потреби в житлі, медичному обслуговуванні, освіті дітей - до створення умов для занять спортом, причому надання всіх цих благ не обумовлено якимось спеціальними вимогами. Водночас обидві сторони чітко дотримуються неписаного правила, згідно з яким кожна має зробити все, що від неї залежить для блага іншої.
Найвищим ступенем мотивації є здатність працівника творити. Коли службовець досягає цього рівня, то повернення до попередніх методів роботи вже неможливе Результати діяльності стають дуже високими, а непотрібні витрати ресурсів та часу назавжди відходять у минуле. З
57 Дроньє А Основні принципи успішного керівництва установою Методичні рекомендації - К Вид во УАДУ. 1995 - С 51.
почуттям здатності до перетворень, яке^ властиве кожній людині, організація отримує виконавця-новатора, що збагачує її новими ідеями.
Якщо тема потреб та інтересів є достатньо висвітленою в педагічних та психологічних роздумах та у сфері приватного управління, то в галузі інституційного аналізу і, особливо, в науці державного управління вона є досить рідкісною. А тому нашою метою є розгляд можливості застосування теорії мотивації у контексті державного управліня.
Історично склалося дві концепції теорії мотивації: економічна раціональність і психологічна концепція
Основоположником першої був Фредерік Тейлор - автор теорії наукового управління. Він розглядав мотиваційну основу виключно з точки зору економічної раціональності. Тейлор вважав, що мотиваційною силою, на яку реагує працівник, є лише економічні стимули. Недоліком цієї концепції було ігнорування інших потреб і мотивів працівників та цілковите зосередження лише на роботі, без врахування соціальних аспектів людської поведінки.
Протилежний підхід, випробуваний на іллінойському заводі Західної електричної компанії у м.Гавторні, показав, що мотивація праці включає багато чинників, а не лише заробітну плату. Гавторнські дослідження довели, що сприятливе моральне середовище в колективі підвищує продуктивність праці, тому ефективність праці залежить не лише від платні та економічних стимулів. Соціальна взаємодія у групі та неформальні організації здатні переважити чисто економічні стимули.
3.Фрейд доповнив цю концепцію, зробивши висновок, що люди не завжди діють раціонально. Експерименти на ткацькій фабриці у Філадельфії підтвердили нелогічність у діях працівників, на які впливав складний комплекс неформальних соціальних взаємин.
До сучасних концепцій мотивації відносяться змістовні та процесуальні теорії.
Змістовні теорії мотивації базуються на ідентифікації тих внутрішніх спонукань (потреб), які змушують людину діяти саме так, а не інакше. Цей метод пропонує способи аналізу індивідуальних потреб і їхнього задоволення.
Процесуальні теорії мотивації базуються на факторах поведінки людей з урахуванням їх сприйняття і пізнання. Вони зосереджуються швидше на розумових процесах індивідів, ніж на їх потребах. Робиться спроба формувати чи впливати на працівника мотиваційною дією, а не задовольняти потреби через систему стимулів або винагород.
Ці теорії не є взаємовиключними, навпаки, вони доповнюють і підсилюють одна одну. Для кращого розуміння їх змісту розглянемо поняття "потреби", "спонукання" і "винагороди" в контексті поняття мотивації.
Потреба - це фізіологічна чи психологічна нестача чогось. Загальнолюдські потреби розрізняють на первинні та вторинні. Первинні -фізіологічні потреби, як правило, закладені генетичне (їжа, вода, повітря, сон тощо). Вторинні - психологічні (повага, успіх, визнання, статус тощо), які усвідомлюються з досвідом. Другі відрізняються у різних людей більше, ніж перші. Коли людина відчує потребу, вона набуває стану руху до мети.
Спонукання - це відчуття нестачі чогось, що має певну спрямованість. Спонукання - поведінковий прояв потреби, сконцентрований на досягненні мети. Коли мета досягається, то потреба може бути задоволеною, незадоволеною або частково задоволеною. Людям притаманне прагнення повторення такої поведінки, що асоціюється у них із задоволенням потреби та уникнення такої, що призводить до недостатнього її задоволення. Цей фактор відомий як закон результату. У людей різні потреби, а тому для мотивації через потреби не існує якогось універсального методу, що, звичайно, ускладнює мотиваційні моделі.
Винагорода - це все, що людина вважає цінним для себе.Через різні поняття цінностей у різних людей існують різні поняття винагороди. Наприклад, поняття внутрішньої і зовнішньої винагороди. Внутрішню винагороду дає сама робота (відчуття досягнення результату, самоповаги, дружби, спілкування в процесі роботи тощо). Зовнішня винагорода дається організацією (просування по службі, престиж, похвала, нагорода тощо).
Отже, мотивація - це така рушійна сила, що грунтується на задоволенні певних потреб, примушуючи людину діяти з максимальними зусиллями для досягнення особистих чи організаційних цілей,
Змістовні теорії мотивації
Ці теорії прагнуть насамперед визначити, які потреби спонукають людей до дії.
/. Теорія мотивації Маслоу
Американський психолог Абрахам Маслоу у 50-х роках розробив теорію ієрархії (піраміду) потреб різного порядку важливості (від найелементарніших до найбільш розвинених), що притаманні людині (див. рис. 3.4).
Маслоу стверджує, що люди мають необмежену кількість потреб і бажань, які розташовані у певній послідовності чи ієрархії на п'яти рівнях.
Основні припущення Маслоу полягають у тому, що задоволення цих потреб повине відбуватися на ієрархічній основі. Тобто нове прагнення з'являється лише після того, коли нижчий рівень задовольняється і перестає бути визначальним, домінантним для людини. Якщо фізіологічні потреби не задоволені, то вони є пріоритетними і перекривають усі інші рівні: важко думати про високі філософські матерії голодній людині. Але як тільки один рівень задовольняється, виникають більш значущі потреби: той, хто має надійний захист, шукає комфорту, хто має комфорт, прагне люксу, влади тощо.
.
Потреби вищого порядку
/«.Потреби у\ самореаліз
Успіх Зростання Творчість
4.Потреби поваги
Визнання
Статус
Престиж
З.Соціальні потреби
Спілкування
Інформація
Приналежність до групи
Потреби нижчого порядку
2-Потреби безпеки
Психологічна
Економічна
Фізична
1.Фізіологічні потреби
їжа Повітря Сон Вода Статевий потяг
Рис. 3.4 Піраміда потреб Маслоу.
Вдоволення потреб мусить відбуватися за висхідною, відповідно до ієрархії. Більше того, якщо нижчий рівень потреб не вдоволено, індивід має спуститися для того, шоб задовольнити їх. Наприклад, робота задовольняє потребу товариськості і поваги. Але з втратою роботи у людей знову може з'явитися інтерес до фізіологічних потреб, таких як їжа, потреба безпеки. У суспільствах з високим економічним рівнем розвитком, де первинні потреби знайшли своє оптимальне вирішення, найкращим мотиваційним фактором є потреби вищих рівнів.
А тепер розглянемо цю теорію у контексті теорії управління.
1. Фізіологічні потреби - заробітна плата.
2. Потреби безпеки - гарантія місця роботи, безпека умов праці, 'пенсійне забезпечення.
3. Соціальні потреби - приналежність до єдиної команди на робочому місці.
4. Потреби поваги - оцінка і стимулювання досягнень службовця.
5. Потреби самореалізації - реалізація творчого і енергетичного потенціалу службовця.
Як відомо, кожен працівник в організації перебуває на своєму особистому рівні потреб. Когось більше хвилюють внутрішні потреби у самовираженні та повазі з боку колег, когось - можливість мати особливий статус, тобто потреби більш високого рівня; а інших - потреби, спрямовані на отримання різних винагород, стабільність становища, які задовольняють потреби більш низького рівня.
Якщо керівник прагне отримати максимальну віддачу від своїх підлеглих у досягненні певної мети чи при виконанні певного завдання, ефективно працювати з кожною категорією працівників, він повинен розпізнати, які цілі має кожен з них на робочому місці, для того, щоб забезпечити відповідні мотиваційні стимули.
Однак потреби працівників змінюються і розвиваються залежно від зміни їх професійного становища. Для того, щоб керівник зміг ефективно управляти поведінкою своїх підлеглих, він повинен визначити, які мотиви керують людиною на певному етапі. Виявивши індивідуальні домінуючі потреби, керівник повинен прагнути створити такі професійні умови, у яких працівники змогли б повною мірою задовольнити всі свої прагнення. Таке цілеспрямоване управління базується на стратегії потреби, що складається з поєднання двох елементів: а) визначення індивідуальних потреб; б) створення відповідного робочого середовища для їх задоволення.
Така мотиваційна стратегія може слугувати ефективним засобом управління персоналом у галузі державної служби. 2. Теорія ЖВЗ Алдерфера
Зважаючи на те, що в реальному житті чіткої п'ятиступеневої ієрархії потреб просто не існує, теорія Маслоу не знайшла одностайної підтримки дослідників, а тому були запропоновані й інші модифікації п'яти рівнів потреб. Заслуговує на увагу модифікація Клейтона Алдерфера, що отримала назву теорії ЖВЗ. Модифікуючи теорію п'яти рівнів Маслоу, він запропонував теорію трьох рівнів потреб, де Ж означає життєві потреби (фізіологічні та потреби безпеки), В - потреби взаємин, що пов'язані з міжособовими стосунками (соціальні потреби), і 3 - потреби зростання (потреби поваги і самореалізації).
На відміну від теорії Маслоу, теорія ЖВЗ обґрунтовує можливість просування рівнів потреб не за вертикальною схемою вгору і вниз. Тобто Алдерфер припускає, що кожну потребу можна задовольняти незалежно від інших. Крім того, він вказував, що при неможливості задовольнити
потреби вищого рівня, потреби нижчого рівня, які нібито задоволені, можуть виникнути знову.
Дослідження підтвердили реальність теорії ЖВЗ. Потреби і винагороди не обов'язково повинні бути матеріальними. Повага з боку керівництва може стати потужним мотиватором у прагненні винагороди, хоча вона майже не піддається конкретному виміру. Крім того, в різних культурах по-різному класифікуються категорії потреб, - наприклад, іспанці та японці ставлять соціальні потреби вище своїх фізіологічних запитів, - підтверджуючи теорію ЖВЗ.38 3. Двофакторна теорія Герцберга
У 50-х роках Фредерік Герцберг розвинув теорію, яка грунтується на опитуванні професіоналів про причини задоволення і незадоволення, котрі виникають у їхній роботі. За отриманими відповідями він виявив два види чинників: фактори необхідних елементів (гігієнічні) і мотиваційні чинники.
Перший вид - це зарплата, умови праці, умови безпеки, пільги та інші фактори робочого оточення, що не мають безпосереднього відношення до самої роботи, але складають той контекст, у якому виконується робота. Ведучи мову про несприятливі періоди в їхньому житті, опитувані вказувати саме на ці чинники, інакше кажучи, фактори необхідних елементів не заохочують до праці, вони лише задовольняють працівника, якщо вони є, і не задовольняють його, якщо вони відсутні.
Мотиваційні фактори. Коли опитувані наводили позитивні приклади стосовно своєї роботи, вони говорили про виконувану роботу: про те, яких зусиль вона вимагає та про її значимість. Вони вказували на підвищення відповідальності, досягнення і визнання. Іншими словами, працівники хочуть, щоб праця чи задоволення від неї були джерелом мотивації. Наведена нижче таблиця містить перелік факторів моделі Герцберга (див. табл. 3.2).
Таблиця 3.2 Фактори моделі Герцберга
Фактори необхідних елементів (гігієнічні фактори) |
Мотиваційні фактори (характер роботи) |
Політика організації |
Успіх, досягнення |
Умови роботи |
Просування по службі |
Заробітна плата |
Визнання і схвалення результатів роботи |
Міжособисті відносини з керівниками, колегами і підлеглими |
Високий ступінь відповідальності |
Ступінь безпосереднього контролю за роботою |
Можливість творчого та службового зростання |
Практичне використання цих чинників керівниками передбачає, що мотивація є двоступеневим процесом. Керівники повинні спочатку зосередити увагу на факторах, що зумовлюють невдоволення роботою, тобто на гігієнічних чинниках. Досягнувши рівня їх задоволення, керівник
Ряйт Г лрпжяпнр иппяйгпннч - Р 17Q
зосереджується на мотиваційних факторах, їх наявність повною мірою викликає задоволення і стимулює працівників на збільшення ефективності і продуктивності праці.
Недолік цієї моделі полягає у тому, що не завжди існує кореляція між задоволенням потреб і збільшенням ефективності праці, а також у тому, що у ній не враховано багато змінних ситуаційних факторів. А тому, незважаючи на те, що теорія Герцберга здобула широку популярність, вона піддавалася серйозній критиці, здебільшого за методи дослідження, ніж за досягнуті реальні результати. Ця теорія, на нашу думку, найкраще підходить для керівників органів управління. 4. Теорія потреб МакКлеланда
У теорії, розробленій Девідом МакКлеландом, розрізняються три основні людські потреби вищого рівня: досягнення (успіх), встановлення зв'язків (спілкування і причетність до справи) і влада, які виникають і усвідомлюються внаслідок взаємодії людини з оточенням.
Досягнення: працівники з великою потребою в досягненнях намагаються встановити постійний і дійовий зв'язок щодо результатів своєї діяльності, їм подобається виконувати складні завдання, що вимагають повної віддачі, їм притаманне прагнення брати на себе відповідальність за виконання завдань. Такі працівники віддають перевагу самостійній праці, без нагляду чи підтримки. Вони, як правило, виявляють організаторські здібності.
Встановлення зв'язків: працівники з потребою у встановленні зв'язків цінують дружні стосунки з іншими людьми. Вони схильні до спілкування, участі у різних заходах, відчувають потребу у належності до певної групи, організації, їм притаманне прагнення до роботи в команді, де вони відчувають свій внесок у загальну справу, в результаті чого їх можуть належно оцінити.
Влада: люди з такою потребою прагнуть впливати на поведінку інших працівників, контролювати їх чи брати відповідальність на себе. Вони намагаються бути конкурентоспроможними і прагнуть верховенства. У процесі реалізації потреби у владі ці працівники можуть стати високоефективними керівниками.
Потреби і винагорода не обов'язково повинні бути матеріальними. Повага з боку керівника, яка може стати потужним мотиватором у прагненні винагороди, майже ніколи не піддається визначенню.
Теорія потреб МакКлеланда забезпечує основу для розвитку і добору службовців на конкретні посади, виходячи з особливостей різних людей та потреб, які найбільше відповідають ситуації.
Підсумовуючи позиції змістовних теорій мотивації, можна визначити такі основні моменти:
- ці теорії зосереджуються на визначенні людських потреб для прогнозування мотивів праці;
- у разі забезпечення цих потреб працівники матимуть більше стимулів, у результаті чого підвищиться ефективність праці;
- між цими теоріями існує міцний зв'язок.
Змістовні теорії розглядають людські мотиви без процесу їх усвідомлення людьми. Інакше кажучи, вони не пояснюють тих розумових процесів, що включені у мотивацію працівників. З метою розгляду цього аспекту розглянемо інший метод мотиваційної теорії.
Процесуальні теорії мотивації
Процесуальні теорії з'ясовують, як працівники визначають найкраший спосіб задоволення потреб, вибираючи його з альтернативних варіантів своєї поведінки.
/. Теорія справедливості
Якщо в теоріях про людські потреби висуваються внутрішні, особисті причини пояснення людських зусиль, спрямованих на отримання винагороди, то в теорії справедливості обґрунтовується думка про те, що головним мотиватором людської поведінки є порівняльний з результатами інших людей фактор. Працівники порівнюють себе з іншими, визначаючи справедливим чи несправедливим є ставлення до них адміністрації. Вони .прагнуть отримати винагороду лише в тому випадку, якщо вважатимуть, що вона буде розподілена чесно і справедливо.
Працівники, як правило, проводять два порівняння. Вони співвідносять власну отриману винагороду та затрачені зусилля з такими ж показниками інших працівників, які виконують аналогічну роботу в своїй організації, та з працівниками схожих професій в інших організаціях чи галузях. Таким чином вони визначають ступінь справедливості до них зі сторони адміністрації. Коли працівники помічають несправедливість, вони пристосовують свою поведінку, виконавський рівень так, щоб зменшити виявлену нерівність. Наприклад, службовці можуть працювати з меншою ефективністю, а коли почуття справедливості неможливо відновити, службовець може змінити місце роботи.
Згідно з цією теорією важливими стимулами для встановлення справедливості є винагороди і заходи заохочення, що є у розпорядженні керівника. Він повинен зважати на позитивний чи негативний вплив цих факторів з огляду на справедливість.
Теорія справедливості додає новий вимір розгляду теорії мотивації, адже у деяких суспільствах, особливо у постсоціалістичних, поняття справедливості може бути могутньою силою і мати велике значення для соціальних взаємин.
2. Теорія сподівань
Ще одну теорію, яка дістала назву "Теорія сподівань", розробив науковець з питань менеджменту Віктор Врум. В основі цієї теорії, що користується широким визнанням, лежить ідея про наявність інших, окрім активної потреби, факторів мотивації. Відповідно до теорії сподівань
людина має надію на те, що вибраний нею вид поведінки справді приведе до задоволення потреби. Очікування, у цьому випадку, розглядаються як оцінка певною особою ймовірності якоїсь події. У цій моделі наголошується на важливості трьох взаємопов'язаних елементів, які можна виразити рівнянням:
Мотивація = Сподівання + Вагомість + Сприяння.
Сподівання - це розуміння людиною можливості того, що її зусилля дадуть позитивні результати. Якщо службовець вважає, що коли він докладе більше зусиль до виконання якогось завдання, то отримає кращі результати, це означає, що він має високий рівень сподівань. Чим нижчий рівень сподівань, тим нижчий рівень вмотивованості.
Сприяння - це зв'язок, що спостерігається між продуктивністю праці і винагородою. Наприклад, в організації, де рівень зарплати, час відпустки, службові завдання встановлюються не за результатами роботи, а відповідно до трудового стажу працівника, новий службовець навряд чи побачить конкретний взаємозв'язок між результатами своєї діяльності і бажаною винагородою. Такий підхід не сприяє вмотивованості.
Вагомість - це цінність, якої людина надає результатам своїх зусиль. Наприклад, в організації можуть запропонувати підвищення по службі тому працівнику, який найкраще виконує свої обов'язки. Якщо службовець має велику потребу в повазі з боку інших людей, то цінність наслідків такого підвищення буде доволі високою. З іншого боку, якщо службовець відзначається великою потребою в належності до певної групи і його хвилює та обставина, що зміна теперішнього статусу може призвести до втрати дружніх стосунків з цими людьми, то цінність просування по службі в очах цього службовця буде низькою.
Якщо рівень сподівань, сприяння і вагомості перевищує нульову позначку, то можна вважати, що працівник має певний рівень вмотивованості.
Теорія сподівань широко використовується у всіх типах організацій, оскільки вона допомагає керівникам робити все від них залежне для того, щоб посилити зв'язок між рівнем виконання роботи, її результатами і винагородою. Інакше кажучи, керівник повинен намагатися створити таку робочу обстановку, щоб трудові здобутки, слугуючи організаційним потребам, водночас оцінювалися б індивідом як шляхи до бажаних особистих результатів чи винагород.39 3. Модель Портера-Лоулера
Ця комплексна модель включає елементи теорії сподівань і теорії справедливості. Один із найважливіших висновків моделі полягає у розумінні того, що не тільки задоволення потреб веде до ефективної праці, а й ефективна праця дає задоволення. Подекуди таке твердження прямо
39 Райт Г. Леожавне уппавлшня. - С. 186.
суперечить думці багатьох управлінців, які знаходяться під впливом ранніх теорій психології, що обґрунтовують ефективнішу працю з боку більш задоволених працівників. Навпаки, модель Портера-Лоулера стверджує, що висока продуктивність є причиною повного задоволення, а не його наслідком. Ця модель також показує, що мотивація - це система взаємопов'язаних факторів, а тому дуже важливо об'єднати такі фактори як зусилля, здібності, результати, винагороду, задоволення і сприйняття у єдиній взаємопов'язаній системі.
Отже, знання процесуальних теорій дасть змогу керівникові більш об'єктивно застосовувати метод поєднання результатів діяльності працівників й винагород. Поняття справедливості і сподівань дають можливість з'ясувати думки службовців про свою працю. Керівник, який усвідомить і визнає цей аспект мотивації, буде краще підготовлений до роботи з результатами праці службовця і відповідною винагородою.
Ми розглянули найбільш поширені та досліджені теорії мотивації. Мотивація - важлива функція управління, без якої немислима ефективна діяльність будь-якого керівника, а відповідно, будь-якого органу державного управління. Більшість управлінських рішень повинні , враховувати як організаційні потреби, пов'язані з показниками діяльності, так і потреби державних службовців.
У багатьох теоріях робиться спроба пояснити суть мотивації. Однак слід визнати, що універсального філософського підходу до мотивації не існує. Кожен керівник, розуміючи ці теорії, їхні недоліки та практичну користь, зможе віднайти його у своїй організації, якщо поставить у центр своєї філософії управління людину з її прагненнями і бажаннями, розбудить у ній таланти, здібності та особливості, що в кінцевому підсумку принесе подвійний ефект - зробить діяльність державного службовця ефективною, а організації - успішною. У цьому полягає основна мета нашого дослідження.
3.3.5. Контрольна функція управління
Поняття і сутність контролю
У період формуваня нових адміністративних структур, утворення якісно нового інституту державної служби виникає потреба в органах, які б забезпечували з позицій інтересів суспільства, держави і громадян контроль за діяльністю управлінського апарату.
Формування правової держави, демонтаж командно-адміністративної системи супроводжувався ліквідацією структур, які віддано слугували бюрократичній системі. Так була скасована система державного, партійного та народного контролю, що існувала в Радянському Союзі, але натомість не було створено нового механізму контролю. Але ліквідація тієї чи іншої структури не знімає питання про існування функції, а відповідно, і про систему органів, що її виконують.
Функція контролю притаманна переважній більшості держав. Залежно від завдань, які ставляться перед органами контролю, переважає той чи інший його вид. Так, наприклад, у США Головне контрольне управління представляє орган парламентського контролю. Його основним обов'язком є надання Конгресу різних послуг: проведення ревізій, перевірок та оглядів реалізації федеральних програм і діяльності федеральних органів. Масштаби діяльності цього органу охоплюють широке коло питань. У Конгресі, крім бюджетного управління, діє головне ревізійне управління зі штатом близько 5 тис. службовців, яке здійснює дуже широкі контрольні функції. Фінансовий контроль покладено на кілька відомств: державне казначейство, адміністративно-бюджетне управління адміністрації президента, головне контрольне управління та інші служби, не рахуючи податкової. Контролю з боку Головного контрольного управління піддаються такі важливі галузі, як сільське господарство, енергетика, оборона, міжнародні відносини, навколишнє середовище, податки, фінанси, бухгалтерський облік, охорона здоров'я, житлове будівництво тощо.
У Великій Британії немає спеціального органу, який би займався загальним контролем діяльності виконавчої влади. Робота адміністрації на всіх рівнях є об'єктом постійного нагляду законодавчих органів, судових властей, громадських організацій. Фінансову діяльність уряду контролює Національна ревізійна рада, підзвітна безпосередньо парламенту.
У Франції діє Суд рахунків, який здійснює адміністративний контроль і допомагає парламенту та уряду в перевірці правильного виконання державного бюджету. При цьому Суд рахунків повністю незалежний від них. Варто навести такий цікавий факт: виявляється, Рахункова палата у цій країні існує з ... 1303 року, а Генеральна інспекція фінансів - прототип нашого ГоловКРУ - з 1816 року.
Державна рахункова палата функціонує в Угорщині. Під її контролем знаходиться ведення державного господарства і в цих рамках обгрунтування пропозицій щодо державного бюджету, законність, необхідність і доцільність видатків, кредитування бюджету, використання і погашення цих кредитів та інші питання. Повчальний досвід державного контролю накопичений у Німеччині, Японії, Італії, Нідерландах, Бельгії. Тільки у ФРН господарських контролерів і податкових радників донедавна налічувалося 86 (!) тисяч чоловік.
Як бачимо, контрольні органи є практично у всіх країнах з ринковою економікою. Одна"к функції і структура цих органів можуть і повинні змінюватися залеж'но від внутрішньої політики держави.
Соціальне управління включає в себе контролюючий фактор, без якого неможлива нормальна життєдіяльність будь-якого соціального організму. Тому контроль за роботою виконавчих та інших структур
державного управління має бути закріплений як демократичний принцип діяльності цих органів.
Природа контролю виявляється в його основних проявах як функції різних інститутів системи управління суспільними процесами. Це стосується соціального управління та політичного керівництва. Функція соціального контролю полягає в спрямуванні процесу управління на встановлення ідеальної моделі коригування поведінки підконтрольного об'єкта. Головною метою цієї функції є блокування відхилень діяльності суб'єкта управління від заданої управлінської програми, а при виявленні аномалій - приведення управлінської системи в стійкий стан за допомогою всіх регуляторів.
Соціальне призначення контролю в тому, що він покликаний служити джерелом інформації про процеси, які відбуваються, умовою підтримки законності, порядку й організованості, охорони свободи і дотримання прав громадян. Контроль використовується як важливий засіб виявлення правильності поставлених завдань, ступеню пізнання об'єктивних законів суспільного розвитку, використання при сприйнятті глобальних рішень певних природничих і суспільних наук.
Контроль за діяльністю апарату державного управління є однією з форм соціального контролю, який являє собою сукупність норм, інституцій і відносин, спрямованих на забезпечення поведінки людей у відповідності до інтересів певної соціальної групи, класів чи суспільства в цілому. Основа соціального контролю - це система цінностей у сферах моралі, права, релігії, естетики, які віддзеркалюють інтереси певної соціальної спільноти. Форми соціального контролю є різноманітними на різних рівнях. На рівні суспільства можна вирізнити дві загальні форми соціального контролю:
- формальний (правоохоронні органи, контрольно-ревізійні органи, державний примус);
- неформальний (контроль засобів масової інформації, громадська думка, громадські організації).
Контроль, будучи ніби вторинною управлінською функцією, особливість якої в тому, що, займаючи в управлінському процесі специфічне місце, вона разом з тим нерозривно пов'язана з реалізацією інших функцій державного управління. Вторинність, похідність функції контролю виражається в тому, що він торкається діяльності, яка існує поза і незалежно від його існування.
В.Афанасьєв вказує, що завдання контролю полягає в тому, щоб виявити "результати впливу суб'єкта на об'єкт, допущені відхилення від вимог управлінських рішень, від прийнятих принципів організації та регулювання, причини цих відхилень, а також визначити шляхи подолання наявних перешкод для ефективного функціонування усієї системи".411 Отже,
' Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М..1968. - С. 236.
основним призначенням контролю за діяльністю апарату державного управління є створення передумов на основі отриманої інформації для глибокого знання і корегування управлінських процесів, подолання відхилень в силу змінних умов чи відношень на шляху оптимального функціонування системи, служити імпульсом підвищення ефективності діяльності апарату управління. Отримані за допомогою контролю інформації про результати управління необхідні для подальшого розвитку системи. Це дає змогу виробити кібернетичне поняття контролю як форми зворотного зв'язку, в результаті якої відомо, наскільки правильно додержуються задані параметри і критерії досягнення цілей.
При виділенні контрольної функції управління трапляється акцентування на здійсненні її у вигляді нагляду, протиставляючи або поєднуючи поняття "контроль" і "нагляд". Що являють собою ці поняття? Термін "контроль" (від фр. controle - зустрічний, вторинний запис з метою перевірки першого) часто вживається в розумінні англ. control - панування, наявність, влада.41 В українській мові слово "контроль" має значення перевірки, а також спостереження з метою перевірки (контроль над звітністю, громадський контроль, державний контроль).42
Термін "нагляд" означає спостереження з метою перевірки, групу осіб, орган для спостереження за ким-небудь (технічний, санітарний, патентний, прокурорський нагляд).
Існує загальноприйнята точка зору, що нагляд вважається видом контролю. Так, на думку О.Андрійко, - поняття контролю є ширшим від нагляду. Під час його здійснення перевіряється не лише систематичність виконання нормативно-правових актів та прийняття рішень, а й враховуючи особливість контролю як функції державного управління, контролюючим органам надане право втручання в оперативну діяльність підконтрольних об'єктів у формі видання обов'язкових для виконання вказівок. Натомість завданням нагляду є лише виявлення та попередження правопорушень, відповідності діяльності підконтрольних об'єктів чітко встановленим правилам. Органи, що здійснюють нагляд, не мають права втручатися в оперативну діяльність або змінювати акти органів державного управління. Отже, нагляд порівняно з контролем є більш вузьким видом діяльності.43
У державно-правовій літературі поняття "контроль" розглядається в цілому як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об'єкта з метою оцінки обгрунтованості та ефективності прийнятих ним управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення відхилень від вимог, сформульованих у цих
41 Див Краткая философская энциклопедия - М . 1994. - С. 221.
42 Словник юридичних термінів (російсько-український) / Укладачі Ф.Андерс та ін - К., 1994. - С. 92. 110
43 Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук кер В В.Цветков. -С 213
рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання та інформування про них компетентних органів.44
Отже, контрольна і наглядова діяльність щодо забезпечення законності в державному управлінні притаманна усім ланкам державного механізму, оскільки правоохоронна діяльність держави є однією з форм здійснення функцій останньої. У загальному вигляді контрольна функція полягає в тому, щоб встановити, чи відповідає діяльність органів управління, підприємств, установ, організацій тим завданням, що стоять перед ними; чи виконуються і як саме виконуються покладені на них обов'язки; яким є практичний результат зробленої роботи; чи є відхилення від поставлених цілей і якщо так, то які причини і хто в цьому винен тощо. Отже, контроль - це процес забезпечення досягнення організацією своєї мети, який складається зі встановлення критеріїв, визначення фактично досягнутих результатів і проведення коректувань у тому випадку, якщо досягнтирезультати суттєво відрізняються від встановлених критеріїв.
Виконувати функцію контролю потрібно від початку формулювання ,ілей і завдань, від самого початку створення організації, установи. Без .ієвого контролю значно ускладнюється діяльність будь-якої управлінської уктури, керівника. Реалізація планів, які ставить перед собою організація, через різні обставини може бути ускладнена, а тому контроль необхідний з таких причин:
1) через фактор невизначеності;
2) для попередження виникнення кризових ситуацій. Ефективний контроль повинен забезпечувати виявлення проблем і можливість коректування дій до того, як ці проблеми зможуть перерости в кризу. Тобто потрібно вчасно фіксувати помилки і виправляти їх до того, як вони стануть на перешкоді досягнення цілей організації;
3)для підтримки успіху. Визначивши, які саме аспекти діяльності сприятимуть успіху, можна їх потім відповідним чином стимулювати.
Проблема контролю у державному управлінні тісно пов'язана з новими явищами в самому суспільстві, усвідомленням ролі держави та органів державного управління. Під час політичних, економічних і соціальних змін, що відбуваються в Україні, стає очевидною потреба у нових підходах до здійснення контролю в державному управлінні і його призначення. Він повинен відігравати не лише відображаючу, фіксуючу роль, а й, безумовно, регулятивну. Контрольна функція має здійснюватись у поєднанні з іншими формами та методами державного управління, зумовлюючи їхній зв'язок. Контроль - не самоціль, він виявляє і створює умови для правового і виконавчого механізму, що запобігає незаконній діяльності управлінського апарату.
44 Лив Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научних трудов - М . 1994. - С.26.
Державний контроль (нагляд) - одна з форм здійснення державної влади, забезпечення додержання законів та інших нормативних актів, що видаються органами держави, система державних органів перевірки.'15 Контроль здійснюють тією чи іншою мірою усі суб'єкти державного управління, оскільки в межах своєї компетенції контролюють виконання прийнятих рішень, дотримання законодавства в діяльності всієї системи, окремої галузі чи структурної управлінської ланки. Такий контроль може стосуватись як внутрішніх, так і зовнішнішніх аспектів управлінської діяльності.
Сьогодні в Україні, за неповними даними, діють близько ста органів виконавчої влади, які здійснюють функції контролю, нагляду. Державний спеціалізований контроль (нагляд) здійснюється за додержанням 33-х основоположних блок-постів чинного законодавства і у п'яти сферах державного управління (економіка, екологія та охорона навколишнього природного середовища, соціальна сфера, охорона правопорядку і боротьба зі злочинністю, оборона і державна безпека).46
З переходом до багатопартійності стає звичним явищем прихід до влади політичних сил різної орієнтації. У цій ситуації влада будь-якого ідеологічного напряму не може порушувати чинне законодавство, отже, функція контролю набуває надзвичайно актуального звучання. Особливо гостро це питання стоїть в умовах економічної та політичної нестабільності, для якої характерна системна криза законності. Тому сьогодні йдеться навіть про формування нової гілки влади - контрольної, особливістю якої є комплексне здійснення її різними органами,' об'єднаними єдиною цільовою установкою.47 Контрольна влада, що представлена вищими державними органами зі специфічними повноваженнями, є незалежною від інших гілок влади.
Отже, контроль -- не надзвичайний захід, а неодмінна частина організаційної роботи, складовими елементами якої є вироблення і прийняття рішень, технологія і механізм організації його виконання й перевірка результату рішення. Головне призначення контролю, його дієвість спрямовані на будівництво демократичного вільного суспільства, сприяння йому. Суспільство і громадяни повинні контролювати апарат державного управління, що підвищує відповідальність останнього перед суспільством і громадянами за свої рішення, шляхи їх здійснення та кінцеві результати.
'
45 Юридический энциклопедический словарь / Ред. кол. М.Богуславский, М.Козирь, Г.Миньковский и др. -М., 1984.-С. 68.
46 Руденко М. Щодо усунення підміни прокуратурою Інститутів контролю і нагляду в сфері управління // Право України. -1996. - № 9. - С. 60.
47 Чиркин В.Е. Контрольная власть // Гос. и право. - 1993. - № 4. - С. 13.; Гергелійник В. Конституційний суд в системі органів контрольної влади: теоретичні аспекти // Право України. - 1999. - № 5. - С. 82-85.
Контрольна діяльність грунтується на певних принципах: об'єктивність, дієвість (оперативність), універсальність, гласність, систематичність (постійність), ефективність.
Ефективність контролю залежить від повноти виконання суб'єктом контролю таких основних вимог:
-контроль має здійснюватися безперервно, регулярно та систематично;
-бути своєчасним за терміном здійснення, сумлінним і повним в охопленні об'єкта контролю;
-бути оперативним, дійовим і гласним;
-мати загальний характер. Контроль повинен бути невід'ємною частиною посадових обов'язків кожного керівника;
-форми і методи контролю повинні мати різносторонній характер: перевірки вищестоящими органами нижчестощих, письмові звіти, контрольні журнали, картотеки, наради, засідання тощо.48
Самостійність контрольної функції дає можливість виокремити її з-поміж інших функцій державного управління і залежно від виділення певних її характеристик класифікувати на види.
Види контролю
За ознакою об'єктів контрольної діяльності контроль буває зовнішнім і внутрішнім. Зовнішній контроль - це контроль надвідомчий зі сторони виборних органів державної влади, спеціалізованих органів та громадськості за законністю в організаційно непідпорядкованих їм об'єктах, який в основному стосується однієї зі сторін їх діяльності. Цей вид контролю здійснюється у таких формах: конституційний, парламентський, судовий, фінансовий, громадський та прокурорський нагляд.т
У загальному характері існують відмінності між цими видами контролю. Якщо судовий контроль спрямований на охорону, захист суб'єктивних прав, які можуть бути порушені застосуванням незаконного нормативно-правового акта, то конституційний, парламентський, прокурорський контроль (нагляд) мають на меті охорону переважно авторитету закону, об'єктивного правопорядку. Таким чином, судовий контроль розрахований на силу зацікавленості кожного окремого громадянина у недопущенні порушень його законних прав. Контроль конституційний, парламентський, прокурорський передбачає зацікавленість відповідних органів у підтриманні правопорядку загалом.
'" Нижник Н , Машков О.. Мосов С. Контроль у сфері державного управління // Вісник У АДУ - 1998. -J* 2 - С. 25 4У Малиновсь^ий В. Зовнішній контроль у державному управлінні // Вісник УАДУ. - 2000 - № І. - С. 46.
Необхідність надвідомчого контролю виникає при реалізації окремої функції державного управління або у випадках вирішення питань, що стосуються декількох галузей управління. Його здійснюють органи, наділені спеціальною контрольною компетенцією або спеціально утвореними державними інспекціями. У нашій країні діє складна система контрольних органів у сфері державного управління, її суб'єкти відрізняються різною структурно-організаційною формою і правовим статусом у системі органів виконавчої влади.
Конституційний контроль. Існування конституції ще не гарантує демократичного розвитку суспільства та правової держави. Для цього необхідно створити ефективний та стабільний механізм її охорони та захисту, за допомогою якого можна забезпечити відповідність діяльності державних інститутів вимогам основного закону. Регулювання діяльності державних органів конституцією полягає у встановленні обмежень державної влади як такої; встановленні таких меж, які не могли б бути подолані ніякими засобами, в тому числі й формально легальними. Тут йдеться про ті права та свободи людини та громадянина, які в літературі дістали назву природних.50
У світовій практиці найбільш концентрують та уособлюють у собі контрольну функцію органи конституційної юстиції. Вони є вищою формою спеціалізованої контрольної діяльності, мають спеціалізований предмет контролю та реалізують свою функцію через особливий механізм захисту конституції.
Основним видом конституційної юстиції є конституційні суди, завданням яких є здійснення конституційного контролю як самостійного напряму державно-владної діяльності. Необхідною умовою реалізації цієї важливої функції є особливий статус цього органу державної влади, який гарантує всім суддям захист від посягань інших гілок влади, контроль за діяльністю яких покладений на конституційний суд у цілому. Конституційні суди включають у себе риси як контрольної, так і судової влади, а тому носять комплексний характер. Саме тому вони займають своєрідне місце, відмінне від чисто судової влади - їм притаманна найвища контрольна державна діяльність. Такий підхід дає підстави виділити конституційні суди в особливий та самостійний вид - державний орган конституційного контролю. Ця позиція грунтується на таких засадах:
- головне призначення органів конституційної юстиції полягає в забезпеченні верховенства конституції у всьому правовому просторі держави;
спеціалізовані органи конституційної юстиції є суттю ідеї контрольної влади. Тенденції розвитку значної кількості країн вказують на
5(1 Гергелійник В. Конституційний суд в системі органів контрольної влади: теоретичні аспекти // Право Укпяши - 1999. - № 5. - С. 82
становлення (а в деяких з них і створення) нової гілки влади - контрольної з усіма її необхідними атрибутами;
- діяльність самого органу конституційної юстиції є також підконтрольною, але зі сторони не органу, а нормативного акта -Основного Закону країни;
- політична функція для спеціалізованого органу конституційної юстиції неминуча. Діяльність конституційного суду в політичному просторі залежить від самого суспільного середовища;
з органів конституційної юстиції конституційний суд є найдосконалішою формою реалізації ідеї конституційного контролю;
- з усім цим сама ідея контролю не підриває ідеї парламентаризму та незалежного функціонування різних гілок влади. Самим існуванням спеціалізовані органи конституційної юстиції доводять до досконалості принцип розподілу влади в системі стримувань та противаг, відіграючи найголовнішу функцію в цьому складному механізмі.51
Завданням конституційного контролю є забезпечення відповідності законів та інших правових актів Президента України, органів законодавчої та виконавчої влади Конституції України. Не відміняючи загальносудового захисту Конституції, конституційного режиму органами правосуддя, він діє за принципом: немає нікого, хто був би вищий від Основного Закону. Даючи тлумачення Конституції і закону, Конституційний Суд полегшує діяльність усіх гілок влади та одночасно створює умови для ефективного правозастосування. Висота конституційної юстиції полягає в тому, що жоден із державних органів не може визнати недійсними прийняті ними акти, але тільки парламент може змінювати судову практику за допомогою відповідних змін у законодавстві, тобто в межах статутного права. Закон про Конституційний Суд України визначив дві основні сфери застосування конституційної юрисдикції - це перевірка конституційності нормативно-правових актів (конституційний контроль) і офіційне нормативне тлумачення Конституції України та законів.
Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність. На першому етапі досягнення конституційної узгодженості правової системи Конституційний Суд виконує функцію пристосування законів до конституційних основ державного і суспільного життя. Це обумовлене звичайними недоречностями правотворчості. Крім того, Конституційний Суд вирішує спори про компетенцію, що свідчить про складність правовідносин, які
51 Гергелійник В. Конституційний суд в системі органів контрольної влади: теоретичні аспекти // Право України. - 1999 - J* 5. - С. 84-85.
зумовлюють потребу в розробці відсутнього в Основному Законі принципу єдності влади.
Парламентський контроль. Особливого значення в правовій демократичній державі набуває система парламентського контролю за діяльністю виконавчої влади. Світовий досвід свідчить, що без дієвого парламентського контролю Існування правової держави є сумнівним. Визначена в основних законах контрольна компетенція законодавчих органів реалізується не тільки самими парламентами, а й їхніми деякими внутрішніми структурами. Відповідна діяльність парламентів та їх структур набуває різноманітних форм залежно від форми державного правління.
Здійснення парламентського контролю в Україні закріплено в положеннях Конституції, згідно з якими передбачено відповідні структури та їх законодавчу регламентацію. Верховна Рада України має низку спеціальних контрольних органів, що дає змогу тримати руку на пульсі соціального життя держави.
Контроль парламенту реалізується під час формування Кабінету Міністрів, призначення вищих посадових осіб, їх періодичних звітів. Відомо, що під час формування уряду останній має подати програму діяльності, з якою парламент погоджується, результатом чого є затвердження складу уряду, чи не погоджується, тоді уряд не затверджується. Крім цього, парламент періодично заслуховує звіти уряду та вищих посадових осіб держави. Вотум недовіри, порушення процедури імпічменту можливий результат контролю самого парламенту. Ст.87 Конституції встановлює порядок визначення відповідальності Кабінету Міністрів України.
Парламентський контроль, незалежно від того, яке місце він посідає в діяльності того чи іншого парламенту, має давню історію. Його здійснює передусім сам законодавчий орган на пленарних засіданнях, а також постійні комітети та депутати. Крім того, парламент може створювати спеціальні слідчі комісії. В Конституції України ці форми контролю об'єднано короткою формулою в п. 33 ст. 85: Верховна Рада "здійснює парламентський контроль у межах, визначених цією Конституцією".
Ефективний систематичний контроль здійснюють комітети Верховної Ради, що характерно всім демократичним державам. Контрольна діяльність депутатів виражається у праві звертатися із запитом до Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів державної влади, а також до керівників підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Такі запитання можуть бути як усні, так і письмові. За ними перелічені органи (посадові особи) зобов'язані повідомити народному депутатові про результати розгляду запиту. У багатьох парламентах світу щотижня надається час для усних запитань депутатів членам уряду (т. зв. "час запитань").
Окремого розгляду потребують існуючі форми парламентського контролю за витрачанням державних коштів, тобто за виконанням урядом державного бюджету. У багатьох країнах встановлено порядок, за яким інформація про загальний фінансовий стан передається урядом до постійного комітету з фінансово-бюджетних питань. Окрім інформації загального характеру, ці комітети можуть збирати більш конкретні відомості про виконання державного бюджету.
Водночас майже у всіх країнах перевірка державних витрат та ряд інших дій у фінансово-бюджетній сфері здійснюється спеціальними органами, їх діяльність не тільки доповнює відповідну роботу самого законодавчого органу та його структур, а й додає їм більш конкретного змісту. Найчастіше ці органи називаються лічильними (рахунковими) палатами, і їх склад формується парламентом або за його участю. Так, в Україні важливим і ефективним органом парламентського контролю за використанням коштів Державного бюджету є Рахункова палата (ст. 98 Конституції), хоча її функції на підставі рішення Конституційного Суду і було суттєво обмежено. У випадку виявлення порушень або зловживань Верховна Рада може поставити питання про політичну відповідальність Кабінету Міністрів у цілому або конкретного міністра.
Характерно, що в країнах Східної Європи та тих, що утворилися на теренах колишнього СРСР, відповідні органи здійснюють контроль не тільки за виконанням бюджету, а й за управлінням об'єктами державної власності. Національний банк України здійснює контроль за реалізацією кредитно-грошової політики в державі (ст.100).
Ще однією формою парламентського контролю за урядом можна вважати діяльність інституту омбудсменів. Омбудсмен (народний правозахисник) це спеціальна посадова особа, до компетенції якої входить вирішення проблем, що виникають у відносинах між приватними особами та органами державної влади, розгляд скарг на діяльність насамперед органів виконавчої влади. Важливим напрямком роботи омбудсмена є захист прав і свобод людини, з одного боку, а з іншого - він покликаний контролювати дії усіх гілок влади та посадових осіб різних рівнів, аби запобігти порушенню ними прав людини. Найважливіша риса статусу омбудсмена - незалежність, адже він не належить до жодної гілки влади. Омбудсмен, як правило, за власною ініціативою здійснює перевірки Щодо законності і правильності управлінських актів, процедур їх прийняття, дій відповідних посадових осіб.
Уперше інститут омбудсмена був запроваджений в 1809 році у Швеції, аби контролювати з боку суспільства законодавчу, виконавчу і судову владу. А з часом він знайшов своє місце в державно-правовій практиці більш ніж п'ятдесяти країн світу, у тому числі й Україні. Запровадження інституції омбудсмена є важливим кроком на шляху створення в Україні громадянського суспільства європейського зразка. Уповноважений
Верховної Ради України з прав людини здійснює контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст.ІОІ Конституції). Можна сказати, що омбудсмен сьогодні сприймається як своєрідний посередник між особою та органами державної влади, який розслідує скарги і запобігає зловживанням з боку останньої.
Судовий контроль. Особливе місце в системі контролю за органами державного управління належить судовому контролю. Адже залишити без належного судового контролю сферу адміністративної діяльності державних органів не можна, оскільки вона зачіпає інтереси всього суспільства, держави і громадян, і ці інтереси повинні бути збалансовані чинним законодавством. Конституція України гарантує широку систему правового захисту від будь-яких дій чи бездіяльності органів державного управління. В Основний Закон як одне з основних прав громадян було включено всеохоплюючу гарантію права звертатися до суду. На практиці ця конституційна норма реалізується через систему судів та інстанції апеляційного та касаційного рівнів.
Судовий контроль в Україні носить непрямий характер, оскільки контролюється не законність самих законів, а законність нормативно-правових актів, які базуються на законах, та законність дій службових осіб, які виконують ці закони
Судовий контроль за законністю у сфері виконавчої влади здійснюється у двох формах. Це діяльність суду щодо вирішення адміністративних справ, яка пов'язана з перевіркою законності нормативно-правових актів органів управління на підставі звернень зацікавлених осіб. Судові рішення при цьому скасовують чи змінюють незаконні акти виконавчої влади або відмовляють у визнанні юридичної сили за актами, що суперечать чинному законодавству.
Судовий контроль за законністю актів (дій) органів виконавчої влади має місце у випадках, коли законність акту чи дії не є спеціальним предметом судового розгляду, а досліджується, перевіряється у зв'язку з вирішенням віднесених до компетенції суду кримінальних, інших судових справ, при розгляді яких судам доводиться оцінювати дії чи бездіяльність органів управління з точки зору їхньої відповідності законодавству.
Таким чином, судовий контроль має ту особливість, що здійснюється у сферах, недосяжних деяким іншим видам контрольно-наглядової діяльності. Формальним наслідком непрямого контролю, який здійснюється судом, є окремі ухвали та подання, що приймаються судовими органами (суддею). Залишення службовою особою без розгляду окремої ухвали суду чи подання судді або невжиття заходів до усунення вказаних у них порушень закону, так само як і несвоєчасна відповідь, тягнуть за собою адміністративну відповідальність. При виявленні судом у діях службової особи ознак злочину він повинен повідомити про це прокурора або ж порушити кримінальну справу.
Важливим призначенням (функцією) судової влади у правовій державі є захист прав і свобод людини. Судова влада має своїм завданням контролювати законність дій виконавчої влади, розглядаючи і вирішуючи претензії (скарги) громадян та їх організацій (юридичних осіб) щодо актів (дій) органів державного управління та їх посадових осіб. Вирішуючи спори про право та юридичне значимі конфлікти, що виникають між різними суб'єктами (фізичними та юридичними особами), вони підтримують і зміцнюють у суспільстві стан законності, утримують органи державного управління у визначених Конституцією, іншими законами рамках їх діяльності.
Суддя у розумінні соціальних цінностей, як визначила Конституція України, має всі можливості сповідувати верховенство права в першу чергу людини, а потім державного органу чи посадової особи, оскільки суд все більше стає частиною соціальної держави. Громадяни мають гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державного управління, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо вони вважають, що рішення, дія чи бездіяльність останніх порушують або ущемлюють права і свободи громадян чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді. Крім того, якщо суд переконався у невідповідності закону Конституції, він не застосовує такий закон, а керується Основним Законом і вирішує справу по суті. У випадках, коли під час застосування закону в конкретній справі виявляються розбіжності між законом і Конституцією, згідно зі статтею 83 Закону про Конституційний Суд України, провадження у справі зупиняється, відкривається конституційне провадження, і справа розглядається Конституційним Судом невідкладно. Такий стан підтверджує відомий постулат, що органи державного управління здатні реально функціонувати в суспільстві на конституційних засадах лише за умов судового контролю.
Враховуючи досвід багатьох демократичних країн, де вже давно існує адміністративна юстиція та для ефективного судового контролю у сфері адміністративної діяльності державних органів, в Україні теж необхідно передбачити створення спеціалізованих судових органів. До компетенції адміністративного суду слід віднести вирішення питань, які сьогодні не вирішуються або вирішуються недостатньо. Створення загальних адміністративних судів України дасть змогу реалізувати ідею незалежного органу для забезпечення дійового контролю у сфері державного управління та дасть змогу гармонізувати юридичну практику з європейськими країнами.
Фінансовий контроль. Важливе місце у сфері державного управління посідає фінансовий контроль. Основними його завданнями є здійснення контролю за фінансово-господарською діяльністю, цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів, збереженням державного
майна, економним використанням матеріальних і фінансових ресурсів, за виконанням запланових завдань, правильністю ведення бухгалтерського обліку, а також виявлення та усунення фактів порушення фінансової дисципліни, нанесення збитків, безгосподарності й марнотратства, перекручення звітності на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
Фінансово-кредитний контроль поширюється на всі галузі державного управління. Кабінет Міністрів та Міністерство фінансів здійснюють загальний контроль за фінансово-кредитними відносинами в державі. Спеціальну функцію контролю також виконують контрольно-ревізійна, податкова, митна служби, Національний банк України.
Фінансовий контроль має свої особливості оскільки утворюється і функціонує у вигляді самостійних в організаційному і юридичному відношенні органів. Його діяльність носить загальний для всіх галузей і сфер управління характер (наприклад, податковий, фінансовий контроль), або ж утворюється в складі відповідних державних органів, скажімо, в галузі економіки чи соціально-культурній сфері. Йдеться насамперед про вже згадувану Рахункову палату Верховної Ради України, яка є постійно діючим вищим органом державного фінансово-економічного контролю. Такими органами є також компетентні органи виконавчої влади. Серед них особливе місце займає Міністерство фінансів України, яке здійснює контрольні функції через контрольно-ревізійну службу та податкову адміністрацію.
Провідна функція здійснення зовнішнього (надвідомчого) контролю в Україні покладена на Державну контрольно-ревізійну службу (ДКРС), яка підпорядкована Міністерству фінансів України. Відповідно до Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" її організаційна структура складається із Головного контрольно-ревізійного управління України (ГловКРУ), контрольно-ревізійного управління в Автономній Республіці Крим, обласних управлінь, міських у Києві та Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) у районах, містах, міських районах.
Завданням цієї служби є здійснення державного контролю за витрачанням коштів, матеріальних цінностей, їх збереженням, станом і правильністю бухгалтерського обліку, звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних установах, а також'на підприємствах і в організаціях, які одержують кошти всіх рівнів і державних валютних фондів, розроблення пропозицій з усунення виявлених недоліків та порушень І запобігання їм на майбутнє Державний контроль здійснюється у формах перевірок і ревізій грошових та бухгалтерських документів, звітів, кошторису, інших документів. Ревізія - це спосіб документального контролю за фінансово-господарською
діяльністю підприємств, установ, організацій, додержанням законодавства з фінансових питань, вірогідністю обліку і звітності, спосіб документального виявлення нестач, розтрат, привласнень і крадіжок коштів і матеріальних цінностей, запобігання фінансовим зловживанням. Ревізії і перевірки можуть здійснюватися як за власною ініціативою державної контрольно-ревізійної служби (не частіше одного разу на рік), так і за дорученням правоохоронних органів (у будь-який час, у випадках, передбачених законом). Результати ревізії оформлюються шляхом укладання акта, а перевірки - довідки або доповідної записки.
Органи державної контрольно-ревізійної служби мають право розглядати справи про адміністративні правопорушення у сфері фінансової діяльності, а також право безпосереднього обстеження та з'ясування питань на підприємствах, установах та організаціях, де проводиться перевірка чи ревізія. У разі потреби всебічного контролю та отримання додаткових даних про об'єкт, який перевіряється, вони можуть вимагати проведення інвентаризації основних фондів, товарно-грошових цінностей, грошових коштів і розрахунків. У випадках, передбачених законодавством, зазначена служба має право накладати на керівників та інших посадових осіб підприємств, установ і організацій адміністративні стягнення, а також застосовувати до них фінансові санкції.
Організація та здійснення фінансового контролю в Україні покладена на контрольно-ревізійні підрозділи, що створюються і функціонують як самостійні структурні підрозділи в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, а у разі потреби - в органах, що належать до сфери їх управління і становлять єдину контрольно-ревізійну службу відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади.
З метою запобігання дублювання численних відомчих перевірок, існує практика складання річних планів, погоджених з Головним контрольно-ревізійним управлінням та його підрозділами на місцях. Лише за наказом міністра в окремих випадках можуть проводитися позапланові ревізії та перевірки.
Законом "Про державну податкову службу в Україні" регулюється структура і діяльність податкових органів у сфері фінансового контролю. Державна податкова служба здійснює контроль за правильністю обчислення і сплати обов'язкових платежів до бюджету, за дотриманням податкового законодавства, порядком заняття індивідуальною трудовою Діяльністю, а також приймає нормативні і методичні документи з питань оподаткування, бухгалтерського обліку і звітності на виконання відповідних законодавчих актів.
Державні податкові адміністрації мають право застосовувати до підприємств, установ, організацій і громадян фінансові санкції, а також накладати адміністративні штрафи. У разі виявлення під час здійснення контрольних функцій неправомірних дій зазначених об'єктів, що свідчить
про злочинну діяльність або створення умов для неї, зобов'язані передати інформацію з цих питань органам по боротьбі з організованою злочинністю.
Необхідно згадати і про контроль у митній справі, який має чітко окреслену структуру та визначені завдання, а також такі види функціонального контролю, як контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, контроль у сфері приватизації об'єктів державної власності, контроль за цінними паперами, де вже склалися відповідні контрольні структури.
Закон України "Про банки і банківську діяльність" визначає правові засади діяльності банківської системи, а також контрольну функцію Національного банку України за додержанням банками банківського законодавства, економічних нормативів та власних нормативних актів. На Національний банк покладено функції впровадження єдиної державної політики в галузі грошового обігу, кредиту, зміцнення національної грошової одиниці, координації банківської системи в цілому, тобто, здійснення контролю у проведенні цієї політики. Органи банківської системи здійснюють також контроль у сфері валютного контролю.
Поряд з банками функцію валютного контролю здійснюють податкові та митні органи, органи зв'язку. Державна податкова адміністрація здійснює фінансовий контроль за валютними операціями, які проводяться на території України, а Державний комітет зв'язку та інформатизації контролює додержання правил поштових переказів та пересилання валютних цінностей через митний контроль держави. Державна Митна служба здійснює контроль за додержанням правил переміщення валютних цінностей через митний кордон України.
До державних органів з функціями зовнішнього контролю також належать спеціалізовані органи контролю, наділені широкими повноваженнями. Ці органи створюються у галузях промисловості та фінансів, охорони природи і сільського господарства, будівництва та збереження матеріальних цінностей тощо. Суб'єктами цього контролю є такі державні органи: комітет зі стандартизації, метрології та сертифікації, органи пожежного нагляду, комітет у справах захисту прав споживачів, санітарно-епідеміологічна служба, органи контролю за цінами, органи статистики, органи нагляду за охороною праці, служба зайнятості населення, служба з карантину рослин, аудиторська служба, гідрометеорологічна служба, служба безпеки дорожнього руху, племінна служба, фельд'єгерська служба, служба з питань технічного захисту інформації, міграційна служба.
Характерною особливістю правового статусу цих спеціалізованих органів контролю є поєднання наглядових функцій за виконанням юридичних документів (спеціальних правил, обов'язкових вимог, умов державних нормативів, стандартів, інструкцій) з контрольними - за діями
чи бездіяльністю працівників щодо виконання загальнообов'язкових правил (вони мають право давати обов'язкові приписи, застосовувати фінансові та економічні санкції, порушувати справи в загальних і арбітражних судах, притягати правопорушників до цивільної, матеріальної та адміністративної відповідальності, передавати матеріали до правоохоронних органів).
Таким чином, фінансовому контролю притаманні такі загальні риси: він здійснюється з метою захисту інтересів держави спеціально визначеними органами виконавчої влади (наділеними державно-владним повноваженнями) в межах їхньої компетенції; відносини між органами, які здійснюють фінансовий контроль, і тими, що перевіряються, носять субординаційний характер; рішення про застосування відповідного різновиду контролю приймають компетентні посадові особи контрольного органу зі своєї ініціативи або за дорученням правоохоронних органів; органи, які здійснюють контроль (їх посадові особи), у випадках, передбачених законодавчими актами, можуть накладати адміністративні стягнення, адміністративні штрафи, застосовувати відповідні фінансові та інші санкції у випадках, у розмірі і в порядку, передбаченому законом; органи, які здійснюють контроль, співпрацюють (взаємодіють) між собою, іншими органами, що здійснюють державний контроль, і правоохоронними органами; користувачами результатів ревізій і перевірок є як самі особи, так і власники, що перевіряються (органи, уповноважені власником), правоохоронні органи.52
Громадський контроль. Важливу контрольну функцію в розвинених демократіях відіграє громадський контроль. Від рівня його впливу на суспільно-політичне життя та на органи державної влади зокрема можна визначити рівень демократичності тієї чи іншої країни. Світова практика показала, що громадський контроль є невід'ємною частиною громадянського суспільства, а його відсутність чи мінімальний вплив вказують на безправність основної маси населення перед свавіллям владних структур тоталітарної системи.
Згідно ст. 38 Конституції України "Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування". Така конституційна норма передбачає як у теоретичному, так і в практичному контексті громадський контроль за органами державного управління, за діяльністю управлінського апарату і посадових осіб.
Суб'єктами такого контролю є громадські об'єднання: політичні партії, професійні союзи, молодіжні та інші громадські організації, органи самоорганізації населення, трудові колективи, збори громадян за місцем
52 Бурлаков Р Про систему державного фінансового контролю // Право України. - 1998. - № 3. - С. 70-71.
проживання а також окремі громадяни. Громадський контроль як засіб забезпечення законності в діяльності виконавчо-розпорядчих органів суттєво відрізняється від усіх інших видів контролю. Ця відмінність полягає насамперед у тому, що всі суб'єкти громадського контролю виступають від імені громадськості, а не держави. Тому їх контрольні повноваження, як правило, не мають юридично-владного змісту. Тому рішення громадських організацій за результатами перевірок мають, як правило, рекомендаційний характер. Для громадського контролю характерною рисою є попередження порушень у сфері виконавчої влади за допомогою засобів суспільного впливу. Як і державний, громадський контроль базується виключно на правових засадах.
Своє право контролю над державними інституціями громадяни реалізують через різноманітні громадські об'єднання. У різних формах об'єднання громадян здійснюють громадський контроль за діяльністю органів державного управління (вибори, референдуми, загальнонародні обговорення тощо), а також через структури громадянського суспільства. Так, право висування кандидатів на місцевих виборах поряд з іншими суб'єктами виборчого процесу належить громадським організаціям. Враховуючи те, що обласна або районна рада може висловити недовіру голові відповідної державної адміністрації, що може призвести до його відставки, роль депутатів - представників громадськості у цьому випадку є дуже вагомою. Крім цього, місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні органам місцевого самоврядування у частині повноважень, делегованих їм відповідними обласними чи районними радами.
Громадський контроль також здійснюють профспілки. Він реалізується через діяльність різноманітних контрольних комісій, рейдових бригад за використанням суспільних фондів споживання, за дотриманням техніки безпеки, промислової санітарії. Органи профспілок здійснюють контроль за дотриманням адміністраціями та власниками підприємств чи їх уповноваженими законодавства про працю, законодавчих та інших нормативних актів з питань соціального захисту та розмірів соціальних виплат. З цією метою профспілки беруть участь у розробці і перегляді правил, положень та інших нормативних актів по охороні праці і промисловій санітарії, здійснюють контроль за створенням на підприємствах безпечних та здорових умов праці; здійснюють контроль за дотриманням суб'єктами господарської діяльності трудового, пенсійного та житлового законодавства; контролюють виконання заходів щодо забезпечення зайнятості працівників при їх звільненні за скороченням штатів, ліквідації чи реорганізації установи, організації, підприємства. Адміністрація зобов'язана розглядати приписи про усунення виявлених порушень законодавства про працю і профспілки та протягом встановленого терміну повідомити профспілку про результати розгляду. За
ініціативою своїх членів та власною ініціативою профспілки мають право звернення до суду з позовом про захист трудових прав.
Важливою формою безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення є загальні збори громадян за місцем проживання. Такі збори проводяться відповідно до ст. 8 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні".
В окремих випадках органи державного управління уповноважують об'єднання громадян виконувати деякі державно-управлінські функції. Так, свого часу профспілкам було передано у володіння й оперативно-господарське управління мережу санаторно-курортних закладів, дитячих таборів відпочинку та інших лікувально-оздоровчих установ.
Важливим чинником громадянського суспільства є існування на належному рівні "четвертої влади", під якою розуміють усі засоби масової інформації, їх роль зводиться не лише до здійснення комунікативних функцій між державою, суспільно-політичними інституціями та громадянами. Вони покликані реалізовувати надзвичайно важливу функцію громадського контролю за діяльністю державних та суспільних структур. При цьому необхідною умовою функціонування мас-медіа є їх незалежність від владних структур. У відкритому суспільстві звичним явищем є конструктивна опозиційність преси до влади, без чого' вона не змогла б виконувати свою соціальну функцію. У країнах Заходу державні службовці користуються набагато меншими, ніж звичайні громадяни, правами захисту від звинувачень у ЗМІ. Таке положення допомагає кращому втіленню принципу відкритості влади та реалізації функції преси як "сторожового пса демократії", "громадського контролера за діяльністю уряду". В мас-медіа має бути місце для висловлення всіх існуючих у суспільстві точок зору, у тому числі й на шляхи розвитку держави. Тільки така вільна дискусія може гарантувати становлення правового, демократичного суспільства.
Україні ще треба створити дієвий механізм, загальноприйнятий в цивілізованому світі, при якому преса могла б діяти як джерело неупередженої інформації на вільному ринку ідей. Слушно зауважують Н.Нижник та І.Мащенко: "Незалежно від стану свободи слова і друку в демократичних суспільствах саме ЗМІ відіграють головну роль у формуванні відкритого суспільства і правової держави, створенні своєрідних каналів впливу на владу".53
Отже, можна зробити висновок, що громадський контроль є важливим чинником забезпечення законності в сфері державного управління, механізмом участі громадян в управлінні державними справами, без якого існування демократії є неможливим.
53 Нижник Н . Мащенко І Організація передвиборної агітації в електронних ЗМІ України // Вісник У АДУ. - 1998. .Jfe3.-C.S8
Прокурорський нагляд. Важлива і відповідальна роль у сфері державного управління, де приймаються рішення, вирішуються спори, оскаржуються дії посадових осіб, розв'язуються трудові, майнові, соціальні та інші життєво важливі питання, належить прокурорському нагляду. Прокуратура у механізмі державного контролю посідає особливе місце. Будучи видом (частиною) державного контролю в цілому, прокурорський нагляд має широку сферу застосування, хоча його межі та повноваження весь час були і є предметом досліджень і суперечок вчених і практиків. З початком ринкових перетворень в Україні, а відповідно, зменшення втручання держави у суспільні відносини та посилення ролі суду, деякі з них почали піддавати сумніву доцільність існування цієї функції прокуратури. Такий підхід дістав свій вияв і в Конституції України (п. 9 розд. XV "Перехідні положення"). Проте реальне життя показує, що потреба в нагляді за додержанням законів сьогодні не тільки не зменшилась, а все більше зростає. Тому функція загального нагляду прокуратури до часу утвердження справді правової держави з високою політичною культурою та відповідними демократичними традиціями, має право на існування.
Свого часу відомий історик В.Ключевський, характеризуючи прокуратуру доби Петра І, вбачав у ній "махове колесо" всього управління. Прокуратура того часу мала функцію нагляду за додержанням чинних та тих законів, що приймалися всіма органами державної влади і посадовими особами.54 У наш час прокуратура теж відіграє важливу роль у процесі здійснення державного управління. Адже саме в цій сфері часто спостерігаються прояви корупції, місництва, протидії органам прокуратури під час усунення ними порушень закону, втручання в їхню діяльність.
Специфіка діяльності прокуратури полягає в тому, що вона не встановлює загальних правил поведінки, як це робить законодавча влада, не займається організаційно-розпорядчою діяльністю, що притаманно виконавчій владі, не розглядає конкретних справ, що належить до сфери судової влади. Відповідно до законодавства на прокуратуру покладається завдання здійснювати загальний нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, посадовими особами та громадянами.
На відміну від інших державних органів, яким надано наглядово-контрольні повноваження, прокурори здійснюють функцію загального нагляду, не будучи наділені правом застосування прямих заходів впливу щодо усунення порушень законності у сфері виконавчої влади: не мають права скасовувати управлінські акти, звільняти чи призначати працівників,
54 Див.: Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестник МГУ. Серия 11 "Право". 1997. -№2.
накладати на них дисциплінарні, адміністративні стягнення. Прокурори діють тільки у властивих цим органам формах. Виявивши в результаті перевірки скарг та заяв громадян чи іншим шляхом порушення закону (незаконний наказ керівника, постанова чи розпорядження органу виконавчої влади), прокурор виносить протест, у якому вимагає скасувати незаконні акти, припинити незаконні дії керівників, службових осіб і відновити порушені права. Якщо орган або посадова особа відмовляється задовольнити протест чи ухиляється від його розгляду, прокурор звертається з відповідною заявою до суду. Принесення прокурором протесту або заяви в суд зупиняє дію опротестованого акту до вирішення питання про його законність.
Коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди громадянам, організаціям чи державі, прокурор може внести вищому стосовно порушника органу чи посадовій особі письмовий припис про усунення порушень закону, який підлягає виконанню. Залежно від характеру порушення закону, причин цих порушень та умов, що їм сприяють, а також наслідків такого порушення прокурор вправі внести до відповідних органів чи осіб подання з вимогою усунути допущені порушення. Він також має право внести постанову про порушення дисциплінарної, адміністративної чи навіть кримінальної справи.
Отже, основне завдання прокуратури - не допускати, попереджати порушення закону, ким би воно не було допущене. Якщо ж порушення все-таке сталося - вжити передбачених законом заходів для його усунення. При цьому, залежно від характеру порушення і його наслідків, прокурор може поставити питання про притягнення винних до відповідпльності.
Внутрішній контроль є відомчим контролем для систематичної перевірки виконання рішень об'єктами управління, що відіграє важливу роль у зміцненні державної дисципліни, законності при формуванні органів державного управління, підвищенні їх виконавчої дисципліни. Такий контроль не виходить за межі самої управлінської системи, органи якої перебувають в адміністративній підпорядкованості. Він здійснюється усіма органами виконавчої влади, їх посадовими особами, забезпечується службовцями чи спеціалізованими структурами і врівноважує діяльність державного управління. У такому аспекті контроль виступає як функція управління, будучи однією з важливих складових здійснення керівництва. Кожен керівник повинен здійснювати нагляд за підлеглими і контролювати виконання ними його розпоряджень. Коли він не може самостійно здійснювати цю функцію, то частково передає її спеціально утвореному органові.
Внутрішній контроль можна назвати ще адміністративним контролем. Його завданням є нагляд за випадками порушення дисципліни, вимог чинного законодавства, за невиконанням рішень органів влади, бюрократизм тощо. Адміністративний контроль за виконавською
дисципліною та діяльністю в межах наданих повноважень в органах виконавчої влади здійснюється по управлінській вертикалі, а також за процесом надання ними управлінських послуг та забезпечення конституційних прав і свобод громадян. Ефективність діяльності органів виконавчої влади залежить від рівня організації виконання та контролю за виконанням законів, рішень, програм, наказів, розпоряджень тощо. Тому контроль повинен бути обов'язковою складовою частиною діяльності всіх органів виконавчої влади.
Такий контроль повинен здійснюватися систематично і системно з використанням усіх наявних контрольних засобів, а результати та висновки в обов'язковому порядку мають передаватися до до вищого, відносно підконтрольного, органу. Головною метою адміністративного контролю є перевірка якості виконання поставлених завдань, своєчасного виявлення проблем, концентрації зусиль на корегуванні ситуації, оперативного вжиття заходів щодо забезпечення виконання завдань.55
Контроль з боку Президента України
Будучи главою держави, Президент України наділений правом контролю за додержанням законності у всіх структурах і сферах функціонування виконавчо-розпорядчої системи держави.56 Хоча посаду глави держави не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією гілкою державної влади, зокрема виконавчою. Разом з тим у літературі та практиці глава держави в країнах зі змішаною республіканською формою правління розглядається як носій виконавчої влади і найвищий представник у міжнародних зносинах. Це, на думку В.Б.Авер'янова, випливає із змістовного характеру виконавчої влади, який "пояснює природну, органічну єдність статусу Президента з функціями та повноваженнями саме даної гілки влади".57 Такої ж думки дотримуються й інші науковці. Тобто, Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально, через певний обсяг своїх повноважень (компетенції), але він не віднесений до неї структурно, як окрема ланка системи органів виконавчої влади. В силу вищезазначеного, ми віднесемо контрольні функції з боку Президента України, який має безпосереднє відношення в силу значних компетеційних преференцій (насамперед установчих і кадрових) щодо виконавчої влади, до адміністративного виду контролю.
У разі невідповідності Конституції, чинному законодавству Президент скасовує акти Кабінету Міністрів України, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення голів місцевих державних адміністрацій,
55 Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук кер. В В.Цвєтков. -С. 219.
56 Колпаков В К Адміністративне право України- Підручник. - С. 665.
57 Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф Авер'янова В.Б. - К.: Юрінком Інтер, 1998. -С. 39.
приймає рішення про відставку останніх, якщо недовіру їм висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради (ст. 105 Конституції). Для здійснення своїх функцій, у тому числі й контрольних, Президент може створювати необхідні консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи та служби (п.28 ст. 106 Конституції). Таким органом, наприклад, є спеціальний відділ забезпечення при Президентові України, який контролює транспортні витрати, витрати на утримання будинків, оздоровчо-лікувальних закладів тощо, які належать органам виконавчої влади.
З метою посилення взаємодії державних органів, які здійснюють зовнішній та внутрішній контроль, було утворено Контрольну службу Президента України, на яку покладалися функції координування контрольної діяльності органів державного управління. Але цей інститут державного контролю не повною мірі використовував повноту своїх повноважень і тому не став дієвим координуючим центром державної контрольної діяльності. Замість цього органу тепер утворено Головне управління Адміністрації Президента України з контролю за виконанням нормативних актів Президента України, на яке покладено функцію контролю за виконанням законів, указів, розпоряджень, а також доручень глави держави органами виконавчої влади та їх посадовими особами.
Контроль з боку Кабінету Міністрів України
Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади (ст. 113 Конституції) відіграє ключову роль у сучасній системі державного управління. Уряд реалізує свої контрольні повноваження в процесі: 1) реалізації програм економічного, соціального, культурного розвитку країни в цілому та окремих її регіонів; 2) проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 3) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; 4) організації та забезпечення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи; 5) спрямування і координації роботи міністерств та інших органів виконавчої влади.
Згідно з Указом Президента України "Про систему центральних органів України" від 15 грудня 1999 р. Кабінет Міністрів може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці урядові органи державного управління здійснюють: управління окремими підгалузями або сферами діяльністі; контрольно-наглядові функції; регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції.
Результати контрольної діяльності Уряду знаходять своє відображення в постановах і розпорядженнях.
Відповідно до п. 5 ст.35 Конституції Автономної Республіки Крим Кабінет Міністрів України з питань виконання державних функцій і повноважень здійснює контроль відносно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови уряду АРК, керівників відповідних міністерств і республіканських комітетів АРК.
Кабінет Міністрів здійснює контрольну функцію відносно місцевих державних адміністрацій та їх голів, які при здійсненні своїх повноважень відповідальні та підзвітні перед ним.
Контроль з боку центральних органів виконавчої влади
Це контроль, який здійснюється міністерствами, державними комітетами (державними службами) та центральними органами виконавчої влади зі спеціальним статусом. Керівники центральних органів виконавчої влади, відповідно до положень про ці органи, які затверджує Президент України, організовують і здійснюють контроль виконання в доручених їм сферах діяльності і несуть відповідальність за стан справ у цих сферах перед Президентом та Кабінетом Міністрів. Вони визначають ступінь відповідальності своїх заступників та керівників структурних підрозділів міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади.
Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади здійснюють контроль над відповідними управліннями, відділами та іншими структурними підрозділами місцевих державних адміністрацій та контролюють процес виконання виданих ними актів у підвідомчих установах своєї галузі (відомства). З метою уніфікації адміністративної діяльності міністри наділені правом нагляду за функціонуванням усіх службових осіб та управлінських підрозділів відповідної галузі, що означає скасування їхніх наказів, інструкцій, призначення бухгалтерських, інших документальних ревізій, накладення дисциплінарних стягнень.
Контроль з боку місцевих органів виконавчої влади Контрольні повноваження обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій закріплені в Законі України "Про місцеві державні адміністрації". Коло цих повноважень досить широке. Так, відповідно до ст. 28 місцеві державні адміністрації мають право проводити первірку стану додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності і підпорядкування. З питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій керівники територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих адміністрацій (ст.31). Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних
адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, рішенням Конституційного Суду, актам Президента, Кабінету Міністрів, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів обласних державних адміністрацій мають право скасовувати накази керівників відповідних управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районних державних адміністрацій, що суперечать законодавству України та актам органів виконавчої влади вищого рівня (ст. 33).
Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, їх рішення, що суперечать Конституції та законам, іншим актам законодавства, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Вони визначають ступінь відповідальності своїх заступників та керівників структурних підрозділів, які входять до складу адміністрацій, забезпечують реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноавжень.
Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні, органам виконавчої влади вищого рівня, а також радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. В свою чергу, органи виконавчої влади уповноважені здійснювати перевірку фінансово-господарської діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, здійснювати контроль за діяльністю підприємств (об'єднань) будь-яких форм власності, транспорту, за використанням природних ресурсів, за станом громадського порядку, сплатою обов'язкових платежів до бюджету, за станом обліку, звітності, за радіаційним, санітарним станом.
Організація контролю за виконанням документів здійснюється відповідно до Інструкції з діловодства в центральних і місцевих органах виконавчої влади і Регламенту роботи відповідного органу. Передумови успішного контролю закладаються на стадії розробки документів: актів законодавства, програм, постанов, наказів тощо. Кожен документ повинен відповідати чинному законодавству України, містити чіткі установки й завдання, визначити конкретні строки та осіб, відповідальних за виконання. Безпосередній контроль за виконанням документів покладається на канцелярію або спеціально створену контрольну службу. У нечисленних органах, а також у структурних підрозділах апарату такий контроль здійснюється посадовою особою, відповідальною за діловодство. Що зазначається у її посадовій інструкції.
Проте управлінський контроль не може обмежуватися лише контролем за виконанням документів. Він повинен бути всеосяжним і здійснюватися у комплексному порядку. Забезпечення систематичного та
дієвого адміністративного контролю може відбуватися тільки у плановому режимі. Контроль не може бути відокремлений від організації управління в цілому, керівник органу виконавчої влади всі управлінські дії, у тому числі й контроль, повинен здійснювати як єдиний процес. Кожен працівник апарату управління у межах своїх повноважень повинен здійснювати контроль як частину своїх посадових обов'язків навіть тоді, коли йому це спеціально й не доручено окремим розпорядженням.
Підсумовуючи, можна сказати, що існуюча система організації контролю й перевірки виконання рішень, прийнятих органами державного управління в Україні, ще остаточно не сформована, а тому потребує вдосконалення в напрямку створення єдиної системи державного контролю, в межах якої на правовій основі діятимуть спеціалізовані контрольні органи. В системі державного управління слід визначити такі напрями контролю, що стосуються найбільш важливих сфер життєдіяльності держави та прав, свобод та інтересів громадян і суспільства в цілому. Тільки такий підхід дасть можливість наблизитися до дієвого та ефективного контролю, який сприятиме підвищенню ефективності державного управління і відповідно посиленню стабільності в державі.
Методи контролю
Методи контролю мало чим відрізняються в різних управлінських структурах: контроль здійснює група фахівців; проводять його несподівано; перевірці підлягають як окремі ділянки, так і вся робота в цілому; за особою, що перевіряється, майже завжди зберігається право на пояснення та оскарження; свій висновок перевіряючий передає керівникові органу, який призначив ревізію чи перевірку, і, нарешті, принцип, якого дотримуються скрізь і завжди - це принцип розмежування контролю та ієрархії - ті, хто здійснюють перевірку, самі не можуть ухвалювати рішення. Лише керівник, який призначив ревізію чи перевірку, має право розглядати отримані результати і вжити відповідних до закону заходів, а також забезпечити контроль за виконанням рішень, прийнятих за наслідками ревізії або перевірки. У необхідних випадках матеріали передаються відповідним правоохоронним органам.
Контролюючий орган повинен бути незалежним як від політичних методів тиску, так і від адміністрації, де він здійснює свої функції: перевіряючий не повинен залежати від посадової особи, чию установу він перевіряє.
Методи контрольної діяльності також включають як відмову у схваленні нормативно-правового акта, так і скасування його під час перевірки.
За часовими параметрами контроль буває: попередній, поточний і кінцевий.
Попередиш (превентивний) контроль - це контроль, який здійснюється до початку здійснення того чи іншого проекту, до приведення акта до виконання. Тому контроль на цій стадії має характер оцінки, аналізу стану чи констатації формального дотримання чинного законодавства. Він повинен забезпечувати ефективний відбір людських, матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для нормального функціонування органу державного управління в процесі досягнення поставлених цілей. Основними засобами попереднього контролю є реалізація (але не створення) правил, процедур та ліній поведінки, суворе виконання яких є способом впевнитися, що робота розвивається у правильному напрямку. Цей контроль здійснюється за трьома напрямками: відносно трудових, матеріальних та фінансових ресурсів. Попередній контроль надзвичайно ефективний, адже контролер може заборонити діяльність, яка не відповідає встановленим критеріям. Однак контроль такий має істотний недолік у плані сповільнення процедури та частково знімає відповідальність із виконавців проекту, у випадку негативного його втілення.
Поточний контроль здійснюється безпосередньо в процесі виконання роботи у вигляді перевірки, обліку, обстеження, ревізії, спостереження. Цей вид контролю базується на зіставленні й аналізі показників роботи до її початку і після отриманих результатів. Для цього застосовується зворотний зв'язок, який дає можливість повідомити об'єкт управління про помилки, виявлені у процесі перевірки. Всі системи зі зворотним зв'язком характеризуються тим, що вони:
-мають цілі;
-використовують зовнішні ресурси;
-перетворюють зовнішні ресурси для внутрішнього використання;
-слідкують за значним відхиленням від намічених результатів;
-коректують ці відхилення для того, щоб забезпечити досягнення цілей.
Під час поточного контролю зворотний зв'язок використовується в ході виконання самої роботи.
Кінцевий (заключний) контроль запроваджується після завершення виконавчої процедури, тобто зворотний зв'язок використовується після того, як робота виконана. Фактично отримані результати порівнюють із встановленими вимогами (нормативами), ухвалюючи на основі цього висновок щодо окремої дії чи до цілої системи актів, здійснених протягом певного періоду. Його переваги і недоліки є протилежними попередньому контролю. Він не стримує управлінську ініціативу, даючи оцінку діяльності лише наприкінці тривалого періоду. Сам по собі він не дуже ефективний, оскільки контрольна операція може мати лише ті практичні наслідки, що їх визнає за потрібне оголосити керівництво, яке очолює управлінську структуру. Проте, незважаючи на те, що виправити практично вже нічого неможливо, кінцевий контроль має дві важливі функції:
-дає інформацію, необхідну для планування в майбутньому;
-сприяє правильній мотивації.
Ефективність системи контролю (нагляду) характеризується наступним:
» стратегічна спрямованість контролю;
* орієнтація на результати;
» орієнтація на суть роботи;
» своєчасність контролю;
» гнучкість контролю;
» простота контролю;
» економічність контролю (переваги від контролю повинні бути більшими, ніж затрати на його здійснення).
Врахувавши ці параметри та розвинувши конституційну та нормативно-правову базу контрольної діяльності, можна створити ефективну систему контролю в Україні.
Глава 3.4. Допоміжні функції
Крім загальних та спеціальних функцій, органи державного управління здійснюють ще й конкретну роботу, змістом якої є сприяння нормальному здійсненню вищезгаданих фунцій. Така діяльність отримала назву допоміжних або обслуговуючих функцій державного управління.
Якщо загальні функції мають властивість відрізнятись одна від одної, а отже, потребують запровадження специфічних методів, то допоміжні мають іншу прикметну рису - вони є спільними для всіх управлінських структур і без яких їх діяльність є неможливою. Серед них можна виділити такі: управління людськими ресурсами, фінансова діяльність і бюджетний процес, юридично-судова діяльність, діловодство і документування, зв'язки з громадськістю (public relations).
3.4.1. Управління людськими ресурсами
Серед усіх допоміжних функцій ця є однією з найважливіших. Від способу її вирішення залежить діяльність органів державного управління та взаємини між співробітниками в організації. Найбільш досконалі та найсучасніші методики організації праці не дадуть очікуваних результатів, якщо персонал установи буде недоукомплектований, чи ще гірше укомплектований службовцями низької кваліфікації. Ось чому керівники надають велику увагу кадровому питанню, мається на увазі те, що по-англійському називається personnal management. До останнього часу сам термін "управління персоналом" у нашій управлінській практиці був відсутній на відміну від інших високорозвинутих країн світу, хоча система управління кожною організацією мала функціональну підсистему управління кадрами та соціальним розвитком колективу. Термін "персонал" був вперше вжитий в 1909 р. в офіційних документах уряду
США. Перший підручник з персонал-менеджменту побачив світ у цій країні в 1920 році. У цей час найбільш поширеною концепцією управління був науковий менеджмент Фредеріка Тейлора. Персонал-менеджмент пройшов такі етапи розвитку:
- адміністрація персоналу (способи ефективного використання щоденних технічних операцій: облік, документація, постійний контроль);
класичний "чистий" персонал-менеджмент (вдосконалення організаційної ефективності через взаємодію і чіткий розподіл обов'язків між лінійними і персонал-менеджерами);
- стратегічне управління людськими ресурсами (раціональне і мотиваційне використання всього потенціалу людських ресурсів для досягнення організаційної мети).
У сучасних умовах персонал-менеджмент можна вважати складовою частиною управління людськими ресурсами. Персонал-менеджмент - це ряд адміністративних функцій, які є службовими обов'язками кваліфікованих спеціалістів: аналіз змісту роботи; складання методик відбору кадрів; тестування персоналу; впорядкування класифікації й описів посад; оцінювання результатів праці персоналу; організація оплати праці; оформлення процедур найму і звільнення; ведення документації.
Управління людськими ресурсами (надалі УЛР) - це не тільки адміністрування кадрової служби, але більш широкий обсяг діяльності керівників органів управління. Вона включає в себе усі функції, пов'язані з: плануванням; залученням; відбором; соціалізацією; професійним розвитком; оцінюванням показників діяльності; оплатою праці; мотивацією; підтримкою робочих відносин з метою максимального використання потенціалу людських ресурсів.
Існує багато визначень цієї функції. Ось визначення комплектації кадрами, яке передає його багатофункціональність: "Управлінська функція комплектації кадрами визначається, як призначення на посади в організаційній структурі через визначення вимог до робочої сили, інвентаризації робочої сили, залучення кандидатів, відбір, призначення, просування по службі, компетенцію й підготовку людей".58 Вдалою і стислою є дефініція, запропонована американським дослідником Медісоном: управління персоналом (людськими ресурсами) - це здійснення всіх функцій менеджменту, пов'язаних з плануванням, набором, відбором, розвитком, використанням, винагородою, збільшенням потенціалу людських ресурсів.59
Отже, діяльність будь-якої організації залежить від конкретних людей. Людина трактується як основний ресурс і потенціал організації. Люди встановлюють обсяг функцій, обов'язкових до виконання, пристосовують
58 Koonts. Harold. O'Donnel. Cyril, and Heinz Weihnch. Essential of Management, Third edition, New York: McGraw-Hill Book Company. 1982. p 307
59 Лендьел M.O. Сучасні методики упвавлшня пеосоналом. - Ужгоооп 1998 - Г 4
під свої можливості структури організації. Завданням управління є раціональне використаня, об'єктивна оцінка, розвиток і мотиваційне стимулювання цього потенціалу.
Часто порушують питання про те, що таке управління персоналом -наука чи мистецтво. Найбільш правильною буде відповідь - це наука мистецького управління людьми. Окрім володіння формальними методиками, орієнтацією в законодавстві, веденням обліку, документації, потрібно ще мати такі здібності: комунікаційні, організаторські, аналітичні, знання людської психології та організаційної поведінки.
Вироблена в організації система УЛР повинна базуватися на таких передумовах:
- орієнтованості на місію організації;
- відповідності стану зовнішнього середовища;
- відповідності організаційній культурі;
- участі керівництва організації;
- існуванні кваліфікованих спеціалістів.
Основною метою УЛР є поєднання ефективного навчання персоналу, підвищення кваліфікації та трудової мотивації для розвитку здібностей працівників і стимулювання їх до виконання функцій більш високого рівня.
У цьому розділі ми розглянемо тільки найважливіші складові функції управління людськими ресурсами: кадрове планування, відбір персоналу, кадровий розвиток і, нарешті, утворення та діяльність служб, які спеціалізуються на роботі з персоналом.
Кадрове планування
Ефективне функціонування персоналу передбачає наявність чітко сформульованої та обгрунтованої кадрової політики. Кадрова політика - це визначення стратегії і тактики, політичного курсу роботи з кадрами, який визначає завдання, пов'язані зі ставленням організації до зовнішніх факторів (ринку праці, демографічної структури населення, політичного тиску, змін в організації установи), а також завдання, пов'язані зі ставленням до персоналу своєї організації (система винагород, вирішення соціальних питань, удосконалення системи професійного навчання). Ці чинники набули значного впливу в діяльності органів державного управління. Визначити кадрову політику - це (чи то на рівні окремої організації, чи на рівні міністерства, чи в масштабах усієї системи державного управління) означає дати відповідь на численні запитання.
Концепцію довгострокової, орієнтованої на майбутнє кадрової політики можна реалізувати з допомогою кадрового планування. Його результати залежать від внутрішніх і зовнішніх чинників. До внутрішніх належать: аналіз змісту праці; аналіз відносної цінності праці; класифікація посад; аналіз результатів праці; продуктивність праці; оплата праці. До зовнішніх: вікова структура персоналу; проекція звільнення і ротації кадрів; програмні цілі організації; бюджет організації; зміни в
нормативних актах; ситуація на ринку праці; політичне середовище. Особливої ваги сьогодні набув останній фактор, бо діяльність персоналу виконавчих структур невіддільна від політичного тиску, який справляє на нього призначене (обране) керівництво, лоббізм зацікавлених груп, нормативних актів, які необхідно брати до уваги.
Незалежно від специфіки установи його кадрове планування повинно дати відповіді на такі запитання:
1. Якими специфічними знаннями, здібностями, навичками володіють працівники в даний час?
2. Скільки теперішніх працівників продовжуватимуть працювати в організації у майбутньому?
3. Які їх соціальні і демографічні характеристики?
4. Які види робіт і посад існують в установі?
5. Які зміни в технології виконання роботи можуть відбутися в майбутньому?
6. Яким є потенціал персоналу, його здатність підвищувати свою кваліфікацію?
7. Які нові знання і навички повинні засвоїти працівники в майбутньому?
8. Скільки і яких (за професійними і освітніми характеристиками) працівників потребуватиме організація в майбутньому?
9. Які нові види робіт і посад утворяться в установі у майбутньому?
10. Наскільки програмні цілі і напрямки діяльності організації співпадають з напрямками розвитку людських ресурсів?
11. Яким чином організація планує отримати необхідні людські ресурси?
Один із спеціалістів кадрової служби повинен постійно вести статистику цих даних. Організація також повинна знати потенційні джерела людських ресурсів, щоб у випадку утворення вільних чи нових вакансій змогти швидко заповнити їх кваліфікованими кадрами. Точне визначення потреби організації в штатних працівниках як у кількісному, так і в якісному плані - це завдання, яке є домінуючим над усіма іншими.
Проблема визначення кількісного складу необхідних працівників виникає при утворенні нової управлінської структури чи реорганізації попередньої, коли йдеться про збільшення або зменшення обсягу її завдань. Особливої уваги ця проблема набуває при обговоренні бюджетних асигнувань, коли керівник повинен обгрунтувати видатки на утримання штату організації чи пропозиції про його збільшення.
Раціональний підрахунок потреби в кадрах повинен розпочинатися з ототожнення потреб організації, визначення теперішнього штатного становища, а тоді вже переходити до процесу задоволення потреб організації в людських ресурсах. Необхідно також урахувати загальний обсяг завдань, які виконує відповідна служба. Для цього кадрова служба
повинна мати структуровану базу даних з таких питань: вакансії; важко "заповнювані" посади; особи, які виконали програми підвищення кваліфікації; пропозиції керівників щодо просування по службі певних працівників; інформація про працівників пенсійного та передпенсійного віку; інформація про можливу структурну реорганізацію підрозділів установи. Використання цих даних полегшить завдання аналізу внутрішніх людських ресурсів. В управлінських установах у багатьох випадках раціонально використовувати внутрішню ротацію кадрів. Наприклад, в американському персонал-менеджменті для ефективного використання внутрішніх ресурсів використовується модель Маркова. Це матрична система, в якій проаналізовано і структуровано дані про можливі варіанти "драбини" просування по службі. Аналізуються дані про працівника, який займає певну посаду, пропонують варіанти заміщення цієї посади у майбутньому, час, необхідний кожному претенденту для здобуття відповідного кваліфікаційного рівня.
Під якісними характеристиками персоналу потрібно розуміти:
- здібності (рівень освіти, обсяг знань, професійні навички, досвід роботи у певній сфері тощо);
- мотивації (коло професійних та особистих інтересів, прагнення зробити кар'єру і т. ін.);
- властивості (особисті якості, що впливають на виконання певної професійної ролі).
На практиці цю важливу проблему розв'язують двома шляхами. Або дають чітке визначення вимог, яким має відповідати майбутній працівник, підбираючи на конкретне місце фахівця вузької спеціалізації, здатного обійняти тільки цю посаду. Або, навпаки, віддають перевагу універсальним критеріям відбору. Така система застосовується у Великій Британії та Франції при доборі на найвищі управлінські посади. У Сполучених Штатах схиляються до першої з розглянутих концепцій. Чому в Європі та Америці надають перевагу різним підходам добору кадрів? Причина має суто соціологічний характер. В основі системи, що запроваджена в США, переважає прагнення застосування у сфері управління методів наукової організації праці, небажання сприяти утворенню бюрократичних каст, а також надзвичайна професійна мобільність кадрів. Навпаки, в Європі, де панують поняття кар'єри та корпорації, перевага надається протилежній системі набору кадрів.
Отже, процес планування кадрів складається з трьох етапів:
1. Оцінка наявних ресурсів, яка передбачає перевірку відповідності персоналу організації її меті та цінностям.
2. Розрахунок потреби в різних категоріях працюючих на певний час.
3. Вироблення програми забезпечення потреби в персоналі. Очевидно, що планування людських ресурсів безпосередньо пов'язано
з іншою функцією УЛР - професійним розвитком і підвищенням
кваліфікації кадрів. Це питання є окремим пунктом розгляду, але у цьому контексті слід відзначити, що спеціалісти з кадрів повинні стимулювати працівників розробляти разом з їхніми лінійними керівниками індивідуальні плани кар'єри. Це допоможе розробити відрегульовану стратегічну програму управління людськими ресурсами. Слід наголосити на тому, що від методики і результатів планування людських ресурсів організації багато в чому залежить ефективність її функціонування.
Формування кількісного та якісного складу персоналу здійснюється за допомогою набору та відбору кадрів.
Кадровий розвиток
Ефективне управління персоналом - одна з найважливіших умов досягнення успіху організації. Керівництво несе відповідальність не лише за підвищення трудової активності персоналу в даний час, а й за планування його професійного зростання як резерву на перспективу. Кадровий розвиток є довготривалим завданням, спрямованим на збереження, поліпшення та пристосування фахових та соціальних якостей працівників. Змістом процесу кадрового розвитку є узгодження організаційних цілей та потенційних вимог до працівників, їх професійних , знань, навичок, здібностей та особистих якостей. Основними складовими кадрового розвитку відповідно до конкретних цілей та стратегії організації є:
- кількісне та якісне визначення потреб у працівниках;
- розвиток та прозорість систем оцінок;
- планування кар'єри;
- організація системи навчання та підвищення кваліфікації працівників організації відповідно до сучасних та майбутніх завдань;
- визнання здібностей та потенціалу працівників та створення можливостей для їх розвитку.
Професійний розвиток є процесом підготовки працівників до виконання нових виробничих функцій, зайняття нових посад, розв'язання нових завдань. Організації можуть розробляти спеціальні методи і системи управління професійним розвитком - підготовка резерву керівників, розвитком кар'єри. Завдання в сфері професійного розвитку повинні включатися в особисті плани спеціалістів та керівників установ.
Затрати на професійний розвиток є капіталовкладеннями організації в розвиток своїх співробітників, від яких вона очікує віддачі через підвищення продуктивності праці, тобто збільшення вкладу кожного працівника у досягнення організаційних цілей. Капіталовкладення у професійний розвиток сприяють формуванню сприятливого клімату в організації, підвищують мотивацію працівників і їх відданість організації, забезпечують збереження тридицій в управлінні.
Професійний розвиток має позитивний вплив на працівників, підвищуючи свою кваліфікацію, здобуваючи нові навички та знання, вони
стають більш конкурентноспроможними на ринку праці і отримують додаткові можливості для професійного зростання як в організації, так і за її межами. Важливим моментом в управлінні професійним розвитком є визначення потреб організації в цій сфері, тобто виявлення невідповідності між професійними знаннями і навичками, якими повинен володіти персонал організації для реалізації її завдань, і тими знаннями та навичками, якими він володіє насправді. Визначення потреб окремого працівника в професійному розвитку є спільним завданням кадрової служби, безпосередньо працівника та його керівника. Роль кожної сторони в цьому процесі схематично можна зобразити так:
Кадрова служба |
Працівник |
Керівник |
-стратегія розвитку персоналу -професійна оцінка потенціалу |
- інтереси розвитку - оцінка власного потенціалу |
-потреби підрозділу -оцінка потенціалу працівника |
Найважливішим засобом професійного розвитку є професійне навчання - процес безпосередньої передачі нових навичок чи знань співробітникам організації. Прикладом професійного навчання можуть бути курси з вивчення іноземної мови чи оволодіння комп'ютерною технікою для державних службовців. Професійне навчання складається із таких етапів: визначення потреб; формування бюджету навчання; визначення завдань навчання; визначення змісту програми; вибір методів навчання; процес навчання; вироблення професійних навичок і знань; оцінка ефективності навчання.
Потреби в професійному навчанні визначаються на основі заявок лінійних керівників, службовців, шляхом опитування керівників і спеціалістів (анкетування), аналізу результатів діяльності організації, тестування, індивідуальних планів розвитку, складених після атестації. Після цього підрозділ складає і передає в кадрову службу заявку на професійне навчання.
Основними сферами підвищення кваліфікації службовців є: соціальна компетенція; компетенція в методичних питаннях управління; професійна компетенція в суміжних сферах; професійна компетенція у власній сфері.
До найбільш поширених методів професійного навчання належать:
- на робочому місці - інструктаж, ротація, наставництво;
- поза робочим місцем - лекція чи повідомлення, мозковий штурм, круглий стіл, практичні ситуації, ділові ігри, самостійне навчання.
Ефективність професійного навчання оцінюється за допомогою таких методів: тести, що проводяться до і після навчання; спостереження за поведінкою осіб на робочому місці після проходження програми професійного навчання; спостереження за реакцією слухачів під час програми професійного навчання; оцінка ефективності програми
слухачами за допомогою анкетування або під час відкритого обговорення. Результати оцінювання професійного навчання повідомляються слухачам, особам, які проводили навчання, керівникам підрозділів, співробітники яких проходили навчання.
Важливою складовою функції управління людськими ресурсами є управління кар'єрою кожного працівника. Під кар'єрою розуміються суб'єктивно усвідомлені власні судження працівника про своє трудове майбутнє, очікувані шляхи самовираження та задоволення працею. Тобто кар'єра - це поступове просування працівника по службових сходинах, зміна кваліфікаційних можливостей, навиків, здібностей і розмірів винагород, пов'язаних з його діяльністю. Поняття кар'єри не означає обов'язкове і постійне просування вгору по організаційній ієрархії. Інакше кажучи, кар'єра індивідуально усвідомлена позиція та поведінка, пов'язана з трудовим досвідом і діяльністю протягом трудового життя людини.6»
Розрізняють два види кар'єри: професійна - посади, які займає людина протягом свого життя; внутріорганізаційна - охоплює послідовність посад, які займає працівник у межах однієї організації. Цей вид кар'єри може розвиватись у вертикальному та горизонтальному напрямках.
Планування кар'єри - це визначення мети розвитку кар'єри та шляхів, що ведуть до її досягнення. Шляхами реалізації мети розвитку кар'єри є послідовність посад, на яких потрібно працювати перед тим, як зайняти цільову посаду, а також перелік засобів, необхідних для набуття необхідної кваліфікації, - курсів професійного навчання, стажувань, оволодіння комп'ютерними технологіями, вивчення іноземних мов тощо.
Завданням планування кар'єри є ефективне поєднання професійної та внутріорганізаційної кар'єри. Планування кар'єри передбачає:
- забезпечити взаємозв'язок мети організації з метою діяльності працівника;
- спрямованість планування на конкретного працівника;
- забезпечення відкритості процесу планування кар'єри;
- формування доступних, наочних критеріїв службового зростання;
- вивчення потенціалу кар'єри кожного працівника;
- забезпечення обгрунтованої оцінки потенціалу кар'єри працівників з метою скорочення нереалістичних очікувань;
- визначення шляхів службового зростання.
Планування кар'єри не створює нових вакансій і не є гарантією просування по службі або отримання нового призначення. Однак воно сприяє індивідуальному розвиткові та професійному зростанню працівника, підвищує його значущість для організації та забезпечує відповідність кваліфікації персоналу новим можливостям, що можуть
Тарнавська Н.П . Пушкап Р М. Менеджмент теопія тя ппяк-гикя - трлнппіпт. К'япт.Лттлшп 1QQ7 . Г пк
виникнути у майбутньому. Планування кар'єри передбачає проведення заходів для вдосконалення індивідуальної майстерності та виявлення певних нахилів у розрахунку не лише на перспективу, а й на поточний час. Хоча планування кар'єри є обов'язком керівника і підлеглого, основна відповідальність все ж таки покладається на останнього. Керівник лише стимулює працівника, підтримує його та надає необхідну інформацію.
План кар'єри можна визначити як план індивідуальної роботи працівника, який передбачає досягнення особистої мети у своїй сфері діяльності. Планування кар'єри дає змогу поєднати плани професійного зростання працівників із завданнями організації. Крім цього, воно зміцнює взаємини між керівником і підлеглим. Програма індивідуального розвитку кар'єри може проводитись у різних формах: неформальна розмова між працівником і керівником; формальні програми; майстерні планування кар'єри; посібники; поєднання цих форм.
Планування кар'єри дає можливість забезпечити:
1. Виконання бажань працівника з точки зору розвитку його потенціалу та професійного зростання.
2. Постійний притік кваліфікованих спеціалістів, які стають резервом.
3. Найбільш ефективне використання можливостей працівника в даний час і в майбутньому.
4. Впевненість працівника у власних силах.
5. Створення кадрового резерву.
6. Уважне ставлення керівництва до своїх працівників.
Як видно, успішне планування кар'єри вимагає участі трьох зацікавлених сторін: організації (кадрової служби), керівника і працівника. Кадрова служба відіграє роль професійного консультанта і одночасно виконує функцію загального управління процесом розвитку кар'єри в організації. Спеціалісти-"кадровики" здіснюють навчання співробітників організації основам планування і розвитку кар'єри, пояснюють принципи партнерства, відповідальність і можливості всіх учасників процесу.
Дії, які здійснює працівник з метою реалізації плану кар'єри, називають розвитком кар'єри. Під час вироблення плану розвитку кар'єри працівник повинен визначити власні професійні інтереси і методи їх реалізації, тобто посади, які він хоче зайняти. Для визначення реалістичності плану, власних можливостей та недоліків працівнику слід отримати консультацію у представників кадрової служби та порадитися з керівником.
В основу планування кар'єри можуть бути покладені такі методики:
/. Методика уточнення цінностей. Дає змогу визначити найважливіші життєві та трудові інтереси. Такі фактори, як престижність, стимулювання діяльності, влада, наявність стресових ситуацій розглядаються і класифікуються з точки зору їх значущості для людини.
2.Методика виявлення рівня задоволення роботою. Розрахована на подання працівником інформації про кілька видів діяльності, що дають йому задоволення. Працівник також відповідає на запитання, мета яких вияснити, чому той чи інший вид діяльності дає йому задоволення. Кінцевий пункт - визначення виду діяльності, якому надається перевага конкретним працвником.
З Персональний розвиток і значимість роботи. Це серія методик, які людина може використати для оцінки важливості окремих елементів роботи. При цьому враховуються такі чинники, як професійне зростання, виникнення нових проблем, нові можливості, відчуття причетності до важливої справи.
Засобами реалізації плану розвитку кар'єри є:
- успішне виконання посадових обов'язків;
- професійний та індивідуальний розвиток;
- ефективне партнерство з керівником;
- помітна діяльність у середовищі організації;
- партнерство з кадровою службою.
Слід також зазначити, що окремих працівників цілком задовольняє нинішня посада та вид виконуваної роботи. Тому їх не слід орієнтувати на професійне зростання та кар'єру. Разом з тим, керівник повинен надати їм інформацію про додаткові можливості, що можуть виникнути у зв'язку з підвищенням по службі. У реальному житті не всі працівники проходять усі класичні етапи кар'єри. В управлінні кар'єрою відома концепція, яка отримала назву "плато кар'єри". Плато - це точка в кар'єрі, коли ймовірність подальшого просування вгору є незначною. Цією точкою закінчується висхідна частина кар'єри працівника.
Підбиваючи підсумок цієї теми, слід зазначити, що вирішення проблеми професійного розвитку працівників повинно завжди поєднуватися з розвитком організації в цілому. Керівникам органів державного управління потрібно систематично аналізувати показники роботи організації, виділяти проблемні сфери і проектувати програми їх вдосконалення. Професійний розвиток окремих працівників повинен бути структурною ланкою цього процесу.
Служба управління кадрами
Формування інституту державних службовців зумовило утворення спеціальних підрозділів, які займаються виключно кадровими питаннями у сфері державної служби. За даними зарубіжної літератури та оцінками фахівців, загальна чисельність співробітників служби управління персоналом становить приблизно 1,0-1,2 відсотка від загальної чисельності колективу.61 Слід зазначити, що роль та організаційний статус кадрових служб у західних організаціях визначаються переважно рівнем
61 Кабанов А Я Управление персоналом организации - М.: ИНФРА. 1997. - С. 254.
організаційного, фінансового, потенційного розвитку організації та позицією її керівництва.
В англосаксонських країнах, зокрема в США, особлива увага приділяється соціально-психологічним аспектам управління. Тут робиться наголос на використанні в органах державного управління психологів та соціологів та підготовці їх до специфічної діяльності управління кадрами. Служби управління персоналом виконують такі найважливіші завдання: соціально-психологічна діагностика; аналіз і регулювання групових та особистих взаємин, стосунків керівника і підлеглих; управління виробничими і соціальними конфліктами і стресами; інформаційне забезпечення системи кадрового управління; управління зайнятістю; оцінка й добір кандидатів на вакантні посади; аналіз кадрового потенціалу та потреби в кадрах; кадровий маркетинг; планування і контроль ділової кар'єри; професійна та соціально-психологічна адаптація працівників; управління трудовою мотивацією; регулювання правових питань трудових відносин; дотримання вимог психофізіології, ергономіки та естетики праці.62
Навпаки, в Україні управління кадрами в умовах командно-адміністративної системи розглядалося передусім в юридичному та адміністративному аспектах, а міркування соціально-психологічного характеру займали другорядне значення.
Сучасні кадрові служби органів державного управління, як правило, мають низький організаційний статус, є професійно слабкими, а тому не передбачають активної ролі у формуванні організаційної персональної політики. Часто вона зводиться лише до технічних функцій зарахування на державну службу, просування по службі, звільнення працівників, а також організації їх навчання, підвищення кваліфікації та перепідготовки. Для виконання останніх функцій нерідко створюються відділи підготовки кадрів чи відділи технічного навчання. Кадрові служби сьогодні не є ні методичним, ні інформаційним, ні координуючим центром кадрової роботи. Вони структурно роз'єднані зі службами організації праці та заробітної плати, охорони праці, юридичними відділами та іншими підрозділами, що виконують функції управління персоналом. Хоча зараз в Україні докладається чимало зусиль для становлення ефективної системи управління персоналом та поступового включення цієї системи в загальну світову інтеграційну систему.
Для успішного здійснення функції управління людськими ресурсами необхідно передусГм розробити чітку структуру ієрархічного розташування відділів кадрової" служби всередині органів державного управління, визначити сферу компетенції кожного підрозділу. Вибір конкретної структури залежить від масштабів організації та її специфіки. Так, у
62 Рачинський А Питання управління персоналом в органах державної влади // Вісник УАДУ. - 1998 -№3 -С. 72.
великих за кількістю працівників установах бажаною є наявність головної служби персоналу (головного відділу кадрів) та її підрозділів у окремих, значних за розмірами структурах. У цьому зв'язку важливим є питання про розподіл функцій між головною службою персоналу та її підрозділами. До функцій головної служби персоналу слід віднести:
- формування напрямків персональної політики;
- розгляд звернень працівників;
- адміністрування соціальних програм;
- контроль за адмініструванням заробітної плати і класифікацією посад;
- координація роботи підрозділів з найму на роботу;
- вироблення і організація програм підвищення кваліфікації кадрів;
- технічна допомога "лінійним" керівникам;
- розроблення стратегії і методик відбору кадрів;
- тестування і "відсів" претендентів на посаду;
- контроль за дотриманням законодавства.
До функцій підрозділів служби персоналу можна віднести такі:
- визначення потреб у людських ресурсах підрозділу;
- участь у відборі та введенні на посаду нових працівників;
- роз'яснення персональної політики організації працівникам підрозділу;
- допомога керівникам у здійсненні управлінських функцій;
- початковий розгляд звернень персоналу.
3.4.2. Фінансова діяльність і бюджетний процес
Суть фінансів
Характерною ознакою ринкової економіки є високорозвинута і розгалужена фінансово-банківська система. Через неї здійснюється процес акумуляції фінансових ресурсів суспільства та забезпечується найбільш ефективне і раціональне їх використання. Звідси випливає провідна роль різноманітних фінансових інститутів. Під фінансами розуміють систему економічних відносин, що склались у суспільстві, щодо формування та використання фондів грошових ресурсів. Фінанси, з одного боку, виражають економічні відносини між державою, підприємствами і громадянами, а з іншого - є грошовими фондами, за якими стоять матеріальні ресурси, необхідні для життєдіяльності підприємств і здійснення державою своїх функцій. Отже, фінансові відносини складаються між державою, її громадянами, а також з підприємствами у процесі перерозподілу національного продукту." Суть фінансів більш повно виявляється у виконуваних ними функціях, тісно пов'язаних із економічними функціями держави, які ми розглядали у цьому розділі.
63 Основи економічної теорії: Підручник / За ред проф С.В Мочерного - Тернопіль: AT Тарнекс, 1993. -С. 427-428
Визначають такі функції фінансів: розподільчу, регулюючу та контрольну. Фінансова система будь-якої країни складається з трьох основних, взаємопов'язаних підсистем: державні фінанси, фінанси первинних ланок економіки (підприємств) і фінанси населення. Центральне місце у здійсненні наведених функцій фінансів посідають фінанси держави.
Державні фінанси - це система економічних відносин, за допомогою яких органи державної управління розподіляють та перерозподіляють вартість валового національного продукту (ВНП), який є об'єктом фінансових відносин, у відповідності з покладеними на них функціями. Оскільки держава сама нічого не створює (фінансові ресурси підприємств і населення надходять до державних фінансів за допомогою податкової системи, страхових, митних, гарантних платежів), то вона перерозподіляє частину ВНП на свої потреби, централізуючи її у загальнодержавних фондах, насамперед у державному бюджеті. Так само, як вона нічого не створює, так вона і не "проїдає" те, що створює суспільство (за винятком тієї частини, що йде на утримання державних структур влади й управління). Державні фінансові ресурси значною мірою повертаються населенню та підприємствам у вигляді фінансування соціальних програм, субсидій, дотацій та капіталовкладень.
Оскільки суб'єктів фінансових відносин, як вже зазначалося, троє -держава, підприємства, громадяни, то закономірно, що фінанси несуть у собі певні суперечності в суспільстві: збільшення доходів одного із суб'єктів при одній і тій самій масі ВНП неминуче призводять до зменшення доходів інших. Тому є очевидним, що, з одного боку, прогрес у суспільстві можливий тільки за умов оптимального співвідношення інтересів і доходів кожного суб'єкта фінансових відносин, а з іншого -вирішення суперечностей може бути забезпечене лише на основі постійного зростання ВНП, що дає змогу одночасно зростати доходам усіх суб'єктів.
Функціонування фінансів забезпечується через фінансову систему, що являє собою сукупність різних форм організації фінансових відносин. Стан фінансової системи значною мірою залежить від гармонійного взаємозв'язку та розвитку всіх її складових - різноманітних фінансових інститутів, які використовує суспільство з метою забезпечення обігу фінансових ресурсів різної цілеспрямованості. Ланками фінансової системи України є: державні фінанси; фінанси підприємств і організацій; централізовані і децентралізовані фонди цільового призначення; державний кредит; резервні і страхові фонди; фінансовий ринок.
У нових умовах децентралізації управління зростає роль місцевих фінансів у забезпеченні відтворення виробничих відносин. Місцеві фінанси беруть участь у регулюванні місцевої економіки, стимулюванні економічного зростання, реалізації регіональних програм, відтворенні робочої сили. Саме через місцеві фінанси держава активно проводить соціальну політику. На основі надання місцевим органам влади бюджетних
коштів здійснюється фінансування муніципальної освіти, охорони здоров'я, культури, комунального обслуговування населення, будівництва та утримання доріг. За допомогою місцевих фінансів держава здійснює вирівнювання економічного і соціального розвитку територій, які в результаті історичних, географічних, військових або інших умов відстали у своєму економічному та соціально-культурному розвитку від інших регіонів країни.
Бюджетний процес
Бюджету, а точніше - бюджетній системі, яка включає державний бюджет і бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць, належить центральне місце в системі державних фінансів. Бюджет - це фінансовий план (кошторис) утворення та використання грошових фондів, що регулюються відповідно центральними та місцевими органами державної влади. Він як система економічних розподільних відносин охоплює фактично все суспільство, на відміну від інших ланок фінансової системи, які функціонують лише у певних сферах. Це пов'язано з тим, що бюджет повинен забезпечувати виконання державою її основних функцій.
Структура бюджету країни значною мірою залежить від державного • устрою та характеризується будовою бюджетної системи. Бюджетна система - це сукупність усіх бюджетів, які створюються на різних рівнях державних структур влади й управління. В основу побудови бюджетної системи будь-якої держави покладено її адміністративно-територіальний устрій. Це пояснюється тим, що саме такий поділ характеризує вертикальну структуру органів державного управління, а отже, й структуру відповідних фондів, які є фінансовою базою функціонування цих органів.
Бюджет складається з двох частин - доходів і видатків, які повинні між собою в основному балансувати. Перевищення доходів над видатками означає, що держава володіє відповідним резервом коштів, і навпаки, перевищення видатків над доходами (бюджетний дефіцит) свідчить про нездоровий стан економіки та породжує фінансову напругу в країні.
Бюджетна система України включає такі види бюджетів: Державний бюджет, республіканський бюджет Автономної Республіки Крим і місцеві бюджети.
Бюджетний процес - це регламентований законодавством порядок складання, розгляду, затвердження бюджетів, їх виконання та контроль за їх виконанням, затвердження звітів про виконання бюджетів. У ньому визначається обсяг фінансових ресурсів, що необхідні для виконання завдань з розвитку виробничої та невиробничої сфер народного господарства, встановлюється розподіл цих ресурсів у галузевому та територіальному розрізах. До завдань бюджетного процесу відносять:
- визначення доходів з кожного джерела;
- визначення величини видатків;
- контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій, установ за виконанням ними бюджетних коштів;
- створення державних матеріальних і грошових резервів для постійного фінансування передбачених заходів.
Головним призначенням Державного бюджету є розподіл державних коштів між міністерствами (відомствами) і програмами. З цієї точки зору, бюджет являє собою внутрійшній засіб управління уряду. Разом з тим, бюджет відіграє й іншу важливу роль, яка виходить за рамки внутрішніх урядових відносин. Бюджет є основним засобом впливу на стан економіки. Адже розмір бюджету (особливо бюджетний дефіцит), характер податкової політики і структура витрат допомагають визначити темпи економічного зростання, тенденції змін у сфері зайнятості, відсоткові ставки і цінові зміни. Слід також зазначити, що й економіка впливає на бюджетну політику: економічний стан визначає бюджетні показники.
За визначенням бюджетного процесу, відповідно до Закону "Про бюджетну систему України", можна виділити такі основні етапи бюджетного процесу:
1) складання бюджету;
2) розгляд бюджету;
3) затвердження бюджету;
4) виконання і контроль за виконанням бюджету;
5) затвердження звіту про виконання бюджету.
Складання проекту бюджету є першим етапом бюджетного процесу. Він є його важливою складовою, оскільки від якісного формування бюджету залежить його правильне виконання, раціональне і ефективне використання коштів.
Відповідно до Правил складання і виконання Державного бюджету України перед складанням проектів бюджетів усіх рівнів розробляються основні прогнозні макроекономічні показники економічного та соціального розвитку країни, де визначаються такі показники:
- валовий внутрішній продукт;
- національний доход;
- зведений баланс доходів і видатків населення;
- платіжний баланс;
- валютний план.
Складання бюджету, як правило, включає ряд організаційних етапів, які є характерними для багатьох країн із перехідною економікою. Різні фази, пов'язані з підготовкою бюджету, розглядаються в таблиці 3.3.
Календар бюджетного процесу
Таблиця 3.3
Основні види діяльності |
Виконавці |
Термін |
1 .Підготовка проекту річного бюджету на основі середньострокового плану. Проект плану доводиться до відома Міністерства фінансів, міністерств і Національного банку |
Міністерство економіки |
Лютий -березень |
2. Підготовка інструкцій, форм і графіків на наступний бюджетний рік. Підготовка попереднього балансу доходів і видатків у відповідності з проектом річного плану |
Міністерство фінансів Міністерства Національний банк |
Березень -квітень |
3. Міністерства готують бюджетні інструкції для підприємств на основі попереднього балансу |
Міністрерства Підприємства |
Квітень |
4.Підготовка бюджетних пропозицій на наступний рік на підприємствах, у міністерствах |
Міністерства |
Травень |
5.Обговорення бюджетних пропозицій, переговори і узгодження в зв'язку з коригуванням планів виробництва та факторів |
Міністерство економіки Міністерство фінансів Міністерства Національний банк |
Травень -червень |
6. Підготовка переглянутого проекту річного плану |
Міністерство економіки |
Червень |
Т.Шдготовка переглянутого балансу доходів і видатків у відповідності з переглянутим річним планом |
Міністерство фінансів |
Липень |
8. Обговорення бюджету Міністерством фінансів та міністерствами |
Міністерство фінансів Міністерства |
Липень -Серпень |
9. Підготовка проекту Державного бюджету і подання його Кабінету Міністрів |
Міністерство фінансів |
До 1 5 серпня |
10. Розгляд проекту Державного бюджету Кабінетом Міністрів і подання його Президенту України |
Кабінет Міністрів України |
|
1 1 .Розгляд проекту Державного бюджету і внесення його Верховній Раді |
Президент України |
До 15 вересня |
12.Розгляд проекту Закону про Державний бюджет України |
Верховна Рада України |
Початок жовтня |
ІЗ.Прийняття рішення про затвердження Закону про Державний бюджет України і подання його на підпис Президенту України |
Верховна Рада України |
До 2 грудня. Кінцевий термін -ЗО грудня |
14. Підписання Закону про Державний бюджет України |
Президент України |
У 2-тижневий термін після отримання |
Розгляд і затвердження бюджетів.
Верховна Рада розглядає проект Закону про Державний бюджет України в порядку, передбаченому регламентом її роботи. Народні депутати знайомляться з проектом бюджету, потім заслуховують доповідь
міністра фінансів на пленарному засіданні парламенту і переносять роботу з проектом у постійні комітети. У Верховній Раді проходить перше читання проекту бюджету, після чого він повертається на доопрацювання уряду. Після доопрацювання документ проходить друге читання (доповідь міністра фінансів). За необхідністю можливе й третє читання, після якого парламент має прийняти постанову.
Верховна Рада приймає постанову про порядок введення в дію Закону про Державний бюджет України, проект якого розробляє і подає Кабінет Міністрів. Якщо Закон не буде прийнятий до 2 грудня року, який передує тому, на який складено бюджет, Верховна Рада приймає постанову про порядок фінансування поточних видатків до прийняття Закону. У випадку неприйняття такої постанови до ЗО грудня автоматично продовжується дія Закону про державний бюджет України поточного року, крім показників щодо видатків розвитку. Прийнятий парламентом Державний бюджет набирає силу закону і має ретельно виконуватися.
Місцеві бюджети формуються таким чином: на основі прогнозних макроекономічних показників економічного та соціального розвитку держави місцеві органи виконавчої влади і місцевого самоврядування розробляють відповідні прогнозні показники адміністративно-територільних одиниць, які є основою для складання проектів їх бюджетів. Крім цього, Кабінет Міністрів України доводить до місцевих фінансових управлінь такі показники:
- проектні нормативи відрахувань від регулюючих доходів та суми контингентів з цих доходів;
- розміри дотацій та субвенцій, які передбачається виділити з Державного бюджету, та їх цільове призначення;
- перелік видатків, які передбачається передати з державного бюджету на фінансування місцевим бюджетам.
Складання проектів обласних та районних бюджетів здійснюють місцеві державні адміністрації, які у встановлені строки доводять до органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів відповідні інструкції щодо розробки проектів бюджетів.
Обласні, районні, міські фінансові управління (відділи) разом із представниками відповідних підрозділів виконкомів органів місцевого самоврядування розглядають розрахункові баланси доходів і видатків, проекти планів по доходах і зведених кошторисах видатків по господарству відповідного підпорядкування, визначаючи розміри платежів до бюджету та асигнувань з бюджету по відповідному господарству і складають проекти обласних, районних та міських бюджетів. Крім цього, розробляються пропозиції про розміри відрахувань від загальнодержавних податків та доходів і розміри лімітованих видатків для розробки проектів бюджетів міст, селищ і сіл.
Фінансові управління (відділи) на підставі прогнозних показників економічного та соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць та показників, доведених до обласних органів виконавчої влади, розробляють проекти бюджетів і подають їх на розгляд місцевих органів виконавчої влади.
У проектах рішень про відповідні бюджети передбачається затвердити:
- поквартальний розподіл доходів і видатків з відповідного бюджету;
- фонд заробітної плати працівників спискового та неспискового складу; для установ, що перебувають на бюджетному фінансуванні - по кожному управлінню і відділу, з виділенням у тому числі фондів оплати праці працівників неспискового складу;
- план фінансування державних капітальних вкладень за рахунок відповідного бюджету і завдання щодо мобілізації внутрішніх ресурсів у капітальному будівництві;
- плани податкових надходжень з відповідного бюджету.
З урахуванням одержаних пропозицій про розміри відрахувань від загальнодержавних податків та доходів і розмірів лімітованих видатків по місцевих бюджетах місцеві державні адміністрації розглядають розрахункові баланси доходів і видатків, проекти планів по доходах і кошториси видатків і після уважного аналізу складають проект відповідного бюджету.
Разом із дохідною частиною планується також і видаткова частина бюджету. Основним документом, яким визначається обсяг і цільове спрямування коштів, що виділяються з бюджету, є кошторис видатків. Проект кошторису з усіма додатками і розрахунками подається у вищестоящий орган для розгляду та затвердження.
При складанні проекту видаткової частини бюджету видатки розподіляються і плануються відповідно до цільового спрямування (на соціальний захист населення, фінансування соціально-культурних закладів, утримання органів державного управління, фінансування народного господарства).
Місцеві бюджети формуються таким чином: регіони складають проекти видаткової частини бюджету і після узгодження з Міністерством фінансів України визначається сума витрат. Від цієї суми віднімається величина власних та закріплених доходів, а потім визначається сума та окремі для кожного регіону нормативи відрахувань від загальнодержавних податків.
Після закінчення розробки дохідної та видаткової частин бюджету його проект передається на розгляд органів місцевого самоврядування відповідного рівня.
Після розгляду і затвердження бюджетів наступає важлива стадія бюджетного процесу - виконання бюджетів, тобто одержання
затверджених доходів і фінансування видатків бюджету відповідно до затверджених сум. Виконання бюджету будь-якого рівня здійснюється на основі розпису доходів та видатків відповідного бюджету, який складається фінансовими органами.
Кабінет Міністрів організовує виконання Державного бюджету через підпорядковані органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування за розписом надходжень і видатків.
Міністерства не можуть витрачати асигновані кошти, поки Головне бюджетне управління їх не розподілить поквартально, помісячне або за проектами. Після цього міністерства виділяють одержані в результаті розподілені кошти своїм галузевим підрозділам. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади не мають права витрачати понад виділені Головним бюджетним управлінням або розподілені серед своїх підрозділів суми.
З метою посилення державного контролю за надходженням у бюджет доходів та використання коштів у 1997 році був створений новий орган виконавчої влади - Державне казначейство України. На цю структуру покладена функція збору коштів та розподілу доходів між відповідними ланками бюджетної системи. Для цього всі бюджетні установи було переведено на обслуговування органами державного казначейства на основі кошторисів. Відповідно до законодавства касове виконання Державного бюджету за доходами здійснюється органами Державного казначейства України, а видатки здійснюються через реєстраційні рахунки установ і організацій в органах казначейства-.
Органи державного управління повинні чітко дотримуватися встановлених правил використання бюджетних коштів. Розпорядник бюджету не може витрачати бюджетні надходження безконтрольно, він повинен дотримуватися встановленої процедури, яка називається державним обліком. На державний облік як важливий інструмент державного управління покладено такі завдання:
1. Дотримання фінансово-бюджетної, кошторисної дисципліни, запобігання нецільовому використанню, марнотратству бюджетних коштів.
2. Нагляд за відповідністю бюджетних операцій рішенням законодавчих і представницьких органів влади та забезпечення контролю парламенту над виконанням державного бюджету.
3. Інформування уряду про стан державних фінансів.
4. Бути засобом управління для керівника, за допомогою якого він передбачає найближче майбутнє і контролює здійснення запланованих програм.
5. Ведення підрахунків, які використовуються у загальнодержавній статистиці та встановлення економічного стану держави.
6. Правильність та достовірність ведення звітності, фінансових, кредитних і розрахункових операцій, повноти і своєчасності виконання зобов'язань перед бюджетом.
Державний облік поєднує в собі кредитний і касовий облік. Головним завданням кредитного обліку є контроль за використанням суспільних коштів, тобто чи правильно виконується закон про державний бюджет. Касовий облік контролює лише стан готівкової маси. За кожний певний період бухгалтерські записи обмежуються сумою касової готівки на початку періоду і записом надходжень та видатків коштів. Таким чином встановлюється сальдо (залишок суми), яке показує відповідність облікових даних реальній касовій наявності.
Контроль за виконанням Державного бюджету.
Важлива стадія бюджетного циклу - це стадія аудиторської перевірки бюджетних результатів, її ціллю є:
- забезпечення відповідальності шляхом перевірки за витрачанням коштів згідно з намірами законодавців;
- аналіз бюджетної ефективності урядових програм з метою її підвищення;
- удосконалення керування шляхом визначення можливостей ефективнішого розміщення ресурсів;
- протистояння корупції з допомогою заходів, які заважатимуть незаконному привласненню державних коштів.64
Стадія аудиторської перевірки і контроль за виконанням Державного бюджету здійснюється Верховною Радою України. Відповідно до статті 98 Конституції України контроль за використанням коштів Державного бюджету від імені парламенту здійснює Рахункова палата.
Кабінет Міністрів України разом із проектом закону про Державний бюджет подає до Верховної Ради України доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.
Контролюючі функції здійснюють й інші органи, наприклад, Міністерство фінансів. Міністр фінансів несе персональну відповідальність перед парламентом за дотримання Закону про Державний бюджет. Органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування разом із органами Міністерства фінансів України здійснюють контроль за станом надходження доходів відповідного бюджету, коштів позабюджетних фондів та правильністю використання підприємствами, установами та організаціями виділених їм з відповідного бюджету асигнувань та коштів позабюджетних фондів.
Органи виконавчої влади вищого рівня здійснюють нагляд за ходом виконання бюджету відповідними виконавчими органами нижчого рівня
. \f А П\7 1 ПОТ I" At
згідно з вимогами чинного законодавства, рішень органів виконавчої влади, прийнятих у межах їх компетенції.
Порушеннями законодавства про бюджетну систему України вважається:
- використання бюджетних коштів на цілі, не предбачені законом про Державний бюджет України або в обсягах, що перевищують відповідно затверджені межі видатків;
невиконання умов пропорційного скорочення видатків щодо незахищених статей бюджету;
- невиконання умов пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів;
- недотримання термінів щодо бюджетного процесу;
- порушення інших правил і процедур, встановлених законодавством щодо порядку витрачання коштів бюджетів, які призводять до незаконних видатків;
- невжиття заходів до підпорядкованих органів і підлеглих осіб, які вчинили вищеперераховані порушення.
Звіт про виконання бюджетів.
Відповідно до статті 97 Конституції України Кабінет Міністрів України згідно з законом подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України. З доповіддю про виконання Державного бюджету виступає міністр фінансів. Верховна Рада розглядає і затверджує звіт у порядку, передбаченому Регламентом Верховної Ради України. Поданий звіт і постанова парламенту мають бути оприлюдненими.
Звіт про виконання обласного, районного бюджетів складають відповідно фінансові управління (відділи) місцевих державних адміністрацій. Звіти про виконання місцевих бюджетів затверджуються органами місцевого самоврядування. Рішення про звіт публікуються.
Як бачимо, фінансові питання складають важливу частину діяльності органів державного управління. Фінансові можливості організації визначають її діяльність, а проблема опрацювання бюджету є однією з найголовніших для фахівця у сфері державного управління.
3.4.3. Юридично-судові функції
Юридичні функції
Суть цієї функції полягає у забезпеченні відповідності рішень, розпорядчих документів органів державного управління чинному законодавству, правовим нормам. При ухваленні рішень управлінські структури користуються послугами фахівців із питань права, а тому юридична служба є сьогодні необхідною складовою кваліфікованої діяльності органів державного управління.
Діяльність будь-якого органу управління- реалізується у рішеннях та інших діях виконавчо-розпорядчого характеру: у складанні законопроектів, постанов, рішень, розпоряджень тощо. Всі ці акти потребують юридичної експертизи для приведення у відповідність із чинним законодавством, управлінською практикою. Така процедура проходження документів відповідає політичній реальності: дотримання певних формальностей гарантує індивідові - як об'єктові управління, так і тому, хто управляє (суб'єктові) - правову захищеність та унеможливлює ущемлення його прав. До саме такої процедури зобов'язує й технічна сторона управлінської практики: підготовка, державна реєстрація та облік усіх нормативно-правових документів органів державного управління повинні здійснюватися за єдиною формою з дотриманням встановлених правил, норм, вимог, прецедентів, стилю, традицій. Цей надзвичайно важливий аспект однорідності відіграє важливу роль у державному управлінні, він дає можливість при ухваленні рішень органами виконавчої влади зберігати єдність усієї системи. Адже система управління, яка дасть змогу своїм міністерствам та їх структурним підрозділам приймати нормативно-правові акти у довільній формі, дуже швидко втратить свою унітарність, а ділова мова між органами управління, з одного боку, та з громадськістю з іншого, ставатиме дедалі важчою для взаємного розуміння, що в кінцевому підсумку призведе до некерованості всієї системи. Ось чому саме юристам відведена роль нагляду за дотриманням відповідно встановлених у системі державного управління законів, правил, норм, вимог.
Основним завданням юридичних служб є організація правової роботи, спрямованої на правильне застосування, неухильне додержання та запобігання невиконанню вимог актів законодавства, інших нормативних документів органами виконавчої влади, а також їх керівниками та працівниками під час виконання покладених на них завдань і функціональних обов'язків. Юридична служба здійснює такі функції:
« організовує і бере участь у забезпеченні реалізації державної правової політики у відповідній сфері, захисті законних інтересів органу виконавчої влади;
» забезпечує правильне застосування законодавства в органі управління, інформує керівника про необхідність вжиття заходів до скасування актів, прийнятих з порушенням законодавства;
» разом з відповідними структурними підрозділами узагальнює практику застосування законодавства в галузі, готує пропозиції щодо його вдосконалення, подає їх на розгляд керівництва для вирішення питання стосовно необхідності підготовки проекту акта законодавства та внесення його в установленому порядку до державного органу, уповноваженого приймати такі акти;
* перевіряє відповідність законодавству проектів наказів та Інших нормативних актів, які подаються на підпис керівництва, візує їх за наявності віз керівників зацікавлених структурних підрозділів;
» вносить пропозиції щодо подання нормативного акта до Мінюсту для державної реєстрації, якщо цей акт зачіпає права, свободи і законні інтереси громадян або має міжвідомчий характер;
» сприяє правильному застосуванню законодавства про працю, запобіганню безгосподарності, непродуктивним витратам, бере участь у проведенні аналізу причин їх виникнення і підготовці документів про відшкодування збитків;
« аналізує матеріали, що надійшли від правоохоронних і контролюючих органів, результати претензійної роботи, дані статистичної звітності, що характеризують стан законності в управлінській діяльності;
» бере участь у розгляді матеріалів за наслідками перевірок, ревізій, інвентаризацій, дає правові висновки за фактами виявлення правопорушень;
» здійснює методичне керівництво правовою роботою, бере участь в організації і проведенні семінарів, інших занять з правових питань із службовцями, у підвищенні правових знань керівників і спеціалістів.
Юридичні служби чи службовці, які виконують юридичні функції, не беруть безпосередньої участі в ухваленні рішень, а надають рішенню форми, що відповідає законодавству та чинним адміністративним нормам. Тому функції юридичних служб слід вважати надзвичайно важливими. Здійснюючи консультативну роль, вони можуть запропонувати ті чи інші зміни, які суттєво вплинуть на управлінське рішення. Юридичні служби можуть також запропонувати змінити певні норми закону з метою встановлення їх відповідності з управлінським рішенням. Безперечно, що і в першому і в другому випадку роль юридичних служб залишається чисто консультативною - остаточне рішення за будь-яких обставин належить не юристові. Приймає рішення керівник (посадова особа) органу управління, який може врахувати поради юриста, а може вчинити всупереч його порадам. Для уникнення таких ситуацій найкраще залучати юридичні служби на початковій стадії роботи над управлінським рішенням.
Організація юридичної служби ставить проблему, спільну для всіх допоміжних функцій: чи слід об'єднувати, а якщо так, то до якого рівня здійснення юридичних функцій? У деяких управлінських структурах функціонує єдина юридична служба, в інших - кожен орган самостійно вирішує правовий аспект своєї роботи. На міжміністерському рівні повинна існувати певна централізація юридичних функцій. В Україні таку діяльність виконує Міністерство юстиції, яке здійснює реєстрацію відомчих нормативних актів з проведенням їх правової експертизи.
Судово-позовна функція
Судово-позовна функція, як і юридична, з якою її поєднують численні зв'язки, здійснюється за допомогою дій, які можна віднести до допоміжних функцій. Ця функція об'єднує в собі всі види діяльності щодо розгляду справ, які можуть призвести до судових процесів, а також самих процесів.
Інтереси, що порушуються в судах щодо органів державного управління, часто бувають вагомими, особливо зважаючи на суми, що їх доводиться сплачувати державі, та такі, що мають значний вплив на всю подальшу політику уряду.
Тому виникає необхідність у висококваліфікованих службовцях з великим досвідом практичної роботи в суді, які б могли ефективно здійснювати досудову і судову практику органу управління. Юридичні служби представляють в установленому законодавством порядку інтереси органів виконавчої влади в судах та інших органах під час розгляду правових питань і спорів. При необхідності вони вносять пропозиції керівництву органу управління (якщо це не віднесено до компетенції іншого підрозділу) про притягнення до відповідальності працівників, з вини яких заподіяна шкода.
Проблеми, пов'язані з організацією служби, покликаної забезпечувати судово-позовну функцію, органи управління можуть вирішувати двома способами. Перший: кожен окремий орган самостійно займається судовими справами, пов'язаними зі сферою своєї діяльності. Такий спосіб застосовується при вирішенні вузькотехнічних питань або коли рішення суду стосується лише цього органу (скарги працівників, спрямовані проти керівництва установи, позови, пов'язані зі звільненням працівників тощо). В іншому випадку управлінська структура організовує спеціальну службу, якій доручаються всі судово-позовні справи (наприклад, такі служби діють у тих структурних органах, де часто виникають майнові проблеми).
На практиці часто буває, що юридичні та судово-позовні функції, які ми розділили для зручності викладу, здійснює одна й та сама служба чи службова особа. Адже ці завдання тісно взаємопов'язані: той, хто редагує проекти рішень, повинен враховувати можливість судових позовів, спричинених їхнім застосуванням; він також повинен робити відповідні висновки із уже ухвалених судових рішень. Крім того, поєднання цих функцій є природним унаслідок того очевидного факту, що спеціалісти, які покликані там працювати, повинні мати відповідну юридичну освіту.
3.4.4. Діловодство та документування
Усі форми управлінської діяльності мають достатньо ґрунтовних підстав для власного існування, оскільки вони є ланками одного спільного ланцюга - суспільного процесу, який має бути безперервним і поточним, таким, що акумулює в собі весь досвід попередньої діяльності у цій винятково важливій сфері людського буття. Однією з таких форм є Діловодство та ведення документації. Особливо велике значення має
діловодство в здійсненні дієвого контролю за виконанням управлінських рішень, адже перевірка виконання є головною ланкою в організаційній роботі будь-якої установи чи організації. Добре налагоджена організація діловодної служби передбачає відповідний контроль за виконанням прийнятих рішень. Це дає змогу виявити допущені помилки, уникнути їх у майбутньому та надає роботі закладу конкретності й оперативності.
Через це документи перетворюються на незамінні довідники, які у подальшому набувають науково-історичної цінності та стають джерелом знань. Узагальнюючи, можна сказати, що документи мають:
- державне значення, відображаючи суспільні відносини, державний лад та державну політику в різних її проявах, суть взаємовідносин владних інституцій з територіальними спільнотами громадян;
- юридичне значення, фіксуючи підвалини правових відносин фізичних та юридичних осіб і регулюючи їх дії;
соціально-психочогічне значення, відіграючи роль суспільно-стабілізуючого чинника, закріплюючи в окремої особи розуміння наявності сталих загальноприйнятих норм суспільної поведінки.65
Управлінський процес передбачає отримання, обробку інформації і прийняття управлінських рішень, які здебільшого фіксуються на матеріальних носіях-документах. Документальне відображення інформації є невід'ємним елементом управління. Документування - це діяльність, спрямована на зберігання всієї документації, що стосується основних напрямків і процедур роботи органу державного управління та прийнятих рішень, протягом такого часу, допоки ця документація становить цінність.
Документування, яке займає вагоме місце у процесі здійснення управлінської діяльності, полягає у фіксації за встановленими правилами на паперових або магнітних носіях управлінських дій, тобто у створенні документів. Підставою для створення документів є необхідність засвідчення наявності та змісту управлінських дій, передавання, зберігання і використання інформації протягом певного часу або постійно. Бернар Гурне визначає документування як систему дій, спрямовану на пошук, збирання і розповсюдження інтелектуальної інформації, яка необхідна персоналові адміністративної установи для виконання своїх обов'язків.66
Документування управлінської діяльності і регламентування порядку роботи з документами від моменту їх створення або надходження до відправлення або передачі в архів в органах державного управління України здійснюється у відповідності з Примірною Інструкцією з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України, а також до
65 Лоза О В Діловодство та документування управлінської діяльності Навч посібник - К Вид-во УАДУ, 1997 -С 17.
66 Гурне Б Державне управління -С 63.
державних стандартів на організаційно-розпорядчу документацію. Інструкція визначає порядок ведення загального діловодства, її положення поширюються на всю службову документацію, в тому числі створювану за допомогою персональних комп'ютерів (ПК). Комп'ютерні (автоматизовані) технології обробки документної інформації повинні відповідати вимогам державних стандартів та Інструкції.
Документи з часу створення (надходження) і до передачі їх в архів зберігаються за місцем їх формування у справах. Справа - це комплекс належно оформлених і згрупованих закінчених виробництвом документів службового характеру, що вміщує вичерпну інформацію стосовно вирішення конкретного питання. Формування справи - це групування окремих документів відповідно до встановленої номенклатури. Справи формуються за місцем реєстрації самих документів або в структурних підрозділах установи, де відповідальні особи групують виконані документи згідно з профілем свого підрозділу.
Органи управління визначають конкретний комплекс документів, передбачених номенклатурою справ та необхідний і достатній для документування їх діяльності. Номенклатура справ - це систематизований перелік найменувань справ, створюваних у діловодстві установи, оформлений у відповідному порядку із зазначенням строків зберігання справ. Номенклатура справ є обов'язковим документом постійного зберігання, який складається для створення єдиної системи формування справ, забезпечення їх обліку, швидкого розшуку документа за його змістом та видом, відбору документів на державне зберігання у процесі діловодства. Номенклатура справ органу виконавчої влади складається з номенклатурних справ окремих структурних підрозділів. Зведена номенклатура після погодження з архівом затверджується керівником установи.
У практиці використовуються номенклатури справ таких типів:
- індивідуальні (відповідно до специфіки конкретної установи);
- типові (для однорідних закладів).
Закінчені діловодством справи постійного і тривалого (понад 10 років) строків зберігання повинні здаватись у архів органу державного управління для наступного зберігання та використання. Справи тимчасового зберігання (до 10 років включно) можуть передаватися в архів за погодженням з керівництвом органу державного управління.
Підготовка документів до передачі в архів включає: експертизу цінності документів; оформлення справ; складання описів справ; передачу справ до архівного підрозділу установи і забезпечення схоронності документів. Експертиза цінності документів полягає у визначенні їх цінності з метою встановлення строків зберігання документів і відбору їх на державне зберігання. Для організації та проведення експертизи цінності документів в установі створюється експертна комісія (ЕК). Схоронність
документів органів державного управління здійснюється згідно із Законом України "Про Національний архівний фонд і архівні установи".
Функціонально номенклатура справ визначає систему зберігання та використання документів, виконується в кількох примірниках і зберігається:
- у підрозділі установи, що веде діловодство, як робочий примірник;
- у відомчому архіві як обліковий документ поточного зберігання;
- у державному архіві як довідковий матеріал постійного зберігання. Архів - це установа, що забезпечує облік, зберігання і використання
архівних документів, формування архівного фонду, здійснює управління, науково-дослідницьку та інформаційну діяльність у цій галузі, вивчає закінчені виробництвом та належно оформлені документальні матеріали.67 Архіви бувають таких видів:
- поточні (структурного підрозділу, де протягом року зберігаються й використовуються як довідковий матеріал виконані та підшиті в справи матеріали);
- установи, де зберігаються матеріали організації в цілому перед здаванням їх до державного архіву;
- державні - розгалужена мережа архівних закладів. Відповідальність за загальний стан роботи з документами
покладається на керівника органу управління. Організація роботи з документами в установі забезпечується діловодними службами. Основним завданням діловодної служби є встановлення єдиного порядку документування і роботи з документами на основі використання сучасної обчислювальної техніки, автоматизованої технології роботи з документами та скорочення кількості документів.
Відповідно до основного завдання діловодна служба:
- розробляє інструкції з діловодства та номенклатури справ;
- організовує за дорученням керівництва підготовку проектів документів, забезпечує оформлення і випуск документів;
- організовує і забезпечує документаційне та організаційно-технічне обслуговування роботи колегіальних органів, нарад;
- організовує друкарське виготовлення, копіювання і тиражування документів;
- уніфікує системи документації та документів з урахуванням можливості їх машинної обробки, вживає заходів до скорочення кількості форм і видів документів;
- здійснює контроль за підготовкою та оформленням документів, за їх своєчасним виконанням, вживає заходів до скорочення термінів проходження і виконання документів, узагальнює та аналізує дані про хід і результати цієї роботи;
' Про Національний архівний фонд І архівні установи Закон України - Б.м. - Б.р
- приймає, реєструє, веде облік, забезпечує зберігання, оперативний розшук, інформування за документами та доставляє документи;
- забезпечує додержання єдиного порядку відбору, обліку, схоронності, якості оброблення та використання документів, що створються під час діяльності органу державного управління, для передачі на державне зберігання;
- удосконалює форми і методи роботи з документами з урахуванням використання організаційної техніки і ПК;
здійснює організаціно-методичне керівництво роботою з документами у структурних підрозділах органу управління;
- впроваджує державні стандарти, уніфіковані системи документації (УСД), інші нормативи в установі та її структурних підрозділах;
- завіряє печаткою документи у випадках, передбачених інструкцією для роботи з документами.
В умовах ускладнення та збільшення обсягів управлінської діяльності, що пов'язано з перебудовою економіки, науково-технічним прогресом, інтенсифікація та поліпшення організації роботи діловодних служб може сприяти підвищенню ефективності роботи управлінського апарату. Інтенсифікація діловодства передбачає:
» чітку побудову організаційної структури загальних відділів,
секретаріатів;
» відбір та впровадження найбільш раціональної форми технології діловодства;
» оптимальне розмежування функцій та обов'язків працівників даної сфери;
« наукове обгрунтування норм праці співробітників діловодних служб;
« чітку регламентацію кількісного складу, підвищення особистої кваліфікації та професійної відповідальності працівників;
« раціональну організацію робочих місць.68
Діяльність щодо документаційного забезпечення функціонування органів державного управління регулюється положеннями, посадовими інструкціями, річними та перспективними планами робіт, іншими нормативними актами. Розробка цих документів покладається на загальні відділи органів управління. Роботу з документацією (документообіг) в цих органах можна зобразити схемою (див. рис. 3.5).
1 Лоза ОБ. Діловодство тл документування управлінської діяльності: Навч. посібник - С. 32-33.
Зовнішні надсилані та одержувачі кореспонденції
Відповідальні виконавці -
Структурні підрозділи установи
Безпосередні виконавці
Рис. 3.5. Типова схема обігу та використання документів:
----------------> - прямий Інформаційний потік.
»• - зворотний інформаційний потік.
Важливою складовою діловодства є забезпечення дієвого виконавчого контролю. Контроль виконання - це практична робота щодо здійснення поточного нагляду за станом виконання призначеними особами тих чи інших організаційно-розпорядчих документів. Він необхідний для таких цілей:
1) встановлення фактичного стану в ході поточного виконання конкретного доручення;
2) виявлення вузьких місць та вжиття необхідних заходів щодо виправлення ситуації;
3) отримання можливості аналізу організації роботи з метою запобігання виявлених недоліків у майбутній практичній роботі установи;
4) стимулювання виконавчої дисципліни як стилю роботи.70 Здійснення безпосереднього контролю за виконанням документів в
органах управління покладається на спеціально створені контрольні
69 Лоза О.В. Діловодство та документування управлінської діяльності Навч посібник - С. 33
70 Там само. - С. 38.
служби. Завданням контролю за виконанням документів є забезпечення своєчасного та якісного їх виконання. Контролю підлягають зареєстровані документи, в яких встановлено завдання. Обов'язково контролюється виконання: законів України, постанов Верховної Ради України, указів, розпоряджень та доручень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, запитів та звернень народних депутатів України.
Відповідальність за виконання документа несуть особи, зазначені у розпорядчому документі (розпорядженні, рішенні, дорученні тощо), резолюції керівника та безпосередні виконавці.
Документи можуть бути із зазначенням і без зазначення строку виконання. Строки виконання можуть бути у самому документі або встановлені актами законодавства. Документи без зазначення строку виконання повинні бути виконані не пізніш як за ЗО календарних днів, а документи з позначкою "терміново" - протягом 7 робочих днів від дати підписання документа.
Контроль за виконанням документів включає такі види робіт:
- постановку документів {доручень) на контроль, формування картотеки контрольованих документів;
- перевірку своєчасного доведення документів до виконавців;
- попередні перевірки і регулювання ходу виконання;
- облік і узагальнення результатів контролю за виконанням документів (доручень);
- інформування керівника про хід та підсумки виконання документів (доручень);
- повідомлення про хід і підсумки виконання документів на оперативних, апаратних нарадах, засіданнях колегіальних органів;
- зняття документів з контролю;
- формування картотеки виконаних документів.
Обов'язковою умовою раціональної організації діловодства, засобом підвищення продуктивності та здешевлення управлінської праці є механізація і автоматизація діловодних процесів. Механізація і автоматизація впроваджується на всіх етапах діловодного процесу: реєстрація і підготовка документів, їх копіювання, оперативне зберігання і транспортування, контроль за виконанням тощо та повинні бути сумісними і передбачати можливість їх об'єднання в єдину систему. Склад програмного забезпечення і засобів, що використовуються, залежить від конкретних умов роботи апарату управління з документами, зокрема від організаційної структури органу управління, його розміщення, умов праці співробітників, кількості та змісту документів, протреб в оперативній і ретроспективній інформації, ступеня централізації робіт з документами. З метою більш раціонального використання технічних засобів, ПК в органах державного управління створюються централізовані служби - сектори
діловодства, друкарські і копіювальні бюро тощо. Під час впровадження нових технологій роботи з документами необхідно враховувати:
- доцільність впровадження технічних засобів;
- можливість придбання технічних засобів у певні терміни;
- наявність придатних приміщень;
- можливість підготовки чи залучення спеціалістів до обслуговування техніки та її ремонту.
До застосування технічних засобів проводиться відповідна підготовка кадрів, яка передбачає: навчання персоналу роботі з технічними засобами на робочих місцях, на спеціальних курсах і шляхом проведення семінарських занять.
3.4.5. Зв'язки з громадськістю (public relations)
Поняття громадських зв'язків
Країни, які порівняно недавно звільнилися від авторитарних або тоталітарних форм правління, приходять до висновку, що відкрите суспільство і правова держава не можуть існувати без свободи слова і друку, вільних засобів масової інформації. Демократія означає вільне обговорення в суспільстві різноманітних питань і відкритий процес прийняття рішень, а тому вільний обмін інформацією, ідеями та думками є надзвичайно важливими чинниками громадянського суспільства. Електронні та друковані засоби масової інформації (ЗМІ) виступають як у ролі форумів для обговорення, так і в ролі джерел інформації, спираючись на які можуть прийматися ті чи інші управлінські рішення. Вони покликані здійснювати як комунікативні функції між державою та громадянами, так і функції громадського контролю за діяльністю органів державної влади, бути своєрідними каналами впливу на владу. Н.Нижник та І.Мащенко зазначають, "як міцний елемент механізму державного управління ЗМІ суттєво впливають на формування та функціонування державної влади, її зміст і форми, на поведінку мільйонів людей".7'
Створення громадянського суспільства - це доволі складне завдання. Ось як характеризують різницю між демократичною і тоталітарною системами в інформуванні громадськості: "За диктатури існує потреба пропагувати, щоб довести правоту уряду. За демократії функція інформування громадськості полягає не лише в поширенні фактів, а й у стимулюванні загалу громадян для обмірковування державних проблем і участі в публічному обговоренні цих проблем, адже демократія краще розквітає на дебатах, ніж на згоді".72 Якщо нові демократичні країни прагнуть зберегти і розширити свободи, то їм необхідно створити, як у державному, так і в приватному секторах, інститути, які б відображали і
71 Нижник Н., Мащенко І. Організація передвиборної агітації в електронних ЗМІ України // Вісник У АДУ. - 1998. -Nt3.-C.S8.
72 Hodgson, J. S. Public Administration Toronto: Me Graw - Hill Tnmnanv 1ЧЙО r, ihi
підтримували вільний обмін інформацією^ Ці нові інституції можуть покласти важкий тягар відповідальності як на політиків, так і на представників мас-медіа. Політики, державні службовці, журналісти повинні пройти через нелегкий процес навчання взаємодії у відкритому демократичному суспільстві. Навіть у старих демократіях ця взаємодія є досить складною. Тим більше, для нових демократичних країн це завдання є ще важчим і актуальнішим.
Виходячи з цих засад, у більшості країн, що обрали шлях демократії, в тому числі й Україні, усвідомили, що для органів державного управління вкрай необхідно розробляти і систематично застосовувати політику покращення своїх зв'язків із громадськістю. Адже у процесі своєї діяльності жодна організація не може обійтися без ефективних громадських зв'язків. На думку авторів всесвітньовідомої книги "Це - громадські зв'язки: реалії громадських зв'язків" Д. Ньюсома, А. Скотта, Дж. В. Терка сьогодні все більше зростає роль громадських зв'язків в органах влади східноєвропейських країн, які розпочали і продовжують процес демократизації.73
Нині особливо гостро постає потреба не лише у вивченні соціального середовища, а й у впливові на свідомість громадян за допомогою інформування через налагоджені канали комунікаційного зв'язку. Набуває гостроти та актуальності проблема встановлення дієвих зв'язків з громадськістю, що передбачають чесні, відкриті, доброзичливі взаємовідносини між органами державної влади та населенням. Саме з цього виникає порівняно нова функція державного управління - зв'язки з громадськістю, адже влада діє ефективно лише у тому випадку, коли її підтримує громадськість. Органи управління зобов'язані звітувати перед населенням і нести перед нею відповідальність. Так на думку Б.Гурне, "для органів адміністративного управління вкрай необхідно розробляти і систематично застосовувати політику поліпшення своїх зв'язків з громадськістю".74
Термін "Паблік рілейшнз" (Public relations) перекладається з англійської як зв'язки з громадськістю, є відносно новим для органів державної влади України. Його стали використовувати лише останні 4-5 років, з початком економічних перетворень. "Зв'язки з громадськістю" або "громадські зв'язки" (надалі ГЗ) відіграють дедалі більшу роль у діяльності органів державного управління, місцевого самоврядування, громадських об'єднань, у сфері підприємництва. ГЗ, що налічують більш як 90-річну історію існування в США та інших демократичних країнах, все впевненіше входять у життєвий простір сучасної України, поступово приходить усвідомлення важливості і необхідності цієї функції у процесі здійснення
73 Скоблик В.П. Громадські зв'язки органів місцевого самоврядування // Актуальні проблеми органів місцевого самоврядування: Матеріали конференції, - Ужгород, 1998. - С. 40. 4 Гупне Б. Державне управління. - С. 77.
державного управління. За цей час з'явилася велика кількість вітчизняних публікацій, спеціальних видань, проводяться наукові конференції, семінари, присвячені цій темі.
Створення підрозділів зв'язків з громадськістю в органах державної влади та економічно розвинутих підприємствах України розпочалося на початку 90-х років, як необхідність суспільних зрушень у напрямку формування економічних і політичних інститутів демократії. Але лише з моменту запровадження інституту президенства (1992 p.), коли в структурі Адміністрації Президента України була створена прес-служба глави держави, в Україні розпочався реальний процес налагодження основ зв'язків з громадськістю в органах державної влади. Саме у той період в Законі України "Про інформацію" від 2 жовтня 1992 року була зафіксована норма, відповідно до якої право на інформацію забезпечується створенням у державних органах спеціальних інформаційних служб або систем, що забезпечували б у встановленому порядку доступ до інформації. На думку В.Бебика, перший етап формування національного корпусу служб зв'язків з громадськістю завершився у 1995 році.75 Він характеризувався кількісним насиченням штатів пресових та інших служб, що здійснюють функції зв'язків з громадськістю, фахівцями. Станом на 1 лютого 1996 року в державних органах цими питаннями займалися приблизно 300 чоловік, із них, у центральних органах виконавчої влади у штатах служб ГЗ нараховувалося 175 осіб.76
Оскільки предметом нашого дослідження є діяльність управлінських структур, які пов'язані відносинами взаємодії і взаємозалежності з різними соціальними групами, то спробуємо коротко передати зміст терміну "громадські зв'язки".
У теорії та практиці існує величезний різнобій думок щодо розуміння цього поняття. У літературі можна знайти близько півтисячі визначень "паблік рілейшнз", що існують від початку XX століття. Одним із найбільш вдалих, на нашу думку, серед них є визначення С.М.Катліпа, А.Г.Сентера і Г.М.Брума - авторів класичної праці в цій сфері, яку часто називають "біблією" громадських зв'язків - знаменитої книги "Ефективні громадські зв'язки": "Громадські зв'язки - це функція управління, яка встановлює і підтримує взаємокорисні стосунки між організацією та громадськістю, від якої залежить її (організації - В.М.) успіх чи невдача".77 Як бачимо, ключовими поняттями цього визначення є терміни "організація" та "громадськість". На взаємозалежність між цими поняттями вказують автори книги. На їх думку, якщо дії якоїсь організації мають вплив на певну групу, то ця група складає громадськість (публіку)
75 Бебик В. Служби зв'язків з громадськістю // Командор. - 1991. - № І. - С 32.
76Там само. -С. ЗІ.
77 Cutlip S.M Center A.H., Broom P.M. Effective public relations. - 7 th ed. - Englwood Cliffs, N, J.: Prentice
Hall, 1994.-p 1-8
для певної організації, і, навпаки, якщо якась група може впливати на організацію, то це є громадськість (публіка) для певної організації.
До організацій у нашому випадку ми відносимо органи державного управління. Хто ж репрезентує їх громадськість? Під громадськістю в паблік рілейшнз розуміють ту частину соціального оточення, яка своєю поведінкою може безпосередньо чи опосередковано впливати на успішну діяльність організації. Для органу державного управління істотне значення має його репутація саме у цих категорій громадськості. Наприклад, для такого органу державного управління як обласна державна адміністрація основною публікою є жителі даної області в цілому, а також організації, установи, підприємства, громадські об'єднання, які перебувають у відносинах взаємозалежності з цим органом виконавчої влади. Отже, громадські зв'язки органу виконавчої влади - це достатньо широка система взаємин, ядром якої є стосунки між цим органом і громадянами, відносно яких цей орган здійснює свій управлінський вплив.
Відомий американський фахівець Реке Гарлоу дає таке визначення ГЗ, з яким можна погодитися: "Паблік Рілейшнз -- це одна із функцій управління, що полягає у встановленні та підтримці спілкування, взаєморозуміння, прихильності та співробітництва між організацією та її громадськістю. Вона включає в себе вирішення різних проблем: забезпечення управлінців інформацією про громадську думку та надання допомоги у розробці відповідних заходів; забезпечення їх діяльності в інтересах громадськості; підтримання управлінців у стані готовності до різних змін шляхом своєчасного передбачення тенденцій; використання досліджень та відкритого спілкування як засобів діяльності".78
Основною метою ГЗ органів державного управління є вплив на створення зовнішнього і внутрішнього соціально-політико-психологічного середовища, яке було б сприятливим для успіху та іміджу, а також забезпечення бажаної поведінки цього середовища у ставленні до самого органу влади.7*
Для того, щоб досягти взаєморозуміння, доброзичливих відносин та співпраці між органом державного управління і громадськістю, слід дотримуватися таких вимог:
- забезпечити широке, адекватне інформування як усієї громадськості, так і окремих її соціальних груп;
- організувати ефективний "зворотний зв'язок" з громадськістю;
- залучити громадськість до участі у процесі обговорення та прийняття рішень.80
78 Harlow R.F. Building a public relations definition / Public relations review. - 1976, winter. - J* 4. - p, 36.
79 Мельникова К I.. Рязанова С.Є. "Паблік рілейшнз" як функція управління в органах державної влади / Актуальні проблеми державного управління. - Харків, 1998 -С. 42,
8(1 Там само.
В установах, які дбають про свій позитивний імідж, посередниками між їх керівництвом та публікою є професіонали високого гатунку у сфері громадських зв'язків. Адже працювати в умовах цивілізованого політичного ринку сьогодні надзвичайно важко і відповідально. Ці спеціалісти повинні бути здатними: по-перше, пояснити громадськості рішення керівництва організації; по-друге, пояснити громадську думку керівництву організації. З одного боку, вони зобов'язані надавати представникам ЗМІ офіційну інформацію (оскільки є державними службовцями), з іншого - перебувають під постійним пресом журналістів, які намагаються спровокувати їх на відвертість у коментарях. До цього додається внутрішня боротьба між тим, що треба сказати широкому загалу, і тим, що діється насправді. Як бачимо, робота у цій сфері наповнена внутрішнім драматизмом і зовнішніми складнощами, а тому вимагає від фахівця особливих знань та умінь. Серед особистих рис, якими повинні бути наділені спеціалісти - ГЗ, виділяють такі: комунікабельність, інтелігентність, ерудиція, ініціативність, наполегливість, доброзичливість, відкритість, чесність, почуття гумору. Найбільш прийнятною базовою освітою для фахівця з ГЗ вважається журналістська, політологічна, соціологічна, психологічна, педагогічна, філологічна. Хоча професійна підготовка таких спеціалістів, чиї функції є значно ширшими від згаданих спеціальностей, повинна отримати самостійне місце у системі вищої школи України.
Аналізуючи практику, можна відзначити, що через відсутність відповідних служб дуже часто найважливішу частину функції зв'язків з громадськістю виконують керівники організацій. Тому заслуговує на увагу думка відомого американського фахівця з громадських зв'язків Джеймса Е. Груніга, що "громадські зв'язки" - це, насамперед, взаємини між "керівництвом організації" (а не всією організацією) та "громадськістю".81 На основі такого твердження можна зробити висновок, що ГЗ можуть охоплювати сферу не лише зовнішньої (за межами організації), а й внутрішньої (всередині організації) комунікації, крім того, специфіка ГЗ полягає у тому, що представник цієї професії в ідеалі повинен бути водночас представником певної організації та посередником між нею і публікою.
Найпоширеніші моделі громадських зв'язків
Практика зв'язків органів управління з тими, на кого вони здійснюють свій вплив передбачає насамперед інформування громадськості з метою надання їй загального уявлення про свою діяльність, про реалізацію своїх планів та проблеми, які доводиться їм розв'язувати. Для досягнення цієї мети органи державного управління використовують такі основні види комунікативних каналів:
1 Основи ГЗ для органів місцевого самоврядування України - Ужгород, 1997 - С 7.
1) безпосереднє спілкування - особисті контакти між громадянами (об'єднаннями громадян), з одного боку, і посадовими особами органу влади, з іншого;
2) спілкування за допомогою засобів зв'язку (телефон, різноманітні форми особистого листування);
3) опосередковане спілкування через засоби масової інформації (преса, телебачення, радіо, комп'ютерні мережі тощо).82
Найсильніше враження, яке громадяни отримують від того чи іншого органу влади, приходить від особистого контакту з посадовими особами та державними службовцями цього органу. Такої думки дотримуються дослідники громадських зв'язків Ч.Крейг, О.Гріффіз. Британський дослідник ГЗ Брайєн Гарві підкреслює, що функціонування громадських зв'язків влади починається з "фундаментальних і часто недооцінюваних малих справ". Тобто ГЗ "починаються з передніх дверей, з телефону і з листування".83
З повсякденної практики добре відомо, що зв'язки з громадськістю органів державного управління базуються саме на враженнях громадян від роботи місцевих служб та від ефективної роботи державних службовців різного рангу. Велике значення при контактах з відвідувачами органу управління має здатність службовців справити приємне враження своєю привітністю. Протягом робочого дня державні службовці спілкуються з відвідувачами, які звертаються до них за допомогою при вирішенні тих чи інших проблем. При цьому можливі такі варіанти: а) службовець бере на себе вирішення певної проблеми; б) інформує громадянина про те, у компетенції якої посадової особи чи органу є можливість вирішення його проблеми; в) дає пояснення, чому проблема не може бути вирішена цією установою.
Громадяни, у свою чергу, повинні цінувати робочий час службовців, адже дуже часто люди, заклопотані своїми повсякденними справами, забувають про ці всім зрозумілі речі. З іншого боку, зневажливе ставлення посадової особи може надовго зіпсувати враження навіть від достатньо ефективної роботи органу управління. Дуже часто посадові особи скаржаться на брак бюджетних коштів, проте ввічливість, яка нічого не коштує, може допомогти їм уникнути зайвих клопотів.
Для полегшення спілкування з громадянами органи державного управління застосовують методи ознайомлення з відомостями практичного характеру, які б давали можливість відвідувачам логічно
І82 Свірін М Паблік рілеишенз у місцевих органах влади концептуальний аспект // Вісник УАДУ - 1998 • № 3~С. 247. 83 Скоблик В.П Громадські зв'язки органів місцевого самоврядування // Актуальні проблеми органів місцевого самоврядування Матеріали конференції -Ужгород, 1998 - С. 42.
обґрунтовувати свої вимоги до державних служб. Така інформація може поширюватись у друкованому вигляді (видання брошур, розміщення довідкових матеріалів для відвідувачів, розклеювання рекламних афіш тощо), підготовці теле- радіопередач, випуску відеофільмів, організації виставок та візитів. Ці методи будуть по-справжньому ефективними лише у випадку наявності в адміністрації достатніх фінансових ресурсів та кваліфікованих спеціалістів (журналістів, дизайнерів тощо).
Практична діяльність показує, що позитивні результати досягаються при безпосередньому спілкуванні посадових та відповідальних осіб з громадянами в установах чи телефоном. З цією метою практикується встановлення в установах"гарячих телефонів" для прийому найзлободенніших запитів населення, публікуються телефонні номери керівників та служб, де громадяни можуть отримати необхідну інформацію. Деякі органи влади та керівники практикують так звані "гарячі лінії" для безпосереднього спілкування по телефону з широкими верствами населення у наперед визначений час, а також для відповідей на запитання телеглядачів, радіослухачів у прямому ефірі або читачів друкованих ЗМІ під час телефонних розмов у редакції. Така практика спілкування членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних органів виконавчої влади з громадськістю стала вже традиційною після призначення Прем"єр-міністром Віктора Ющенка.
Важливе значення у регулюванні взаємин між громадянами і органами державного управління відіграє прийом громадян відповідними посадовими особами, а також робота зі зверненнями громадян. Це положення закріплене у статті 40 Конституції України: "Усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк". Для забезпечення практичної реалізації цього конституційного права 2 жовтня 1996 року вступив у силу Закон України "Про звернення громадян". Виконання зазначеного закону центральними і місцевими органами виконавчої влади здійснюється відповідно до Указу Президента України від 19.03.97. "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення".
Покращенню взаємин між органами державного управління і громадськістю також сприяє спрощення адміністративних формальностей: зведення до мінімуму кількості документів, які повинна подавати в державну установу окрема особа, що домагається якогось адміністративно-управлінського рішення; скорочення числа відвідувань на прийоми і відомостей, які необхідно представити прохачеві; скорочення тривалості обробітку заявних матеріалів; обладнання спеціальних
приміщень для прийому відвідувачів; добір і навчання державних службовців, які здійснюють ці функції.
Узагальнюючи вищесказане, можна зробити висновок, що управлінські документи значно виграють, якщо їх краще пристосувати до потреб громадськості. Це стосується як їх зовнішнього вигляду, так і ділового стилю: звертаючись до широкої аудиторії, посадова особа, орган управління повинні уникати канцелярської термінології та чиновницьких штампів, вживаючи мову, притаманну широким верствам населення.
Інформування населення про роботу органів державного управління здійснюється відповідно з Конституцією України, Законами України "Про інформацію", "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" та іншими нормативно-правовими актами. У цих законодавчих актах закріплені форми і порядок інформування, висвітлення роботи органів державного управління аудіовізуальними, друкованими ЗМІ, відповідальність за порушення.
Враховуючи особливе значення інформації у стосунках між органами державного управління та громадянами, розглянемо окремі положення Закону України "Про інформацію". Згідно з цим законом органи влади зобов'язані інформувати про свою діяльність та прийняті рішення. Ст. 10 гарантує "створення механізму здійснення права на інформацію" і встановлює відповідальність "за порушення законодавства про інформацію", ст. 21 вказує основні джерела інформації про діяльність органів влади, ст. 28 встановлює режим доступу до інформації. У контексті проблеми зв'язків із громадськістю важливе значення має стаття 34 Закону України "Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні". Вона передбачає право громадян одержувати публічно поширювану інформацію органів влади та їх посадових осіб. Закон України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації", прийнятий 23 вересня 1997 p., передбачає акредитацію журналістів і технічних працівників ЗМІ при органах державної влади і органах місцевого самоврядування шляхом їх реєстрації на підставі офіційного подання заяв (ст.З). У свою чергу, органи державного управління повинні заздалегідь інформувати акредитованих журналістів про важливі заходи, плани та допомагати в організації їх діяльності.
Існують різні типи взаємин органів управління з незалежними від них засобів інформації. Ці стосунки здебільшого залежать від спрямованості конкретного органу інформації і можуть займати такі позиції: 1) бути прихильними до органу державного управління, підтримуючи його діяльність; 2) займати переважно критичну позицію стосовно органу державного управління. Оскільки засоби масової інформації орієнтуються на різні політичні сили чи угрупування, спираються на певні бізнесові
структури, то нерідко спостерігається протистояння представників виконавчої влади і преси. У будь-якому демократичному суспільстві існують відверто опозиційні до влади засоби інформації. А тому, незважаючи на позицію засобів масової інформації щодо органу влади, останній не повинен нехтувати співпрацею з ними, зважаючи на переважаючий вплив мас-медіа на фомування громадської думки. Кожен орган державного управління, кожен керівник, які дбають про свій позитивний імідж в очах громадськості, намагаються якнайефективніше використати можливості розповсюдження відомостей про свою діяльність за допомогою ЗМІ. Для розповсюдження інформації про діяльність органів державного управління використовуються різні форми її підготовки та отримання:
- випуск і поширення інформаційних бюлетенів, прес-релізів, оглядів, фото- відеоматеріалів, інформаційних збірників, експрес-інформації;
- проведення прес-конференцій, брифінгів, політичних діалогів, телевізійних дебатів, "круглих столів", прес-клубів, організація інтерв'ю з керівниками органів державної влади для працівників ЗМІ;
- підготовка і проведення теле- і радіопередач;
- забезпечення публікацій (виступів) у ЗМІ керівників або інших відповідальних працівників органів державної влади;
- створення архівів інформації про діяльність органу державного управління;
- розміщення WEB-сторінок в Інтернеті про орган влади та його діяльність;
- інші форми поширення офіційної інформації, що не суперечать чинному законодавству.
Розуміння важливості функції зв'язків із громадськістю у демократичному суспільстві приводить до створення спеціальних підрозділів, на які покладається здійснення відповідної діяльності. Якщо на початку становлення інституту державної служби в Україні зв'язки з громадськістю здебільшого обмежувалися роботою прес-секретаря керівника органу влади, то на сучасному етапі відповідні функції здійснюють структурні підрозділи - інформаційні служби. Відповідно з ст. 1 Закону "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації", інформаційні служби органів державного управління - це структурні підрозділи цих органів, що виконують інформаційно-аналітичні функції та забезпечують зв'язки з засобами масової інформації та громадськістю. До них відносяться: інформаційні управління, управління внутрішньої політики, інформаційно-аналітичні підрозділи, прес-служби, прес-центри, управління і центри громадських зв'язків, прес-бюро, прес-секретарі та прес-аташе з відповідним апаратом. Крім того, частина структурних підрозділів органів виконавчої влади спеціально зорієнтована на постійну
роботу з окремими групами громадськості - це служби: кадрової роботи, розгляду звернень громадян, соціального захисту населення, у справах захисту населення від наслідків аварії на ЧАЕС, міграції, у справах релігій тощо.
Відповідальним напрямом діяльності служб ГЗ є збереження, обробка та аналіз інформації, підбір статей з певних питань. Спеціалісти зв'язків з громадськістю щоденно проводять змістовний аналіз преси. Відібрані матеріали обробляються та заносяться на спеціальні картки за певними тематичними розділами, таким чином формується банк даних. Збираються також матеріали для спеціальної бібліотеки з питань державного управління, місцевого самоврядування, політології, соціології тощо.
В цілому, банк інформації включає такі види матеріалів:
- управлінська інформація, нормативно-правові акти, рішення сесій, нарад, колегій;
- доповіді керівників;
- статистичні дані;
- довідкова інформація;
- підбір матеріалів про орган державного управління та роботу його структурних підрозділів, організацій, установ, підприємств;
- банк поліграфічної продукції.
Систематизована інформація допомагає в роботі не тільки службі ГЗ, а й всього органу державного управління та його структурних підрозділів.
Необхідним напрямком діяльності є вивчення громадської думки, аналіз статистичних даних, узагальнення результатів соціологічних, психологічних, економічних досліджень.
Розповсюдженим явищем у нашій країні є інформування громадськості про діяльність органів влади через власні друковані і електронні засоби інформації. Це можуть бути як газети і журнали, засновниками чи співзасновниками яких є органи влади, так і аудіовізуальні ЗМІ. Цей метод є дуже ефективним через те, що майже всі матеріали, що подаються в цих ЗМІ, мають здебільшого позитивне забарвлення стосовно органів влади. А негативом може бути не зовсім цікавий, через перевантаження офіціозом, зміст цих мас-медіа і, відповідно, невеликі тиражі та обмежена аудиторія глядачів чи радіослухачів порівняно з незалежними засобами масової інформації.
У нашій країні прикладами такого методу інформування можуть бути друковані видання - газета "Урядовий кур'єр", журнал "Вісник державної служби України", інші центральні та регіональні газети.
Отже, як бачимо, функція зв'язків з громадськістю є надзвичайно важливою і відповідальною сферою діяльності органів державного управління. Адже ефективна робота будь-якого адміністративного органу без чесних, відкритих, доброзичливих відносин між ним і населенням стає вкрай проблематичною. Тому сьогодні важливо, щоб керівники владних
інституцій усвідомили всю значимість функціонування спеціальних підрозділів - інформаційних служб. Тільки тоді, коли буде розроблена стратегія і тактика роботи з громадськістю, коли з'являться висококваліфіковані кадри у цій галузі, стане можливим підняття престижу органів влади і поступове повернення довіри до держави в цілому. Розвиток системи зв'язків із громадськістю в органах державної влади дасть змогу створити дієвий механізм вирішення багатьох проблем, що виникають у стосунках між інститутами держави та громадянського суспільства, і насамперед подолати відчуженість між громадськістю та державою.
Запитання та завдання
1 .Дайте визначення функції державного управління.
2.Чому функції управління є однією з фундаментальних категорій науки управління?
З.Дайте характеристику відомих підходів до класифікації функцій управління.
4.Яка спільна ознака загальних (основних) функцій?
5.На які категорії поділяються загальні (основні) функції?
6. Доведіть необхідність втручання держави у вирішення ряду економічних і соціальних проблем.
7.У чому полягає різниця загальних і спеціальних функцій?
8.У чому суть спеціальних (спеціалізованих) функцій?
9.Яка риса притаманна допоміжним функціям? Охарактеризуйте цю функцію.
10.У чому суть стратегічного планування?
11.3 яких етапів та процедур складається процес стратегічного планування?
12.Що включає в себе теорія прийняття управлінських рішень?
13.Назвіть основні ознаки управлінських рішень.
Н.Які функції у системі державного управління виконують управлінські рішення?
15.Назвіть основні етапи прийняття управлінських рішень.
^.Охарактеризуйте індивідуальні та групові методи ухвалення рішень.
17.Що являє собою структура організації?
18.Що являє собою поняття мотивації?
19.Дайте характеристику змістовним теоріям мотивації.
20.Що відноситься до процесуальних теорій мотивації?
21 .Чому контроль відноситься до функцій управління?
22.У чому різниця між зовнішнім і внутрішнім контролем?
23.Дайте характеристику основним видам зовнішнього контролю.
24.Що являє собою внутрішній контроль?
25.Які існують методи контролю?
26.Визначіть роль контролю в демократичній правовій державі.
27.Дайте визначення терміну "управління людськими ресурсами".
28.Що таке кадровий розвиток?
29.Визначіть місце кадрових служб у структурі органів виконавчої
ЗО.У чому суть фінансів?
31.Охарактеризуйте бюджетний процес.
32.Назвіть функції юридичних служб в органах державного управління.
33.Визначіть роль діловодства та документування в діяльності органу державного управління.
34.Охарактеризуйте структуру служб діловодства органів державної Іади.
35.Яке місце займають громадські зв'язки (public relations) у системі міжлюдських взаємин?
36.Назвіть основні концептуальні підходи до місця і ролі громадських зв'язків.
37.3 яких частин складається функція громадських зв'язків?
Теми рефератів
I .Функція управління - засаднича, фундаментальна категорія адміністративно-управлінської науки.
2.Роль загальних (основних) функцій у діяльності органів виконавчої влади.
3.Економічна роль держави на сучасному етапі.
4.Державне регулювання економіки України в умовах перехідного періоду.
5.Основні принципи успішного керування установою.
6.Функція прийняття рішень - основа діяльності керівника
7.У правлінське рішення - засіб формування і форма реалізації соціальних інтересів.
8-Ухвалення управлінських рішень як мистецтво.
9.Механізм прийняття управлінських рішень та контроль за їх виконанням органами виконавчої влади.
10.Роль мотивації в діяльності керівника.
I1 .Контроль - необхідна складова демократичної правової держави. 12.Сучасна кадрова політика у сфері виконавчої влади.
13.Процес складання і затвердження Державного бюджету України.
14.Паблік рилейшнз і робота засобів масової інформації в умовах політичного плюралізму.
15.Роль громадських зв'язків у розвитку демократичних процесів в Україні.
16.Зв'язки з громадськістю і робота засобів масової інформації в умовах політичного плюралізму.
17.Роль громадських зв'язків у розвитку демократичних процесів в Україні.
Рекомендована література
(.Алексеев І.В. Стратегії розвитку підприємств і державне регулювання економіки: Монографія. - К.: Вид-во УАДУ, 1998. - 204 с.
2.Аналіз політики та прийняття рішення: Практичний посібник. -Ужгород, 1997.-81 с.
З.Аппарат государственного управления: Интересы и деятельность / Отв. ред. В.Ф.Сиренко. - К.: Наук, думка, 1993. - 165 с.
4.Артюшин Л.М., Машков О.А., Сивов Н.С. Теория управления. - К., 1995.-628 с.
5.Бебик В. Служби зв'язків з громадськістю // Командор. - 1999. - № 1. -С. 29-32.
б.Василик О.Д. Державні фінанси України. - К.: Вища шк.( 1997. -385с.
7.Гурне Б. Державне управління / Пер. з франц. В. Шовкуна. - К.: Основи, 1993.-165с.
8.Державне управління в Україні: централізація і децентралізація / Відпов. ред. Н.Р.Нижник. - К.: УАДУ при Президентові України, 1997. -448с.
9.Державне управління: теорія і практика / Заг. ред. проф. Авер'янова В.Б. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.
Ю.Дроньє А. Основні принципи успішного керівництва установою: Методичні рекомендації. - К.: Вид-во УАДУ, 1995. - 80 с.
П.Егоршин А.П. Управление персоналом. - Н.Новгород: НИМБ, 1997.-607с.
12.Єпіфанов А.О., Сало І.В., Д'якова 1.1. Бюджет і фінансова політика України. - К.: Наук, думка, 1997. - 300 с.
13.Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. - К.: Вентурі, 1996.-208с.
14.Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.
15.Королько В.Г. Основи паблік рілейшнз: Посібник. - К.: Інститут соціології НАНУ, 1997. - 335 с.
Іб.Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. - М.: Наука, 1987.-295" с.
І7.Лендьел М.О. Сучасні методики управління персоналом: Теоретичні та практичні аспекти'. - Ужгород, 1998. - 50 с.
18.Лоза О.В. Діловодство та документування управлінської діяльності: Навч. посібник. - К.: УАДУ, 1997. - 68 с.
!9.Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. - М., 1993.
20.Малащук С.П. Аналітичні передумови процесу стратегічного планування / Актуальні проблеми державного управління: Науковий збірник № 2. - Харків: УАДУ Харківський філіал, 1998. -С. 136- 142.
21.Малиновський В. Зовнішній контроль у державному управлінні // Вісник УАДУ. - 2000. - № 1. - С. 46-57.
22.Малиновський В. Функція прийняття управлінських рішень // Вісник УАДУ. - 1999. - № 3. - С. 42-50.
23.Мельникова К.І., Рязанова С.Є. "Паблік Рілейшнз" як функція управління в органах державної влади" / Актуальні проблеми державного управління: Науковий збірник № 2. - Харків: УАДУ Харківський філіал, 1998.-С.40-46.
24. Менеджмент у державному секторі: Матеріали до курсу лекцій. Ужгород: УДУ, 1997. - 130 с.
25.Нижник Н., Машков О. Системний підхід в організації державного управління: Навч. посібник / За заг. ред. Н.Р.Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 1998,- 160с.
26.Нижник Н., Мащенко І. Організація передвиборної агітації в електронних ЗМІ України // Вісник УАДУ. - 1998. - № 3. - С. 58 - 63.
27.Основи громадських зв'язків для органів місцевого самоврядування. - Ужгород, 1997. - 45 с.
28.Основи ринкової економіки / За ред. В.М.Петюха. - К.: Урожай, 1995.-400с.
29.Палінчак М.М. Поняття політичного аналізу та етапи прийняття політичного рішення / Актуальні проблеми органів місцевого самоврядування: Матеріали конференції. - Воловець, 1998. - С. 4-27.
ЗО.Пасічник Ю.В. Бюджетна система: Навч. посібник. - Черкаси: Відлуння, 1999.-376с.
ЗІ.Почепцов Г.Г. Паблик рилейшнз, или как успешно управлять общественным мнением. - М.: Центр, 1998. - 352 с.
32.Прийняття оптимальних рішень в державному секторі: Вступний курс. - Ужгород, 1997. - 28 с.
ЗЗ.Райт Г. Державне управління / Пер. з англ. В.Іванка, О.Коваленка, С.Соколик. - К.: Основи, 1994. -191с.
34.Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук. кер. Цветков В.В. - К.: Оріяни, 1998. - 364 с.
35.Розпутенко І.В. Бюджетний процес: Матеріали до лекцій. - К.: Основи, 1997.-60с.
36. Ру Д.,Сульє Д. Управління. - К.: Основи, 1995. - 442 с.
37.Руководитель в аппарате государственного управления. - К.: Наук. думка, 1988.-344 с.
38.Саймон Г. и др. Менеджмент в организациях: Сокр. пер. с англ, с 15-го изд. - М.: Экономика, 1995. - 335 с.
39.Свірін М. Паблік рілейшенз у місцевих органах влади: концептуальний аспект // Вісник УАДУ. - 1998. - № 3 - С. 243-251.
40.Скоблик В.П. Громадські зв'язки органів місцевого самоврядування / Актуальні проблеми органів місцевого самоврядування: Матеріали конференції. - Ужгород, 1998. - С. 40-49.
41.Сочка К.А. Фінанси місцевих органів самоврядування. - Ужгород: Держ. університет, 1998. - 35 с.
42. Тарнавська Н.П., Пушкар P.M. Менеджмент: теорія та практика. Тернопіль: Карт-бланш, 1997. - 456 с.
43.Управління людськими ресурсами в державних організаціях Лекційно-практичний курс / Інстр. М. Пецкар. - Ужгород, 1995. - 106 с.
44.Цветков В.В. Державне управління: Основні фактори ефективності (Політико-правовий аспект). -Харків: Право, 1996. - 164с.
45. Хміль Ф.І. Менеджмент: Підручник. - К.: Вища шк., 1995. - 351 с.
46.Шаповал В.М. Вищі органи сучасної держави: Порівняльний аналіз. - К.: Програма Л, 1995. - 136 с.
'
Методи державного управління
Дайте мені хороший метод і я вирішу всі ваші проблеми.
Г. Гегель
Глава 4.1. Поняття і класифікація методів державного управління
Поняття методу державного управління
Категорія "методи" практично невичерпна, оскільки будь-яка людська діяльність потребує певних способів та прийомів, методів реалізації. В управлінській сфері найбільш уживаними термінами є "методи управління", "методи діяльності керівника", "методи управлінської діяльності".
Існують різні підходи до визначення поняття "методу". Метод у широкому філософському значенні визначається як спосіб досягнення цілі, певним чином упорядкована діяльність. Найбільш загальним, пов'язаним із суттю управлінської діяльності, є підхід, який базується на виявленні об'єктивних закономірностей. У цьому випадку метод може бути визначеним як інструмент (прийом) приведення в дію об'єктивних закономірностей співіснування явищ, спосіб їх використання.
Методи державного управління численні та різноманітні, що пояснюється багатоманітністю управлінських функцій. Виражаючи якісну сторону реалізації функцій державного управління, методи також - за аналогією з функціями - безпосередньо зв'язані з державно-владними повноваженнями, що відповідають цим функціям. Якщо державно-владні повноваження є формою правового опосередкування функцій, то методи управління більше стосуються практичної реалізації функцій. Методи прийнято тлумачити як способи здійснення організуючого впливу у стосунках між суб'єктами та об'єктами управління. У такому розумінні до методів примикає і стиль управлінської діяльності. Але не як особисті, індивідуальні риси роботи управлінських кадрів, а як сукупність прийомів діяльності, що виступають окремим проявом більш загального явища -методів управління.1
Якщо виходити з того, що метод - це засіб практичної і теоретичної діяльності людини, зумовлений закономірностями руху об'єктивної дійсності і спрямований на оволодіння нею, то є підстави розрізняти методи науки і методи управління, відповідно методологію
Державне \ правління теорія І приктика / Заг ред проф В Б Авер'янова -С 149
адміністративно-управлінської науки І методологію державного управління. Метод науки управління був розглянутий нами у першому розділі, а тому детальніше зупинимося на методах державного управління.
Управлінська діяльність передбачає існування спеціальних методів, а відповідно, і своєї теорії, методології управління як особливого виду методології пізнання. Під методами розуміються засоби досягнення поставлених цілей. На думку Д.Овсянко, метод управління - це спосіб реалізації його функцій, засіб впливу органу виконавчої влади на об'єкти управління.2 Методи управління показують, яким чином держава вирішує завдання в сфері управління. Тому важливо пам'ятати, що методи державного управління є похідними від політичного режиму держави.
Метод управління - це спосіб, прийом впливу суб'єкта на поведінку об'єкта управління для досягнення поставленої мети. Головна мета такого впливу активізація діяльності працівників для досягнення цілей організації шляхом різнобічної мотивації їх інтересів і потреб. Як ми вже говорили, існує безліч різноманітних конкретних людських потреб, цілей, досягнення яких приводить до їх задоволення, а також типів поведінки під час реалізації даних цілей. Від ступеня задоволення потреб людини залежить і розвиток його потенціалу як у цілому, так і окремих його складових.
Для методів державного управління, на думку В.Колпакова, характерні певні особливості, що полягають у такому:
По-перше, вони реалізуються в процесі державного управління.
По-друге, вони виражають керівний (упорядковуючий) вплив суб'єктів управління на об'єкти управління. Становлять зміст цього впливу і завжди мають своїм адресатом конкретний об'єкт (індивідуальний чи колективний).
По-третє, в методах державного управління завжди міститься воля держави. В них виражаються повноваження владного характеру органів державного управління.
По-четверте, вони використовуються суб'єктами управління як засіб реалізації закріпленої за ними компетенції.
По-п'яте, методи мають свою форму, зовнішнє вираження.3
Методи являють собою важливу складову процесу державного управління. Наявність прогресивних методів та їх вміле використання є передумовою ефективності державного управління.
Особлива роль методів управління полягає у тому, щоб створити умови для чіткої оганізації процесу державного управління, використання сучасної техніки і прогресивних технологій для організації управлінського процесу, забезпечити його максимальну ефективність. Таким чином, зміст
^ Овсянко Д.М. Административное право' Учебное пособие для студентов / Отв. ред. Г.А.Туманов. - М.: Юрист. 1995.-С. 65.
3 Vnnn^vn'a И V Д п..чи^тп-л-llnup плоол VlrrWluu- ПІ ппчи LIIIV Г IQ1 I SM
поняття "методи державного управління" .випливає з суті і змісту державного управління і належить до основних категорій теорії державного управління.
Методи управління безперервно розвиваються і удосконалюються відповідно до розвитку виробничих сил і суспільних відносин, господарської практики, пошуку шляхів подолання протиріч, що виникають на основі економічних експериментів. Теорія і практика державного будівництва нагромадила різноманітні методи управління, які застосовуються, по-перше, залежно від конкретної економічної ситуації, по-друге, від субординації між суб'єктом і об'єктом управління, тобто рівня рішень, які приймаються, починаючи від уряду аж до окремого підрозділу підприємства; по-третє, від мотивів і характеру впливу суб'єкта на об'єкт управління (матеріальна, владна, соціально-психологічна мотивація тощо).
Класифікація методів управління
Методи державного управління - складна система способів і прийомів, які якісно розрізняються між собою. При їх класифікації необхідно виходити з того, що таке складне явище не може базуватися лише на якомусь одному критерії. Тільки сукупність класифікаційних засад дасть змогу всебічно, на науковій основі скласти уявлення про методи як наукову категорію та інструмент практичного управління. Адже в світовій практиці і досі відсутня єдина загальноприйнятна класифікація методів управління. Можна з упевненістю сказати, що ця категорія теорії державного управління є найменш висвітленою в науковій літературі.
У спеціальній літературі є різні погляди щодо видів і конкретних методів управління. Так, Ю.Козлов поділяє їх на дві групи: позаекономічного (прямого) та економічного (непрямого) впливу; А.Лунєв
на чотири: морально-політичні, економічні, організаційні, адміністративно-директивні; Г.Атаманчук також на чотири:
адміністративні, морально-ідеологічні, соціально-політичні, економічні. Є й інші підходи, коли виділяють методи одноосібні, колегіальні, колективні, комбіновані тощо.
Всі перелічені класифікації мають на меті розмежувати й згрупувати засоби, прийоми, способи впливу на свідомість і поведінку людей в процесі державного управління. В.Колпаков, грунтуючись на критерії потреби процесу управління (переконувати, заохочувати, примушувати), виділяє три "найзагальніші, найуніверсальніші, а в теоретичному розумінні найкраще визначені й детерміновані методи державного управління: переконання, заохочення і примус".4
Д.Овсянко класифікує методи державного управління за функціями суб'єктів управління. Він виділяє серед них загальні, що застосовуються
4 Колпаков В К. Адміністративне право України: Підручник - С. 187.
при виконанні всіх або основних функцій державного управління на важливих стадіях управлінського процесу, та спеціальні, які використовують при здійсненні окремих функцій або на певних стадіях управлінського процесу.5
Найчастіше користуються поширеною позицією про розмежування таких загальних груп методів, як методи переконання і методи примусу, а також прямого і непрямого (опосередкованого) впливу. При цьому останні групи можуть бути певним чином прирівняні до так званих адміністративних і економічних методів управління.6 Такого підходу дотримуються Ю.Козлов, Л.Коваль, які дедалі частіше звертаються до класифікації методів на адміністративні (позаекономічні, прямого керівного впливу) й економічні (непрямого керівного впливу). Як критерій в цьому випадку використовується вид конкретних засобів, які застосовуються при розв'язанні управлінських завдань.
Адміністративні методи (інша назва організаційно-розпорядчі) зорієнтовані на такі мотиви поведінки, як усвідомлена необхідність дисципліни праці, почуття обов'язку, відповідальності, прагнення людини працювати у певній організації, розуміння можливості адміністративного покарання тощо. Цим методам притаманний прямий характер впливу: будь-який регламентуючий чи адміністративний акт підлягає обов'язковому виконанню. Адміністративні методи повинні відповідати правовим нормам, що діють на певному рівні управління, а також актам вищестоящих органів управління.
Економічні методи носять непрямий характер управлінського впливу: не можна розраховувати на автоматичну дію цих методів, досить важко визначити їх вплив на кінцевий результат.
Деякі дослідники додають до названих груп ще соціальні чи соціально-психологічні методи управління.7 Ці методи, в свою чергу, грунтуються на використанні соціального механізму, що діє в колективі (соціальні потреби, система взаємовідносин у колективі, неформальні групи та ін.).
Вважаємо такий класифікаційний підхід дещо спрощеним, адже, крім вищезазначених факторів, формування і застосування методів державного управління залежить від ситуації, місця і часу, компетентності керівника, його психологічної чутливості, педагогічного такту та інтуїції. Тому, залежно від цих та інших складових, обгрунтованими класифікаційними критеріями сучасних методів державного управління вважаються:
По-перше, за основними сферами управлінської діяльносте. адміністративною, економічною, юридичною, соціально-психологічною. Відповідні адміністративно-управлінські дії у цих сферах здійснюються за
5 Овсянко Д.М Административное право У чебное пособие для студентов /Отв. ред Г А Туманов - С 65
6 Державне управління теорія І приктика / За заг ред. проф. В.Б Авер'янова. -С 150.
7 Хміль Ф І. Менеджмент. Підручник. - К. Вища шк.. 1995 - С. 94
допомого певних систем активізації, які включають різноманітні за змістом, спрямованістю, організаційними формами, характером впливу методи і прийоми (процедури).
За змістом їх розглядають з позицій відображення вимог законів управління, специфіки управлінських відносин, принципів управління, об'єктивних закономірностей, у розкритті яких реалізується метод. За цим підходом можна визначити такі групи методів: організаційно-розпорядчі (адміністративні), економічні, правові, соціально-психологічні (див. рис.4.1);
Методи державного управління
Рис 4 1 Методи державного управління.
За спрямованістю впливу методи управління розглядаються залежно від джерела (чи рівня) керівного впливу та за об'єктом управління. Відповідно розрізняють три групи методів: орієнтовані на
загальнодержавний рівень; різноманітні структури (галузі, регіони, установи, організації тощо); окремих працівників.
За організаційними формами методи управління реалізуються у різних видах: тип впливу (акт, норма); спосіб здійснення впливу (одноособовий, колективний, колегіальний); часова характеристика впливу (разові та періодичні, тактичні та стратегічні, довготермінові та короткотермінові); особливості впливу (виправляти результати або запобігати їм, активно втручатися чи вичікувати).
За характером розрізняють прямий чи непрямий управлінський вплив. Прямий вплив (постановка завдання, наказ, розпорядження тощо) передбачає його конкретний результат. Непрямий - створення сукупності умов для досягнення кінцевих результатів.
Зазначимо, що такий класифікаційний підхід не виключає використання класифікації методів державного управління за іншими ознаками.
При класифікації методів управління велика увага надається їх правовим аспектам - усі методи повинні відповідати чинному законодавству. Управлінські методи, що виділяються за їх змістом, спрямованістю, організаційними формами та характером впливу (з урахуванням правових аспектів) на практиці ізольовано не використовуються. Вони складають систему методів, що реалізуються в процесі формування і розвитку управлінських відносин з урахуванням законів та принципів управління.
По-друге, за механізмом впливу на людину, її свідомість і поведінку. За цим критерієм можна виділити такі методи: переконання, примус.
Наголошуємо, що йдеться про єдину систему методів державного управління, які розглядаються з різних точок зору. Вони тісно пов'язані зі стадіями управлінського процесу, кожній з яких притаманний специфічний набір методів, зумовлений своєрідністю поставлених завдань. При цьому кожен метод у кінцевому рахунку має організаційну суть, бо виступає засобом реалізації цілей.
Враховуючи складність і багатовимірність способів і прийомів управління при їх теоретичній розробці та впровадженні в практику, необхідно використовувати загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Як вже зазначалося у першому розділі книги, управлінська наука використовує і певною мірою інтегрує притаманні іншим наукам методи: аналіз, прогнозування, порівняння, планування, моделювання, статистичне та економіко-математичне програмування тощо.
Поряд з ними існують спеціальні (специфічні) методи, прийоми дослідження, що розробляються і застосовуються адміністративно-управлінською наукою. Значна їх частина використовується в інших наукових дисциплінах. До спеціальних методів, які, однак, мають широке розповсюдження, відносяться: аналіз систем, організаційне
регламентування, організаційне нормування; організаційне проектування, лінійне, квадратичне та динамічне програмування, аналіз входів та виходів, статистика та теорія ймовірностей, ін.
Виникає логічне запитання про принципи, на яких базується відбір методів у конкретній управлінській діяльності. Зрозуміло, що застосування тих чи інших методів грунтується на основних принципах державного управління. Разом з тим багатогранність методів управлінської діяльності спонукає до виділення певних специфічних принципів їх використання в державному (соціальному) управлінні. Вони можуть бути розподілені на дві групи: загальні принципи застосування методів для всього управлінського процесу; спеціальні принципи застосування методів на певних стадіях управлінського процесу.
Загальні принципи використання методів: принцип поєднання методів різної змістовної природи (наприклад, економічних, соціально-психологічних, адміністративних та ін.); принцип адекватності, тобто відповідності методу управлінським завданням; принцип своєчасності та оперативності; принцип ефективності у використанні методів (вимагає вирішення проблеми з мінімально можливими організаційними ресурсами).
Спеціальні принципи використання методів. Стосовно методів впливу (етап реалізації управлінського рішення) це можуть бути: принцип переваги організації та переконання над примусом; принцип збалансування переконання і примусу (дозволів і заборон); принцип персоналізації відповідальності та персоніфікації покарання та ін.
Для систематизації методів за стадіями управлінської діяльності правомірно розрізняти такі етапи: 1) збір і обробка управлінської інформації; 2) вироблення управлінського рішення; 3) виконання управлінського рішення; 4) контроль (нагляд), перевірка виконання рішення.
Перша, інформаційна стадія реалізується, в основному, за допомогою сучасної комп'ютерної техніки, що забезпечує економічно ефективне виконання вичислювальних робіт у широкому спектрі потреб. Під час здійснення цієї стадії застосовуються спеціальні (специфічні) методи збору і обробки управлінської інформації.
Центральна стадія управлінського процесу вироблення
управлінського рішення. Процес ухвалення рішення має на меті розв'язання проблеми, тому двома умовами ухвалення рішень є визначення проблеми та вибір рішення. Для цього застосовується великий арсенал добре розроблених методів та моделей. Назвемо головні з них: індивідуальний, груповий чи командний підходи до розв'язання проблеми і виконання рішення. Вони, у свою чергу, мають свої специфічні методи, які ми детальніше розглянули у третьому розділі книги. У цьому зв'язку необхідно відзначити важливу роль різних форм колективного пошуку
оптимальних рішень з тих чи інших проблем. Тому для державних службовців важливо оволодіти мистецтвом організації колективної діяльності - методами "мозкового штурму", публічного захисту проектів, технології організації, колективного творчого пошуку в японських "гуртках якості" тощо.
При виконанні рішення в основному застосовуються організаційно-розпорядчі методи у комплексі з іншими формами, засобами і методами роботи. Особливу роль на цьому етапі відіграє виконавська дисципліна, дотримання законності. Ось чому тут виділяється правовий метод, який передбачає достатньо високий рівень правової культури державних службовців. Важливим засобом управління є також метод нормативно-правового регулювання, оскільки органи державного управління призначені реалізовувати виконавчу і розпорядчу діяльність у відповідності з чинним законодавством.
Зберігають своє значення і традиційні методи, такі, наприклад, як індивідуально-правового впливу. Йдеться про застосування певних санкцій до працівників: позитивних (стимулювання) та негативних (примус). Традиційне розуміння санкцій як заходів, що містять невигідні для порушника наслідки, повинне бути розширене за рахунок тих позитивних (стимулюючих) засобів, що застосовуються для добросовісних працівників.
Метод індивідуально-правового впливу забезпечується
дисциплінарним правом - сукупністю норм, що регламентують повноваження керівників стимулювати своїх підлеглих за успіхи чи карати їх за порушення службових обов'язків. Дисциплінарне право як правовий інститут вирізняють такі характерні риси:
- внутрішня спрямованість (керівник виступає розпорядником прав щодо своїх підлеглих по службі);
- комплексність (інститут об'єднує заохочення і покарання);
- інтегрований міжгалузевий характер (норми, що регламентують, скажімо, заохочення, лежать на перетині різних галузей - цивільного, адміністративного, трудового права).
У використанні методів державного управління важливо дотримуватися системного підходу. Вдосконалюючи дисципліну і порядок, активно використовуючи моральні та матеріальні стимули, важливо створити умови для виявлення ініціативи і творчості службовців, спрямованих на реалізацію аналітичних, соціально-консультативних, організаційно-управлінських функцій.
У процесі вирішення багатопланових завдань, що стоять перед державними службовцями, велика роль надається інтенсивній комунікації. Комунікація як один із основних методів державного управління здійснюється як по горизонталі (комунікація з колегами, службовцями інших підрозділів, установ, підприємств), так і по вертикалі (спілкування з керівниками і підлеглими); як у середині організації (внутрішня
комунікація), так і за її межами (зовнішня комунікація); як у письмовій, так і в усній формах; як контактна (безпосередня міжособова комунікація), так і опосередкована (ділове листування, електронна пошта, повідомлення факсом, за допомогою комп'ютера тощо).
Ефективність застосування методів державного управління в основному залежить від рівня кваліфікації керівних кадрів, що зумовлює потребу їх систематичної і цілеспрямованої підготовки та повсякденного використання всіх зазначених напрямів впливу на об'єкт управління.
Глава 4.2. Організаційно-розпорядчі (адміністративні) методи
Організаційно-розпорядчі методи управління, які ще називаються адміністративними, пронизують усі відносини в сфері державного управління. Зазначимо, що поняття "організаційно-розпорядчі методи управління" є більш широким, оскільки адміністративні методи базуються лише на застосуванні нормативних актів (розпоряджень, рішень, наказів, постанов органів державного управління), тоді як організаційно-розпорядчі методи охоплюють усю суть організаційної складової механізму державного управління. За їх посередництвом реалізуються функції управління. За будь-яких форм державного устрою, організації виконавчої влади, типів економічних відносин, адміністративне розпорядництво є необхідною складовою функціонування державного управління, навіть більше - без нього воно просто неможливе. Організаційно-розпорядчі (адміністративні) методи полягають у впливі суб'єкта управління на його об'єкт через режим владно-розпорядчих вказівок і організаційно-структурні упорядкування. Як уже зазначалося, організаційні і розпорядчі методи управління є методами прямої дії, тому що носять директивний, обов'язковий характер. Вони грунтуються на таких управлінських відносинах як дисципліна, відповідальність, влада, примус. Обидва ці види методів і впливів використовуються спільно, доповнюючи один одного, але між ними існують певні відмінності.
При використанні організаційних методів (організаційне регламентування, нормування, проектування) не вказуються конкретні особи, не встановлюються конкретні дати виконання (хоч може бути встановлений термін виконання роботи). При використанні розпорядчих методів (наказ, розпорядження, постанова) вказуються прізвища виконавців і конкретні терміни виконаня поставлених завдань. Якщо організаційні методи, як правило, базуються на типових ситуаціях, то розпорядчі - більшою мірою зорієнтовані на конкретні, що склались у даний момент чи прогнозуються у майбутньому. В практичних умовах розпорядчі методи, як правило, грунтуються на правилах і нормах, що вироблені в процесі здійснення організаційних методів.
Організаційно-розпорядчі методи включають комплекс
організаційних впливів на різних рівнях управління і в різних формах їх виявлення. Тому можна зробити висновок, що організаційно-розпорядчі (адміністративні) методи - це сукупність прийомів, впливів, заснованих на використанні об'єктивних організаційних відносин між людьми та загапьноорганізаційних принципах управління.
Характерними особливостями організаційно-розпорядчих методів державного управління є такі, які:
- проявляються через механізм владної мотивації і залежать від набору організаційних та адміністративних заходів, тобто базуються на притаманних системі управління відносинах влади та підкорення, коли завдання органів управління не обов'язково мають пов'язуватися безпосередньо з інтересами виконавців;
- виражають прямий директивний вплив на систему в цілому та на окремі її елементи - прямий вплив на об'єкт управління виявляє себе в тому, що суб'єктом визначаються найближча та кінцева мета, завдання управлінського процесу, порядок, терміни його виконання об'єктом, ресурсне забезпечення, умови виконання завдань у найближчій перспективі тощо;
- дають можливість керівникові за допомогою адміністративних актів - основних інструментів цього методу - приймати однозначні рішення, що не дають змогу виконавцю вибирати варіанти дій;
- визначають обов'язковість актів керівників (указів, постанов, розпоряджень, наказів і резолюцій), невиконання яких розглядається як порушення обов'язків та веде до юридичної відповідальності, зокрема дисциплінарної;
характеризуються певними ознаками: централізація, єдиноначальність, субординація, ієрархічність, імперативність тощо, які за певних умов можуть набути значення самостійно діючих методів управління.
Як бачимо, організаційно-розпорядчі методи виходять із самої суті управління і особливостей, притаманних тільки йому відносин, а тому складають ніби стрижень адміністративно-управлінського впливу, будучи саме управлінськими.
Класифікація організаційно-розпорядчих методів
В основі класифікації організаційно-розпорядчих методів державного управління лежить їх групування за окремими ознаками. Найбільш значимою для них є класифікація, побудована на врахуванні специфіки засобів (форм) організаційного впливу. До них можна віднести повноваження, відповідальність, дисциплінарні вимоги, норми, регламенти, накази, розпорядження і т.д. Групуючи ці засоби впливу за роллю в процесі управління, виділяють три основні групи організаційно-
розпорядчих методів управління: регламентаційні (організаційно-стабілізуючі}, розпорядчі, дисциплінарні (нормативні).
Суттю регпаментацшни\ методів є встановлення складу елементів системи і стійких організаційних зв'язків між ними за допомогою закріплення визначених обов'язків (як за системою в цілому, так і за окремими її ланками), загальної регламентації, тобто розмежування і закріплення завдань, функцій, прав і відповідальності, встановлення взаємозв'язків. Вони здійснюються за допомогою положень, посадових інструкцій та інших регламентів.
Другою групою організаційно-розпорядчих методів управління є методи розпорядчого впливу. Розпорядчі методи відображають поточне використання встановлених організаційних зв'язків, їх часткове коригування в разі зміни умов роботи. В основі розпорядчого впливу лежать повноваження та обов'язки.
Дисциплінарні (нормативні) методи доповнюють по суті регламентаційні та розпорядчі. Вони призначені для підтримки стабільності організаційних зв'язків за допомогою дисциплінарних вимог і систем відповідальності.
Всі три групи організаційно-розпорядчих методів застосовуються як окремо, так і спільно, доповнюючи одна одну. Вони є взаємозамінними, що й зумовлює можливість їх використання в організаціях різних типів.
Організаційно-розпорядчі методи управління ще класифікують за джерелами впливу, виділяючи способи оганізаційного впливу першого, другого та наступних рівнів управління. Практична діяльність показує, що кожен рівень системи державного управління характеризується своїми особливостями організаційного впливу, виділяючи ті з них, що є найбільш ефективними для відповідного рівня. На вищих рівнях системи державного управління переважають регламентаційні та нормативні способи організаційного впливу. Ни нижчих рівнях на передній план виходять розпорядчі методи, покликані регулювати та підтримувати повсякденну управлінську діяльність. Така диференціація способів організаційного впливу за рівнями системи державного управління є закономірною, оскільки вона відображає обсяг повноважень, якими наділені керівники певного рангу, правове становище певного рівня управління, специфіку управління, його функціональний зміст на певному щаблі державного управління.8
Обгрунтована диференціація організаційно-розпорядчих методів державного управління за рівнями управлінської системи відіграє важливу роль у теорії державного управління та сприяє найбільш повному врахуванню організаційних відносин у соціальній системі. І навпаки, застосування цієї групи методів із порушенням положення щабля
к ф 1 Менепжмент. Пшоучник. - С 104.
управління в ієрархії структури державного управління може призвести до порушення управлінських процесів. Прикладом такої ситуації може бути намагання сконцентрувати на вищих рівнях державного управління в роки функціонування командно-адміністративної системи розпорядницьку діяльність з поточного регулювання функціонування організацій, установ і підприємств.
Організаційно-розпорядчі методи державного управління також класифікують за їх спрямованістю. Зокрема виділяють методи спрямовані на суб'єкт і об'єкт державного управління. При цьому специфіка тієї чи іншої управлінської ланки визначає специфіку організаційного впливу на кожну з них. Діяльність суб'єкта управління має свої особливості - тут основну роль відіграють регламентуючі акти, згідно з якими діють державні службовці, використовуючи права, повноваження та виконуючи певні обов'язки в загальній управлінській системі.
Діяльність працівників, які є об'єктом управлінського впливу, потребує застосування переважно розпорядчих актів у формі соціального, економічного та інших видів впливу.
Підсумовуючи, можна зробити висновок, що запропонований підхід класифікації організаційно-розпорядчих методів витікає із суті державного управління, особливостей і властивих йому взаємовідносин (див. табл. 4.1).
Особливе значення організаційно-розпорядчі методи мають у період становлення ринкової економіки, проведення адміністративної реформи в Україні. На цьому етапі слід сформувати нові управлінські структури, регламентувати їх діяльність, визначити раціональне співвідношення між усіма групами методів відповідно до рекомендацій сучасної науки та практики державного управління.
Регламентаційні (організаційно-стабілізуючі) методи
Серед організаційно-розпорядчих методів державного управління основну роль відіграють регламентаційні або організаційно-стабілізуючі методи Вони є класичними організаційними методами, спрямованими на встановлення, підтримку та поліпшення організаційних структур, розподіл і закріплення функцій (обов'язків), завдань, прав і відповідальності суб'єктів та об'єктів управління. Об'єктами організаційного впливу виступають як суб'єкт, так і об'єкт управління, а також частково зовнішнє середовище. Організаційний вплив на суб'єкт управління полягає у зміні його функцій, структури, організації управлінської праці, визначенні чи зміні прав, обов'язків та ін. Вплив на суб'єкт управління зумовлює відповідний вплив і на об'єкт управління, оскільки ці дві підсистеми перебувають у нерозривному зв'язку. Суб'єкт управління здійснює самостійний організаційний вплив на об'єкт шляхом встановлення режиму функціонування останнього.
Класифікація організаційно-розпорядчих (адміністративнії
управління
Таблиця 4.1 х) методів
Структура |
Класифікація організашйно- |
Засоби розпорядницького впливу |
Документальне |
||
|
адмішстрливних методів |
(акти, рішення) |
оформлення |
||
|
впливу |
|
організаційно-розпорядчих |
||
|
Форма вираження |
Інстременти |
|||
Особливо- |
|
адміністративного |
впливу |
методів |
|
сті |
|
(органінізаційного) |
|
управління |
|
|
|
впливу |
|
|
|
|
|
РОЗПОРЯДНИЦЬКИЙ |
Постанова, |
Засідання |
Постанова, |
|
|
вплив |
доручення, |
збори, |
розпорядження, |
|
|
|
завдання, вимога, |
диспетчерські |
наказ, рішення, |
|
«s |
АКТИВНИЙ |
заява |
І а селекторні |
доручення, |
|
S |
наказ, розпорядження, |
|
наради та Ін |
вказівка |
|
я |
постанова, рішення та Ін. |
|
|
та ш. |
|
S |
|
Роз'яснення, |
Проект, |
Інструкція. |
|
(- <£ |
ПАСИВНИЙ |
трактування. |
оргплан. |
рекомендація. |
> |
3 |
Інформування, |
уточнення, |
оперограми |
dKT, |
m |
|
шструкту вання, |
нагадування, |
номограми |
методика. |
S t; |
ПС |
рекомендації, ревізія, |
з'ясування та ін. |
діаграми, блок- |
пам'ятка |
С |
|
контроль, побажання |
|
схеми |
та ін. |
pa |
|
та Ін |
|
та ін. |
|
CL |
|
|
|
|
|
Ш |
|
|
|
|
|
h"1 y. |
|
РЕГЛАМЕНТАЦІЙНИИ |
Визначення |
Опис системи |
|
< |
ts* |
(ОРГАНІЗАЦІЙНО - |
напрямів |
аналіз системи |
Правила, |
< |
S |
СТАБІЛІЗУЮЧИЙ) ВПЛИВ: |
ДІЯЛЬНОСТІ, |
управління |
положення, |
X |
I 3S |
упорядкування розподіл. |
розподіл прав, |
вивчення |
договір, угода, |
|
|
програмування, |
відповідальності, |
документів |
план, програма, |
|
3 <£ |
алгоритмізація та ш |
завдань, |
|
графік |
|
CO |
|
|
МЕТОДИ: |
|
|
5 |
ДИСЦИПЛІНАРНИЙ |
|
групові |
Ліміт, стандарт, |
|
C4 |
(НОРМАТИВНИЙ) ВПЛИВ: |
Встановлення межі |
оцінки, |
ДОВІДНИК, |
|
|
обмеження, нормування, |
обмежень. |
опитування |
класифікатор |
|
U |
уніфікація, стандартизація. |
відхилень |
контроль |
та Ін |
|
|
еталонування та ш |
|
|
|
До складу організаційно-стабілізуючих методів управління входять регламентування, нормування й інструктування.
Регламентування являє собою досить жорсткий тип організаційного впливу, що полягає у розробці та введенні в дію організаційних положень, обов'язкових для виконання протягом часу, визначеного цими положеннями. Методи, що відносяться до регламентаційних, характеризуються такими впливами: упорядкування, розподіл, програмування, алгоритмізація та ін. Регламентаційні методи складаються з чотирьох основних видів: загальноорганізаційного, функціонального, структурного, посадового.
Загальне/організаційне регламентування включає закони, статути і положення загальноорганізаційного характеру, які встановлюють організаційну структуру і порядок функціонування соціальної системи в цілому. Наприклад, Закон про державну службу, Закон про Кабінет Міністрів, Закон про місцеві державні адміністрації тощо.
Функціональне регламентування охоплює положення, які визначають і встановлюють внутрішній порядок роботи, організаційний статус різних ланок, їх цілі, завдання, функції, повноваження, відповідальність та ін. Наприклад, положення про лінійні та функціональні підрозділи різних органів виконавчої влади (Положення про міністерство, державний комітет, обласну державну адміністрацію тощо).
Структурне регламентування включає організаційні форми управління, які відображають основні елементи і взаємозв'язок внутрішніх структур. Його мета - досягнення необхідної уніфікації форм управління однотипних адміністративних структур. Прикладом такої регламентації можуть слугувати положення про управління, відділи, служби органів виконавчої влади.
Посадове регламентування здійснюється розробкою штатного розкладу та посадових інструкцій, що встановлюють перелік посад і основні вимоги їх заміщення, виконання посадових обов'язків.
З точки зору науки сукупність регламентів повинна охоплювати всі рівні соціальної системи - від первинної ланки (посади державного службовця, служб, управлінь органів управління) до найвищих щаблів державного управління, їх побудова і функціонування регламентуються спеціальними положеннями про структурні підрозділи й інструкціями для окремих посад.
Положення - це організаційно-юридичний документ, що регламентує діяльність установи, організації, їх складових одиниць і підрозділів. У літературі ці положення інколи називають регламентами, що визначають діяльність суб'єкта, об'єкта чи системи управління.
Як правило, вони складаються з таких розділів: "Загальна частина" -розкриває суть та мету діяльності структурного підрозділу, його місце в структурі, опис керівництва роботою та правових актів, якими керується в роботі підрозділ; "Організаційна структура" - розкриває перелік посад, з яких складається штатний розпис підрозділу; "Основні завдання (обов'язки)" - визначає основні функції підрозділу; "Права" - розкриває компетенцію підрозділу; "Взаємовідносини з іншими підрозділами" містить перелік підрозділів та осіб, з якими він вступає в управлінські взаємозв'язки; "Відповідальність" - визначає перелік обов'язків, за які несе відповідальність підрозділ.
Іншим розповсюдженим регламентом, за допомогою якого визначаються місце і діяльність працівників, є посадові інструкції. Назва "посадова інструкція" не зовсім точно відображає зміст цього документу, оскільки разом із обов'язками (своєрідними наказами, що робити) в інструкціях визначаються місце працівника, його права, відповідальність, умови праці, зв'язки з іншими працівниками та підрозділами, вимоги до працівника. Тому інколи, особливо в зарубіжній практиці,
використовується інша, більш точна назва "стандарт діяльності", "регламент роботи", "функціональний план".
Посадові інструкції - це перелік завдань і обов'язків, функцій, прав, відповідальності, в тому числі з охорони праці тощо, які властиві відповідній посаді в конкретних організаційно-технічних умовах.
Розрізняють типові та індивідуальні посадові інструкції. Типові посадові інструкції - це інструкції, розроблені для посад працівників апарату управління з єдиною структурою. Наявність типових посадових інструкцій дає змогу скоротити час, необхідний для складання індивідуальних посадових інструкцій.
Індивідуальні посадові інструкції це інструкції, розроблені відповідно до конкретної посади з урахуванням особливостей цього органу, підрозділу і конкретного працівника.
Посадові інструкції як юридичні документи вступають у силу або рішенням керівника (затвердження інструкції підписом; наказ про запровадження інструкції), або за рішенням органу управління.
Посадові інструкції складаються з відповідних розділів. Найбільш типовими з них є: загальні положення; функціональні обов'язки; права; відповідальність; кваліфікаційні вимоги; взаємовідносини (зв'язки) за професією, посадою.
У розділі "Загальні положення" наводять дані про сутність, особливості й мету діяльності, класифікаційні критерії, визначальні ознаки спеціальності й спеціалізації, додаткові відомості про посаду, професію або роботу правцівника. Розділ "Функціональні обов'язки" розкриває зміст діяльності, яку має виконувати працівник. У розділі "Права" визначають і наводять делеговані працівникові правові засоби, за допомогою яких забезпечують виконання покладених на нього завдань. Розділ "Відповідальність" містить показники особистої відповідальності за виконання робіт, а також переліки результатів, яких необхідно досягти працівникові в процесі професійної діяльності за відповідною посадою, професією або роботою. Розділ "Кваліфікаційні вимоги" встановлює перелік необхідних для зайняття певної посади передумов: рівень освіти, досвід роботи, додаткові навички тощо. Розділ "Взаємовідносини за професією, посадою" розкриває взаємовідносини та зв'язки з іншими працівниками в підрозділі і за його межами, умови заміщення в разі відсутності тощо.
Практика показує, що положення і посадові інструкції мають певний життєвий цикл: розробка, прийняття (затвердження), дія, старіння, удосконалення. В установах, де положення та інструкції розглядаються як ефективні організаційні методи, особлива увага надається їх періодичному уточненню, оновленню. Такий підхід дає можливість своєчасно узгоджувати зміст положень і посадових інструкцій з умовами,
завданнями, потребами, забезпечуючи удосконалення і, відповідно, гнучкість організаційно-виконавчої системи.
З метою оцінки результатів розробки, впровадження та оновлення положень і посадових інструкцій використовуються, в основному, такі показники: приведення найменування підрозділу, посади у відповідність із виконуваною роботою (структурно-посадовий ефект); усунення паралелізму і дублювання, зменшення затрат часу на виконання завдань (організаційний ефект); зменшення кількості конфліктів між керівниками підрозділів, працівниками (соціально-психологічний ефект).
Традиційним регламентом є також розпорядок роботи, який має різновиди. Найперше, це єдиний розпорядок роботи, який узгоджує роботу керівників, організації, підрозділів, графіки оперативної і поточної роботи, час проведення громадських заходів. Кожен організатор, дотримуючись такого розкладу, дотримується власного розпорядку, що відповідає його посаді та стилю роботи.
Відсутність єдиного регламенту, коли кожен організатор працює від виклику до виклику і багато у чому залежить від "регламенту стихії", приводить до нашарування різних заходів.
В управлінській практиці використовується також регламент особистого прийому. Цей регламент визначає час, сприятливий для прийому; стислий зміст питання; тривалість зустрічі; наявність необхідних документів тощо.
Практикуються також регламенти-сценарії різних заходів, які проводяться за участю керівників: прийоми делегацій, урочисті прийоми, презентації, відкриття заходів, проведення урочистостей тощо. У таких регламентах визначені процедури, ритуали, дії та приблизні витрати часу. Керівники, які не мають таких розроблених регламентів, не позбавлені труднощів при проведенні зазначених заходів.
Формами виразу регламентаційного впливу є визначення напрямків діяльності, розподіл прав, відповідальності, завдань, функцій та ін. Інструментами впливу є опис системи, аналіз системи управління, вивчення документів за допомогою методів групової оцінки, опитування, контролю. Документальне оформлення регламентаційний вплив отримує у вигляді правил, положень, угод, договорів, планів, програм, графіків тощо.
Розпорядчі методи
Розпорядчі методи управління включають поточну організаційну роботу, яка базується на вже сформованій, за допомогою регламентування, організації, їх основою є вирішення конкретних ситуацій, не передбачених у регламентаційних аспектах або передбачених самою розпорядчою діяльністю. Основою розпорядчого впливу є порядок управління, розроблений у результаті актів організаційного впливу. Саме на підтримання і поліпшення цього порядку спрямований розпорядчий вплив. Він виходить від керівника, носить обов'язковий характер і не підлягає
обговоренню чи зміні. Акти розпорядчого .впливу надходять строго в одному напрямі - від вищих ланок управління до нижчих, від керівника до підлеглих.
Для розпорядчого впливу є характерним нерегулярність його виникнення, оскільки відхилення в прийнятому порядку управління виникають раптово і їх складно передбачити наперед. У чітко організованій системі такі відхилення зведені до мінімуму, проте через різноманітні зовнішні та внутрішні причини подекуди і в ній виникає потреба в застосуванні розпорядчого впливу.
Розпорядчий вплив має активний та пасивний характер. До першого відносяться накази, постанови, розпорядження, директиви, резолюції, вказівки тощо. Документи, що виражають цю діяльність з аналогічною назвою, є засобом здійснення активного розпорядчого впливу. Він може бути за формою усним чи документально оформленим. Кожна з цих форм має свої переваги: усна - більш оперативна, документальна -формалізована і сприяє кращому обліку і контролю виконання розпоряджень, їх поєднання становить важливу складову сторону діяльності керівника.
Наказ ~ це правовий акт, що видається керівником органу державного управління (його структурного підрозділу), який діє на засадах єдиноначалля з ціллю вирішення основних і оперативних завдань, що стоять перед цим органом і є обов'язковим до виконання підпорядкованими структурами та підлеглими працівниками. В окремих випадках може стосуватися широкого кола організацій і посадових осіб незалежно від підпорядкування.
Постанова - правовий акт, виданий колегіальним органом управління у письмовій формі, обов'язковий до виконання підпорядкованими структурами, громадянами.
Розпорядження - акт управління, що деталізує конкретні шляхи і способи вирішення питань оперативного характеру, який є обов'язковим до виконання підпорядкованими структурами та підлеглими працівниками.
Специфічною формою розпорядчого впливу є директива, що являє собою рішення про цілі перспективного розвитку окермих структурних підрозділів, організацій, підприємств, господарських систем і галузей. Директиви визначають загальну мету господарювання, розраховану на тривалий період, що потребує якісної зміни засобів і методів роботи. Практична реалізація директив пов'язана з виданням наказів, розпоряджень, постанов і вказівок для вирішення поточних завдань.
В управлінській практиці також широко використовується резолюція. яка являє собою конкретну вказівку виконавцю щодо здійснення тих чи інших дій, передбачених відповідним документом. Резолюція накладається керівником на документі.
Вказівка - розпорядчий документ, виданий адміністрацією установи в усній або письмовій формі з питань інформаційно-методичного характеру або пов'язаних з організацією виконання раніше виданих правових актів організаційно-розпорядчого характеру.
Обгрунтованість наказів, розпоряджень і вказівок потрібно насамперед розглядати з правової точки зору - відповідності змісту їх правовим нормам. Разом з цим слід розрізняти їх ресурсну обгрунтованість, тобто наявність чи надання матеріальних, фінансових та часових ресурсів для виконання цих вказівок і розпоряджень. Використовуючи розпорядчі методи управління, сучасний управлінець повинен чітко і грамотно ставити завдання, компетентно аналізувати та ефективно контролювати хід їх реалізації, проводити інструктивно-роз'яснювальну роботу, налагоджувати та підтримувати виконавчу дисципліну.
Під виконавчою дисципліною розуміють вміле та вчасне виконання управлінських документів, яке забезпечується кваліфікацією, досвідом, творчістю та ініціативою виконавців. Для налагодження високої виконавчої дисципліни при виданні письмових розпоряджень слід дотримуватися таких вимог:
- чітко вказувати строки виконання завдань та заходів і контролювати їх дотримання;
встановлювати персональну відповідальність виконавців за виконання завдань та заходів.
Як вже було сказано, поряд з письмовою формою розпоряджень, у практичній діяльності широко використовується й усна як своєрідний засіб комунікації в системі управління, відносин "керівник - підлеглий".
При використанні усних розпоряджень теж існують специфічні, перевірені практикою рекомендації:
- віддавати усне розпорядження потрібно ясною, зрозумілою мовою, щоб не ставити виконавця у скрутне становище: або він виконає розпорядження так, як зрозумів, або прийде до керівника з уточненням;
корисно перевірити, чи правильно зрозумів виконавець розпорядження;
- перед тим як віддати усне розпорядження, слід переконатися, що воно не суперечитиме раніше відданим;
усне розпорядження також повинне фіксуватися керівником. Формою фіксації таких розпоряджень може бути діловий блокнот керівника чи спеціальний журнал.9
До пасивного впливу можна віднести інструктування, інформування, рекомендацію, ревізію, контроль та ін. Засобом здійснення цього впливу є
9 Хміль Ф І Менеджмент Підручник, 1995 -С 112
відповідне їх документальне оформлення: інструкція, правила, керівництво, акт, рекомендація, методика, пам'ятка тощо.
Процес ознайомлення з умовами праці чи обставинами дорученої справи, з'ясування питань, можливих утруднень, перестороги від можливих помилок, порад щодо виконання певних видів робіт, настанов працівника для здійснення необхідних дій і вироблення певної поведінки називається інструктуванням. Закріплення цих настанов, порад, описів, рекомендацій і правил в письмовій формі - інструкцією. Інструктування завжди має форму методичної та інформаційної допомоги, спрямованої на успішне виконання роботи.
Інформація інструктивного характеру міститься також у правилах, керівництвах, методичних рекомендаціях і вказівках, методиках. Наявність і використання цих інструктивних документів визначає вузький зміст поняття "інструкція": більш-менш детальні правила, настанови, норми, рекомендації, вказівки працівнику про те, що, як і коли необхідно виконати, якої послідовності дій слід дотримуватися.
Правила - інструктивний документ, який містить вимоги, виконання яких створює необхідну поведінку і певний визначений порядок.
Керівництво інструктивний документ, який містить правила виконання чогось, настанови і норми поведінки в певній сфері роботи.
Методика - інструктивний документ, який визначає мету і завдання, порядок виконання роботи, запроваджувані методи і очікувані результати. Методиками також називають методичні вказівки і рекомендації.
Відомий фахівець наукової організації праці П.М.Керженцев вважав, що навіть найбільш стисла інструкція повинна вміщувати такі три основні позиції:
"1) що саме повинно бути виконано;
2) термін виконання;
3) на кого покладено відповідальність за виконання завдання".І" Розпорядницький вплив за терміном дії може мати довготривалий
(стратегічний), середньотривалий (тактичний) і короткотерміновий (оперативний)характер.
В органах управління використовуються такі інструменти оперативно-розпорядчого впливу: засідання, оперативні, диспетчерські та селекторні наради, колегії, а також такі засоби, як оргплан, проект, оперограми, діаграми, блок-схеми та ін. Особливістю розпорядчого впливу є те, що він на відміну від організаційного, вимагає більш частішої перевірки виконання та контролю.
Як бачимо, розпорядчий вплив здійснюється в різноманітних формах, що дає змогу успішно підтримувати стійкість системи державного управління відповідно до характеру проблем, які виникають і усувати
П М Ппннпипм ппгяниіяпии -М Экономика 1968 -С 166-167
відхилення від заданої програми в організаційній системі її органів та установ. А тому одним з найважливіших практичних питань державного управління є ефективність використанння розпорядчих методів управління, її можна визначити, порівнюючи те, що було передбачено розпорядчими документами та іншими засобами розпорядчого впливу, з тим, що фактично досягнуто при їх реалізації. Ефективність письмових розпоряджень зумовлюється їх кількістю, ступенем обгрунтованості, проявом ініціативи з боку виконавців, рівнем виконавчої дисципліни. Практика державного управління показує таку залежність: чим вищий рівень (якість) організації праці та управління, тим менше видається письмових розпоряджень, їх велика кількість послаблює вплив, перетворюючи у формальні акти, збільшуючи обсяги роботи управлінських служб. Слід також зазначити, що чим більше видається письмових вказівок, тим більша вірогідність появи непогоджених строків, заходів та інших непорозумінь.
Дисциплінарні (нормативні) методи
Дисциплінарні (нормативні) методи відносяться до третьої групи організаційно-розпорядчих методів державного управління. Дисципліна -це обов'язкове для кожного об'єкта управління дотримання встановлених законів, правил, регламентів, порядку, договірних відносин і службових обов'язків. Метод нормування полягає у встановленні нормативів, які є орієнтиром у діяльності. Нормативний вплив являє собою певні обмеження, нормування, класифікацію, стандартизацію, уніфікацію, еталонування та ін. Формою виразу дисциплінарного (нормативного) впливу є встановлення меж обмеження та відхилень. А стандарт, норма, ліміт, класифікатор, довідник є документальним виразом нормативних методів управління.
Норми і нормативи, що використовуються в управлінській практиці, можна класифікувати таким чином:
- за рівнем управління - народногосподарські, загальносистемні, внутріорганізаційні. Прикладами народногосподарських норм можуть бути мінімальний розмір заробітної плати у народному господарстві, норми оподаткування діяльності підприємств тощо. До загальносистемних норм і нормативів відносять нормативи створення фондів, норми амортизації приміщень, обладнання, механізмів та ін. Внутріорганізаційні норми розробляються безпосередньо в організаціях, установах;
- за видами - організаційно-управлінські, фінансово-кредитні, трудові, матеріально-технічні та ін. До організаційно-управлінських норм відносяться типові управлінські структури, межі підпорядкування, порядок вироблення та прийняття управлінських рішень. Фінансово-кредитні норми регулюють порядок одержання кретитів та ліквідації заборгованості, створення фондів загального і спеціального призначення
та ін. Трудові норми - це норми часу для праці та відпочинку, трудового розпорядку, нормативи чисельності працівників тощо;
- за строками дії норми поділяють на довго- та короткострокові;
- за напрямом впливу розрізняють норми впливу на колектив у цілому та на окремих працівників.
Нормування, що застосовується в процесі державного управління, є необхідною, важливою умовою організації управлінської діяльності.
Для прикладу, офіційні документи, що використовуються в державному управлінні, незалежно від способу виготовлення (від руки, на друкарській машинці чи на комп'ютері) повинні відповідати встановленим вимогам щодо їх оформлення, зокрема: використання бланків, форми та змісту написання, реєстрації, підписання, датування тощо. Ці всі службові документи відповідно класифікуються, стандартизуються та уніфікуються.
Основною метою класифікації документів є покращення роботи діловодних служб шляхом підвищення їх оперативності при пошуку та розподілі службової інформації, доведення документа до адресата тощо.
Стандартизацію документів можна визначити, як процес встановлення та застосування певних норм і обмежень в оформленні документів з метою упорядкування діяльності в цій сфері. Стандарт - це юридичне закріплений комплекс чітко визначених правил, термінів, реквізитів, обов'язкових до застосування в роботі.
Одним із напрямків раціоналізації в роботі з системами документів є їх уніфікація Це виявляється у впровадженні в практику типових (стереотипних, трафаретних) текстів або їх частин чи елементів, що значно полегшує та прискорює практичну роботу щодо складання документа, а також є доцільним з погляду розумового сприйняття тексту.
Підбиваючи підсумок розгляду організаційно-розпорядчих методів, можна сказати, що їх правильне використання має велике значення для удосконалення державного управління в цілому, підвищує чіткість та ефективність діяльності органів управління, оперативність і своєчасність управлінських рішень, гнучкість управління. В організаційно-розпорядчій діяльності керівника виявляється його мистецтво управління. Вміле використання регламентаційних та розпорядчих методів, поєднання їх з дисциплінарними впорядковує управлінський вплив на об'єкт управління, підвищує ефективність управлінської діяльності, забезпечує ритмічну роботу всієї системи державного управління.
Організаційно-розпорядчі методи відіграють особливу роль у забезпеченні сприйняття системою управління нововведень. Використання організаційно-розпорядчих методів вимагає врахування економічних інтересів, соціальних потреб, психологічних особливостей підлеглих.
Глава 4.3. Економічні методи
Економічні методи управління виникли і розвиваються в процесі виробничої діяльності людини на основі виробничих відносин, які проявляються як об'єктивні економічні закони та певні економічні інтереси. Тому сучасному управлінцю необхідно знати й уміло використовувати закономірності ринкової економіки, враховувати їх та не намагалися керувати економікою командно-адміністративними методами. Реформування економіки України потребує здійснення переходу від переважно адміністративних до економічних методів управління на всіх рівнях та активізації людського фактора. Економічні методи зорієнтовані на досягнення поставлених цілей за допомогою притаманних управлінню економічних засобів та стимулів, що впливають на економічні інтереси працівників.
Сучасному суспільству притаманні об'єктивні економічні інтереси, використання яких має велике значення для прискорення інтенсифікації народного господарсьва. Вони широко використовуються в процесі управління виробництвом, розподілі суспільного продукту і національного доходу на основі державних цільових комплексних програм економічного і соціального розвитку та економічних стимулів.
Економічні методи державного управління покликані поєднати інтереси всього суспільства, підрозділу виробництва та особисті інтереси працівника; забезпечувати точне врахування всіх інтересів з метою їх оптимального поєднання для збільшення об'ємів продукції і покращення її якості, росту прибутку та заробітної плати, підвищення ефективності виробництва. Свідоме використання в процесі управління об'єктивних економічних ринкових законів і економічних інтересів шляхом оцінки якості праці за кінцевими результатами, матеріального стимулювання виробництва на всіх рівнях народного господарства і є економічними методами державного управління. Розподіл функцій державного і господарського управління диктує формування та розробку адекватних ринку методів управління: укладення контрактів на забезпечення державних потреб у продукції, управління державною часткою (пакетами акцій), делегування повноважень щодо управління власністю, вплив на кадрову політику тощо.
Отже, економічні методи державного управління - це система прийомів І способів прямої дії на народне господарство шляхом широкого використання вимог економічних законів, товарно-грошових відносин та їх економічних категорій з метою створення умов, які забезпечують досягнення високих кінцевих господарських результатів.
Система економічних методів державного управління - це сукупність взаємопов'язаних типових економічних методів:
-індикативне планування та цільові державні програми;
-державне регулювання;
-грошово-кредитна та фінансова політика;
-захист і заохочення конкуренції, антимонопольна політика;
-вплив на ринкове ціноутворення;
-оподаткування доходів підприємств, організацій та особистих доходів громадян;
-економічне стимулювання.
Система економічних методів базується на сировинних та природних багатствах країни, інтелектуальних надбаннях людства. Ефективне використання економічних важелів і стимулів, які визначають зміст кожного методу, залежить від умов їх застосування (правових, господарських, соціальних, фінансових тощо). Тому, в зв'язку з переходом на нові ринкові методи господарювання, створюються передумови для широкого розповсюдження економічних методів управління, найбільш важливим серед яких є індикативне планування.
Індикативне планування
Планові основи державного управління, принцип плановості є таким самим атрибутом ринкової економіки, як і принципи свободи підприємництва, приватної власності, конкуренції тощо. Тому індикативне , (рекомендаційне) планування - найближче до вільного, цивілізованого регульованого ринку. Адже індикативний характер планової системи ринку є непорівнянним з директивністю ієрархії планів командно-розподільної системи управління. Для останньої директивну силу плану вимушено було доведено до максимально можливої межі, оскільки це був загальний інструмент доведення рішень до виконавців і контролю за їх виконанням. Сувора субординованість рівнів і ланок державного управління позбавляла всю систему найважливішої передумови динамічного розвитку - автономності її підсистем у виробленні та реалізації управлінських рішень і стримувала ініціативу суб'єктів господарювання соціалістичної економіки. У результаті не були виконані планові завдання жодної п'ятирічки в масштабах усього СРСР, а підприємства і організації через бажання досягти запланованих показників нерідко підривали свої економічні можливості для подальшої діяльності чи випускали продукцію, яка в умовах ревльного ринку ніколи не здобула б суспільного визнання.
Навпаки, індикативний план носить не директивний, а рекомендаційний характер. Планові документи тут містять лише загальні контури державного прогнозу про бажаний розвиток економіки, включають рішення про державні витрати і капіталовкладення, про поточні витрати державних підприємств. Прямим завданням плану виступає координація використання державних ресурсів. Індикативне планування впливає на приватний сектор головним чином через його стимулюючий (або обмежуючий) попит, а також через "тиск пропозиції" з боку державних підприємств.
Він складається з двох частин: індикативної та директивної. В першій - державні господарські органи на основі аналізу функціонування економіки визначають та інформують підприємців про пріоритетні економічні цілі, варіанти прогнозів структурних змін, розвиток науки і техніки, динаміку найважливіших матеріально-фінансових пропозицій, зміну кон'юнктури внутрішнього та зовнішнього ринків, рівень і співвідношення цін тощо. Директивна частина містить бюджетний план, параметри системи оподаткування, банківський процент, ставки амортизації та розробки державного замовлення. До найбільш розповсюджених індикативно-планових методів можна віднести:
1)прогнози і перспективні плани економічного й соціального розвитку, а також екологічної безпеки;
2)комплексні цільові програми подолання проблемних ситуацій;
3)маркетингове прогнозування внутрішніх і зовнішніх ринків.
Поетапність переходу до індикативного планування і регулювання ринкової економіки в країнах Заходу тривала десятиліттями - на початку стихійно, а згодом - регульовано. Сьогоднішня ситуація в Україні вимагає прискорення цього процесу через державний вплив, контроль органів управліня щодо дотримання законості. Адже з української системи державного керівництва разом з паралізуючою директивністю відкинули й раціональні елементи планування як методу управління, напрацьовані за минулі десятиліття. Як наслідок, управління втратило чітку перспективу, рішення приймалися здебільшого інтуїтивно, наосліп, без аналізу альтернативних варіантів і можливих наслідків.
Централізоване планування з використанням середньо- й довгострокових планів і цільових програм з установленням подекуди деталізованих виробничих завдань і термінів їх виконання, з суворою системою моніторингу господарської діяльності стали сьогодні економічною реалією багатьох високорозвинутих країн з ринковою економікою. Все це, однак, не заперечує ринок, а гармонійно впроваджено в ринкові відносини, являючи собою сучасний господарський механізм, який органічно поєднує планові та ринкові засади.
Повчальним у цьому плані є досвід Південної Кореї. На початку 60-х років уряд цієї країни ініціював розробку серій п'ятирічних планів економічного розвитку. Для реалізації своєї економічної політики було засноване Міністерство економічного планування (МЕП) з широкими повноваженнями _щодо врегулювання умов господарської діяльності підприємств і галузей. Керівник МЕП обночасно був заступником прем'єр-міністра. МЕП як координуючий орган роботи всіх міністерств мало також можливість за рахунок бюджетних повноважень безпосередньо впливати на інвестиційну та виробничу політику.
У Франції під час президенства Ф.Міттерана теж було утворено Міністерство планування економіки (МПЕ), яке також виконувало подібні
функції. В Японії, починаючи з 1995 року, постійно розробляються п'ятирічні плани вирішення найважливіших проблем економічного розвитку країни. У США планування зосереджене, головним чином, на місцях. На рівні держави перше місце належить бюджетному плануванню і державній бюджетній системі. Державний бюджет фактично є досить деталізованим планом розвитку країни.
Відомий американський вчений-економіст, лауреат Нобелівської премії В.Леонтьев радить запозичити досвід планування економіки колишнього СРСР, пристосувавши його до капіталістичної економіки. Без цього неможливий цілеспрямований розвиток продуктивних сил будь-якого суспільства. Капіталізм практично звільнився від криз, які його потрясали, тільки тому, що він пристосувався до нових умов, перейшов до регулювання розвитку економіки і втручання у складні соціально-економічні процеси суспільства з боку держави.
Ось чому сьогодні слід говорити (а відповідно й діяти) не про повну відмову від планування у загальнодержавному масштабі, а про оптимальне поєднання плану і ринку.
Державне регулювання
Лише в абсолютно стабільній економічній системі будь-який регулюючий вплив може бути відсутнім і в ній діють лише закони саморегуляції. Проте такої ідеальної моделі вільного ринку в світовій практиці поки що не існує. Сучасні промислове розвинуті держави є змішаними суспільствами, в яких взаємодіють ринок, котрий визначає більшість цін і кількість товарів, будучи засобом підвищення ефективності економіки, і система коригування ринку як засіб досягнення оптимально справедливого розподілу доходів через структуру соціального законодавства та програми оподаткування і регулювання грошового обігу. Уряди цих країн впливають на ринок через власність на певні підприємства й управління ними (наприклад, оборонні, паливно-енергетичні, фармацевтичні); уряди регулюють діяльність певних підприємств (атомні станції, телефонні компанії); уряди витрачають кошти на наукові дослідження, освоєння космосу; уряди оподатковують громадян і перерозподіляють доходи на користь малозабезпечених верств населення; уряди запроваджують фіскальну та монетарну політику з метою забезпечення економічного зростання, пом'якшення ділових циклів економіки.
Тобто держава виступає ключовим фактором у створенні економічної сфери, сприятливої для підприємницької діяльності. Але її роль має бути відмінною від тієї, яку владні структури виконували в умовах командно-адміністративної системи. Держава, не втручаючись безпосередньо у діяльність підприємств, повинна управляти ринком і підтримувати його чи стримувати негативні тенденції через відповідні юридичні інститути, систему оподаткування тощо. Держава покликана виконувати функції
поєднання приватних І суспільних Інтересів окремих Індивідів та соціальних груп: забезпечення ефективності функціонування ринкової економіки, справедливого розподілу доходів та сприяти макроекономічному зростанню і стабільності економіки. Адже уряд повинен відповідати за ефективність роботи всіх без винятку сфер економіки, незалежно від того, на яких засадах вони функціонують: на чисто ринкових, директивних чи змішаних.
Отже, державне регулювання економіки являє собою систему типових заходів законодавчого, виконавчого і контрольного характеру, які здійснюються відповідними державними органами й громадськими організаціями з метою стабілізації та пристосування існуючої соціально-економічної системи до постійно змінюваних умов. Основними об'єктами державного регулювання економіки є: діловий економічний цикл, господарська структура, умови нагромадження, грошовий обіг, платіжний баланс, ціни, зайнятість, умови конкуренції, наукові дослідження. соціальна політика, підготовка й перепідготовка кадрів, навколишнє середовище, зовнішньоекономічна діяльність.
Для того, щоб виконати комплекс функціональних управлінських дій, суб'єкт управління повинен володіти комплексом повноважень, і зокрема:
1) отримувати від органів держстатистики, місцевих органів управління, окремих підприємств усю необхідну статистичну інформацію, перелік і періодичність якої встановлено чинними нормативно-правовими актами, а також проводити вибіркові економіко-статистичні обстеження;
2) виходити з обгрунтованими пропозиціями щодо пріоритетного виділення державних субсидій, пільг з оподаткування, захисту внутрішнього ринку, квотування виробництва окремих видів продукції.
Досвід економічно розвинутих держав свідчить, що вони регулюють законодавче та економічними методами насамперед ті ланки, де ринкові відносини спрацьовують неефективно. Це передусім - врегулювання проблеми соціального захисту незахищених верств населення, створення додаткових робочих місць, захист національного ринку і виробника. Методом їх вирішення і є державне регулювання.
Не заперечуючи загальної спрямованості державного регулювання -від центру до периферії, від міністерства до кожного суб'єкта ринкової економіки, необхідно, водночас, особливо наголосити на важливості обов'язковості включення механізму зворотного зв'язку. Адже інакше не можна буде подолати диктатний характер державного управління, до якого підштовхують, з одного боку, тягар традицій відцентрове спрямованих дій командно-адміністративного регулювання радянської економіки, а з іншого - вічно існуюча спокуса ієрархічної верхівки жорстко підпорядкувати всю управлінську вертикаль своїм інтересам. Останні ж не завжди і не в усьому адекватно відображають інтереси керованої підсистеми.
Виходом із цієї ситуації повинно стати започаткування інституційної реформи через якнайширше включення згаданого механізму зворотного зв'язку. Його суть не можна звести лише до більш повного взаємообміну інформацією. Адже ринкова суть полягає в тому, що інформація обох потоків (а не лише ієрархічно спрямованого "зверху вниз") повинна мати регулюючий характер, оскільки регулювання здійснюється не тільки, і не стільки через вузьку сферу відносин керівництва. До нього мають бути залучені всі види ресурсів, які складають матеріальну основу виробництва. Отже, йдеться про управління, яке поряд з регулюваням темпів і пропорцій, залучає до сфери свого впливу також якісні характеристики розвитку ресурсної бази виробництва.
Як бачимо, ринок являє собою складну конструкцію, яка не складається сама собою - тут необхідні значні організаторські зусилля, особливо на етапі переходу від тоталітарної до демократичної системи, від командної до ринкової економіки. Досвід країн, що швидкими темпами розвивались у післявоєнний період, продемонструвавши світові "економічне диво", переконливо свідчить про те, шо всі вони моделювались і здійснювалися під керівництвом держави. Саме вона визначала шлях пріоритетним економічним процесам, енергійно в них втручалася, спрямовувала їх течію обраним курсом. Сила цих послідовних дій з боку держави, зрозуміло, не в довільному визначенні завдань і шляхів їх розв'язання, а в твердій опорі на всебічне вивчення економічних реалій та виявлення на цій основі об'єктивно досяжних цілей. Такі констатації дуже корисні не тільки для пізнання практики розвитку окремих країн, а й є орієнтиром для трансформаційного процесу в Україні, який потребує:
-дотримання курсу на економічні реформи та істотне прискорення радикальних ринкових перетворень;
-активного державного втручання в економічний процес як одну з передумов переходу до економічного зростання.
Слід зазначити, що ці вимоги відповідають світовим прогресивним тенденціям щодо формування ефективних стратегій соціально-економічного розвитку. Для прикладу, в червні 1992 р. на міжнародній конференції ООН з проблем майбутнього розвитку цивілізації на рівні глав держав і урядів були сформовані відповідні до цього позиції, а саме:
-людству потрібна нова модель соціально-економічного розвитку, яка повинна опиратися на важелі централізованого регулювання на рівні окремої держави та світової співдружності в цілому;
-нова модель повинна грунтуватися на інтегрованих інтересах суспільства і лише потім на інтересах приватного підприємництва.11
У свою чергу Всесвітній банк і МВФ, узагальнюючи сучасні погляди світової фінансової еліти на еволюцію концепції ефективного управління
' Чи* 1 . Моторний С Україна на роздоріжжі: бути чи не бути9 // Урядовий кур'єр. - 1997. - 14 серп - №
151 Г •
економікою, висунули гасло дня: "Ефективне управління - могутня економіка". Президент Всесвітнього банку розвитку і реконструкції Джеймс Вульфенсон у виступі на щорічних зборах у Гонконзі у вересні 1997 року підкреслив необхідність підвищення ефективності та якості державного регулювання економіки. Уряд, за його словами, має діяти в двох напрямках: стимулювати та розвивати приватний бізнес; забезпечити громадянам необхідні соціальні гарантії.12
Вищесказане дає змогу зробити висновок про те, що сучасна стратегія соціально-економічного розвитку будь-якої країни має бути ринкове орієнтованою з посиленням регулюючих функцій держави в економіці.
Грошово-кредитна та фінансова політика
Характерною ознакою ринкової економіки є високорозвинута і розгалужена фінансово-банківська система. Через неї здійснюється процес акумуляції фінансових ресурсів суспільства та забезпечується найбільш ефективне і раціональне їх використання. А тому в жодній країні фінансова ситема не випущена з-під контролю держави. Грошово-кредитна та фінансова політика є одним з впливових методів, за допомогою якого уряд регулює фінансово-економічні відносини в державі, стимулює виробництво, впроваджує розподільчу та перерозподільчу функцію.
Під фінансами розуміється процес формування доходів юридичних і фізичних осіб та їх використання. Мета цих відносин - створення добробуту окремого громадянина, фірми, регіону, держави в цілому, який досягається через постійне зростання валового національного продукту (ВНП). Функціонування фінансів забезпечується через фінансову систему, яка являє собою сукупність різних форм організації фінансових відносин. Для забезпечення обігу фінансових ресурсів різної цілеспрямованості держава використовує різноманітні фінансові інститути: державні фінанси, фінанси підприємств і організацій та фінансовий ринок.
Фінанси підприємств і організацій - базова підсистема, у якій створюється ВНП і є об'єктом фінансово-господарських відносин, їх характер визначається методом фінансово-господарської діяльності. У ринкових умовах таким методом є комерційний розрахунок. Він являє собою, з одного боку, оперативно-господарську самостійність підприємств, а з іншого - повну їх фінансову відповідальність за кінцевий результат. В основу комерційного розрахунку покладено принцип самоокупності та одержання прибутку. Перехід до ринкових відносин у виробничій сфері . - це насамперед впровадження замість фіктивного господарського розрахунку реального комерційного. У невиробничій сфері - це поступове обмеження бюджетного фінансування за рахунок додаткових джерел фінансування.
12 Известия. - 1997 -27сент.-С. 3.
Державні фінанси, які забезпечують формування та використання державних доходів, функціонують на основі створення різних централізованих фондів: бюджет, державне соціальне страхування (пенсійний фонд і фонд соціального страхування), майнове та особисте страхування через державні організації, державний кредит, різноманітні фонди цільового призначення (Чорнобильський фонд, фонд соціального захисту населення тощо).
Фінансовий ринок є сферою функціонування різноманітних цінних паперів, які випускаються державою і підприємствами з метою залучення фінансових ресурсів. Він відіграє координуючу роль у регулюванні ринкових відносин, виконуючи функції перерозподілу ресурсів у галузевому і територіальному розрізах. На відміну від інших ланок фінансової системи, такий перерозподіл, по-перше, відбувається у стислі строки, а по-друге, має об'єктивний характер, бо не визначається волею державних структур. Фінансовий ринок відіграє важливу роль у мобілізації тимчасово вільних коштів населення, чим сприяє вирішенню проблем грошового обігу та інфляції, оскільки зменшує тиск на споживчий ринок.
Як ми вже зазначали у попередньому розділі, центральне місце в
t системі державних фінансів належить бюджету. Він як система
' економічних розподільних відносин охоплює фактично все суспільство,
забезпечуючи виконання державою її головних функцій. Будучи основним
централізованим фондом держави, бюджет визначає її фінансовий стан.
Найбільш складним явищем для бюджету є його дефіцит - перевищення
видатків над доходами. Джерелами покриття бюджетного дефіциту є
державні позички (внутрішні та зовнішні) або емісія паперових грошей.
Економічна наука стверджує, що у ринковій економіці дефіцит бюджету може бути навіть корисним, особливо тоді, коли під час спаду виробництва держава, витрачаючи більше грошей, ніж одержує, забезпечує збільшення попиту, в тому числі через зростання купівельної спроможності громадян. Держава вкладає кошти у виробничу сферу, створюючи передумови для зростання доходів, у тому числі й самої держави, у вигляді додаткового надходження податків. Споживачі починають більше купувати, підприємці - більше продавати. Внаслідок цього зростають обсяги виробництва і скорочується безробіття. Таке дефіцитне фінансування - свого роду державне емісійне кредитування інвестицій.
Водночас, у період піднесення економіки держава не може дозволити собі дефіцит бюджету, бо інакше вона стимулюватиме інфляцію. Таким чином, в окремі роки, з метою регулювання економічної активності, держава може допускати дефіцит бюджету. Саме такий метод розвитку національної економіки використовувався у багатьох країнах, які останнім часом почали наближатися до рівня економічно розвинутих індустріальних країн.
Грошовою називають політику, головна мета якої здійснювати регулювання кредитів, ставок банківського процента і грошової маси. Кредит входить у систему перерозподілу ВНП, однак, на відміну від фінансів, він включає перерозподіл тільки тимчасово вільних засобів і коштів. Залежно від того, хто виступає в ролі кредитора, розрізняють дві форми кредиту: комерційний і банківський.
Банківський процент виконує на кредитному ринку стимулюючу або стримуючу роль, заохочує або, навпаки, зменшує зацікавленість у кредиті. Він формується під впливом попиту на гроші та їх пропозиції. Одним із важливих засобів грошової політики є вплив на форму позичкового процента. При встановленні процента за кредит комерційні банки враховують цілий ряд факторів, які умовно можна розділити на дві групи -зовнішні, що не залежать від комерційного банку, і фактори, які безпосередньо пов'язані з його діяльністю та діяльністю позичальника.
Створення розгалуженої банківської системи надає кредитним відносинам системного і глобального характеру. Кредитування, тобто надання позичок, здійснюється за принципами цілеспрямованості, диференційованості, строковості, платності, забезпеченості позичок, рівноправності сторін у кредитних відносинах.
Кредитна система - це сукупність кредитних установ, які діють у державі. Вона будується на двох рівнях: центральний емісійний банк і комерційні банки та інші кредитні установи. На центральний банк покладаються функції регулювання грошового обігу в країні та діяльності комерційних банків. В Україні ці функції виконує Національний банк, який є провідником політики уряду. Комерційні банки безпосередньо проводять кредитування, ведуть рахунки підприємств, здійснюють їх касове обслуговування. Крім акціонерних комерційних банків, у нашій країні на державних засадах функціонують Ощадний та Експортно-імпортний банки.
В умовах ринкової економіки банки відіграють важливу роль у суспільстві, будучи своєрідним інструментом проведення грошової політики. Тому дуже важливо, яку концепцію (ідею) покладено в її основу. В економічній науці є дві протилежні теорії щодо змісту грошової політики держави - кейсіанська і монетариська.
Кейсіанство обґрунтовує політику регулювання через процентну ставку, яка змінюється завдяки зростанню (скороченню) пропозиції грошей. Збільшення пропозиції називається політикою "дешевих" грошей, скорочення пропозиції - політикою "дорогих" грошей.
Монетаризм обґрунтовує необхідність регулювання державою кількості грошей і через них - можливість впливати на сукупний попит і обсяги валового національного продукту. Прихильники цього напряму визначають граничний обсяг збільшення кількості грошей. Якщо суспільство страждає від інфляції і першість у державній політиці надано
антиінфляційним заходам, то монетаристська теорія регулювання є найдоцільнішою.
Як бачимо, банки виступають центрами концентрації та перерозподілу позичкового капіталу, організації його руху й ефективного використання, а також контролю за ним. Концентруючи та перерозподіляючи величезні кошти, вони мають змогу впливати не тільки на поведінку окремих суб'єктів кредитних відносин, а й на вирішальні економічні процеси, на інтереси держави й окремих соціальних верств населення, на стан справ в окремих галузях, сферах економіки та регіонах. Завдяки банкам кредит перетворився на могутню підйомну силу регулювання провідних процесів на макро- і мікроекономічному рівнях.
Захист і заохочення конкуренції, антимонопольно політика
Однією з важливих умов функціонування ринку є конкуренція, її наявність або відсутність позначається на якості та конкурентоспроможності продукції, задоволенні потреб населення у товарах і послугах, витратах виробництва, цінах та ін. При конкуренції покупець - це господар, ринок його агент, а підприємства - їхні слуги. Тому держава повинна постійно підтримувати дію механізму конкуренції, .заохочуючи створення малих і середніх підприємств, контролюючи угоди великих та визначаючи їх відповідність антимонопольному законодавству, забезпечуючи вільний доступ на внутрішній ринок іноземного капіталу тощо. З метою уникнення негативних наслідків монополізації ринку держава запроваджує заходи по обмеженню монополій та охороні вільної конкуренції на ринку. Для цього вона стимулює створення малих підприємств за допомогою надання податкових пільг, розвитку системи гарантій і страхування кредитів, допомоги в одержанні коротко- і довгострокових кредитів, позичок, забезпечення комерційною інформацією, встановлення гарантій щодо запобігання повному банкрутству і т.д. Однак при цьому слід відрізняти деякі види природної монополії: суспільні комунікації, патенти, авторські права, товарні знаки тощо.
В Україні діє Закон "Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності", а функції державного контролю за дотриманням антимонопольного законодавства покладено на Антимонопольний комітет України. Основним завданням цього органу є запобігання зловживанню монопольним становищем на ринку, укладанню неправомірних угод, дискримінації підприємців, недобросовісній конкуренції.
Вплив на ринкове ціноутворення
Одним із важливих методів управління ринковою економікою є ціна. Саме на основі цін визначають результати діяльності всіх ланок виробництва.
На сучасному етапі економічного розвитку України різні види цін складають певну систему. Залежно від галузі розрізняють такі ціни: оптові, закупівельні, кошторисні, роздрібні і тарифи. Крім того, існують ціни фіксовані, регульовані та вільні (договірні).
У розвинутій ринковій економіці такі параметри, як ціни на значну частину продукції, зарабітна плата та ін., можуть формуватися на основі саморегуляції, без втручання держави. Однак у ряді випадків держава змушена втручатись у регулювання цих параметрів. Для цього державні органи встановлюють фіксовані ціни на окремі види продукції та тарифи на послуги, які мають важливе соціальне значення (квартплата, тарифи на електроенергію для населення, ціни на проїзд у громадському транспорті та ін.). Рівень цих цін може бути змінений тільки спеціальною постановою уряду.
Здійснюючи контроль за ціноутворенням, уряд запроваджує також регульовані ціни, зростання яких обмежується шляхом введення граничного їх рівня, використання граничного нормативу рентабельності виробництва та розмірів торгової націнки для ланок товаропросування. Отже, ціни на окремі товари формуються не під впливом попиту і пропозиції, а залежно від способу і величини обмежень, накладених державою на складові елементи цін. Цей важіль застосовується державою для соціального захисту окремих категорій населення (ціни на товари повсякденного вжитку), стимулювання чи дестимулювання виробництва деяких товарів (товари роскоші). Це також робиться для запобігання інфляції і для того, щоб у період тимчасового дефіциту товарів їх виробники не отримували надприбутків.
Вільні (договірні) ціни встановлюються залежно від попиту і пропозиції (або за домовленістю) без обмеження розміру прибутку.
Оплата праці регулюється встановленням мінімального рівня заробітної плати для всіх підприємств незалежно від форм власності, обмеженням його у несприятливі періоди розвитку економіки. Крім того, у цих сферах органи управління можуть надавати підприємцям методичну допомогу, розробляючи різні рекомендації, тарифи та ціни рекомендаційного характеру та ін.
Оподаткування доходів фізичних та юридичних осіб
Основним методом формування доходів держави за провідної ролі приватної і колективних форм власності є податки, що й визначає їх місце в ринковій економіці. Адже податки - це не тільки метод формування бюджету, а й інструмент впливу на різні сторони діяльності їх платників.
Податкова система кожної країни відображає її специфічні умови Однак існують певні положення, які є визначальними для податкових систем усіх країн: системний підхід, встановлення визначальної бази, визначення юридичної основи та вихідних принципів податкових систем Розрізняють дві головні функції податків: фіскальну і регулюючу. Перша
полягає в тому, що податки мають забезпечити гарантоване і стабільне надходження доходів у бюджет. Суттю регулюючої є використання податків з метою впливу на різні сторони соціально-економічного розвитку суспільства. Фіскальна і регулююча функції податків діють взаємопов'язане, їх не можна протиставляти одна одній, а також поділяти податки на чисто фіскальні чи регулюючі, бо без фіскальної дії не може бути й регулюючої.
Податкова система повинна включати досить широке коло податків різної цілеспрямованості, які б забезпечували сталу фінансову базу держави. Без них держава не зможе гарантувати безперебійне фінансування своїх видатків. Податки поділяються на прямі і непрямі. До перших належать податки на прибуток, на землю, на транспорт, на добавлену вартість та ін. Непрямими податками є митний та акцизний збори. Мито стягується з товарів, які ввозять, вивозять і транзитних, а також цінностей, що перевозять під контролем митного відомства. Акциз як вид непрямого податку на товари масового споживання включається в ціну відповідного товару або плату за послуги.
За допомогою податків держава регулює напрями діяльності суб'єктів господарювання, встановлюючи податки більш високого рівня на діяльність чи товари, які не мають важливого суспільного значення (наприклад, ігровий бізнес, тютюнові і лікеро-горілчані вироби) і знижуючи податки у тих сферах, що потребують сприяння (виробництво товарів і послуг) або виконують особливу соціальну роль (наприклад, підприємства товариства інвалідів).
Як відомо, ринкова система призводить до значної нерівності у розподілі грошового доходу, а отже, і в розподілі національного продукту між індивідуальними виробниками. Чиста економіка вільного підприємництва може створювати неприйнятні для суспільства розриви у доходах і споживанні, що призводить до розшарування суспільства на багатих і бідних. Тому держава повинна застосовувати механізми зменшення нерівності доходів. До таких методів належить система оподаткування доходів підприємців і найманих працівників, трансфертні платежі, ціноутворення.
Так, перерозподіл доходів між верствами населення забезпечує система прогресивного оподаткування, яка оподатковує великі доходи вищою ставкою, ніж невеликі Прикладом такого прогресивного перерозподільного оподаткування є прибутковий податок і податок на спадщину.
Оскільки низькі податкові ставки не можуть допомогти тим, хто зовсім не має доходів, в останні десятиліття держава створила систему трансфертних платежів, або грошових виплат населенню. Такі трансферти включають допомогу престарілим, утриманцям, інвалідам, а також страхування безробітних. Програми соціальної допомоги
передбачають фінансову допомогу хворим пенсіонерам, людям похилого віку. І, нарешті, держава інколи субсидіює споживання груп із малими доходами, надаючи продовольчі талони, безплатну медичну допомогу і дешеве житло.
Економічне стимулювання
Ринкова економіка не терпить як адміністративного втручання держави в господарські справи підприємств, так і поширення на них державного патерналізму. Досвід передових країн свідчить, що суть державного управління сектором економіки повинна зводитися до сприяння розвитку науково-технічного прогресу, планово-індикативного регулювання темпів і пропорцій розвитку економіки в цілому та її складових сфер і галузей. Для цього використовуються такі методи: державні дотації та субсидії, пільги в оподаткуванні, встановлення квот на виробництво певних видів продукції, регулювання нижніх для товаровиробників і верхніх для споживачів рівнів цін, стимулювання цінами і матеріально-технічними ресурсами.
Необхідність у бюджетних дотаціях та субсидіях виникає тоді, коли ринок з певних причин неспроможний забезпечити суспільні потреби. В цих умовах об'єктивно постає питання державного регулювання дотацій та субсидій. Як показує практичний досвід, проблема державного регулювання субсидій у перехідних економіках стоїть дуже гостро, а тому особливо підвищується регулятивна функція органів державного управління щодо витрачання державних коштів із бюджету, а тим більше, обгрунтування подібних видатків. Субсидії складаються з власне субсидій, субвенцій та дотацій і можуть бути або прямими, набуваючи форми урядових виплат виробникам чи споживачам з відповідним відображенням у бюджеті або прихованими, не маючи в собі видимих видатків. Існують такі форми субсидій: товарні, кредитні, цінові.
1) товарні субсидії виступають як компенсаційний засіб (виплата у вигляді товарних цінностей) або як засіб перерозподілу доходів. У цьому випадку вони використовуються як компенсаційний засіб у відповідь на неспроможність ринку вирішити ту чи іншу проблему.
2) кредитні субсидії - це надання кредитів для юридичних і фізичних осіб за низькими процентами за певними мотивованими вимогами (наприклад, сільськогосподарський кредит для придбання добрив, техніки тощо).
3) цінові субсидії - зменшення ціни на товар чи послуги споживачам. " Сьогодні важливим чинником економічного розвитку є орієнтація
економіки на зовнішні ринки, стимулювання і державна підтримка експорту. Практичні заходи щодо її реалізації включають надання прямих експортних субсидій, податкових та митних пільг виробникам експортної
йь-шжртних гтптяшй І отбсижш // Вісник УАЛУ - 1996 - № 1. - С. 48.
продукції, забезпечення спрощеного порядку здійснення митних процедур, стимулювання інвестицій у промисловість (зниження відсотків ставок податків на дохід і прибуток для малих і середніх підприємств, надання пільг для компаній, які спрямовують кошти у виробничу сферу) тощо.
Отже, комплекс економічних методів державного управління повинен бути гнучким, негайно реагувати на зміну економічної ситуації. Надалі, в умовах розвинутого ринку, кількість економічних регуляторів господарської діяльності безумовно зменшиться, однак ринок не передбачає їх повної ліквідації.
Глава 4.4. Правові методи
Державне управління здійснюється на основі правових норм, які являють собою правила поведінки окремих осіб та їх груп у колективі, встановлені державою. Під нормою звичайно розуміють певний, визнаний обов'язковим, порядок, правило. Управлінські відносини регулюються сукупністю соціальних норм і процедур їх реалізації, що забезпечують нормальне функціонування і розвиток систем відповідно до мінливих умов їх існування. Усі норми мають однакову кінцеву мету, але їхній зміст, порядок встановлення і впливу на процеси управлінської діяльності, сфера дії і механізм поширення в системі різні.
Правові норми є засобом регламентації системи виконавчої влади як у структурному, так і функціональному аспектах. Суттю права є фіксація політико-правових відносин, а змістом - його роль як засобу здійснення соціального управління в суспільстві. Дотримання правових норм гарантується авторитетом держави, забезпечується як переконанням, так і в разі потреби засобами примусу. Українська держава за допомогою права наділяє суб'єкти соціального управління, відповідні органи управління державними повноваженнями, обов'язками і конкретними правами, в межах яких вони самостійно вирішують проблеми відповідного рівня управління. Інакше кажучи, компетенція - це відповідна функціям певного органу державного управління сукупність повноважень і обов'язків, невиконання яких тягне за собою відповідальність у вигляді управлінського впливу щодо органу чи посадових осіб.
Обсяг і характер повноважень, а також відповідний їм ступінь відповідальності залежать від місця, яке займає орган у системі державного управління, від масштабів і території розповсюдження його управлінського впливу. У процесі встановлення компетенції відбувається розподіл повноважень і відповідальності між різними рівнями управління, а також структурними підрозділами і посадовими особами на кожному з цих рівнів. У результаті визначають рівні, на яких розглядаються та ухвалюються відповідні управлінські рішення. Таким чином фіксується певне співвідношення централізації та децентралізації державного
управління. А вже державні органи визначають компетенцію посадових осіб.
Правові методи управління, обумовлюючи законодавчу сферу розвитку управлінських структур, повинні сприяти вільній дії організаційно-розпорядчих методів. Правові методи використовуються, по-перше, для юридичного закріплення управлінських відносин, що вже склалися, і по-друге, для розвитку цих відносин у відповідності з поставленими цілями. Закріплення і розвиток відносин управління за допомогою правових впливів спрямоване на досягнення цілей функціонування системи і забезпечення застосування методів, які строго відповідають законодавству.
Правовий аспект торкається всіх видів управлінських відносин. Поняття правового методу досить ретельно досліджено в науці адміністративного права. У найбільш загальному вигляді поняття правового методу пов'язують із владною природою державного управління, визначенням нерівності сторін суспільних відносин, що регулюються. Юридичне регулювання здійснюється на основі методів правової регламентації (у вигляді видання законів, постанов, розпоряджень та інших нормативних актів) і конкретних розпорядчо-правових актів (призначення на посаду, затвердження структури, виділення коштів тощо). Регулювання організаційних відносин, пов'язаних із використанням державних повноважень органами управління чи окремими посадовими особами, здійснюється у відповідності з нормами адміністративного права. Майнові і трудові відносини, що виникають у процесі управління, регламентуються нормами цивільного права.
Адміністративне право, яке регулює діяльність органів управління, умовно розрізняє чотири групи суб'єктів права:
1) органи, що розрізняються за порядком утворення, характером компетенції (загальні, галузеві і спеціальні), території діяльності (територіальні і міжтериторіальні), обсягу компетенції (центральні та місцеві), типу організації управління (колегіальні та єдиноначальні);
2) посадові особи і службовці апарату управління, наділені правами і обов'язками;
3) громадські об'єднання, статус яких встановлений Конституцією України (політичні партії, професійні спілки, громадські об'єднання);
4) фізичні особи (громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства).
Усі сторони, що входять до цих груп, вступають у складні управлінсько-правові відносини. Управлінські акти дають змогу вирішувати питання державного керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом. Основними особливостями актів управління є те, що вони виступають як юридичні форми управлінських рішень виконавчих і розпорядчих органів,
приймаються до виконання органами влади лише в процесі реалізації завдань державного управління, носять організуючий характер. Порушення чи невиконання актів управління тягне за собою юридичну відповідальність.
Згідно з Конституцією, а також відповідними законодавчими актами, органи виконавчої влади у межах своєї компетенції наділені правом видавати підзаконні нормативно-правові акти, які є обов'язковими до виконання. Загальнодержавні правові акти носять комплексний характер, що охоплює всі сторони діяльності та регламентує окремі функції управлінської діяльності (планування, організація діяльності, контроль та ін.).
На основі загальнодержавних правових норм місцеві та відомчі органи в рамках своєї компетенції здійснюють правове регулювання діяльності підпорядкованих стуктур, організацій, підрозділів у вигляді регламентуючих документів (розпоряджень, наказів, положень, інструкцій) і розпорядчо-правових актів, спрямованих на вирішення конкретних завдань.
Внутрішньосистемне правове регулювання в установах здійснюється за допомогою нормативних актів, до яких відносяться: розпорядчі акти -йакази; затверджуючі акти; положення, які встановлюють завдання, функції, права, обов'язки і відповідальність підрозділів, служб та їх керівників; посадові інструкції, що встановлюють права і функціональні обов'язки посадових осіб та ін. До них висуваються певні вимоги, що забезпечують їх легітимність та ефективність: відповідність Конституції, законам і указам вищих органів влади; дотримання необхідних процедурних правил. Цей аспект детально буде розглядатися у восьмому розділі книги.
Слід також зазначити, що дія правових норм, окрім органів державного управління, поширюється також і на громадські об'єднання. Нас цікавить питання підготовки і видання спільних нормативних актів державних і громадських органів, які набувають одначасно правового і громадського характеру. Такими є, наприклад, норми права, що регулюють оплату праці, пенсійне та соціальне забезпечення та ін. Діяльність же громадських об'єднань регулюється нормативними актами різного походження, які визначають їхній статус.
Існує багато підходів до класифікацій правових методів. М.І.Піскотін, наприклад, правові методи класифікує за ознакою використання владних повноважень на методи переконання і примусу; щодо поставленої мети регулювання - на спостереження, контроль та розбір заходів впливу; за способом впливу на керовані об'єкти - на методи прямого і побічного впливу; за ступенем впливу на керовані об'єкти -- на регулювання, керівництво і безпосереднє управління.
Слід зазначити, що через недостатність вивчення проблеми відносин держави і громадянського суспільства відповідно не проводилася класифікація правових методів стосовно "зовнішнього" державного управління. Проаналізувавши вищенаведену класифікацію, можна зробити висновок, що з чотирьох критеріїв, застосованих Піскотіним, лише критерій використання владних повноважень може застосовуватися у сфері зовнішнього державного управління. Інші методи стосуються передусім особливостей функціонування органів державного управління і можуть бути віднесені до підвидів переконання або примусу, або взагалі не можуть існувати у сфері зовнішнього управління, як, наприклад, метод безпосереднього управління, що несе у собі пряму підлеглість.14
Аналізуючи природу державного управління, з точки зору співвідношення держави і громадянського суспільства можна зробити висновок, що в разі застосування будь-яких видів правових методів, при тому, що управління завжди має владний характер, воно у будь-якому випадку створює систему влади підлеглості, веде до виникнення управлінських правовідносин, що служать ідеальною моделлю для реальних суспільних відносин, перетворюючи окремих суб'єктів та суспільство в цілому на об'єкт правового регулювання в системі управлінських відносин.15
Переконання та примус
Методи переконання та примусу відіграють специфічну роль у практичному вирішенні питань управління, оскільки вони найпослідовніше відбиваються через механізм прав та обов'язків, відносин типу "влада -підпорядкування". На думку В.Колпакова, правильне застосування саме методів переконання й примусу в процесі державного управління забезпечує найбільшу ефективність управлінської діяльності, її максимальну ефективність, раціональне функціонування всіх адміністративно-правових інститутів, непохитність правових устроїв державного управління.16
Ці методи застосовуються в сфері державного управління для того, щоб забезпечити:
» цілеспрямованість управлінської діяльності;
» правомірність поведінки учасників управлінських відносин;
» функціонування встановленого державою режиму, за якого б неухильно виконувалися рішення органів державного управління;
14 Советское административное право - М : Юрид лит.. 1990. - С 155.
15 Андреев В.В. Адміністративно-правові методи як спосіб І форма співвідношення централізації та децентралізації в сфері державного управління / Державне управління в Україні: централізація І децентралізація. - К.. 1997 - С. 432
16 Колпаков В Адміністративне право України Підручник -С 190
» конструктивні взаємовідносини всіх учасників управлінських відносин.17
Методи переконання та примусу внаслідок всепроникаючого характеру використовуються у всіх сферах та на всіх рівнях управління, багато в чому визначаючи зміст та конкретний прояв інших методів. Наприклад, метод єдиноначального розпорядництва, як і економічні, адміністративні методи, заснований на методі переконання. Переконання й заохочення як всеохоплюючі методи становлять основу функціонування апарату державного управління. Адже роз'яснення цілей держави, розроблених проектів, запланованих заходів, що торкаються інтересів широких кіл громадськості, є важливими елементами управлінської діяльності. Переконання є також засобом попередження правопорушень і зміцнення державної дисципліни. Роз'яснення, обгрунтування, обговорення, заоохочення, показ позитивних об'єктів управління - основні засоби переконання. Переконання передує примусові, який застосовується при нездатності суб'єктів адміністративно-правових відносин скерувати свою поведінку у відповідності з установленими законами, нормативними актами.
Примус так само є обов'язковим елементом організаційно-адміністративних, економічних та інших методів. Цей метод використовується, коли в цьому виникає необхідність. Застосування до осіб, які допускають правопорушення, примусових заходів є не тільки правом, але й обов'язком державних органів та посадових осіб.
Важливо, щоб методи переконання й примусу розумно поєднувалися, тобто не протистояли один одному, а доповнювали, підпорядковувалися загальним завданням керівного впливу. Лише правильне розуміння принципу поєднання цих методів може забезпечити досягнення запланованих результатів у процесі державного управління. При цьому поєднання методів переконання й примусу повинно бути гармонійним, без перебільшення того чи іншого з них.
Поступове зростання свідомості громадян робить методи переконання й заохочення дедалі ефективнішими інструментами регулювання громадських управлінських відносин. Відповідно звужується сфера адміністрування, невиправданого застосування адміністративно-примусових засобів впливу.
Субординація та координація
Субординація - це службове підпорядкування нижчого за посадою старшому. Ці відносини вертикального типу грунтуються на правових засадах і виявляються та виражаються в юридичних актах державного управління чи усних розпорядженнях керівників та відповідних діях підлеглих їм державних службовців. Особливістю цього методу є повний
' Колпаков В Адміністративне право України' підручник. - С.190-191.
зовнішній контроль керівником управлінського підрозділу дій підпорядкованих службовців. Методу субординації переважно відповідає авторитарний стиль керівництва. Його особливостями є: жорстка підпорядкованість, схильність до прийняття одноособових рішень, надмірне втручання у повсякденну оперативну діяльність, надання частих директив. Авторитарний стиль ефективний для організацій, де необхідною умовою їх функціонування є дисципліна (наприклад, армія, міліція, спецслужби, великий бізнес), а також у несприятливих умовах (екстремальні ситуації, кризовий стані).
Субординація - переважаючий управлінський метод у державному управлінні. Його значення пояснюється тим, що на більшості ділянках суспільної праці саме субординаційні відносини мають забезпечити стабільність, ритмічність, ефективність управлінського процесу.
В управлінській практиці все більшого значення набуває метод координації, який дає можливість делегувати повноваження від керівника до виконавців і розвитку на цій основі самоврядування, саморегулювання, взаємоконтролю, взаємоінформації, взаємодопомоги. Цьому методові притаманний колегіальний (демократичний) тип керівника, що передбачає мінімальне втручання керівника у діяльність колективу, а характер його дій нагадує коригування, диспетчерування дій підлеглих. Основу відносин такого методу складає порядок, який склався в організації, а не дії керівника, з обов'язковим врахуванням соціально-психологічного клімату в колективі. До процесу вироблення управлінських рішень при такому підході залучаються підлеглі, консультанти, радники.
Цей тип управління є ефективним в організаціях, у яких зусилля службовців носять індивідуальний творчий характер. Однак він неприйнятний в умовах, коли потрібні оперативність рішень і дій, коли наростають дезінтеграційні процеси тощо.
Практично доведено, що існує прямий зв'язок між методом управління та стилем керівництва, який соціологи визначають як прояви в службовій поведінці керівника особистих якостей, зумовлених його типом нервової системи, рівнем культури певної організації.
У регулюванні управлінських відносин постійно зростаючого значення набувають норми моралі. Під мораллю розуміють правила (принципи) поведінки людей, які стосуються сфери взаємовідносин між ними, а також взаємовідносини їх із суспільством. Норми моралі, на відміну від правових норм, підтримуються авторитетом громадської думки і, як правило, їх додержання грунтується на власних переконаннях. Чим більшого значення набувають вони в управлінні, тим останнє досконаліше. Досить показовою у цьому зв'язку є роль громадської думки, яка значною мірою грунтується саме на нормах моралі. Громадська думка виявляється у специфічній формі колективного судження суспільства, соціальної групи
чи певного класу, виражаючи їх ставлення до-певних явищ і фактів, вчинків окремих людей.
Як інстумент регулювання відносин управління громадська думка цінна тим, що завжди спрямована до конкретного індивіда як члена суспільства, а тому вимагає від нього відповідальності перед суспільством і соціальною системою, в якій вона працює. Тим самим відбувається специфічний вплив на людину, який спричиняє вироблення у неї бажаних ціннісних орієнтирів.
На сучасному етапі розвитку соціальних систем є помітною тенденція до зростання ролі моралі, а також норм, розроблених громадськими організаціями і, відповідно, поступового скорочення сфери застосування правових норм. Через це виникає проблема доцільного вибору соціальних норм у кожному конкретному випадку з урахуванням ситуації та індивідуальних якостей виконавця, характеру його інтересів та сфери діяльності.
Глава 4.5. Соціально-психологічні методи
Способи і прийоми впливів, що базуються на використанні наукових положень соціальної психології, прийнято називати соціально-психологічними методами управління Під ними розуміють систему засобів і важелів впливу на соціально-психологічний клімат у колективі, на підвищення ефективності діяльності організації та її окремих працівників. Ці методи управління спрямовані на гармонізацію соціальних відносин у колективі задоволенням соціальних потреб працівників - розвитку особистості, соціального захисту та ін. Важливе значення при їх застосуванні має формування свідомих зусиль людей, спрямованих на формування організації та особи, створення сприятливого психологічного клімату в колективі.
До соціально-психологічних методів державного управління належать: соціальне прогнозування, соціальне планування, моральне стимулювання, створення сприятливого морально-психологічного клімату в колективі.
Соціальне прогнозування використовується для створення інформаційної бази розробки планів соціального розвитку та застосування методів соціального впливу у конкретному колективі. Параметри соціального прогнозу включають такі показники: вікові і статеві зміни в колективі; зміни освітньо-кваліфікаційного рівня працівників; зміни у матеріальному забезпеченні та в побутових умовах працівників та ін.18
Хміль Ф І. Менеджмент Підручник - С 113
Соціальне планування як соціально-психологічний метод управління реалізується складанням планів соціального розвитку організації. План соціального розвитку, як правило, складається з таких розділів:
» удосконалення соціальної структури колективу;
» удосконалення умов праці, охорона її та зміцнення здоров'я працівників;
» підвищення життєвого рівня, поліпшення житлових та культурно-побутових умов працівників;
« підвищення трудової та громадської активності працівників.
План соціального розвитку колективу - органічна складова частина комплексного плану (програми) соціального розвитку організації. У ньому передбачається науково обгрунтована і матеріально забезпечена система заходів щодо вдосконалення структури колективу, формування і найбільш повного задоволення матеріальних і духовних потреб працівників.
Планування соціального розвитку повинно випливати з базового рівня розвитку (соціального паспорту колективу), включаючи можливі його зміни (соціальний прогноз) і містити перелік конкретних заходів із строками їх реалізації, відповідальних осіб, розмірів та джерел фінансування.
Перший розділ "Удосконалення соціальної структури колективу" повинен містити дані про планові зміни співвідношенння між службовцями у зв'язку з кваліфікаційно-професійними змінами, удосконаленням управлінських процесів. У цьому розділі планується також підвищення рівня загальної та професійної освіти, вікові зміни складу працівників, заходи щодо управління рухом персоналу.
У другому розділі "Удосконалення умов праці, її охорона та зміцнення здоров'я працівників" передбачається усунення виробничих факторів, що становлять небезпеку для життя і здоров'я працівників, призводять до нервово-психічних перевантажень тощо.
Третій розділ "Підвищення життєвого рівня, поліпшення житлових та побутових умов працівників" включає заходи щодо вдосконалення організації заробітної плати, матеріального і морального стимулювання. Великого значення надається у цьому розділі поліпшенню житлово-побутових умов, культурному і побутовому обслуговуванню працівників.
Четвертий розділ "Підвищення трудової та громадської активності працівників" передбачає заходи щодо зростання службової та соціальної активності працівників, їх правового, економічного, морального, естетичного і фізичного виховання.
Моральне стимулювання - це заходи, спрямовані на підвищення колективної чи особистої ініціативи працівників та їх інтересу до виконання своїх обов'язків. За допомогою засобів морального схвалення чи осуду діяльності працівника можливо визначити рівень її суспільної
значимості чи неприйнятності. Моральне- стимулювання покликане насамперед викликати певні переживання, формувати моральні почуття, що допомагають працівникам визначатись у моральному ставленні до своєї праці. Воно повинно глибоко проникати у внутрішній світ особистості, чинити вплив на її мотиваційну сферу.
Для морального стимулювання є характерною підвищена чутливість до форми вираження. Чим духовно багатша особистість, тим сильніша у неї потреба у відповідній формі моральної оцінки своїх дій.
Моральне стимулювання охоплює розгалужену систему суб'єктів: колектив, керівники, лідери колективу, окремі працівники. Вміле залучення всіх суб'єктів морального стимулювання дає змогу зробити ефективною всю систему матеріального і морального стимулювання.
Стимулювання колективної ініціативи здійснюється різними шляхами. Це, наприклад, ознайомлення службовців із історією організації, її традиціями, кращими працівниками та їхніми заслугами, наслідування цих традицій та створення нових, прагнення до того, щоб службовці цінували організацію, досягали високої ефективності праці, намагалися внести свій вагомий внесок у загальний здобуток організації, підвищували рівень кваліфікації.
Традиції колективу розглядають, як природний, комунікативний механізм, за допомогою якого відбувається об'єктивний процес залучення до духовних характеристик колективу його членів. Наприклад, моральні традиції являють собою концентрацію морального досвіду колективу та комунікативний засіб засвоєння його працівниками.
Традиції - необхідна умова організації колективу, формування його соціально-психологічної спільності. Наявність традицій спричиняє конкретний вплив (позитивний чи негативний) на процеси адаптації, комунікації, ідентифікації та інтеграції у колективі. Традиції мають сильний вплив на формування міжособистих відносин у колективі. З огляду на те, які традиції (здорові чи нездорові) є характерними для колективу, можна визначити його моральний стан. Ось чому керівникові необхідно вивчати традиції колективу і здійснювати цілеспрямований вплив на їх зміст.
Велике значення надається стимулюванню особистої ініціативи за допомогою моральних стимулів. При високій ефективності індивідуальної праці такими стимулами є:
- підвищення рівня відповідальності - делегування повноважень, що дає змогу працівнику приймати рішення від імені керівництва, почесне Доручення представляти організацію чи підрозділ в інших установах, виступити з доповіддю чи повідомленням на нараді тощо;
- зміцнення авторитету службовця, який відзначився, публічною похвалою, високою оцінкою результатів його діяльності у присутності інших працівників;
- зарахування до кадрового резерву на заміщення більш високої посади, показ працівникові його особистої перспективи (просування по службі), розкриття перед службовцем перспектив розвитку організації і у зв'язку з цим - прогноз службового росту працівника;
- особиста неформальна похвала підлеглого в процесі ділових контактів, іменні привітання зі знаменними датами, моральна підтримка;
- рекомендація працівника для виступу в засобах масової інформації з тих чи інших питань сфери діяльності організації, служби.
При низькій якості індивідуальної праці моральними стимулами є:
- особиста бесіда з підлеглим, аналіз результатів діяльності, причин невиконання поставлених завдань, наказів, розпоряджень, доручень керівництва;
- публічна форма аналізу діяльності в присутності інших службовців;
- доброзичлива, позитивна і конкретна критика допущених недоліків;
пониження відповідальності - звуження сфери діяльності, позбавлення права самостійно ухвалювати управлінські рішення, скасування права підпису документів тощо.
Створення сприятливого морально-психологічного клімату в колективі
Інтегральним показником рівня розвитку соціально-психологічної спільності колективу є його морально-психологічний клімат. У ньому знаходять своє відображення настрої, думки і традиції колективу. Цей феномен є об'єктом підвищеної уваги при здійсненні управління колективом. Недооцінка ролі соціально-психологічного клімату може призвести до значних втрат ефективності діяльності.
Морально-психологічний клімат віддзеркалює єдність політичних, моральних і соціально-психологічних відносин колективу. Найважливішими компонентами морально-психологічного клімату є соціальний оптимізм, психологічна сумісність членів колективу, їх моральна вихованість. Чим вищий соціальний оптимізм працівників, чим сильніше їх особисте взаєморозуміння, тим більш здоровим є морально-психологічний клімат, а в підсумку - соціально-психологічне самопочуття колективу і кожного його члена.
Які ж умови впливають на стан морально-психологічного клімату колективу?
Вирішальне значення мають соціально-економічні і політичні умови життєдіяльності організації (колективу). Вони найбільш адекватно віддзеркалюють рівень соціальної справедливості в межах підрозділу і сприяють утвердженню в ньому позитивного морально-психологічного клімату.
На формування морально-психологічного клімату мають великий вплив міжособові відносини членів колективу. Недооцінка цього аспекту є однією з розповсюджених помилок. Нерозвиненість міжособових відносин (існування в колективі недовіри до окремих працівників, байдужість до
переживань колег тощо) може призвести де викривленого сприйняття працівниками обстановки в колективі, погіршення їх настрою, різнобою міркувань, відсутності інтересу до колективних традицій. Все це може створити негативний морально-психологічний клімат у колективі.
Морально-психологічний клімат - це дух колективу, що має велике значення у підвищенні працездатності людей, у подоланні труднощів. У колективі, який досяг "духу єдиної команди", відсутні значимі конфлікти, а існуючі протиріччя, притаманні будь-якій соціальній спільноті, вирішуються за допомогою критики і самокритики, чіткого дотримання службової дисципліни під дією громадської думки.
Стан морально-психологічного клімату - показник керованості соціально-психологічних процесів і явищ у колективі. З метою досягнення найбільшої керованості морально-психологічним кліматом важливо не тільки вміло використовувати названі процеси і явища, а й вправно спиратися при цьому на суб'єкти - виразники соціально-психологічної єдності колективу.
Аналіз основних методів державного управління з точки зору їх змісту, спрямованості, організаційної форми дає змогу виявити найбільш суттєві сторони того чи іншого явища, процесу, вибрати ефективний управлінський вплив на працюючих і вирішувати завдання. Найбільший ефект отримується при комплексному застосуванні методів управління.
Вибір конкретних методів державного управління, їх поєднання і практичне використання залежать від особливостей цілей, об'єкта і суб'єкта управління, конкретних ситуацій. При цьому, як правило, виникає ряд завдань. По-перше, з позицій поставлених цілей управління вимагається відібрати методи, які мають найбільший потенціал дії. По-друге, у відібраних методах чи в їх поєднанні виділити той головний елемент, який забезпечить найбільший ефект.
Факти, що впливають на вибір методів управління і сам їх підбір аналізують із урахуванням постійного розвитку об'єкта управління, відповідно, у його структурі відбуваються певні зміни. Змінюються також внутрішні та зовнішні обставини його функціонування, удосконалюється управлінська система: змінюється її кадрова і технічна складові, з'являються нові засоби управління, нагромаджується власний досвід, узагальнюється і використовується більш прогресивний. Ось чому доцільно робити прогнозні оцінки можливих змін у комплексі з задіяними методами і засобами управління на певну перспективу, з урахуванням характеру і тенденцій змін об'єкта управління.
Ефективне використання методів державного управління вимагає, крім того, постійного пошуку, уваги до відхилень у функціонуванні об'єкта, яким управляють, і суб'єкта, який управляє. Тривале використання одного методу державного управління поступово призводить до втрати "чутливості" у сприйнятті адміністративне-
управлінських дій. Отже, ефективним є таке управління, що розвивається, постійно вдосконалюючись, на основі аналізу та узагальнення набутого досвіду, теоретичних пошуків.
Запитання і завдання
I .Що таке метод державного управління?
2.Назвіть основні критерії класифікації методів державного управління.
3.Назвіть загальні принципи використання методів.
4.Яка різниця між регламентаційними та розпорядчими методами?
5.Назвіть основні види регламентаційних методів управління.
б.Яка різниця між активним і пасивним розпорядчим впливом?
7.Що являють собою дисциплінарні (нормативні) методи управління?
8.Назвіть основні важелі втручання держави у вирішення ряду економічних та соціальних проблем.
9.Що входить до системи економічних методів державного управління?
ІО.Які з економічних методів управління, на ваш погляд, найбільш вагомі?
I1 .Чому в умовах ринку важливим засобом координації дій держави і підприємств з різними формами власності є індикативне планування та державне регулювання?
12.Визначіть роль податкової системи в умовах ринку.
13.Для чого використовуються правові методи управління?
И.Визначіть роль моралі в регулюванні управлінських відносин на сучасному етапі.
15.У чому суть соціально-психологічних методів?
16.Дайте характеристику плануванню соціального розвитку.
17.Що таке моральне стимулювання? Визначіть роль моральних стимулів.
18.Що впливає на формування морально-психологічного клімату в колективі?
Теми рефератів
1.Методи державного управління як сутність прийомів, засобів управління
2.Організаційно-розпорядчі (адміністративні) методи - основа здійснення управлінської діяльності.
3.Економічні методи - могутні важелі в управлінні державним механізмом.
4.Застосування економічних методів управління в перехідних економіках.
З.Державне регулювання економіки в умовах формування ринкових відносин.
6.Роль правових методів управління - в становленні інституту державної служби в Україні.
7.Використання соціально-психологічних методів управління в діяльності керівника органу управління.
8.Методи державного управління в умовах становлення демократичного суспільства.
Рекомендована література
І.Дроньє А. Основні принципи успішного керівництва установою: Методичні рекомендації. - К.: Вид-во УАДУ, 1995. - 80 с.
2.Егоршин А.П. Управление персоналом. - Н.Новгород: НИМБ, 1997.
- 607 с.
3.Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. - К.: Вентурі, 1996.
- 208 с.
4.Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.
5.Колпаков В.М. Методы управления. - К.: Вид-во МАУП, 1997. -160с.
6.Комаров Е.И. Организатор и организаторская деятельность. - М.: Моск. рабочий, 1986. - 191 с.
7.Лоза О.В. Діловодство та документування управлінської діяльності: Навч. посібник. - К.: УАДУ, 1997. - 68 с.
8.Нижник Н., Машков О. Системний підхід в організації державного управління: Навч. посібник / За заг. ред. Н.Р.Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 1998.- 160с.
9.Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие для студентов /Отв. ред. Г.А.Туманов. - М.: Юрист, 1995. - 304 с.
10.Основи ринкової економіки / За ред. В.М.Петюха. - К.: Урожай, 1995.-400с.
1 [.Руководитель в аппарате государственного управления: Организационно-правовые проблемы / Отв. ред. В.В.Цветков. - К.: Наук. думка, 1988.
12.Семюелсон Пол А., Нордгауз Вільям Д. Макроекономіка. - К.: Основи, 1995.-544с.
ІЗ.Тарнавська Н.П., Пушкар P.M. Менеджмент: теорія та практика: Підручник для вузів. - Тернопіль: Карт-бланш, 1997. - 456 с.
14.Хміль Ф.І. Менеджмент: Підручник. - К.: Вища шк., 1995. - 351 с.
15.Шепель В.М. Управленческая психология. - М.: Экономика, 1984. -248с.
Розділ 5 Державне управління та виконавча влада
Політичний устрій самостійної України повинен бути в ім'я споконвічних традицій і домагань українського народу якнайбільше свободолюбивий. Широка місцева самоуправа дасть природному українському індивідуалізмові широке поле діяльності, кріпка рука державного осередку не позволить в справах загальнодержавних розвинутися партикуляризмові.
Степан Рудницький
Глава 5.1. Конституційна модель розподілу влади
в Україні
Джерелом влади є народ, який передає її відповідно до Конституції органам влади, що формуються волею народу через процедуру виборів. Владні інституції одержують певні повноваження, визначені Основним Законом, відносно народу. При визначенні цих владних повноважень слід пам'ятати, що влада, яка вкрай необхідна для нормального функціонування держави, для захисту її громадян від зовнішніх і внутрішніх загроз, може виявитися неспроможною виконувати свої функції, а також застосовувати повноваження на шкоду народу чи навіть перетворитися на деспотію.
Саме тому одним із головних завдань і проблем будь-якої конституції є питання повноважень органів державної влади та їх взаємовідносин між собою. Для прихильників теорії розподілу властей ще в давні часи було зрозуміло, що держава існує для людей, а не навпаки. Тому уряд (під терміном "уряд" розуміється найвища державна влада) повинен мати стільки влади, скільки необхідно для забезпечення прав і свобод громадян, охорони їх власності, захисту від загроз. Однак, щоб не допустити надмірної концентрації влади в одному органі, що неминуче веде до встановлення тоталітарного режиму, владні повноваження повинні бути розподілені між різними органами.
Доктрина позподілу державної влади на три гілки - законодавчу, виконавчу і судову, авторами якої були англійський філософ Джон Локк та французький вчений і просвітитель Шарль-Луї Монтеск'є, визнана у цивілізованих державах світу як загальнодемократичний принцип та існує вже понад двісті років. Хоча в Україні спроба законодавчого закріплення цього принципу була зроблена ще на початку XVIII століття у Конституції Пилипа Орлика, однак до його осмислення і послідовного втілення у життя ми підходимо лише тепер.
А вперше принцип розподілу влади був запроваджений на практиці у 1787 році творцями конституції США, яка є чинною й сьогодні, Гамільтоном, Джейом, Медисоном у знаменитих "Federalist Paperes". Юридична форма закріплення ідей розподілу влад тут маг вигляд функціонального визначення кожного з вищих органів держави (конгресу, президента, верховного суду) як органів, які здійснюють відповідно законодавчу, виконавчу і судову владу. Саме така форма закріплення ідей розподілу влад стала найпоширенішою в конституційній практиці країн світу.
На відміну від теорії розподілу влад демократичних країн, у тоталітарних суспільствах цей принцип ніколи не визнавався навіть концептуально. В.І.Ленін вказував, що радянська система не визнає буржуазного поділу влад і виходить з єдності законодавчої та виконавчої діяльності при верховенстві Рад.1 "Зливаючи ту чи іншу владу, - писав Ленін, - Ради наближають державний апарат до трудящих мас..."2 Ще до недавнього часу на території СРСР та й в інших країнах соціалістичного табору, де при владі були комуністичні партії, мало в кого виникав сумнів у ненормальності ситуації, коли вся повнота влади в державі належала єдиному органу, причому, здебільшого, він не мав будь-якої конституційної легітимності, оскільки був найвищим партійним статутним органом. Багато хто й досі пам'ятає, як у Радянському Союзі найважливішими постановами, що регулювали все життя країни, були спільні постанови Політбюро ЦК КПРС та Ради Міністрів СРСР. Це стосувалось і України, хоча за Конституцією УРСР 1978 р. вища державна влада належала зовсім іншому органові - Верховній Раді Української РСР. Фактично ж владу здійснювала КПРС на підставі ст. 6 Конституції, яка проголосила її ядром політичної системи, державних і громадських організацій.3 Навіть у період перебудови кінця 80-х років структура вищої влади СРСР у цьому аспекті залишалася незмінною. Створений квазіпредставницький орган - З'їзд народних депутатів СРСР - був вищим державним органом (законодавчим, розпорядчим і контрольним одночасно), який міг розглянути і прийняти рішення з будь-якого питання.
' Ленев А Е Теоретические проблемы государственного управления М : Наука. - 1974 - С 8
2 Ленін В І Повне зібрання творів, т 38 - С. 93
3 Конституція (Основний 3<Ікон) Української Радянської Соціалістичної Республіки. - К., 1978 - С 6.
Всі інші державні органи (Президент, Уряд, суди) формувалися ним і відповідали пред ним. За всю історію існування Радянського Союзу у ньому ніколи не було органу конституційної юрисдикції. Місцеві ради вважалися органами державної влади на місцях, тобто місцеве самоврядування як таке було відсутнім. Усе це свідчило про несприйняття розподілу або сегментації (розпорошення по горизонталі та вертикалі) публічної влади навіть у формально-правовому розумінні.
Як бачимо, конституційне закріплення концентрації влади в одному органі, при засиллі однієї політичної партії, веде до повного підкорення всієї влади в країні владою партійною. А це прямий шлях до встановлення партійної диктатури.
Хоча принцип розподілу державної влади був проголошений в Україні ще в 1990 році у Декларації про державний суверенітет, реальне розмежування всіх гілок влади знайшло втілення лише у Конституції України, прийнятої в 1996 році. Вона не лише сформулювала поділ влади як один із принципів конституційного ладу держави (ст. 6), а й закріпила його через перерозподіл повноважень між вищими владними інституціями. Це зроблено двома способами: 1) наділення гілок влади самостійними повноваженнями і 2) створення системи стримувань і противаг між суб'єктами владних стосунків (Верховною Радою, Президентом, Кабінетом Міністрів і Конституційним Судом).
Значення сегментації публічної влади для українського суспільства виражається в таких її завданнях:
1. Необхідність створення механізму стримувань і противаг для недопущення узурпації влади чи зловживання нею.
2. Утворення механізму співробітництва і взаємодії вищих органів влади на основі принципів їх взаємозв'язку та спеціалізації.
3. Обмеження (лімітування) державної влади як такої для становлення інститутів громадянського суспільства.
4. Відокремлення місцевого самоврядування від системи державних органів, сприяння його становленню та розвитку.4
Розподіл влади - це не тільки юридичний і організаційний, а й соціально-політичний принцип, який дає змогу гармонійно поєднати такі аспекти соціального життя, як влада і свобода, закон і право, держава і суспільство під кутом зору самоцінності людини та забезпечити і гарантувати належність влади народу. Оцінюючи двохсотлітню дію системи поділу влади, американські автори констатували: "Незважаючи на те, що ця система стала причиною певної неефективності центрального уряду, вона була колосально успішною у досягненні цілі, поставленої творцями конституції, - уникнення тиранії".5
4 Лемак В.В Нова конституційна модель розподілу влади в Україні / Матеріали конференції. - Ужгород. 1998,-С 5
5 Верховенство права. Сборник / Пер с англ - М . 1992. - С. 115.
Виходячи з вищенаведеного, спробуємо проаналізувати, наскільки нова конституційна модель розподілу влади в Україні відповідає потребам суспільства і держави, дотримуючись при цьому таких засадничих моментів:
-влади не повинні бути сконцентровані в одному органі, тобто мають бути розмежовані (розподілені);
-розмежування виявляється у розподілі компетенції, взаємному контролі, у виробленні системи стримувань і противаг, збалансованості, рівновазі через процес уладнання та погодження.
Сформований Конституцією України механізм стримувань і противаг містить характерні ознаки президентсько-парламентської (змішаної) республіки, що передбачає переважання жорсткої моделі розподілу влади. На практиці така модель розподілу влади, по суті, спричиняє конкуренцію вищих органів держави, насамперед органів законодавчої та виконавчої влади. Особливістю практичної реалізації ідеї жорсткого розподілу влад із чіткою системою стримувань і противаг є доповнення у вигляді структури взаємодій та взаємообмежень вищих органів держави, а звідси - трьох розподілених влад. Тобто розподіл влад - це не застиглий стан відокремлених структур, а працюючий, дієвий механізм, який досягає певного рівня єдності у складному процесі погодження і спеціальних правових процедур (передбачених, у тому числі, і на випадок конфлікту, і екстремальних станів у суспільстві).
У цьому зв'язку нагадаємо запропонований ще Ж.-Ж. Руссо принцип трактування цих влад лише як особливих проявів єдиної державної влади, заснованої на суверенітеті народу, тобто тут "розподіл влад" набуває специфічного, функціонально-організаційного харктеру. А Монтеск'є говорив не стільки про змістовний поділ самої влади, скільки про: І) політичний поділ праці щодо керівництва державою; 2) розподіл владних повноважень між різними соціальними верствами. Державна влада як здатність держави приймати обов'язкові рішення та домагатись їх виконання - явище цілісне, що інтегрує в собі прояви політичної волі народу як єдиного джерела (суверена) влади в державі.6
У такому розумінні "розподіл влад" є звичайним діловим поділом праці в державному механізмі з метою спрощення виконання державних функцій та ефективного контролю. Розподіляється не сама влада, а механізм її здійснення. Він структурується за функціональною та інстутиційною ознаками. Перша означає виділення основних функціональних видів державної діяльності - законотворення, виконавчо-розпорядча діяльність і правосуддя. Друга втілює організаційний устрій держави як сукупності різних державних органів (законодавчих, виконавчих, судових), наділених державно-владними повноваженнями
1 Аврп'онпв R К Пг„-
(компетенцією). Тобто державна влада за своєю суттю єдина, а принцип "розподілу влади" є лише теоретичною доктриною, на основі якої здійснюється функціонування державного механізму. Як зазначав М.Драгоманов, поділ влад - це насправді не що інше, як розподіл праці між органами державної влади.7 Але при цьому обов'язкова одна умова: влада не може зосереджуватися в руках однієї особи або органу, інакше стануть неможливими взаємоконтроль, стримування, противага і, як наслідок, -розподіл влади і правова держава.
Державна влада здійснюється через органи влади, державно-владні повноваження яких розподілені таким чином, що вони є самостійними у реалізації своєї компетенції у встановлених конституційних межах. Тому закономірним є виділення в Конституції не окремих гілок влади, а їх конкретних суб'єктів - державних органів та їх систем. Верховна Рада (законодавча гілка влади) приймає закони і контролює їх додержання; Кабінет Міністрів, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації (виконавча гілка влади) організовують (у широкому розумінні цього слова) виконання законів, у тому числі й шляхом видання підзаконних актів; діюча в країні система судових органів на чолі з Верховним Судом (судова гілка влади) здійснює правосуддя; Конституційний Суд - єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні. При цьому слід врахувати, що класичний поділ на три гілки влади не охоплює всіх існуючих видів державних органів. Наприклад, прокуратура, яку неможливо віднести до якогось конкретного виду влади, чи глава держави, який займає особливе місце в системі державної влади. Причому обсяг повноважень Президента прямо залежить від існуючої в державі форми правління: у президентських республіках він значно більший ніж у парламентських. Можна сказати, шо постать Президента в системі державної влади України носить певний інтегруючий (об'єднуючий) характер щодо гілок влади через свій правовий статус - він не входить ні до однієї з них. На цьому наголошують і автори Коментаря до Конституції України, підготовленого Інститутом законодавства Верховної Ради: "статус Президента України, як він визначений в цій статті Конституції (ст.102), дає підставу вважати його втіленням (уособленням) держави і державної влади в цілому, а не якоїсь її окремої гілки, що зумовлене колом повноважень, його роллю та місцем у політичному житті суспільства". Наприклад, така інтегруюча функція президента щодо гілок влади закріплена у російській Конституції: президент "забезпечує узгодження функціонування і взаємодію органів державної влади" (ст. 80). У проекті нової Конституції України також предбачалося таке положення, однак до остаточного варіанту Основного Закону воно не ввійшло.
ир гпиинрния R 7-х т -Т ? - Шпиж 1906 - С. 59.
Разом з тим сутність виконавчої влади пояснює органічну поєднаність статусу президента з функціями і повноваженнями цієї гілки влади. Саме тому в президентських республіках президент очолює виконавчу владу. У літературі та на практиці главу держави розглядають як носія саме виконавчої влади і найвищого представника держави у міжнародних відносинах.
Як бачимо, Президент має безпосереднє відношення до виконавчої влади при будь-якій формі державного правління. А конкретний правовий статус глави держави щодо цієї гілки влади залежить від особливостей державно-політичного розвитку країни, стану функціонування владних структур, інституту президентства, культури суспільства тощо.
Введення поста Президента в Україні було зумовлене об'єктивними потребами перехідного періоду, прагненням посилити вплив держави, її інституцій на процеси соціально-економічних і державно-правових перетворень та з метою зміцнення виконавчої гілки влади.
Ось чому, розглядаючи цю тему, разом із трьома найвищими суб'єктами класичних гілок влади - законодавчої в особі Верховної Ради України, виконавчої - Кабінету Міністрів України та судової -Конституційного Суду, ми будемо торкатися й інституту Президента України. Адже без такого ключового суб'єкта державно-правових відносин розгляд конституційної моделі розподілу влад в Україні буде неповним і не розкритим.
Спробуємо визначити систему стримувань і противаг, встановлену Конституцією України.8
Противаги Верховній Раді
Противаги і стримування щодо парламенту можна розподілити на правові та інституційні. Серед правових противаг слід відзначити: особливий порядок прийняття законів; ускладнена процедура внесення змін до Конституції (внесення змін до першого, третього і тринадцятого розділів вимагає затвердження всеукраїнським референдумом, призначеним Президентом); окремі положення Основного Закону (стосовно прав людини) зовсім не можуть стати предметом перегляду.
Інституційні противаги означають наділення певних органів спеціальними повноваженнями щодо стримування влади Верховної Ради.
З боку Президента. Насамперед необхідно відзначити право глави держави на дострокове припинення повноважень парламенту лише в одному випадку: якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не можуть розпочатися його пленарні засідання. Крім того, Президент бере активну участь у законодавчому процесі в таких формах:
а) має право (в тому числі невідкладне) законодавчої ініціативи;
8 Див : Малиновський В Актуальні проблеми нової моделі розподілу державної влади в Україні // Вісник У АДУ. - 1999 ->4 -С 137-140.
б) підписує і офіційно оприлюднює закони (промульгація), прийняті Верховною Радою, володіє при цьому правом відкладального вето;
в) до 28 червня 1999 р. мав право видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами, що надавало цим нормативно-правовим актам силу і роль закону;
г) звертається з посланням до народу та зі щорічним і позачерговим посланнями до Верховної Ради про внутрішнє та зовнішнє становище держави;
д) призначає позачергові вибори до парламенту у строки, встановлені Конституцією.
З боку Кабінету Міністрів противаги Верховній Раді є не такими значними. Вони виражаються в тому, що лише за його поданням парламент може бути розпущений Президентом. Саме уряд має виключне право розробляти і виконувати закон про Державний бюджет України, в якому містяться й видатки на утримання законодавчого органу.
З боку Конституційного Суду противаги Верховній Раді є дуже вагомими:
а) до повноважень цього органу належить право визнати закон чи інший правовий акт Верховної Ради неконституційним і, як наслідок, -нечинним;
б) він - єдиний орган, який має право офіційного тлумачення Конституції та законів України (раніше це право належало самій Верховній Раді).
Противаги Президенту
З боку Верховної Ради конституційне визначено цілий комплекс важелів стримування президентської влади. Ось основні з них:
а) вона наділена правом усунення Президента з поста в порядку особливої процедури (імпічменту) у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину;
б) вона може подолати вето Президента на прийнятий закон двотретинною більшістю від свого конституційного складу;
в) має право подавати запит до Президента на вимогу народного депутата, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради, попередньо підтриману не менш як однією третиною від її конституційного складу;
г) затверджує Державний бюджет, у якому містяться й розміри видатків на утримання глави держави та його апарату;
д) визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики, яких повинен дотримуватись у своїй діяльності Президент.
З боку Кабінету Міністрів засоби впливу на Президента, враховуючи форму правління в Україні, звичайно, є обмеженими. Вони полягають у тому, що всі свої недискреційні повноваження глава держави здійснює за поданням і контрасигнуванням (скріплення підписом) відповідно Прем'єр-
міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання. До речі, інститут контрасигнування як форма правових стосунків між Президентом і Урядом вперше з'явився в Україні лише в новій Конституції.
З боку Конституційного Суду противаги Президенту як, і Верховній Раді виражаються в праві визнання актів глави держави неконституційними.
Противаги Кабінету Міністрів
З боку Верховної Ради існує цілий набір таких засобів:
а) парламент розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів;
б) він надає згоду на призначення Президентом Прем'єр-міністра;
в) парламент здійснює контроль за діяльністю уряду відповідно до Конституції;
г) Верховна Рада вправі виразити недовіру Кабінетові Міністрів, що має наслідком його відставку (правда, це право не може бути використане протягом року після схвалення урядової програми).
Президент у свою чергу:
а) призначає за згодою Верховної Ради Прем'єр-міністра і припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку;
б) призначає членів Кабінету Міністрів та припиняє їхні повноваження на цих посадах;
в) може скасовувати акти Уряду, в тому числі з мотивів доцільності. Конституційний Суд має право визнати постанову, розпорядження чи
інший нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів неконституційним.
Противаги Конституційному Суду
Правові важелі стримування органу конституційної юрисдикції закладені вже в механізмі його формування (по шість суддів від Президента, Верховної Ради і з'їзду суддів України), обмеженим (як для судців) строком повноважень - дев'ять років без права бути призначеним на повторний строк. Конституційний Суд, що є дуже суттєвим, не в змозі реалізувати свою компетенцію дискреційно. Провадження по справі може розпочатися лише за конституційними поданнями або конституційними зверненнями Президента не менш як сорока п'яти народних депутатів, Верховного Суду, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Як бачимо, в Конституції достатньо чітко окреслені повноваження різних гілок державної влади, а створення механізму стримувань і противаг стало дуже важливим кроком до утвердження демократії в Україні. Основний Закон заклав правовий механізм, призначений забезпечити баланс і принаймні функціональну злагоду між гілками влади. Однак не можна говорити про повну досконалість Конституції у цьому плані.
У новій Конституції збереглися елементи виконання вищими державними органами первинно невластивих їм функцій: право делегованого законодавства у Президента та імперативний характер мандату народного депутата України. Ще одним недоліком нової моделі сегментації є недостатня лімітація державної влади як такої. Найперше тому, що лише частково відокремлені установча і законодавча влада. Під установчою розуміється легальна можливість певного чи кількох органів за спеціальною процедурою провести зміни до основ конституційного ладу, в тому числі вчинити перерозподіл повноважень між державними органами чи навіть ліквідувати окремі з них. Така установча влада в Україні з ключових питань державного устрою (форма правління, суверенітет, територіальна цілісність, загальні засади конституційного ладу, вибори, референдум, порядок внесення змін до Конституції) належать спільно Верховній Раді, Президенту і волі громадян України, вираженої шляхом всеукраїнського референдуму. З інших питань вона належить двотретинній більшості конституційного складу парламенту.
Підсумки аналізу нової моделі розподілу державної влади, передбаченого Конституцією України, дають підстави для висновку, що така правова та інституційка конструкція не створює повноцінного механізму "стримувань і противаг" - цієї сучасної форми запобігання державним переворотам, не сприяє налагодженню тісної конструктивної співпраці між гілками влади в інтересах усього українського народу. А це породжує такі негативні для держави фактори: дублювання діяльності гілок влади, відсутність повноцінного взаємного контролю, а отже -неефективність державної влади як такої. За таких умов перед державою як системою буде перманентно поставати проблема узгодження одних елементів цієї системи з іншими, що вкрай негативно впливатиме на здійснення головних функцій держави.
Потрібно ще багато працювати, аби важливий конституційний принцип розподілу влади повноцінно втілився у життя нашої держави і суспільства.
Глава 5.2. Державне управління і виконавча влада: поняття, співвідношення, взаємозв'язок
Закономірністю суспільно-політичного і державно-правового розвитку сучасної держави є зосередження найголовніших повноважень у органів виконавчої влади. Такий стан є загальновизнаним і більшість вчених трактує його як об'єктивний результат еволюції сучасної державності. Подекуди лунають пропозиції відмовитися від самого терміну "виконавча влада" як такого, що не зовсім відповідає змісту цих органів, вважаючи їх такими, що здійснюють загальне керівництво державними справами. Посилання на зміну функцій органів виконавчої влади є
вихідними для різноманітних технократичних концепцій, автори яких розглядають ці органи, як суто технічне знаряддя державного управління.
Виконавча влада - вид єдиної державної влади, що взаємодіє із законодавчою і судовою, її функції пов'язані з реалізацією законів та інших нормативних актів держави, для чого використовується певна частина державних повноважень. Це своєрідна система, в якій кількісно переважають різні органи, що функціонують у сфері державного управління. Для їх визначення використовується термін "адміністративний апарат" або "апарат державного управління". Відповідні державні органи здійснюють управлінську (адміністративну) діяльність, однак за своєю природою вони не є органами, що здійснюють політичні (урядові) функції. Водночас слід зазначити, що адміністративний апарат подекуди розглядається як складова частина уряду. Вони тісно взаємопов'язані, будучи органічною єдністю. Отже, виконавча влада - це широка сукупність державних органів та установ, що здійснюють владно-політичні і владно-адміністрапшвні функції заради досягнення певної мети, практичного вирішення поставлених завдань держави в адміністративно-політичній, господарській, соціально-культурній сферах, це державне управління соціальними процесами.
Виходячи з того, що органи виконавчої влади можуть бути не лише державними - у зв'язку із запровадженням в Україні системи місцевого самоврядування (органи місцевого самоврядування створюють свої виконавчі органи, які не є державними) та те, що виконавчі органи можуть мати і в практичній діяльності створюють громадські приватні організації, - то їх офіційне найменування було дещо уточнене і вони дістали назву "органи виконавчої влади", відкинувши визначення "державної". Цей термін отримав своє закріплення в Конституції в ст.ст. 6, 113, 119. Поряд із цією назвою в літературі і на практиці часто паралельно використовуються інші назви - виконавчі органи, органи державного управління тощо. При цьому слід передусім усвідомити, що назви цього виду органів влади справді можуть бути різними, адже різними вони є у різних країнах, у різних політико-правових системах і у різних мовах. Однак, при тій чи іншій ступені достовірності, кожна назва відображає природу та зміст діяльності самого органу. Співвідношення між ними є, по суті, співвідношеннями між формою і змістом будь-якого іншого явища.
Сказане вище потребує розгляду питання про співвідношення та взаємозв"язок державного управління і виконавчої влади. Раніше питання про співвідношення державного управління і виконавчої влади не виникало, тому що ці два поняття ототожнювалися. Сьогодні ж необхідно виходити з того, що державне управління є категорією організаційно-правовою, а виконавча влада політико-правовою та враховувати, що державне управління здійснюється всіма гілками влади. А тому співвідношення між ними випливає з організаційно-правової концепції
поділу гілок влади та єдності влади як інституту єдиної державної влади, оскільки кількох, різних за своєю природою, влад у державі не може бути, а також з ідеї про баланс між гілками влади, системи стримувань і противаг, взаємозалежності та взаємодії різних гілок державної влади. На цих засадах грунтується Конституція України та конституції більшості демократичних держав.
Виявлення змістовного взаємозв'язку виконавчої влади з державним управлінням є однією з ключових передумов правильного розуміння як самої виконавчої влади, так і державного управління.
Державне управління є матеріалізованим виявленням державної влади, що здійснює визначені нею спільні цілі й завдання в межах саме цієї системи влади за принципом функціонального поділу влади. Таким чином, це вид державної діяльності, в межах якої практично функціонує виконавча гілка державної влади.4
Ось чому, розглядаючи це питання, треба мати на увазі єдність управлінської діяльності та виконавчої влади держави. Тобто змістовні ознаки державного управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади, який зумовлений головним її призначенням, а саме - виконанням законів та інших правових актів державних органів.1"
Таким чином, державне управління є діяльністю, яку здійснюють органи виконавчої влади, інакше кажучи - це форма практичної реалізації виконавчої влади. Саме органи виконавчої влади є суб'єктами державного управління.
Як зазначалося вище, Конституція України проголосила здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи цих гілок влади виконують свої повноваження у встановлених Основним Законом межах і відповідно чинному законодавству України.
У розділі VI Конституції визначено єдину систему органів виконавчої влади, закріплено правовий статус і повноваження Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади. Але, разом з тим, в Основному Законі відсутнє поняття виконавчої діяльності, не визначений характер діяльності її суб'єктів. Адже система органів - це ще не виконавча влада. Остання може отримати своє вираження лише через практичну реалізацію їх компетенції. Немає в Конституції й згадки про "державне управління", хоча в практичній діяльності, з метою втілення конституційних положень, воно досить широко використовується. Державне управління - реальність,
9 Реформування державного управління в Україні, проблеми І перспективи / Наук кер В В Цветков -С 35.
10 Теоретичні засади вирішення проблем державного управління в Україні Наукова доповідь / Під заг ред академіка НАНУ ЮС Шемшученка. д.ю н . проф В.В Авер'янова. - К Інститут держ І права їм В М Корепького НАНУ. 1995 - С. 5
без якої не можливе функціонування державно-владного механізму. Слід зауважити, що у цьому випадку, поняття "державне управління" є ширшим від поняття "виконавча влада", будучи за своїм призначенням видом державної діяльності. Як слушно зауважує Ю.М.Козлов, - "остання у певному розумінні похідна від державного управління. Вона покликана визначити обсяг і характер державно-владних повноважень, що будуть реалізовані в процесі державно-управлінської діяльності. З іншого боку, державне управління - це і є той вид діяльності, котрий спрямований на практичну реалізацію виконавчої влади. Виконавча влада, по суті, становить зміст діяльності з державного управління, виражаючи передусім її функціональну (виконавчу) спрямованість".11 Необхідно зауважити, що у зазначеному вище трактуванні поняття державного управління, в межах якого практично реалізується виконавча влада, йдеться про діяльність лише суб'єктів останньої в її конституційному розумінні - реалізації принципу функціонального поділу влади. Іг
Отже, державне управління являє собою цілеспрямований, організуючий, регулюючий вплив держави, за посередництвом відповідних органів та посадових осіб, на суспільні процеси, діяльність, свідомість і поведінку громадян. Як зазначає Г.Атаманчук, воно здійснюється в межах суб'єктивного фактора (суспільства) як управлінський вплив дій одних людей, які організовані у владній структурі, на інших, головним чином зайнятих у сферах відтворення матеріальних, соціальних та духовних цінностей і продуктів.13
Термін "державне управління" широко застосовується в юридичній літературі та в законодавчій практиці як організаційно-правова категорія. Наприклад, Закон Української РСР "Про перелік міністерств та інші центральні органи державного управління Української РСР", Закон Української РСР "Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР у зв'язку з вдосконаленням системи державного управління", Постанова Верховної Ради України "Основні напрями бюджетної політики на 2000 рік (бюджетна резолюція)" у розділі З "Розробка видаткової частини Державного бюджету України на 2000 рік" і в розділі 7 "Формування міжбюджетних відносин у 2000 році" є статті "Державне управління".
Проектом Концепції адміністративної реформи в Україні державне управління визначається "як вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які потребують певного втручання держави
" Алехин А П Кармолицкии А А Козлов Ю М Административное право Российской Федерации. - М.,
1997 -С 17
'^ Реформування державного управління в Україні проблеми І перспективи / Наук кер В В Цветков -
С 36
13 Атаманчук Г В Теория государственного управления Курс лекций. - М , 1997
шляхом використання повноважень виконавчої влади. У той же час державне управління здійснюється і за межами функціонування виконавчої влади, наприклад, на рівні державних підприємств, установ і організацій. Завдяки цьому поняття "державне управління" за змістом є ширшим, ніж поняття "виконавча влада".14 Законодавцем ця категорія розуміється переважно як виконавчо-розпорядча діяльність, як здійснення виконавчої влади. Підтвердженням саме такого підходу є ціла низка законодавчих актів у яких термін "державне управління" використовується саме у такому розумінні.
Як відомо, ефективність будь-якої соціальної влади залежить від дієвості цієї влади та здатності до реалізації поставлених перед нею цілей. А ця здатність, у свою чергу, залежить від наявності в її системі відповідного ефективно діючого механізму як реальної організаційної сили, за допомогою якої влада здійснює управління суспільними процесами.
Згідно з твердженням, якого дотримується досить широке коло вчених, про об'єктивну та безпосередню єдність управлінської діяльності та виконавчої влади держави та висновків, що змістовні ознаки державного управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади, обумовленому головним її призначенням, а саме - виконанням законів, можна зробити висновок і про відповідну єдність механізму управління та механізму виконавчої влади як явищ політико-правової дійсності, до певної міри однопорядкових.15 Щодо складових елементів такого механізму, то вчені одностайні у визначенні як основного його елементу насамперед системи органів державного управління (суб'єктів управління). Отже, зміст поняття "механізм виконавчої влади" можна визначити як сукупність системи державних органів, організованих у систему для реалізації цілей виконавчої влади відповідно до конституційного принципу поділу державної влади. Принцип поділу влади передбачає досить чітке розмежування на конституційному рівні відповідних видів державних органів та їх систем.
В.Авер'янов так визначає поняття "система органів": по-перше, фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів. По-друге, окреслює цілком визначений суб'єктивний склад цієї системи. По-третє, підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (державних органів) певних ознак, притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками тощо.16
14 Концепція адміністративної реформи в Україні - К . 1998 - С 52
15 Державне управління теорія І практика / За заг ред. В Б Авер'янова - К. Юршком Інтер. 1998. - С 42.
16 Там само. -С. 48.
Конституція України закріпила модель організації виконавчої влади, яка спирається і на наведені вище аспекти розуміння системи органів виконавчої влади.
Так перший із зазначених аспектів, пов'язаний із відокремленістю органів виконавчої влади від інших видів державних оганів, реалізований шляхом виділення серед останніх таких видів, як "органи законодавчої, виконавчої та судової влади" (ст. 6).
Стосовно другого із зазначених аспектів, то він виявляється в об'єднанні всіх ієрархічних рівнів органів виконавчої влади (вищий, центральний, місцевий) в одному VI розділі Основного Закону.
Особливістю третього аспекту є створення дієвої "вертикалі" органів виконавчої влади з владним впливом зверху донизу. Без неї неможливо реалізовувати поставлені цілі та підвищити ефективність виконавчої гілки влади.
А тепер розглянемо конституційну модель побудови системи органів виконавчої влади України. Згідно зі ст. 113 Основного Закону Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. До цієї системи, крім уряду, входять міністерства (наприклад, освіти, юстиції, внутрішніх справ, культури і мистецтв та ін.), інші центральні органи виконавчої влади (наприклад, антимонопольний комітет, державна податкова адміністрація, фонд державного майна, державний комітет статистики та ін.)
Відповідно до ст. 118 Конституції виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, які охоплюють усю територію України від столиці до районного центру.
До системи органів виконавчої влади можна також віднести й Раду міністрів Автономної Республіки Крим, яка згідно зі ст. 35 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої 23 грудня 1998 року, виконує також державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України.
Крім того, управління місцевими справами здійснюють органи місцевого самоврядування - відповідні ради та їх виконавчі органи, які вони самостійно формують. Вони не є державними, але відповідно до ст. 143 Основного Закону органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Такими органами є: виконавчі комітети сільських, селищних і міських рад. Схематично організація виконавчої влади в Україні зображена на рис.5.1.
Перелічені органи виконавчої влади здійснюють виконавчу і розпорядчу діяльність. Виконавча реалізується у безпосередньому виконанні приписів законодавчої влади, а розпорядча - у виданні від свого імені актів управління для виконання цих приписів.
Кабінет Міністрів України
Міністерства, державні комітети і відомства
Рада міністрів Автономної Республіки Крим_________
Обласні відділення
міністерств, державних
комітетів і відомств
Районні і міжрайонні
відділення міністерств,
державних комітетів і
відомств
Міністерства і республіканські комітети Автономної Республіки Крим_________
Місцеві державні адміністрації
Виконавчі органи місцевого самоврядування
Рис. 5.1. Організація виконавчої влади вУкраїні.
Апарат державного управління практично вирішує всі питання життєдіяльності країни: в адміністративно-політичній сфері (оборона країни, зовнішньополітична діяльність, охорона кордонів, державна безпека, юстиція, охорона громадського порядку); у народному господарстві (промисловість, транспорт, сільське господарство, житлово-комунальне господарство); у соціально-культурній сфері (освіта, культура, мистецтво, охорона здоров'я, соціальне забезпечення).
Виконавча влада базується на певних принципах, тобто науково обгрунтованих і сформульованих ідеях, положеннях, які визначають характер діяльності її органів. Такими принципами є: пріоритет прав людини, демократизм, законність, рівноправність громадян у державному управлінні, гласність.
Пріоритет прав людини при здійсненні виконавчої влади - одна з основних вимог побудови правової держави. Вся діяльність органів державного управління повинна бути спрямована на благо народу, підвищення його рівня життя, дотримання соціальної справедливості.
Демократизм означає залучення представників громадськості до роботи органів виконавчої влади, звітність останніх перед представницькими органами, контроль з боку громадськості за їх діяльністю, наявність колегіальних органів в окремих органах державного управління.
Законність діяльності органів виконавчої влади - це точне і неухильне дотримання Конституції України, законодавчих актів, створення режиму, який би забезпечував права і свободи громадян, а органи державного управління, громадські об'єднання функціонували в межах своєї компетенції, посадові особи виконували свої обв'язки належним чином. Законність і дисципліна - передумова і гарантія злагодженої та ефективної діяльності всього апарату державного управління.
Рівноправність громадян у державному управлінні - гарантія реальної демократії. Дотримання принципу рівноправності в управлінні означає, що всі мають однакове право доступу на державну службу, брати участь у вирішенні завдань держави, користуватись усіма закріпленими в Конституції правами і свободами.
Гласність - необхідна умова демократії, джерело інформації про стан t справ у країні, засіб впливу на органи виконавчої влади з боку громадськості. Цей принцип проявляється у формі звітності органів виконавчої влади перед представницькими органами влади і громадськістю, донесення через друковані та електронні ЗМІ інформації про їх діяльність, найважливіші рішення та основні напрямки роботи. Принцип гласності закріплений в Конституції, законодавчих актах держави.
Глава 5.3. Адміністративна реформа в Україні
5.3.1. Суть адміністративної реформи
Серед найважливіших проблем суспільного розвитку України особливе місце займає становлення й розвиток сильної та ефективної державної влади як необхідної передумови трансформації суспільства на засадах ринкової економіки, прав людини і політичного плюралізму. Положення нової Конституції України визначили потребу істотних змін в організації та функціонуванні державної влади і місцевого самоврядування, їх правовому забезпеченні та відповідних перетворень у правовій державі взагалі. Основна їх мета - прискорення переходу від авторитарної до демократичної системи державного управління, модернізація державно-управлінських відносин, створення дієвої системи державного забезпечення та захисту конституційних прав і свобод людини, гідних умов її життя, наближення апарату управління до населення, пристосування його до потреб сьогодення.
Загальна концепція державно-правової реформи в Україні спрямована на здійснення комплексних перетворень державно-правових інститутів одночасно в чотирьох основних напрямках: парламентської реформи, адміністративної реформи (реформи виконавчої влади), судово-правової реформи та реформи місцевого самоврядування (муніципальної реформи). З огляду на предмет нашого дослідження, ми будемо вести мову лише про адміністративну реформу в Україні.
Сьогодні державне управління являє собою складне суперечливе явище з багатьма бюрократичними деформаціями, недоліками, слабкими сторонами, успадкованими від попередньої командно-адміністративної системи. Тому настав час, коли необхідно оцінити, переосмислити та визначити єдиноправильну стратегію та ефективну тактику в процесі українського державотворення.
Сучасний розвиток нашого суспільства, наявність кризових явищ в усіх сферах суспільного життя об'єктивно зумовлюють необхідність удосконалення управління процесами виробництва, розподілу та значного поліпшення підготовки державних службовців. Розбудова демократичної держави, її інтеграція у світове співтовариство потребують переосмислення сутності державного управління, його місця і ролі в сучасних суспільних процесах.
Державний апарат, успадкований від тоталітарного минулого, виявився нездатним забезпечувати суспільні реформи. Це особливо стосується аналізу політики, розробки стратегії, прийняття рішень, формування програм їх реалізації, оцінки результатів на всіх рівнях державного управління. Існуючі адміністративні структури та процедури перешкоджають здійсненню суспільних реформ. Суспільство вже не задовольняє повільність та нерівномірність реформ, неефективність уряду, низька якість управлінських послуг, високий рівень корупції. Це призводить до втрати довіри до державної влади, породжує політичну і соціальну напругу в суспільстві, держава втрачає позитивний імідж в очах її громадян.
Саме про це наголошував наприкінці 1998 року у позачерговому посланні до Верховної Ради Президент України Леонід Кучма: "Ми практично одностайні в негативних оцінках системи державного управління та влади, що склалася. В її консерватизм, негнучкість впираються економічні перетворення. Тому здійснення адміністративної реформи слід розглядати як стрижень усієї програми державного будівництва".17 Основна її мета полягає у створенні ефективної системи державного управління, яка відповідала б стандартам демократичної правової держави з соціальне ринковою економікою. Ця система має бути
17 Про заходи щодо економічної стабілізації та стимулювання виробництва Позачергове послання Президента України Л Д Кучми до Верховної Ради України 19 листопада 1998 року // Урядовий кур єр. -1998.-21 лист -С 5.
прозорою для суспільства, побудованою на наукових засадах і адекватною за витратами фінансово-економічному стану держави.
Першим крокам, здійсненим у реформуванні державного управління за період незалежності, бракувало системності, послідовності, наукового обгрунтування. У результаті сучасний стан українського законодавства про державне управління являє собою своєрідне поєднання, симбіоз нового і старого. Кожна з чотирьох, проведених за період 1991-1996 років, змін і реорганізацій системи органів виконавчої влади приносила в нього і нові правові акти, які припиняли дію попередніх. Це було, по суті, перерозподілом владних повноважень, черговою кадрово-структурною перестановкою, що являли собою проведення лише часткових змін без системного оновлення всього змісту діяльності органів виконавчої влади.
Сьогодні стає зрозумілим, що одним із основних факторів загальної кризи в нашій країні є криза державного управління. А тому необхідно прийняти невідкладні заходи з широкомасштабної адміністративної реформи в Україні. Реформування державного управління включає визначення ролі, завдань, функцій, структури органів державного управління, розподілу повноважень між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування, розвиток системи державної служби, вироблення соціальних і гуманітарних аспектів управління, створення відповідної законодавчої та нормативно-правової бази, формування механізмів піднесення економіки, добробуту населення, забезпечення національної безпеки, оздоровлення відносин між органами влади та населенням, інститутами громадянського суспільства.
Від того, якими будуть ці заходи, наскільки своєчасно та якісно вони будуть проведені, залежатиме курс державного розвитку України у майбутньому. Успіх адміністративної реформи залежить від швидкого і повного розв'язання першочергових завдань, спрямованих насамперед на трансформацію функцій і структури органів виконавчої влади з поступовим посиленням функціонального принципу управління, деконцентрацію, децентралізацію повноважень, реорганізацію державного контролю, вибудову управлінської вертикалі, дерегуляцію та спрощення системи управлінських послуг на всіх рівнях державної влади, реформування інституту державної служби.
Адміністративна реформа повинна забезпечити проведення економічних та соціальних змін, відновити завдані нашому суспільству втрати у державотворчих процесах, найперше - повернути довіру населення до держави, її інституцій, усім гілкам влади надати чіткі соціальні орієнтири та ідеологію державності, засновану на загальнолюдських цінностях та національній ідеї. Цілком слушно зауважує Бернар Гурне, що "лише за сильної і стабільної політичної влади може успішно функціонувати апарат державного управління, тим більше така
влада необхідна для подолання всіх перешкод, які постають на шляху реформи апарату державного управління".18
Впровадження в життя таких перетворень залежить від спільних дій як законодавчого органу - Верховної Ради, яка ухвалює закони з питань державного управління, так і від Президента, органів виконавчої влади, які їх здійснюють. Не менш важливою, а можливо й вирішальною, є підтримка реформ усіма громадянами країни.
Певна правова база адміністративної реформи закладена Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим, Законами України "Про державну службу", "Про місцеві державні адміністрації", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про столицю України - місто-герой Київ'', "Про Національний банк України", Указами Президента України "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади", "Про систему центральних органів виконавчої влади", "Про склад Кабінету Міністрів України", "Про вдосконалення діяльності державних органів, роботи державних службовців та підвищення ефективності використання бюджетних коштів", "Про підвищення ефективності системи державної служби", "Про заходи щодо вдосконалення роботи з кадрами в органах виконавчої влади, з керівниками підприємств, установ і організацій", "'Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців", "Про державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи", постановами Кабінету Міністрів України "Про урядові комітети", "Про службу Прем'єр-міністра України" та ін.
Разом з тим адміністративна реформа передбачає розробку і прийняття ще цілого ряду законодавчих і нормативних актів, які регулюватимуть діяльність органів влади та їх взаємовідносини. Така широкомасштабна реформа на основі прийнятої Концепції дала б можливість відповідно до конституційних засад уточнити, а подекуди й змінити систему органів виконавчої влади, спростити й удосконалити їх апарат, відмовитися від невластивих державі функцій, підвищити професіоналізм державних службовців, поліпшити їх матеріально-технічне забезпечення, сформувати систему законодавства, яка б гарантувала ефективне здійснення адміністративним апаратом управлінських функцій, його перехід від командно-вольових до переважно правових методів і форм діяльності і, нарешті, забезпечила правові гарантії прав і свобод громадян від свавілля чиновників, включаючи право на відшкодування збитків, завданих неналежним адмініструванням."
Визначальним моментом у проведенні адміністративної реформи став Указ Президента України "Про Державну комісію з проведення в Україні
18 Гурне Б. Державне управління. - С. 153-154
19 Кампо В М Українські реформи політика І право / Популярний нарис,- R 1FES. 1994. - С. 12-15
адміністративної реформи" від 7 липня 1997 року. Відповідно до Указу, з метою підготовки і проведення в Україні комплексної адміністративної реформи, яка має радикально змінити систему державного управління всіма сферами суспільного життя, перетворити її в один з визначальних чинників економічних та соціальних реформ, утворено Державну комісію з проведення адміністративної реформи та затверджено її персональний склад. Головою Комісії призначено Леоніда Кравчука. До складу Комісії ввійшли депутати Верховної Ради, представники Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, вчені та науковці. Суть діяльності Комісії можна висловити словами Президента України Л.Кучми: "Нам не потрібні імпульсивні, поспішні та непослідовні новації й експерименти зі структурою та штатами органів управління. Досить уже простої зміни вивісок, реорганізаційної сверблячки, а тим більше підгонки тих чи інших органів під певних осіб. До висновків комісії будь-які заходи у цій сфері не проводитимуться. Потрібні зміни по суті. А суть у тому, повторюю, щоб скрізь, від району до столиці, працював чіткий і всеохоплюючий механізм управління, а не правили бал бюрократизм і чиновницьке свавілля. Не маю наміру принизити в чомусь державних службовців. Але вони повинні працювати в системі і за встановленими правилами, а не пристосовувати ці правила під себе, під свої інтереси".20
Перед Комісією поставлені такі основні завдання:
» розроблення Концепції адміністративної реформи, визначення організаційно-правових засад, стратегії і тактики її проведення;
» розроблення конкретних механізмів і строків впровадження адміністративної реформи;
» підготовка пропозицій щодо:
- структури органів виконавчої влади з поступовим переходом від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, що має призвести до спрощення і підвищення ефективності управління, скорочення непотрібних ланок управління;
- запровадження дієвої системи державного контролю;
- перебудови державної фінансової системи, структури, функцій і методів діяльності місцевих органів виконавчої влади;
дерегуляції та спрощення системи управлінських послуг, які надаються на різних рівнях виконавчої влади фізичними та юридичними особами;
- удосконалення законодавчої бази адміністративних правовідносин, економічних засад діяльності органів державної влади, впровадження дієвих адміністративних процедур:
20 Доповідь Президента Л Д.Кучми на урочистих зборах з нагоди 1-І річниці прийняття Конституції ^країни 27 червня 1997 року.-К.: Преса України. 1997 -С 20.
запровадження в Україні раціонального адміністративно-територіального поділу;
- реформування системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;
» експертна оцінка концепцій і проектів нормативно-правових актів, спрямованих на створення правової бази адміністративної реформи;
» аналіз діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо здійснення адміністративної реформи та надання допомоги в її проведенні;
» розгляд пропозицій і програм наукового, матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення адміністративної реформи.21
1 жовтня 1997 року Указом Президента України затверджене Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи, яке визначило повноваження Комісії, її голови, регламент роботи, організаційно-технічне, фінансове забезпечення діяльності.
З того часу проведена значна робота з підготовки до безпосереднього реформування центральних і місцевих органів виконавчої влади. Першим важливим підсумком роботи Державної комісії були підготовка і прийняття в березні 1998 року проекту Концепції широкомасштабної адміністративної реформи в Україні. Важливим чинником її втілення можна назвати Указ Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 22 липня 1998 року №810, згідно з яким в основу здійснення реформування системи державного управління покладені основні положення Концепції, розробленої Державною комісією, та затверджений указом глави держави План першочергових заходів із проведення в Україні адміністративної реформи.
5.3.2. Основні напрямки адміністративної реформи
Пропонована Концепція дає цілісне бачення мети і основних напрямків, методів і засобів здійснення адміністративної реформи, розглядаючи її зміст як комплекс узгоджених між собою заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості суспільне важливих процесів, шляхом оптимізації структурної побудови та діяльності системи органів виконавчої влади, перетворення їх із пасивних виконавців законодавчих та інших нормативно-правових актів у злагоджений та ефективний політичний механізм вироблення і реалізації державної політики, прискоренню економічних і соціальних реформ. Головним у Концепції є визначення пріоритетів у проведенні структурних,
21 Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи Указ Президента України // Вісник державної служби України - 1997. - №3. - С. 7
функціональних і державно-службових перетворень у сфері виконавчої влади і поряд з цим - у створенні умов, які повинні цьому сприяти.22
Втілення в життя адміністративної реформи має грунтуватися на вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування державного управління у демократичній правовій державі, серед яких ключове значення має, зокрема, запровадження:
« пріоритетності законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади;
» незалежності здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від інших гілок влади у межах, визначених Конституцією України та чинним законодавством;
» механізму внутрішнього та зовнішнього контролю за діяльністю органів виконавчої влади та їх посадових осіб, насамперед з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості, а також підвищення ефективності державного управління;
« відповідальності органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені;
» механізму контролю за функціонуванням органів виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії.23
Адміністративна реформа розрахована на тривалий період реалізації, який проходитиме у декілька етапів та має здійснюватись у кількох напрямках. Унаслідок практичного втілення в життя широкомасштабної реформи очікується поступове формування більш досконалої системи державного управління, яка значно посилить виконавчу гілку влади, що дасть можливість більш цілеспрямовано і ефективно впливати на прогресивний розвиток нашої держави.
Концепція передбачає здійснення адміністративної реформи у кількох напрямках. Перший - це створення нової правової бази, яка регламентуватиме державне управління. Другий - формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управліня. Третій - це кадрове забезпечення нової системи державного упраління. Четвертий •• зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управліня. П'ятий - це наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.24
Адміністративна реформа розрахована на відносно тривалий період її реалізації і включає три етапи.
Концепція адміністративної реформи в Україні. - С. 3. 23Там само -С 4 4Там само. - С 8
У ході підготовчого етапу реформування мають бути розроблені та офіційно схвалені Концепція адміністративної реформи та Програма здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочергові завдання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління. На другому - запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління. На третьому етапі поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління. На всіх етапах реформування вживаються заходи щодо його законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.25
Отже, перший напрямок передбачає створення законодавчого та нормативно-правового забезпечення адміністративної реформи. Правова база гарантуватиме ефективне здійснення адміністративним апаратом державних функцій та сприятиме переходу до правових методів і форм здійснення державного управління в Україні та регламентуватиме діяльність нових інститутів, організаційних структур, нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління, кадрове та інформаційне забезпечення функціонування вказаної системи.
Для цього передбачається:
- удосконалити законодавство, що регулює завдання, функції, організацію, діяльність органів виконавчої влади на різних рівнях та у різних сферах і галузях державного управління;
- врахувати необхідність якісного оновлення законодавчої та нормативно-правової бази, що регламентує державну службу, механізми її функціонування та кадрового забезпечення, особливу увагу надавати розробці закону "Про державні послуги населенню";
- звернути увагу на нормативне забезпечення контрольної діяльності у сфері державного управління, упорядкувати системи контрольної служби;
- запропонувати механізми державних гарантій прав і свобод громадян та інших суб'єктів адміністративного права;
- розробити нормативні засади інформаційного забезпечення системи органів державної влади та державного управління, передбачити розробку закону "Про інформацію, інформатизацію та захист інформації в Україні";
- визначити шляхи та засоби систематизації адміністративного законодавства, прискорити розробку та прийняття "Адміністративного кодексу" та "Адмшістративно-процесуального кодексу".
Наступний напрямок передбачає реформування Кабінету Міністрів України - вищого органу в системі виконавчої влади
25 Ї^ЛННРППІЯ ЯПМІНІГТПЯТИЙНОІ ПЄ(ЬОПМИ В Україні. - С. 9-Ю.
Концептуальною основою реформування-уряду має бути законодавче визначення таких основоположних напрямків його діяльності, як:
-вироблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, спрямованої на розвиток громадянського суспільства;
-розроблення проектів законодавчих актів та підзаконної нормативно-правової бази на виконання Конституції і законів України, актів Президента України;
-ефективне управління державними фінансами та державним майном і контроль за їх виконанням;
-спрямування і координація діяльності органів виконавчої влади та її орієнтація на забезпечення прав і свобод громадян та надання їм державних (управлінських) послуг. Управлінські послуги визначаються, як послуги з боку виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема реєстрація, ліцензування, сертифікація і т.д.
Організаційні зміни роботи Кабінету Міністрів України зумовили необхідність реорганізації його апарату, який після прийняття Указу Президента України "Про склад Кабінету Міністрів України" від 15 грудня 1999 р називається Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Основним його завданням є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Уряду. Секретаріат забезпечує створення умов для колективної роботи Уряду в цілому та урядових комітетів, а також міністрів як членів Кабінету Міністрів. Очолює Секретаріат Урядовий Секретар, який призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра. Секретаріат КМУ складається з підрозділів, які згідно з їх завданнями і функціями поділяються на:
-загальнофункціональні підрозділи;
-підрозділи за окремими напрямками діяльності уряду, які організаційно та інформаційно-аналітичне обслуговують урядові комітети і не повинні дублювати функцій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;
-патронатні служби Прем'єр-міністра та віце-прем'єр-міністрів (див. рис. 5.2).
Реформування центральних та підвідомчих Кабінету Міністрів органів виконавчої влади.
Реалізація вищевизначених напрямів реформування Кабінету Міністрів має проводитися паралельно з реформуванням системи центральних органів виконавчої влади (надалі ЦОВВ). Ці органи здійснюють свої повноваження на всій території держави як безпосередньо, гак і через утворені ними територіальні (регіональні) підрозділи (органи).
12 Зам. 1653.
Віце-прем'ср-міністри
Міністри
Урядові комітети
С
Секретаріат КМУ
Рис. 5.2. Структурна схема Кабінету Міністрів України та його апарату.
Реформування центральних органів виконавчої влади спрямоване на оптимізацію їх кількісного складу, забезпечення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері, підвищення ролі міністрів як політичних діячів (політиків) і відокремлення статусу міністрів від статусу державних службовців, а також запровадження нових форм і процедур діяльності ЦОВВ та відповідних організаційних структур.
Передбачається концептуально по-новому класифікувати підвідомчі Кабінету Міністрів України органи виконавчої влади за різним правовим статусом та суттєвими ознаками, а саме:
І група - центральні органи виконавчої влади:
а) міністерства;
б) державні комітети (державні служби);
в) ЦОВВ зі спеціальним статусом.
// група - органи, установи і організації, шо підпорядковані Кабінету Міністрів України опосередковано через підпорядкування міністерствами та іншими ЦОВВ.
До цих органів повинні бути віднесені установи, організації, ключові установчі та кадрові питання, щодо яких вирішуються Кабінетом Міністрів України, в тому числі стосовно тих органів, установ і організацій, що
безпосередньо підпорядковані міністерствам,-- за поданням відповідних міністерств.
ПІ група - установи і організації при Кабінеті Міністрів України.
Ці структури пропонується вивести за межі поняття "органи виконавчої влади", оскільки вони не є суб'єктами виконавчої влади, тобто не мають державно-владних повноважень.
Грунтуючись на запропонованій класифікації органів виконавчої влади, велике значення матиме встановлення на законодавчому рівні нового статусу органів кожної з наведених вище груп, що дасть можливість перенести центр ваги із завдань управління на завдання визначення загальної стратегії га координації дій відповідних галузей.
1.Міністерства - центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну політику у відповідних сферах суспільного життя (секторах державного управління). Міністерства групуватимуться за відповідними функціями та секторами і їхня внутрішня організація обумовлена основними функціями, які перебувають у сфері їх відповідальносгі. Окремі міністерства можуть бути багатогалузевими або надгалузевими (наприклад, охоплювати такі галузі як промисловість, транспорт, зв'язок, енергетика). Перехід від галузевого до переважно функціонального принципу управління дасть змогу кількісний склад міністерств зробити оптимальним, а структуру гнучкою. Реорганізація міністерств у липні-серпні 1997 року стала першим кроком такого процесу. У результаті кількість міністерств зменшилася з 27 до 21 за рахунок реструктуризації, ліквідації галузевих міністерств і створення державних комітетів. Склад Кабінету Міністрів зменшився з 34 до 25 осіб. Наступним етапом удосконалення системи державного управління, підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади, посилення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів вироблення і реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності та поетапного впровадження адміністративної реформи в Україні стало прийняття Указу Президента України "Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України" від 13 березня 1999 року. Цим Указом удосконалено структуру центральних органів виконавчої влади, число міністерств зменшилося до 18, відповідно зменшився кількісний склад Кабінету Міністрів, введено нову ланку центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через інші центральні органи виконавчої влади. Укази Президента України "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади" та "Про склад Кабінету Міністрів України" від 15 грудня 1999 року скоротили число міністерств до 15, членів Уряду - 20 -ти осіб. У результаті нинішня система центральних органів виконавчої влади України є трирівневою структурою на чолі з Кабінетом Міністрів.
Передбачається також піднести роль та відповідальність міністрів, які за посадою є членами Кабінету Міністрів і відповідно до цього мають статус політичних діячів (політиків). Міністр у межах покладених на нього функцій має діяти самостійно відповідно до своєї компетенції та нести за це політичну та посадову відповідальність.
Суттєвий крок у цьому напрямку вже зроблений: підвищенню особистої відповідальності за політику, яку проводять міністри, сприяло запровадження вперше в нашій країні інституту контрасигнації (скріплення підписом) актів Президента України (поряд з підписом Прем'єр-міністра) підписом міністра, відповідального за акт та його виконання. Міністр доручає виконання частини своїх посадових повноважень заступникам міністра, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов'язків між заступниками, які мають статус (за винятком першого заступника) державного службовця ( рис. 5.3).
МІНІСТР
Політичне керівництво міністерства
Патрона ша 1 служба |
Іерший заступник міністра |
|
\ -\ |
|
|
|
\ т\ |
|
|
|
|
|
|
|
V- |
|
|
' |
Заступник міністра, керівник |
Заступник міністра |
Заступник міністра |
|
департаменту ^ (інспекції, |
|
|
|
виконавчого бюро) |
V |
V |
|
1 |
Управління, відділи |
Управління, відділи |
|
Департамент, інспекція, виконавче бюро |
|
|
|
(юридична особа) управління |
|
|
|
відділи |
Рис 5.3. Структурна схема міністерства.
2.Державні комітети - це центральні органи виконавчої влади, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру Голови цих органів не входять до складу Кабінету Міністрів і не є політичними діячами, маючи статус державних службовців. Існування державних комітетів виправдане лише в тому разі,
коли певні функції виконавчої влади неможливо або небажано віднести до відання якогось одного міністерства, або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття політичних рішень та за їх реалізацію.
З.ЦОВВ зі спеціальним статусом - це новий вид органів виконавчої влади. Його особливість полягає в тому, що всі питання їх правового статусу та взаємовідносин з іншими органами мають вирішуватися шляхом прийняття законів, що визначають повноваження і порядок діяльності саме цих ЦОВВ (статутних законів).
4.Органи, установи і організації, підпорядковані міністерствам чи іншим ЦОВВ, - це також новий вид підвідомчих Кабінету Міністрів органів, установ, організацій в системі виконавчої влади, який згідно з Концепцією не відноситься до групи ЦОВВ. До них належать: департаменти, інспекції, виконавчі бюро.
Для подальшого розвитку цих тенденцій також передбачається:
- проаналізувати функції та повноваження центральних органів державного апарату і на цій основі визначити їх оптимальну структуру;
надати органам центральної влади функцій стратегічного планування та вироблення політики у відповідних сферах діяльності, програм дій щодо задоволення суспільне важливих потреб, визначення цілей державного розвитку;
- визначити організаційні та матеріально-фінансові шляхи і засоби забезпечення прогнозування, планування, регулювання, моніторингу, аналізу і контролю в нових суспільних умовах, зокрема за ринкової економіки;
- перехід до переважно функціонального принципу діяльності центральних органів виконавчої влади, насамперед міністерств і відомств;
- посилити як повноваження, так і персональну відповідальність керівників центральних органів виконавчої влади;
- розробити механізм і засоби підвищення ефективності прийняття управлінських рішень;
- створення підрозділів з аналізу та вироблення політики у певних сферах діяльності;
- здійснити заходи щодо реорганізації інформаційно-статистичної служби, обліку і звітності;
- привести у відповідність до цілей і завдань адміністративної реформи змістовне визначення основних термінів і понять.
У напрямку територіальної організації державного управління В Україні йде активний пошук децентралізованої моделі державного управління, яка має стати альтернативою існуючим централізованим структурам. Тому сучасна ситуація в державі потребує посиленої уваги до вироблення регіональної політики (збереження політичної та економічної Цілісності України, управління формуванням регіональних ринків тощо),
що є складовою частиною загальнонаціональної політики. Суть нової регіональної політики полягає в розширенні самостійності та відповідальності місцевих органів влади у вирішенні завдань життєзабезпечення та розвитку територій, міст, селищ, сіл. Така децентралізація влади та відповідальності не тільки не ослабить, а навпаки, посилить центральні інститути влади через їх концентрацію на ключових проблемах держави. Для цього необхідно чітко розділити повноваження, відповідальність і неодмінно фінансово-економічну базу між загальнодержавними, територіальними та місцевими рівнями управління. Головним змістом діяльності місцевого самоврядування має стати вирішення соціальних проблем. Тому зміст нової регіональної політики можна сформулювати так: створення політико-юридичних, соціально-економічних умов для реалізації потенціалу розвитку регіонів та підтримки міжрегіональної співпраці.
Для вирішення цих вкрай важливих проблем планується створення центрального органу виконавчої влади з питань регіональної політики з наданням йому права координувати діяльність інших центральних органів виконавчої влади у сфері регіональної політики уряду. Потреба створення такого органу зумовлена необхідністю постійного контролю за діяльністю місцевих органів виконавчої влади з боку центральних органів. Адже багато міністерств практично самоусунулося від виконання цієї функції управління, а ті перевірки, які здійснюються під егідою Кабінету Міністрів, проводяться, як правило, фахівцями, які не мають потрібної кваліфікації, а нерідко й бажання для всебічного і глибокого аналізу діяльності місцевих органів влади щодо їх впливу на соціально-економічні процеси в регіонах.
Надзвичайно важливою проблемою є реформування місцевих органів виконавчої влади. Адже державне управління пронизує не лише регіональний рівень, а доходить і до найнижчого рівня органів місцевого самоврядування - виконкомів сільських і селищних рад шляхом делегування їм державних повноважень виконавчої влади. Тому існують проблеми, пов'язані з делегуванням цих повноважень та відповідальність за їх виконання, а також проблеми взаємовідносин між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.
У діяльності місцевих органів виконавчої влади, зокрема обласних державних адміністрацій, має бути підвищена ефективність контрольно-наглядових функцій з додержанням Конституції України і законів, а також здійснення державного управління і місцевого самоврядування з одночасним посиленням розпорядчо-виконавчих функцій районних державних адміністрацій. Особлива увага надається поетапності здійснення змін на рівні обласних державних адміністрацій, які є ключовою ланкою в реалізації державної політики уряду на територіальному рівні. Нова модель організації державних адміністрацій обласного рівня
передбачає, що на заключному етапі реформування (орієнтовно після 2000 року) вони мають бути побудовані за такою схемою:
а) голова облдержадміністрації та його перший заступник повинні мати статус політичних діячів (політиків) - провідників єдиної державної політики в регіоні;
б) заступники голови облдержадміністрації повинні мати (за аналогією з заступниками міністрів) статус державних службовців;
в) сфери відання та відповідальності заступників, як правило, повинні відповідати розподілу функціональних повноважень між віце-прем'єр-мінісграми, що стане підставою для обмеження кількості заступників голови облдержадміністрації;
г) вводиться посада секретаря облдержадміністрації, який здійснюватиме адміністративно-оперативне керівництво апаратом цієї адміністрації;
д) між посадовими особами повноваження повинні бути розмежовані таким чином, щоб голова облдержадміністрації був максимально звільнений від вирішення поточних, оперативних питань, зосереджуючись на проблемах розроблення і здійснення державної політики з урахуванням специфіки відповідного регіону (див. рис. 5.4).
Голова обласної державної
адміністрації (політичний діяч)
Перший заступник голови
облдержадміністрації
(політичний діяч)
Секретар обласної державної адміністрації
Заступник голови облдержадміністрації
Заступник голови облдержадміністрації
Заступник голови облдержадміністрації
Управління, відділи
Управління, відділи
Управління, відділи
Обслуговуючі підрозділи
Рис. 5.4. Організаційна структура обласної державної адміністрації.
Районні державні адміністрації організовуються з урахуванням того, що функції голів цих органів за своїм змістом не мають ознак політичної діяльності. Відповідно голови райдержадміністрацій повинні мати статус державних службовців.
Важливим питанням реформування місцевих органів міністерств та інших органів виконавчої влади є забезпечення чітких субординаційних зв'язків між цими органами та органами виконавчої влади вищого рівня.
Необхідно зазначити, що особливістю правового статусу місцевих державних адміністрацій є те, що в ньому певним чином поєднуються повноваження загальної та спеціальної компетенції. З огляду на це серед них розрізняють органи двох типів:
-перший - органи, підпорядковані міністерствам та іншим ЦОВВ. мають при цьому певні зв'язки з місцевими держадміністраціями;
-другий - органи, підпорядковані голові відповідної держадміністрації і водночас мають ураховувати вимоги реалізації завдань відповідного міністерства чи іншого ЦОВВ.
Крім цього, для проведення реформи місцевих органів виконавчої влади передбачається:
- здійснити розподіл управлінських функцій між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування та забезпечити збалансованість повноважень;
здійснити муніципальну реформу, забезпечити передачу територіальним громадам та утвореним ними органам необхідних повноважень та матеріально-фінансових ресурсів;
- забезпечити становлення фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, реформування бюджетної системи України в напрямку розширення фінансової автономії територіальних громад і органів місцевого самоврядування;
- сприяти становленню та кадровому забезпеченню комунальної (муніципальної) служби, створенню системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування;
- розробити систему пропагандистських заходів щодо формування комунальної (муніципальної) свідомості населення в контексті адміністративної реформи.
У напрямку реформування державної служби.
Поступове перенесення основної ваги в управлінні соціально-економічними процесами з центральних органів виконавчої влади на регіональний рівень управління зумовлює не тільки уточнення та зміну функцій центральних і місцевих органів виконавчої влади і перегляд їх статусу, а й оптимізацію чисельності працюючих. Особливої уваги також потребують такі питання функціонування інституту державної служби: відкритий і конкурсний відбір, процедури оцінювання і просування на підставі заслуг, класифікація посад, ефективність роботи з корупцією. З метою становлення державної служби як професійної, позапартійної та політичне нейтральної потрібно чітко розмежувати політичну сферу та державну службу. Для цього необхідно обгрунтувати доцільність і механізм чіткого розмежування статусу і функцій державно-політичних діячів і державних службовців та здійснити класифікацію посад у державних органах за змістом і характером діяльності, способами
обіймання посади і надання повноважень, а-також розробити реєстри і типові професійно-кваліфікаційні характеристики посад.
На основі класифікації державних органів слід виділити і законодавче визначити такі типи державних посад:
- політичні;
.
- патронатні;
- адміністративні.
Адміністративні і частково патронатні посади в державних органах буде віднесено до державної служби. У перспективі до специфічних видів державної служби доцільно включити військову, дипломатичну, митну та інші види служби у відповідних державних органах оборони, внутрішніх справ, безпеки, прокуратури, судах тощо.
Зросте роль керівного органу управління державною службою, який повинен бути центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом. Його роль має бути провідною в організації кадрового забезпечення державних органів.
Також необхідно переглянути нормативно-правову базу щодо вдосконалення державної служби, прийняти нову редакцію закону "Про державну службу"', а також Кодекс основних правил поведінки державного службовця. На наступних етапах адміністративної реформи мають бути реалізовані заходи, які разом узяті мають привести до завершення реформування єдиної системи державної служби в Україні. З цією метою передбачається:
- забезпечити системний підхід до розробки комплексу заходів із кадрового забезпечення державної служби (критеріїв відбору; оцінки праці; обліку просування та результатів роботи; моніторингу діяльності органів державного управління та окремих осіб тощо);
- у процесі розвитку і вдосконалення державної служби зосередити увагу на підготовці та підвищенні кваліфікації управлінських кадрів, вивченні та адаптації світового досвіду у сферах державного управління, місцевого самоврядування та підготовки кадрів державної служби;
- впровадження сучасних, передусім інформаційних технологій у державну службу, організаційних і фінансових механізмів забезпечення моніторингу та соціально-економічного аналізу діяльності державних службовців і органів державного управління;
- залучення на державну службу здібних перспективних людей та створення умов для їх утримання, професійного зростання та просування,
- розробити заходи щодо упередження корупційних дій та організаційно-правовий регламент їх профілактики у сфері державної служби.
Ще одним важливим напрямком адміністративної реформи є
реформування адміністративно-територіального устрою країни и Метою реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування є досягнення оптимального поєднання централізації та децентралізації управління, делегування і передачі максимально можливого обсягу функцій управління на якомога нижчий рівень. Для цього передбачається процес перетворень здійснити у три етапи.
Протягом першого напрацьовується законодавча база, розробляються проекти і програми державно-правових експериментів, які впроваджуються на різних територіальних рівнях управління. Крім того, розробляється ресурсне (фінансово-економічне) і експериментальне забезпечення трансформації існуючої організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, становлення інституту служби в органах місцевого самоврядування. Перший етап може тривати протягом наступного строку повноважень Верховної ради та Президента, тобто орієнтовно до 2004 року.
Другий етап передбачає трансформацію низової ланки адміністративно-територіального устрою України (село, селище та місто) шляхом добровільного об'єднання на засадах положень Конституції адміністративно-територіальних одиниць для забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування, тобто такої територіальної громади, яка б мала необхідні фінансові та матеріальні можливості для надання населенню повноцінних державних і громадських послуг. Другий етап охоплює черговий строк повноважень парламенту та Президента України і передбачає внесення певних змін до Конституції щодо конкретизації та уточнення окремих положень про територіальний устрій та місцеве самоврядування.
Третій етап повинен передбачити зміни територіального устрою України з метою оптимізації структури управління на регіональному рівні, наближення прийняття управлінських рішень до населення, запровадження нових фінансово-бюджетних механізмів, раціоналізації функцій місцевих державних адміністрацій. Під час цього етапу трансформації зазнають адміністративно-територіальні одиниці середньої (район) та вищої (область) ланки адміністративно-територіального устрою.
У напрямку дерегуляціїі поліпшення державних послуг.
Сьогодні для органів державного управління актуальним питанням є радикальна зміна орієнтації у напрямку усвідомлення себе не лише суто управлінською інстанцією, а й як постачальника послуг населенню, який прагне досягти найбільшої ефективності у цій сфері. Найважливіший
26 Див. Малиновськии В Трансформація адміністративно-територіального устрою України проблеми І перспективи // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В І Лугового В М Князева. - К : Вид-во УАДУ 1999 - Вип 2. - В 2 ч - Ч 2 -С 211-218
акцент в адміністративній реформі повинен- бути у впливові уряду на економічне зростання. Необхідні радикальні зміни у напрямку поліпшення економічного клімату в державі: зменшення і стабільність податків, спрощення процедур реєстрації та ліцензування, постійність та спрощення митних формальностей, зведення до мінімуму правил, ліцензій та дозволів тощо. Без таких рішучих дій Україна й надалі буде мати непривабливий інвестиційний імідж у світі. Адже сьогодні іноземні інвестиції становлять лише 17 доларів США на одного жителя України, будучи одними з найнижчих у світі. Все це створює сприятливе підґрунтя для поширення корупції та інших зловживань чиновників.
Суттєвою частиною адміністративної реформи є нагальна необхідність переорієнтації діяльності посадових осіб від прагнення тотального контролю над усією економічною діяльністю до намагання підтримки зростаючих і конкурентних ринків - засобів економічного зростання та зайнятості населення.
Особливо низькою залишається ефективність надання послуг громадянам на місцях, саме там, де населення вступає у безпосередній контакт з державною бюрократією. Бюрократична тяганина та грубість, великі черги вже стали звичним явищем у деяких установах та організаціях. Як наслідок, падає довіра до державних службовців з боку громадськості, що в свою чергу, підриває державну владу в цілому. Уряд повинен взяти зобов'язання щодо дотримання державних стандартів із надання послуг населенню та захисту прав споживачів.
Для цього передбачається:
- визначити необхідну нормативно-правову базу для здійснення програми дерегуляції, утворити відповідний загальнодержавний орган та його місцеві осередки;
- розробити пропозиції щодо спрощення процедур, які регулюють економічну діяльність на загальнодержавному та місцевих рівнях;
- розробити стандарти на державні послуги населенню;
удосконалити зв'язки державних структур із громадськістю, розширити форми участі громадськості в публічній оцінці та контролі за впровадженням державних послуг населенню;
створити аналітично-інформаційну структуру (центр, постійну робочу групу) для проведення широкомасштабних наукових досліджень у цій галузі, вивчення світового досвіду, опрацювання на практиці вироблених методик та рекомендацій, аналізу результатів їх впровадження. Функціональний аспект реформи передбачає перехід до нового розуміння функцій публічної влади, які за своїм змістом спрямовуються на надання державних і громадських послуг, перерозподіл функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на основі: встановлення переліку державних та громадських послуг, їх класифікації; визначення переліку послуг, що
надаються за рахунок бюджетних коштів і на платній основі; розмежування сфери відповідальності щодо надання державних та громадських послуг місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування на регіональному та місцевому рівні.
У напрямку вирішення економічних аспектів адміністративної реформи:
- запропонувати засоби забезпечення балансу адміністративних і ринкових регуляторів розвитку галузевого і територіального управління;
- розробити механізм регулювання державного сектора економіки по всій вертикалі управління від центрального уряду до підприємства;
- передбачити організацію державного управління економікою на засадах планування, регулювання, прогнозування, моніторингу, аналізу і контролю;
- здійснити оцінку економічних і соціальних втрат від недосконалого управління на основі аналізу динаміки сукупності макроекономічних і соціальних показників за період незалежності;
- економічно обгрунтувати етапи проведення адміністративної реформи і обсяги фінансування за окремими напрямками реформи;
- розробити концептуальні засади державної політики із становлення і розвитку малого бізнесу, сприяння приватним інвестиціям у соціальне важливі галузі виробництва;
- створення в державних установах підрозділів із маркетингу ринку праці та визначення економічної ефективності їх діяльності;
- вдосконалити правову базу економічної та фінансово-грошової системи, податкової політики з метою створення належних умов для адміністративної реформи;
- запровадити посилення фінансового контролю за видатками та широке застосування аудиту.
Підсумовуючи, можна сказати, що головною суттю адміністративної реформи в Україні є створення сучасної управлінської системи, притаманної цивілізованим демократичним країнам з ринковою економікою, яка забезпечить кращі можливості для нормального розвитку суспільства, а безпосередньо громадянам дасть основу для розвитку їх самоорганізації, самосвідомості, розкриття людських здібностей і задоволення зростаючих потреб.
Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, яка забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дасть можливість їй стати впливовим чинником у Європі, її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам України.
Така система державного управління буде підконтрольною народові, побудованою на наукових принципах і ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному стану держави.27 Слушно зауважує у цьому зв'язку професор Богдан Кравченко: "Широка підтримка для адміністративної реформи буде можливою, якщо її розглядатимуть як засіб поліпшити надання послуг громадянам, а не ще один засіб перерозподілу влади. Якщо вона проходитиме одночасно на центральному та місцевому рівнях уряду і особливо там, де надаються послуги. Якщо адміністративна реформа не є ще однією реорганізацією, а дійсним зміщенням стосовно мети держави".24
У результаті здійснення адміністративної реформи має бути досягнуто поступове формування раціонального механізму державного управління, який дав би змогу значно зміцнити та підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням. Нова сучасна модель державного управління забезпечить сприятливі умови для прогресивного розвитку українського суспільства, позитивно вплине на хід і наслідки проведення інших перетворень у державі, гарантуватиме дотримання прав і свобод громадян.
Запитання і завдання
І .Охарактеризуйте значення принципу розподілу державної влади в демократичних суспільствах?
2.В яких завданнях виражається значення сегментації публічної влади для українського суспільства?
3.Назвіть противаги Президенту України.
4.Назвіть противаги і стримування щодо Верховної Ради України.
5.Назвіть противаги Кабінету Міністрів України.
6.Визначіть місце Конституційного Суду в системі розподілу державної влади.
7.Як співвідносяться між собою цілісність державного управління та розподіл влад.
В.Дайте характеристику поняттю "виконавча влада".
9.Які органи входять до системи виконавчої влади?
10.Як співвідносяться державне управління і виконавча влада?
11.Назвіть принципи побудови та функціонування органів виконавчої влади в Україні?
12.Чим обумовлена необхідність проведення адміністративної реформи в Україні?
13.У яких напрямках має здійснюватися адміністративна реформа?
27 Концепція адміністративної реформи в Україні - С 7
28 Кравченко Б Адміністративна реформа в Україні: стан та перспективи // Вісник УАДУ. - 1997. - № 3-4. -С. 21
14.На який період і у скільки етапів розрахована реалізація адміністративної реформи?
15.Назвіть основні засоби забезпечення адміністративної реформи.
Теми рефератів
I .Реалізація принципу розподілу державної влади в Україні. 2.Конституційні засади системи стримувань і противаг.
3.Конструктивна співпраця всіх гілок влади - гарант суспільного прогресу.
4.Роль виконавчої влади в системі органів державної влади.
5.Співвідношення виконавчої влади і державного управління.
б.Особливості правового статусу органу виконавчої влади України.
7.Форми виконавчої влади в президентських системах.
8.Форми виконавчої влади в парламентських системах.
9.Організаційна структура державного управління.
10.Концептуальні засади державного управління і виконавчої влади.
I1 .Формування та розвиток централізації та децентралізації в сфері державного управління.
12.Державне управління України в умовах реформування. 13.Концептуальні засади адміністративної реформи в Україні. 14.Адміністративна реформа в Україні: проблеми централізації та децентралізації.
Рекомендована література
1.Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р.-К.: Преса України, 1997. - 80 с.
2.Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи: Затв. Указом Президента України від 2 жовтня 1997р. № 1089/97//Офіційнийвісник України. - 1997. - №40. - С. 17-21.
З.Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи: Указ Президента України від 7 липня 1997 р. № 620/97 // Вісник державної служби України. - 1997. - № 3. - С. 7 -8.
4.Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 // Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998. - С. 5.
З.Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 // Урядовий кур'єр. -1999.- 17 груд. -№ 237.-С. 4.
6.Про систему центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 // Урядовий кур'єр. -1999.- 17 груд. -№ 237.-С. 2.
7.Про склад Кабінету Міністрів України: Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1574/99 // Урядовий кур'єр. - 1999. - 17 груд. -№ 237.-С. 2.
8.Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. - 48 с. - (Б-чка "Нова Конституція України").
9.Актуальні проблеми реформування державного управління: Матеріали щорічної науково-практичної конференції науково-педагогічного персоналу, слухачів, аспірантів, докторантів Академії, Київ, 29 травня 1997 р. / За ред. В.М.Князева. •• К.: Вид-во УАДУ при Президентові України, 1997. -312с.
Ю.Білас І. Право, суспільство, держава: від тоталітаризму до демократії// Розбудова держави. - 1994. - № 3. - С. 35-42.
М.Гурне Б. Державне управління / Пер. з франц. В.Шовкуна. - К.: Основи, 1993.- 165с.
12.Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: Монографія / Відлов, ред. проф. Н.Р.Нижник. К.: УАДУ при Президентові України, 1997. - 448 с.
ІЗ.Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б.Авер'янова. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.
Н.Зіллер Ж. Політико-адміністративні системи країн ЄС: Порівняльний аналіз / Пер. з франц. В.Ховхуна. - К.: Основи, 1996. - 420 с.
15.Кампо В.М. Українські реформи: політика і право: Попул. нарис. -K.:IFES, 1994.-29с.
16.Коваль Л. Адміністративне право: курс лекцій. - К.: Вентурі, 1996. -208с.
17.Кононенко Н. Механізм стримувань і противаг // Віче. - 1997. - № 11.-С. 82-95.
18.Концепція адміністративної реформи в Україні. К.: ДВПП Міннауки України, 1998. - 62 с.
19.Кравченко Б. Адміністративна реформа в Україні: стан та перспективи // Вісник УАДУ при Президентові України. - 1997. - № 3-4. - С. 13-21.
20.Кравчук Л. Адміністративна реформа в Україні // Вісник УАДУ. -1998.-№ 1.-С. 13-25.
21.Лемак В.В. Нова конституційна модель розподілу влади в Україні / Матеріали конференції. - Ужгород, 1998. - С. 4-13.
22.Луговий В. Адміністративна реформа в Україні і політична культура//Вісник УАДУ. - 1998. - № 2. - С. 7- 10.
23.Луговий В., Князев В. Адміністративна реформа в Україні: кадрове і наукове забезпечення // Вісник УАДУ. - 1997. - № 2. - С. 4- 8.
24.Малиновський В. Актуальні проблеми нової моделі розподілу державної влади в Україні // Вісник УАДУ. - 1999. - № 4. - С. 133-140.
25.Малиновський В. Трансформація адміністративно-територіального устрою України: проблеми і перспективи // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України /
За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князева. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вил. 2. -В 2 ч.- 4.2. -С. 211-218.
26.Надольний І. Актуальні проблеми адміністративної реформи в Україні (за матеріалами міжнародного симпозіуму "Адміністративна реформа в Україні")//Командор. - 1998. -№ 1. - С. 15-16.
27.Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.: НАНУ, Ин-т. госуд. и права, 1995. - 208 с.
28.Нижник Н.Р. Державне управління в Україні: проблеми і перспективи// Вісник УАДУ при Президентові України. - 1996. - №1. -С.102-116.
29.Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук, керів. В.В.Цветков. - К.: Оріяна, 1998. - 364 с.
ЗО.Цветков В.В. Державне управління: основні фактори ефективності (політико-правовий аспект). - Харків: Право, 1996. - 164с.
ЗІ.Шаповал В.М. Вищі органи сучасної держави: Порівняльний аналіз.- К.: Програма Л, 1995. - 136 с.
Апарат державного управління
Політична сила й значення народу виражаються постійно в силі уряду, послаблення якого неминуче веде державу до занепаду
Т.М. Грановський
Глава 6.1. Характеристика державного апарату
Державна влада має представницький характер. Для того щоб виконувати своє призначення - визначати загальні правила співжиття, забезпечувати порядок, контроль за виконанням законів представницька влада утворює спеціальні державні органи. Саме ці органи реалізують основні повноваження держави шляхом повсякденної та оперативної управлінської (владно-розпорядчої, адміністративної) діяльності. Особливого значення набуває ефективне функціонування виконавчої влади, яка є безпосереднім розпорядником усіх ресурсів держави У широкій системі виконавчої влади кількісно домінують різного роду органи, що діють у сфері державного управління (за конституційним визначенням - органи виконавчої влади), які перебувають між собою у різноманітних зв'язках і відносинах, виконуючи основні завдання та функції держави шляхом управлінської (виконавчої І розпорядчої) діяльності. Для їх позначення, як правило, вживається узагальнюючий термін "апарат державного управління"або "адміністративний апарат"
Отже, можна сказати, що поява апарату управління завжди зумовлена чітко визначеною необхідністю реалізації цілей та завдань державного управління як загальних, так і персоніфікованих, відповідно до конкретних сфер суспільного життя. Тому цей апарат утворюється саме як інструмент реалізації цілей та завдань державного управління щодо процесів, які відбуваються в суспільному житті, як засіб конкретизації загальних функцій державного управління у певних сферах суспільного життя.1
Розглядаючи апарат державного управління з точки зору багатовимірних системних характеристик, можна відзначити, що цей апарат входить як складова частина до більш системного утворення -державного механізму (апарату). Причому апарат управління на думку багатьох вчених, є його основним елементом, який відіграє важливу роль у виконанні основних функцій і завдань держави.
1 Державне управління теорія І практика / За заг. ред. В.Б.Авер'янова -С 45
У свою чергу, апарат управління складається з більш простих складових чистин, які теж є системами відносно апарату управління -підсистемами. Вони теж включають до себе ще більш прості підсистеми (елементи). В управлінському апараті такими елементами виступають самостійні органи управління. Тому апарат державного управління визначається саме як "система органів управління". Слід зазначити, що між завданнями та цілями державного управління, які носять загальний характер, та функціями конкретного органу системи управління існує прямий зв'язок: функції самостійного органу управління є похідними в цілому від цілей та завдань державного управління. Функції органів управління, спрямовані на конкретний об'єкт управління, реально існуючі управлінські дії, несуть у собі відбиток загальних цілей та завдань державного управління.2
Потрібно також мати на увазі, що апарат державного управління в юридично-правовому плані може розглядатись у декількох аспектах: по-перше, як державна адміністрація - система органів виконавчої влади; по-друге, як сукупність державних службовців, тобто працівників, які перебувають на державній службі та займають певні посади в органах державного управління; і по-третє, як окремо взятий орган державного управління. Так, наприклад, у Концепції адміністративної реформи в Україні дається таке визначення: "Апарат органів виконавчої влади - це організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів і посад, які призначені для здійснення консультативних чи обслуговуючих функцій щодо виконання відповідними органами закріплених за ними повноважень (компетенції"). До особового (персонального) складу апарату органів виконавчої влади відносяться державні службовці та інші працівники апарату."3
Специфічне місце, пов'язане лише з внутрішньою (в межах відповідної організації") спрямованістю управлінської діяльності, займають такі органи управління, як адміністрації державних підприємств, об'єднань, установ та інших органів державної форми власності. Ця специфіка полягає в тому, що для їх позначення, на відміну від усіх інших органів, не застосовується назва "органи виконавчої влади".4
Розглядаючи предмет нашої теми, необхідно розрізняти вищеозначені поняття.
Отже, апарат державного управління - це система взаємопов'язаних органів, які діють від імені держави, мають владні повноваження, компетенцію, певну структуру І кадри; система виконавчо-розпорядчих органів, які на основі та на виконання законів здійснюють управління державними справами (органи виконавчої влади та їх апарат).
2 Державне управління теорія І практика / За заг ред В Б Авер'янова - С. 45 - 46.
3 Концепція адміністративної реформи в Україні - С. 53-54.
Саме апарат державного управління є головним важелем практичного здійснення численних завдань виконавчої влади. Він щоденно здійснює практичну діяльність із забезпечення виконання законів України і на цій основі - управління об'єктами державної форми власності, керівництво господарською діяльністю державних підприємств і організацій, реалізацію економічної та соціальної політики держави, вирішення та узгодження значної кількості питань адміністративно-політичного, соціально-культурного життя, державного регулювання всіма галузями економіки.
Управлінський апарат являє собою систему, яка забезпечує цілісність виконавчої влади на всіх рівнях управління. Ключовим при цьому є забезпечення в цій системі впливу на всі його структурні ланки з єдиного керуючого центру. Причому з точки зору науково-системної ідеології найефективніша діяльність ієрархічно організованої системи досягається за умови її моноцентричної, а не поліцентричної структурної побудови. Іншими словами, найкращі результати досягаються за умови, коли всі структурні ланки управлінської системи підпорядковані впливу саме єдиного, а не кількох найвищих владно-організуючих суб'єктів (центрів).
Таким керуючим суб'єктом у сучасних державах є уряд. Його компетенція лише умовно зводиться до виконання законів, здійснення завдань у сфері управління. Уряду, без сумніву, належить виконавча політична влада, яка за своєю сутністю є чи не найважливішою в державі. Керуючий центр (уряд) має свою власну виконавчу вертикаль для забезпечення належної реалізації його рішень зверху донизу. Така вертикаль передбачає ієрархічну субординацію структурних ланок, включаючи всі основні елементи відносин організаційного підпорядкування: обов'язковість рішень органів вищого рівня; їх право скасовувати рішення органів нижчого рівня та підзвітність і підконтрольність останніх; кадрові повноваження органів вищого рівня тощо.
Отже, можна виділити специфічні ознаки апарату державного управління:
1. Сувора ієрархія побудови та діяльності управлінських ланок, їх субординація та взаємодія.
2. Велика кількість різних видів виконавчих органів з точки зору компетенції та структурно-функціональної специфіки:
-галузеві;
-міжгалузеві;
-функціональні;
-підприємства та установи (державні).
3. Управлінський характер діяльності, що означає підзвітність та виконання законів та інших рішень законодавчих і представницьких органів, а також вирішення питань, що входять до його компетенції
4. Організуючий характер державного апарату.
5. Динамізм, оперативність та конкретність діяльності.
6. Професіоналізм.
Функціональні зміни апарату державного управління, які визначаються принципово новими підходами до державної організації суспільства, в цілому, знаходять вираження у поступовій заміні чисто адміністративних методів управління механізмами координаційного, забезпечувального та контрольного впливу. Державне управління, а відповідно і функції апарату втрачають характер безпосереднього адміністративно-управлінського впливу, все більше трансформуючись у площину:
а) організації взаємодії відповідних суб'єктів господарської чи іншої соціальної діяльності;
б) створення умов для забезпечення реалізації нормативної моделі функціонування відповідних підсистем і об'єктів управління;
в) контролю нормативно встановлених параметрів такої діяльності.
У практичній управлінській діяльності така тенденція проявляється у підвищенні ролі та розширенні сфери діяльності таких державних виконавчо-розпорядчих структур, як Міністерство економіки, Міністерство фінансів, Міністерство праці та соціальної політики, Фонд державного майна, Антимонопольний комітет, Податкова адміністрація та ін. і в поступовому скороченні кількості галузевих господарських міністерств, включаючи їх повну заміну єдиним міністерством з аналітичними та прогнозуючими функціями.
Відповідно можна виділити певні особливості еволюції апарату державного управління;
а) процес спеціалізації його ланок, який відображає спеціалізацію галузей, сфер управління;
б) процес інтеграції виражається в тому, що певні ланки державного апарату здійснюють координацію роботи всіх його складових частин та їх взаємодію у вирішенні основних комплексних завдань;
в) процес структурної інтеграції полягає в об'єднанні зусиль декількох галузевих господарських підрозділів для спільних зусиль у досягненні поставлених народногосподарських цілей.
Зменшення обсягу суто управлінських впливів, їх заміна саморегулюючими механізмами в межах єдиного правового простору та деідеологізація, дають можливість окреслити раціональну організацію діяльності апарату управління. В її основі можна виділити такі позиції:
- визнання провідної ролі суспільних потреб;
- пріоритет встановлених правових вимог над корпоративно-відомчою діяльністю,
відповідність функцій та структури апарату нормативно-встановленому змісту діяльності;
- перехід від власне управлінських методів впливу до засобів організаційної дії та забезпечення;
- демократизація внутрішньоапаратних відносин.
Для чіткості визначення організаційних структур управління використовується поширений термін "управлінські структури". Важливо, щоб це поняття мало єдиний зміст відносно: а) сукупностей (підсистем) органів (системи міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади); б) окремих органів управління; в) структурних підрозділів органів, що складаються з окремих посад - первинних одиниць апарату. Названі суб'єкти управління здійснюють конкретні функції управління відповідно до розподілу праці в апараті. У широкому розумінні ці суб'єкти можна означити терміном "структурні одиниці" апарату управління. На відміну від посади, серед них базовою одиницею є органи управління як елементи системи.
Орган державного управління - це складова державно-управлінського апарату, який утворюється в порядку, встановленому законом, наділений державно-владними повноваженнями, певною організаційною структурою, територіальним масштабом дії, необхідними для здійснення функцій державної влади у притаманних йому організаційно-правових формах із використанням при цьому необхідних методів управління.
Із наведеного визначення випливає, що орган державного управління наділений цілим рядом специфічних ознак-
а) реалізує функції держави, виконуючи законодавчі та нормативні акти органів вищого рівня. Звідси певна "вторинність" характеру виконавчої влади;
б) орган управління, діючи від імені й за дорученням держави, наділений відповідною компетенцією. Саме компетенція визначає предмет відання, права, обов'язки, територіальні межі діяльності кожного окремого органу, її реалізація в часі збігається із затвердженням або реєстрацією статуту (положення) про орган, його штатного розкладу;
в) управлінській діяльності органу виконавчої влади властивий "зовнішній" характер, оскільки така діяльність у вигляді юридичних актів управління спрямована на середовище;
г) управлінська діяльність органу виконавчої влади носить неперервний характер, чим відрізняється від подібної діяльності, яка лише епізодично здійснюється в органах, що репрезентують інші гілки влади;
д) органу управління властиві трудові відносини його особового складу, коли кожен працівник включається у складну систему запрограмованих організаційних зв'язків, що є офіційно встановленою структурою статусів, алгоритмом діяльності;
>•
е) орган управління має інтегрувати людей і цим відрізняється від організацій типу "надорганізація", мета якої в інтеграції організацій нижчого рівня.5
Отже, кожен орган державного управління, здійснюючи належні йому функції, відповідно до наділеної компетенції, таким чином реалізує певну частину загальних цілей та завдань державного управління. У свою чергу, функції конкретних органів державного управління, які випливають із завдань та цілей державного управління, вирішальною мірою впливають на внутрішню структуру як апарату державного упарвління, так і окремих його структурних одиниць.
Класифікація органів державного управління
Класифікація органів державного управління ставить своїм завданням сприяти пошуку внутрішніх зв'язків між ними, допомагати встановленню як загального, так і часткового, показати різноманітність властивостей державних органів.
За основу класифікації органів державного управління візьмемо наявність однорідних критеріїв:
« спосіб утворення, реорганізації та ліквідації органу, призначення на посаду та звільнення з посади його керівників;
« територіальні масштаби діяльності;
» характер, обсяг компетенції та функціональне призначення;
» порядок прийняття управлінських рішень;
» джерела фінансування.
1. За ознакою "спосіб утворення, реорганізації, та ліквідації органу, призначення на посаду та звільнення з посади його керівників" органи виконавчої влади можна поділити на такі види:
а) органи, які утворюються Верховною Радою України. Президентом України, представницькими органами влади. До цього виду відносяться:
- Кабінет Міністрів України, персональний склад якого призначається Президентом, а згоду на призначення Прем'єр-міністра дає Верховна Рада;
міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, які утворюються, реорганізовуються та ліквідовуються Президентом України;
- Рада міністрів Автономної Республіки Крим, яка призначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим;
- міністерства і республіканські комітети Автономної Республіки Крим, які утворюються і ліквідовуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим; ,
- місцеві державні адміністрації, голови яких призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України;
б) органи, керівники яких призначаються та звільняються з посад за особливим порядком.
5 Коваль Л В. Адміністративне пиаво. kvdc лекшй. - 0.33.
Відповідно до Конституції України така особлива процедура призначення передбачена стосовно голів Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України, які призначаються на посади Президентом за згодою Верховної Ради України. Сюди можна віднести і Голову Національного банку України, який призначається та звільняється з посади Верховною Радою України за поданням Президента України;
в) органи, що утворюються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, місцевими державними адміністраціями.
Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади створюють свої структурні підрозділи в областях, містах Києві, Севастополі, районах. Обласні та районні державні адміністрації створюють свої управління, відділи та інші підрозділи. Адміністрація державних підприємств та установ утворюється органами управління вищого рівня.
2. За ознакою "територіальні масштаби діяльності" органи виконавчої влади можна розподілити на:
а) центральні - Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (державні комітети, адміністрації, служби, фонди, агентства, департаменти тощо), діяльність яких розповсюджується на територію всієї держави;
б) республіканські - Рада міністрів Автономної Республіки Крим, міністерства, республіканські комітети АРК, діяльність яких здійснюється в межах Автономної Республіки Крим;
в) місцеві здійснюють свою діяльність на території певної адміністративно-територіальної одиниці (область, місто, район, район у місті). Ними є обласні, Київська і Севастопольська міські, районні та районні у містах державні адміністрації;
г) міжтериторіальні охоплюють своєю діяльністю територію держави, яка не збігається з кордонами адміністративно-територіальних одиниць. Наприклад, митниці, військові оперативні командування, управління залізниць, регіональні відділення Національної служби посередництва і примирення, на районному рівні - міжрайонні відділення податкових інспекцій, прокуратури, СБУ та ін.
3. За ознакою "характер, обсяг компетенції, функціональне призначення" органи виконавчої влади поділяються на такі види:
а) галузеві поєднують об'єкти управління під керівництвом відповідного органу виконавчої влади за ознаками виробничої єдності незалежно від їх територіального розташування. Органами галузевої компетенції є міністерства, державні комітети, департаменти, управління і відділи держадміністрацій, що мають у своєму підпорядкуванні підприємства, установи, інші структури, здійснюючи таким чином управління певною галуззю. Це, наприклад, міністерства оборони, освіти і
науки, охорони здоров я, культури і мистецтв, державні комітети лісового господарства, по водному господарству тощо;
б) функціональні - органи, які створюються для виконання функцій державного управління, котрі носять міжгалузевий чи міжсекторний характер. Такими спеціалізованими органами, функціонально-управлінський вплив яких поширюється на будь-які галузеві структури, є: міністерства економіки, фінансів, праці та соціальної політики, державний комітет статистики, фонд державного майна, антимонопольний комітет тощо.
За ознакою компетенції (повноважень) органи виконавчої влади розрізняють так:
а) органи загальної компетенції - Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації;
б) органи спеціальної (галузевої і функціональної) компетенції, куди відносяться всі інші органи виконавчої влади.
4. За таким критерієм, як "порядок прийняття управлінських рішень", органи виконавчої влади поділяються на такі види:
а) колегіальні - це органи виконавчої влади загальної компетенції, в яких управлінський процес здійснюється колективно, але з керівником на чолі. Такий колегіальний спосіб керівництва знайшов своє вираження у самій назві цих органів - рада, кабінет, колегія, комітет тощо. Кожен член цього органу володіє певними владними повноваженнями, і його думка враховується при ухваленні рішення, яке приймається лише при наявності необхідно встановленого кворуму і виражається у формі юридичних актів - постановах, рішеннях, наказах.
До колегіальних органів відносяться Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, урядові комітети, різні державні комісії тощо.
б) єдиноначальні - передбачають вирішення всіх важливих питань, що перебувають у компетенції цих органів, однією особою - керівником (міністром, головою державного комітету, головою місцевої державної адміністрації), відповідальним за діяльність органу в цілому. Однак і в єдиноначальних органах утворюються допоміжні колегіальні органи з дорадчими, консультативними функціями - колегії, комісії, комітети, ради, штаби тощо. Кожне питання повинне бути попередньо опрацьоване у відділах, управліннях, департаментах і на підставі доповіді вирішується керівником.
5. За ознакою "джереіа фінансування" органи виконавчої влади поділяються на ті, що фінансуються з Державного бюджету - а таких органів переважна більшість, і такі, що мають змішане фінансування - з Державного бюджету та за рахунок доходів від власної діяльності.
Підсумовуючи вищесказане, можна констатувати, що головним суб'єктом виконавчої влади є апарат державного управління. Він визначається складною системою спеціальних органів - органів державного управління (виконавчої влади), що виконують основні завдання і функції держави. До особового складу апарату державного управління також відносяться державні службовці, які перебувають на державній службі та займають відповідні посади в органах державного управління.
Глава 6.2. Поняття та правовий статус органів
виконавчої влади
У новітньому українському законодавстві термін "орган виконавчої влади" вперше з'явився у Декларації про державний суверенітет України, в якій було закріплено принцип розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Як вже зазначалося у попередньому розділі, регулювання та розподіл повноважень між гілками влади здійснюється на зснові Конституції. Від наповнення реальним змістом конституційних Іоложень, чіткості виконання ключових засад Основного Закону І вирішальною мірою залежить ефективність діяльності всіх гілок влади, всієї держави.
Відповідно до конституційної доктрини поділу державної влади виконавча гілка - лише один із видів діяльності щодо здійснення державної влади, зміст якої полягає в організації практичного виконання законів, втілення їх вимог у життя, тобто здійснення виконавчо-розпорядчої (управлінської) діяльності.
В юридичній науці та практиці часів колишнього СРСР, виходячи з
панівного постулату "народовладдя", органами державної влади
визнавалися лише Ради депутатів трудящих (згодом - народних депутатів).
)ргани ж, які здійснювали їх рішення, так і називались - виконавчі органи
(виконавчі комітети відповідних Рад).
Стосовно уряду (тоді - Ради Міністрів), його центральних органів -Ііністерств і відомств, то їх офіційна назва збігалась і походила від назви зиконуваної ними діяльності - вони іменувались органами державного /правління. Це було досить зручно для розуміння їх природи, змісту компетенції та практичного застосування. В нинішній Конституції ці державні органи здобули сучасну назву - органи виконавчої влади.
Визначення правового статусу органів державного управління має велике значення для вдосконалення правових норм, які регулюють різноманітні сторони суспільного життя. "Правовий статус" - категорія не тільки багатоаспектна, але й багатоелементна.6 Цей правовий інститут
Ни/кник Н Р Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе -С 91
складається з таких основних елементів: завдання та цілі, компетенція, відповідальність, порядок формування та процедури діяльності цих органів.
Розглядаючи це питання, передусім необхідно визначити соціальне покликання тих чи інших органів державного управління. Адже різні управлінські рівні визначають і відповідні завдання та цілі (функції), що покладаються на ці органи. Зрозуміло, що чим вищий цей рівень, тим складніші завдання необхідно вирішувати органам виконавчої влади.
Обов'язковим елементом правового статусу є визначення певного обсягу повноважень, закріпленого за кожним органом виконавчої влади відповідно до покладених на нього завдань і функцій, тобто компетенції. Повноваження - це закріплені за органом виконавчої влади права і обов'язки (в тому числі обов'язки нести відповідальність за наслідки виконанння повноважень так звані "юрисдикційні" обов'язки). Центральне місце і переважну частину серед повноважень органу виконавчої влади складають державно-владні повноваження, тобто повноваження щодо прийняття обов'язкових до виконання рішень і забезпечення їх здійснення тими, кому вони адресовані.
Існують ще так звані делеговані повноваження, що їх набуває певний суб'єкт (орган чи посадова особа) шляхом передачі йому для виконання від іншого суб'єкта за власним рішенням останнього або на підставі закону. "Делегування" означає, як правило, передачу функцій, повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб'єкта права повернути їх до власного виконання. Водночас делегуючий суб'єкт набуває права контролю за станом і наслідками виконання делегованих функцій, повноважень; він може також фінансувати із власних коштів їх здійснення, передавати у користування необхідні для цього майнові об'єкти. Наприклад, місцеві державні адміністрації можуть здійснювати повноваження, делеювані їм відповідними радами. Таке делегування повноважень супроводжується передачею фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення. Місцеві державні адміністрації у такому випадку є підзвітними і підконтрольними відповідним радам у частині делегованих повноважень.
На сучасному етапі адміністративної реформи в Україні традиційні підходи до визначення компетенції органів виконавчої влади зазнають серйозних змін. Так, у діяльності галузевих органів виконавчої влади збільшується доля міжгалузевих функцій і позавідомчих повноважень, відбувається поступовий перехід від галузевого до функціонального меюду управління". Така реформа функцій має на меті оптимізувати діяльність як центральних, так і місцевих органів державного управління. Йдеться про зміну суті діяльності - заміну директивного керування на надання якісних послуг громадянам і формування економічної політики.
Важливим елементом правового статусу є відповідальність органу виконавчої влади. Адже будь-яка влада повинна нести відповідальність за
свої дії чи бездіяльність. Там, де є влада, виникає й відповідальність. Чим вищий ієрархічний рівень суб'єкта управління, тим вищим є й ступінь його відповідальності. Відповідальність (політична) Кабінету Міністрів України - конституційне встановлений обов'язок уряду скласти свої повноваження за встановлених Основним Законом умов. Ці умови будуть розглянуті у наступній главі. Відповідальність (крім політичної) органів виконавчої влади - певний стан (режим) організаційних відносин між органами, за яким певний орган (посадова особа) вправі застосовувати заходи дисциплінарної (службової) відповідальності до інших органів (посадових осіб).
Наступним елементом правового статусу органів державного управління є порядок формування цього статусу і процедури їх діяльності. Для цього слід вирішити питання їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності, а також з'ясувати перелік актів, які видає той чи інший орган у процесі своєї діяльності з метою здійснення своїх повноважень.
Підпорядкованість - це поняття характеризує, як правило, найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня. В той же час підпорядкованість може мати різні ступені повноти.
Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керуючого впливу, включаючи вирішення щодо підлеглого органу: установчих питань; визначення правового статусу; кадрових питань; здійснення контролюючих функцій; отримання звітності; застосування заходів відповідальності.
Підпорядкованість може бути частковою - коли в організаційних відносинах наявні лише деякі із зазначених вище важелів.
Підзвітність і підконтрольність органів виконавчої влади - це певний стан (режим) організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а той зобов'язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. За змістом "підконтрольність" дещо ширша ніж "підзвітність", оскільки завжди передбачає одержання інформацій та звітів. У свою чергу, підзвітність може застосовуватись окремо від здійснення в повному обсязі функції контролю.
Підсумовуючи, зазначимо, що конституційна регламентація засад організації виконавчої влади є, за повнотою і конкретністю нерівномірною щодо різних органів та аспектів їх функціонування Якщо питання статусу та діяльності Президента регулюються Основним Законом майже вичерпно, то стосовно Кабінету Міністрів найбільш повно висвітлюються питання його формування та процедури взаємовідносин із Верховною Радою. Дається також перелік повноважень уряду, а інші питання передбачається врегулювати спеціальним законом. У цьому є певний сенс,
оскільки детальна регламентація цих положень Конституцією значно ускладнила б процес оперативного реагування на життєво необхідні зміни в організації та діяльності уряду, його стосунках з главою держави. При існуючому механізмі правового регулювання є можливість без перешкод підтримувати динамічність урядової структури та її функціональних напрямів діяльності. Тобто більш конкретні питання компетенції, організації та порядку діяльності Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади визначаються (чи мають бути визначені) окремими законодавчими актами. Наприклад, відповідно до Конституції Закон "Про місцеві державні адміністрації" визначає організацію, повноваження та порядок діяльності обласних і районних державних адміністрацій; особливості здійснення виконавчої вдади у місті Києві визначаються Законом "Про столицю України - місто-герой Київ"; юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації Національного банку визначаються Законом "Про Національний банк України".
Слід мати на увазі, що більший ефект може бути досягнутий при врегулюванні правового становища не тільки окремих органів, а й усієї системи. Це дасть змогу краще забезпечити загальну цілеспрямованість, скоординованість, взаємну узгодженість діяльності всіх або найважливіших органів державного управління.7
Тому вже назріла потреба у подальшій систематизації адміністративного законодавства, що регулює організацію виконавчої влади, насамперед шляхом його кодифікації. Для цього Концепцією адміністративної реформи в Україні предбачається розробити самостійний Адміністративний кодекс України, в якому знайшли б своє місце як статутні (компетенційні) норми, так і регламенти управлінських (адміністративних) процедур, особливо щодо взаємовідносин органів державного управління з громадянами.
Розглянемо правовий статус органів виконавчої влади України відповідно до Конституції. Найперше звернемося до VI розділу Основного Закону, який визначає цей статус. Аналізуючи конституційні положення, можна зробити висновок, що органи виконавчої влади мають суттєві особливості порівняно з органами інших гілок державної влади. Однією з них є те, що виконавча влада носить виконавчий та розпорядчий характер, маючи на практиці організовувати виконання законодавчих актів, інших нормативних актів, правових приписів.
Виконавчий характер органів цієї гілки влади полягає у практичному втіленні в життя рішень законодавчої влади, оперативному та динамічному керівництві та управлінні соціально-економічною сферою та в державно-політичній діяльності. Для цього застосовуються відповідні методи діяльності та організаційно-виконавчі відносини типу "влада
підпорядкування'. що зумовлюють використання владних повноважень. Спільним для всіх органів виконавчої влади є системотворче начало -похідність від права державної власності. Кожен орган є суб'єктом права, наділений статусом юридичної особи, який вирішує питання управління майном державної форми власності. Такі особливості характеру виконавчої влади і діяльності її органів визначають організаційну побудову цих органів.
А тепер спробуємо дати визначення поняттю "органи виконавчої влади". Наприклад, Н.Нижник дає таке: "Органи виконавчої влади - це сукупність, хоча в цілому й однорідних державних органів, але таких, що суттєво відрізняються один від одного характером компетенції та організаційної структури, специфікою форм діяльності."* На нашу думку, можна сформулювати таке визначення - органи виконавчої влади - це самостійний вид органів державної влади, які у відповідності з конституційним принципом поділу державної влади покликані здійснювати функції, покладені на виконавчу гілку влади та наділені для цього відповідною компетенцією.
Особливе місце в системі виконавчої влади належить уряду - одному з вищих органів держави. Його компетенція лише умовно може бути зведена до виконання законів, здійснення завдань у сфері управління. Адже уряду належить виконавча політична влада, яка за своєю суттю є чи не найважливішою в державі. Функціонально уряд у переважній більшості країн разом із президентом і парламентом виробляє державну політику і безпосередньо втілює її в життя. Важелями такої реалізації є наявність адміністративних підрозділів на місцях та можливість розподілу бюджетних коштів.
Характерними для уряду є такі функції:
а) внутрішньополітичні - забезпечення прав і свобод людини й громадянина, здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;
б) кадрові - затвердження кандидатур на ключові посади в урядовому апараті та місцевих адміністраціях;
в) економічні - проведення фінансової, цінової, інвестиційної, податкової, зовнішньоекономічної політики держави;
г) бюджетні - розробка проекту державного бюджету, забезпечення його виконання та звіт про виконання.
Конституція України встановила, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади держави. В Основному Законі його статус визначено у п'ятьох статтях (ст. 113-117). Отже, Кабінет міністрів очолює систему виконавчої влади, будучи її центром в організації виконавчо-розпорядчої діяльності.
8 Нижник Н Р Природа та зміст адміністративної реформи в Україні / Реформування державного Угшавлшня в Укпаїні Ппоблеми І пепгпективи - Г 16R
Отже, уряд - це вищий орган у системі виконавчої влади, певною мірою підпорядкований парламенту, якому належить політична виконавча влада і який здійснює державне управління суспільними справами, впроваджує в життя рішення законодавчої влади й забезпечує дотримання встановлених у державі законів.
Конституції та законодавства встановлюють різні назви урядів -власне уряд, кабінет міністрів, рада міністрів, державна рада тощо. Але для позначення відповідного колегіального органу як загального явища доцільно користуватися терміном "уряд". Первісне значення слова "government", що коренем сягає класичних мов, пов'язане зі словом "вести".
Як правило, повноваження уряду включають у себе:
- виконання рішень законодавчої влади;
- здійснення функцій загального керівництва й управління справами в державі;
прийняття рішень із найважливіших внутрішніх і зовнішньополітичних питань;
- законодавчу ініціативу - направлення до розгляду парламентом проекту бюджету, проектів законів та інших нормативних актів.9
Формально уряд вважається колегіальним органом, який несе солідарну відповідальність за прийняті рішення та здійснюваний курс. Кількісний склад і структура уряду є відмінними у різних країнах. Більше того, у більшості держав не існує й чітко встановленого переліку міністерств, за винятком хіба що США та Швейцарії. Конкретний перелік міністерств та кількість членів уряду переважно залежать від рішення законодавчого органу, який затверджує новий уряд.
Необхідно зазначити, що державним органом політичного керівництва є не увесь уряд, а так званий кабінет, до складу якого здебільшого входять провідні члени уряду, які очолюють найвпливовіші міністерства. Згідно зі ст. 114 Конституції України до складу Кабінету Міністрів України входять: Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та всі міністри.
Характеризуючи структуру та організацію урядів, слід зупинитися на питаннях їх складу. Основною діючою особою уряду є його глава. Найбільш часто його називають прем'єр-міністром, хоча й існують деякі інші титули: голова ради міністрів, голова державної ради, канцлер, президент. Глава уряду - це політичний діяч, який очолює один із вищих органів держави, надіїений особливими, самостійними повноваженнями для здійснення керівництва суспільними справами у сфері виконавчої влади.
Конституції більшості країн майже нічого не говорять про якесь особливе місце прем'єр-міністра в структурі уряду і серед державних
4 Рябов С Г Політологічна теовія део*ави. - К.. Тандем. 1996. - С.102.
інститутів у цілому. Нерідко все обмежується загальним положенням про те, що глава уряду очолює уряд і керує ним. Не виключенням із такого правила є й українська Конституція, в якій відсутнє поняття "глава виконавчої влади" і лише сказано, що "Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України". З цього можна зробити висновок, що, по-перше, Верховна Рада з певних причин відмовилася вживати цей термін, а по-друге, повноваження, притаманні главі виконавчої влади, фактично в нашій країні розподілені між Президентом і Прем'єр-міністром, який очолює уряд. Дуалізм керівного центру урядової організації є ще однією особливістю сучасної моделі організації виконавчої влади в Україні. Зміст такого розподілу визначається конституційними нормами і державно-політичною практикою країни.
Такий стан є характерним для країн зі змішаною республіканською формою правління, до яких і належить Україна, на відміну від президентської системи, де всенародно обраний президент виконує обов'язки як глави держави, так і глави уряду, а посада останнього є ззагалі відсутньою, та парламентської, у якій реальна виконавча влада чалежить прем'єр-міністру при існуванні монарха чи номінального трезидента.
У практичній діяльності саме прем'єр-міністр є ключовою фігурою уряду. Встановлений у багатьох конституціях порядок формування уряду передбачає як першу стадію заміщення саме його глави. Відставка прем'єр-міністра з будь-яких причин майже завжди має наслідком відставку всього складу уряду. Глава уряду відіграє провідну роль у визначенні складу уряду. При цьому участь парламенту і глави держави в цій процедурі багато в чому носить формальний характер.
Прем'єр-міністр формує програму діяльності уряду, яку затверджує Верховна Рада України. Він також вирішує питання внутрішньої структури та організації уряду, керує засіданнями кабінету, а подекуди, практично підміняє його. У випадку розходження позицій з важливих питань між главою уряду і його окремими членами, вирішальне слово буде за прем'єром, який має право вимагати відставки конкретного міністра. Під загальним керівництвом глави уряду нерідко знаходиться інститут державної служби, що дає змогу йому здійснювати контроль та реально впливати на кадрову політику у системі виконавчої влади країни.
Разом з тим в українському варіанті формування та організації роботи уряду посада Прем'єр-міністра, за умови існування дуалізму центру виконавчої влади, є, по-перше, не самостійною, а по-друге, досить слабкою, особливо у порівнянні зі статусом керівників урядів країн зі схожою до української, президентсько-парламентською формою правління (Франція, Російська Федерація).
Таке становище є не зовсім оптимальним, особливо зважаючи на світові тенденції, що відбуваються останнім часом. Зокрема, спостерігається звуження практики колегіальності на урядовому рівні. Таке явище, що носить характер об'єктивного процесу суспільно-політичного і державно-правового розвитку багатьох країн, знайшло відповідне відображення в науці. Концепція "правління прем'єр-міністра" в конституційній та управлінській теорії значно потіснила концепцію "правління кабінету", яка, в свою чергу, зайняла місце теорії парламентського правління.
Досить суттєвим в аспекті розгляду місця і ролі уряду в здійсненні виконавчої влади має питання внутрішньої організації самого уряду як колегіального органу. Як вже зазначалось, у переважній більшості країн світу конституції прямо не окреслюють структуру і чисельність уряду. На практиці ж номінальна чисельність урядів досить невелика, і кількість міністрів, які входять до складу кабінету чи інших урядових колегій, коливається в межах двадцяти-тридцяти осіб. Однак ці цифри не є абсолютними, оскільки до складу кабінету нерідко офіційно не включені керівники різних відомств, комітетів, агентств та інших загальнодержавних органів, а подекуди - представники регіональних еліт та великого бізнесу, науковці та вчені. Для прикладу, якщо в США до складу кабінету завжди входили представники ділових і банківських кіл, то уряди Французької Республіки вирізнялися значною кількістю науковців, вчених та інших інтелектуалів, а до складу уряду Російської Федерації вперше включено керівників найвпливовіших регіонів країни.
Аналізуючи структури і склад кабінетів різних країн у різні періоди історії, можна зазначити, що існує певний класичний перелік міністерств, керівники яких обов'язково входять до складу урядових колегій. Це, насамперед, міністерства закордонних і внутрішніх справ, оборони, фінансів та юстиції, а відповідно їх керівники традиційно формували склад кабінетів із самого початку розвитку сучасної державності. Проте з часом функції держави значно розширювалися, що зумовило входження до урядів міністрів, які відають економікою, освітою, наукою і технікою, охороною здоров'я, соціальними питаннями тощо.
Правові особливості та компетенцію міністерств слід розглядати не ізольовано, а з урахуванням численності органів державного управління, відмінностей в їх правовому становищі. Міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади є спеціалізованими органами галузевої чи функціональної компетенції, підвідомчими Кабінету Міністрів, який спрямовує і координує їх роботу. Як вже зазначалося, у різних країнах кількість міністерств є неоднаковою. Це пояснюється обсягами управлінської діяльності, складністю управлінських завдань та іншими обставинами.
На нинішньому етапі відбувається зміна, функцій, які здійснюються міністерствами. Розподіл функцій державного і господарського управління спонукає до необхідності зосередження діяльності міністерств на формуванні та розробці форм їх реалізації, адекватних ринку: укладення контрактів на поставку продукції для забезпечення державних потреб, делегування повноважень з управління та розпорядження власністю, управління державними пакетами акцій, вплив на кадрову політику (призначення повноважних представників держави в акціонерні компанії, формування складу колегіальних акціонерів, укладення контрактів з адміністрацією акціонерних товариств про представництво інтересів держави і т.д.).1"
Виходячи з уточнення та зміни функцій міністерств та інших ЦОВВ, важливим завданням у сучасних умовах є перегляд їх статусу в напрямку забезпечення провідної ролі міністерств серед інших підвідомчих уряду органів як головних суб'єктів вироблення і реалізації урядової політики в тій чи іншій сфері. Центр їх уваги слід перенести з безпосереднього управління на вироблення загальної стратегії, координації роботи галузей народного господарства, переорієнтації діяльності з суто адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам. Від сильних міністерств слід поступово переходити до потужних, конкурентоспроможних галузей та підприємств. Реалізація цієї концепції дасть змогу привести кількість міністерств та інших центральних органів виконавчої влади до оптимального мінімуму і зробити їх структуру гнучкою.
Вищеозначені питання повинні знайти відповідне вирішення в Законі про міністерство України, прийняття якого є дуже актуальним.
Глава 6.3. Конституційні засади побудови і діяльності системи органів виконавчої влади України
Різні органи виконавчої влади, які разом складають поняття "апарат державного управління", поєднані між собою на засадах певної підпорядкованості, яка легко простежується як у межах будь-якої галузі, функціонального чи територіального підрозділу, у співвідношенні владних повноважень, статусів, функцій тощо. Звідси - чітка системна залежність на основі системоутворюючих факторів, завдяки чому окремі складові утворюють єдине ціле, їх об'єднання в єдину систему можливе лише за умови спільної мети діяльності. Саме такою метою є досягнення високого рівня організованості, упорядкованості, узгодженості дій різноманітних складових (органів) системи для ефективного здійснення державного управління. Однотипним є й зміст управлінської діяльності органів виконавчої влади, який випливає з функцій та завдань, що стоять перед
' Нижник Н.Р Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе - С. 124.
ними. Схожими в їх діяльності є також методи управління, які запроваджуються на основі використання владних повноважень. І, безумовно, управлінська діяльність органів виконавчої влади, як вже зазначалося, базується на єдиних принципах державного управління.
Отже, органи виконавчої влади України - не просто спільність однорідних одиниць, а цілісна система, тобто така сукупність органів, у якій всі складові частини взаємопов'язані і водночас складають самостійні підсистеми органів зі своїми особливостями завдань, організаційної структури, функцій, компетенції та з певною автономією коленого окремого органу. ''
Відповідно до Конституції України виконавча влада в нашій державі представлена низкою державних органів, які у своїй сукупності складають її систему. Термін "система" є давньогрецького походження і означає порядок, обумовлений планомірним, правильним розташуванням частин цілого. Єдність системи виявляється у такій взаємозалежності її компонентів, коли зі зміною одного з них міняються й усі інші, що впливає на систему в цілому. Основними характеристиками будь-якої системи є структура її елементів, розподіл функцій між ними, взаємозв'язок елементів структури всередині її та з навколишнім оточенням.12 У даному випадку цими елементами (частинами, компонентами) є відповідні органи виконавчої влади. Система державних органів виконавчої влади в Україні організована відповідно до існуючого адміністративно-територіального поділу країни і включає в себе чотири рівні:
» центральний (державний);
* республіканський в Автономній Республіці Крим;
» обласний, міський у містах Києві та Севастополі;
» районний, районний у містах Києві та Севастополі.
Схематично це виглядає таким чином:
На центральному (державному) рівні виконавчі функції держави покладено на Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі виконавчої влади. Функціональне і галузеве (міжгалузеве) державне управління здійснюють міністерства та інші центральні відомства -спеціально уповноважені центральні органи виконавчої влади.
На республіканському рівні Рада міністрів Автономної Республіки Крим виконує державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України. З питань виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів, її Голова, заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів підзвітні та підконтрольні Кабінету Міністрів України.
" Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій - С 38-39.
12 Нижник Н Р , Машков О А Системний підхід в організації державного управління. - С 27
На обласному, міському в містах Києві та Севастополі рівні функціонують обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, які є складовою частиною єдиної системи органів виконавчої влади України, підпорядковані Президентові та Кабінету Міністрів.
На районному рівні, районному в містах Києві та Севастополі діють районні державні адміністрації. Вони також входять до єдиної системи виконавчої влади і підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня: районні - обласним державним адміністраціям, а районні в містах Києві та Севастополі - відповідно міським державним адміністраціям. Через механізм призначення і звільнення на посаду, голови районних державних адміністрацій підпорядковані Президентові України та Кабінету Міністрів України.
На найнижчому рівні адміністративно-територіального поділу - місті, селищі, селі - державні органи виконавчої влади не утворюються. Управління на цих територіях здійснюють органи місцевого самоврядування. Проте, згідно з Конституцією (ст. 143) та законодавством їм можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. У такому випадку органи місцевого самоврядування є підконтрольні відповідним органам виконавчої влади в частині делегованих повноважень. А зараз розглянемо детальніше всі органи, що входять до системи виконавчої влади України.
Президент України та виконавча влада
Відповідно до ст. 402 Конституції України Президент України є главою держави. Як уже зазначалось у попередніх главах, він структурно не входить до жодної гілки влади, навпаки, стоїть над ними, володіючи значними компетенційними преференціями (насамперед кадровими) щодо виконавчої гілки влади. Отже, формально він не є главою виконавчої влади, як це було до 28 червня 1996 року (до прийняття нової Конституції України). Тобто Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально - через певний обсяг своїх повноважень. Але він не віднесений до неї структурно, як окрема структурна ланка в системі органів виконавчої влади.
Основний Закон взагалі не містить терміну "глава виконавчої влади", що відповідає світовій конституційній практиці. Навіть у президентських республіках поширеним є визначення президента як глави уряду, але не виконавчої влади. Хоча при цьому глава держави при будь-якій формі правління має безпосереднє відношення до виконавчої влади. Його не можна цілком уособлювати з якоюсь однією гілкою влади, у тому числі і з виконавчою.
Після запровадження в Україні на основі Закону від 5 липня 1991 р. "Про Президента Української РСР" поста Президента до чинної на той час Конституції Української РСР були внесені відповідні зміни і доповнення,
згідно з якими Президент України був главою держави і водночас главою державної виконавчої влади.
Нова Конституція дещо змінила його офіційний статус, залишивши за ним лише пост глави держави (ст. 102). Автори української Конституції вирішили, що Президент юридичне не повинен мати прямого відношення до виконавчої влади. Однак, не будучи формально главою виконавчої влади, він як глава держави наділений значними владними повноваженнями, у тому числі й у сфері організації діяльності виконавчої влади. Так, згідно з відповідними пунктами ст. 106 Конституції, яка визначає повноваження Президента України, він:
» призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра
України: припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку;
» призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах;
« призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України голову Антимонопольного комітету України, голову Фонду державного майна України, голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України;
» утворює, реорганізує та ліквідує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;
» скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Ціла низка конституційних законів свідчить, що Президент має безпосереднє відношення і до діяльності Кабінету Міністрів, оскільки: уряд відповідальний перед главою держави; Президент одноособове відміняє акти Кабінету Міністрів; Президент утворює, реорганізовує та ліквідує (за пропозицією Прем'єра) міністерства.
Президент наділений також важливими засобами впливу та контролю щодо кадрової політики не лише в межах Уряду, айв межах виконавчої влади взагалі. Він має право на свій розсуд відправити у відставку Прем'єр-міністра разом з Урядом, навіть якщо глава Уряду та очолюваний
ним Кабінет Міністрів мають підтримку у Верховній Раді. Такі ж повноваження глава держави має відносно будь-якого члена Уряду, керівників інших центральних оганів виконавчої влади та голів місцевих державних адміністрацій, яких він може звільнити із займаних посад без узгодження з Прем'єр-міністром і без будь-яких пояснень.
Таким чином, окрім повноважень, які безпосередньо випливають із статусу поста глави держави (представлення держави в міжнародних відносинах, очолювання Ради національної безпеки і оборони та Верховного головнокомандування Збройними Силами, здійснення нагородження, помилування та ін.), Президент України наділений широкими повноваженнями у сфері формування і спрямування діяльності органів виконавчої влади. У цьому і полягає особливість його офіційного (правового) статусу згідно з Конституцією України. Правовий статус Президента України визначається Конституцією і Законом "Про Президента України" від 5 липня 1991 р.
Поєднання функцій Президента зі сферою виконавчої влади також забезпечується його головуванням у такому координаційному органі, як Рада національної безпеки і оборони України. Конституцйний статус цього органу значно зміцнює статус глави держави, адже згідно зі ст. 107 Конституції Рада координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. До складу Ради за посадою входять: Прем'єр-міністр, Міністр оборони, Голова Служби безпеки, Міністр внутрішніх справ, Міністр закордонних справ. Тобто через цей орган Президент може активно взаємодіяти на організаційному та функціональному рівнях з міністрами "силових" відомств, що, безперечно, посилює його роль у державному механізмі. У цьому зв'язку зазначимо, що рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами глави держави.
При Президентові України функціонує його робочий апарат у складі помічників, радників, референтів, наукових консультантів, консультантів, технічного та обслуговуючого персоналу, охорони, які у своїй сукупності утворюють структуру органів при Президентові України (див. рис. 6.1). Керівним і координуючим центром цієї структури є Адміністрація Президента України, яку очолює Глава Адміністрації Президента. До складу Адміністрації входять: Глава Адміністрації, Перший помічник Президента, Перший заступник та заступники Глави Адміністрації, помічники Президента, радники Президента, наукові консультанти, консультанти та референти Президента, Постійний представник Президента у Верховній Раді, Постійний представник Президента в Конституційному Суді, Постійний представник Президента в Кабінеті Міністрів; управління, служби, відділи та інші структурні підрозділи.
Діяльність Адміністрації Президента України регулюється відповідним Положенням, затвердженим Указом Президента України від
19 лютого 1997 року. Положення про Адміністрацію, гранична чисельність її працівників, структура, штатний розпис видатків затверджуються Президентом України за поданням Глави Адміністрації.
Постійний представник Президента у
Верховній Раді
Головне управління
державної служби
України
Постійний
представник
Президента у
Конституційному
Суді
Постійний
представник
Президента у
Кабінеті
Міністрів
|
Радники І помічники Президента |
|
Рис. 6.1. Структура органів при Президентові України.
Головним завданням Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення діяльності глави держави щодо:
» реалізації його повноважень як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина;
« представлення України в міжнародних відносинах, здійснення керівництва її зовнішньополітичною діяльністю, ведення переговорів та укладанння міжнародних договорів України, визнання іноземних держав, призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України;
« здійснення ним керівництва у сферах національної безпеки і оборони;
» визначення стратегії економічного розвитку держави;
« вирішення питань, пов'язаних з утворенням, реорганізацією і ліквідацією центральних органів виконавчої влади, забезпечення їх узгодженого функціонування і взаємодії;
» розв'язання кадрових питань, які належать до його повноважень;
» вирішення питань, пов'язаних із нагородженням державними нагородами, у тому числі відзнаками Президента України, присвоєнням вищих військових та інших вищих спеціальних звань і класних чинів, прийняттям до громадянства та припинення громадянства України, наданням притулку в Україні, здійснення помилування;
» здійснення ним й інших повноважень, визначених Основним Законом.
Метою діяльності Адміністрації є підготовка відповідних питань і проектів указів та розпоряджень Президента, виходячи з його повноважень, визначених у Конституції та в Законі "Про Президента України". Спеціально щодо цього у ст. 106 Конституції України закріплене положення, згідно з яким Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.
Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Певні акти Президента України, видані в межах його повноважень, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.
Кабінет Міністрів України
Кабінет Міністрів України (уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який її очолює. Він здійснює виконавчу владу як безпосередньо, так і через центральні та місцеві органи виконавчої влади, спрямовуючи, координуючи та контролюючи діяльність цих органів. Таким чином Кабінет Міністрів є центром виконавчої влади, колегіальним органом, своєрідним штабом з організації виконавчо-розпорядчої Діяльності всіх органів виконавчої влади держави, хоча чинне законодавство і не вживає такого терміну. Як зазначалось, у новій Конституції України відсутнє поняття "глава виконавчої влади", яке до
моменту її прийняття містилося в попередній Конституції. Цей пост одночасно з постом глави держави займав Президент України. Отже, можна абсолютно точно стверджувати, що законодавець відмовився з певних причин від застосування цього терміну, а повноваження, які повинен виконувати глава виконавчої влади, розділені між Президентом України і Прем'єр-міністром України. Це - особливість української моделі "двоїстого" центру виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України має дуже широкий обсяг функцій у сфері державного управління. Для їхньої характеристики можна використати різні підходи. Але ключовими, на нашу думку, слід вважати окремі сфери і галузі суспільного життя, а також основні види органів і посадових осіб, у відносинах з якими Кабінет Міністрів реалізує переважний обсяг своїх завдань, функцій, прав і обов'язків.
Беручи за основу найбільш характерний перелік сфер і галузей суспільного життя, В. Авер'янов визначає такі основні функції Кабінету Міністрів:
а) у сферах економіки, фінансів, науки і технологій: здійснює прогнозування і антимонопольне регулювання економіки України, сприяє розвитку підприємництва на засадах рівності перед законом усіх форм власності та забезпечення соціальної спрямованості економіки, організовує управління об'єктами права державної власності, розробку і реалізацію загальнодержавних програм;
вживає заходів щодо підтримки національного товаровиробництва, структурної перебудови економіки та прискореного розвитку її пріоритетних галузей, проведення земельної реформи, залучення інвестицій в економіку України, утворює і використовує державні резервні фонди, визначає порядок формування та розміщення замовлень на виробництво продукції для державних потреб;
організовує розробку і виконання Державного бюджету України, контролює обслуговування державного боргу України, дотримання порядку державного ціноутворення, організовує державне страхування, випуск державних внутрішніх позик, проведення грошово-речових лотерей, сприяє забезпеченню стабільності грошової одиниці України;
вживає заходів щодо стимулювання інноваційної діяльності товаровиробників, обґрунтовує пріоритетні напрями розвитку науки і техніки, розробляє пропозиції щодо обсягів бюджетного фінансування науково-технічної сфери, створює, реорганізовує та ліквідує державні наукові установи, які повністю або частково фінансуються з коштів Державного бюджету України;
б) у сферах соціального розвитку, освіти і культури: вживає заходів до підвищення реального рівня життя населення, забезпечення його зайнятості, пріоритетності соціального розвитку села, професійної орієнтації, підготовки та перепідготовки працівників, соціального захисту
непрацездатних і малозабезпечених верств населення, охорони сім'ї, материнства і дитинства, регулює міграційні процеси;
створює матеріально-технічну базу та інші умови, необхідні для розвитку галузей охорони здоров'я, освіти, культури, спорту і туризму, забезпечує доступність для громадян усіх форм державних медичних, освітніх, культурних, фізкультурно-спортивних і рекреаційних послуг;
забезпечує духовно-культурний розвиток українського народу, збереження і охорону історико-культурних пам'яток, гармонійне функціонування міжнаціональних відносин, сприяє задоволенню національно-культурних потреб українців, які проживають за межами України;
в) у сферах гарантування прав і свобод людини, законності та громадського порядку, національної безпеки і обороноздатності: організовує і контролює дотримання органами виконавчої влади законодавства, що визначає права і свободи людини і громадянина, гарантії їх реалізації та захисту;
забезпечує охорону приватної та інших форм власності, зміцнення громадського порядку, активну боротьбу зі злочинністю, виконання судових рішень, вживає заходів щодо соціального захисту працівників (та членів їхніх сімей) правоохоронних і судових органів;
забезпечує дотримання вимог законності у діяльності органів виконавчої влади та їх апарату, посадових осіб, вживає заходів щодо подолання бюрократичних та інших зловживань при здійсненні їхніх повноважень;
вживає заходів для зміцнення національної безпеки та обороноздатності України, охорони й захисту її державного кордону і території, керівництва Цивільною обороною України;
визначає в межах бюджетних асигнувань на оборону чисельність громадян, які підлягають призову на строкову військову службу і навчальні збори, забезпечує реалізацію прав і гарантій військовослужбовців і осіб, звільнених з військової служби (та членів їхніх сімей);
г) у сферах охорони природи, екологічної безпеки і природокористування: організовує управління охороною та раціональним використанням природних ресурсів, розробляє і забезпечує виконання державних і міжурядових екологічних програм, вживає заходів для вдосконалення економічного механізму природокористування;
забезпечує виконання програми ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, вживає заходів щодо ліквідації шкідливих наслідків інших значних аварій і катастроф, стихійного лиха, вирішує питання про обмеження, тимчасову заборону або припинення діяльності підприємств, установ і організацій у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього середовища;
д) у сферах зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної діяльності: бере участь у забезпеченні виконання міжнародних договорів України, приймає рішення і проводить переговори та підписання міжнародних договорів України, які укладаються від імені Кабінету Міністрів України;
організовує управління зовнішньоекономічною діяльністю держави, митною справою, складання платіжного балансу України, забезпечує раціональне використання державних валютних коштів;
здійснює разом із Національним банком України валютне регулювання, виступає гарантом щодо кредитів, які надаються іноземними банками, фінансовими та іншими міжнародними організаціями, в тому числі відповідно до міжнародних договорів України.13
Крім цього, Кабінет Міністрів може здійснювати й деякі інші функції в інших сферах, що можуть визначатися Конституцією і законами України, а також указами і розпорядженнями Президента.
Характеризуючи організацію та правовий статус Кабінету Міністрів, слід звернути увагу на головний елемент цього статусу - компетенцію уряду, тобто його численні повноваження - права та обов'язки, на підставі яких виконуються всі основні завдання і функції уряду.
Урядова компетенція спрямована на організацію виконання Конституції і законів України, актів Президента, власної Програми діяльності, схваленої Верховною Радою, постійного контролю за здійсненням виконавчої діяльності підвідомчими уряду органами, вжиття заходів щодо усунення недоліків у роботі цих органів.
Конституція України у ст.116 чітко і детально визначила компетенцію уряду. Відповідно Кабінет Міністрів:
1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;
2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;
3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;
4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;
5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;
6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Дер-
13 Авер'янов В Ь Органи виконавчої влади в Україні. - С. 20-22.
жавного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;
7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;
8) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;
9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади,
10) виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.
Діяльність Кабінету Міністрів України грунтується на принципах:
а) розподілу державної влади, який означає, що Кабінет Міністрів здійснює виконавчу владу у встановлених Конституцією України межах незалежно від органів законодавчої і судової влади, крім випадків, передбачених Конституцією України, недопущення неправомірного втручання будь-яких органів, посадових осіб, об'єднань громадян у вирішення питань, що віднесені до відання уряду;
б) верховенства права - Кабінет Міністрів у своїй діяльності дотримується вимог утвердження та гарантування прав і свобод людини, відповідальності держави перед громадянами за забезпечення їм гідних умов життя;
в) законності - Кабінет Міністрів здійснює свої повноваження на основі, у відповідності та на виконання Конституції, законів України, указів і розпоряджень Президента України;
г) колегіальності - Кабінет Міністрів є колегіальним органом, що приймає рішення після вільного демократичного обговорення питань на своїх засіданнях;
д) науковості - Кабінет Міністрів у своїй діяльності спирається на наукове і соціологічне обгрунтування здійснюваної ним державної політики, активно використовує новітні досягнення наукових досліджень, організаційно-технічні засоби та інформаційні технології;
е) гласності - Кабінет Міністрів регулярно інформує громадськість про свою діяльність. Прийняття таємних рішень можливе лише у випадках, визначених законом.14
Важливою складовою правового статусу Кабінету Міністрів України є процедура його формування. Згідно зі ст.114 Основного Закону до складу Кабінету Міністрів України входять: Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. Склад Кабінету Міністрів формується Президентом України за певної участі Верховної
14 Авер'янов В Б. Органи виконавчої влади в Україні - С 15 - 16.
Ради в термін, що не перевищує шістдесят днів після припинення повноважень попереднього уряду.
Кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра на розгляд Верховної Ради вносить Президент України після можливого проведення консультацій з головами депутатських груп і фракцій. Кандидат на посаду Прем'єр-міністра виступає з програмною заявою та відповідає на запитання народних депутатів. Верховна Рада дає згоду на призначення Прем'єр-міністра більшістю від конституційного складу парламенту.
Якщо кандидатура, внесена Президентом, парламентом відхиляється, глава держави після можливих політичних консультацій вносить нову кандидатуру. Президент України має право запропонувати повторно ту саму кандидатуру.
Одержавши згоду Верховної Ради, Президент видає указ про призначення Прем'єр-міністра. Після свого призначення глава уряду представляє пропозиції щодо структури та складу Кабінету Міністрів України на затвердження Президентові України, який на підставі цього подання видає указ про призначення до складу уряду, з переліком посад усіх його членів.
Прем 'єр-міністр України як глава Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності уряду, схваленої Верховною Радою України; керує розробленням та реалізацією внутрішньої та зовнішньої політики держави; спрямовує та координує діяльність Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, Урядового Секретаря, міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів АРК, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; взаємодіє з урядами інших держав. У випадках і в межах, визначених Конституцією, він виконує обов'язки Президента України у разі дострокового припинення його повноважень. Прем'єр-міністр України входить із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів.
Прем'єр-міністру підпорядковується Секретаріат Кабінету Міністрів, а також служба глави Уряду.
Прем'єр-міністр у межах своїх повноважень спрямовує, координує та контролює діяльність Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Служби безпеки, Державного комітету у справах охорони державного кордону, Управління державної охорони.
Перший віце-прем'єр та віце-прем'єр-міністри як заступники глави уряду виробляють стратегію і тактику реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів у закріплених за ними напрямках і сферах діяльності уряду, спрямовують, координують та контролюють роботу міністерств,
інших центральних органів виконавчої влади для виконання завдань Кабінету Міністрів, а також попередньо розглядають і погоджують проекти рішень уряду, вживають заходів щодо врегулювання розбіжностей щодо них серед членів Кабінету Міністрів. У разі відсутності Прем'єр-міністра вони його заміщають, діючи в межах, визначених Прем'єр-міністром, який визначає також і черговість такого заміщення.
Перший віие-прем 'єр-міністр України організовує розроблення та реалізацію внутрішньої та зовнішньої економічної політики, зокрема бюджетної, грошово-кредитної, податкової та валютної, планування і прогнозування заходів щодо розвитку національної економіки та зовнішньоекономічних зв'язків, інвестиційних процесів, підготовку та реалізацію Програми діяльності Кабінету Міністрів, вносить для розгляду Уряду пропозиції про статегію і тактику розвитку макроекономічних процесів і явищ, організовує розроблення та здійснення заходів щодо розвитку економічних реформ, впровадження адміністративної реформи в системі центральних органів виконавчої влади, координує діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади з питань розвитку конкуренції на внутрішніх товарних ринках, демонополізації, приватизації та реструктуризації підприємств, розвитку підприємництва.
Він також:
- за дорученням Прем'єр-міністра представляє Кабінет Міністрів у відносинах з іншими органами та організаціями в Україні та за її межами;
-організовує розробку та реалізацію державної політики у сфері розвитку промисловості, транспортного комплексу, зв'язку, виробничого кооперування України з країнами СНД і Балтії;
- забезпечує розроблення та здійснення заходів, спрямованих на зростання експортного потенціалу промисловості, стимулювання виробництва імпортозамінної продукції, захист вітчизняних товаровиробників, розвиток виробничої кооперації різних галузей;
- забезпечує взаємодію органів виконавчої влади з оборонними, правозахисними та природоохоронними громадськими організаціями.
Віие-прем'ср-міністр України з питань паливно-енергетичного комплексу організовує:
- розроблення та реалізацію державної політики у сфері палива та енергетики країни;
здійснення загальних заходів щодо підвищення енергетичної незалежності України, подолання кризових явищ у паливно-енергетичному комплексі, підвищення ефективності роботи енергетичних галузей, фінансового оздоровлення енергетичних підприємств, удосконалення схеми організації енергоринку і його управління, демонополізації ринку збуту електроенергії, зниження енергоємності ВВП, удосконалення тарифної та цінової політики в електроенергетиці;
- координацію діяльності Міністерства палива і енергетики, Національної комісії регулювання електроенергетики.
Віие-прем'єр-міністр України з питань агропромислового комплексу організовує:
розробку та реалізацію державної політики у сфері агропромислового виробництва;
- реформування в сільськогосподарському секторі економіки;
- проведення земельної реформи;
- прискорення формування аграрного ринку;
- розробку та реалізацію державної політики у сфері ядерної та екологічної безпеки, використання природних ресурсів;
- проведення інституційних реформ державної системи охорони довкілля та використання природних ресурсів;
- запровадження механізмів та інструментів екологічної політики;
- координацію діяльності міністерств аграрної політики, екології та природних ресурсів, з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.
Віие-прем'єр-міністр України з питань соціальної та гуманітарної політики організовує:
- розробку та реалізацію державної політики у сфері соціального захисту та пенсійного забезпечення населення, оплати праці, зайнятості населення, охорони здоров'я, будівництва та житлової політики, з питань надзвичайних ситуацій та захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, захисту прав споживачів, а також прав ветеранів війни та воєнних конфліктів у іноземних державах;
- здійснення загальних заходів щодо удосконалення діяльності місцевих органів виконавчої влади з реалізації державної регіональної політики, роботи з формування резерву кадрів для місцевих органів виконавчої влади;
- розроблення та здійснення державної політики в гуманітарній та політико-ідеологічній сфері, з питань сім'ї та молоді, освіти, науки, культури і мистецтва, преси та інформації, фізичної культури і спорту, туризму, міжнаціональних, конфесійних відносин, контролює роботу з атестації наукових та науково-педагогічних кадрів, регулює вирішення питань гуманітарної допомоги, сприяє роботі творчих спілок, інших громадських організацій, міжнародних гуманітарних інституцій;
- координацію діяльністі міністерств культури і мистецтв, освіти і науки, охорони здоров'я, праці та соціальної політики.
Міністри України очолюють міністерства і забезпечують формування і проведення державної політики у доручених їм сферах, несучи політичну відповідальність за виконання покладених на них завдань і повноважень.
Основним Законом встановлені певні обмеження щодо входження до складу уряду: члени Кабінету Міністрів не можуть бути народними
Ґава сумііі? мати Інший представницький мандат, не мають
суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім
кладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу
мГтНь0нГа0м°етГоНУ ™ НаГЛЯД°ВОЇ РаДИ -""Риемства або о^ганГза ™о на меті одержання прибутку.
в°нійУрВ?ТЙ КабІНЄТ МІНІСТРІВ не пізніше, ніж через ЗО днів, подає
'кражи для схвалення Програму своєї діяльності на весь
>ажень. Цей документ містить концептуальне викладення
-пості та засобів виконання завдань Кабінету Міністрів. До
H40DM -ю Т™ СХШа стРУ*туРи Кабінету Міністрів України з
про його персональний склад. Програма вважається
™v Sxol p3a w' п.РоголосУвала більшість від конституційного складу верховної Ради України.
Укпя!нибІНгЄоТб^ІНІСТрІВ утв°Рюється на строк повноважень Президента то на пять років. Однак кожен член уряду може бути
ЗВІЛЬНеНИИ 3 ПОСали v fSvrn, а^ый к,™»,,.,
сади у оудь-якии момент главою держави. Це є так звана
кожен Г™™ в'Дпов'ДальнІсть членів Кабінету Міністрів. Разом
й™ Ппе™ УРЯДУ МаЄ ПраВ° 3 полі™чних чи особистих мотивів
идентов, про свою відставку. Заява про відставку на ім'я
жави подається через прем,єр.міністра) який зобов'язаний
мЬкування сто ™ ПР°~3аЯВУ ПрЄЗИДЄНТу України ' повідомити свої ПоемєЛ ніс™ Г Прииняття чи неприйняття відставки. Відставка
же нчСяРдок наТт3 3 6УДЬ-ЯКИХ причин тягне «ікавку уряду в цілому. Такий наслі, Іступає І у випадку смерті глави уряду
Поезиле^мТ ПОЛІТИЧНа відповідальність Кабінету Міністрів перед ом Украіни має у випадау прийняття останнім ння п^
припинення повноважень Прем'єр-міністра. Внаслідок цього глава уряду
в±авЯк3уаНКИаИбінНЄВІГаДН° "^ ПРе-Дентові України заяву™ відставку каошету Міністрів.
ІалІсТпНІГйн. аб°« обов'язкова ^Дставка уряду відбувається також у
Укгїїни оезолТ" 6ІЛЬШ1СТЮ,ВІ^ конституційного складу Верховної Ради
раши резолюц„ недовіри Кабінету Міністрів за результатами розгляду
їдПно°Пзі ИсТ77Є Г"" ЯК °ДНІЄЇ ТРЄТИНИ народнихУпутатів. ЩопраГа'
Конституції питання про відповідальність Кабінету
-може розглядатися Верховною Радою більше одного разу
про чергової сесп, а також протягом року після схвалення
програми діяльності уряду.
ів, відставку якого прийнято Президентом, за його свої повноваження до початку
Ф°РМ012 Р0б°™ КабінетУ Міністрів України є періодичні яких обговорюються питання і приймаються рішення •відно до наданих йому повноважень. Кабінет Міністрів України в
межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України. У формі постанов Кабінету Міністрів видаються акти, які носять нормативний характер або з питань, що мають найбільш важливе чи загальне значення. У формі розпоряджень Кабінету Міністрів -акти, що мають індивідуальний характер або з питань внутрішньо-організаційної та іншої поточної роботи Кабінету Міністрів України.
Надзвичайно важливим положенням нової Конституції є те, що нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом. Офіційну (державну) реєстрацію вказаних правових актів проводить Український державний центр правової інформації при Міністерстві юстиції України. Реалізація цього положення на практиці значною мірою сприяє ефективному застосуванню і виконанню чинного законодавства.
Акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з дня їх прийняття, якщо інше не встановлено законом або не передбачено в самих цих актах. Вони можуть бути скасовані Президентом України. До того ж акти Кабінету Міністрів у повному обсязі або їх окремі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом такого рішення.
На відміну від Президента України, якому Конституція забороняє передавати свої повноваження для здійснення іншим особам або органам, Кабінет Міністрів у разі необхідності може делегувати (тобто передавати для тимчасового чи безстрокового виконання) окремі повноваження іншим органам виконавчої влади, а також органам місцевого самоврядування - за їх згодою, якщо це прямо не заборонено законом або актом Президента України.
З метою підвищення ефективності діяльності Уряду та координації роботи центральних органів виконавчої влади у формуванні та реалізації державної політики в структурі Кабінету Міністрів запроваджено принципово новий для практики державного управління України елемент -Урядові міжміністерські програмно-цільові комітети. Згідно з постановою Кабінету Міністрів "Про урядові комітети" створено чотири Урядові комітети: економічного розвитку, соціального та гуманітарного розвитку, реформування паливно-енергетичного комплексу, реформування аграрного сектору та з питань екології.
Урядовий комітет є робочим органом Кабінету Міністрів, основним завданням якого є формування та реалізація державної політики у відповідній сфері згідно із стратегією, визначеною Урядом. Цей орган: розглядає та схвалює концепції проектів нормативно-правових актів, що підлягають розробленню; розглядає, врегульовує розбіжності та схвалює проекти нормативно-правових актів та інших документів, що подаються на
розгляд Кабінету Міністрів; розглядає інші питання, пов'язані з формуванням та реалізацією державної політики у відповідній сфері.
До складу Урядового комітету входять члени Кабінету Міністрів, а очолює його голова, який за посадою є Першим віце-прем'єр-міністром або Віце-прем'єр-міністром.
У цих підрозділах зосереджена поточна робота з вироблення рішень Уряду, що дало змогу звільнити останній від вирішення другорядних питань та сконцентрувати діяльність на розв'язанні стратегічних державних завдань.
Діяльність Кабінету Міністрів, як зазначалось у главі 5.3, забезпечується Секретаріатом КМУ. Структура Секретаріату розроблена на основі указів Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи" та "Про склад Кабінету Міністрів України", з урахуванням пропозицій Світового Банку. В її основі - перехід від галузевого до функціонального принципу вироблення урядових рішень. Виконання функцій, покладених на Секретаріат, забезпечують два блоки аналітичний та адміністративно-організаційний. Аналітичний складається із трьох депертаментів, підпорядкованих заступникам Урядового секретаря: юридичного, економічної політики, внутрішньої політики. До адміністративно-організаційного блоку, підпорядкованого першому заступнику Урядового Секретаря, увійшли структурні підрозділи адміністративної реформи, організаційного забезпечення проведення засідань Кабінету Міністрів та Урядових комітетів, моніторингу, інформаційних технологій. Крім того, роботу Уряду забезпечують департамент кадрового забезпечення та персоналу, господарське управління та відділ бухгалтерського обліку, фінансів та планування господарської діяльності.
Секретаріат діє на підставі Положення, яке затверджується Кабінетом Міністрів, а його структура не може бути побудована за галузевим принципом.
Стосовно повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з іншими органами державного управління, то насамперед слід виділити напрями його впливу на очолювану систему органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів вносить Президентові України подання стосовно створення центральних органів виконавчої влади. Прем'єр-міністр вносить подання про призначення на посаду керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників, накладає на них дисциплінарні стягнення. Уряд має право скасовувати акти міністерств, державних комітетів, інших центральних органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів затверджує граничну чисельність працівників апарату і розмір асигнувань на утримання зазначених органів із Державного бюджету в межах виділених на це коштів; здійснює добір
керівних кадрів підвідомчих йому органів, їх підготовку та перепідготовку; заслуховує звіти керівників центральних органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів у межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці урядові органи здійснюють: управління окремими підгалузями або сферами діяльності; контрольно-наглядові функції; регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб. Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів за поданням керівника відповідного центрального органу виконавчої влади. Уряд також затверджує Положення про цей орган.
Кабінету Міністрів підзвітні та підконтрольні також місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед ним. Підзвітність і підконтрольність обласних і районних державних адміністрацій не поширюється на ту частину повноважень, яка делегована їм органами місцевого самоврядування - відповідними обласними чи районними радами. Кабінет Міністрів в особі Прем'єр-міністра вносить Президентові України подання щодо призначення на посаду і звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. Кабінет Міністрів постійно одержує від місцевих державних адміністрацій детальну інформацію про їхню діяльність, регулярно заслуховує звіти голів державних адміністрацій з визначених Кабінетом Міністрів питань. У разі неналежного виконання головою державної адміністрації покладених на нього повноважень Кабінет Міністрів має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності або звернутися до Президента з поданням про звільнення з посади.
Кабінет Міністрів розробляє примірний перелік управлінь, відділів, інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, затверджує положення про ці підрозділи, кількісний склад заступників голів, чисельність працівників державних адміністрацій та витрати на їх утримання, розглядає пропозиції обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій з питань, що потребують рішення Кабінету Міністрів. У засіданнях уряду можуть брати участь з правом дорадчого голосу голови обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій.
Кабінет Міністрів має право зупиняти дію рішень голів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, актам Президента, Кабінету Міністрів, іншим актам законодавства, а також скасовувати рішення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій. Вирішуючи питання зупинення дії рішення голови державної адміністрації, Кабінет Міністрів водночас звертається до Президента України з пропозицією про
скасування цього рішення. Якщо Президент-протягом десяти днів після цього звернення не скасовує зупинене рішення, акт Кабінету Міністрів про його зупинення втрачає чинність.
Певну специфіку мають відносини Кабінету Міністрів України з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, яка не є безпосередньо підпорядкованим йому органом виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України спрямовує, координує і контролює діяльність Ради міністрів АРК щодо виконання Конституції і законів України, актів Президента та Кабінету Міністрів на території АРК як невід'ємної складової частини України. Кабінет Міністрів України має право одержувати від уряду АРК інформацію з питань здійснення цієї діяльності. Кабінет Міністрів визначає порядок участі Ради міністрів АРК та підвідомчих їй органів у виконанні загальнодержавних програм, інших заходів загальнодержавного значення щодо усунення наслідків екологічної безпеки, надзвичайних ситуацій, боротьби зі злочинністю та контролює дотримання відповідності програм АРК з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони навколишнього середовища загальнодержавним програмам. Кабінет Міністрів з метою ефективної реалізації загальнодержавних і республіканських програм, інших заходів загальнодержавного і республіканського значення забезпечує взаємодію Ради міністрів АРК з міністерствами, державними комітетами, іншими центральними органами виконавчої влади України.
Кабінет Міністрів України забезпечує Раді міністрів АРК участь у вирішенні порушених ним питань шляхом надання права вирішального голосу голові Ради міністрів АРК на засіданнях Кабінету Міністрів, а також обов'язкового розгляду пропозицій уряду АРК з питань, що потребують рішення Кабінету Міністрів України.
Кабінет Міністрів України може прийняти на себе за ініціативою АРК виконання окремих повноважень Ради міністрів АРК. Кабінет Міністрів може подати безпосередньо Верховній Раді України або Президентові України законопроект щодо делегування Автономній Республіці Крим окремих повноважень органів виконавчої влади з віднесенням цих повноважень до відання Ради міністрів АРК та підвідомчих їй органів з эбов'язковим наданням їм необхідних фінансових і матеріальних ресурсів.
Для здійснення постійних зв'язків Кабінету Міністрів України з Радою міністрів АРК у столиці України - місті Києві діє постійне представництво уряду АРК.
На відміну від повноважень, які має Кабінет Міністрів щодо органів, які складають очолювану ним систему, стосовно місцевого самоврядування компетенція Кабінету Міністрів спрямована на максимальне сприяння його функціонуванню і розвитку - без будь-якого втручання в безпосередню діяльність органів самоорганізації населення.
Зокрема, Кабінет Міністрів України спрямовує діяльність усієї системи органів виконавчої влади на додержання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, забезпечує плідну взаємодію центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення та реалізації завдань соціально-економічного і культурного розвитку регіонів, адміністративно-територіальних одиниць.
Кабінет Міністрів може внести безпосередньо до Верховної Ради або до Президента України законопроект щодо делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади. Водночас Кабінет Міністрів подає пропозиції з фінансування здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнодержавних податків, а також передачі органам місцевого самоврядування відповідних об'єктів права державної власності.
Разом з тим органи місцевого самоврядування в частині делегованих їм за законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні та підзвітні Кабінету Міністрів. Рішення органів місцевого самоврядування з питань цих повноважень, що суперечать Конституції та законам України, актам Президента, Кабінету Міністрів, іншим актам законодавства України, може скасувати Кабінет Міністрів або за його дорученням відповідний орган виконавчої влади.
Міністерства
Здійснення оперативного повсякденного державного управління в окремих галузях і сферах життя покладене на "центральні органи" в системі органів виконавчої влади. Центральні органи виконавчої влади в Україні поділяються на три групи:
1. Міністерства, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів.
2. Державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України.
3. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Центральні органи виконавчої влади - це група підвідомчих Кабінету
Міністрів України органів виконавчої влади, щодо яких ключові установчі та кадрові питання вирішуються Президентом України відповідно до його конституційно визначених повноважень.
Сьогодні система центральних органів виконавчої влади України, відповідно до Указу Президента України "Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади" складається з 15 міністерств, 20 державних комітетів та 11 центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. Міністерства займають провідне місце серед ЦОВВ і фінансуються безпосередньо із Державного бюджету.
Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади у забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності.
Міністерство - складний центральний орган виконавчої влади, який набув поширення в усіх державах світу. Його назва походить від латинського слова ministro, що означає служу, керую. Терміном "міністерство" визначається центральний в державі орган виконавчої влади, який здійснює державне управління в якійсь певній галузі чи сфері життя. В Російській імперії, у період перебування в її складі України, міністерства виникли і набули поширення на початку XIX ст. Уперше в незалежній Українській державі міністерства виникли під назвою "народні секретаріати" в період створення Центральної Ради влітку 1917 р. Більшовицький уряд, утворений в грудні 1918 р. у Харкові, започаткував запозичену з Росії назву "народні комісаріати". Саме така назва збереглася відносно позначення центральних органів державного управління Української РСР аж до 1946 p., коли внаслідок адміністративної реформи в колишньому СРСР вони були перейменовані на міністерства.
Від інших центральних органів виконавчої влади міністерства відрізняються ширшою компетенцією і галузевою спеціалізацією. Хоча на нинішньому етапі адміністративної реформи вирішуються завдання поступового переходу від галузевого до функціонального принципу побудови міністерств, інших ЦОВВ, пристосування організаційних структур центральних органів до нових функціональних особливостей та вимог. У цьому зв'язку слід зазначити, що в сучасній структурі виконавчої влади України вже існують міністерства функціонального спрямування діяльності (наприклад, міністерства економіки, фінансів). Згаданий вже Указ Президента України "Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України" поклав на існуючі міністерства функції спрямування та координації діяльності інших центральних органів виконавчої влади (наприклад, діяльність Державного інноваційного фонду тепер спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через Міністерство освіти України).
Від місцевих органів виконавчої влади міністерства відрізняються як за обсягом своєї компетенції, так і за територіальним масштабом діяльності. Як вже було зазначено, міністерство реалізує державну політику у відповідній галузі чи сфері. Міністерство узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень міністерство організовує виконання законів, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.
Відповідно до п. 15 ст. 106 Конституції, утворення міністерств, їх реорганізація і ліквідація відносяться до повноважень Президента України, які він здійснює за поданням Прем'єр-міністра України.
Правовий статус міністерства визначають Конституція та закони України, Загальне положення про міністерство, інший центральний орган виконавчої влади, затверджене Указом Президента України від 12 березня 1996 р., та відповідні положення про конкретне міністерство, які затверджує Кабінет Міністрів України.
Міністерства незалежної України, на відміну від своїх попередників часів Української РСР, стали самостійними і відповідальними за свою діяльність державними органами. Вони не мають тепер жодного подвійного підпорядкування і підпорядковуються тільки Кабінету Міністрів України. Сучасні міністерства є більш укрупнені, особливо якщо порівняти їх з попередниками. Це стосується перш за все таких міністерств, як міністерства економіки, транспорту, промислової політики тощо.
Схема урядової структури виконавчої влади є доволі гнучкою, що забезпечує достатню оперативність при здійсненні державного управління. Вона включає в себе міністерства двох видів: галузеві (наприклад, культури і мистецтв, освіти і науки, охорони здоров'я) та функціональні (наприклад, закордонних справ, економіки, фінансів, юстиції). Міністерство здійснює керівництво відповідним народногосподарським комплексом (наприклад, Міністерство транспорту) чи розробку пропозицій щодо стратегії соціально-економічного розвитку України та формує організаційно-економічний механізм її здійснення (наприклад, Міністерство економіки).
Міністерство у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також положеннями про міністерство. Сьогодні вже діє третє Загальне положення про міністерство з часу державної незалежності України, а два попередніх - 1992 і 1995 років -свідчать про еволюцію поглядів керівників держави і, зокрема, Президента України на міністерство як центральний орган виконавчої влади.
Міністерства є єдиноначальними органами. Єдиноначальність означає, що владні повноваження цього органу здійснюються одноособове його керівником - міністром, який за посадою є членом Кабінету Міністрів України. Він особисто відповідає за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначеній сфері державного управління. Він здійснює управління в цій сфері, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання.
Міністр та його заступники призначаються на посаду Президентом за поданням Прем'єр-міністра України, а звільняються з посади
безпосередньо за рішенням Президента. Міністр може мати не більше одного першого заступника і трьох заступників. Це правило не поширюється на Міністерство оборони та Міністерство внутрішніх справ. Заступники міністра виконують за його дорученням окремі функції та повноваження і заміщають його у разі відсутності.
Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі в міністерстві утворюється колегія у складі міністра, заступників міністра за посадою, а також інших керівних працівників міністерства. Членів колегії затверджує чи звільняє від обов'язків Кабінет Міністрів України. До складу колегії можуть також входити керівники інших ЦОВВ, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів. У засіданнях колегії можуть брати участь представники місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування.
Рішення колегії проводяться в життя, як і більшість актів міністерства, наказами міністра. Вони є обов'язковими до виконання всіма органами і організаціями, їх посадовими особами, які підпорядковані відповідному міністерству. В окремих випадках, передбачених законодавством, акти міністерства є обов'язковими до виконання іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами. У необхідних випадках міністерство видає разом з іншими центральними органами виконавчої влади спільні акти.
Нормативно-правові акти міністерства підлягають реєстрації в порядку, встановленому законодавством. Нормативно-правові акти, шо зачіпають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення, є нечинними. Акти міністерств у разі їх невідповідності законам або ж економічної чи соціальної доцільності можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України.
Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів розвитку науки і техніки, обговорення найважливіших програм та інших питань у міністерстві може створюватися науково-технічна (наукова) рада з учених і висококваліфікованих фахівців. Склад науково-технічної (наукової) ради і положення про неї затверджує міністр (керівник).
У міністерстві з урахуванням специфіки його діяльності можуть утворюватися й інші дорадчі та консультаційні органи. Склад цих органів і положення про них затверджує міністр (керівник).
Положення про міністерство затверджує Президент України. Статус керівників міністерств та їх заступників встановлюється положенням про ці
'
органи. Не допускається прирівнення будь-яких посад в органах виконавчої влади за статусом до членів Кабінету Міністрів України.
Граничну чисельність працівників міністерства затверджує Кабінет Міністрів України. Структуру міністерства затверджує міністр. Штатний розпис, кошторис видатків міністерства затверджує міністр за погодженням з Міністерством фінансів України.
Найсуттєвішою організаційно-структурною особливістю міністерств є наявність у їх підпорядкуванні місцевих органів, які створюють разом з апаратом міністерств так звану "виконавську вертикаль" галузевої чи функціональної спрямованості (систему міністерства). Здебільшого на місцевому рівні органами міністерств є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, які підзвітні і підконтрольні відповідним міністерствам. Міністерства забезпечують в установленому порядку координацію діяльності створених ними місцевих органів з місцевими державними адміністраціями. Призначення та звільнення з посад керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів здійснюються головою місцевої державної адміністрації за погодженням з відповідним міністерством. У випадку неналежного виконання керівником структурного підрозділу місцевої державної адміністрації покладених на них повноважень міністерство має право притягнути його до дисциплінарної відповідальності (крім звільнення з посади) або звернутися до голови місцевої державної адміністрації з поданням про його звільнення з посади.
Державні комітети (державні служби)
Серед інших центральних органів виконавчої влади після міністерств йдуть державні комітети. Державний комітет - це своєрідне "мале" міністерство. Відповідно до п.І5 ст. 106 Конституції України його утворює, реорганізує та ліквідує за поданням Прем'єр-міністра України Президент України. У цього центрального органу виконавчої влади схожі з міністерством і завдання. Комітет здійснює державне управління в певній, як правило, невеликій галузі господарства, керівництво підпорядкованими йому об'єктами, реалізацію певного сектора державної політики. Отже, державний комітет (державна служба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів чи міністрів.
Державний комітет вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.
Державний комітет (державну службу) очолює його голова. На відміну від міністрів, відповідно до Конституції України голови державних
комітетів не входять до складу Кабінету Міністрів України, а отже, самостійно не виробляють урядову політику.
Що ж до кількості державних комітетів, то їх існування виправдано лише в тому випадку, коли певні функції державного управління неможливо або небажано віднести до відання якогось одного міністерства або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати прийняття стратегічних рішень і їх реалізацію. Як вже було сказано, сьогодні в Україні діє двадцять державних комітетів (наприклад, інформаційної політики, лісового господарства, статистики, у справах охорони державного кордону та ін.).
Державні комітети, як і міністерства, є єдиноначальними органами, хоча сама назва "комітет" властива саме колегіальним органам. Вони можуть видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти лише в межах повноважень, визначених для них законами.
Відповідно до покладених на державний комітет завдань, схожою з міністерством є його внутрішня структура. Комітет очолює голова, який має декілька заступників, а центральний апарат поділяється на відповідні головні управління, відділи, департаменти, сектори і групи. У складі центрального апарату при голові утворюється колегія як дорадчо-консультативний орган, до складу якої входять (крім голови) всі його заступники, керівники відповідних підрозділів державного комітету, провідні фахівці галузі, окремі керівники місцевих органів, підприємств і організацій.
Державний комітет може мати підпорядковані йому підрозділи (органи), в тому числі територіальні (регіональні), які становлять так звану "систему державного комітету".
Обсяг повноважень конкретного Державного комітету (державної служби) визначає Президент України, який затверджує положення про нього.
Інші центральні органи виконавчої влади
До системи центральних органів виконавчої влади України також входять так звані "центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом". Сьогодні це одинадцять різноманітних відомств: Антимонопольний комітет, Державна митна служба, Служба безпеки, Державна податкова адміністрація, Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва, Національна комісія регулювання електроенергетики, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державний депертамент з питань виконання покарань, Управління державної охорони, Головне управління державної служби, Фонд державного майна тощо.
Порядок створення, реорганізації, ліквідації, призначення на посаду та звільнення з посади керівників та їх заступників, функціонального призначення, прав і обов'язків, взаємовідносин з іншими державними
органами, відповідальності, підконтрольності та підзвітності, скасування чи зупинення актів цієї групи органів є однаковими з попередньо розглянутими нами міністерствами та державними комітетами. А тому немає потреби в окремому розгляді цих процедур.
Хоча в цій групі існують два органи, порядок призначення та звільнення з посад їхніх керівників мають свої особливості, визначені п. 14. ст. 106 Конституції України. Йдеться про голів Антимонопольного комітету та Фонду державного майна, призначення та звільнення з посад яких відбувається за згодою Верховної Ради України.
Серед центральних органів виконавчої влади, крім вищеперелічених, існує ще одна група, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів. Наприклад, через Міністра фінансів спрямовується і координується діяльність Головного контрольно-ревізійного управління, Державного казначейства; через Міністра юстиції - Державного комітету у справах релігій.
Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим
Відповідно до ст.134 Конституції України, Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання.
До органів виконавчої влади АРК відносяться Рада міністрів (уряд) АРК, міністерства і республіканські комітети АРК, районні державні адміністрації. Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим входять до єдиної системи органів виконавчої влади України. Однак модель взаємовідносин центральних органів виконавчої влади України і органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим має певні особливості. Вони зводяться до того, що, хоча на території автономії діють Конституція і закони України, разом з тим Автономна Республіка Крим має свою Конституцію, прийняту Верховною Радою Автономної Республіки Крим 21 жовтня 1998 року та затверджену Верховною Радою України 23 грудня того ж року.
Аналіз ст.137 і ст. 138 Конституції України, ст. 38 Конституції Автономної Республіки Крим, які встановлюють перелік і межі повноважень державних органів АРК, дає підстави вважати, що органи виконавчої влади АРК наділені більшими повноваженнями, порівняно з обласними державними адміністраціями. Таким чином, органи виконавчої влади Автономної, Республіки Крим - Рада міністрів, міністерства, республіканські комітети - становлять проміжну ланку між центральними органами виконавчої влади України і обласними державними адміністраціями. Такий стан випливає і з більш вищого статусу Автономної Республіки Крим, порівняно з областями. За цими засадами, ми виділили цю ланку в окремий рівень (республіканський) системи органів виконавчої влади України, хоча в літературі часто її відносять до
місцевих органів виконавчої влади. Такий підхід, на нашу думку, є дещо спрощеним і таким, що не відповідає рівню цих органів.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим як орган виконавчої влади АРК самостійно здійснює виконавчі функції та повноваження з питань, віднесених до самостійного відання АРК Конституцією України, Конституцією АРК і законами України, а також здійснює державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України. З метою забезпечення виконання делегованих державних виконавчих функцій і повноважень Автономній Республіці Крим передаються фінансові, матеріальні кошти і об'єкти державної власності, необхідні для виконання зазначених повноважень. З питань виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів АРК, Голова уряду, його заступники, керівники відповідних міністерств і республіканських комітетів підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України, а керівники районних державних адміністрацій - Раді міністрів АРК.
Рада міністрів формується Верховною Радою АРК на термін її повноважень і є відповідальною перед нею. Очолює уряд АРК Голова Ради міністрів АРК, який призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою АРК за поданням Голови Верховної Ради АРК і за погодженням з Президентом України.
Заступники Голови Ради міністрів, міністри і голови республіканських комітетів АРК призначаються на посади Верховною Радою АРК за поданням Голови Ради міністрів АРК.
Рада міністрів не більше двох разів на рік подає Верховній Раді АРК звіт про свою діяльність у цілому (комплексний), а також щокварталу подає письмову інформацію про стан справ у соціально-економічній, культурній та інших сферах АРК. Якщо за результатами звіту діяльність уряду в цілому буде визнана Верховною Радою АРК незадовільною, вона має право в порядку, предбаченому Конституцією України, прийняти такі рішення: про відставку (припинення повноважень) Ради міністрів у зв'язку з висловленням недовіри; про звільнення з посади Голови Ради міністрів у зв'язку з висловленням недовіри.
Схожа процедура передбачена у випадку визнання Верховною Радою АРК роботи з окремих напрямів діяльності уряду або окремих міністерств і республіканських комітетів незадовільною, коли може наступити звільнення заступника Голови Ради міністрів, міністра або голови республіканського комітету у зв'язку з висловленням недовіри.
Крім того, Верховна Рада АРК може висловити недовіру Голові уряду АРК або окремим членам Ради міністрів у зв'язку з неналежним виконанням ними своїх обов'язків, порушенням Конституції України, Конституції АРК, законів України, нормативно-правових актів Верховної Ради АРК.
Рада міністрів АРК здійснює виконавчі функції і повноваження, віднесені до самостійного відання Автономної Республіки Крим з таких питань: розвитку економіки; планування економічного і соціального розвитку; фінансової, кредитної та цінової політики; промисловості; паливно-енергетичного комплексу; сільського господарства; землеустрою; лісового господарства; водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства; організації і розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму; управління санаторно-курортними і туристичними комплексами АРК; зовнішньоекономічної діяльності та зовнішніх зв'язків; транспорту, зв'язку і дорожнього будівництва; житлово-комунального господарства і благоустрою, архітектури і містобудування; торговельного і побутового обслуговування населення; організації та розвитку освіти, науки, культури, мистецтва, охорони пам'яток історії та культури; поліграфії та видавничої справи; охорони навколишнього природного середовища; організації та забезпечення безпечних і здорових умов життя населення, організації та розвитку охорони здоров'я, фізичної культури і спорту; праці, її оплати, умов і охорони праці, соціальних питань та зайнятості населення, соціального захисту населення; забезпечення законності, охорони громадського порядку і прав громадян; міжнаціональних відносин; молодіжної політики, охорони материнства і дитинства; управління майном АРК у порядку, визначеному Верховною Радою АРК.
Рада міністрів АРК у межах своєї компетенції має право скасовувати акти міністерств і республіканських комітетів, інших підвідомчих їй органів, а з питань виконання державних функцій і повноважень - також акти районних державних адміністрацій, якщо вони прийняті з порушенням Конституції України, законів України, актів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України.
За наявності підстав, визначених законодавством, Рада міністрів АРК може порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів відповідних районних адміністрацій.
Рада міністрів АРК у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки. Вона у межах своїх повноважень спрямовує та контролює діяльність районних державних адміністрацій.
Районні державні адміністрації в АРК мають свої особливості діяльності у порівнянні з аналогічними органами виконавчої влади, що діють в областях. * Так пропозиції щодо призначення на посаду або звільнення з посади голови районної державної адміністрації в АРК вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України головою Ради міністрів АРК у порядку, встановленому статтями 8, 9, 12 Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Призначення першого заступника та заступників голови, а також керівників структурних підрозділів районної
державної адміністрації в АРК здійснюється головою відповідної райдержадміністрації за погодженням з відповідними посадовими особами Ради міністрів АРК у порядку, встановленому ст. 10 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".
В Автономній Республіці Крим діє Представництво Президента України, яке у межах наданих йому повноважень взаємодіє з органами виконавчої влади АРК.
Обласна державна адміністрація
Виконавчу владу на місцевому територіальному рівні, тобто в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцеві (територіальні) органи (підрозділи) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади також здійснюють визначені законодавством функції виконавчої влади. Правовою основою організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади є положення статей 118 і 119 Конституції України, а також відповідні положення Закону України "Про місцеві державні адміністрації", прийнятого 9 квітня 1999 року.
Відповідно до ст. 133 Конституції України міста Київ і Севастополь мають спеціальний статус і с містами державного підпорядкування. Міські державні адміністрації, які в них утворюються, за обсягом своїх повноважень прирівняні до статусу обласних державних адміністрацій. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами, зокрема, у столиці - Законом України "Про столицю України - місто-герой Київ", прийнятим 15 січня 1999 року.
Державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують:
1) виконання Конституції, законів, актів Президента, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади вищого рівня;
2) законність і правопорядок, додержання прав і свобод громадян;
3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в
[місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також їх національно-культурного розвитку;
4) підготовку та виконання відповідних бюджетів;
5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм;
6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;
7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
Державні адміністрації діють на засадах: відповідальності перед • людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих ; інтересів.
Державні адміністрації е єдиноначальними органами виконавчої влади загальної компетенції, повноваження яких реалізуються одноособове їх керівниками - головами державних адміністрацій. Вони призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів на строк повноважень глави держави. Кандидатури на посади голів обласних державних адміністрацій на розгляд уряду вносяться Прем'єр-міністром. При здійсненні своїх повноважень голови державних адміністрацій відповідальні перед главою держави та урядом. У разі обрання нового Президента України голови державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів держадміністрацій.
Голова державної адміністрації формує її склад, до якого входять перший заступник голови, заступники голови, керівники та посадові особи головних управлінь, управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої держадміністрації.
Перший заступник і заступники голів держадміністрацій виконують обов'язки, визначені головами, і несуть персональну відповідальність за стан справ у дорученій їм ділянці роботи.
Перший заступник голови облдержадміністрації призначається на посаду головою обласної держадміністрації за згодою Прем'єр-міністра. Заступники голови призначаються на посаду головою за погодженням з відповідним віце-прем'єр-міністром.
Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів державних адміністрацій очолюють відповідні підрозділи і несуть персональну відповідальність перед головами відповідних держадміністрацій за виконання покладених на ці підрозділи завдань. Вони призначаються на посаду та звільняються з посади головами держадміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.
Законом встановлені певні обмеження щодо зайняття посад у місцевих державних адміністраціях. Зокрема, голови, їх заступники керівники управлінь, відділів, інших структурних підрозділів адміністрацій не можуть бути народними депутатами України або мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою, в тому числі на громадських засадах, крім викладацької, наукової та творчої діяльності у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства чи іншої організації, що має на меті одержання прибутку.
Для здійснення своїх функцій в обласних, Київській та Севастопольській "міських держадміністраціях утворюються відповідні управління, відділи та інші структурні підрозділи. Наприклад, відповідно з Примірним переліком, затвердженим постановою Кабінету міністрів від 15 травня 1995 року, в обласних державних адміністраціях утворюються такі структурні підрозділи: управління з питань економіки і власності;
управління зовнішніх економічних зв'язків, торгівлі та побутового обслуговування населення; управління промисловості, енергетики, транспорту та зв'язку; фінансове управління; управління капітального будівництва; управління у справах національностей, міграції та релігій; управління житлово-комунального господарства; управління містобудування та архітектури; управління агропромислового комплексу; управління державної ветеринарної медицини; управління соціального захисту населення; управління праці та зайнятості населення; управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення; управління освіти; управління охорони здоров'я; управління культури; управління у справах сім'ї та молоді; управління у справах фізичної культури, спорту і туризму; управління у справах преси та інформації; управління з питань оборонної і мобілізаційної роботи; відділ з питань охорони праці; обласний державний архів.
Голови держадміністрацій видають розпорядження одноособове і несуть за них відповідальність згідно із законодавством. Нормативно-правові акти підлягають державній реєстрації у відповідному органі юстиції в установленому органом порядку і набирають чинності з моменту їх реєстрації, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію.
До відання державних адміністрацій належить вирішення питань:
1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;
2) соціально-економічного розвитку відповідних територій;
3) бюджету, фінансів та обліку;
4) управління майном, приватизації та підприємництва;
5) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;
6) науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури, спорту і туризму, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;
7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;
8) зовнішньоекономічної діяльності;
9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;
10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.
На місцеві держадміністрації покладено здійснення функції державного контролю за:
1) збереженням і раціональним використанням державного майна;
2) станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням збитків, заподіяних державі;
3) використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;
4) охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду;
5) додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією;
6) додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захоронениям промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою;
7) додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів;
8) додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів;
9) додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту;
10) охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці;
11) додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху;
12) додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію.
Місцеві державні адміністрації наділені повноваженнями в таких основних галузях:
- соціально-економічного розвитку;
- бюджету та фінансів;
- управління майном, приватизації та підприємництва;
- містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку;
- використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля;
- науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді;
- соціального забезпечення та соціального захисту населення;
- зайнятості населення, праці та заробітної плати;
- забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян;
- міжнародних та зовнішньоекономічних відносин;
- оборонної роботи.
Обласні державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом та Кабінетом Міністрів та підзвітні і підконтрольні уряду. Ці органи при здійсненні своїх повноважень у сфері державного управління взаємодіють з відповідними міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.
Управління, відділи та інші структурні підрозділи облдержадміністрацій підзвітні та підконтрольні відповідним міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади. Голови держадміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань. Обласні держадміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю. Голови облдержадміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам, рішенням Конституційного Суду, актам Президента, Кабінету Міністрів, голів облдержадміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
Обласні держадміністрації є підзвітними обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, обласних бюджетів. Облдержадміністрації можуть здійснювати повноваження, делеговані їм обласними радами з метою забезпечення місцевих інтересів населення області і несуть відповідальність за їх реалізацію. Вони у частині здійснення делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні обласним радам.
Голови облдержадміністрацій щорічно звітують перед обласними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-культурного розвитку території і делегованих повноважень. Рада може висловити недовіру голові облдержадміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій Кабінету Міністрів, Президент приймає рішення і дає раді обгрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові висловили дві третини від складу обласної ради, глава держави приймає відставку голови облдержадміністрації.
Обласні державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень. Для здійснення спільних програм обласні державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації.
Державні адміністрації здійснюють функцію управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління. Голови держадміністрацій укладають та розривають контракти з їх керівниками. Керівники підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, призначаються та звільняються з посад за погодженням з головою відповідної держадміністрації, крім керівників установ, підприємств і організацій Збройних Сил та інших військових формувань. Державні адміністрації не повинні втручатись у їх господарську діяльність, крім випадків, визначених законом. У разі порушення законів керівниками підприємств, установ, організацій держадміністрації мають право
14 Злм. 1653.
звернутися до їх власника чи уповноваженої ним особи з вмотивованим поданням про притягнення до відповідальності цих керівників.
Особливу увагу держадміністрації повинні приділяти відносинам з об'єднаннями громадян та стосункам з громадянами, які проживають на відповідній території. З цією метою вони взаємодіють з політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями для забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, екологічних, соціальних, культурних та інших інтересів з урахуванням загальнодержавних і місцевих інтересів, сприяють виконанню статутних завдань та забезпечують додержання законних прав цих об'єднань громадян.
Держадміністрації забезпечують додержання прав і свобод громадян. Громадяни звертаються до цих органів у вирішенні питань, що належать до сфери їх повноважень. Посадові особи держадміністрацій зобов'язані розглянути звернення громадян і не пізніше, ніж у визначений законом термін прийняти рішення або дати обгрунтовану відповідь. Посадові особи проводять особистий прийом громадян у порядку, визначеному законом.
Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень держадміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування головою держадміністрації утворюється апарат держадміністрації в межах виділених бюджетних коштів, який підпорядковується голові цієї адміністрації. До структури апарату обласної державної аміністрації входять такі управління, відділи та інші підрозділи: організаційний відділ; управління внутрішньої політики; відділ кадрової роботи та з питань державної служби і нагород; юридичний відділ; відділ з питань діловодства та контролю; господарсько-фінансовий відділ; відділ взаємодії з правоохоронними органами. Апарат у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з управліннями, іншими структурними підрозділами облдержадміністрації, районними держадміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян.
Апарат очолює керівник, який призначається на посаду головою держадміністрації. Голова також затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.
Районна державна адміністрація
Вертикаль виконавчої влади в Україні завершується на рівні районних державних адміністрацій. Вже на рівні територіальних громад функціонують органи місцевого самоврядування. Саме тому можна сказати, що району, як територіальній одиниці, належить дуже важливе місце в системі адміністративно-територіального поділу держави, а
районна державна адміністрація є базовлм рівнем у державному управлінні. По-перше, район перебуває в центрі системи поміж вищим рівнем (держава, область, міста обласного підпорядкування) та нижчим (міста районного підпорядкування, селища і села). По-друге, район володіє всіма необхідними структурами, що забезпечують державне управління, виконання законів на відповідній території з урахування місцевих особливостей, життєдіяльності місцевого населення, на відміну від сіл, селищ і міст районного підпорядкування.
Районна державна адміністрація покликана захищати права і законні інтереси громадян та держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток району та реалізацію державної політики у відповідних сферах державного управління.
Організація, повноваження та порядок діяльності районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій багато в чому є схожими з обласними державними адміністраціями з врахуванням їх нижчого рівня, які визначаються Законом України "Про місцеві державні адмінстрації".
Очолює районну державну адміністрацію, як і облдержадміністрацію, голова, який призначається на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень глави держави. Кандидатури на посади голів райдержадміністрацій на розгляд Кабінету Міністрів України вносяться головами відповідних обласних держадміністрацій. Голови районних держадміністрацій регулярно інформують про свою діяльність голів обласних державних адміністрацій, щорічно та на вимогу звітують перед ними. Голови районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим призначаються на посаду і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, погодженим із Головою Верховної Ради АРК і Головою Ради міністрів АРК, Постійним представником Президента України в АРК.
Перші заступники та заступники голів районних держадміністрацій призначаються на посади головами райдержадміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних держадміністрацій.
Районна державна адміністрація складається з апарату, управлінь, відділів та інших структурних підрозділів. Відповідно з Примірним переліком управлінь, відділів та інших структурних підрозділів до складу районної державної адміністрації входять: управління з питань економіки і власності; управління агропромислового комплексу; фінансовий відділ; відділ містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства; управління соціального захисту населення; відділ субсидій; відділ з питань охорони праці; відділ освіти; відділ культури; відділ у справах сім'ї, молоді та спорту; управління юстиції; відділ оборонної і
мобілізаційної роботи; відділ з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення; архівний відділ.
Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності районної державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень держадміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги органам місцевого самоврядування головою райдержадміністрації утворюється апарат держадміністрації в межах виділених бюджетних коштів, який підпорядковується голові цієї адміністрації. До структури апарату районної державної аміністрації входять такі відділи та інші підрозділи: відділ організаційної і кадрової роботи та з питань нагород; відділ внутрішньої політики; загальний відділ; господарсько-фінансовий відділ. Апарат у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з управліннями, іншими структурними підрозділами райдержадміністрації, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян.
Апарат очолює керівник, який призначається на посаду головою держадміністрації. Голова також затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.
Районні держадміністрації є підзвітними районним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних бюджетів. Райдержадміністрації можуть здійснювати повноваження, делеговані їм районними радами з метою забезпечення місцевих інтересів населення району і несуть відповідальність за їх реалізацію. Вони у частині здійснення делегованих повноважень підзвітні та підконтрольні районним радам.
Голови райдержадміністрацій щорічно звітують перед районними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-культурного розвитку території і делегованих повноважень. Рада може висловити недовіру голові райдержадміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій Кабінету Міністрів, Президент приймає рішення і дає раді обгрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові висловили дві третини від складу районної ради, глава держави приймає відставку голови райдержадміністрації.
Райдержадміністрації на відповідній території взаємодіють із сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами, їх головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Разом із тим районні державні адміністрації не мають
права втручатися у здійснення органами, місцевого самоврядування власних повноважень.
Районна державна адміністрація утримується за рахунок коштів Державного бюджету України. Фонд оплати праці працівників та видатки на утримання районної державної адміністрації встановлюються головами відповідно обласної, Київської, Севастопольської міських державних адміністрацій.
Структуру і штатний розклад апарату райдержадміністрації, а також граничну чисельність, фонд оплати праці працівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації, в межах виділених асигнувань, визначає голова районної державної адміністрації.
Структуру і штатний розклад управлінь, відділів та інших структурних підрозділів районної державної адміністрації затверджують їх керівники у межах встановленої граничної чисельності та фонду оплати праці.
Органи місцевого самоврядування та виконавча влада
Характеризуючи систему органів виконавчої влади України, ми не можемо оминути місцевого самоврядування соціально-політичного явища, яке повністю ігнорувалося радянською системою управління за часів тоталітарного політичного режиму та командно-адміністративної системи. Хоча місцеве самоврядування не належить до системи державних органів влади, будучи самостійним соціально-політичним інститутом, воно у певних визначених законодавством межах здійснює функції органів виконавчої влади.
Відповідно до сг. 143 Конституції України органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Інститут делегування (передачі) повноважень почав застосовуватися у практиці державного управління ще до прийняття нового Основного Закону. Президент України Указом від ЗО грудня 1995 р. "Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад" делегував значний обсяг повноважень органів виконавчої влади, які були викладені у сорока двох позиціях цього Указу.
Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та
фінансової бази місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" сільські, селищні і міські ради, їх виконавчі органи та голови з питань здійснення ними наданих законом повноважень органів виконавчої влади підконтрольні місцевим державним адміністраціям.
З метою здійснення спільних програм органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації. Органи виконавчої влади повинні сприяти становленню та розвитку місцевого самоврядування на основі його чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.
У ході адміністративної реформи в Україні передбачається здійснити ряд заходів, спрямованих на якісне поліпшення організації системи місцевого самоврядування. Метою цього реформування є оптимізація структури управління на регіональному рівні, прийняття управлінських рішень, максимально наближених до реальних потреб населення, удосконалення механізму взаємодії між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями.
Так у загальних рисах виглядає сьогодні система органів виконавчої влади в Україні. Можна зробити висновок, що в державі система виконавчої влади існує у завершеному вигляді. Створена її відповідна вертикаль від Президента і Кабінету Міністрів України до області й району, а через механізм делегування повноважень - до міста, селища і села, із широко розгалуженими структурними підрозділами, до відання яких віднесені питання галузевого чи функціонального управління на відповідних територіях. Підвищена персональна відповідальність голів обласних і районних, в містах Києві та Севастополі державних адміністрацій - провідників єдиної державної політики в регіоні. Конституція України заклала юридичний фундамент держави, дала відповіді на найважливіші питання державного будівництва - форму правління, форму державного устрою, державно-правову модель. Але це не означає, що існуюча система державних органів, і виконавчої гілки зокрема, не потребує свого подальшого розвитку і вдосконалення. Вже ведеться відповідна робота з приведення у відповідність до конституційних норм усіх чинних законів і підзаконних нормативних актів. Саме з цією метою в Україні започатковано адміністративну реформу, ключові моменти якої розглядалися нами у попередньому розділі. Це тривалий процес, ускладнений багатьма об'єктивними і суб'єктивними чинниками. Та безповоротність його очевидна, як закономірний демократичний вибір українського народу, здійснений в 1991 році.
До сказаного можна лише додати, що на сучасному етапі державного будівництва Україні вкрай необхідна чітка вертикаль виконавчої влади. Сильна система виконавчої влади та ефективна діяльність її органів, поряд
з функціонуванням справді дієвого місцевого самоврядування, є необхідною передумовою трансформації українського суспільства у громадянське на засадах демократії, визнання верховенства права та прав і свобод людини, політичного плюралізму та соціальне орієнтованої ринкової економіки.
Запитання та завдання
I .Що таке апарат державного управління?
2.Назвіть специфічні ознаки апарату державного управління.
3.Охарактеризуйте особливості еволюції апарату державного управління на сучасному етапі.
4.Дайте визначення "органу державного управління".
5.Назвіть специфічні ознаки органу державного управління.
б.Дайте характеристику класифікаційному підходу, в основі якого лежить наявність однорідних критеріїв органів державного управління.
7.Класифікуйте органи виконавчої влади за однорідними критеріями.
8.Визначіть роль виконавчої влади у функціонуванні державного механізму?
9.Що являє собою виконавча влада?
10.У чому відмінність парламентської та президентської системи організації урядів?
I1 .Які основні повноваження уряду?
12.Яким чином державна форма правління впливає на формування урядів?
ІЗ.До якої моделі формування уряду можна віднести українську?
14.3 яких рівнів складається система державних оганів виконавчої влади України?
15.Охарактеризуйте роль Президента України у здійсненні виконавчої влади.
16.Назвіть повноваження глави уряду.
17.Опишіть структуру Кабінету Міністрів України.
18.Назвіть основні функції та повноваження Кабінету Міністрів України.
19.Що являє собою поняття "делеговане законодавство?"
20.У чому полягає різниця між функціональним та галузевим принципом діяльності міністерств?
21 .Які органи складають поняття "інші органи виконавчої влади?"
22.У які способи може здійснюватися державне управління на місцевому рівні?
23.Якими повноваженнями наділені місцеві державні адміністрації?
24.Яка структура місцевих державних адміністрацій?
25.Охарактеризуйте статус голови обласної та районної держадміністрацій.
26.Яка процедура формування складу апарату місцевої державної адміністрації?
27. Охарактеризуйте взаємодію та взаємозалежність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.
Теми рефератів
I .Місце і роль виконавчої влади в Україні.
2.Процедура формування Кабінету Міністрів України у порівняльному контексті.
3.Глава держави: статус та функції в сучасних країнах світу.
4.Роль інституту президентства у здійсненні виконавчої влади в Україні.
5.Взаємостосунки глави держави і глави уряду.
6.Роль уряду в сучасних державах.
7.Роль Прем'єр-міністра в організації виконавчої влади та діяльності уряду.
8.Компетенція та відповідальність органу виконавчої влади.
9.Специфіка урядової правотворчості.
Ю.Міністр - політичний діяч у відповідній сфері чи галузі.
I1 .Особливості організації центральних органів виконавчої влади України.
12.Співвідношення галузевого та регіонального управління в умовах реформ в Україні.
13.Структура Кабінету Міністрів та повноваження міністрів.
14.Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі виконавчої влади.
15.Роль місцевих органів виконавчої влади в управлінні територіями.
16.Еволюція місцевих органів державної влади за роки незалежності.
17.Розподіл функцій та взаємодія державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в Україні.
Список рекомендованої літератури
1 .Конституція України. - К.: Преса України. - 80 с. 2.Конституція Автономної Республіки Крим // Голос України. - 1999. -12січн.-С. 6-11.
3. Про місцеві державні адміністрації: Закон України // Голос України. - 1999.- 12 трав. - С. 7-9.
4. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України // Голос України. - 1997. - 12 черв. - С. 5 - 14.
5. Про Президента України: Закон України / Закони, постанови та інші акти, прийняті Верховною Радою Української РСР на третій сесії (лютий-липень 1991 p.). - Ч. II. - С. 291-308.
6. Про столицю України - місто-герой Київ: Закон України // Голос України.- 1999.-2 лют.-С. 10-11.
7.Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади: Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 // Урядовий кур'єр. -1999.- 17 груд. -№ 237. - С. 4.
8.Про склад Кабінету Міністрів України: Указ Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1574/99 // Урядовий кур'єр. - 1999. - 17 груд. -№ 237.-С. 2.
9.Авер'янов В.Б. Організація і діяльність апарату державного управління в контексті адміністративної реформи / Державне управління: теорія і практика // За заг. ред. В.Б.Авер'янова. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.
ІО.Авер'янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. - К.: Ін Юре, 1997. -48 с.
11.Білоус А.О. Політико-правові системи: світ і Україна: Навч. посібник. - К.: АМУПП, 1997. - 200 с.
12.Вдовенко С. Вдосконалення управління регіоном (район-область) в умовах ринкових перетворень // Вісник УАДУ. - 1998. - № 1. - 89-98.
13.Гладун 3. Конституція і система органів виконавчої влади України // Вісник УАДУ. - 1996. - № 3. - С. 3-27.
14.3іллер Ж. Політнко-адмікістративні системи країн ЄС: Порівняльний аналіз. - К.: Основи, 1996. - 420 с.
15.Коваль Л.В. Адміністративне право: курс лекцій. - К.: Вентурі, 1996.-208с.
Іб.Коліушко І., Авер'янов В. Реформування центральних органів: від концепції до законодавчого втілення // Голос України. - 1998. - 29 груд. - № 250.-С. 9.
17.Кононенко Н. Механізм стримувань і противаг // Віче. - 1997. - № І1.-С. 82-95.
18.Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998. - 62 с.
19.Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.: НАНУ, Ин-т госуд. и права, 1995. - 208 с.
20.Нижник Н.Р. Державне управління в Україні: проблеми і перспективи//Вісник УАДУ. - 1996.-№ 1.-С. 102-П6.
21 .Нижник Н.Р. Природа та зміст адміністративної реформи в Україні / Реформування державного управління в Україні: Проблеми і перспективи // Наук. кер. Цветков В.В. - К.: Оріяни, 1998. - С. 154-191.
22.Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Колектив авторів. Наук, керів. Цветков В.В. - К.: Оріяни, 1998.-364с. .
23.Рябов С.Г. Політологічна теорія держави. - К.: Тандем, 1996.
24.Шаповал В.М. Вищі органи сучасної держави: Порівняльний аналіз. - К.: Програма Л, 1995. - 136 с.
служил
Добре управління залежить не стільки від законів, скільки від особистих якостей правлячих Механізм управління завжди підпорядковується волі тих, хто керує цим механізмом Отже, найважливіший елемент управління -це метод добору лідерів.
Френк Герберт
І
Глава 7,1. Державна служба: поняття, риси, функції,
принципи, види, організація
Становлення правової демократичної Української держави неможливе без становлення якісно нового інституту державної служби. У процесі розвитку держави у правовому соціальному напрямку кардинально змінюється призначення державної служби. Якщо в період панування комуністичної ідеології в Україні державна служба служила лише радянській бюрократії, тобто незначному прошарку населення, то головною її суттю на сучасному етапі стає реалізація законів держави, забезпечення захисту прав та інтересів громадян і накладення на них відповідних обов'язків. Підкреслюючи особистісний аспект державної служби, В.Б.Авер'янов наголошує: "... державна служба через діяльність осіб, зайнятих у ній, має втілювати в життя визначену демократичним шляхом волю держави". Тому державну службу слід розглядати не тільки як державно-правовий, а й як соціальний інститут багатофункціонального призначення. Його об'єктивна природа як соціального інституту зумовлена природою і призначенням нової демократичної правової держави, в якій статус, цілі та завдання державної служби є вихідними з інтересів, цілей, завдань і волі соціуму. Державні службовці реалізують у такій державі соціальну функцію, а не панують народом.
Головною рисою сучасної державної служби є пріоритет прав та інтересів особи зі зміною співвідношення державного і власного інтересів на користь останнього. Державна служба забезпечує виконання місії сучасної держави - служби суспільству. Політика, законотворчість, правоохоронна та інші головні компоненти держави - все це інструменти служби держави суспільству. Державна служба об'єднує їх. Тільки таке
системне розуміння державної служби (а не утилітарне - державна служба як професійна діяльність чиновників) дає можливість зрозуміти всю глибину цього інституту державного управління.
Для розуміння сутності державної служби слід з'ясувати її межі та предмет. Сам термін "служба" має декілька значень. Найбільш часто під ним розуміється один із видів платної суспільнокорисної діяльності, що полягає в здійсненні управління, соціально-культурному обслуговуванні громадян. Можна виділити такі основні особливості праці службовців:
а) володіння особливим предметом праці - інформацією, яка водночас є засобом впливу службовців на тих, ким вони управляють. Службовці, як правило, збирають, обробляють, передають, створюють інформацію;
б) оплачуваний характер праці, тобто за працю вони отримують заробітну плату;
в) виконання волі тих, кому вони підпорядковані, хто оплачує їх роботу;
г) зайняття керівних посад у державних, громадських, приватних та інших організаціях.1
Враховуючи вищесказане, можна зробити таке визначення - державна служба є державним правовим і соціальним інститутом, який здійснює в рамках своєї компетенції реалізацію цілей та функцій органів влади та управління шляхом професійного виконання службовцями своїх посадових обов'язків і повноважень, що забезпечують взаємодію держави і громадян у реалізації їх інтересів, прав і обов'язків.
Таким чином, державна служба - це явище, яке можна охарактеризувати, виходячи з різних аспектуальних засад. Так, С.Дубенко вирізняє такі підходи для повного осягнення цього складного, багатофункціонального явища:
« у процесуальному аспекті державна служба розглядається:
по-перше, як професійна діяльність працівників органів щодо виконання покладених на них посадових функцій. Така діяльність проявляється подвійно - як реалізація функцій держави і потреб громадян у державі;
- по-друге, як процес функціонування державних органів у межах їх компетенції;
- по-третє, як здійснення цілей, функцій та законів держави, тобто це об'єктивне суспільне явище, яке не можна розглядати лише як діяльність державних службовців і органів управління. При цьому державний апарат виступає як єдине ціле, як інститут громадянського суспільства;
» у структурному аспекті державна служба - це система органів держави, кожен з яких відповідно до предмета його компетенції може бути названий службою. Це, наприклад, митна служба, служба безпеки, служба
' Бахрах Д М Государственная служба основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право -1996 -J*I2 -С 10
експортного контролю, служба зайнятості населення, дипломатична служба тощо;
» в організаційному аспекті державна служба являє собою систему державних посад і посад за контрактом, які відрізняються статусом, повноваженнями, підпорядкованістю, кваліфікаційними вимогами тощо, причому державні посади об'єднуються в систему не лише ієрархічними схемами, а й схемами посадового просування. Тобто для того, щоб стати механізмом реалізації функцій державного управління, державна служба повинна стати дієвим інструментом упорядкування самого державного апарату;
« в інституціональному аспекті державна служба - це правова, а також етична нормативна система, що забезпечує реалізацію цілей, функцій, законів держави. Завдяки етичній стороні інституту державної служби вона не може бути зведена лише до державно-правового інституту, а набуває загальнокультурного, у тому числі, історичного, традиційного, соціального статусу;
» соціальний аспект державної служби є інтегруючим фактором відносно всіх попередніх. Об'єктивна природа державної служби як соціального інституту зумовлена зміною призначення нової держави громадянського типу, в якій державна служба - це вже не апарат класового насильства, а суттєвий чинник консолідації суспільства. У цьому полягає сутність державної служби як соціального інституту.2
Отже, державна служба розглядається одночасно як інститут, як діяльність, як система правил роботи з виконання функцій держави і як персонал, котрий спроможний ефективно виконувати ці функції. Виходячи з таких засад, можна сказати, що державна служба є засобом реалізації функцій соціальної держави, поєднуючи особисті, групові та державні інтереси, будучи основним каналом повсякденних зв'язків держави і народу.
Як складне, системне явище, державна служба володіє певними цінностями, що пов'язані, передусім із культурою управління і можуть змінюватись у залежності від часових параметрів та місця. Існують також цінності структури апарату, державної організації, а також такі, що притаманні окремому службовцю. Цінності державної служби, які мало досліджені вітчизняною наукою, можуть складати певну частину цінностей суспільства в цілому. Тому означимо головні з них, на думку зарубіжних дослідників:
а) нейтральність - власні переконання службовця не повинні мати значення і це дає можливість співпрацювати з будь-яким політиком;
2 Реформування державної служби в Україні, проблеми І перспективи / Наук кер В В Цветков. - С 199-200
б) чесність і непідкупність - в основу діяльності службовця покладено його служіння суспільству і державі. Він не може представляти приватні інтереси, що призводить до корумпованості державного апарату;
в) професійна честь - правила поведінки службовця повинні включати такі моральні якості, як лояльність, безпристрасність, гордість за добре виконану роботу;
г) постійне перебування на посаді - вступ і проходження державної служби базується на засадах кар'єрної служби.3
До цінностей державної служби можна також віднести чутливість державних службовців до суспільних потреб, рівність і справедливість з усіма громадянами, включення громадян у процес ухвалення рішень та ін.
Сучасна державна служба виходить з того, що державні службовці повинні проводити політику державних органів влади і не мають права розробляти свою власну політику. Так, у країнах Заходу державні службовці є, здебільшого, замкнутою корпорацією, відокремленою від професійних політиків, чиє перебування на посаді пов'язане з певним співвідношенням політичних сил у суспільстві. Зокрема, цивільна служба Великої Британії, яку подекуди називають "партією влади", діє на засадах, які відображені у доповіді спеціальної парламентської комісії у 1953 році: "... Держава як наймач (посадової особи - В.М.) повинна обмежити свою свободу дій.., щоб забезпечити службовцям, особливо на більш високих рівнях державної служби, імунітет від політичного,1 і особистого тиску".
В Іспанії статтею 103 Конституції передбачфо особливий статус так званої "публічної адміністації", в Італії статтями 97 і 98 - "державної адміністрації". Конституція Фінляндії має спеціальний розділ (X) про державну службу. У французьких міністерствах змінним є лише так званий "кабінет міністра" - вузьке коло найближчих співробітників, які приходять з міністром і з ним йдуть. Решта держапарату практично не залежить від політичних коливань. Постійний інститут державної служби існує також у Німеччині та інших демократичних країнах.
J
Взагалі системи державної служби можна
"відкриті.
Закриті системи асоціюються насамперед ф Францією та Японією. Такі системи характеризуються обмеженим доступом до державної служби та низькою мобільністю службовців у межах Міжвідомчих переміщень.
Урядова служба тут сприймається як "вибрі
кандидатів підтримується шляхом суворих встуіїних іспитів чи високих оцінок загальноосвітнього тесту до відповідних навчальних закладів, визначених існуючою у певній країні системою. Випускники таких елітних закладів отримують не вузькоспеціальну техИічну освіту, а широку загальну підготовку. Тобто тут не допускається фрагментація,
поділити на закриті та
на еліта". Конкуренція
' Лоутон А.. Роуз Э Организация и управление в государственных учреждениях / Пер с англ. - М., 1993
концентрація на якійсь вузькій сфе^і діяльності. При цьому перевага надається тим предметам, у яких відбуваються найбільш швидкі зміни, -інформаційні технології, економіка; соціальний захист, організаційні питання, право тощо.
Скажімо, в Японії таким закладом є Токійський університет, випускники якого переважають на найвищих рівнях державної служби. Європейський підхід найкраще представлений французькою системою підготовки державних службовців. Елітний ешелон державних службовців Франції отримує освіту в Національній школі управління (ENA), яка має найвищий статус серед вищих учбових закладів країни. Державна служба Великої Британії в цілому не характеризується як закрита система, але серед представників вищих рівнів державних службовців переважають випускники Оксфордського та Кембріджського університетів.
Характеризуючи європейську систему державної служби, Глен Райт відносить її до закритої системи, яка грунтується на класовій та соціальній основі цих країн. Така особливість пояснюється їх еволюцією від монархій до республіканських урядів чи до парламентських систем з конституційною монархією. Отже, європейську модель державної служби можна охарактеризувати так:
* державна служба розмежована на головні класи (вищий, середній, нижчий) у суспільстві залежно від освітніх рівнів;
» певні обмеження мобільності державних службовців у структурі державної служби;
» еліта на вищих рівнях державної служби має високий престиж і статус;
» політична нейтральність та соціальна захищеність, впевненість у роботі;
« досвід і рівень кваліфікації як основа для підвищення;
« суворий кодекс поведінки та моралі.4
Типовим представником відкритої системи державної служби є Сполучені Штати Америки. Ця система характеризується відсутністю елітних спеціалізованих закладів з підготовки керівного персоналу державних службовців. Навчання таких фахівців здійснюється в університетах, школах та коледжах при цих університетах. Завдяки порівняно вільному вступові до університетів державна служба в цій країні є більш мобільною порівняно з Європою та дає можливість зайняти будь-який рівень службової ієрархії відповідно до кваліфікації претендента. Звідси менш виражений класовий та соціальний характер державної служби, притаманний закритим системам. Значно спрощений вступ на державну службу, де застосовується гнучка практика наймання на роботу.
4 Stahl О.Glen Public Personnel Administration, seventh Edition. 1976. New York: Harper and Row Publishers pp. 471-472
Тут практикуються специфічні іспити дл* конкретної посади, замість загальних конкурсних іспитів, притаманних закритим системам.
Відкритість американської адміністративно-управлінської практики, притаманної як для державної, так і для приватної систем управління, сприяє утриманню передових позицій США у багатьох соціально-економічних сферах.
Окремі елементи відкритої системи характерні й для інших країн. В Індії, наприклад, на державну службу приймають також представників різних каст і племен з метою подолання дискримінації стосовно цих груп.
Для відкритої системи державної служби характерні такі риси:
- надання повноважень, необхідних для виконання управлінських функцій;
- впевненість у службовцях, які її здійснюють;
- застосування методик оцінки показників діяльності;
- система заслуг як критерій для підвищення по службі;
- можливість звільнення за недостатні показники діяльності.5
У світовій практиці інститут державної служби розвивається у двох напрямках. Континентальній моделі відповідає система кар'єрної державної служби. Вона передбачає, що державні службовці вступають на держслужбу на весь період своєї професійної кар'єри, під час якої вони поступово просуваються по службі.
Основою англо-саксонської моделі є посадова державна служба, тобто служба за контрактом (договором). Працівники за контрактом наймаються відповідно до освітнього рівня і професійних навичок на конкретні посади, а також на виконання певних завдань. У них відсутні гарантії в проходженні кар'єри, притаманні континентальній моделі.
Проте слід зазначити, що еволюційний розвиток державного управління породжує системи, в яких поєднуються елементи цих двох моделей. Це повною мірою стосується і системи державної служби в Україні. В українському законодавстві про Державну службу переважають елементи кар'єрної системи, проте існують також окремі інститути, характерні посадовій державній службі. Наприклад, співіснують посади, які заміщуються на основі конкурсу і посадці за призначенням.
Конституція України стверджує, що громадяни користуються рівним / правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. А ст. 4 Закону "Про державну службу" констатує, що право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний
5 Stahl О Glen Public Personnel Administration, seventh Edition, 1976, New York Harper and Row Publishers, p 475
відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.
Згідно зі ст. 1. Закону "Про державну службу" державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів
Державна служба є сьогодні одним із важливих чинників проведення політичних і економічних реформ, для ефективного функціонування якої необхідні такі передумови:
1. Загальний консенсус у суспільстві щодо загальнолюдських цінностей та пріоритетів державної політики, яка має спрямовуватися передусім на досягнення добробуту населення, забезпечення прав людини.
2. Здійснення принципу розподілу влади, створення системи противаг, які спонукають політиків до пошуку компромісів.
3. Визначення статусу політичних діячів та державних службовців. Політичні діячі визначають державну політику, а державні службовці, діючи відповідно до загальних інтересів суспільства, мають служити не окремим політичним силам, а всьому народу.
4. Побудова органів управління відповідно до функцій держави.
5. Ефективне здійснення контрольної функції держави.
6. Конкурсний відбір державних службовців, який будується лише на професійних засадах.
7. Дотримання основних обов'язків державних службовців та обмежень, пов'язаних із проходженням державної служби.
8. Технічне оснащення державної служби та стимулювання праці державних службовців.
Кажучи про мету і функції державної служби, слід виходити з того, що в Україні формується єдина за своїми нормативно-правовими, організаційними, кадровими та інформаційними засадами державна служба. Тобто державна служба розглядається не лише як сукупність службовців і установ, а й як система соціальних відносин і зв'язків. Відповідно впровадження в життя завдань і функцій державної служби безпосередньо пов'язане з утворенням управлінських органів. Для того, щоб державна служба стала ефективним інструментом трансформації державного апарату, слід з'ясувати її мету (цілі) і функції.
Визначаючи основні цілі, необхідно виходити з двох передумов: по-перше, державна служба як державний соціальний інститут повинна сформувати умови для її зв'язку із запитами народу; по-друге, вона має створити чітку об'єктивну систему організації роботи держапарату. Тобто метою державної служби є соціальні, правові, організаційні та психологічні аспекти, які одночасно притаманні як усьому процесу державної служби, так і цільовим особливостям кожної з її складових частин. Головною метою і критерієм функціонування державної служби є
також її ефективність та економічність. Більшість адміністративних реформ у розвинутих країнах були підпорядковані досягненню саме цієї найважливішої мети.
Визначаючи функції державної служби, слід виходити з того, що ця служба є невід'ємною складовою всіх управлінських процесів. Хоча її функції не тотожні функціям державного управління через своєрідну роль і призначення в суспільстві цього соціального інституту. Саме державна служба покликана забезпечити ефективне функціонування всіх гілок влади, саме за її посередництвом громадяни можуть реалізувати свої інтереси, права і свободи.
Разом з тим державна служба - інструмент впровадження в життя завдань та цілей держави. У такій якості їй притаманні функції, що виходять із загальних завдань держслужби як частини механізму державного управління.
Функції державної служби можна умовно розділити на два рівні.
Функції першого рівня відображають роль державної служби в суспільстві:
- забезпечення ефективного функціонування органів влади;
- реалізація інтересів, прав і свобод громадян;
- забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами;
- створення умов для залучення на державну службу найбільш професійних та відданих справі кадрів.
Функції другого рівня виконуються безпосередньо системою державної служби:
- відпрацювання кваліфікаційних вимог до посад персоналу державної служби;
- максимально об'єктивний і гласний відбір, прийом та просування кадрів на основі їх ділових та професійних якостей;
- статистичний облік кадрів за категоріями і рангами;
- оцінка раціональності та ефективності затрат на апарат;
- складання кадрового резерву та побудова кар'єри державних службовців;
- відповідне матеріально-технічне та технологічне забезпечення виконання державними службовцями їх функцій;
- організація професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу державної служби;
- здійснення ефективного управління державною службою;
- розробка форм публічної відповідальності апарату. Враховуючи висловлені міркування щодо мети, функцій і призначення
державної служби, можна визначити її основні завдання.
Важливим серед них є створення належних умов для повноцінної реалізації громадянами своїх прав і свобод. Адже останнім чягпм к-ппн
значно знизилася роль багатьох політичних інститутів, саме державна служба залишається стабільною інституцією, через яку громадяни можуть реалізувати свої законні права та інтереси. Звідси випливає ще одне завдання - якісного надання населенню різноманітних управлінських послуг.
Ще одним вагомим завданням державної служби є досягнення цілісності державного механізму і стійкості засад державного управління. Його виконання можливе лише за умови виконання державним апаратом як вимог чинного законодавства, так і постанов органів державного управління. У цьому полягає основний обов'язок державної служби, що дає змогу здійснювати управління державним механізмом.
Наступним завданням дер^жслужби є забезпечення ефективного функціонування органів влади. Його виконання можливе лише на основі постійного вдосконалення функціонування апарату, впровадження нових досягнень адміністративно-управлінської науки, сучасних методів державного управління.
До завдань державної служби можна також віднести подальшу демократизацію діяльності апарату, подолання бюрократизму, корупції, протекціонізму, створення сприятливих соціальних і правових умов для ефективної діяльності державних службовців.
Таким чином, головне завдання державної служби полягає в ефективному забезпеченні комплексної взаємопов'язаної діяльності службовців, спрямованої на вироблення і реалізацію державної політики та управлінських рішень, здійснення регулятивних та обслуговуючих функцій в інтересах усього суспільства чи його окремих складових.
Розвиток державної служби як ефективного механізму здійснення функцій та завдань державного управління передбачає ефективне використання людських ресурсів на основі всебічного розвитку особи, підвищення рівня її професіоналізму, реалізації здібностей та особистих інтересів державного службовця в процесі трудової діяльності. Державна служба грунтується на основі законодавче визнаних принципів, які визначають основні риси, сутність, зміст і значення державної служби.
Принципи державної служби зумовлені конституційне визначеними принципами держави, державного устрою, державного управління. Принципи державної служби як наукова категорія визначають вихідні положення та теоретичні ідеї, які віддзеркалюють об'єктивні закономірності ррзвитку держави і суспільства, найбільш характерні риси організації та функціонування не тільки самої державної служби, а й усієї системи органів державного управління, визначають зміст складних стосунків усередині цієї системи. Вони складають основу організації та функціонування державних органів законодавчої, виконавчої та судової влади.
Принципи державної служби є обов'язковими для всіх органів та службовців, які відносяться до цього інституту, поширюються на всі види державної служби та є загальними в її рамках, охоплюють усі правові, організаційні, функціональні та інші сторони, що складають зміст державної служби.
Принципи державної служби - це основоположні ідеї, положення, настанови, які віддзеркалюють об'єктивні закономірності та обгрунтовані напрями реалізації компетенції, функцій та завдань органів державної влади, повноважень та обоє 'язків державних службовців, які працюють у системі державної служби.
Принципи державної служби визначають: сутність державної служби, її найважливіші риси;
- загальний характер управлінської, законотворчої, організаційно-розпорядчої, консультативно-дорадчої та іншої діяльності державних службовців;
- закономірності в системі організації та функціонування державної служби;
- значущість, законність і соціальну цінність правовідносин, що виникають у системі державної служби;
- об'єктивні зв'язки, що виникають у системі державно-службових правовідносин .6
Принципи державної служби, будучи суб'єктивним поняттям, сформованим людиною (законодавцем), формуються на основі прийнятої моделі державної служби і основних положень правової системи держави. Разом з тим вони самі є впливовими чинниками, які зумовлюють модель / державної служби, засади якої формуються законодавством. __|
Принципи державної служби визначаються Конституцією України, Законом України "Про державну службу", іншими законодавчими та нормативними актами. Вони реалізуються в процесі практичної професійної діяльності державних службовців. Відповідно до ст. З Закону "Про державну службу" державна служба грунтується на таких основних принципах:
- служіння народу України;
- демократизму і законності;
- гуманізму і соціальної справедливості;
- пріоритету прав людини і громадянина;
- професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі;
- персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни;
6 Оболенський О Принцип професіоналізму в державній службі // Вісник державної служби України -1998.-№ 1 -С 55
- дотримання прав та законних Інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування;
- дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян.
Вказані принципи необхідно доповнити таким важливим принципом державної служби, як економічність та ефективність її функціонування. Він означає необхідність функціонування держслужби в режимі досягнення поставлених цілей з мінімально можливими витратами, а також такими принципами, як політична і релігійна нейтральність, відкритість і прозорість державної служби.
Державна служба як будь-який соціально-правовий інститут має свою структуру, що складається з певних видів і рівнів. Вид державної служби визначається залежно від виконуваних нею державних функцій. У літературі зустрічається поділ на службу в органах представницької, виконавчої та судової влади. Вважаємо, що такий поділ не охоплює всієї багатоманітності видів державної служби. Загальноприйнятим визнається поділ державної служби на два види: цивільну (служба в державних органах) і мілітаризовану (військова служба, служба в органах внутрішніх справ).7
Загалом із таким класифікаційним підходом можна було б погодитись, якби не виникало питання про загальну класифікацію видів служби, яка охоплює ширше від запропонованого коло державних служб. Мається на увазі не лише існуючий сьогодні в Україні перелік видів державної служби, визначений Законом "Про державну службу", а загальноприйнята міжнародна практика віднесення до цього інституту й інших державних служб, які через зрозумілі обставини зараз не можуть бути включені до системи державної служби нашої країни (служба в державних установах охорони здоров'я, освіти, вищої школи тощо).
Тому можна запропонувати таку класифікацію видів державної служби:
а) загальнофункціональна (адміністративна) - служба в органах
представницької, виконавчої та судової влади;
б) спеціалізована - служба в органах внутрішніх справ, державної безпеки, прокуратури, збройних силах, митниці, податкових органах тощо;
в) цивільна -f в державних закладах освіти, науки, вищої школи, культури, охорони здоров'я, промисловості тощо.
Схематично види державної служби можна зобразити таким чином (див. рис. 7.1):
' Див • Дубенко С Державна служба в Україні: Навч посібник - Ю Вид-во УАДУ, 1998. - С 17
Загальнофункціональна
|
|
Представницька |
|
|
|
Виконавча |
|
|
|
Судова |
Державна служба
Спеціалізована
Правоохоронна
Г
Військова
Прокурорська
Державної безпеки
Митна
Податкова
Рис. 7.1. Види державної служби.
Цивільна
Освітня
Наукова
Медична
Культосвітня
Виробнича
Глава 7.2. Система правових актів про державну службу та правовий статус державних службовців
Правові акти про державну службу
Формуючи необхідні соціальні підвалини громадянського суспільства і правової держави, необхідно вирішити питання, пов'язані з удосконаленням державного апарату, організацією роботи його складу -кадрів державних службовців. Адже, безумовно, майбутнє України буде залежати від того, чи вдасться перебороти бюрократизм, корупцію, створити умови для росту службовців нової формації, покликаних потребою історичного прогресу.
У різні часи службову кар'єру робили по-різному. В одні епохи на вершину влади піднімали знатність, багатство, в інші - соціальний стан та партійна приналежність. Тому дуже важливо сьогодні знайти такі засоби, які б унеможливили проникнення в державні структури випадкових, некомпетентних, непорядних людей.
В Україні процеси становлення якісно нового інституту державної служби розпочалися в 1992 році, коли вперше постало завдання її реформування в напрямку створення ефективно функціонуючого апарату держави. Державній службі належало стати важливим фактором цілеспрямованого державно-правового впливу на функціонування принципово нового державного механізму. Першими кроками у цьому
напрямку мали стати питання визначення правового статусу державних службовців та розроблення кадрової політики.
З метою організаційно-правового забезпечення розвитку державної служби як соціально-правового інституту демократичної, правової, соціальної Української держави 16 грудня 1993 року було прийнято Закон "Про державну службу". Вперше ча законодавчому рівні було встановлено принципи державної служби, визначено загальні засади діяльності та правовий статус державних службовців, закріплено право громадян України на державну службу. Закон сформулював основні складові елементи державної служби: етику поведінки державного службовця; структуру управління державною службою; права, обов'язки, обмеження, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців, проходження державної служби; інститут кар'єрної служби; підстави припинення державної служби; матеріальне та соціально-побутове забезпечення державних службовців тощо. Норми закону сприяли становленню головних елементів сучасної державної служби: введення конкурсів та атестацій, основні обов'язки та права державних службовців, обмеження, пов'язані зі статусом державного службовця, декларування доходів, особливості дисциплінарної відповідальності, введення присяги державних службовців, гарантії та привілеї службовців тощо.
У подальшому в Конституції України були закладені положення, які безпосередньо стосуються державної служби і розкривають її зміст. Так у ч.2 ст. 38 проголошується право громадян брати участь в управлінні державними справами та право рівного доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування.
Розглядаючи конституційні норми діяльності державної служби, потрібно виходити зі ст. 8, яка визначає, що Конституція має вищу юридичну силу та проголошує принцип верховенства права. Звідси випливає, що конституційне верховенство забезпечує єдність, узгодженість і стабільність усієї правової системи, її окремих елементів та інститутів -державної служби в тому числі. Цей принцип також передбачає, що:
- органи влади, посадові особи і громадяни повинні дотримуватися Конституції України, законів України, міжнародних норм;
- державні службовці виконують функції тільки в межах компетенції органу, в якому вони працюють, і в межах прав, закріплених за посадою;
- всі державні органи і посадові особи належним чином, а не для задоволення власних потреб, реалізують права людини (ч.2 ст.З Конституції);
державні службовці віддані державі, а громадяни довіряють службовцям.8
8 Реформування державного управління в Україні: проблеми І перспективи / Наук. кер. В.В Цветков -С.20І.
Особи, які зацікавлені у тому, щоб вступити на державну службу, повинні бути громадянами України (ст.4 Основного Закону). У цілому ряді статей Конституції закріплено пріоритет прав і свобод громадян, яких повинні дотримуватися державні службовці в своїй діяльності. Важливими у цьому плані є конституційні положення, що визначають права людини (розділ II). Діяльність органів влади повинна спрямовуватися на дотримання і захист конституційних прав і свобод громадян. У статті 64 Конституції йдеться про те, що "конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України". Тобто саме державні органи і державні службовці, які в них працюють, повинні бути гарантами забезпечення таких конституційних положень, як право на рівність перед законом і на непіддання дискримінації (ст.24), право не бути позбавленим громадянства або бути вигнаним (ст.25), право на життя (ст.27), захист гідності і заборона катування, жорсткого, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання (ст. 28), свобода від свавільного арешту чи затримання (ст. 29), право на звернення до органів державної влади (ст.40), право на житло (ст.47), шлюб (ст.51), права дітей (ст.52), право не виконувати відверто злочинні накази (ст.60), неприпустимість двічі нести кримінальну відповідальність за один злочин (ст.61), презумпція невинуватості (ст.62), право на захист у кримінальній справі та право засудженого користуватися всіма правами людини і громадянина, за винятком обмежень, які спеціально встановлені вироками суду (ст.63).
У випадку порушення цих прав і свобод є можливість їх захисту в судовому порядку. Ст.55 вказує, що "права і свободи людини і громадянина захищаються судом" і кожному гарантується право на "оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб..."
До міжнародно-правових документів, які торкаються питань державної служби, можна віднести такі: Міжнародний пакт про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 p., Конвенцію Міжнародної Організації Праці (МОП) про дискримінацію 1958 p., яка забезпечує рівний підхід і можливості при прийомі на роботу, або Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку, прийнятий на 34-й сесії Генеральної Асамблеї ООН 17 грудня 1979 р.
Крім того, організація роботи системи органів державної служби та державно-службові відносини у сфері державної служби здійснюються на підставі цілої низки спеціальних законів: "Про Прокуратуру України", "Про Національний банк України", "Про Збройні сили України", "Про міліцію", "Про Службу безпеки", "Про статус судців", "Про освіту" та ін.
Укази Президента, що регламентують основні питання державної служби, забезпечують можливість швидкого встановлення механізму равового регулювання сфери відносин державної служби. Серед них слід
назвати такі: "Про підвищення ефективності системи державної служби", "Про Положення про Головне управління державної служби України", "Про вдосконалення діяльності державних органів, роботи державних службовців та підвищення ефективності використання бюджетних коштів", "Про заходи щодо вдосконалення роботи з кадрами в органах виконавчої влади, з керівниками підприємств, установ і організацій", "Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій", "Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців" та ін.
Постанови Кабінету Міністрів України: "Про Науково-методичну раду при Головному управлінні державної служби при Кабінеті Міністрів України", "Про управління державною службою", "Про затвердження Положення про роботу з кадрами в центральних і місцевих органах державної виконавчої влади", "Про затвердження Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців", "Про Положення про формування кадрового резерву керівників державних підприємств, установ та організацій", "Про Порядок віднесення посад працівників місцевих рад та їх виконавчих комітетів до відповідних категорій посад державних службовців і присвоєння їм рангів державних службовців". Розпорядження Кабінету Міністрів: "Про затверджений перелік керівників структурних підрозділів центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, які призначаються та звільняються з посад відповідно Кабінетом Міністрів України, міністрами, керівниками інших центральних органів державної виконавчої влади та керівниками місцевих органів державної виконавчої влади", "Про віднесення посад працівників державних органів до відповідних категорій державних службовців", "Про віднесення посад працівників апарату судів та арбітражних судів до категорій державних службовців" та ін.
Інші нормативні акти, які приймаються міністерствами та іншими центральним органами виконавчої влади. Наприклад, наказ Міністерства фінансів України "Про затвердження Інструкцій про службові відрядженння", лист Міністерства фінансів України про припинення державної служби та відставку державних службовців, "Про відставку державного службовця" (роз'яснення Головного управління державної служби при Кабінеті Міністрів України, Міністерства праці України, Міністерства фінансів України, міністерства соціального захисту України) та ін.
Підсумовуючи, можна сказати, що в нашій державі закладена певна законодавча база для функціонування інституту державної служби та забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Хоча зрозуміло, вона ще потребує досить серйозного вдосконалення та законодавчого розвитку.
Суть політики у сфері державної служби сформульована в Указі Президента України від 10.11.95 №1035 "Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій". У ньому зокрема зазначається, що успіх радикальних соціально-економічних і політичних перетворень у країні залежить насамперед від ефективної роботи органів виконавчої влади всіх рівнів. А тому комплектування їх висококваліфікованими кадрами, спроможними забезпечити економічний і соціальний розвиток держави, набуло першочергового значення. Для вирішення цього завдання необхідно проводити єдину державну кадрову політику, науково обгрунтувати потреби державних органів та їх апарату у висококваліфікованих спеціалістах, організувати ефективну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
Узальнюючи зміст вищеперерахованих документів, можна сказати, що вони визначають спрямування політики у сфері державної служби:
- забезпечення ефективної роботи державних службовців усіх категорій;
- реалізацію політики в сфері державної служби в повному обсязі в центральних і місцевих органах влади.
Інститут державної служби опосередковується правовими нормами, які регламентують правовий статус державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, умови і порядок проходження державної служби, види заохочень і відповідальності державних службовців. Сукупність цих правових норм складає правовий інститут державної служби. До нього входять норми конституційного, міжнародного, трудового, цивільного, кримінального, фінансового та інших галузей права. Адміністративно-правові норми, які регламентують питання державної служби, складають частину цього інституту і самостійний інститут адміністративного права.9 Головною його функцією є забезпечення цілісного регулювання в межах конкретної галузі суспільних відносин певного виду.
Сучасний правовий інститут державної служби - це система правових норм, що регулюють відносини, які склалися в процесі організації самої державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби."1
Звідси можна зробити висновок, що правове регулювання державної служби включає три великих блоки в системі державно-службових відносин:
1) формування системи державної служби;
2) створення статусу державного службовця і гарантій його здійснення;
9 Алехин А.П . Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: В 2 ч. - М : ТЕИС, 1995. -
Ч. 1. -С. 135.
111 Дубенко С Державна служба в Україні: Навч. посібник. - С. 26.
3) механізм проходження державної служби.11
Державна служба, будучи комплексним правовим інститутом, регулює організацію і діяльність усього корпусу державних службовців і складається з правових норм різних галузей права. Його складність полягає в тому, що крім поєднання в собі правових норм інших галузей права, він складається з окремих підсистем: принципів державної служби, проходження державної служби тощо.
Аналізуючи інститут державної служби з різних точок зору, можна визначити, що він є системою з такими складовими: поняття державної служби; її принципи і види; етика державної служби; поняття державного службовця і посадової особи; службова кар'єра; оцінка діяльності службовців; відповідальність службовців і контроль за їх діяльністю; управління державною службою; матеріальне та соціально-побутове забезпечення державних службовців; реформування державної служби. Після прийняття Закону "Про державну службу" та інших нормативних актів у цій сфері значно скоротилося застосування норм трудового права з питань внутрішньоорганізаційної діяльності державних службовців.
Правовий статус державних службовців
Одним із головних понять у системі державної служби є поняття "правового статусу державного службовця". Особливої ваги це питання набуває зараз, оскільки саме тепер відбувається всебічне осмислення суспільством, виділення та становлення інституту державної служби в Україні та, відповідно, статусу державного службовця.
Законом "Про державну службу" введено в життя поняття "державний службовець". Його запровадження за відсутності терміну "службовець" на практиці призвело до розбіжностей у розумінні правового статусу державних службовців. Адже раніше, коли держава проникала в усі сфери суспільного життя, до складу державних службовців входили службовці як органів державної влади, так і сфери матеріального виробництва, інших сфер суспільне корисної діяльності.12 Це було природно, оскільки в умовах тотального контролю над усіма суспільними процесами державні службовці - чи то голова виконкому, чи директор підприємства - були "провідниками" державної політики у відповідній сфері професійної діяльності. У такому розумінні були відсутні відмінності в трудовій діяльності службовців, а, отже, не було необхідності в істотній диференціації їх правового статусу. Як виняток, трудове законодавство не поширювалося на , "мілітаризованих" службовців, умови праці яких регламентувалися нормами адміністративного права.
1' Старилов Ю Н. Государственная служба в Российской Федерации - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та,
1996.-С. 197.
12 Манохин В М. Советская государственная служба. - М, 1966. - С. 118-119.
У ході демократичних перетворень в Україні функції держави зазнали істотних змін, результатом чого стало обмеження такої служби рамками державних органів. Із змісту ст. 1 Закону "Про державну службу" можна зробити висновок, що основною ознакою державних службовців є організація їх роботи на основі професіоналізму. Але відсутність чіткого визначення породжує численні запитання про визнання окремих категорій службовців державними. Чому, наприклад, ректор державного вузу -працівник розумової праці, не визнається державним службовцем, а звичайний інспектор районного відділу освіти є ним? Чому військовослужбовець строкової служби підпадає під статус державного службовця, а офіцер, який також несе військову службу, - його не має?
Іншою ознакою державної служби є "практичне виконання завдань і функцій держави". Звідси виникає питання: невже, скажімо, функція освіти, що реалізується педагогами, чи функція охорони здоров'я, яку здійснюють медичні працівники, не є функціями держави? Конституція визнає і освіту, і охорону здоров'я як завдання та головні напрями діяльності держави.
Ще однією ознакою державної служби за ст. 1 Закону "Про державну службу" є одержання заробітної плати за рахунок державних коштів. Але ж і вчителі, і лікарі утримуються за бюджетні кошти.
Ці питання могли б знайти своє вирішення в результаті визнання державними службовцями всіх працівників розумової праці, які наймаються державою, отримують заробітну плату з коштів бюджету. Такий підхід відповідав би вимогам Конвенції Міжнародної Організації Праці за № 151 від 27 червня 1978 р. про трудові відносини на державній службі. Пункт ! її ст. 1 зазначає: "Конвенція застосовується до всіх осіб, які найняті державними органами, якщо тільки до них не застосовуються більш сприятливі положення інших міжнародних трудових Конвенцій". Стаття 2 Конвенції визначає поняття "державний службовець": "У значенні даної Конвенції термін "державний службовець" означає будь-яку особу, до котрої застосовується ця Конвенція відповідно до п. 1 ст. І".
При розгляді статусу державного службовця слід насамперед визначити особливості поняття "службовець", адже у нормативних актах і літературі можна знайти різні уявлення про нього. Це пояснюється різнобічністю функцій, які виконують державні службовці.
Щоб з'ясувати відмінності між поняттями "службовець" і "державний службовець", слід пригадати, що різні найменування працівників виникли в результаті суспільного поділу праці. З появою держави управління виокремлюється у самостійну суспільну функцію, яку здійснює певна група людей, для яких управлінська праця стає професією. Саме цей зміст роботи державних службовців не охоплювався терміном "службовець".
Управлінський зміст праці державних службовців має значення передусім для галузі адміністративного права, яка пов'язує визначення поняття "службовець" саме з урахуванням виконання ними управлінських
повноважень. Як зазначає Л.Коваль, службовець (і це особливість юридичного статусу) - учасник специфічного правовідношення, оскільки вступає, з одного боку, у трудові правовідносини, пов'язані з особистим професійним становищем, трудовими правами та обов'язками, із самим процесом праці, а з іншого боку - у адміністративно-правові, пов'язані з виконанням вимог служби, управлінських функцій (владовідношення). Як бачимо, службовець - суб'єкт подвійного (парного) правовідношення.13
Доцільним буде визначення особливостей, які відрізняють цю категорію осіб від інших. С.Дубенко вирізняє серед них такі:
1) вони обіймають посади в різних організаціях;
2) характер їхньої праці, як правило, розумовий, тобто матеріальних цінностей вони самостійно не виробляють, проте службовці працюють і у сфері матеріального виробництва, виконуючи специфічні завдання організаційна, маркетингова, дослідницька робота тощо;
3) вони здійснюють владну діяльність і, відповідно, мають організаційно-розпорядчі та адміністративно-господарчі повноваження; можуть вжити заходи державного примусу;
4) службовці реалізують свої функції, як правило, на сплатних засадах, за винагороду.14
Як бачимо, службовці - це соціальна група, головним призначенням якої є здійснення на платній основі певних необхідних для суспільства функцій через виконання конкретних завдань у відповідних органах, установах і організаціях.
Відповідно, державні службовці - це численна група службовців, покликана служити державі.
Поняття "державний службовець" розглядають у широкому і вузькому розумінні. У першому випадку - це індивідуальний суб'єкт права, який здійснює функції державного управління не лише в державних органах, айв інших державних організаціях, установах, підприємствах. У вузькому розумінні державний службовець - це особа, яка займає певну посаду в державних органах.
В Україні загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті, в основному, визначені у Законі "Про державну службу". У цьому законі відсутнє чітке нормативне визначення поняття "державного службовця", що, до речі, є розповсюдженим явищем у багатьох країнах навіть зі стабільною системою законодавства з державної служби. А тому його зміст розкривається через поняття "державної служби". Як вже зазначалося у попередній главі, закон вперше визначає державну службу як професійну діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного
13 Коваль Л В Адміністративне право курс лекцій - С. 47 - 48
14 Дубенко С. Державна служба в Україні Навч посібник - С 36.
виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.
Професійна служба як правовий інститут - це сукупність норм, що належать до різних галузей права і визначають порядок вступу на службу, порядок її проходження, права та обов'язки службовців (норми трудового та адміністративного права); порядок оподаткування, матеріального стимулювання (трудове і фінансове право); оплату праці, соціальне страхування, сумісництво (трудове право); юридичну відповідальність тощо.15
Отже, поняття державного службовця можна аналізувати, як мінімум, у трьох аспектах.
З державно-правової точки зору, державний службовець - це "слуга" держави, наділений нею відповідними повноваженнями. Службовець репрезентує державу в її багатоманітних взаємозв'язках як всередині, так і зовні (у відносинах з іншими державами, громадськими і недержавними організаціями).
З адміністративно-правової - державний службовець володіє владними, організаційно-розпорядчими повноваженнями. Будучи представником держави, він застосовує юрисдикційні заходи і повноваження, застосовує адміністративно-правові санкції.
З кримінально-правової точки зору державний службовець - особливий суб'єкт кримінальної та адміністративної відповідальності.16
Правовий статус державних службовців як суб'єктів адміністративно-правових відносин загалом характеризується тим, що:
» їхні права та обов'язки встановлюються, як правило, у межах компетенції органів, в яких вони перебувають на державній службі;
« діяльність державних службовців підпорядкована виконанню завдань, покладених на відповідний орган, і носить офіційний характер;
» службові права та обов'язки характеризуються єдністю, своєрідність якої полягає в тому, що їх права одночасно є обов'язками, оскільки вони повинні використовуватися в інтересах служби, а обов'язки -правами, без наявності яких обов'язки неможливо здійснювати;
» здійснення службовцями своїх прав та обов'язків гарантується законодавством;
* законні приписи і вимоги державних службовців повинні виконуватися всіма, кому вони адресовані;
« вони мають право на просування по службі, тобто на службову кар'єру. Порядок і умови реалізації цього права встановлюються нормативними актами;
15 Коваль Л В Адміністративне право курс лекцій. - С. 48. І6СтариловЮН Служебное право - М БЕК. 1996 - С. 314-315
» передбачені обмеження окремих загальногромадянських прав службовців з метою ефективності службової діяльності;
» для них передбачені певні пільги, а також підвищена відповідальність за здійснення правопорушень.17
При розгляді статусу державного службовця, як і будь-якої іншої системи, що має набір взаємообумовлених елементів, особливої актуальності набуває питання про те, які складові формують цей статус у суспільстві та чи всі вони повинні бути зафіксовані в законодавчому порядку. Головними елементами правового статусу державного службовця, на нашу думку, є:
- цілісність, системність правового положення державного службовця, співвідношення повноважень посади, яку він обіймає, з правами і обов'язками, що витікають із факту перебування на державній службі;
- встановлені правові стимули і мотивації для зацікавленості державного службовця в ефективному виконанні обов'язків;
- механізми юридичної відповідальності державних службовців через інститути адміністративної, кримінальної відповідальності, норми трудового, фінансового, економічного права;
- забезпечення стабільності статусу державного службовця та відповідних гарантій.
Виходячи з того, що статус юридичне визначається як правове становище громадянина (установи, організації), закономірно віднести до статусу визначення державного службовця його обов'язків та прав. Необхідно зазначити, що права та обов'язки державного службовця через специфіку функцій, покладених на цю категорію громадян як представників держави, виразників суспільного інтересу, мають особливий характер у порівнянні з громадянами, які не є державними службовцями. Це знаходить своє вираження також і в специфічних обмеженнях, які застосовуються відносно державного службовця.
З названими елементами статусу пов'язані також питання відповідальності та дисципліни державного службовця, а також поняття його захисту (стосовно державних органів та громадян). Ці обов'язкові елементи статусу забезпечують збалансований режим існування державних службовців у суспільстві відповідно до визначених обов'язків і прав, одночасно забезпечуючи захист державних службовців від різних впливів із боку суспільства (зокрема державних органів) та захист суспільства (громадян) від неправомірних дій державних службовців.
До важливих "елементів статусу державного службовця відносяться також поняття етики, які тісно пов'язані з його правами і обов'язками та питання адміністративного і соціального захисту державного службовця,
17 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - Ч. 1. - С. 145.
засади його матеріального стимулювання (в різних країнах ці питання вирішуються по-різному).
Одним із визначальних елементів статусу державного службовця є його службова кар'єра (від прийняття на державну службу аж до її припинення), яка фіксує становище державного службовця не тільки відносно суспільства, а й інституту державної служби, елементом якої він є.
Підсумовуючи вищесказане, можна зробити таке визначення: правовий статус державних службовців - це сукупність прав, обов'язків, свобод, обмежень, відповідальності, що встановлені законами і гарантовані авторитетом держави.
А тепер детально розглянемо основні елементи, що визначають правовий статус державних службовців.
Виходячи з етичних засад поведінки державного службовця, встановлених законодавцем, держслужбовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.
Йому забороняється: брати участь у діях, що суперечать національним інтересам України, ускладнюють функціонування державних органів; вчиняти дії, що можуть бути розцінені, як використання свого службового становища в корисливих цілях у власних інтересах, а також дії, які відповідно до чинного законодавства вважаються корупційними; виявляти всупереч інтересам справи упередженість або прихильність до будь-якого підприємства, установи, організації, органу, об'єднання громадян чи конкретної особи; проявляти бюрократизм, відомчість і місництво.
Розділ III Закону ''Про державну службу", що носить назву "Правовий статус державних службовців державних органів та їх апарату" визначає основні обов'язки, права держслужбовців, обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців.
Слід зауважити, що правовий статус вищих посадових осіб в Україні регулюється Конституцією та спеціальними законами України. До цієї категорії законодавець відніс Президента, Голову Верховної Ради та його заступників, голів постійних комісій Верховної Ради та їх заступників, народних депутатів, Прем'єр-міністра, членів Кабінету Міністрів, Голови та членів Конституційного Суду, Голови та суддів Верховного Суду, Голови та арбітрів Вищого арбітражного суду, Генерального прокурора та його заступників.
Регулювання правового становища державних службовців, які працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших,
здійснюється відповідно до цього Закону, якщо інше не передбачено законодавством України. Дія Закону "Про державну службу" поширена також на посадових осіб і працівників органів місцевого самоврядування. Вони прирівнюються до відповідних категорій посад державних службовців.
Закон визначив специфічне коло обов'язків і повноважень державних службовців. Обов'язки найбільш яскраво характеризують сутність їх службової діяльності, адже держава приймає на роботу службовців саме з метою покладення на них певних службових обов'язків.
Так, основними обов'язками державних, службовців є:
» додержання Конституції України та інших актів законодавства України;
« забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;
« недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;
« безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників;
» збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню;
« постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації;
« сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.
Державний службовець має діяти в межах своїх повноважень. У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству, зобов'язаний невідкладно в письмовій формі доповісти про це посадовій особі, яка дала доручення, а у разі наполягання на його виконанні -повідомити вищу за посадою особу.
Основними елементами правового статусу державного службовця, що розкриває демократизм державної служби й обумовлює її ефективне фукціонування, виступають права державного службовця.
Державний службовець в Україні має конституційне встановлені права. Однак з точки зору державно-управлінської діяльності найважливішим аспектом є службові права, за допомогою яких здійснюється службова діяльність. Службові права прямо пов'язані з виконанням посадових обов'язків; інколи права державного службовця реалізуються з метою виконання визначених законодавчими актами посадових обов'язків. При аналізі діяльності державного службовця слід також звернути увагу на його особисті права. Саме вони покликані додатково сприяти забезпеченню ефективної діяльності службовця,
стимулюючи його інтерес в отриманні матеріальних та інших винагород, у просуванні по службі.
До загальногромадянських прав відносяться такі:
а) державний службовець реалізує конституційне право громадян України "брати участь в управлінні державними справами" (ст. 38 Конституції України). При прийомі на державну службу не допускаються будь-які обмеження;
б) державні службовці користуються правами і свободами, які гарантуються громадянам України Конституцією і законами України.
Таким чином, Основний Закон значною мірою регулює питання, пов'язані зі встановленням і реалізацією правового статусу державних службовців у плані їх загальногромадянських прав. Проте, як зазначалося вище, державні службовці мають ще службові права.
До загальнослужбових відносяться повноваження, якими володіє кожен державний службовець. Це зокрема такі права:
а) брати участь у розгляді питань і прийнятті в межах своїх повноважень рішень;
б) отримувати від державних органів, підприємств, установ і організацій, органів місцевого самоврядування необхідну інформацію з питань, що належать до їх компетенції;
в) відвідувати в установленому порядку для виконання посадових обов'язків підприємства, установи і організації незалежно від прав власності;
г) на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе ставлення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;
д) вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень за посадою службовця;
е) безперешкодно ознайомлюватися з матеріалами, що стосуються проходження ним державної служби, в необхідних випадках давати особисті пояснення;
є) вносити пропозиції з удосконалення державної служби в будь-які інстанції.
До групи особистих прав державного службовця можна віднести такі, що пов'язані з:
1) кар'єрою державного службовця;
2) реалізацією його прав на матеріальне забезпечення, відпочинок, пільги;
3) реалізацією його прав на соціальний захист.
Закон "Про державну службу" визначає такі, пов'язані з кар'єрою, права:
а) на участь за власною ініціативою у конкурсі на заміщення посад більш високої категорії;
15 Зам. 1653.
б) на просування по службі з урахуванням кваліфікації та здібностей, сумлінного виконання своїх службових обов'язків;
в) перепідготовку (перекваліфікацію) і підвищення кваліфікації за рахунок коштів відповідного бюджету.
Підгрупа прав державного службовця на матеріальне забезпечення і відпочинок включає права на:
а) оплату праці залежно від посади, яку він займає, рангу, який йому присвоюється, особливі умови державної служби, якості, досвіду та стажу роботи; грошове утримання та інші виплати, передбачені нормативно-правовими актами;
б) щорічну оплачувану відпустку терміном не менше ЗО календарних днів, додаткову відпустку при наявності відповідного стажу державної служби;
в) здорові, безпечні для високопродуктивної роботи умов^ праці;
г) медичне обслуговування державного службовця і членів його сім'ї в державних закладах охорони здоров'я;
д) пенсійне забезпечення за вислугу років і грошову допомогу;
е) обов'язкове соціальне страхування на випадок захворювання або втрати працездатності в період проходження державної служби.
Для захисту своїх прав і законних інтересів службовець може використовувати право:
а) вимагати службового розслідування з метою зняття безпідставних, на думку службовця, звинувачень або підозри;
б) на соціальний і правовий захист відповідно до його статусу;
в) захищати свої законні права та інтереси у вищестоящих державних органах та у судовому порядку.
Крім того, державні службовці можуть об'єднуватись у професійні спілки (асоціації) для захисту своїх прав, соціально-економічних і професійних інтересів.
Конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.
Закони України "Про державну службу" і "Про боротьбу з корупцією" встановили більш жорсткі, порівняно з Кодексом про працю, умови прийняття на посади державних службовців та проходження ними державної служби.
Відповідно до статті 12 Закону "Про державну службу", в якій встановлені обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу, не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:
- визнані у встановленому порядку недієздатними;
- мають судимість, що є несумісною із зайняттям посади;
- у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками.
Крім цього, у ст.16 цього Закону визначені обмеження, пов'язані з проходженням державної служби. Згідно з нею, державний службовець не має права:
- займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, де він працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики);
- сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності з метою одержання за це винагороди у грошовому чи іншому вигляді, послуг, пільг;
- самостійно або через представника входити до складу керівних рганів підприємств, господарських товариств тощо, організацій, спілок, об'єднань, кооперативів, що здійснюють підприємницьку діяльність;
- приймати подарунки чи послуги від фізичних або юридичних осіб у зв'язку зі своєю службовою діяльністю.
- державні службовці не можуть брати участі в страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.
Статтею 2 Закону "Про боротьбу з корупцією" державні службовці визначені суб'єктами корупційних діянь та інших правопорушень, пов'язаних із корупцією. Стаття 1 цього Закону визначає, що корупційними діяннями є:
а) незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій, матеріальних благ, послуг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної (дійсної) вартості;
б) одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.
Статтею 5 цього Закону встановлено обмеження, схожі на вищевикладені у Законі "Про державну службу" і окремо виділені, відносно державних службовців, які є посадовими особами. Зокрема, вони не мають права:
- сприяти, використовуючи своє посадове становище, фізичним та юридичним особам у здійсненні ними зовнішньоекономічної, кредитно-банківської та іншої діяльності з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг;
неправомірно втручатися, використовуючи своє посадове становище, у діяльність інших державних органів чи посадових осіб з метою перешкодити виконанню ними своїх повноважень;
- бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, діяльність якого він контролює;
- надавати незаконні переваги фізичним та юридичним особам під час підготовки і прийняття нормативно-правових актів чи рішень.
Статтею 13 Закону "Про державну службу" передбачено, що особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця третьої-сьомої категорій, подає за місцем майбутньої служби відомості про доходи та зобов'язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї. Особа, яка претендує на зайняття посади державного службовця першої і другої категорій, повинна подати також відомості про належні їй та членам її сім'ї нерухоме та цінне рухоме майно, вклади у банках і цінні папери. Зазначені відомості подаються державним службовцем щорічно.
Стаття 6 Закону "Про боротьбу з корупцією" встановила, що в разі відкриття валютного рахунку в іноземному банку державний службовець або інша особа, уповноважена на виконання функцій держави, зобов'язана у десятиденний строк письмово повідомити про це податкову службу із зазначенням номера рахунку і місцезнаходження іноземного банку.
Громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, приймають Присягу. Державний службовець підписує текст Присяги, який зберігається за місцем роботи. Про прийняття Присяги робиться запис у трудовій книжці.
Для виконання невідкладної і непередбаченої роботи за розпорядженням керівника державний службовець зобов'язаний з'являтися на службу у вихідні, святкові та неробочі дні, може бути відкликаним із щорічної або додаткової відпустки. Перебування на державній службі обмежується граничним віком: 60 років для чоловіків і 55 років для жінок. Досягнення граничного віку, якщо не продовжено в установленому порядку терміну перебування на державній службі, відмова від прийняття або порушення Присяги, неподання або подання неправдивих відомостей щодо доходів є підставою для беззастережного звільнення державного службовця з посади.
Стаття 14 Закону "Про державну службу" визначила особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців. Відповідно, дисциплінарні стягнення застосовуються до держслужбовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням держслужби, а також за вчинок, який ганьбить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:
- попередження про неповну службову відповідність;
- затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або призначенні на вищу посаду.
Розділ VII Закону "Про державну службу" визначає основні засади матеріального та соціально-побутового забезпечення державних службовців: оплату праці; заохочення за сумлінну працю; відпустки; соціально-побутове забезпечення; пенсійне забезпечення і грошову допомогу.
Отже, ми розглянули правовий статус державних службовців в Україні. На завершення необхідно зазначити, що, здійснюючи цілі держави, виконуючи функції державної служби, державний службовець завжди повинен дотримуватися прав та інтересів громадян. Лише такий підхід поверне довіру населення до інституту державної служби та, відповідно, до державних органів управління та до держави в цілому.
Глава 7.3. Класифікація посад державних службовців
В основі розробки системи державної служби лежить метод класифікації посад. Його розвиток веде до встановлення рангової структури та компенсаційних рівнів для державної служби. Система класифікації посад є важливим інструментом функціонування інституту державної служби. Назвемо лише основні її переваги:
1. Визначення професійних вимог, обов'язків, обсягу повноважень та відповідальності службовців.
2. Встановлення критеріїв для рівнів оплати праці.
3. Встановлення ієрархічних рівнів між різними категоріями службовців.
4. Стимулювання покращення ефективної діяльності службовців через можливість службового просування та матеріального забезпечення.
5. Упорядкування структури державної служби.
6. Створення стандартної термінології для функцій управління персоналом.
7. Захист службовців від політичних і персональних впливів при вступі на роботу, зміні політичної чи персональної кон'юнктури та визначення рівня їх матеріального забезпечення.
Класифікацію посад можна визначити як організацію робочих місць в установі (організації) у групи на основі посадових обов'язків, повноважень, відповідальності та вимог до кваліфікації. Управлінська система України теж базується на цьому підході до організації управління кадрами.
"Категорія посади" є одним із найважливіших понять державної служби. Вчені розуміють посаду як найпростіший елемент як основну клітину управлінської структури. Системи державної служби використовують висококонструктурований процес для визначення посад організаційної структури.
Державно-службова посада - це визначена структурою та штатним розкладом первинна структурна одиниця органу державної влади (організації) та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами (посадові інструкції) коло службових функції та повноважень. Можна виділити декілька складових цього поняття, а саме:
1) первинна одиниця державного огану та його апарату;
2) повноваження, закріплені за посадою, визначені структурою і штатним розкладом державного органу;
3) коло службових повноважень, закріплених за посадою встановлюється нормативними актами.18
Іншими словами, посада - це юридичний опис, який визначає соціальний статус (відносини з вищими, нижчими і рівними посадами), організаційний статус (місце посади в структурі органу) та правовий статус державного службовця (коло повноважень, функції, права, обов'язки). Законодавство у правових формулюваннях визначає соціальну роль особи, яка вступила на посаду.
Кожна посада створюється у розпорядчому порядку, тобто відповідними органами визначається її назва, місце в службовій ієрархії, порядок заміщення. Вона включається в штатний розклад, в єдину номенклатуру посад державних службовців. Штат об'єднує службовців, які підпорядковуються єдиному статуту і мають право на однакові ранги. Отже, штат - це структурний елемент державної служби, який передбачає включення службовців, які наділені певними рангами та отримали право обіймати відповідні посади.
Особливими учасниками державно-управлінських відносин виступають посадові особи, державні службовці та допоміжний склад.
Відповідно до Закону "Про державну службу" посадові особи • це керівники та заступники керівників органів державної влади та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій. Термін "посадова особа" зумовлюється не поняттям "посада", а пов'язується з наявністю особливих, посадових повноважень.19
Таким чином, посадові особи мають право здійснювати в межах своєї компетенції владні дії, що призводять до юридичних наслідків. Особливим
18 Дубенко С Державна служба в Україні; Навч. посібник - С 28.
'9 Советское административное право /Под ред проф П Т Василенкова - М , 1990 - С. 120.
різновидом посадових осіб є представники влади До них належать працівники, наділені владними повноваженнями публічного характеру, тобто розпорядчою владою поза межами організації, в якій вони працюють, і щодо багатьох організацій і громадян, які організаційно їм не підпорядковані (наприклад, голови обласних державних адміністрацій, міські голови). Слід зауважити, що не всі представники влади належать до державних службовців (наприклад, народні депутати).
Державні службовці - спеціалісти, характер діяльності яких зумовлений завданнями державного органу, в якому вони працюють, належагь до оперативного складу.
Допоміжний склад - це державні службовці, діяльність яких не передбачає дій, що призводять до юридичних наслідків, які впливають на зміст рішення органу.211
У Законі України "Про державну службу" відсутня чітка система посад державних службовців, що ставить певні труднощі у визначенні класифікаційних видів професійних державних службовців, особливо зважаючи на неоднорідність їх складу. Крім визначеної в законі класифікації за категоріями і рангами, державних службовців можна класифікувати ще й за іншими критеріями.
Існує декілька підходів до розробки класифікаційних посад державних службовців. У міжнародній практиці в основу класифікації державних службовців покладено два критерії: перший - це визначення рангу посади, другий - визначення рангу особи.
В Україні, США та деяких інших країнах використовують метод визначення рангу посад. Згідно з цим підходом посади класифікуються відповідно до посадових обов'язків, що визначають ранг особи, яка обійме цю посаду, а також її матеріальне забезпечення. Класифікація посад є засобом визначення обов'язків та умов відповідальності за посадою, ієрархії взаємовідносин у всіх структурах державної служби.
Інший спосіб - визначення рангу особи практикується у багатьох європейських країнах, зокрема, в Німеччині, Франції, Великій Британії. Тут визначається кваліфікація, навички, вміння та здібності особи, на основі чого їй присуджується відповідний ранг державної служби, який не залежить від посади, котру займатиме даний службовець.
Світовий досвід має відповідну практику проходження державної служби, що базується на певних системах посад, згрупованих, наприклад, у США в Генеральну Схему посад, у Франції - в Табель просування по службі згідно з розрядами і рангами. У цьому зв'язку можна згадати й "Табель про ранги", який діяв у Російській імперії з часів Петра І аж до жовтня 1917 року (див. II розділ).
3 Алехин А П., Козлов Ю.М Административное право Российской Федерации. - Ч 1 -С 144
На думку Г. Атаманчука, найдоцільніше говорити про дві складові частини персоналу державного управління: посадових осіб і працівників обслуговування. Перші (основний і визначальний склад) обіймають посади в державних органах і реалізують певний обсяг управлінської діяльності щодо здійснення компетенції відповідного державного органу. Посадові особи поділяються на: керівників державних органів; виконавський (іноді називають оперативно-виконавський, функціональний) склад; спеціально уповноважених представників влади.
До складу обслуговування входять працівники, які виконують допоміжні матеріально-технічні та інші операції, дії щодо забезпечення посад державних службовців, їх робота не має безпосередньо управлінського характеру, вона виконується на робочих місцях у відповідних органах, аналізується й оцінюється за адекватними їм нормами.21
Д.Бахрах за характером виконуваної роботи поділяє державних службовців на два види: цивільні та мілітаризовані.22
Ще один підхід передбачає класифікацію посад на основі таких критеріїв: способу вступу на посаду та функцій, які закріплені за посадою. Відповідно до першого всі державні службовці можуть поділятися на дві великі категорії: службовці, які обіймають посади на основі конкурсного відбору - так звані кар'єрні службовці, та службовці, посади яких заміщуються шляхом виборів, призначення або за контрактом -позакар'єрних службовців.
За другим критерієм - характером закріплених за посадою функцій -службовців можна класифікувати на такі групи: державних службовців, яю обіймають політичні, адміністративні, патронатні, консультативні, допоміжні посади, іншими словами - керівники, спеціалісти і технічні виконавці.
Керівники визначають мету діяльності організації, планують її роботу, приймають рішення, відповідають за добір та розміщення кадрів, здійснюють контроль за їх діяльністю.
Спеціалісти виконують роботу, що потребує спеціальних знань і трудових навичок, але вони не належать до категорії керівників.
Технічні виконавці - це службовці, які займаються підготовкою та оформленням документів, господарським обслуговуванням, веденням діловодства. Тобто вони створюють умови для нормального функціонування установи, організації, де працюють.
За внутрішніми адміністративно-правовими критеріями персонал державних службовців поділяють на представників влади, посадових осіб і технічних працівників.
21 Атаманчук Т.В Теория государственного управления. Курс лекции - М.. 1997. - С.26].
22 Вахрах Д Н. Администативное право Учеб. - М.: БЕК. 1993 - С. ИЗ.
Такий класифікаційний підхід носить досить умовний характер, але в цілому чітко прослідковується тенденція, відповідно до якої політико-організаційні та допоміжні посади обіймають позакар'єрні державні службовці, а адміністративні - переважно кар'єрні державні службовці, хоча й серед них є такі, що працюють за контрактом або призначені на посаду.
Підсумовуючи вищесказане, можна виділити такі види посад, що існують у сфері державного управління:
1. Політичні посади, які, в свою чергу, поділяються на посади політичних діячів (політиків) та політичних виконавців.
2. Адміністративні посади.
3. Посади патронатної служби.
4. Посади консультативної служби.
5. Допоміжні посади.
Вищезазначену класифікацію можна схемг -ично зобразити таким чином (див. рис. 7.2):
Кар'єрні |
|
за конкурсом |
|
|
|
Адміністративні |
Позакар'єрні
шляхом виборів, призначення, за контрактом
Політичні
Патронатні
Консультативні
Допоміжні
Рис. 7.2. Види посад державної служби.
Політичні посади
Політичний характер зазначеного виду посад не зводиться лише до факту обов'язкової приналежності особи, яка займає цю посаду, до певної політичної партії, хоча саме така ситуація є нормою у державотворчій практиці багатьох демократичних країн світу. Там політичні посади заміщуються представниками партії, що перемогла на виборах. Тобто партії розставляють свої кадри на державні посади. І це логічно, адже політика певної партії (чи коаліції партій), що отримала найбільшу підтримку населення на виборах, стає державною політикою, а тому не повинна мати опору зі сторони державного апарату. При цьому характер державно-управлінських відносин склався таким чином, що принцип компетентності переважає принцип партійності в період здійснення
партією державно-владних функцій. Державний службовець - представник партії ставить інтереси держави вище інтересів партійної дисципліни.
Такий розподіл державних посад на політичні та посади державної служби, коли політики визначаюсь урядову політику, а державні службовці готують і виконують ці рішення, показав свою ефективність протягом уже тривалого історичного періоду. Відносно самостійна державна служба здатна врівноважити політичний темперамент та адміністративну незалежність. Міра такої самостійності на практиці залежить від специфіки держав, а також від кількості політичне заангажованих урядовців та впливів партійних функціонерів на формування кадрової політики, особливо на високому рівні. Кожна країна виробила свій власний унікальний механізм утворення певного ступеня політичної самостійності своїх адміністрацій. Наприклад, у США цілком нормально сприймається політична лояльність державних службовців, тоді як у Великій Британії перевага надається їх незалежності. Десь між ними знаходяться Франція та Німеччина, адміністрації яких є напівполітизованими на високих рівнях, але з технократичними державними службами.
Зважаючи на розвиток політичної структурованості суспільства у найближчій перспективі, Україні необхідно виробити свій власний варіант збалансування політичних інтересів певних партійних структур та нейтральності державної служби.
З огляду на такі тенденції розглянемо політичні посади.
Особливості статусу політичної посади виявляються у трьох ключових моментах:
а) особливому порядку призначення на посаду;
б) особливому порядку звільнення з посади;
в) в особливих рисах відповідальності, яка носить ознаки публічної (тобто перед населенням, главою держави, парламентом) відповідальності за наслідки діяльності.
До цього виду, як вже було сказано, відносяться посади політичних діячів і політичних виконавців, які здебільшого не відносяться до державної служби.
Політичні діячі (політики) - це посадові особи, які обрані безпосередньо народом або виборними органами, виробляють державну політику у визначеній сфері державної діяльності та забезпечують її реалізацію.
До політичних діячів відносяться: голова уряду, члени уряду, обрані на виборах керівники регіонів. У нашій країні до цієї категорії можна віднести посади Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, Голови Національного банку України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету інформаційної політики,
телебачення і радіомовлення України, Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Політичні виконавці - посадові особи, які призначаються виборними органами чи виборними посадовими особами і е безпосередніми провідниками державної політики як на загальнодержавному, так і на регіональному рівні.
До цієї категорії відносяться керівники центральних органів виконавчої влади, які не є членами уряду, керівники регіонів, які призначаються, заступники членів уряду. В Україні сюди можна віднести посади: голів державних комітетів; заступників міністрів; голів обласних державних адміністрацій; глави Адміністрації Президента України; Урядового Секретаря, Представника Президента України в Автономній Республіці Крим; членів Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Адміністративні посади
До цієї категорії посад відносяться державні службовці (чиновники), на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих функцій. Саме службовці цього виду посад складають основу кадрового корпусу державної служби. Адміністративні посади, як правило, заміщуються за конкурсом і відносяться до кар'єрних.
Організаційно-розпорядчі функції державних службовців визначаються завданнями, обов'язками та повноваженнями, що полягають у діях узгодження (участі в узгодженні), координації, організації та забезпеченні відповідно до обсягів та характеру повноважень певних службовців. Працівники на адміністративних посадах є державними службовцями і беруть безпосередню участь у здійсненні завдань та функцій державного управління, займаються управлінською діяльністю (керують, організовують, виконують) в органах державної влади. Працівники цього виду, наділені державно-владними повноваженнями, несуть відповідальність відповідно до займаної посади, отримують від держави винагороду за свою працю.
Особливістю адміністративних посад є те, що зміна керівників або складу державних органів не є підставою для припинення державним службовцем державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників.
Патронатні посади
До цього виду посад відносяться посади, на які самостійно добирають та приймають осіб глава держави, глава уряду, члени уряду, керівники місцевих органів державної влади. Це посади помічників, радників, секретарів, керівників прес-служб тощо. Працівники цих посад відносяться до державної служби і складають так звану патронатну службу того чи • іншого органу державного управління. Порядок перебування на державній службі таких осіб встановлено постановою Кабінету Міністрів України від
31.05.95 № 377 "Про Порядок перебування на державній службі працівників патронатної службі членів Уряду України".
Прийняття на патронатну службу здійснюється без проведення конкурсу. У разі потреби може встановлюватися випробування під час прийняття на державну службу, а також проводитися стажування державних службовців з метою набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня та ділових якостей.
Державні службовці патронатної служби виконують дорадчі функції, які визначаються згідно із завданнями, обов'язками та повноваженнями, що полягають у діях підготовки пропозицій, прогнозів, порад, рекомендацій, а також необхідних матеріалів для шефа, організації його контактів із громадськістю та засобами масової інформації. Водночас вони виконують роль сполучної ланки на вертикальному рівні - між керівником та колективом службовців установи, організації, а також на горизонтальному - з керівниками інших установ, організацій.
Порядок перебування на державній службі цих працівників регламентується відповідними органами. Характерною особливістю цього виду посад, на відміну від адміністративного, є те, що зміна керівників чи складу державних органів тягне за собою припинення службовцем патронатної служби державної служби на займаній посаді з ініціативи новопризначених керівників.
Консультативні посади
Посади, що відносяться до цього виду, є переважно позаштатними, а працівники, що їх займають, виконують консультативну функцію, її суть полягає у діях консультування, аналізу, прогнозу, експертного оцінювання, підготовки пропозицій тощо. Функції консультативної служби багато в чому є схожими з функціями патронатної служби. До цього виду можна віднести посади консультантів, референтів, позаштатних радників та інші.
Особи, які виконують консультативні функції, можуть працювати як штатні працівники того чи іншого органу державного управління, а також бути поза його штатом. Наприклад, багато консультантів та радників, особливо з екомічних питань, надають свої послуги вищим посадовим особам країни на громадських засадах, не будучи при цьому штатними працівниками органів державного управління.
В Україні до цього виду можна віднести посади наукових консультантів, консультантів та референтів Президента України, а також секретарів-референтів народних депутатів України, які мають статус державних службовців,
Допоміжні посади
До цих посад відносяться ті, діяльність яких носить допоміжний або технічний характер і не підпадає під дію Закону "Про державну службу". Працівники, які займають допоміжні посади, виконують функції щодо
забезпечення відповідно встановлених умов функціонування органів державного управління та ефективної діяльності посадових осіб. Ця категорія службовців виконує дії так званого матеріально-технічного характеру, готуючи тим самим умови для здійснення владно значущих дій. Самі по собі матеріально-технічні дії не носять управлінського характеру.
До цього виду посад відносяться працівники матеріально-технічного забезпечення, друкарського та копіювально-розмножувальних підрозділів, секретарі, стенографісти та інші. Як вже зазначалося, ці посади не відносяться до державної служби.
Класифікація посад
Прийняття на державну службу, просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов'язаних зі службою, проводиться в Україні відповідно до категорій посад службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються. Отже, просування по службі, що відбувається в межах державних посад, категорій і рангів, складає в сукупності службову кар'єру державного службовця. Поняття "службова кар'єра" є новим для офіційної державної термінології і може розглядатись як позитивний фактор, спрямований на розвиток професійних засад у сфері державної служби.
Критеріями класифікації посад державних службовців відповідно до Закону "Про державну службу" є:
» організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу;
» обсяг і характер повноважень на конкретній посаді;
» роль і місце посади в структурі державного органу.
Організаційно-правовий рівень органу визначається його правовим статусом (повноваженнями) щодо призначення державних службовців на посади в органи державної влади та їх апарат.
Обсяг і характер повноважень (компетенції) на конкретній посаді визначаються особливостями завдань і функцій держави, покладених на державного службовця колом його посадових завдань та обов'язків і наданих йому відповідних повноважень посадової особи.
Роль і місце посади в структурі органу державного управління визначаються відповідно до розподілу державних службовців на керівників органів державної влади, яким надані права органів виконавчої влади, їх заступників, керівників і заступників керівників підрозділів цих органів (головних управлінь, управлінь, самостійних відділів, відділів), а також спеціалістів.23
Закон "Про державну службу" класифікував посади державних службовців на категорії та ранги. Статтею 25 встановлено сім категорій, у відповідності з якими державним службовцям присвоюються відповідні.
23 Оболенський О . Присенко М , Гриненко В., Мельниченко О. Концептуальні основи формування професійно-кваліфікаційних характеристик державних службовців // Вісник державної служби України -
ранги. Ранги, яких є п'ятнадцять (ст. 26), присвоюються державному службовцю згідно із займаною ним посадою, рівнем професійної кваліфікації та результатами роботи. При прийнятті на державну службу службовцю присвоюється ранг у межах відповідної категорії посад.
Зокрема встановлені такі категорії посад службовців:
« перша категорія - посади голів державних комітетів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим, голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, перших заступників міністрів, керівників Адміністрації Президента України та інші прирівняні до них посади;
» друга категорія - посади заступників керівника Адміністрації Президента України, заступників керівника апарату Кабінету Міністрів України, керівників структурних підрозділів Адміністрації Президента України, апарату Кабінету Міністрів України, радників та помічників Президента України, Прем'єр-міністра України, заступників міністрів, перших заступників, заступників голів державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади, першого заступника Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим, перших заступників голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади;
« третя категорія - посади заступників керівників структурних підрозділів, завідуючих секторами, головних спеціалістів, експертів, консультантів Адміністрації Президента України, апарату Кабінету Міністрів України, заступників Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим, заступників голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, голів районних державних адміністрацій, начальників управлінь, самостійних відділів у складі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та інші прирівняні до них посади;
» четверта категорія - посади спеціалістів Адміністрації Президента України, апарату Кабінету Міністрів України, заступників начальників управлінь, самостійних відділів (підвідділів) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до них посади;
« п'ята категорія - посади спеціалістів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, заступників голів районних державних адміністрацій, заступників керівників управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, спеціалістів апарату цих адміністрацій та інші прирівняні до них посади;
« шоста категорія - посади керівників управлінь, відділів, служб районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміні-
страцій, спеціалісти управлінь, відділів, служб обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та інші прирівняні до шх посади;
» сьома категорія - посади спеціалістів районних, районних у містах Сиєві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь і відділів та інші прирівняні до них посади.
Віднесення існуючих посад державних службовців, не перелічених -у Законі "Про державну службу", а також віднесення до відповідної категорії нових посад державних службовців проводиться Кабінетом Міністрів України за погодженням з відповідним державним органом.
Стаття 26 Закону "Про державну службу" встановила такі ранги державних службовців:
» службовцям, які займають посади, віднесені до першої категорії, може бути присвоєно 3, 2 і 1 ранги;
» службовцям, які займають посади, віднесені до другої категорії, може бути присвоєно 5, 4 і 3 ранги;
» службовцям, які займають посади, віднесені до третьої категорії, може бути присвоєно 7, 6 і 5 ранги;
« службовцям, які займають посади, віднесені до четвертої категорії, може бути присвоєно 9, 8 і 7 ранги;
» службовцям, які займають посади, віднесені до п'ятої категорії, може бути присвоєно 11, 10 і 9 ранги;
« службовцям, які займають посади, віднесені до шостої категорії, може бути присвоєно 13, 12 і 11 ранги;
» службовцям, які займають посади, віднесені до сьомої категорії, може бути присвоєно 15, 14 і 13 ранги.
Положення про ранги службовців затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 19 червня 1996 року № 658.
Ранги присвоюються державним службовцям в індивідуальному порядку відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи. Особам, які вперше зараховані на державну службу, присвоюється, як правило, найнижчий ранг, передбачений для відповідних посад.
Ранги, які відповідають посадам першої категорії, присвоюються Президентом України. Ранги, які відповідають посадам другої категорії, присвоюються Кабінетом Міністрів України. Ранги третьої-сьомої категорій присвоюються керівником державного органу, в системі якого працює державний службовець. Ранги присвоюються державним службовцям одночасно з прийняттям їх на державну службу або призначенням на вищу посаду.
Черговий ранг у межах відповідної категорії посади може бути присвоєний державному службовцю за умови успішної праці на займаній посаді протягом двох років. Достроково таке присвоєння можливе у разі
виконання державним службовцем особливо відповідальних завдань. При виході на пенсію за сумлінну працю державному службовцю може бути присвоєно черговий ранг поза межами відповідної категорії посад.
Якщо державний службовець перейшов на посаду нижчої категорії або залишив державну службу, на яку потім повернувся, за ним зберігається раніше присвоєний ранг. Державний службовець може бути позбавлений рангу лише за вироком суду.
Встановлення категорій і рангів державних службовців дає змогу ефективність державної служби, стабільність кадрів, оскільки дозволяє вирішувати багато питань, пов'язаних із підготовкою, добором і розстановкою кадрів, їх перепідготовкою, підвищенням кваліфікації, просуванням по службі, оплатою праці і пенсійним забезпеченням. Добре розроблена система кваліфікації посад державних службовців, що базується на системі заслуг, сприяє призначенню на посади найбільш підготовлених для цієї діяльності спеціалістів. Водночас класифікаційна схема посад державних службовців України потребує подальшого вдосконалення з метою уніфікації, приведення її у більшу відповідність із змінами, що відбуваються в суспільстві та тими системами, які функціонують в інших країнах.
Глава 7.4. Проходження державної служби та управління державною службою
7.4.1. Процес проходження державної служби
Процес проходження служби в державних органах складається з низки ключових моментів, які в сукупності складають процес перебування державного службовця на посаді. Суспільний інститут проходження державної служби складається із організації набору та добору кадрів, переміщення працівників по службі, присвоєння їм категорій, рангів і стимулювання їх праці, підстави припинення державної служби.
Кожен державний службовець проходить свій власний службовий шлях, тобто має індивідуальну кар'єру, з певними етапами, характерними для всього корпусу державних службовців:
1. Добір персоналу.
2. Введення на посаду нових співробітників.
3. Планування та розвиток професійної кар'єри.
4. Оцінка показників діяльності службовців.
5. Припинення державної служби, відставка державних службовців.
Добір персоналу
Ефективне функціонування системи державного управління залежить не тільки від її організаційної структури, але й від особистих характеристик персоналу (розум, характер, мораль, виховання). Саме тому такою важливою проблемою є питання поповнення та добору кадрів для органів
державного управління. Добір персоналу - це процес оцінки професійних якостей кола претендентів, визначення придатності кожного з них для виконання посадових обов'язків.
У вітчизняній традиції управління персоналом цей аспект є одним із найбільш болючих, адже становлення об'єктивної системи добору кадрів є серйозною проблемою в системі державної служби України, що ускладнює можливість притоку до неї найбільш компетентних і кваліфікованих державних службовців. А тому одним із головних завдань адміністративної реформи в Україні є прихід до системи управління всіх рівнів висококваліфікованих фахівців нової генерації. У цьому контексті е слушними слова Президента Л.Д.Кучми, висловлені у Посланні до Верховної Ради: "Особливо важливо запобігти новим рецидивам непрофесіоналізму та некомпетентності при формуванні кадрового потенціалу. Реалізація цього завдання потребує здійснення реформи державної служби. Основна її мета - вдосконалення системи відбору та удосконалення кадрового потенціалу, підвищення престижу державної служби, посилення соціальної та політичної захищеності держслужбовця, забезпечення сталої зайнятості у державній службі".24
Політика кадрового добору державних службовців повинна базуватися на принципі системності й наукового забезпечення. Для успішного розв'язання цієї проблеми в кожному органі державного управління повинен бути розроблений план поповнення і добору персоналу. Його форми є різними залежно від характеру і масштабів організації, але загальна схема добору нових працівників є схожою для всіх організацій. Наведемо основні його пункти:
« план розвитку людських ресурсів організації;
» визначення необхідності поповнення кадрів (нова чи вільна вакансія);
« визначення підрозділу, який потребує нових працівників;
» перегляд чи проведення керівниками аналізу змісту праці;
« визначення рівня необхідних знань, навичок і здібностей для зайняття вільної вакансії;
» узгодження критеріїв для визначення необхідних знань, навичок, здібностей у претендентів на посаду;
» аналіз можливості "внутрішнього" поповнення кадрів (просування по службі, перекваліфікація кадрів);
» формування плану залучення зовнішніх претендентів;
» узгодження стратегії проведення "відсіву" і добору претендентів на посаду;
24 Україна: поступ у XXI століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки: Послання Президента України до Верховної Ради України 2000 рік // Урядовий кур'єр. - 2000. - 23 лют. -С.7.
« процес добору претендентів;
» введення на посаду нового працівника (можливий випробувальний строк);
« оцінка показників службової діяльності нового працівника;
» внесення корективів до плану розвитку людських ресурсів і в селекційну стратегію.
До кандидата на зайняття вакантної посади висуваються певні вимоги. Початку проведення набору кандидатів передує наявність вакансії посад державних службовців. Вакантна посада повинна мати опис, який чітко визначає:
« основні службові обов'язки;
» кваліфікаційні вимоги до посади;
« рівень оплати праці для даної посади;
« можливість службового просування;
« спосіб проведення відбору;
» інші особливі вимоги до претендентів.
Опис посади характеризує вакантну посаду та вказує на її положення в державному органі (безпосередню підпорядкованість та межі відповідальності).
Основні службові обов'язки знаходять своє відображення у посадовій інструкції, тобто документі, який описує основні функції державного службовця.
Посадова інструкція готується відділом з кадрових питань разом із керівником підрозділу, в якому є вакантна посада. Фахівці кадрової служби готують посадові інструкції, а лінійний керівник - вимоги до конкретної посади. Цей документ є описом основних функцій працівника, тому здатність кандидатів на зайняття вакантної посади їх виконувати є основним оціночним критерієм для спеціалістів з кадрової служби. Для полегшення цього завдання деякі установи почали використовувати доповнення до посадових інструкцій, котрі описують основні характеристики, якими повинен володіти співробітник для успішної роботи на певній посаді (квіліфікаційні вимоги).
Кваліфікаційні вимоги являють собою набір обов'язкових знань, умінь, навичок необхідних для зайняття відповідної посади. Наприклад, наявність вищої освіти, спеціальних навичок (володіння іноземною мовою, вміння користуватися комп'ютерною технікою, наявність практичного стажу роботи у відповідній сфері тощо). Використання кваліфікаційних вимог дає можливість структурованої оцінки кандидатів (з кожної характеристики) І порівняти кандидатів.
Опис посади дає підстави для оголошення про прийом на роботу.
Наступним етапом є набір кандидатів. Надзвичайно важливим кроком у процесі об'єктивного добору нових кадрів є наявність такої кількості претендентів на вакантні посади, що перевищує кількість
вакансій. Існує загальне правило, згідно з яким про всі вакантні посади слід сповіщати якнайбільше потенційних претендентів із метою залучення до відбору достатньої кількості кваліфікованих претендентів. Масштаби такого інформування залежать від коштів, які може витратити установа, та людських ресурсів, які вона може виділити для проведення набору. Для органів державного управління проблемою є встановлення співвідношення між внутрішніми і зовнішніми джерелами поповнення кадрів. У світовій управлінській практиці існує декілька підходів до процесу набору кандидатів. Згідно з одним із них застосовуються такі методи: Внутрішній ринок праці:
- постійне підвищення кваліфікації службовців власної установи;
- подальший розвиток співробітників, зокрема навчання молодих кадрів;
- оголошення конкурсу на вакантну посаду в межах установи. Логічно розпочинати процес добору нових кадрів з аналізу
потенціалу і можливості переміщення внутрішніх ресурсів організації (внутрішній набір). Найбільш поширеними способами пошуку на внутрішньому ринку є оголошення про вакантну посаду у внутрішніх засобах інформації, а також звернення до керівників підрозділів з проханням висунути відповідних кандидатів. Сюди також можна віднести вивчення службових характеристик співробітників з метою добору найбільш підготовлених кандидатів.
У кожній конкретній ситуації зовнішній та внутрішній набір має свої переваги і недоліки. До переваг внутрішнього джерела поповнення кадрів можна віднести:
- відсутність значних матеріальних затрат;
- можливість кращої оцінки потенціалу;
- наявність мотивації для досягнення кращих показників діяльності службовців;
- відсутність необхідності інтеграції нових службовців в організацію При внутрішньому наборі можливе також виникнення цілої низки
проблем:
- обмеженість кола потенційних кандидатів;
- відсутність в установі кадрів необхідної кваліфікації;
- суперечність між бажанням службовця претендувати на нову посаду і незгодою його безпосереднього керівника на це переміщення;
- політичний тиск на проходження процесу добору. Розширений внутрішній ринок праці:
- родичі, знайомі співробітників;
- колишні співробітники, які бажають повернутися в установу. Кадрова служба може звернутися до службовців установи з
проханням надати допомогу в неформальному пошуку кандидатів у колі своїх родичів та знайомих.
До позитивних рис цього методу можна віднести: відсутність значних фізичних затрат; досягнення високого рівня інтеграції кандидатів у організацію в результаті їх тісного контакту з її представниками.
Негативні риси методу: службовці, не будучи детально обізнаними зі специфічними вимогами процесу добору персоналу, є недостатньо об'єктивними стосовно ділових та особистих якостей своїх родичів та знайомих; можливість розвитку протекціоністської політики стосовно родичів та знайомих у середовищі організації.
Коли ці проблеми є справді суттєвими, то доцільно розпочати процес залучення зовнішніх претендентів. При трансформації системи державного управління, як це відбувається зараз в Україні, виникає потреба залучення кадрів іззовні - із знанням нових підходів до вирішення проблем, відповідною'освітою, володінням нетрадиційними методиками.
Зовнішній ринок праці (засоби залучення кадрів):
- оголошення в засобах масової інформації;
- посередництво агентств із працевлаштування;
- залучення випускників навчальних закладів;
- консультанти з кадрових питань;
- зовнішні рекомендації.
Цей метод є досить ефективним через можливість інформування широкого кола претендентів на вакансії. До переваг зовнішнього джерела можна віднести:
- можливість використання нового досвіду;
- відкриття нових перспектив;
- відсутність групи політичної підтримки всередині організації. До недоліків зовнішніх джерел відносяться такі:
- можливість допущення помилок у процесі добору;
- необхідність періоду інтеграції нових службовців в організацію;
- можливість персональних конфліктів.
Як бачимо, існує цілий ряд методів набору персоналу, які зводяться до такого правила: для успішної діяльності організації необхідно завжди вести пошук як усередині установи, так і обов'язково використовувати зовнішні джерела залучення кадрів.
На етапі добору персоналу керівництво організації добирає найкращих кандидатів із резерву, створеного під час набору. Ефективний добір персоналу - це одна з форм попереднього контролю якості людських ресурсів. Найбільш розповсюдженими методами збору інформації для прийняття рішення про добір конкретного кандидата на вакантну посаду є випробування, тестування, співбесіда, інтерв'ю Ці методи дають певне уявлення керівнику організації про можливості конкретного працівника, однак вони не можуть дати відповіді на важливе питання: чи буде людина повністю реалізовувати свої знання і можливості у конкретній діяльності?
Позитивна відповідь на це запитання залежить від побудови та функціонування ефективної мотиваційної системи.
Існує декілька способів добору претендентів на державну службу: на конкурсній основі та за допомогою тестів або іспитів. Який з них є більш ефективним, однозначно відповісти важко з огляду на різну специфіку запропонованих вакансій та культурний рівень того чи іншого суспільства.
Проте основу методів добору на державну службу складає концепція, заснована на системі заслуг, тобто прийняття на державну службу здійснюється на основі ділових і особистих якостей та залежить від рівня освіти, кваліфікації кандидата, результатів іспитів. Засади прийому на державну службу відповідно до цієї системи зазнали з часом певних змін, але, як приклад, можна навести американський досвід. Так, закон США про реформу державної служби 1978 року визначає:
" 1. Набір кандидатів з усіх верств суспільства, добір та просування на основі здібностей, знань і навичок в умовах чесного й відкритого змагання.
2. Справедливе й неупереджене ставлення в усіх кадрових питаннях, незалежно від політичних уподобань, раси, кольору шкіри, релігії, національного походження, статі, сімейного статусу, віку чи фізичного стану і з належним шануванням особистих таємниць та конституційних прав...
7. Поліпшення показників через ефективну освіту та підготовку."25
Заснована на заслугах система створює засади впровадження в державну службу методів відкритості, рівності, чесності добору державних службовців.
В Україні порядок прийняття на державну службу та заміщення вакантних посад регулюється Законом "Про державну службу". Відповідно до ст. 15 Закону прийняття на посади третьої-сьомої категорій здійснюється на конкурсній основі. Цей принципово новий для України спосіб прийняття на державну службу є найбільш поширеним, оскільки питома вага державних службовців, посади яких відносяться саме до цих категорій, складає понад 95 відсотків.
Інститут конкурсного прийому на державну службу базується на таких основних принципах:
« принцип рівноправності, який виключає дискримінацію за походженням, статтю, віросповіданням або політичними поглядами;
« принцип відповідності здібностей та професійного рівня вимогам конкретного виду діяльності в апараті державного управління;
» принцип гласності - забезпечення гласності при проведенні конкурсів.26
25 Райт Г. Державне управління - СЛ9
26ДубенкоС Державна служба в Україні: Навч посібник - С 48.
Отже, конкурс є соціально-правовим методом оцінювання ділових якостей претендентів, у основі якого лежать демократичні принципи об'єктивності, гласності, порівняльності та змагальності. Професійні, моральні, психофізіологічні якості останніх вивчаються у певній послідовності за встановленими правилами, що дає змогу відібрати на конкретні посади найдостойніших.
Закріплення в законі конкурсного порядку заміщення посад державних службовців означає перехід від "чисто" адміністративних принципів у доборі кадрів до демократичних.
Порядок проведення конкурсу регламентований Положенням про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995р. №782.
Рішення про проведення конкурсу і визначення його умов приймає керівник органу, в якому він оголошується. Керівник повинен призначити проведення конкурсу у всіх випадках, коли посади державних службовців третьої-сьомої категорій стали вакантними чи з'явилися нові посади, якщо інше не встановлено законами України. Для проведення конкурсу керівник органу утворює конкурсну комісію, яку очолює, як правило, його заступник. Членами такої комісії мають бути найбільш досвідчені та кваліфіковані працівники, що добре обізнані зі специфікою такої роботи.
Конкурс - це складний юридичний факт, що включає такі дії: подання претендентом заяви та інших документів на участь у конкурсі; публікація інформації у пресі; рішення про допущення до конкурсу; співбесіда з учасником; голосування і винесеня рішення комісії про результати конкурсу.27 Конкурс вважається таким, що відбувся, лише за наявності всіх елементів у сукупності та дотримання послідовності та строків їх реалізації.
Дані про вакансії посад державних службовців та умови конкурсу підлягають публікації та поширенню через засоби масової інформації не пізніш як за один місяць до проведення конкурсу та доводяться до відома працівників органу, в якому оголошується конкурс. На практиці такі публікації з'являються в будь-якій газеті, незалежно від її тематичної спрямованості, засновника, тиражу, форми розповсюдження тощо. Після оголошення про вакансію власне розпочинається діяльність з набору кандидатів.
Особи, які бажають взяти участь у конкурсі, подають на ім'я керівника заяву, .до якої додаються особовий листок обліку кадрів, автобіографія, копії документів про освіту, декларація про доходи, зобов'язання фінансового характеру, в тому числі і за кордоном, щодо себе і членів своєї сім'ї.
27 Єрьоменко В. Вдосконалювати конкурсне заміщення посад державних службовців // Право України. -1997.-№ 5.-С 54
Учасникам конкурсу надається інформація щодо особливостей умов праці за відповідною посадою, їм може бути запропоновано викласти свої міркування чи підготувати реферат на тему, пов'язану з майбутньою роботою.
Процес добору персоналу можна відобразити за допомогою таких послідовних кроків: початковий добір, співбесіда з співробітниками кадрової служби, справки про кандидата, співбесіда з керівником підрозділу, випробування, рішення про прийняття на роботу.
Початковий добір являє собою аналіз списку претендентів із точки зору їх відповідності вимогам організації до майбутнього співробітника. Основна мета цього етапу відбору - це відсіювання кандидатів, які не відповідають умовам конкурсу, мінімальному рівню вимог, що є необхідними для зайняття вакантної посади. Початковий відбір здійснюється, як правило, за допомогою двох методів: аналізу анкетних даних та тестування.
Аналіз анкетних даних дає можливість визначити відповідність базових відомостей претендентів умовам конкурсу та їх потенційні можливості здійснювати функціональні обов'язки. Однак цей метод має суттєвий недолік, оскільки не враховує інформацію про особисті якості та потенціал співробітників й орієнтований виключно на факти з минулого претендента. Особливо обмеженим є цей метод при відборі кандидатів на керівні посади.
Тестування дає можливість більш точного визначення сучасного стану кандидата відповідно до посадових вимог, його потенціалу розвитку. Тут діагностиці піддаються якості та характеристики претендентів -професійні знання, ділові якості, досвід роботи, схильність до управлінської діяльності, аналітичні та організаційні здібності, широта поглядів, темперамент, задатки лідера, комунікабельність, впевненість у собі, пам'ять тощо. До переваг цього методу можна віднести можливість оцінки сучасного стану претендента з урахуваням специфіки організації та майбутньої посади. До недоліків - значні фінансові затрати, у багатьох випадках необхідність зовнішньої експертизи, умовність та обмеженість тестів. Кожен орган державного управління повинен зважено підходити до вибору тестів, враховуючи функціональну специфіку, культурні особливості тощо.
Співбесіда (інтерв'ю). На цьому етапі комісія чи спеціалісти кадрових служб проводять індивідуальні співбесіди (інтерв'ю) з відібраними після початкового етапу кандидатами. Мета цих співбесід полягає в оціненні відповідності кандидата портрету ідеального співробітника, його здатності виконувати службові обов'язки, потенціалу професійного росту, наявності передумов для успішної соціалізації в новому колективі, вміння співпрацювати з колегами, підлеглими і керівниками, виявлення очікувань
претендента стосовно перспектив кар'єри, оплати та умов праці, бажання поділяти організаційні цінності та місію організації тощо.
Співбесіда є двостороннім процесом - організація оцінює претендента, а претендент оцінює організацію з точки зору її відповідності власним уявленням та інтересам. Тому особи, які проводять співбесіду, повинні надавати максимально об'єктивну інформацію про установу з метою зацікавлення кандидата і одночасно уникнення прийняття на роботу осіб, очікування яких не відповідають можливостям організації.
Співбесіди можуть бути різних видів. Найбільш поширеним видом є співбесіда "один на один", під час якої представник організації зустрічається з одним кандидатом. Практикуються й інші види співбесід, під час яких співробітник служби кадрів зустрічається з декількома претендентами; декілька представників організації ведуть бесіду з одним кандидатом; декілька представників організації беруть інтерв'ю у декількох кандидатів.
У першому випадку фахівець-кадровик має можливість одночасної оцінки декількох кандидатів, спостерігаючи за ними в умовах однакового для всіх стресового середовища. Участь у співбесіді декількох представників організації підвищує об'єктивність оцінки та якість інтерв'ю, однак, може створити додаткову стресову ситуацію для претендента. Присутність декількох осіб з обох сторін ускладнює весь процес і вимагає чіткої координації з боку кадрової служби.
У світовій практиці вироблено декілька типів співбесід (інтерв'ю), придатних для перевірки здібностей претендентів на посади в органах державного управління:
- структурована - стандартний перелік питань для певних посад. Особа, що проводить інтерв'ю заносить відповіді у наперед підготовлений бланк форми;
- неструктурована - немає стандартних запитань і визначеного порядку проведення інтерв'ю. Все залежить від ситуації та відповідей на попередні запитання;
- ситуаційна - в запитаннях моделюються ситуації, які можуть виникнути під час виконання службових обов'язків. Кандидату пропонується вирішити одну чи декілька практичних проблемних ситуацій. Комісія перевіряє наявність необхідних ділових характеристик у кандидата, можливі варіанти його поведінки в критичних ситуаціях.
Важливим єлпосіб проведення співбесіди. Особа, яка цим займається, повинна:
- повідомити претендента про те, які характеристики будуть перевірятися;
- організувати процес проведення співбесіди у формі дискусії, обміну інформацією (обговорення даних, які претендент зазначив у заявці на конкурс);
- ставитися неупереджено до всіх претендентів;
- уміти показати кандидату, що співбесіда підходить до завершення (наприклад, поставити запитання: "Що ви ще хотіли б повідомити конкурсній комісії4?");
- уміти показати претенденту, що результати співбесіди швидше всього є негативними.
За необхідністю конкурсна комісія може провести ще й додатковий випробувальний етап для претендентів на вакантну посаду - перевірку зазначених у заявці даних про попередній трудовий стаж. Це робиться шляхом спілкування з попередніми керівниками претендента на посаду.
Після проведення всіх конкурсних випробувань настає вирішальна фаза ухвалення рішення про добір конкретного кандидата. Право оцінювання ділових якостей претендентів і вибір найдостойнішого належить конкурсній комісії, яка виконує роль дорадчого органу, але рішення якого є обов'язковим для керівника. Останній лише контролює законність проведення конкурсу і дотримання його умов. Комісія приймає рішення стосовно кожного учасника конкурсу шляхом голосування. Прийняття остаточного рішення не полягає у простому підрахунку суми балів, набраних кожним із претендентів. Воно повинне базуватися і на інтуїтивному оцінюванні здібностей, особистих характеристик. Рішення комісії, оформлене у вигляді протоколу, є необхідним документом для виникнення правовідносин. За відсутності порушень порядку проведення конкурсу керівник не має права відмовити переможцеві конкурсу в укладенні трудової угоди. Інші учасники конкурсу можуть бути зараховані до кадрового резерву чи прийняті на стажування.
Переможець конкурсу призначається на державну посаду наказом керівника установи. Особа, яку прийнято на державну службу, набуває статусу державного службовця і суб'єкта державно-службових відносин. Особливість цих відносин полягає в тому, що вони складаються між державою в особі її органів і державним службовцем.28 Ці відносини юридичне закріплюють вступ громадянина на державну службу, що є підставою для виконання ним службових обов'язків на визначеній посаді та виникнення його обов'язків перед державою, а також службових і особистих прав.
Після цього безпосередній керівник повинен провести орієнтаційну роботу з новим працівником - ввести його на посаду.
Таким чином, схематично процес добору персоналу можна поділити на декілька етапів:
« відсів претендентів, які не відповідають умовам конкурсу
« процес конкурсних випробувань
« інтерв'ю з фіналістами
2^ Дубенко С Державна служба в Україні Навч посібник. - С 49
« перевірка даних про трудовий досвід фіналістів
« прийняття остаточного рішення про переможця конкурсу
Прийняття на посади державних службовців поза конкурсом
Постановою Кабінету Міністрів від 17.06.95 № 423 "Про деякі питання застосування статей 4, 15, і 27 Закону "Про державну службу" визначено, що просування по службі державного службовця, який зарахований до кадрового резерву чи пройшов стажування, а також прийняття на роботу державного службовця, який припинив державну службу у зв'язку з відставкою, може здійснюватися за рішенням керівника відповідного органу без конкурсного відбору.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30.08.1995 року № 694 "Про внесення доповнень до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 17 червня 1994 року № 423" встановлено, що без конкурсного відбору або стажування можуть також прийматися:
а) державні службовці на посади:
- керівників, які згідно з законодавством обираються або затверджуються колегіальним органом;
- керівників, які призначаються міністрами, керівниками інших центральних органів виконавчої влади за погодженням з керівниками місцевих органів виконавчої влади;
- спеціалістів при переміщенні їх у межах одного державного органу на рівнозначну або нижчу посаду з дотриманням вимог законодавства про працю;
б) державні службовці, які перебували на відповідних посадах у державних органах та виконавчих органах рад, у тому числі в тих, що ліквідуються, до новостворених органів виконавчої влади і місцевого самоврядування;
в) випускники Української Академії державного управління при Президентові України та її філіалів у державні органи, які направляли їх на навчання.
Стажування
Відповідно до статті 19 Закону України "Про державну службу" постановою Кабінету Міністрів України від 01.12.94 р. № 804 затверджено Положення про порядок стажування у державних органах. Воно проводиться у відповідному державному органі з метою набуття практичного досвіду, перевірки професійного рівня і ділових якостей працівників, які претендують на посаду державного службовця, терміном до двох місяців.
Стажуватися можуть як особи, що вперше претендують на посаду державного службовця, так і державні службовці, які бажають зайняти більш високу посаду. Кандидат на стажування відбирається з ініціативи органу, де має відбуватися стажування. При цьому необхідна письмова заява самого стажиста та згода відповідних керівників за місцями його
стажування та основної роботи. Працівники, які досягли пенсійного віку, до стажування не залучаються.
Зарахування на стажування, терміни та зміни порядку його проходження оформляються наказом керівника державного органу, де проводиться стажування. Під час проходження стажування працівник повинен додержуватися правил внутрішнього трудового розпорядку державного органу, де він проходить стажування.
Працівник стажується з відривом від основної роботи. За працівником, направленим на стажування, зберігається його посада та заробітна плата за основним місцем роботи з подальшим урахуванням змін розміру мінімальної заробітної плати відповідно до чинного законодавства. Стажисту за основним місцем роботи відшкодовуються також витрати на проїзд до місця стажування і назад, добові за час знаходження в дорозі та наймання житла.
Витрати, пов'язані зі стажуванням спеціаліста, відшкодовуються підприємствам, установам і організаціям державним органом, який запросив спеціаліста на стажування, за рахунок коштів, передбачених на утримання цього органу. Державний орган провадить витрати на зазначені цілі за рахунок коштів, призначених на інші видатки.
На період стажування за стажистом закріплюється державний службовець, відповідальний за стажування. Зміст стажування визначається індивідуальним планом, що затверджується керівником структурного підрозділу органу, де проводиться стажування.
Стажист за час проходження стажування повинен виконати індивідуальний план стажування. Після закінчення стажування він подає керівництву державного органу доповідну записку про стажування з висновками керівника структурного підрозділу щодо можливості використання його на державній службі, а за основним місцем роботи - стислий письмовий звіт. За результатами стажування у державному органі стажисту видається довідка для подання за основним місцем роботи.
Особа (не державний службовець), яка після успішного закінчення стажування виявила бажання працювати у даному державному органі, проходить конкурс відповідно до Положення про порядок проведення конкурсу при прийнятті осіб на роботу до органів виконавчої влади. При цьому їй надається перевага над особами, які беруть участь у конкурсі, але не проходили стажування.
Державний службовець після успішного закінчення стажування може бути переведений на посаду за рішенням керівника відповідного державного органу без конкурсного відбору або зарахований до кадрового резерву.
Призначення на посади керівників центральних та місцевих органів
виконавчої влади
Президент України відповідно до статті 106 Конституції України призначає та звільняє за поданням Прем'єр-міністра керівників центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах.
З метою забезпечення ефективної кадрової політики, якісного добору кандидатур на посади керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 1998 року № 732 затверджено Порядок розгляду питань, пов'язаних із призначенням на посади та звільненням із посад керівників, заступників керівників центральних органів виконавчої влади. Закон "Про місцеві державні адміністрації" визначає порядок вирішення питань, пов'язаних із призначенням на посади та звільненням з посад голів місцевих державних адміністрацій та їх заступників, а також керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій.
У цих нормативно-правових актах визначені вимоги щодо строків, переліку, змісту і порядку розгляду документів, які готуються для розгляду питання про призначення на посади. Вони мають відображати рівень фахової та професійної підготовки, відомості про перебування в кадровому резерві, спроможність забезпечити доручену ділянку роботи, ділові та інші якості претендента.
При внесенні пропозицій про звільнення з посади обґрунтовуються причини неможливості перебування особи на займаній посаді, додається заява особи, яка звільняється, за необхідності - матеріали службового розслідування, медична довідка, інші документи, що мають безпосереднє відношення до цієї справи.
На підставі акта Президента України або Кабінету Міністрів України про призначення на посаду, звільнення з посади за місцем роботи видається наказ (розпорядження) із зазначенням дати фактичного вступу на посаду чи звільнення з посади.
Кабінет Міністрів України відповідно до розпорядження від 23 жовтня 1995 року № 643-р призначає за встановленим переліком працівників апарату Кабінету Міністрів, керівників та заступників керівників деяких центральних органів виконавчої влади (відомств, центрів, фондів, корпорацій та інших органів).
Керівники центральних органів виконавчої влади згідно з цим розпорядженням-уряду призначають:
- керівників, заступників керівників головних управлінь, відділів, інших стуктурних підрозділів апарату відповідних центральних органів виконавчої влади;
- керівників обласних, Київських і Севастопольських міських органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади - за по-
годженням з головами відповідних обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, якщо інше не передбачено законодавством.
Голови обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до статті 118 Конституції України та Закону "Про місцеві державні адміністрації" формують склад обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, призначають та звільняють з посад перших заступників голів (за згодою Прем'єр-міністра) та заступників голів (за погодженням з відповідним віце-Прем'єр-міністром) відповідних державних адміністрацій.
Відповідно до Закону "Про місцеві державні адміністрації" голови обласник, Київської І Севастопольської міських державних адміністрацій, а також голови районних державних адміністрацій призначають на посади та увільняють з посад керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій за погодженням із органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів;
- керівників апарату місцевих державних адміністрацій, керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.
Введення на посаду нових співробітників
Громадяни України, які вперше зараховуються на державну службу, відповідно до ст.17 Закону "Про державну службу" приймають Присягу, текст якої підписується державним службовцем і зберігається за місцем роботи. При прийнятті Присяги робиться відповідний запис у трудовій книжці. Крім того, вони підписують попередження про спеціальні обмеження, встановлені законодавством України.
Після виконання цих обов'язкових процедур розпочинається процес введення на посаду нового працівника. Це дуже відповідальний момент як для нового державного службовця, так і для організації. Введення на посаду можна визначити як процес порівняння необхідної кваліфікації для виконання службових обов'язків і наявних у працівника знань, навичок і здібностей.
Установа, приймаючи на роботу нового працівника, має на меті свої організаційні цілі, які в момент оформлення трудової угоди можуть не співпадати з очікуваннями особи від її нового службового середовища. Таке співвідношення між потребами організації та очікуваннями службовця від нової посади разом зі змістом вимог, які покладає посада, можна визначити так:
» Організаційні потреби:
-рівень продуктивності праці;
-сприйняття політики організації;
-пристосування до змін в організації праці;
-дотримання етики відносин у колективі.
» Індивідуальні потреби:
-використання наявних здібностей, знань і навичок;
-бажання просування по службі;
-бажання соціальної та фінансової незалежності;
-бажання співучасті в управлінні та самореалізації.
» Гармонізація організаційних та індивідуальних потреб у змісті вимог, які покладає посада:
-зміст службових обов'язків і поведінка, необхідна для їх виконання;
-рівень автономності працівника у виконанні службових завдань;
-характер відносин із керівником і підлеглими, визначений посадою.
Очевидно, що для узгодження всіх трьох вимірів потрібен час і здійснення цілої низки заходів, головними серед яких є: ознайомлення працівника з описом посади; проведення орієнтації працівника в новій організації; сприяння якнайшвидшій соціалізації працівника.
У деяких установах і організаціях службовці повинні пройти випробувальний термін, перш ніж стати постійними працівниками. В Україні ст. 18 Закону "Про державну службу" передбачає, що при прийнятті на державну службу може встановлюватися випробування терміном до шести місяців. Крім того, може проводитися стажування працівників у відповідному державному органі терміном до двох місяців. Таке стажування запроваджується як до осіб, які вперше претендують на посаду державного службовця, так і до тих державних службовців, які бажають зайняти більш високі посади.
Зрозуміло, що в такій ситуації підвищується рівень невпевненості нового працівника. А тому існує багато методик, які допомагають безболісно і з користю як для працівника, так і організації подолати цей непростий період. Слід наголосити, що важлива роль у цьому процесі відводиться керівникові організації. Безпосередній керівник повинен не лише прочитати підлеглому паспорт посади, але й провести бесіду, в якій повинні бути проаналізовані результати конкурсу на посаду, співвідношення між знаннями, навичками, здібностями працівника, які були виявлені під час випробувань і необхідними для виконання посадових обов'язків.
Успішність роботи державного службовця на певній посаді залежить від результатів його інтеграції в середовище організації. Дослідження показують, що основними тривогами новопризначених службовців є такі: хвилювання відносно ефективності їхньої роботи порівняно з досвідченими працівниками та.взаємини зі своїми колегами.29 Інтеграція розпочинається з моменту одержання співробітником інформації про орган (підрозділ), у якому він розпочинає працювати. Орієнтація має містити такі компоненти: загальну інформацію про організацію, інформацію про підрозділ та робоче
29 Stoner .lames A.F. Management, Second Edition, 1982 New Jersey Prentice-Hall. In
місце нового службовця. Загальні відомості дають уявлення новому працівникові про стан справ у організації, її структуру, цілі, правила внутрішнього трудового порядку, а також про історію організації, тобто про середовище, в якому він працюватиме. Метою орієнтації працівника на новому робочому місці є:
- створення у нього позитивної думки про умови та характер роботи в новій організації;
- полегшення процесу інтеграції працівника в новий колектив;
- створення сприятливої думки про можливість просування по службі та належну матеріальну винагороду.
Відповідальність за проведення процесу орієнтації несуть як кадрова служба, так і безпосередній керівник.
Передумовою успішної інтеграції є встановлення зворотного зв'язку -надання новому службовцю можливості поставити запитання і отримати на них відповіді. З цього вступного курсу починається розуміння культури і клімату організації новим працівником.
Наступний етап інтеграції відбувається безпосередньо на робочому місці і називається інструктажем. Завданням керівництва структурного підрозділу на цьому етапі є передача новому службовцю специфічного досвіду, пов'язаного з посадою (інформування про фахові особливості). Процес ознайомлення з функціональними обов'язками та загальними відомостями про організацію Едгар Шайн назвав як "організаційну соціалізацію". Він характеризує елементи організаційної соціалізації як сприйняття наведених нижче пунктів:
1. Основні цілі організації.
2. Засоби, яким віддається перевага в досягненні цих цілей.
3. Основні обов'язки членів організації та їх роль у ній.
4. Моделі поведінки, потрібні для того, щоб тебе прийняли, і для ефективного виконання ролі.
5. Правила, які забезпечують індивідуальність та цілісність організації.30
Отже, процес соціалізації складається з ознайомлення нового працівника з: місією організації; організаційними цінностями; напрямами діяльності; нормативно-правовими актами, що регулюють діяльність організації; інструкціями, якими повинен керуватись у своїй роботі працівник; етичними нормами, прийнятими в організації; соціальними благами, доступними в організації; можливостями просування по службі.31
Процес організаційної соціалізації, згідно з Шайном, може мати наслідком три способи поведінки. Перший - новий співробітник не
3(1 Schem Edgar (1988) Organizational Socialization and the Professional of Management, Cambridge Sloan Management Review. Fall, 1988, p. 54.
31 Управління людськими ресурсами в державних організаціях Лекщйно-прак курс - Ужгород: ЦДМУ, 1995 .Г 4?
сприймає цінностей організацій і як наслідок - від її покидає. Другий -співробітник повністю сприймає цінності та відносини, що склалися в організації. Такий службовець буде віддано служити організації, роблячи саме в ній свою кар'єру. Третій спосіб полягає у тому, що новий працівник сприймає лише деякі важливі цінності та норми організації, будучи творчим індивідуалістом. Таке сприйняття є вкрай непростим для індивіда, але є дуже важливим для організації. Адже саме творчі індивідуалісти є генераторами нових ідей, методів і нових проблем, які змінюють та розвивають організацію. Ось чому організації повинні створювати умови для праці таких людей, і це є завданням вищого керівництва.
До найважливіших складових успішної роботи нових працівників та їх подальшої кар'єри Глен Райт відносить: перше завдання та взаємовідносини зі своїм керівником. Дослідження показують, що майже половина всіх нових працівників, які прийшли на роботу після закінчення навчальних закладів, не залишаються в організації довше трьох років, якщо не бачать перспективності своєї діяльності, а отже - кар'єри.32
Як бачимо, важливим чинником, що суттєво впливає на нових працівників, є їх взаємовідносини з керівниками. Саме в цей період керівник повинен проявити терпимість, передбачливість, тактовність, зважливість, прихильність - тобто всі ті риси, що дадуть можливість до мінімуму зменшити зрозумілі хвилювання нового працівника та прискорять його входження в середовище організації.
Підсумовуючи, наведемо один із варіантів послідовності введення на посаду нового службовця:33
» співбесіда з лінійним керівником
» вибір співробітника для нагляду за роботою нового службовця
« прийом, привітання, представлення
» ознайомлення з робочим середовищем, умовами праці
» орієнтація на новому робочому місці
» ознайомлення з роботою колег
» інформування (формальне, неформальне)
» поради для нових співробітників
» інструктаж
Ми розглянули важливий етап проходження державної служби -введення на посаду нових співробітників. Не зважаючи на неформальний характер багатьох аспектів введення на посаду, орієнтації та соціалізації в новій організацій колективі, він відіграє велику роль у процесі проходження державної служби. Від розуміння важливості процесу введення в посаду, орієнтації та соціалізації залежить збереження, мотивація та розвиток людських ресурсів будь-якої організації, а
32 Райт Г Державне управління • С 69.
33 Лендьел М.О. Сучасні методики управління персоналом. Теоретичні та практичні аспекти - Ужгород
1998 -С 17.
ефективне виконання цих функцій сприяє зміцненню організаційного клімату, підвищенню продуктивності праці в державному органі.
Планування та розвиток професійної кар'єри
Як уже зазначалося, вперше в новітній історії України поняття "службова кар'єра" з'явилось у Законі "Про державну службу". Деяких складових службової кар'єри, наприклад, класифікації посад, ми торкалися у главі 7.3. А тепер предметом нашого розгляду буде планування та розвиток кар'єри державного службовця.
Відповідно до ст. 27 Закону "Про державну службу" переважне право на просування по службі мають державні службовці, які досягли найкращих результатів у роботі, виявляють ініціативність, постійно підвищують свій професійний рівень та зараховані до кадрового резерву.
З метою зайняття посад державних службовців та просування по службі в органах державного управління створюється кадровий резерв державної служби. Порядок формування і організація роботи з кадровим резервом регулюються Положенням про формування кадрового резерву для державної служби, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України.
Система відбору, розвитку і переміщення державних службовців передбачає вирішення трьох основних завдань:
1. Виявлення співробітників організації, які мають потенційні можливості для службового росту.
2. Підготовка цих співробітників до роботи на більш високих посадах.
3. Забезпечення заміщення вакантних посад підготовленими до цього службовцями.
Відповідно ст. 28 Закону "Про державну службу" та Положення про формування кадрового резерву для державної служби кадровий резерв формується із:
- керівників і спеціалістів підприємств, установ, організацій, сфера діяльності яких належить до компетенції даного державного органу та інших органів;
- числа випускників вищих закладів освіти, зарахованих на навчання за освітньо-професійними програмами підготовки магістрів державного управління, за поданням Головдержслужби;
- працівників місцевих органів виконавчої влади і місцевого самоврядування;
- випускників вищих навчальних закладів відповідного профілю;
- державних службовців, які підвищили свою кваліфікацію або пройшли стажування та рекомендовані для просування на більш високі посади;
- осіб, рекомендованих конкурсними комісіями для зарахування до кадрового резерву.
До кадрового резерву зараховуються професійно підготовлені працівники, які успішно справляються з виконанням службових обов'язків, проявляють ініціативу, мають організаторські здібності і необхідний досвід роботи, успіхи в навчанні. З працівниками, зарахованими до кадрового резерву, керівники органів державного управління і їх структурних підрозділів проводять роботу згідно з річними планами, в яких передбачається:
- систематичне навчання шляхом самоосвіти;
- періодичне навчання і підвищення кваліфікації у відповідних навчальних закладах (у тому числі зарубіжних);
- участь у роботі семінарів, нарад, конференцій з відповідних проблем та питань діяльності органів державного управління;
- стажування у відповідному органі терміном до двох місяців;
- заміщення на період відсутності державного службовця посади, на яку зараховано працівника до кадрового резерву;
- участь у підготовці проектів актів законодавства та інших нормативних документів тощо;
- вивчення і аналіз виконання законів України, постанов Верховної Ради України, Указів і розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, в тому числі на місцях.
Якщо посада, до кадрового резерву на яку зараховано працівника, стає вакантною, то він має право на її заміщення при проведенні конкурсу.
Враховуючи практичний досвід, можна виділити певні етапи підготовки кадрового резерву державних службовців:
а) діагностичний - висуненння в резерв, вивчення професійних і ділових якостей претендентів на посаду за допомогою методів спостереження, експертної оцінки. Етап завершується розробленням індивідуальної програми підготовки для кожного члена кадрового резерву;
б) навчання і підготовка резерву на нарадах, семінарах. Протягом цього етапу підготовки осіб, зарахованих до кадрового резерву важливо вивчити досвід роботи інших установ, організацій; брати участь у ділових іграх, вирішенні проблемних ситуацій;
в) періодична підготовка, перепідготовка, підвищення кваліфікації у , відповідних навчальних закладах. Особи, зараховані до кадрового резерву,
отримують знання зі сфери загальної теорії і практики управління, вивчають нові практичні методи управлінської діяльності;
г) підготовка кадрового резерву в органах державного управління без відриву від основної роботи. До заходів такої підготовки повинно входити залучення до підготовки документів, вивчення і аналіз механізму запровадження законодавчих актів у діяльності окремих підрозділів;
д) тимчасове заміщення посади, на яку претендує особа, зарахована до кадрового резерву.
Отже, можна зробити висновок, що планування та розвиток кар'єри державних службовців є необхідними складовими ефективної діяльності будь-якого органу державного управління. Органи державного управління, які дбають про професійний розвиток своїх працівників, формують сприятливий клімат в установі, підвищують мотивацію співробітників і їх відданість організації, забезпечують збереження управлінських традицій. Планування та розвиток професійної кар'єри мають позитивний вплив на державних службовців. Підвищуючи свою кваліфікацію, здобуваючи нові знання та навички, вони стають більш конкурентоспроможними на ринку праці і отримують додаткові можливості для професійного росту як усередині організації, так і за її межами.
Оцінювання показників діяльності службовців
Ефективність діяльності державного апарату залежить від результатів діяльності кожного його працівника. Оцінювання показників діяльності персоналу є однією з найважчих проблем системи державної служби. В Україні поки що не розроблено відповідної теорії та методики, яка б давала об'єктивну інформацію та оцінку результатів діяльності службовців. Хоча світова практика управління персоналом створила достатньо ефективну систему оцінювання праці державних службовців. Відсутність такої системи унеможливлює отримання достовірної інформації для поліпшення показників роботи, ускладнює відбір найкращих спеціалістів на вищі посади чи просування по службі. А тому управління людськими ресурсами вимагає розробки системи оцінювання результатів діяльності службовців.
Що ж таке оцінювання показників діяльності? Одне з визначень характеризує його як "процес, який складається із систематичного збирання та аналізу інформації щодо показників діяльності працівників протягом тривалого часу".34 Інше визначає його як "процес первірки належності виконання працівниками роботи, передбаченої вимогами їх посади" 35
Проте не можна процес оцінювання показників діяльності (ОПД) зводити лише до функції контролю. Він виконує набагато ширші завдання, які ставлять такі цілі:
- допомогти працівникам зрозуміти призначення виконуваних ними функцій, організаційні цілі установи;
- спрямувати в потрібному напрямку діяльність і виконавську дисципліну службовців;
'4 Kernaglitin. Kenneth, and Siegel, David (1987) Public Administration in Canada'
Menthuen Publications, p 480
^ Упшівлшня людськими necvncavin в лспаянних опгянпяшях Лрктйнп-ппяи- Kvnr -
A Text, Toronto
- отримчвати інформацію, яка допомогла б оцінити управлінські рішення;
- допомогти службовцям розвивати їх потенційні можливості;
- інформувати персонал про очікування керівництва від їх роботи;
- надати працівнику можливість самостійно оцінити ефективність своєї діяльності та зробити висновки про шляхи її вдосконалення;
- отримувати об'єктивну інформацію для адміністрування процесу просування по службі, призначення додаткових винагород.
Слід зауважити, що визначення рівня заробітної плати на основі показників службової діяльності, як це прийнято в багатьох управлінських установах західних країн, є нереальним у сучасних умовах України. У нас цей процес регулюється на державному рівні, а тому органи державного управління не мають автономності у вирішенні цього питання. Але використання даних ОПД для інших вищеперелічених цілей є цілком доцільним для вдосконалення діяльності державного апарату.
Однак тут виникає слушне запитання: які показники діяльності оцінювати? Практичний персонал-менеджмент базується на трьох підходах:
- оцінки прояву необхідних особистих рис працівника;
- оцінки виконавської поведінки працівників у цілому;
- оцінки результатів роботи.
Для створення системи оцінки показників можна керуватися такими питаннями:
- як часто треба перевіряти результати діяльності службовців?
- хто повинен перевіряти результати діяльності службовців?
- якою мірою грошова винагорода (пільги) пов'язані з результатами праці?
- хто встановлюватиме критерії оцінки результатів діяльності?
- що буде, якщо службовець не відповідає цим критеріям?
У більшості випадків показники діяльності оцінюються один раз на рік. Керівник, який здійснює оцінку, спільно з працівником накреслюють мету діяльності, при цьому забезпечується безперервність зворотного зв'язку.
Відповідаючи на друге запитання, можна сказати, що, знову ж таки, керівник разом зі службовцем перевіряє хід роботи стосовно поставлених цілей. Крім того, проведення систематичної оцінки службової діяльності персоналу є функцією кадрових служб.
Найважливішим у створенні формальних систем оцінки є зв'язок між атестацією службовця і стимулюванням його праці. Існує два основних підходи до оцінки результатів діяльності.36 Перший - це вільне та відкрите оцінювання (неофіційна оцінка), яка відбувається повсякденно, коли
36 Ряйт Г Прпгавир vnnanmHHa -Г 7}
керівник схвалює чи критикує діяльність своїх підлеглих. Періодичність таких оцінок залежить від частоти їх контакту та характеру керівника. Останні нерідко використовують таку неформальну оцінку для мотивації працівників та встановлення безпосереднього зворотного зв'язку відповідно до показників діяльності.
Другий - це традиційний підхід, так зване прив'язане оцінювання у вигляді формального рейтингу чи оцінки, яка відображається в письмовій формі, обговорюється з підлеглими, розглядається наступним вищим керівником і зберігається в особовій справі службовця. Для полегшення процесу оцінки необхідно:
- точно оцінити критерії оцінювання;
- встановити й однозначно визначити ієрархію оціночних виразів (градацію).
Для кадрових служб органів державного управління надзвичайно важко правильно підібрати відповідні критерії і методики результатів службової діяльності. Результати роботи персоналу цих установ у більшості випадків не мають матеріального втілення, тому потрібно знаходити інші показники ефективності їх діяльності, звертаючи увагу насамперед на виконавську дисципліну.
Можна запропонувати такі методики оцінки персоналу:
Порівняння з Іншими працівниками'.
- методика звичайної ієрархії (виробляється ієрархія працівників від найкращого до найгіршого виконавця згідно з вибраним критерієм оцінки);
- методика розподілу по групах (керівник упроваджує працівника в певну групу залежно від результатів його діяльності. Кількість якісних груп може коливатися від трьох до шести).
Порівняння зі встановленими стандартами шкала оцінки показників (Graphic Rating Methods); шкала спостереження поведінки (Behavioral Observation Scales); управління згідно з цілеями (Management By Objectives).37
Система оцінювання показників діяльності службовців у переважній більшості складається з визначення критерію успішної діяльності. Для цього застосовується об'єктивний критерій та шкала оцінки, яка дає змогу визначити відмінності у стандартах показників. Такий критерій повинен охоплювати специфічні аспекти роботи, не пов'язані з іншими видами діяльності та відмінні від них. Шкала оцінки, що являє собою градовані показники від незадовільних до найвищих стандартів, застосовується до кожного критерію. Градації можуть розрізнятися стосовно: вербального градуювання; числового градуювання; заготовки очок; ознак із різним стандартом вираження; змішаних шкал. Після підрахунку результатів усіх
37 Управління тюдськими ресурсами в державних організаціях Лекцшно-прак курс - С 50
чинників виноситься загальна оцінка. Одна з розповсюджених методик піддає оцінюванню такі характеристики:
І. Знання змісту роботи. 2. Якість виконання роботи. 3. Обсяг виконаної роботи. 4. Ініціативність. 5. Здатність до адаптації. 6. Залежність. 7. Співробітництво. 8. Можливі сфери покращення роботи. 9. Пунктуальність. 10. Відвідування.
Зрозуміло, що система оцінювання показників діяльності службовців не позбавлена окремих вад, адже будь-яке визначення керівником результатів роботи службовців не позбавлене долі суб'єктивізму, залежно від особистої прихильності керівників до окремих працівників, відмінностями підходів оцінювання та ін. Але, незважаючи на певні недоліки, без такої системи державна служба ефективно діяти неспроможна. А тому системи оцінки показників діяльності службовця постійно удосконалюються з метою подолання існуючих недоліків. Зокрема, розробляються компоненти оцінювання, що піддаються конкретному виміру, та практикується запровадження таких методів як управління за допомогою цілей (УЦ).
Кращі результати давала методика "управління згідно з цілями", коли працівник разом із керівником розробляли певну ціль для успішного виконання роботи (проблемну ситуацію) і завданням підлеглого є розроблення плану виконання завдання. Потім розроблялися критерії оцінки результатів діяльності на квартал або на півроку та сфери підзвітності відповідно до кожної висунутої мети. Кваліфікованим і відданим службовцям слід надати можливість самостійно визначати цілі. Керівник разом зі службовцем перевіряє хід роботи стосовно поставлених цілей. Службовець - рівноправний і активний учасник процесу атестації. Оцінка діяльності значно поліпшується при регулярному її проведенні.
Оцінювання діяльності державних службовців може мати позитивні наслідки лише при умові ефективного використання результатів процесу. З цією метою необхідно проводити бесіди-обговорення результатів ОПД між працівником і його безпосереднім керівником. Ця методика включає обговорення заходів з вдосконалення певних показників діяльності працівника з плануванням його подальшого професійного розвитку. При цьому керівник повинен правильно вибрати стиль проведення такої бесіди, щоб працівник сприймав його не як суддю і контролера, а швидше, як доброзичливого порадника.
З метою підвищення ефективності діяльності державних службовців в органах виконавчої влади України проводиться їх атестація, під час якої оцінюються робота, ділові та професійні якості працівників під час виконання ними службових обов'язків, визначених професійно-кваліфікаційними характеристиками їх посад, відповідно до Закону "Про державну службу", інших законодавчих актів. Крім того, атестація вирішує ще й ряд інших важливих питань: забезпечує законність у системі
функціонування державної служби; допомагає вияву потенційних можливостей державного службовця з метою підвищення його по службі; стимулює підвищення кваліфікації і професіоналізму державних службовців тощо.38
Порядок проведення атестації державних службовців регулюється Положенням про порядок проведення атестації державних службовців органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.08.96. № 950. Згідно з постановою, починаючи з 1997 року, запроваджене періодичне (раз на 5 років) атестування державних службовців органів виконавчої влади.
Атестації підлягають усі державні службовці, крім призначених на посаду Президентом, Кабінетом Міністрів, колегіальним органом або органом вищого рівня, державних службовців патронатної служби, а також осіб, які перебувають на займаній посаді менше одного року та молодих спеціалістів, що пройшли підготовку за спеціальностями, професійно спрямованими для державної служби (протягом трьох років з дати закінчення навчання (підготовки)).
Для організації та проведення атестації наказом (розпорядженням) керівника державного органу створюється атестаційна комісія. Зміст наказу доводиться до відома державних службовців, які підлягають атестації, не пізніше ніж за місяць до її проведення. На кожного працівника, який підлягає атестації, складається характеристика, яка підписується його безпосереднім керівником. Атестація проводиться в присутності державного службовця, який атестується, та його безпосереднього керівника.
На підставі всебічного розгляду виконання службових обов'язків, професійного рівня державного службовця, його ділових якостей та виконання ним Присяги атестаційна комісія приймає одне з таких рішень:
- відповідає займаній посаді;
- відповідає займаній посаді за певних умов (неповна службова відповідність);
- не відповідає займаній посаді.
Атестованими вважаються працівники, визнані комісією такими, що відповідають або відповідають займаній посаді за певних умов. У разі прийняття рішення про відповідність займаній посаді комісія може рекомендувати керівникові зарахувати працівника, що атестується, за його згодою до кадрового резерву або пройти стажування на більш високій посаді.
У разі прийняття рішення про відповідність займаній посаді за певних умов, особливо при змінах в організації праці, зокрема при розширенні (підвищенні) кваліфікаційних вимог (посадових інструкцій) комісія може
Лубенко С Леожавна служба в Укоаші: Навч посібник. - С. 53.
дійти висновку про необхідність набуття окремим державним службовцем певних знань або навичок, наприклад: здобуття відповідної освіти; проходження перепідготовки; підвищення кваліфікації; стажування на відповідній посаді; вивчення державної чи іноземної мови; набуття навичок роботи на комп'ютері тощо. Комісія рекомендує керівникові призначити протягом року повторне атестування за згодою працівника виконати дані йому рекомендації. При відмові працівника виконати ці рекомендації комісія приймає рішення про невідповідність займаній посаді.
У випадку прийняття рішення про невідповідність працівника займаній посаді комісія рекомендує керівникові перевести його за згодою на іншу посаду, що відповідає його професійному рівню, або звільнити із займаної посади.
За результатами атестації керівник згідно із законодавством приймає остаточне рішення і видає відповідний наказ (розпорядження). Слід зазначити, що зміна керівника або складу органу виконавчої влади не може бути підставою для проведення атестації державних службовців. У новостворених органах виконавчої влади перша атестація проводиться не раніше, як через рік після їх утворення.
Під атестацією державних службовців слід розуміти діяльність, у процесі якої атестаційна комісія в межах установленої процедури виявляє ступінь відповідності працівника посаді, яку він обіймає. Результатами атестації є висновки і рекомендації атестаційної комісії з покращення праці як працівника, якого атестують, так і апарату всього органу державного управління.
Отже, атестація виконує такі функції: оцінки, контролю, політичну, покращення роботи з персоналом, економічну, організаційну, комунікативну, інформування, стимулювання.39
Припинення державної служби, відставка державних службовців
Питання припинення державної служби регламентується в Україні Законом "Про державну службу". Відповідно до цього законодавчого акту законодавець розрізняє поняття "припинення державної служби" і "відставка державних службовців".
Виходячи з того, що перше поняття є ширшим від другого, яке є його складовою частиною, розгляд цих питань має бути розділений на дві частини.
Стаття ЗО Закону "Про державну службу" визначає підстави припинення державної служби Так, крім підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі:
1. Порушення умов реалізації права на державну службу. Відповідно до ст. 4 Закону таке право мають громадяни України незалежно від
"ДубенкоС Державна служба в Україні: Навч посібник.-С. 53.
походження, соціального і майнового стану, расової та національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які отримали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.
2. Недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог (обмежень), встановлених ст. 16 Закону.
3. Досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби (ст. 23 Закону). Граничний вік перебування на державній службі становить 60 років для чоловіків і 55 років для жінок.
4. Відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії за їх письмовою заявою (ст. ЗІ).
5. Виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі, визначені ст. 12 (обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу).
6. Відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, перебаченої статтею 17 цього Закону.
7. Неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених ст. 13 Закону.
Державна служба припиняється також з моменту вступу в силу звинувачувального вироку, який стосується державного службовця.
Стаття 3! Закону "Про державну службу" визначає підстави відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії. Як вже зазначалося вище, відставкою службовців зазначених категорій є припинення ними державної служби за їх письмовою заявою.
Підставами для такої відставки є:
- принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі;
- примушування державного службовця до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної або моральної шкоди державі, підприємствам, установам, організаціям або об'єднанням громадян, громадянину;
- стан здоров'я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності медичного висновку).
Відставка приймається або в ній дається мотивована відмова державним органом або посадовою особою, які призначили державного службовця на посаду. Рішення про прийняття відставки або відмову в ній приймається у місячний термін. У разі відмови у відставці державний службовець повинен продовжувати виконання службових обов'язків і має право на звільнення в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю в Україні.
16 Зам 1653.
Принагідне відзначимо таку процедуру проходження державної служби як відсторонення від виконання повноважень за посадою. передбаченою ст. 22 Закону "Про державну службу".
Така процедура запроваджується до державного службовця при невиконанні ним службових обов'язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значної матеріальної чи моральної шкоди громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян. Рішення про відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою приймається керівником державного органу, в якому працює цей службовець.
Тривалість відсторонення від виконання повноважень за посадою не перевищує часу службового розслідування, яке проводиться у строк до двох місяців у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
За матеріалами службового розслідування державний службовець може бути притягнений до відповідальності згідно з чинним законодавством. Якщо правомірність рішення про відсторонення не підтверджується результатами службового розслідування, це рішення скасовується.
7.4.2. Управління державною службою
Складність і багатогранність кадрових проблем привела до необхідності створення спеціальних державних органів для проведення єдиної державної політики та функціонального управління державною службою.
Основними напрямами державної політики в сфері державної служби є визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Виходячи з цих концептуальних засад, можна виокремити дві складові державної політики в сфері державної служби: кадрова політика і кадрова робота.
Термін "державна кадрова політика" як соціальне явище має багаторівневу структуру і є значно ширшим за змістом, ніж термін "державна кадрова робота".
Державна кадрова політика включає:
- вироблення стратегії і тактики;
- створення на їх основі програми діяльності;
- визначення курсу;
- передбачення результатів діяльності. Державна кадрова робота складається із:
- сукупності технологій, засобів, механізмів здійснення кадрової політики;
- організації роботи з кадрами;
- безпосереднього процесу кадрової роботи.
Отже, державна кадрова політика - це політика держави у сфері державної служби, головною метою якої є забезпечення високого професіоналізму управлінського процесу та всіх ланок державного управління висококваліфікованими, ініціативними, добросовісними працівниками.
Суб'єкт кадрової політики - це носій певних повноважень, прав та обов'язків при виробленні та реалізації кадрової політики, активний учасник кадрових процесів. До суб'єктів кадрової політики в соціальному плані відносять народ, державу (а саме її органи), партії, громадські об'єднання.
Об'єкт - це те, на що спрямована предметно-практична діяльність суб'єкта кадрової політики. До об'єктів можна віднести кадровий корпус державних органів в цілому або окремі категорії кадрів (управлінські кадри, кадри окремих партій), які реалізують на практиці державну кадрову політику.
Поняття об'єкта кадрової політики включає всі кадрові ресурси суспільства, все працездатне населення держави. Тому це поняття не можна зводити лише до керівних чи навіть управлінських кадрів. Держава через свої структури здійснює вплив на всі категорії працюючих. Однак безпосереднім управлінським об'єктом є лише апарат органів влади і державного управління. Тому кадрова політика на сучасному етапі є законом, який вимагає дотримання, тільки для державних службовців.
Народ, який є першоосновою формування державної кадрової політики, реалізує її головним чином через державні інституції. Так, Президент, обраний усім народом, таким чином отримує повноваження від нього і в кадровій політиці. За дорученням глави держави розробляється державна кадрова політика України, він безпосередньо і за погодженням із парламентом призначає та звільняє найвищих посадових осіб країни (ст.106 Конституції).
Це ж певною мірою стосується і народних депутатів України, до повноважень яких входить призначення на посади та звільнення з посад відповідної категорії державних службовців (ст. 85 Конституції).
Демократичною прикметою нашого часу стало зростання ролі кожного громадянина у виробленні та реалізації кадрової політики (ст. 38 Конституції). Кожен може і повинен брати участь у формуванні органів державної влади і місцевого самоврядування (ст. 141 Основного Закону).
Отже, саме держава, отримавши від народу повноваження в кадровій політиці, виступає головним суб'єктом її реалізації. Для здійснення волі більшості громадян держава делегує гілкам влади певні функції з кадрової роботи. Згідно з конституційним принципом поділу влади, парламент надає кадровій політиці силу закону, виконавчі органи здійснюють цю політику, а судова влада контролює додержання законності в роботі з кадрами.
Як же організована робота щодо реалізації державної кадрової політики в Україні? Для порівняння розглянемо міжнародну практику у цій сфері.
Якщо раніше кадрова політика здійснювалась у межах міністерства, то зараз цими питаннями у багатьох країнах займаються міжміністерські органи, підпорядковані здебільшого главі уряду чи міністерству фінансів. Ці органи визначають усю кадрову політику та процедури, які застосовуються в державній службі. У США - це Комісія цивільної служби, у Франції Генеральне управління адміністративними службами і Державною діяльністю, у Бельгії - Служба загального адміністративного управління, у Канаді - Комісія державної служби Канади.
Завдання, які стоять перед цими органами, досить широкі: організація спільного набору кадрів для всіх міністерств, пряме управління міжміністерськими корпораціями службовців, опрацювання спільних посадових інструкцій, узгодження статусів різних трудових корпорацій, зв'язок із профспілковими федераціями, підготовка заходів, що стосуються оплати послуг працівників державних органів.*1
В Україні проведення єдиної державної кадрової політики та функціональне управління державною службою покладено на Головне управління державної служби України (Головдержслужба України), створене згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 2 квітня 1994 р. № 209 (див. рис. 7.3). За останні роки відбулось утвердження цього центрального органу виконавчої влади. Можна сказати, що він довів своє право на існування як орган управління державною службою в державних органах та їх апараті конкретними корисними для державної служби справами. Відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні Головдержслужба має посісти провідне місце в організації кадрового забезпечення державних органів, у розробці та координації заходів щодо підвищення ефективності державної служби. Суттєвими кроками в реалізації Концепції стало прийняття Указів Президента України "Про Положення про Головне управління державної служби України" та "Про підвищення ефективності системи державної служби", які підвищили статус цього органу. Відтепер Головдержслужба України є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, підконтрольним і підзвітним Президентові України. Надання такого статусу, на думку О.Оболенського, дасть змогу забезпечити незалежність Головдержслужби України від впливу інших центральних органів виконавчої влади, від політичних угрупувань, сприятиме вдосконаленню аналітико-прогностичної, інформаційно-статистичної та координаційної діяльності, а також нормативному вдосконаленню форм і методів організаційно-розпорядчої,
1 Гурне Б Державне управління - С. 36
консультативно-дорадчої діяльності, запровадженню державної експертизи ефективності державної служби.41
незалежної
Координаційна рада з питань державної служби
Науково-методична рада
Заступник
Управління
територіальних
державних органів
Управління
центральних
державних органів
Управління справами
Правовий відділ
Організаційний відділ
Контрольно-Інспекційне управління
Управління
підготовки та
підвищення
кваліфікації
Науково-аналітичне управління
Рис. 7.3. Структура Головного управління державної служби України.
Відповідно до ст. 7 Закону "Про державну службу" на Головне управління державної служби України покладено здійснення таких функцій:
- прогнозування і планування потреби державних органів та їх апарату в кадрах;
- забезпечення разом з іншими державними органами реалізації загальних напрямів політики у сфері державної служби в державних органах та їх апараті;
- розроблення і внесення на розгляд Уряду проектів нормативних актів з питань державної служби;
- розроблення, координація і контроль за здійсненням заходів щодо підвищення ефективності державної служби;
- здійснення методичного керівництва за проведенням конкурсного відбору державних службовців у державних органах та їх апараті;
41 Оболенськии О. Державна служба України- концептуальні аспекти розвитку // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За знг ред. В.ї.Лугового. В.М.Князева - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вип. 2 - В 2 ч - 4.2. - С 14
організація навчання і професійної підготовки державних службовців;
- контроль за дотриманням визначених Законом України "Про державну службу" умов реалізації громадянами права на державну службу;
- організація, координація та забезпечення умов для розвитку наукових досліджень з питань державної служби.
Головдержслужба с робочим органом Ради по роботі з кадрами при Президентові України, як консультативно-дорадчий орган. Вона розглядає і узагальнює досвід роботи з кадрами, розробляє рекомендації щодо стратегії кадрової політики, розглядає проекти документів із питань формування єдиної системи нормативно-правового забезпечення роботи з кадрами та інші питання державної служби.42 Відповідними актами Президента та Уряду на Головдержслужбу покладено координацію роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій, створення Генерального реєстру контрактів з цією категорією керівників, 3 цією метою при ній діє Міжвідомча рада з питань роботи з керівниками підприємств, установ і організацій.
Згідно з положеннями Закону "Про боротьбу з корупцією", інших нормативних документів з цього напряму Головдержслужба вживає заходи щодо запобігання корупційним проявам, контролю за дотриманням законодавства в органах державної влади та місцевого самоврядування, узагальнює звітність органів виконавчої влади про дотримання вимог вищезгаданого закону.
Фахівці Головдержслужби беруть активну участь у розробці заходів та здійсненні адміністративної реформи. Започатковано створення вертикалі управління кадровими службами органів виконавчої влади України.
З метою визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання всіх зусиль державних органів щодо підвищення ефективності державної служби, її реформування згідно з вимогами Концепції адміністративної реформи створено Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України.
Глава 7.5. Підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації державних службовців
Успіх соціально-економічних і політичних перетворень в Україні та реалізація функцій демократичної, правової, соціальної держави багато в чому залежать від ефективної роботи апарату державного управління.
42 Леліков Г Про основні підсумки діяльності Головдерлслужби в 1996 році, перспективи та завдання на 1997 рік (доповідь на засіданні Науково-методичної ради при Головдержслужбі 25 березня 1997 року) // Вісник державної служби України. - 1997. - № 1 - С. 61.
Формування громадянського суспільства та перехід до ринкової економіки зумовлюють особливі вимоги до рівня компетентності, організованості, активності, цілеспрямованості, професіоналізму державних службовців, вимагає нової організації та принципів управління. Саме тому комплектування органів державного управління кваліфікованими спеціалістами набуло першочергового значення. На цьому наголошує глава держави: "Впродовж усіх років незалежності не вдалося сформувати дієздатне ядро управлінської еліти, висококваліфікованих менеджерів. Наявна система підготовки та перепідготовки кадрів, особливо державної служби, ще далека від вимог сьогодення. Як наслідок, кадровий потенціал ринкових перетворень лишається вкрай обмеженим".43
Українській державі, всім гілкам влади вкрай необхідна сучасна національна еліта, яка знає, в якому напрямі рухатиметься суспільство, які його загальні пріоритети, а також готове до впровадження нововведень, спираючись на національні соціокультурні традиції та власну історію. Розвиток держави постійно потребує формування справді нових еліт, які нестимуть відповідальність за долю країни, суспільство, його духовний стан, володіють необхідними знаннями та з повагою ставляться до історичних закономірностей розвитку
Така національна управлінська еліта не може формуватися стихійно, самопливом. Держава повинна всіляко сприяти та заохочувати її формування. Тому одним із пріоритетних напрямів адміністративної реформи в Україні є створення, по суті, нової системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
Виходячи з цього першочергового завдання - створення чіткої, цілеспрямованої системи формування складу державних службовців усіх рівнів, вирізняють необхідність проведення таких заходів:
• по-перше, визначення теоретичної та науково-методичної бази (технології) забезпечення освіти, кваліфікації та культурного рівня державних службовців. Створення комплексу соціально-культурних умов для виховання та безперервного розвитку кадрів державного управління мають бути розміщені в рамках розвитку технологій адміністративного управління та управлінської освіти, підлягати поліпредметній експертизі;
- по-друге, система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації як мережа або інфраструктура нерядових, неординарних навчальних проектів і програм ні в якому разі не повинна відтворювати старі форми організації змісту навчального процесу. Сучасна проблемна, дослідницька та проектна адміністративно-управлінська думка, розвиток суспільства і держави повинні стати провідним змістом навчального процесу. Отже, головним змістом освіти та підготовки державних
43 Україна' поступ у XXI століття Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки. Послання Президента України до Верховної Ради України 2000 рік // Урядовий кур'єр. - 2000. - 23 лют -г І.
службовців є сучасні управлінські технології, методи і принципи управлінської діяльності, які не можуть бути передані та засвоєні без глибокого знання світових досягнень, історії та культури. Слухачі та студенти повинні уявляти сучасну картину світу, розуміти проблеми, тенденції, перспективи міжнародного розвитку, знати, що відбувається в адміністративно-управлінській науковій галузі. Без цього вони не в змозі будуть розвивати країну і будувати сучасну державу;
- по-третє, найважливішим компонентом освіти і підготовки має бути спеціальна робота з вивчення процесів, які відбуваються в Україні. Для одержання таких матеріалів і перетворення їх у навчальний зміст потрібна постійна спеціальна аналітична робота як незалежних експертів, дослідницько-аналітичних центрів, так і самих закладів управлінської освіти, які були б взірцем організації наукових пошуків у цій сфері;
- по-четверте, запровадження механізму підвищення кваліфікації викладачів, залучення до роботи кваліфікованих фахівців, створення сучасних навчальних програм, що дасть можливість подолати дефіцит науково-педагогічних кадрів, які відповідають новим завданням;
- по-п'яте, підготовку кадрів та підвищення їх кваліфікації проводити одночасно з реалізацією проектів розвитку технології діяльності відповідних державних органів або їх підрозділів. Без таких скоординованих дій удосконалення лише знань і здібностей персоналу-носія може створити конфліктну ситуацію "нового фахівця" зі "старою системою", у результаті чого перевагу отримає остання.
Ми повинні усвідомити, що стоїмо лише на початку тривалого і нелегкого шляху створення такої системи.
На думку закордонних фахівців, знань отриманих у вищих закладах освіти, вистачає на перші 3-5 років роботи, після чого необхідна відповідна перепідготовка. Кваліфікація працівників на сучасному етапі потребує оновлення кожні 10 років (причому система освіти, як демонструють оцінки, відстає від рівня розвитку техніки на 5-Ю років). Приміром, витрати американських компаній та державних установ на перепідготовку та підвищення кваліфікації персоналу складають до 50 % прибутку; середня кількість років навчання зайнятих у господарстві США збільшилася за 1970-1985 роки з 8,6 до 13; обсяг знань, що припадає на одного зайнятого, зріс у 4 рази.44 У Франції в 1990-1994 pp. на навчання державних службовців у середньому витрачалося 7 % від фонду оплати праці, у Великій Британії в 1989-1993 pp. - 6 % від державних видатків на заробітну плату.45
44 Чемерис А.. Лшенцев А. Підвищення кваліфікації управлінців досвід та проблеми // Вісник державної служби України. - 1997. - № І. - С. 73.
4~s Луговий В.. Яцуба В. Актуальні проблеми підготовки і використання керівних кадрів державної служби (аналіз світового досвіду)// Вісник У АДУ. - 1999. - № 1. - С. 47.
Якщо говорити про нинішню структуру державної служби в Україні, то її персонал розподілений дуже нерівномірно між міністерствами і відомствами: показник розбіжності у штатах для міністерств складає понад 10 разів, для державних комітетів - до 50 разів.
Не може задовольняти і структура посад державних службовців. У поєднанні з недостатньою диференційованою заробітною платою це негативно позначається на привабливості кар'єри державного службовця. Крім того, заробітна плата державних службовців відчутно відрізняється за розмірами у різних державних органах.
Викликає занепокоєння поляризованість державних службовців за стажем державної служби та віком. Статистичний аналіз щодо розподілу державних службовців за стажем роботи на 1 липня 1997 року показує, що серед працівників, які займають посади керівників та спеціалістів, з одного боку, частка тих, які мають стаж держслужби до 3 років, становить 32,1 відсотки, з іншого, - тих, які мають понад 25 років - 4,2 відсотка. Тобто 36,3 відсотка державних службовців - це люди, які або ще не мають достатньої управлінської практики або яким за віком та попереднім багаторічним досвідом уже важко переорієнтуватися на роботу в нових ринкових умовах. Близько половини керівного персоналу має передпенсійний або пенсійний вік. Такий стан за словами Президента України, коли "кожен п'ятий з наших державних службовців, причому переважно вищих категорій передпенсійного і пенсійного віку, не можна вважати нормальним".46 Тобто так звана "проблема старіння" вимагає запровадження кардинальних кроків. Існує декілька видів "старіння": "професійне старіння" - стосується знань особистості у професійній сфері та "посадове старіння" - відношення знань, що вимагаються посадою, до кількості знань, якими володіє службовець. Людина, яка має зазначені проблеми, перетворюється у непродуктивного працівника. Особливо це стосується керівників органів державного управління, адже кожен їх прорахунок - це негативні наслідки для суспільства та зниження авторитету державної влади.
Ще однією негативною тенденцією останніх років є збільшення плинності кадрів державної служби. У 1996 році державну службу залишило близько 44 тис. осіб, або 15 відсотків від загальної кількості державних службовців, при цьому тільки кожен десятий з них залишив службу у зв'язку з досягненням граничного віку. Нове поповнення державної служби склало 60 тис. осіб, або майже 21 відсоток від загальної чисельності державних службовців. Особливо високою є плинність кадрів на посадах 7-ї категорії, де значна частина осіб працює на державній службі не більше 2-3 роки. За перше півріччя 1999 р. звільнено з посад 157 керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, їхніх
* Націю звеличують великі цілі і діла: Виступ Президента України Л.Д.Кучми у Верховній Раді України
-------------тлл--------/І\г------------.-. „,,«Vn ~>ППЛ ~>1 пи\т _ Г" 1
заступників.47 А за весь минулий рік замінено 16 голів обласних державних адміністрацій та 61 їх заступника, звільнено 144 голови райдержадміністрацій, або 28,5 відсотка від їх загальної кількості.41* Причому, більше третини звільнених голів районних державних адміністрацій працювали менше року.
Така ситуація вимагає збільшення видатків на підготовку та підвищення кваліфікації державних службовців, оскільки нормативними документами передбачено обов'язкове навчання держслужбовців протягом першого року з часу прийняття на посаду.
Взагалі проблема підвищення освітньо-кваліфікаційного рівня кадрів державної служби є однією з найбільш гострих. Частка державних службовців, які не мають повної вищої освіти, становить майже 35 відсотків. При цьому, якщо всі державні службовці на посадах 1-3-ї категорій мають повну вищу освіту, то понад 50 відсотків службовців, які працюють на посадах 7-ї категорії, не мають вищої освіти.
Недостатнім є рівень охоплення державних службовців навчанням та підвищенням кваліфікації. Так, у 1996 році навчалися приблизно 10 відсотків персоналу, що складає половину від потреби. Трохи краще становище у цій сфері серед керівної ланки державних службовців, адже вона склала 38 відсотків держслужбовців, які пройшли навчання, хоча її частка серед загальної кількості державних службовців складає чверть.
Як бачимо, цілісна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні тільки формується. А тому одним із пріоритетних завдань кадрового забезпечення державної служби є якісне реформування та створення єдиної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Державна система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців - це сукупність:
освітньо-професійних і професійних програм підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;
- акредитованих навчальних закладів, інститутів і центрів підвищення кваліфікації, які реалізують зазначені програми;
органів, що здійснюють управління системою підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
Відповідно до Закону "Про державну службу" за участю Головного управління державної служби розроблена певна нормативно-правова база системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації, яка включає низку Указів Президента та постанов Кабінету Міністрів.
47 Не відстежувати ситуацію а активно діяти//Урядовий кур'єр. - 1999.- 17липн -С 5
48 Націю звеличують великі цілі І діла Виступ Президента України Л.Д.Кучми у Верховній Раді України 22 лютого 2000 року // Урядовий кур'єр. - 2000 - 23 лют - С 3.
Система професійного навчання державних службовців нерозривно пов'язана з удосконаленням інституту державної служби і є складовою частиною її кадрового забезпечення. Тому розвиток державної служби і навчання кадрів є органічно взаємопов'язаними процесами. Створення системи безперервного професійного навчання державних службовців стало актуальною потребою та важливим фактором зміцнення державності та становлення якісно нових ринкових відносин в Україні.
Проблема вдосконалення професійної підготовки державних службовців обумовлюється змістом ринкових перетворень, коли значно зростає роль суб'єктивного фактора, рівня професіоналізму та компетентності апарату державного управління.
Практична управлінська діяльність свідчить, що зміст фахового навчання повинен нести в собі випереджаючий характер, враховуючи динамізм суспільних процесів. На перший план реформування системи навчання вийшла соціальна природа професійної підготовки, оптимізація її змісту, відкритість новим технологіям, гарантії громадянам прав і рівних можливостей для професійної підготовки.
З метою реалізації цієї політики в Україні запроваджена підготовка та перепідготовка службовців за спеціальністю "Державне управління" із залученням можливостей вищих навчальних закладів та закладів післядипломної освіти. За основу системи підготовки кадрів державних службовців в Україні вибрана європейська модель, де підготовка здебільшого ведеться в спеціалізованих навчальних закладах - інститутах, академіях, школах, які за статусом часто стоять вище від звичайних закладів вищої освіти, зокрема університетів (наприклад. Національна школа державного управління (ENA) у Франції, Федеральна академія державного управління у Німеччині, Коледж державної служби у Великій Британії, Фінський інститут державного управління, Національна школа державного управління в Польщі, Академія державної служби при Президентові Російської Федерації, Вища школа державного управління в Угорщині).
Центральне місце та провідна роль у структурі навчальних закладів системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців нашої країни належить Українській Академії державного управління при Президентові України (У АДУ) та її філіалам у Дніпропетровську, Львові, Харкові, Одесі. Академія готує державних службовців для роботи на посадах I-IV категорій та входить до системи органів виконавчої влади. УАДУ має стаціонарне та заочне відділення з підготовки за програмою магістра державного управління. Магістерська програма за спеціальністю "Державне управління", затверджена в офіційному переліку напрямів навчання у вищих закладах освіти України, має міжнародне визнання - вона сертифікована Університетом Північного Лондона (Велика Британія).
У процесі навчання реалізується модель інтегральної, міждисциплінарної підготовки спеціалістів вищої ланки державного управління. Особи, які вступають до Академії, повинні мати базову вищу освіту будь-якої спрямованості рівня спеціаліста чи магістра. У результаті випускники отримують знання не з однієї чи двох важливих дисциплін, а володіють усім, необхідним для керівника, комплексом знань - економіки, фінансів, політології, правознавства, державного управління, інформатики, іноземних мов, соціальних, гуманітарних, комунікативних дисциплін. Філіали УАДУ, ведучи підготовку магістрів державного управління, в обов'язковому порядку враховують місцеву регіональну специфіку.
Таким чином, серед найважливіших принципів організації підготовки персоналу державних службовців ректор Академії професор Володимир Луговий виділяє такі: міждисциплінарність (домінування багатофункціональності над моноспеціалізацією в діяльності керівника); професіоналізм і науковість (навчання на практичній та теоретичній базі); якість і концентрація (підготовка програм, викладачів, методичне й технічне оснащення навчального процесу - краще менше, та краще); розвиток і гнучкість (підготовка не тільки для нинішніх, а й для майбутніх потреб та для діяльності у змінному середовищі); різноманітність (рівноправність різних форм навчання).49
Академія також здійснює наукові дослідження проблем державного управління і місцевого самоврядування та короткотермінове підвищення кваліфікації посадових осіб вищих категорій. Підготовка кадрів вищої кваліфікації, яку здійснює Академія через навчання магістрів державного управління, аспірантуру і докторантуру є вагомим внеском у формування нового кадрового корпусу державної служби, дієвим фактором підвищення її престижу серед держслужбовців та наукової громадськості.
Як уже зазначалося, підготовку магістрів державного управління на замовлення Головдержслужби здійснюють 9 провідних вищих навчальних закладів країни: Київський національний і Харківський державний економічний університети, Дніпропетровський, Одеський І Східноукраїнський державні університети, Тернопільська академія народного господарства, Донецький і Дніпродзержинський державні технічні університети, Івано-Франківський державний університет нафти і газу. У 1997 році за рішенням Уряду створена також Академія муніципального управління.
Одне з провідних місць у забезпеченні компетентності кадрів державного управління посідає підвищення їх кваліфікації. З метою поліпшення роботи з кадрами Головдержслужбою, на виконання Указів Президента України розроблена Програма кадрового забезпечення
4У Луговий В Про деякі принципи підготовки керівного персоналу державної служби // Вісник УАДУ 1996 - .YQ 1 -С 22
державної служби. Вона спрямована на створення такої системи роботи, яка дасть змогу вести активну діяльність щодо забезпечення центральних і місцевих органів виконавчої влади фахівцями, які досконало володіють сучасними методами управління, вміють глибоко аналізувати політичні та економічні процеси, здатні працювати в умовах ринкової економіки, конкурентного міжнародного оточення, забезпечувати довготривалий та ефективний економічний та соціальний розвиток України.
Відповідно до статті 29 Закону "Про державну службу" державним службовцям створюються умови для навчання та постійного підвищення кваліфікації через навчання у відповідних навчальних закладах, як правило, не рідше одного разу на п'ять років. Результати навчання і підвищення кваліфікації є однією з підстав для просування по службі.
Основними ланками системи підвищення кваліфікації державних службовців в Україні t:
1. Інститут підвищення кваліфікації кадрів Української Академії державного управління при Президентові України.
2. Філіали Академії та галузеві заклади післядипломної освіти.
3. Регіональні центри, що функціонують при Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях.
Виходячи з основної мети підвищення кваліфікації - забезпечення надійності функціонування апарату в системі державного управління -воно здійснюється в трьох напрямах:
1. Поліпшення професійного рівня державного службовця передбачає:
а) вивчення нової техніки та технології управління;
б) оволодіння теоретичною базою в професійноорієнтованій галузі діяльності державного службовця;
в) удосконалення стилю роботи, ділового етикету.
2. Важливим елементом підвищення кваліфікації є постійний обмін досвідом та вивчення існуючого досвіду в тій чи іншій галузі, що має причетність до основної діяльності державного службовця.
Як показує практика, обмін досвідом є найпродуктивнішим з погляду забезпечення гнучкості апарату управління.
3. Аналіз існуючого рівня професійної підготовки, вивчення можливостей зарахування працівника до резерву на зайняття певної посади.
Підвищення кваліфікації повинно бути спрямоване на вдосконалення професійного, інформаційного та інтелектуального рівня державних службовців, а його ефективність залежить від розв'язання цих завдань у комплексі як складових частин єдиної системи. Вимушений їх розподіл призведе до втрати самого змісту та основної мети підвищення кваліфікації. Для цього основною формою підвищення кваліфікації є навчання на базі професійних програм, у яких відображені всі три складові.
Сьогодні важливо вдосконалити зміст і форми навчання, надаючи пріоритети питанням державного управління, його реформування, ринкової економіки, юридичних наук, виборчих технологій.
Система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні перебуває в процесі формування. В Інституті підвищення кваліфікації кадрів У АДУ навчаються керівні працівники органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Для державних службовців, які займають посади 5-7 категорій, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 19. 02.96. №224 утворюються регіональні центри підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій, які діють під безпосереднім керівництвом Уряду Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Загальний контроль за діяльністю центрів здійснюють регіональні ради, що виконують функції наглядової ради по роботі з кадрами в областях.
Основним завданням регіональних центрів є підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних підприємств, установ і організацій, надання організаціям та установам методично-консультативної допомоги з питань підвищення кваліфікації кадрів.
Важливим напрямом діяльності центрів є підбір висококваліфікованого викладацького складу, який зможе забезпечити розробку необхідних навчальних спеціалізованих курсів і методику навчання. Передбачається, що Академія допомагатиме готувати викладацький склад центрів, розробляти програми курсів, їх навчально-методичне забезпечення.
Відповідно до галузевих груп виконуваних функцій навчання персоналу державної служби здійснюється також в інститутах і центрах підвищення кваліфікації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
Важливу роль в покращенні підготовки, перепідготовки та підвищенні кваліфікації покликана відіграти Науково-методична рада при Головному управлінні державної служби, утворена відповідно до постанови Кабінету Міністрів України в квітні 1996 року. Головним завданням цього колегіального органу є координація дій центральних і місцевих органів виконавчої влади, науково-педагогічних працівників навчальних закладів та наукових установ з питань підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій, науково-дослідних робіт з проблем державної служби, розробки концептуальних положень розвитку системи державної служби та її кадрового забезпечення. Для цього Рада має право залучати до своєї діяльності провідних фахівців системи державної служби та освіти України, Української Академії державного управління при Президентові України, Національної Академії наук, міністерств і відомств шляхом
утворення тимчасових творчих колективів за головними напрямами діяльності Головдержслужби.
Отже, можна стверджувати, що основа системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців у нашій країні закладена. У нас вже є певний досвід організації такого навчання, створюється відповідна матеріальна база. Україна має також досвід взаємодії з міжнародними організаціями в галузі розвитку і реформування державного управління, кадрового забезпечення державної служби, підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. За сприяння урядів та неурядових організацій Великої Британії, Канади, Німеччини, США, Франції та інших країн вже реалізовано і перебуває в стадії реалізації чимало проектів з підготовки кадрів для державної служби України.
Запитання і завдання
1 .Чим розрізняються закриті та відкриті системи державної служби?
2.До якої системи можна віднести українську?
3.Назвіть основні принципи державної служби в Україні.
4.Хто має право на державну службу в Україні?
5 Які основні обов'язки державного службовця?
6 Які основні права державного службовця?
7.Назвіть обмеження, пов'язані з прийняттям на державну службу.
8.Назвіть види посад державних службовців.
9.Визначіть сутність і соціально-управлінську роль державної посади.
10.Охарактеризуйте два підходи до класифікації посад. Який з них застосовується в нашій країні?
11.Назвіть основні методи набору кадрів на державну службу.
12.3 яких етапів складається процес відбору персоналу в організацію?
13.Назвіть обмеження, пов'язані з проходженням державної служби.
И.Окресліть послідовність введення на посаду нового працівника.
^.Охарактеризуйте методи оцінювання показників діяльності державного службовця.
16.Назвіть підстави припинення державної служби.
17.Назвіть підстави відставки державного службовця.
18.Який орган здійснює управління державною службою в державних органах та їх апараті?
19.У чому різниця між кадровою політикою і кадровою роботою?
20.Окресліть систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні.
2(.Назвіть найважливіші принципи організації підготовки персоналу державних службовців в Україні.
Теми рефератів
I .Закон України "Про державну службу" - основа формування інституту державної служби в Україні.
2.Реалізація принципів державної служби в практиці сучасного державного управління.
3.Організація управління державною службою в Україні.
4.Етика поведінки державного службовця.
З.Особливості правового статусу державного службовця.
6 Основні етапи проходження державної служби в державних органах та їх апараті.
7.Сучасна політика у сфері державної служби.
8.Професійна кар'єра - важливий чинник проходження державної служби.
9 Психологічний аспект відбору кадрів.
10.Впровадження сучасних моделей оцінки показників діяльності персоналу в органах виконавчої влади України.
I1 .Організація управління державною службою в Україні.
11.Роль Української Академії державного управління при Президентові України в організації підготовки державних службовців.
12.Роль підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в удосконаленні державного управління.
ІЗ.Державна служба як механізм зв'язку між державою І громадянином.
14.Основні напрями реформування державної служби в Україні-
ІЗ.Державна служба як комплексний правовий інститут.
Рекомендована література
І.Про державну службу: Закон України // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 52. - Ст. 490.
2.Про підвищення ефективності системи державної служби: Указ Президента України // Урядовий кур'єр. - 2000. - 15 лют. - С.5.
З.Про Положення про Головне управління державної служби України: Указ Президента України // Офіційний вісник України. - 1999. -№40.
4.Андрушків Б.В., Кузьмін О.Є. Основи менеджменту. - Львів: Світ, 1996.-296с.
З.Волгин А.П., Матирко В.И., Модин А.А. Управление персоналом в условиях рыночной экономики. - М.: Дело, 1992. - 178 с.
б.Гурне Б. Державна служба. - К.: Основи, 1993.
7.Державна служба України: Збірник законодавчих та нормативних документів, роз'яснень Головдержслужби, міністерств та відомств України. -К., 1996.-510с.
8.Державне управління: Теорія і практика / За заг. ред. проф. В.Б.Авер'янова. - К.: Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.
9. Дубенко С. Д. Державна служба в Україні: Навч. посібник. - К.: Вид-воУАДУ, 1998.- 168с.
ІО.Дубенко С. Д. Державна служба: теорія і організація. Концепція її реформування / Реформування державного управління в Україні: Проблеми і перспективи // Наук кер. В.В.Цветков - К.: Оріяни, 1998. -С.192-211.
II.Дубенко С.Д. Нові аспекти державної служби України в умовах централізації і децентралізації державного управління / Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: Монографія // Відп. ред. Н.Р. Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 1997. - С. 106-130.
12.Дроньє А. Основні принципи успішного керівництва установою: методичні рекомендації. - К.: Вид-во УАДУ, 1995. - 80 с.
ІЗЕгоршин А.П. Управление персоналом. - Н.Новгород: НИМБ, 1997.-607с.
14.Коваль Л.В. Адміністративне право: курс лекцій. - К.: Вентурі, 1996.-208с.
15.Концепція адміністративної реформи в Україні / Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. - К.: Центр політико-правових реформ - Центр розвитку українського законодавства, 1998. -62с.
Іб.Леліков Г. Проблеми та перспективи державної служби // Вісник державної служби України. - 1996. - № 1. - С. 5-10.
П.Лендьел М.О. Сучасні методики управління персоналом: Теоретичні та практичні аспекти. - Ужгород, 1998. - 39 с.
18.Лоутон А., Роуз Э. - Организация и управление в государственных учреждениях / Пер. с англ. - М., 1993.
19.Луговий В. Про деякі принципи підготовки керівного персоналу державної служби // Вісник УАДУ. - 1996. - № І. - С. 14-23.
20. Луговий В., Яцуба В. Актуальні проблеми підготовки і використання керівних кадрів державної служби (аналіз світового досвіду) // Вісник УАДУ. - 1999. - № 1. - С. 46-55.
21.Нижник Н. Правове регулювання питань припинення державної служби, відставка державних службовців // Вісник державної служби України. - 1996. - № І. - С. 40-47.
22.Оболенський О. Принцип професіоналізму в державній службі // Вісник державної служби України. - 1998. - № 1. - С. 54-61.
23.Пецкар М. Основи персонал-менеджменту в органах державної виконавчої влади та місцевого самоврядування України: Матеріали до курсу лекцій. - Ужгород, 1996.
24. Райт Г. Державне управління. - К.: Основи, 1994. -191с.
25. Саймон Г. и др. Менеджмент в организациях: Сокр. пер. с англ, с 15-го изд. - М.: Экономика, 1995. - 335 с.
26. Слава С. Основи менеджменту для державних службовців: Навчальна програма курсу. - Ужгород: Афенс, 1996.
27.Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: Проблемы развития теории и практики. - М.: Флинта, 1998. - 272 с.
28.Управління людськими ресурсами в державних організаціях: Лекційно-практичний курс / Інстр. Пецкар М. - Ужгород: ЦДМУ, 1995. -100с.
29.Шекшня С.В. Управление персоналом современной организации. -М.: Бизнес-школа "Интел-Синтез", 1996. - 300 с.
ЗО.Яцуба В. Роль підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців в удосконаленні державного управління // Вісник державної служби України. - 1997. - № 4. - С. 54-59.
ЗІ.Яцуба В., Луговий В., Князев В. Кадрове забезпечення місцевого самоврядування // Вісник УАДУ. - 1998. - № 4. - С. 5-І 1.
Акти та процедури управлінської діяльності
Низький технічний рівень, низький рівень відповідальності пюдей наслідок їх низького морального рівня
В.Легасов
Глава 8.1. Форми управлінської діяльності
Органи державного управління в межах визначених законодавством повноважень забезпечують реалізацію законів України, указів Президента, постанов Верховної Ради, Кабінету Міністрів, інших актів законодавчої і виконавчої влади, власних рішень, прийнятих у межах їх повноважень, виконання бюджету, програм економічного і соціального розвитку територій, здійснюють інші функції державного управління.
З метою здійснення оперативного управління органи державного управління відповідно до законодавства і в межах повноважень застосовують відповідні акти та процедури управлінської діяльності, які складають поняття "форми управлінської діяльності".
З'ясуємо суть поняття "процедура". Під процедурою найчастіше розуміють порядок здійснення дій, необхідних для реалізації поставленої цілі, вирішення конкретного завдання. Відносно органів державного управління процедури визначають стадії, їх цілі, послідовність і часові межі, конкретні дії на кожній стадії, підстави здійснення і взаємозв'язок цих дій, засоби їх оформлення та фіксації. Процедури можуть вимагати здійснення й чисто ритуальних дій для надання процесу особливої урочистості. Н.Нижник дає таке визначення цьому поняттю: "Процедура -це сукупність загальноприйнятих і спеціальних правил, офіційно встановлених чи прийнятих у відповідності зі звичаєм, які визначають здійснення різноманітних актів, дій, форм взаємодії між учасниками державно-управлінських відносин або порядок оформлення якихось справ, що спрямовані на досягнення певного результату".1
Управлінські процедури слугують одним із факторів забезпечення чіткого функціонування апарату державного управління; забезпечують повноту, всебічність і об'єктивність аналізу проблем і дослідження обставин конкретних справ, встановлення істини щодо кожного з них, правильне і справедливе застосування матеріальних норм адміністративного та інших галузей права; сприяють науковій обгрунтованості управління, участі в ньому наукових установ,
Нижник Н Р Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе -С 198.
впровадженню сучасних методів, управлінської техніки та наукової організації праці; створюють умови для реалізації прав, законних інтересів і обов'язків громадян, а також підприємств, організацій та інших управлінських об'єктів; допомагають розвитку демократичних засад в управлінні, участі в ньому громадян і громадських організацій, гласності та врахуванню громадської думки дають змогу економити сили, засоби і час працівників апарату управління; сприяють впровадженню в життя принципу відповідальності кожного органу, посадової особи за доручену справу.2
У результаті закріплення чи встановлення процедур правовими нормами вони стають юридичним явищем і перетворюються в процесуальний елемент правопорядку. Сама система дій, які реально здійснюються у відповідності з процедурою громадянами, організаціями, органами і посадовими особами, і система правовідносин, що складається в результаті цих дій, утворюють процес. Правові норми, які закріплюють чи встановлюють процедури, а відповідно, і вміщують у собі ідеальні моделі процесу, є процедурними і тим самим процесуальними. При цьому слід враховувати практичний фактор. Адже не завжди дії конкретних учасників процесу точно відповідають його моделі, що закріплена в правових нормах, інколи процесуальні правила порушуються. До того ж, кожному реальному процесу притаманні індивідуальні риси та особливості.
Кожен процес ділиться на стадії пов'язані між собою спільною метою і змінюють одна одну у визначеній логічній послідовності. Кожна стадія при цьому має відносну самостійність і своє цільове призначення, а нерідко і встановлені часові рамки. На будь-якій стадії процесу його учасники, виконуючи специфічні процесуальні ролі і володіючи відповідними процесуальними правами та обов'язками, здійснюють певні взаємозалежні процесуальні дії, що фіксуються встановленим способом і вступають один з одним у різноманітні процесуальні відносини.
Оскільки учасники процесу відіграють у ньому різні ролі, їх правовий статус є неоднаковий. У будь-якому процесі особливе місце займає орган (посадова особа), наділений державними повноваженнями, тобто розглядає справу, ухвалює необхідне рішення, організовує його виконання, у тому числі, якщо необхідно, у примусовому порядку. Багато інших учасників процесу виявляють ініціативу у вирішенні питання, можуть брати участь у підготовці проекту рішення, надавати необхідні матеріали, давати пояснення, робити експертну оцінку і т.д. Деякі учасники процесу виступають як його сторони, інші - лише допомагають органу (посадовій особі), який розглядає справу, розібратися в ній, прийняти обгрунтоване і законне рішення. Але всі учасники цього процесу, незалежно від їх
- Управленческие процедуры /Отв. ред Б М. Лазарев -М Наука. 1988 -С 17
процесуальних ролей, повинні діяти відповідно до вимог чинного законодавства.3
Будь-яке соціальне, в тому числі державне управління є циклічним. На кожній стадії циклу суб'єкт управління та інші його учасники здійснюють низку певних, послідовно змінюваних дій. Так наприклад, цикл починається з виявлення проблеми, постановки цілей та завдань і закінчується виконанням рішень, досягненням запланованого результату. Потім на основі інформації про результати (досягнення чи недосягнення мети) ставляться нові завдання, висувається нова ціль і управлінський цикл розпочинається знову. Циклічність є ще більш наочною при вирішенні конкретних справ. Закінчивши цикл дій з однієї справи, орган (посадова особа) розпочинає новий, часто такий же, але з іншої, чергової справи.
Якою ж є роль управлінських процедур? Процедури управлінської діяльності за умови їх раціональності і точного дотримання на практиці створюють усталений та чіткий порядок управлінської діяльності. Досконала процедура передбачає здійснення органом управління таких дій та "включення" у процес таких його учасників, які дійсно є необхідними та достатніми для правильного і законного вирішення справ. Цим забезпечується ефективність управління - досягнення оптимального результату при мінімальних затратах сил, часу і засобів.
Управлінські процедури покликані створювати умови, які дають змогу своєчасно виявляти проблеми, що потребують вирішення і гарантують повноту, всебічність та об'єктивність аналізу інформації, необхідної для прийнятття управлінських рішень, а також саме їх ухвалення як рішень загального характеру (нормативних, директивних, планових), так і рішень з індивідуальних справ. Продумані процедури сприяють впровадженню наукових досягнень в адміністративно-управлінську практику. Наприклад, підвищити наукову обгрунтованість управлінських рішень допомагають процедури, які передбачають участь наукових установ у розробці проектів рішень, застосування відомчої та позавідомчої експертиз.
Управлінські процедури мають велике значення для реалізації різноманітних соціальних інтересів, забезпечення їх гармонійного поєднання та пріоритетів. Носії та виразники соціальних інтересів виступають у ролі учасників управлінського процесу, що дуже важливо для реалізації прав, свобод і обов'язків громадян. Різноманітність поглядів людей на ті чи інші питання теж вимагає відповідних процедур їх розв'язання. Відсутність процедур створює невизначеність відносно того, що повинен зробити орган управління, а що сам громадянин для реалізації свого суб'єктивного права. Процедури можуть полегшити, а можуть і
3 Управленческие процедуры / Отв ред Б.М Лазарев - С.6
загальмувати здійснення громадянином належних йому прав І виконання покладених на нього обов'язків.
Будь-яка процесуальна форма - не самоціль, а засіб досягнення певних цілей. Відповідно і управлінські процедури повинні бути раціональними, вільними від надмірних бюрократичних формальностей. Інше означатиме створення перешкод на шляху правильного за суттю та оперативністю державного управління.
Отже, управлінські процедури:
1) служать одним із факторів забезпечення чіткого функціонування апарату державного управління;
2) забезпечують повноту, всесторонність і об'єктивність аналізу проблем і дослідження обставин конкретних справ, встановлення істини щодо кожного з них, правильне та справедливе застосування матеріальних норм адміністративного та інших галузей права;
3) сприяють науковому обгрунтуванню державного управління, участі в ньому наукових установ, запровадженню сучасних методів державного управління;
4) створюють умови для реалізації прав, законних інтересів і обов'язків громадян, а також підприємств, організацій та інших об'єктів управліня;
5) допомагають розвитку демократичних засад в управлінні, широкій участі у ньому громадян і громадських організацій, врахуванню суспільної думки;
6) дають змогу економити сили, засоби і час працівників апарату управління;
7) допомагають проводити в життя принцип відповідальності кожного органу управління, посадової особи за доручену справу.4
Слід зазначити, що питання про форми управлінської діяльності, їх поняття, види, критерії класифікації все ще відносяться до дискусійних. Хоча можна погодитися з думкою Д.Бахраха, про те, що, "не дивлячись на різне трактування питання, яке досліджується, всі адміністративісти розрізняють правові і неправові форми адміністративної діяльності, а вже потім виділяють різновиди першої та другої груп. Значить, можна вести мову про єдиний в принципі підхід до розуміння і класифікації форм державного управління, які склалися в радянській адміністративно-правовій науці".5
Форми управлінської діяльності визначаються як: способи виразу її змісту; способи здійснення, виявлення методів управління; зовнішнє практичне втілення функцій управління в конкретних діях; організаційно-правовий вираз конкретних однорідних дій апарату державного
4 Управленческие процедуры /Отв ред Б М Лазарев -С. 17-18.
* Бахрах Д. Форма государственного управления//Советское государство и право. - 1983. - №3. - С 21
управління; виділення у самостійні групи споріднених за характером однакових чи схожих у своєму зовнішньому виразі дій; системи внутрішньопоєднаних способів здійснення функцій державного управління; зовнішнє практичне виявленння управлінської діяльності в конкретних діях; дії суб'єктів управління, що мають відповідне зовнішнє виявлення; зовнішнє виявлення управлінської діяльності; зовнішнє виявлення управлінського впливу тощо.6
Під час визначення форми управлінської діяльності в більшості випадків мова йде не про дії суб'єктів управління, а про їх зовнішній вираз (виявлення), оскільки дії залежно від характеру і форми виразу складають той чи інший зміст цієї діяльності. Отже, формою державного управління вважають будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій державного органу, його структурних підрозділів та службових осіб, котрі здійснюються з метою реалізації функцій управління.7 Так, функції набору, відбору, введення на посаду, планування та розвитку професійної кар'єри, оцінки показників діяльності, підготовки державних службовців реалізуються через такі форми управлінської діяльності, як заміщення вакантної посади за конкурсом, призначення (обрання) на посаду, прийняття Присяги державного службовця, стажування державних службовців, присвоєння відповідного рангу, зарахування до кадрового резерву на зайняття посад державних службовців, атестація державних службовців, підвищення кваліфікації через навчання у відповідних навчальних закладах тощо.
Різноманітні й найменування конкретних форм управлінської діяльності. Під час їх класифікації у різних комбінаціях називають такі види: видання нормативних актів управління та їх застосування, встановлення норм права, застосування норм права, видання індивідуальних актів управління, видання адміністративних актів, видання актів управління, здійснення інших, юридичне значущих дій, правові акти, акти державного управління, організаційна робота, оперативно-організаційна робота, проведення безпосередніх організаційних заходів, здійснення громадсько-організаційної діяльності, здійснення матеріально-технічних дій, матеріально-технічні операції, цивільно-правові угоди, укладення договорів, засоби безпосереднього примусу тощо."
Б.Габрічидзе вважає, що під час розгляду кожної форми, в тому числі і діяльності з видання нормативних та індивідуальних актів, необхідно враховувати низку моментів, без яких є неможливим саме поняття "форма управлінської діяльності". У цьому випадку правильніше говорити про такі елементи, як видання чи прийняття акту, його характер, зміст і форму, які
6 Азовкин И А Местные Советы в системе органов власти - М , 1971 - С 220 Барабанев Г В , Шеремет КФ Советское строительство. - М.. 1985 -С 146: Там само -С. 210-212
7 Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій - С. 80. * Васильев Р Ф Акты управления - М МГУ, 1987 - С. 100.
разом складають поняття певної форми управлінської діяльності.9 Він класифікує форми управлінської діяльності таким чином: а) видання нормативних актів управління; б) видання ненормативних
(індивідуальних) актів; в) громадсько-організаційні дії чи діяльність організаційно-інструктивного характеру; г) здійснення матеріально-технічних дій. Такий класифікаційних підхід, на думку автора, хоча й носить певну умовність, але "чітко й найбільш повно відображає фактичний обсяг і види управлінської діяльності".1"
У вже згадуваній статті Д.Бахраха форми управлінської діяльності називаються зовнішнім виразом цієї діяльності, її актами і залежно від юридичного результату поділяються на такі групи:
1) Правові акти: а) нормативні акти; б) ненормативні акти загального значення; в) акти застосування права; г) адміністративні договори; д) інші юридичне значущі дії;
2) Неправові акти: а) організаційно-масові заходи; б) матеріально-технічні операції.
"Можна, - пише автор, - й по-іншому згрупувати акти управління:
1) видання правових актів; 2) здійснення інших юридичне значущих дій; 3) організаційно-масові заходи; 4) матеріально-технічні дії"."
Як бачимо, пропонується відразу два варіанти вирішення питання про класифікацію форм управлінської діяльності, які називаються зовнішніми виразами цієї діяльності - актами.
Ю.Козлов дає таку класифікацію форм управлінської діяльності, яка сьогодні є найбільш розповсюдженою:
а) видання нормативних актів управління (встановлення норм права);
б) видання ненормативних (індивідуальних) актів управління (застосування норм права);
в) здійснення організаційних дій;
г) виконання матеріально-технічних операцій.
У науковій літературі, вказує автор, зустрічаються й інші класифікації. Наприклад, поряд із названими формами називають також укладання договорів, подання обов'язкових звітів, застосування засобів безпосереднього примусу. Однак усі вони або входять складовою частиною у вже визначені правові чи неправові форми управлінської діяльності, або не знаходять підтвердження в практиці управління.12
Наведені міркування достатньо зрозуміло показують, як зараз вирішується питання про форми управлінської діяльності. Неоднозначність їх розуміння пояснюється багатоаспектністю цієї філософської категорії. Під формою розуміється не тільки внутрішня структура змісту, але й її
' Габричидзе Б Н Аппарат управления местных Советов. - С. 195. 10 Там само -С 200
" Советское государство и право - 1983 - .No 4 -С 27 2 Советское административное право - 1985.-С 176-177
12
зовнішня межа; спосіб, вид здійснення, виявлення і виразу змісту, зовнішній вираз змісту.
Саме слово "форма" в українській мові має багато значень, а управлінська діяльність носить багатогранний характер, а тому правомірно розглядається в різних аспектах.
Двоаспектний підхід нерідко зустрічається у вирішенні питання про класифікацію форм управлінської діяльності. Наприклад, І.Тіновицька наголошує на особливому місці документування в механізмі здійснення функцій управління, вважає обгрунтованою додаткову класифікацію форм управлінської діяльності залежно від зовнішнього засобу її виразу та говорить про діяльність, яка "може бути відображена в двох основних формах: у формі усних і матеріально-технічних дій та в формі документування".13 Такий підхід до класифікації в цілому є правомірним. Хоча необхідно мати на увазі, що до усних і матеріально-технічних дій не можуть бути віднесені документи, а до форми документування -волевиявлення (дії)-
Враховуючи вищесказане та практику державного управління, можна зробити висновок, що форма вираження змісту управлінської діяльності - це встановлення правових норм; застосування таких норм; організаційна робота; здійснення матеріально-технічних операцій.
Перші дві форми знаходять своє вираження через акти державного управління, які уособлюють правову форму виконавчої та розпорядчої діяльності органів державного управління та посадових осіб. Неправові форми управлінської діяльності, навпаки, зводяться до здійснення таких управлінських дій, що безпосередньо не пов'язані з виданням актів управління.
Таким чином, перша і друга форми пов'язані зі здійсненням державно-владних повноважень. Однак, якщо у першому випадку йдеться про більш повну юридичну регламентацію, яка нерідко набуває значення юридичного факту, то форми, що відносяться до другої групи, хоча теж пов'язані з компетенцією органу управлінння (посадової особи), проте це повноваження проявляється не в прямій юридичній формі, а опосередковано через позаюридичні засоби, і лише їх передумови та результати можуть бути юридичне зафіксовані.
Підсумовуючи, виділимо такі види форм управлінської діяльності:
» нормативно-правова;
» ненормативно-правова;
» організаційна;
* матеріально-технічна.
13 Тнновицкая И Д Правовые вопросы документирования управленческой деятельности Автореф. дис канд. юрид наук - М , 1972 - С 7-8.
Нормативно-правова форма
Видання правових актів, які встановлюють відповідні правила поведінки або спрямовані на вирішення якоїсь конкретної справи, є нормативно-правовою формою управлінської діяльності. Ця форма реалізується через видання нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, відомчих нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; відділів, управлінь, інших служб обласних, Київської і Севастопольської міських, районних державних адміністрацій; центральних та місцевих органів господарського управління і контролю. Якщо органи виконавчої влади і органи контролю детально розглядалися у попередніх розділах, то є необхідність пояснити сутність органів господарського управління.
Отже, органи господарського управління - це підприємства, їх об'єднання, інші суб'єкти господарювання, самоврядні органи, що здійснюють виконавчу і розпорядчу діяльність з метою виконання покладених на них завдань і функцій, мають у сфері свого управління відокремлені підрозділи незалежно від їх правового статусу та здійснюють управлінську діяльність шляхом видання розпорядчих документів.
З'ясувавши коло суб'єктів, які володіють правом видання нормативно-правових актів, перейдемо безпосередньо до розгляду цих документів. Певною мірою ми вже торкалися цього питання в четвертому розділі, розглядаючи організаційно-розпорядчі методи державного управління.
До нормативно-правових актів відносяться - накази, постанови, розпорядження, рішення, положення, що містять правові норми (правила поведінки), розраховані на широке коло осіб, підприємств, установ, організацій і неодноразове застосування незалежно від строку дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться. В них визначаються необхідні умови виконання роботи, вимоги до неї, стадії дій, подекуди способи їх виконання, строки, співвиконавці, види розроблених документів, їх основні позиції, послідовність узгодження та ін. Таким чином, нормативно-правові акти відповідають на питання: що і як необхідно робити, нерідко пов'язуючи дії декількох учасників виконання поставленого завдання.
Управлінська діяльність здійснюється шляхом видання розпорядчих документів, вид яких (наказ, постанова, рішення, розпорядження) визначається актами законодавства та положеннями (статутами) про них. Розпорядчий документ - це акт, що видається державним органом у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань відповідно до наданої компетенції. Підставами для прийняття розпорядчих документів є:
- Конституція і закони України, укази і розпорядження Президента України, декрети, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України,
рішення та постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
- провадження виконавчої і розпорядчої діяльності з метою виконання органом, що видає нормативний акт, покладених на нього завдань і функцій.
Текст розпорядчого документа складається з двох частин. У першій зазначається підстава (компетенція органу, що видає акт) та обгрунтування для складання документа, в другій рішення,
розпорядження. У другій частині, як правило, вирішуються питання про затвердження певного нормативного акта, коло осіб, на яких поширюється його дія, в разі потреби визначається час, з якого акт набирає чинності, визначається перелік нормативних актів, що втрачають чинність або не застосовуються на території України, вносяться зміни і доповнення до інших актів з аналогічного питання, встановлюється контроль за виконанням акта, а також можуть регламентуватись інші питання.
Нормативно-правові акти (положення, інструкції, правила, порядок тощо) повинні затверджуватися розпорядчим документом органу, що видав акт.
Положення - це нормативно-правовий акт, що встановлює структуру і функції будь-якого органу або визначає порядок будь-якої діяльності. Наприклад, Положення про умови та порядок надання адресної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям, Положення про наукову діяльність заповідників і національних парків, Положення про порядок створення та використання фондів матеріального заохочення та соціально-культурного розвитку.
Інструкція - це нормативно-правовий акт, який встановлює порядок застосування актів законодавства, прийнятих органами вищого рівня, або власних актів, а також порядок здійснення будь-якої діяльності. Наприклад, Інструкція про порядок оформлення, обліку, видачі та збереження документів для виїзду за кордон, Інструкція про порядок здійснення метрологічного нагляду, Інструкція про порядок видачі ліцензій на добування диких парнокопитних тварин.
Правила - це звід правових норм, що регламентують діяльність певної галузі виробництва чи окремий вид діяльності. Наприклад, Правила користування місцевим телефонним зв'язком, Правила оформлення візових документів для в'їзду в Україну, Правила надання населенню послуг з водо-, теплопостачання та водовідведення.
Порядок - це звід правових норм, що регламентують здійснення певного виду діяльності. Наприклад, Порядок встановлення нормативів збору за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету, та його справляння, Порядок видачі та погашення податкових векселів, що підтверджують зобов'язання зі сплати суми акцизного збору і видаються суб'єктами підприємницької діяльності у разі отримання спирту
етилового неденатурованого, призначеного для переробки на іншу підакцизну продукцію
Нормативно-правові акти повинні відповідати Конституції та чинному законодавству, а також узгоджуватися з раніше прийнятими актами з питань, що регламентуються актом, і викладатися згідно з правописом. Крім того, нормативно-правові акти, що видаються міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, відділами, управліннями, іншими службами обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, а також центральними і місцевими органами господарського управління і контролю, що зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації або мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління і контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не належать до сфери управління органу, який видав нормативний акт та незалежно від форм власності підлягають обов'язковій державній реєстрації. Державна реєстрація здійснюється шляхом проведення правової експертизи нормативно-правового акта Міністерством юстиції України.
Ненормативно-правова форма
Якщо суттю першої форми управлінської діяльності є встановлення норм права, відповідно з наданою компетенцією органу управління (посадової особи), то ненормативно-правова форма зводиться до застосування цих норм, для чого видаються відповідні акти застосування права та здійснюються інші юридичне значущі дії. Вона, як і перша, відноситься до правової форми, знаходячи своє вираження в актах державного управління, хоча на відміну від першої, ці акти носять ненормативний характер як загального, так й індивідуального значення.
Органи державного управління можуть здійснювати такі юридичні дії, як видача документів, складання актів, протоколів тощо. Поряд із названими до цієї форми також відносять укладання цивільно-правових договорів, подання обов'язкових звітів, застосування засобів безпосереднього примусу, участь органів управління як позивачів чи відповідачів у судах, численних і різноманітних загальнообов'язкових правил, які встановлюються центральними та місцевими органами виконавчої влади,-застосування ними різних економічних санкцій, заходів адміністративного примусу до порушників юридичних заборон галузевого, відомчого характеру.
Організаційна форма
Різноманітні організаційні дії - поширена форма управлінської діяльності. Без них не обходиться жоден орган державного управління, установа, організація. Організаційні дії можуть здійснюватися як усередині органу управління, так і поза ним.14
У межах органу управління проводяться дії з організації внутрішньої роботи апарату, а саме розподіл службових обов'язків, заходи щодо оптимального поєднання єдиноначальності та колегіальності, інструктування службовців (роз'яснення мети, змісту, особливостей нормативно-правових актів тощо), встановлення загального та індивідуального режиму роботи, підготовка та проведення засідань, нарад. Поза апаратом можна виділити такі організаційні заходи, як інспектування. Для його безперервного здійснення створений інститут інспекторів різних напрямів: податкових, фінансових, митних, пожежних, охорони природи, санітарних, охорони праці, у справах кадрів, рибного нагляду, справах захисту прав споживачів, дотримання правил торгівлі та ін. Інспектування здійснюється не тільки у формі перевірок, вказівок, роз'яснень, а й як інструктування у письмовій та усній формах (підготовка та розсилання інформаційних листів, циркулярів, роз'яснень змісту законодавчих актів і завдань, проведення з цією метою семінарів, інструктивних нарад, практичних занять тощо).
До організаційної форми також відносяться організація та проведення службових нарад, семінарів, засідань; анкетування службовців і громадян з метою врахування громадської думки та коригування управлінської діяльності; надання практичної допомоги та ін.
Нарада є організаційно-правовою формою діяльності, яка забезпечує колегіальне обговорення завдань і прийняття рішень з їх виконання. Усі наради можна поділити на інформаційні (їх ще називають директивними або інструктивними), оперативні (або диспетчерські) і дискусійні.
До інформаційних належать ті наради, на яких учасників знайомлять з певними новими відомостями, положеннями й настановами.
Оперативні наради є розповсюдженим явищем у практичній роботі органів виконавчої влади. План роботи будь-якого органу державного управління в обов'язковому порядку включає проведення оперативних нарад, які проводить керівник органу, його перший заступник, заступники.
Диспетчерські наради мають на меті охопити всі стадії процесу управління - від збору інформації до прийняття рішення. Вони повинні завершуватися повідомленням конкретних розпоряджень. Здебільшого такі наради проводяться з допомогою рапортів телефоном (селектором), що дає значну економію часу і зусиль. Розповсюдженими в управлінській практиці є диспетчерські наради-п'ятихвилинки.
14 Коваль Л В Адміністративне право Курслекшй -С.81
Дискусійні наради - це найдемократичніший за структурою вид нарад. На такому засіданні кожен може вільно висловити свою думку, навіть, якщо вона розходиться з думкою керівника чи більшості. Саме на таких нарадах народжуються справді конструктивні вирішення важливих проблем.
Семінари проводяться з метою підвищення ділової кваліфікації і надання методичних консультацій з питань законодавства і управлінської діяльності державних службовців.
Розповсюдженою і тому важливою організаційною формою управлінської діяльності є різноманітні засідання: засідання Кабінету Міністрів, колегій, комісій, рад, які створюються органами виконавчої влади.
Матеріально-технічна форма
Матеріально-технічні дії забезпечують функціонування органів державного управління. Вони, хоч і здійснюються на правовій основі, проте, не спрямовані на досягнення юридичного результату, не створюють правового ефекту, носять допоміжний (технічний, господарський) характер. До цього виду управлінської діяльності відносять: діловодство та документування, збір інформації, складання довідок, доповідних записок, реєстраційні дії, матеріально-технічне забезпечення.
Характерним прикладом матеріально-технічних операцій є діловодство та документування управлінської діяльності. Як вже зазначалося під час розгляду допоміжних функцій державного управління, їх основним завданням є забезпечення управлінських структур своєчасним і якісним діловодним обслуговуванням, фіксуванням на паперових або магнітних носіях усіх заходів та правових дій, які здійснюються органами управління, тобто у створенні документів. Підставою для створення документів є необхідність засвідчення наявності та змісту управлінських дій, передавання, зберігання і використання інформації протягом певного часу або постійно.
Виконання цих функцій в органах виконавчої влади покладено на діловодні служби. Робота діловодної служби регламентується Положенням про неї, яке розробляється на основі Положення про установу та Примірної інструкції з діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997 року № 1153.
Основним завданням діловодної служби є встановлення єдиного порядку документування і роботи з документами на основі використання сучасної обчислювальної техніки, автоматизованої технології роботи з документами та скорочення кількості документів.
Документообіг включає підготовку, обробку, зберігання, надання інформації, необхідної для видання актів управління, здійснення
управлінських процедур, оформлення будь-яких службових документів, що юридичне підтверджують певні факти або право на щось, складання планів, кошторисів, анкет, довідок службового характеру, ведення обліково-статистичної, картотечної роботи, архівів, діловодство (ведення канцелярських справ).15 Тобто документообіг забезпечує зовнішні зв'язки органу державного управління та відносини між його структурними підрозділами.
Матеріально-технічне забезпечення включає утримання в належному стані службових приміщень, проведення їх поточного та капітального ремонтів. До цієї форми управлінської діяльності відносять придбання та ремонт меблів, обладнання, оргтехніки, виготовлення друкованої продукції, забезпечення працівників апарату канцелярським знаряддям, папером, телефонним зв'язком, транспортними засобами, квитками для виїзду у відрядження тощо.
Для виконання цих функцій в органах виконавчої влади створюються господарсько-фінансові підрозділи.
Отже, ми розглянули основні форми управлінської діяльності. Як видно, найважливішою формою управлінської діяльності є видання органами державного управління нормативних та індивідуальних правових актів. Акти управління є правовою формою виразу управлінської діяльності. Вони необхідні для забезпечення юридичних наслідків певних управлінських дій, наприклад, організаційних. Акти управління ми детально розглянемо у наступній главі.
Глава 8.2. Правові акти управління
Поняття актів управління
Поняття правових актів державного управління, як і будь-яке інше наукове поняття, є об'єктивним наслідком існуючої дійсності, яка адекватно відображає сутність виконавчо-розпорядчої функції державного управління. В науковій літературі поняття актів управління визначають по-різному: через форму діяльності, дії, волевиявлення, приписи, документи, офіційні рішення, результат волевиявлення, загальне поняття правових актів державних органів тощо. Відповідно акти управління називають: формою управління; однією з форм діяльності державних службовців; результатом управлінської діяльності; наслідком виконавчої діяльності; засобом виразу рішення; документами, що виражають рішення органів управління; формою виразу управлінської діяльності; виразом управлінських дій; правовою формою реалізації компетенції державших органів; результатом правотворчої форми діяльності; особливою формою управління; одностороннім владним велінням; результатом виконавчої
15 Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій -С 82.
діяльності; одним із виявів управлінської діяльності; формою певного змісту тощо.
Існування різних визначень є наслідком складності цього явища. Тому всесторонне і багатопланове виявлення властивостей і ознак актів управління дає змогу краще пізнати їх суть та специфіку.
Оскільки акти управління належать до числа правових, то їх визначають за допомогою більш широкого поняття - правові (іноді державно-владні) акти. Як дії волевиявлення, акти управління визначають через їх здійснення шляхом вольових дій-волевиявлень відповідних суб'єктів державного управління з метою створення певних наслідків публічно-правової властивості. Зміст актів управління складають правовстановлюючі та правозастосувальні приписи. Звідси з'явилося визначення розуміння актів управління через приписи.
Державне управління не може здійснюватися без актів державно-владного характеру. Така властивість цих актів є неодмінною їх якістю і саме вона надає управлінню державного характеру. Акти управління, таким чином, мають дві суттєві особливості: правову та управлінську. Будучи частиною управлінської діяльності та складовою механізму правового регулювання, вони відображають риси і властивості цих правових субстанцій, принципи правової держави та принципи державного управління, виступаючи складними, правовими явищами. Двоєдина їх функція, складний і багатогранний характер зв'язків і відносин пояснюють і значною мірою обумовлюють існування відмінностей у підходах до визначення поняття "акти державного управління". Традиційно вважається, що всі акти державного управління є результатом волевиявлення відповідних органів і посадових осіб, тобто дій суб'єктів управління, які здебільшого набувають письмової форми. Звідси поява двох поглядів на визначення актів управління: як дій і як документів; характеристика цих актів як правової форми управлінської діяльності і як форми вираження цієї діяльності - її результату.
Проведений ще у 70-х роках порівняльний аналіз низки визначень понять "актів управління", зроблених адміністративно-правовою наукою в 50-70-ті роки, показав, що традиційно акти управління вважалися лише юридичною формою, правовим оформленням управлінських рішень, заходів органів виконавчої влади в різних сферах суспільного життя. Такі погляди зустрічаються, починаючи з підручника О.Ф.Євтихієва 1927 року та у повоєнних підручниках В.А.Власова, С.А.Студенікіна та інших. Це пояснюється відсутністю в юридичній літературі того часу загальновизнаного визначення поняття державного управління, єдиної характеристики його функцій, форм, суб'єктів. Акти управління в одному підручнику з радянського адміністративного права визначаються як
"особлива юридична форма виконавчої та розпорядчої діяльності",16 в іншому - як "офіційне рішення, прийняте органом управління... з того чи іншого питання виконавчої і розпорядчої діяльності",17 у третьому - як "заснований на законі односторонній, юридичне владний припис повноважного органу державного управління (посадової особи) спрямований на встановлення правових норм або виникнення, зміну і зупинення конкретних правовідносин з метою практичної реалізації завдань і функцій виконавчої! розпорядчої діяльності".18
Розглядаючи таке визначення актів управління, звернемо увагу на два моменти. По-перше, говорячи про правозастосувальну роль акту управління, автор називає виникнення, зміну і зупинення конкретних правовідносин, тобто дає вичерпну характеристику цієї функції. Правотворча ж функція зводиться лише до встановлення правових норм. При такому вирішенні питання розгляду поняття нормативно-правового акту чітко простежується тенденція відходу від переважаючого довгий час визначення акту як такого, що лише містив норми права, до акту, який встановлює правові норми. Саме такий підхід розуміння нормативно-правового акту, на нашу думку, відповідає сучасному розумінню цього явища.
На думку Р.Васильєва акт управління - це вольова, владна дія органу управління, що здійснюється у встановленій законом правовій формі. Як видно, акцент з форми управлінського акту перенесено на дію. Хоча ці дві сторони одного і того самого явища лише доповнюють цілісне розуміння суті поняття "акту державного управління". До речі, латинський корінь слова act означає як форму, так і зміст (actum - документ, actus дія).
Ознаки актів управління
Акти управління мають специфічні важливі ознаки. Вони, як і всі інші акти носять вольовий характер у силу вольової сутності самого права. "Під іменем юридичного акту розуміється будь-яка дія, що виявляє чиюсь волю викликати правовий наслідок. В юридичному акті виявляється не будь-яка уявна державна чи інша подібна воля, а реальна воля людських індивідів. Вона може бути волею однієї людини або узгодженою волею декількох чи багатьох людей. Щоб скласти юридичний акт, воля повинна знайти свій вияв назовні. Лише бажання викликати своєю майбутньою дією будь-який юридичний наслідок ще не створює юридичного акта. Юридичний акт є, таким чином, волевиявленням, виразом волі. Реалізована в юридичному акті воля спрямована на правові наслідки; вона розрахована на юридичний
16 Еропкин М И . Клюшниченко А П Советское административное право. - М., 1979. - С. 87.
17 Советское административное право - 1981 -С 149. '^ Советское административное право - 1985 -С 182
ефект. Юридичного акта не складуть дії, що тягнуть за собою юридичні наслідки незалежно від волі діючого чи проти його волі".19
У наведених міркуваннях суть питання про вольовий характер правових актів-дій, тобто волевиявлення. Зазначимо, що йдеться не просто про волевиявленння, а про волевиявлення, які створюють певний правовий ефект. Отже, посилання при визначенні правових актів лише на таку ознаку, як виявлення волі, є недостатнім. Завдання отримання певного юридичного ефекту, яке реалізується виданням правового акту, безпосередньо пов'язане з цілями управління. Управлінські акти використовуються для досягнення певних цілей у процесі здійснення функцій та завдань державного управління.
Цілі та засоби їх реалізації, як відомо, співвідносні. Кожна ціль передбачає використання відповідних засобів, визначає їх характер. "Ціль є., всезагальне, керівне, і ми володіємо засобами діяльності, які ми визначаємо відповідно цим цілям", - писав Гегель.20
Цілі, які ставляться і досягаються в процесі здійснення державного управління, надзвичайно численні та різноманітні. Це, в свою чергу, передбачає наявність широкого кола засобів і методів управління. Акти управління, будучи різними за своїм змістом і юридичною природою, є одним із видів таких засобів. Кожен акт управління як окреме правове явище зумовлений ціллю, для досягнення якої він і запроваджується.
Спільним мотивом, спонукальним фактором видання будь-якого акту управління є потреба в певному юридичному впливові на відповідні відносини (чи створення необхідних відносин) у сфері державного управління: юридичний ефект - пряма ціль юридичного акту.
Кажучи про юридичний ефект правових актів державних органів узагалі і актів управління зокрема, мається на увазі вплив на відповідні відносини у вигляді встановлення (змін, відмін) правових норм чи у вигляді встановлення (змін, припинення) конкретних правовідносин. Певне юридичне значення, як відомо, мають і деякі службові документи, але вони безпосередньо не вносять змін у систему діючих правових норм, не змінюють (не створюють, не відміняють) конкретні правовідносини. Вони не наділені юридичними властивостями нормативного і правозастосувального характеру, наявність яких у відповідному акті і робить його правовим.
Вказана ознака розмежовує акти управління з іншими управлінськими діями. Юридичні властивості відносяться до сутності актів управління і тому повинні бути відображені у визначенні цих правових явищ. Саме актами-волевиявленнями встановлюються, змінюються, скасовуються правові норми, встановлюються, змінюються і припиняються конкретні
19 Елистратов А И Основные начала административного права. - С. 133.
20 Гегель Твори - Т. 1. С. 48
правовідносини. Юридичний ефект у вигляді такого правового впливу не наслідок акту, а вплив, здійснюваний актом.
Надзвичайно важливою ознакою актів державного управління є їх державно-владний характер. Акти управління, будучи формою виконавчо-розпорядчої діяльності органів державного управління, є актами однобічного характеру. При цьому основним їх завданням визначається виконавчий аспект (виконання актів законодавчих органів), а розпорядчий - юридичним, владно-імперативним їх змістом.21 У правових актах управління владний характер виражається за допомогою таких формулювань як "наказую", "постановляю" тощо. Звідси й характер адміністративно-правових відносин - відносин влади і підлеглості. Здійснення управління є неможливим без таких елементів впливу суб'єкта на об'єкт, як розпорядництво, наказ, заборона тощо. Крім того, за владною ознакою акти управління відмежовуються від інших управлінських дій та правових актів, які здійснюються іншими суб'єктами правовідносин.
Ще однією ознакою актів управління є їх підзаконний характер. Він виявляє себе у тому, що юридична сила акту управління передається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня. Владний характер правового акту управління не означає, що орган, який його видає, діє на свій розсуд, поза будь-якими межами. Видаючи управлінський акт, орган державного управління зобов'язаний діяти відповідно до вимог закону. Підзаконність акту управління означає, що від повинен точно і повністю відповідати меті, приписам, вимогам законодавчого акту, на виконання якого його видано та іншим актам вищестоящих органів як за змістом, так і за процедурою видання та введення його у дію. Акти управління приймаються органами виконавчої влади у розвиток законодавчих актів, доповнюють і конкретизують їх. Акт управління пов'язаний з досягненням часткового результату, його адресати конкретно визначені, як і окремі юридичні приписи, що містяться у ньому, внаслідок чого акт управління має підзаконний характер - у ньому не може бути виявлена державна влада у тій повноті, як це може мати місце в законі.22
Акт управління не може змінювати чи скасовувати закон, тоді як норма права, встановлена управлінським актом, може бути скасована або змінена законодавчим актом. Загальновизнаним є правило, згідно з яким актом управління не може вирішуватися питання, що за Конституцією України віднесене до виключної компетенції органів законодавчої влади.
Разом з тим, в історії взаємин законодавчої і виконавчої влад відомі випадки, коли останній надавалися законодавчі повноваження. Така
21 Ковать Л В Адміністративне право' Курс лекцій - С. 86.
22 Там само - С 88
державно-правова практика дістала назву так званого делегованого законодавства Парламентське делегування законодавчих повноважень уряду здійснюється на основі конституційних положень. Вперше теоретичну конституцію подібного парламентського делегування повноважень було запропоновано ще у XIX ст. Однак характер постійного явища така практика набула після Другої світової війни, коли його можливості були визнані і навіть закріплені в конституціях ряду країн Європи. На сьогодні делегування законодавчих повноважень уряду стало не тільки постійним, а й майже загальним явищем у практиці багатьох країн.23
Саме такі повноваження, як відомо з новітньої української історії, були надані законом у 1993 році Кабінету Міністрів України. Уряду було делеговано на визначений термін повноваження видавати декрети у сфері законодавчого регулювання, зокрема, економічних і соціальних питань.24
Ще одним аспектом підзаконності актів управління є обов'язкове видання цих актів у межах компетенції суб'єкта управління. Порушення меж законодавче визначеного правового регулювання, перевищення повноважень робить акт органу виконавчої влади чи посадової особи незаконним, а отже, недійсним.
Підзаконність актів управління - важливий чинник реалізації принципу законності в державному управлінні, у відповідності з яким уся управлінська діяльність повинна здійснюватись у виключній відповідності з законом.
До особливостей актів управління відносяться і юридичні наслідки, які вони спричиняють. Акти управління здатні, з одного боку, встановлювати правові норми (нові правила поведінки, загальнообов'язкові правила), з іншого, їх видання спричиняє виникнення, зміну чи припинення юридичних відносин, крім того, з цими актами можуть бути пов'язані обидва юридичні стани. Акт управління - вияв компетенції органу державного управлінння (посадової особи), що визначає його юридичну обов'язковість. Виконання актів управління забезпечується за допомогою матеріальних засобів, організаційними заходами, переконанням, державним примусом.
Вищесказане дає змогу зробити таке визначення. Акти управління - це владні волевиявпення суб'єктів державного управління (органів виконавчої влади, посадових осіб), які видаються колегіальна чи одноособова, спрямовані на встановлення, зміну чи припинення правових норм або змінюють сферу їх дії, які здійснюються у встановленому порядку на підставі і на виконання законів та актів вищих органів виконавчої віади з метою практичного
23 Шаповал В М Вищі органи сучасної держави Порівняльний аналіз - К.: Програма Л. 1995. - С. 105.
24 Слово ''декрет" запозичено з французької мови, де ним Іменувались акти уряду що видавалися в порядку верховного управління А взагалі ця назва застосовується щодо актів особливого дер/кавного
здійснення функцій та завдань державного управління і діють у формі документів чи усних велінь, які містять відповідні веління (приписи).
Види актів управління
Акти управління класифікуються за різними критеріями. Залежно від спрямованості їх поділяють на зовнішні та внутрішні, за рівнем самостійності - на основні, що мають "самостійну" юридичну силу та "залежні" (вторинні). Інколи розрізняють акти за змістом їхньої мети на установчі, регулятивні, контрольні; за масштабом дії - на акти територіального характеру і акти галузевого значення або на стратегічні й тактичні; за формою - на офіційні (що публікуються в офіційних виданнях) і неформальні (нефіксовані, усні); за причинно-наслідковою ознакою - на ініціативні (творчі, авторські), запрограмовані ("пов'язані") та акти, що викликаються настанням юридичних подій (стихійним лихом, катастрофою тощо).25
Але найбільш прийнятним та загальновживаним є поділ актів управління на види залежно від їх юридичних властивостей та суб'єктів права видання актів управління.
За таким класифікаційним підходом розглянемо нормативно-правові акти - основний вид актів управління, які не тільки містять, а й безпосередньо встановлюють загальні правила поведінки (правові норми будь-якої галузево-правової спрямованості). Ці акти приймаються за власними повноваженнями органів виконавчої влади, зокрема уряду, і є за своїм характером підзаконними актами. Відповідна практика відома як здійснення регламентарної влади, а подібні акти, незалежно від їх конкретних назв, визначаються як регламентарні акти, або регламенти. Вони регламентують суспільні відносини у певних сферах, будучи безпосереднім механізмом виконання законів. Нормативним актам притаманний загальний характер, адже сферою їх дії може бути територія всієї країни, окрема галузь, певна значна група населення тощо. Нормативним актам притаманна стабільність через юридичну силу, що зберігається незалежно від виконання приписів акта в часі.
Іншим видом у цій класифікаційній групі є індивідуальні акти, їх основним призначенням с вирішення конкретних управлінських справ і ситуацій. Індивідуальні акти стосуються конкретних дій, випадків, організаційних заходів, фактів та спрямовані до конкретних осіб, породжуючи при цьому індивідуальні правообов'язки. Ці акти базуються на нормативних актах, реалізуючи їх в умовах певних ситуацій, правових фактів. Тобто індивідуальні акти мають одноразовий характер застосування, після чого просто вичерпуються.
Специфічним різновидом юридичних актів управління є змішані, або різнорідні акти, що містять одночасно нормативні, індивідуальні та
-5 Коваль Л В Адміністративне право: Курс лекцій - С 92
ненормативні приписи. Наприклад, розпорядження голови обласної державної адміністрації з питання подолання наслідків стихії може включати поряд з нормативними приписами також індивідуальні та процедурні правила, наглядово-контрольні приписи.
Тепер розглянемо види актів управління відповідно до суб'єктів права їх видання. До цієї групи відносяться акти, що видаються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади та місцевими органами виконавчої влади.
1. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території країни. Акти Президента, видані в межах повноважень, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.
2. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.
Постанови з важливих і принципових питань державного управління приймаються у колегіальному порядку і є нормативними актами вищої юридичної сили. Акти Кабінету Міністрів підписує Прем'єр-міністр. Для доведення до відома населення ці акти оприлюднюються через засоби масової інформації.
З точки зору юридичних наслідків акти управління поділяються на урядові розпорядження та звичайні адміністративні розпорядження. Перші можуть видаватися як одноособове (головою уряду), так і у колегіальному порядку (урядом). Другі - керівниками органів місцевої виконавчої влади. Ці акти не встановлюють норм права, набирають чинності з моменту прийняття, оскільки їх ціллю є вирішення оперативних питань. Урядові акти в силу завдань державного управління і життєвої необхідності, можуть тлумачити нормативні акти, на виконання яких вони видані.
3. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади видають накази, постанови, інструкції, правила, положення в межах своєї компетенції, на підставі і на виконання чинних законів, а також урядових постанов і розпоряджень. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.
Наказ - правовий акт, виданий органом виконавчої влади чи його керівником, що діє на основі єдиноначалля, містить вимогу необхідності вчинення якоїсь. дії або утримання від неї певною фізичною або юридичною особою (особами) з метою вирішення основних і оперативних завдань. В окремих випадках може стосуватися широкого кола організацій та посадових осіб незалежно від підпорядкування та форм власності.
Накази повинні відповідати таким умовам:
- виходити від начальника як провідника державної волі, а отже, відповідати чинному законодавству;
- носити характер однозначного, обов'язкового до виконання веління і видаватися з дотриманням встановленої законом форми. Виконавець може висловити свої зауваження до виконання, але при залишенні наказу в силі він повинен його виконувати під загрозою юридичних санкцій.26
Накази залежно від характеру сформульованих у них вимог поділяються на три категорії: накази, що стосуються загальних, організаційних питань управління; накази з виробничо-технічних питань; накази з питань особового складу (кадрові).
Найважливішими серед них є нормативні накази, тобто такі, що містять норми права, запроваджують певні правові відносини, наприклад накази, видані міністерством галузі, накази про введення в дію чи затвердження статутів, інструкцій тощо.
Такий відомчий нормативний акт, як інструкція ми вже розглядали. Зазначимо, що в управлінській практиці особливе місце займає посадова інструкція - документ, який встановлює юридичні повноваження та обов'язки працівника.
4. Рада міністрів Автономної Республіки Крим у межах своєї компетенції видає постанови, рішення і розпорядження, обов'язкові до виконання на всій території республіки. Ці акти не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції та законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання. Підписує постанови, рішення і розпорядження Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Рішення - це правовий акт управління, який приймається у колегіальному порядку з важливих питань і в більшості випадків має нормативний характер. Рішення - це заключні акти в процесі розгляду, розв'язання певних управлінських питань, а тому містять конкретні відповіді щодо вирішення цих питань.
5. Голови місцевих органів виконавчої влади (обласні, Київська і Севастопольська міські, районні державні адміністрації) з метою оперативного державного управління територією, реалізації програм економічного і соціального розвитку відповідної територіально-адміністративної одиниці в межах повноважень і відповідно до Конституції України, законів України, указів Президента України, актів Кабінету Міністрів України одноособове видають розпорядження.
Розпорядження - акт управління, що приймається в одноособовому порядку з метою оперативного вирішення питань.
Керівники підрозділів місцевих державних адміністрацій (відділів, управлінь, інших служб) видають накази, що є актами індивідуального характеру та інструкції, що подають механізм реалізації актів нормативного характеру.
26 Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій - С 95
6. Керівники центральних та місцевих органів господарського управління і контролю, а також підприємств, установ і організацій приймають накази, розпорядження, рішення, положення, інструкції тощо, що містять правові норми (правила поведінки), конкретизуючи застосування відповідних нормативних актів.
Вимоги до актів управління
Вимоги, що висуваються до актів управління, поділяються на вимоги загального характеру, спеціально-юридичні та організаційно-технічні.
До загальних вимог відносять їх об'єктивну необхідність, актуальність та стабільність. Акти управління повинні бути об'єктивно необхідними в цей історичний момент, тобто логічно виправданими. У час становлення ринкових відносин постала нагальна необхідність у створенні принципово нової законодавчої та нормативної бази, яка б забезпечила умови для ефективного розвитку продуктивних сил країни, становлення виробничих відносин нового типу, їх захисту. Тому заміна застарілих норм законодавства - процес цілком природний та логічний. Відставання цього процесу від суспільного розвитку призводить до гальмування всього еволюційного поступу країни. Для прикладу, започаткування ринкових відносин у сфері економіки, запроваджене законами про власність, підприємництво, приватизацію, оренду, поставило на порядок денний скасування величезної кількості правових актів, що гальмують цей процес.
Разом з тим у практиці державного управління слід дотримуватися розумного балансу між поточною управлінською працею, що знаходить свій вираз у нових структурах, нормах, стосунках, статусах, і нормами, тридиціями, звичаями, культурою, трудовими навичками, що вироблені попередньою практичною діяльністю суспільства, ставши часткою об'єктивної навколишньої реальності. Тому зміна суб'єктів державно-управлінських відносин не завжди і не обов'язково означає потребу в зміні актів, що ними видавалися. Ігнорування політичної та юридичної доцільності таких заходів може призвести до дестабілізації законодавства.
З іншого боку, недостатня база юридичних регуляторів та заборон є такою ж небезпечною, як і їх надмірність і може призвести до таких негативних наслідків, як дезорганізація, свавілля, некерованість.
Акти управління повині також відповідати вимозі інформаційної місткості, що означає оперативність, актуальність та повноту інформації, що включається до акту управління.
Спеціальні юридичні вимоги до актів управління витікають із положень Конституції, законів України, указів Президента, актів Кабінету Міністрів, міжнародних актів та угод. Підзаконний характер актів управління детально вже розглядався у цій главі.
Правильність акту управління залежить від порядку його проходження та правильності оформлення. Проект нормативно-правового акта має пройти декілька стадій', підготовка проекту акта; погодження
проекту (візування); прийняття; реєстрація;-доведення до виконавців; оприлюднення.
Для визначення доцільності прийняття документа, його обгрунтованості та відповідності чинному законодавству здійснюється погодження нормативного акта як в установі (посадовими особами, які відповідно до їх компетенції займаються питаннями, порушеними в документі) - внутрішнє, так і за її межами - зовнішнє. Внутрішнє погодження здійснюється на зворотному боці останнього аркуша документа шляхом візування і включає в себе візи: заступника керівника органу виконавчої влади, до компетенції якого відноситься вирішення питання, що регламентується актом, керівника підрозділу, що готує акт, керівників інших зацікавлених підрозділів, юридичної служби та літредактора. Зовнішнє погодження здійснюють зацікавлені органи виконавчої влади з відповідним оформленням розпорядчого документу. У разі потреби органи виконавчої влади можуть видавати спільні нормативно-правові акти.
Суть оргатзаційно-технічних вимог полягає у дотриманні правил оформлення актів управління.
Дотримання форми актів - одна з необхідних умов їх чинності та дієздатності. Правова форма акта управління - це спосіб зовнішнього виразу приписів органів виконавчої влади, а також викладення юридичних норм у цих актах. Правові форми актів управління подаються у Конституції, законах, Примірній інструкції з діловодства..., затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1997 року.
Акти управління можуть мати зовнішній вияв у двох формах: письмовій та усній. Письмова форма є обов'язковою у випадку, коли вона зазначена у Конституції, положеннях, кодексах, статутах, а також для актів управління з фінансових, матеріально-технічних та кадрових питань.
Набуття чинності відомчих нормативно-правових актів тісно пов'язане з їх державною реєстрацією та регулюється Указом Президента України "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади".
Відповідно до ст. З цього Указу нормативно-правові акти, котрі видають міністерства, інші органи виконавчої влади, органи господарського управління та контролю і зачіпають права й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, набирають чинності через 10 днів після їхньої реєстрації, якщо цими актами не встановлено пізнішого терміну набрання чинності.
З метою поліпшення організації роботи з питань підготовки нормативно-правових актів, їх державної реєстрації, а також обліку, зберігання та приведення у відповідність із Конституцією та законами /країни, іншими актами законодавства постановою колегії Міністерства юстиції України від 27.03.98. затверджені Рекомендації з питань
17 Зам. 1653.
підготовки, державної реєстрації та обліку відомчих нормативно-правових актів. Ці Рекомендації застосовуються при підготовці нормативних актів, які:
-зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;
-мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, органів господарського управління і контролю, а також підприємств, установ і організацій, що не належать до сфери управління органу, який видав нормативний акт, та незалежно від форм власності.
Відповідно до ст. 2 Указу державну реєстрацію здійснюють:
Міністерство юстиції України - щодо нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю;
Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим - щодо нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим;
обласні, Київське і Севастопольське міські управління юстиції - щодо нормативно-правових актів обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також органів господарського управління та контролю;
районні, районні в Києві і Севастополі управління юстиції - щодо нормативно-правових актів районних, районних у Києві і Севастополі державних адміністрацій.
Державна реєстрація нормативно-правового акта здійснюється шляхом проведення його правової експертизи.
Організаційно-технічні вимоги включають також дотримання обов'язкових реквізитів і стабільного порядку їх розміщення: найменування установи, автора документу, назву виду документу, дату і номер, заголовок, текст, підпис, візи, напис про державну реєстрацію акта, печатка, інші знаки автентичності акта управління.
Важливим етапом набуття чинності нормативно-правових актів є порядок їх оприлюднення. Відповідно до ст. 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом,є нечинними.
Як відомо, порядок набуття чинності законів, актів Президента, Кабінету Міністрів визначений Указом Президента "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" від 10 червня 1997 року. Закони України, інші акти Верховної Ради, акти Президента, Кабінету Міністрів не пізніше, як у
п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих видання. Офіційними друкованими виданнями за цим Указом є: "Офіційний вісник України", "Відомості Верховної Ради України" і газета "Урядовий кур'єр". Акти Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів із зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду. Нормативно-правові акти можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях лише після їх офіційного оприлюднення. В такому випадку вони мають інформаційний характер і не можуть бути використані для офіційного застосування. Нормативно-правові акти Верховної Ради і Президента набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів набирають чинності з моменту їх прийняття, якшо більш пізній строк набрання ними чинності не передбачено в цих актах. Урядові акти, які визначають права і обов'язки громадян, набирають чинності не раніше від дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.
Акти Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням відповідного органу. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надіслання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність. Неопубліковані акти набирають чинності з моменту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування, якщо органом, що їх видав, не встановлено інший строк набрання ними чинності.
Що стосується відомчих нормативно-правових актів, то законом ще не визначено процедуру доведення до відома громадян зазначених актів. Тому це може бути будь-який спосіб оприлюднення через засоби масової інформації: газети, телебачення, радіо.
Крім того, ст. 29 Закону України "Про інформацію" зазначає, що поширення інформації здійснюється не лише через пресу, а й безпосереднім наданням її заінтересованим громадянам, державним органам та юридичним особам.
Юридичні стани актів управління
Розрізняють чотири юридичні стани чинності актів управління: припинення, зупинення, зміна, скасування дії актів.
Припинення - дія зумовлена об'єктивними обставинами. Підставами для припинення дії актів управління є:
а) введення в законну силу нового акта управління з того самого питання;
б) закінчення строку, на який було видано акт;
в) досягнення поставлених актом цілей (реалізація правових відносин, виконання приписів акта тощо);
г) зникнення адресата акта (ліквідація юридичної особи, смерть носія прав і обов'язків).
Зупинення, як і скасування актів управління, пов'язані з їх незаконністю, а тому передбачають ліквідацію виявлених порушень у порядку, передбаченому Конституцією, іншими законами.
Зупинення дії незаконних актів - це тимчасовий юридичний захід, що передує процесові оспорювання законності акта в судовому порядку.
Рішення органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Наприклад, з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції та законам України Президент України може зупинити дію цих актів з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Дія актів органів місцевого самоврядування з питань виконання делегованих їм повноважень у випадку, якщо вони суперечать Конституції і законам України, актам Президента, Кабінету Міністрів, може зупинятися відповідними органами виконавчої влади з одночасним зверненням до суду.
Навпаки, органи місцевого самоврядування мають право звертатися з позовом до суду щодо визнання нечинними актів органів державного управління і до прийняття судом рішення зупиняють на відповідній території дію оскаржувальних актів. Суперечки й конфлікти з приводу актів управління можуть також вирішуватися шляхом узгоджувальних процедур, створення паритетних комісій.
Зупинення дії незаконних актів управління є також прерогативою органів з надвідомчими наглядовими повноваженнями. Саме до таких відноситься зупинення актів, пов'язане з фактом принесення прокурором протестів у порядку загального нагляду на незаконні акти.
Зміна актів - це внесення до управлінських актів певних нових доповнень, поправок змісту, виключення та включення статей, пунктів, абзаців та інших змін, які здійснюються в міру необхідності. Зміни та доповнення до акта вносить орган, який видав цей акт. Наприклад, якщо Верховна Рада вносить певні зміни до закону, то це робиться у формі прийняття нового Закону України "Про внесення змін і доповнень до
Закону...", якщо це Указ Президента, то видається указ із змінами і доповненнями, внесеними актами глави держави і т. д.
Органи державного управління також можуть видавати повністю нові акти управління з нормативно врегульованого питання. У результаті цього попередній нормативно-правовий акт, який регулював це питання, втрачає чинність (замінюється новим), про що вказується в останньому за часом видання акті.
Скасування нормативно-правового акта здійснюється шляхом визнання нечинним цілого акта чи окремих його приписів, положень.
Правом скасування неправомірних актів наділені Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Конституційний Суд, судові органи (загальної компетенції та арбітражні), вищестоящі органи виконавчої влади.
Актами, що підлягають скасуванню, є: акти Президента, Кабінету Міністрів, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голів місцевих державних адміністрацій, їх структурних підрозділів, а також підприємств, об'єднань, що належать до комунальної власності.
Новий підхід щодо правових наслідків видання актів управління, визнаних нечинними, визначено положеннями Закону "Про власність". Статтями 56, 57 передбачена відповідальність державних органів за втручання у здійснення власником його правочинності та за видання актів, що порушують права власників. У разі видання акта управління, що не відповідає чинному законодавству, чи в результаті дії якого порушуються права власника та інших осіб щодо володіння, користування чи розпорядження належним їм майном, такий акт визнається недійсним за позовом власника (інших осіб) до суду. Цьому відповідає конституційна норма (ст. 55) про право людини на оскарження в суді рішень органів державної влади, посадових і службових осіб. Тобто кожний громадянин має право оскаржити в суді не лише індивідуальні, але й нормативно-правові акти органів виконавчої влади всіх рівнів - від районної державної адміністрації до Кабінету Міністрів України, якщо ці акти порушують права і свободи людини. Для прикладу, за словами Голови Верховного Суду України В.Бойка в 1998 ріці у 1,5 раза збільшилося надходження до судів скарг, спричинених затвердженням державними органами, посадовими особами незаконних рішень, а також вчиненням протиправних дій, що порушують права громадян. Суди задовольнили 78 % таких позовів.27 Існують також прецеденти, коли Вищий арбітражний суд України за позовами приватних фірм та фізичних осіб визнавав недійсними постанови Кабінету Міністрів України.
27 Іменем закону// Праця І зарплата 1999. - лют • № З (163) - С. 31
Цю особливість національної практики слід підкреслити окремо, адже за європейською моделлю адміністративного права увага акцентується головним чином на порушеннях з боку індивідуальних актів. Що стосується додержання законодавства державними органами, то в країнах Західної Європи функціонує вдосконалена впродовж десятиліть, а в деяких країнах протягом століть (Франція, Німеччина), система охорони прав у адміністративно-правовому порядку. Ця функція покладена на адміністративні суди, які є самостійними і незалежними органами судової влади.
Як бачимо, існує два способи скасування актів управління. При скасуванні внутрішніх актів переважає адміністративний (вертикальний) порядок. Акти зовнішньої дії підлягають скасуванню лише в судовому порядку, тобто за позовом.
Юридичні наслідки видання неправомірних актів включають не тільки їх припинення чи скасування. Анулюються, розпадаються і конкретні правовідносини, що утворилися внаслідок видання згодом скасованого акта. Скасовуються також акти, видані на виконання такого акта. Поновлюються у первісному стані стосунки майнового характеру: повернення грошей чи коштовностей, поновлення на роботі звільнених працівників, скасування накладених стягнень. Збитки, що наступили внаслідок дії незаконного акту, підлягають відшкодуванню за рахунок коштів відповідного органу державного управління.
Крім матеріальних наслідків скасування актів управління, можуть наступити й наслідки за моральну шкоду, завдану актом управління.
Глава 8.3. Звернення громадян та їх розгляд органами державного управління
Сьогодні важко уявити орган виконавчої влади, установу, підприємство, яким би не доводилося вирішувати скарги чи заяви громадян. Людина звертається до органу влади або посадової особи письмово чи усно, сподіваючись, що її почують, прислухаються до її поради, пропозиції, критичних зауважень стосовно їх діяльності та будуть вжиті відповідні заходи для поліпшення роботи, вирішені питання, що порушуються у зверненні.
Прийняття Конституції України поставило на порядок денний питання практичної реалізації наданого громадянам права (ст. 40) надсилати індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
З метою законодавчого врегулювання цієї конституційної норми був прийнятий 2 жовтня 1996 року Закон України "Про звернення громадян". Крім того, законодавство про звернення громадян включає й інші
законодавчі акти, що видаються відповідно до Конституції та цього закону.
Він регулює питання практичної реалізації конституційного права:
- вносити в органи державної влади, об'єднання громадян (відповідно до їх статуту) пропозиції про поліпшення їх діяльності;
- викривати недоліки в роботі;
- оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон надає і забезпечує можливість: для подальшої демократизації
управління державними і громадськими справами; для впливу громадян на поліпшення роботи органів державної влади, установ, організацій, підприємств незалежно від форм власності; для захисту своїх прав та законних інтересів.
Проаналізуємо Закон "Про звернення громадян" в цілому та окремі його положення.
Як розуміти звернення громадян
Поняття "звернення" іноді тлумачиться надто вільно і широко. Однак не на всі звернення поширюється його дія. Законодавець під зверненням (ст. 3) розуміє будь-які викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Розглянемо кожну з цих складових.
Пропозиція - не тільки те, що пропонується чиїй-небудь увазі, виноситься на обговорення, розгляд і таке інше. З правової точки зору пропозиція - це звернення громадян, де висловлюється порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб. Тобто такі пропозиції, що мають громадський інтерес і значення, а їх реалізація дає змогу вдосконалити суспільні відносини, впливати на них.
У зверненнях-зауваженнях висловлюються думки, міркування, судження щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших галузей, сфер діяльності держави і суспільства. Звернення-зауваження може містити й докір, закид, вказівку на помилки у роботі органів державного управління, поведінку посадових осіб тощо.
Заява - це, як правило, письмове звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів, або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки у діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Заява, що подається на ім'я офіційної особи, установи чи організації, оформляється за певними правилами.
Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за собою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Проте найбільший відсоток серед звернень громадян займають скарги. Це пояснюється не тільки глибокою економічною кризою, різким погіршенням становища громадян, низькою ефективністю діяльності органів управління в усуненні негативних явищ у соціально-економічній сфері, але й невмінням, а іноді й небажанням посадових осіб, державних службовців вислухати людину, глибоко вникнути в суть порушених нею питань, захистити її права та законні інтереси.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів і органів місцевого самоврядування, установ, організацій, об'єднань громадян, підприємств, посадових осіб.
Звернення, незалежно від його виду (пропозиція, заява чи скарга), може бути усним - викладеним громадянином і записаним посадовою особою на особистому прийомі чи письмовим - надісланим поштою або переданим громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, якщо ці повноваження оформлені відповідно до чинного законодавства. Звернення може бути подано як окремою особою (індивідуальне), так і групою осіб (колективне).
Якщо питання, відносно яких може бути подана пропозиція чи заява, законодавцем чітко не окреслені, то рішення, дії чи бездіяльність, на які громадянином може бути подана скарга, регламентовані статтею 4 Закону. Вона дає вичерпний перелік рішень, дій чи бездіяльності, які можуть бути оскаржені у випадку, коли:
- порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян);
- створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод;
- незаконно покладено на громадянина обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
Загальним правилом є те, що оскаржувальні рішення, дії чи бездіяльність мають бути в сфері управлінської діяльності, а також забороняється направляти скарги для розгляду тим органам і посадовим особам, дії, бездіяльність чи рішення яких оскаржуються.
Звернення (письмове чи усне) повинно відповідати вимогам, передбаченим Законом. Стаття 5 передбачає вимоги, які є обов'язковими для звернення, і їх недотримання тягне за собою правові наслідки у вигляді повернення звернення заявникові з відповідними роз'ясненнями протягом десяти днів з дня надходження. Для уникнення такої ситуації заявникові необхідно:
1) адресувати звернення тим органам, установам, підприємствам, організаціям чи посадовим особам, до повноважень яких належить
вирішення порушених у зверненні питань;
2) вказати у зверненні своє прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання;
3) викласти у зверненні суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання або вимоги;
4) підписати письмове звернення особисто із зазначенням дати. Якщо звернення оформлено не належним чином, тобто без
дотримання цих вимог, воно повертається заявникові з відповідним роз'ясненням не пізніше десяти днів від дня його надходження. У випадку, коли воно надіслано не тому адресату, до чиєї компетенції належить вирішення порушених у ньому питань, воно у п'ятиденний термін пересилається за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється автору звернення. Разом з тим, Законом забороняється відмовляти у прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання гро- идянина, незнання мови звернення.
Зрозуміло, що оформлені належним чином і пода1'' становленому порядку звернення підлягають обов'язковому пр- .о та розгляду.
Навпаки, письмове звернення без зазначення міс. проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого не можливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає.
Не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті. У цьому випадку не має значення - задовольняє прийняте рішення заявника чи ні. Не підлягають розгляду звернення осіб, визнаних судом недієздатними.
Законом забороняється переслідувати громадян за критику у зверненнях органів державного управління, посадових осіб, а також у той чи інший спосіб примушувати будь-кого до подання власного чи підписання колективного звернення або участі в акціях на його підтримку. Забороняється також розголошувати відомості про автора звернення без його згоди.
Необхідно враховувати, що дія Закону "Про звернення громадян" охоплює не всі звернення. Так, його сфера застосування не поширюється на категорії звернень (заяв і скарг) громадян, порядок розгляду яких встановлено відповідними статтями Кримінально-процесуального та Цивільно-процесуального кодексів, а також Кодексом законів про працю України. Не підлягають також розгляду звернення військовослужбовців, працівників органів внутрішніх справ і державної безпеки, що стосуються їх службової діяльності. Дія Закону не поширюється на розгляд скарг на рішення загальних зборів членів колективних сільськогосподарських підприємств, акціонерних товариств, юридичних осіб, створених на основі
колективної власносі, а також на рішення вищих державних органів, оскільки для таких звернень передбачено розгляд у судовому порядку.
Порядок, терміни подання і розгляду звернень, права громадянина і обов'язок
органів державного управління, їх керівників
Законом встановлено порядок розгляду кожного з видів звернень-пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг. Ті з них, авторами яких є Герої Радянського Союзу, Герої Соціалістичної Праці, інваліди Великої Вітчизняної війни, повинні розглядатись особисто першими керівниками органів державного управління.
Посадові особи зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства, забезпечувати їх виконання і обов'язково повідомляти громадян про наслідки розгляду звернень. Письмова відповідь дається за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.
Закон встановлює права громадянина при розгляді заяви чи скарги та обов'язки органів і посадових осіб щодо розгляду заяв і скарг. Так, автор звернення має право:
« особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, а також брати участь у її перевірці;
» знайомитися з матеріалами перевірки;
« подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядав заяву чи скаргу;
» бути присутнім при розгляді заяви чи скарги:
• користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це повноваження у встановленому законом порядку;
« одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги;
» висловити усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду;
« вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень.
Знання громадянами своїх прав і вміле їх використання мають велике значення, оскільки це сприяє підвищенню ефективності розгляду звернень, запобіганню повторним зверненням, а також є засобом профілактики бездіяльності та порушень, які породжують звернення.
Органи державного управління та посадові особи у межах своїх повноважень зобов'язані:
« об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;
» на прохання громадянина запрошувати його на засідання органу, що розглядає заяву чи скаргу;
« відміняти або змінювати оскаржувані рішення у випадках, якщо вони не відповідають закону та іншим нормативним актам;
« невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій;
« виявляти, усувати причини та умови, які сприяли порушенням;
» забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання рішень, що прийняті за заявою чи скаргою;
« письмово повідомляти громадянина про результати перевірки і суть прийнятого рішенння;
» вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину внаслідок ущемлення його прав та законних інтересів;
» вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення;
« на прохання громадянина не пізніше як у місячний термін довести прийняте рішення до відома органу місцевого самоврядування, трудового колективу чи об'єднання громадян за місцем проживання автора звернення;
« при визнанні заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;
» не допускати безпідставної передачі заяв чи скарг іншим органам;
« особисто організовувати та перевіряти стан розгляду звернень, вживати заходів щодо усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.
Розгляд звернень громадян при необхідності покладається на посадову особу чи службовий підрозділ, спеціально уповноважений здійснювати цю роботу.
З метою вдосконалення роботи зі зверненнями громадян, усунення недоліків і причин, що породжують скарги, підвищення персональної відповідальності посадових осіб, які допускають формально-бюрократичне ставлення до розгляду звернень громадян, організації особистого їх прийому 19 березня 1997 року був виданий Указ Президента України "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення". Указ, зокрема, зобов'язує органи виконавчої влади регулярно проводити особистий прийом посадовими особами громадян за місцем їх праці та проживання, затвердити графіки прийому. Він проводиться у встановлені дні та години, зручний для громадян час. Графік прийому визначається керівниками. Усі звернення на особистому прийомі реєструються. Якщо вони не підлягають негайному вирішенню, то розглядаються у тому ж порядку, що й письмове звернення. Ведення документації здійснюється відповідно до Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в
засобах масової інформації, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 року.
Для ведення прийому відводиться відповідним чином обладнане місце. Звернення громадян розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, однак, не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний строк вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу або його заступник встановлює необхідний термін для розгляду, про що повідомляється особі, яка його подала. При цьому загальний термін вирішення порушених у зверненні питань не може перевищувати сорока п'яти днів. Зазначений термін скорочено порівняно з двомісячним, який діяв раніше.
Контроль за додержанням законодавства про звернення громадян
і відповідальність за його порушення
Контроль за дотриманням законодавства про. звернення громадян відповідно до своїх повноважень здійснюють Верховна Рада і народні депутати України, Президент і Кабінет Міністрів, Уповноважений з прав людини Верховної Ради, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади щодо підпорядкованих їм підприємств, установ і організацій.
Нагляд за дотриманням цього законодавства покладено на органи прокуратури України. Прокурори в межах своїх повноважень вживають заходи до поновлення порушених прав, захисту законних інтересів громадян, притягнення порушників до відповідальності. Винні в порушенні Закону несуть цивільну, адміністративну чи кримінальну відповідальність, передбачену законодавством України.
Звертаємо увагу на те, що у випадку задоволення скарги орган або посадова особа, які прийняли неправомірне рішення щодо звернення громадянина, відшкодовують йому завдані матеріальні збитки, пов'язані з поданням і розглядом скарги, обгрунтовані витрати, понесені у зв'язку з виїздом для розгляду скарги на вимогу відповідного органу та втрачений на цей час заробіток. Громадянину на його вимогу і в порядку, встановленому чинним законодавством, можуть бути відшкодовані й моральні збитки, спричинені неправомірними діями або рішенням органу чи посадової особи при розгляді скарги. Спори про стягнення витрат розглядаються в судовому порядку.
Передбачена також відповідальність громадян за подання звернень протиправного характеру. Тобто таких, що містять наклеп, образи, дискредитацію органів державного управління та їх посадових осіб, керівників організацій, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інші протиправні дії. Якщо громадянином у
зверненні повідомлені завідомо неправдиві відомості, то за рішенням суду з нього можуть бути стягнуті витрати, зроблені у зв'язку з перевіркою такого звернення.
Загалом Конституція України, Закон України "Про звернення громадян", Указ Президента України "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення" створили законодавчу базу такої важливої галузі суспільних відносин, як право громадянина на звернення, що є ще одним кроком на шляху до демократизації державного управління. На нашу думку, ці акти повинні стати настільними книгами керівників і посадових осіб різних рангів, які несуть персональну відповідальність за організацію прийому громадян і розгляду їх звернень.
Глава 8.4. Специфіка юридичної відповідальності в
державному управлінні
Надзвичайно важливим і актуальним питанням здійснення управлінської діяльності є проблема відповідальності в державному управлінні, в тому числі і юридичної відповідальності. Розпочате з набуттям Україною незалежності реформування її політичної системи, а відповідно розвиток різноманітних форм самоуправління (саморегуляції), децентралізації управління змінюють правовий стан та компетенцію суб'єктів державного управління. Це, в свою чергу, приводить до змін форм державно-правового примусу і відповідальності в сфері державного управління у напрямку їх розширення та появи нових механізмів примусу і відповідальності, які дають змогу застосовувати їх безпосереднім учасникам управлінських відпосин через різні демократичні інститути правової держави.
Сьогодні, однак, слід розглядати цю проблему за реальним станом, коли процес державного управління, вплив суб'єкта управління на його об'єкт все ще носить переважно державно-владний характер. Форми цієї державно-владної діяльності різні: нормативно-правове регулювання, правозастосувальна діяльність, організаційно-правова діяльність тощо. Слід зазначити, що незалежно від того, носить ця діяльність правову форму чи ні, вона є державно-владною і включає державний примус.
Характер і обсяг правового регулювання у сфері державного управління є традиційним предметом досліджень, будучи досить спірним питанням у науці. На думку М.Краснова, це сталося внаслідок поділу відповідальності на "позитивну" і "негативну". Такий розподіл був не випадковим в умовах адміністративно-командної радянської системи і призвів до того, що у відносинах, пов'язаних із владою та управлінням, виявилося втраченим ядро будь-якої відповідальності.
У сучасних умовах державотворення на суб'єкт управління покладається відповідальність за всі несприятливі наслідки, викликані неправовим або невмілим використанням владних повноважень. Саме
такий підхід є однією з умов ефективної діяльності органів державного управління, а відповідно, й політичної стабільності в державі. Як засвідчує практика, основний акцент робиться на правах органів державного управління, посадових осіб, і не завжди достатньо виділяється відповідальність за помилкові рішення і дії, бездіяльність. Це призводить до вкрай негативних наслідків у здійсненні державного управління.
Актуальність цієї проблеми зростає з огляду на основоположні конституційні положення. Йдеться про ст. 19 Конституції України: "Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, е межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".
Оскільки йдеться про відповідальність органів та посадових осіб, наділених владними повноваженнями, то є доцільним вживання поняття "публічно-правової відповідальності". Тобто якщо брати механізм юридичної відповідальності в цілому, то в нашому випадку йдеться про його державно-правовий склад, відображення цього складу в Конституції та законах, що стосуються державного управління.
В.Шаповал, даючи аналіз поняття конституційно-правової відповідальності, до її особливостей відносить те, що вона може мати місце за умов, коли норми права взагалі не порушуються. "В таких випадках, -стверджує Шаповал, - відповідальність пов'язується з тими діями, котрі розцінюються як негативні в політичному плані". Великий інтерес в юридичній науці викликає проблема класифікації юридичної відповідальності. Деякі автори розрізняють відповідальність за видами правопорушень і за характером застосованих санкцій. Так, О.Лейст виділяє персональну й колективну відповідальність, розрізняючи її за суб'єктом правопорушення. За характером порушення він розділяє "відповідальність за вину" і "відповідальність без вини", за способом її виникнення і здійснення - відповідальність, що виникає безпосередньо із закону внаслідок правопорушення, і ту, що виникає на основі закону.2К
Ряд авторів класифікують види юридичної відповідальності за матеріальною ознакою. Така точка зору пояснюється тим, що зміст юридичної відповідальності визначає її галузеву належність. Матеріальна ознака як сукупне поняття охоплює ряд елементів, які відрізняють один вид правової відповідальності від іншого. До таких елементів належать: характер застосувальних санкцій, міра державного осуду, першочерговість виконуваних завдань, сфера дії. Всі ці елементи випливають зі змісту правової відповідальності, а тому матеріальна ознака є провідною і за своєю суттю відрізняється від процесуальних класифікаційних підходів, базуючись на матеріальному критерії класифікації. І.Ребане виділяє такі види юридичної відповідальності: кримінальну, адміністративну.
28 Лейст О Э. Санкции и ответственность по советскому праву. - М 1981. - С. 92-93.
дисциплінарну, цивільну, відміну незаконних актів І рішень державних органів, а також громадських організацій та їх органів.24
Отже, до видів правової відповідальності органу державного управління належить відміна його незаконних рішень, у цьому разі - будь-яких актів органів виконавчої влади. Така відповідальність наступає, коли виданий акт або рішення суперечать закону чи іншому нормативно-правовому акту, наділеному значною юридичною силою. Це пояснюється тим, що видання незаконних актів може викликати шкідливі для різноманітних суспільних відносин наслідки.
При цьому відміну незаконних актів і рішень навряд чи можна визнати самостійним видом юридичної відповідальності. Адже юридична відповідальність являє собою врегульовані нормами права відносини між державою і правопорушником, що пов'язані з державним осудом і застосуванням до винуватця заходів державного примусу, тоді як відміна незаконних актів і рішень з правопорушенням може бути й не пов'язана. Видання таких актів може бути наслідком недостатнього вивчення конкретних питань, незнанням законодавства та з інших причин. У цьому разі відміна незаконного акту є лише поновленням законності, а не мірою відповідальності.
З іншого боку, видання незаконних актів може бути наслідком здійснення правопорушення конкретною посадовою особою, що виражається у зловживанні службовим становищем, халатному ставленні до посадових обов'язків та інших негативних дій. Тут юридична відповідальність застосовується до конкретного суб'єкта, що здійснив правопорушення, тобто відбувається безпосередній вплив на особу правопорушника, до якого залежно від ступеня суспільної небезпеки правопорушення може бути застосовано й конкретний вид такої відповідальності (цивільної, адміністративної, кримінальної).
Крім того, в окремих випадках посадові особи органів державного управління можуть нести цивільно-правову відповідальність, передбачену статтею 56 Конституції України. У ній, зокрема, говориться, що громадяни мають право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. "Кожному гарантується право, - стверджує ст. 55 Основного Закону, - на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини".
29 Горницями А А Государственная дисциплина - К.. Политиздат, 1989 -С 118-119
У теорії управління відповідальність за якість управління пов'язують у першу чергу з системою управління та її органами, однак законодавча практика пов'язує конкретні форми відповідальності в основному з посадовою особою. Зарубіжна теорія і практика надають цій проблемі велику увагу, виходячи з принципів і особливостей своєї правової системи. Так, професор Боннського університету Ф.Оссенбюль у своїй монографії "Відповідальність держави", присвяченій дослідженню широкого спектра відповідальності як державних органів, так і посадових осіб цих органів розглянув проблему розмежування відповідальності органу державного управління й посадової особи. Він робить висновок про опосередковану відповідальність державних органів у разі неправомірних дій навіть його штатних посадових осіб, які мають місце в межах компетенції. Тобто про безпосередню відповідальність держави навіть у цих випадках не може йтися. Звідси випливає, що розмежування відповідальності органу державного управління і посадової особи визначається межами наданої компетенції. За діями посадової особи, здійсненими нею за рамками компетенції, орган управління не повинен нести відповідальність. Ось чому необхідно створити систему, яка забезпечить ознайомлення всіх зацікавлених суб'єктів управління з характером і межами компетенції посадової особи.
Механізм персоніфікації відповідальності сприяє посиленню відповідальності посадових осіб, а відповідно, збільшенню прав громадян у державному управлінні. Важлива роль у закріпленні такого положення відводиться судовому контролю, для ефективного здійснення якого необхідне чітке правове закріплення посадових обов'язків, які покладені на посадову службову особу. Закон України "Про державну службу" визначив методи забезпечення виконання державними службовцями покладених на них обов'язків та обмеження, пов'язані з проходженням державної служби. Детально про це йшлося у попередньому розділі.
Відповідно до загальної теорії, для кожної галузі права за відповідне правопорушення (тобто порушення властивих їй правових норм) встановлюється свій вид юридичної відповідальності - закріплений у законодавстві юридичний обов'язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що йому належали, певних благ особистого, майнового або організаційного характеру.
Стаття 38 Закону "Про державну службу" встановлює, що особи, винні в порушенні законодавства про державну службу, несуть цивільну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно із чинним законодавством. До державних службовців застосовуються такі види юридичної відповідальності:
- матеріальна (ст. ст. 130. 133 Кодексу законів про працю України);
- дисциплінарна (ст. 14 Закону України "Про державну службу");
- адміністративна і кримінальна (ст. 16 Закону "Про державну службу", закон "Про боротьбу з корупцією"), а також про звільнення з державної служби за порушення Присяги державного службовця (п. 6 ст. ЗО Закону "Про державну службу").
Крім цих видів юридичної відповідальності, українська теорія права виділяє конституційну відповідальність, яка визнається застосованою до державних органів чи вищих посадових осіб держави. Конституційне правопорушення можна визначити як протиправні винні діяння органів влади або інших суб'єктів, які посягають на форму правління, державний устрій та порядок утворення органів держави, конституційні права громадян.3" Наслідком такої відповідальності є відставка Прем'єр-міністра, Уряду, окремого міністра, імпічмент Президента, розпуск парламенту. Що стосується державних службовців, то в чинній системі права України їх конституційна відповідальність не передбачена.
Проаналізуємо більш детально окремі види юридичної відповідальності, які застосовуються у державному управлінні.
Дисциплінарна відповідальність
Дисциплінарна відповідальність наступає при порушенні державним службовцем обов'язків додержання дисципліни праці, правил внутрішнього розпорядку органу державного управління за невиконання або недостатнє виконання службових обов'язків. Ця відповідальність, таким чином, пов'язана з наявністю трудових відносин, розрахована на осіб, які перебувають на державній службі.
Дисциплінарні стягнення відповідно до ст. 14 Закону "Про державну службу" застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних із проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, у якому він працює.
Крім цього, підставою дісциплінарної відповідальності є правопорушення (дисциплінарний проступок), тобто вчинення державним службовцем провини по службі - порушення (невиконання) службових обов'язків, правил внутрішнього розпорядку органу державного управління, наказів посадових осіб, вимог законодавчих актів, якщо це не передбачено кримінальним законодавством як злочин і не тягне за собою відповідальності в кримінальному порядку.
Особливість дисциплінарної відповідальності державних службовців полягає в тому, що, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:
- попередження про неповну службову відповідність;
3!| ЛеМПКПЯТІЯ І oufir,™ 1»,.™,,.= ™,.,. ,„....,~, V т-------І'------ " . - .-
- затримка до одного року в присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
Законодавчою базою дисциплінарної відповідальності є: положення про орган державного управління, регламенти діяльності органу (установи), типові кваліфікаційні характеристики, посадові положення та інструкції, статути та спеціальні положення про дисципліну працівників окремих галузей державного управління (начальницький склад Збройних Сил, Служби безпеки, внутрішніх справ, митної служби, транспорту, зв'язку тощо).
Розрізняють три види дисциплінарної відповідальності: загальну, спеціальну та для керівних і виборних працівників. Загальна дисциплінарна відповідальність передбачає дисциплінарні стягнення, які за своїм змістом можуть бути поділені на такі три групи: а) заходи морально-правового характеру - догана, попередження про неповну службову відповідність; б) заходи матеріально-правового характеру - затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або призначенні на вищу посаду, зменшення розміру чи зняття премій, надбавок за високі досягнення у праці і виконання особливо важливої роботи, інших надбавок і доплат, установлених ст. 33 Закону "Про державну службу"; в) припинення державної служби.
Крім загальних підстав припинення державної служби за здійснення дисциплінарного порушення, передбачених Кодексом законів про працю України, Закон "Про державну службу" (ст. ЗО. Підстави припинення державної служби), встановлює щодо державних службовців специфічні підстави, які детально висвітлювались у сьомому розділі книги.
Дисциплінарні стягнення застосовуються посадовою особою або органом державного управління, від яких залежить призначення (звільнення) державного службовця на посаду, або посадовою особою, органом державного управління, вищестоящими щодо вказаних осіб (органів). Стягнення можуть накладатися за власною ініціативою посадових осіб (органів) або на пропозицію осіб (органів), які наділені відповідними повноваженнями щодо надання пропозицій накладання дисциплінарних стягнень. Ці стягнення застосовуються не пізніше одного місяця з дня провини і мають термін давності шість місяців з дня вчинення проступку.
Якщо внаслідок дисциплінарної провини нанесені збитки майну юридичної чи фізичної особи, винуватці, крім дисциплінарної відповідальності, можуть відповідати й у позовному порядку.
Порядок оскарження дисциплінарних стягнень, що накладаються на державних службовців у порядку підлеглості, передбачений у конкретних законодавчих актах, статутах, положеннях.
А дмініетративна відповідальність
Адміністративна відповідальність наступає за невиконання або неналежне виконання своїх обов'язків, тобто за здійснення адміністративного правопорушення. Такі характерні особливості адміністративного правопорушення як суспільна небезпека, протиправність, винність є складовими адміністративної відповідальності.
Об'єктом адміністративного правопорушення виступають суспільні відносини, які складаються у сфері адміністративно-організаційної діяльності та порядку управління, регулюються адміністративним правом, а також нормами інших галузей права (трудового, цивільного, фінансового, земельного та ін.). Об'єктом посягання адміністративного правопорушення може бути й сама людина, її здоров'я, честь і гідність.
Залежно від об'єкта посягання адміністративні правопорушення поділяються на різні види, перелік яких містить Особлива частина Кодексу про адміністративні правопорушення: правопорушення проти особи, прав і свобод громадян; порушення санітарно-гігієнічних норм і санітарно-протиепідемічних правил і норм; правопорушення в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів; порушення проти власності та ін.
Особливість підстав адміністративної відповідальності посадових осіб і державних службовців полягає в тому, що вони несуть таку відповідальність за порушення встановлених загальнообов'язкових правил своїми власними діями, у тому числі неправомірними вказівками, виконуючи які, їх підлеглі, інші працівники порушують встановлені правила. Крім того, посадові особи можуть нести адміністративну відповідальність і за невжиття заходів щодо забезпечення виконання правил іншими особами, якщо забезпечення їх дотримання входить до кола їх службових обов'язків. У даному разі йдеться про проступки, скоєні з власної вини, та з вини, пов'язаної зі службовою діяльністю. До останнього випадку може застосовуватись й подвійна відповідальність -адміністративна та цивільна, адміністративна і дисциплінарна - за одне й те саме порушення.
Порушення державним службовцем вимог декларування доходів тягне за собою відповідальність згідно зі ст. 9 Закону "Про боротьбу з корупцією". Зокрема, неподання або подання неповних чи неправдивих відомостей про доходи й зобов'язання фінансового характеру тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від п'ятнадцяти до двадцяти п'яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання державних функцій, а також є підставою для відмови у призначенні на посаду та позбавлення права балотуватися в депутати або на виборні посади в державні органи.
Неподання або невчасне подання державним службовцем повідомлення про відкриття валютного рахунку в іноземному банку тягне
за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від п'ятнадцяти до двадцяти п'яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання державних функцій.
Адміністративні стягнення накладаються не безпосередніми керівниками винних осіб, а спеціальними органами, яким винні особи, як правило, організаційно не підлеглі. Рішення про стягнення приймається колегіальне або одноособове представниками цих органів.
Цивільно-правова відповідальність
Цивільно-правова відповідальність являє собою передбачені законодавством засоби примусового впливу на порушника цивільних прав і обов'язків шляхом застосування до нього цивільно-правових санкцій, які мають наслідком невигідні майнові наслідки, що проявляються в позбавленні його певних прав або покладенні на нього додаткових обов'язків.
Відповідальність за шкоду, заподіяну діями посадової особи в галузі виконавчо-розпорядчої діяльності, полягає в обов'язковому відшкодуванні збитків, спричинених неправильними службовими діями (бездіяльністю) посадових осіб у галузі державного управління, органом державного управління від імені, за дорученням яких посадова особа вчиняє службові дії в межах наданої компетенції. Цей обов'язок відповідальності органу державного управління за дії свого представника випливає з того, що посадова особа, державний службовець наділені часткою компетенції даного органу (владне повноваження), тому останній має здійснювати контрольну функцію за діями своїх працівників та забезпечувати їх матеріальне стимулювання.
За шкоду, спричинену діями службовців, що не є службовими особами, орган державного управління відповідальності не несе, а збитки стягуються потерпілою фізичною чи юридичною особою в загальному порядку.
До службових дій, які слід кваліфікувати як неправильні (неправомірні, незаконні) і якими завдано шкоди, є:
- невиконання службових обов'язків (або неналежне їх виконання);
- виконання цих обов'язків неналежним чином (помилкові рішення);
- перевищення службових повноважень;
- зловживання такими повноваженнями.31
Слід зазначити, що відповідальність за шкоду, завдану посадовою особою, орган державного управління повинен нести, якщо такі юридичне значущі дії пов'язані зі службовою діяльністю своєї посадової особи в рамках наданої йому компетенції. Виходячи з цього принципу, у випадках, коли конкретна посадова особа не може відповідати в суді (наприклад, у
31 Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій -С 65
зв'язку з її звільненням, переходом на іншу роботу тощо), за його неправомірні дії несе відповідальність орган управління.
Коли ж шкода, завдана посадовою особою внаслідок дій, які не пов'язані з виконанням службових обов'язків навіть і в робочий час, відшкодовується не органом державного управління, а безпосередньо винною особою. Державний орган також не несе відповідальності за так звані "особисті акти" службових осіб. Адже державний службовець, який має бути виконавцем державної волі, є звичайною людиною, яка, реалізуючи надані повноваження, проявляє свої суб'єктивні риси (громадянську позицію, ідеологічну заангажованість, симпатії, антипатії, емоції тощо). Звідси, службові дії можуть нести на собі відповідні негативні наслідки. Орган державного управління, який відшкодував збитки потерпілій особі, має право звернутися до суду з регресним позовом до службової особи, яка є винною в заподіяній шкоді.
Звільняються від юридичної відповідальності службовці органів державного управління, які заподіяли шкоду правам, свободам громадян, інтересам держави під час здійснення службових повноважень, перебуваючи в стані надзвичайних ситуацій, стихійного лиха, необхідної оборони, крайньої необхідності або професійного ризику.
Кримінальна відповідальність
Кримінальна відповідальність державних службовців настає за так звані службові злочини, які за характером та проявом порушень поділяються на три види:
а) порушення повноважень: невиконання (неналежне виконання) повноважень (недбалість, бездіяльність);
б) перевищення повноважень: вчинення службовою особою акту, на який вона не мала законної влади, вихід за межі такої або недотримання відомих форм, процедур (одноосібне вирішення справи, яка повинна вирішуватися колегіальне, або вчинення дій, які ніхто не має права здійснювати чи дозволяти тощо);
в) вчинення акту, що входить до повноважень, але з метою, яку не передбачає закон (зловживання владою або службовим становищем, хабарництво, посадовий підлог).32
Зазначимо, що відповідальність за службові злочини, предбачені Кримінальним кодексом України (статті 165-171), настає лише стосовно посадових осіб. Інші державні службовці (функціональний, адміністративно-допоміжний склад) не є безпосередніми виразниками волі держави, а виражають власну волю, яка повинна проявлятись у межах і формах, установлених законом. Тому реалізація такої волі призводить до певних публічно-правових наслідків, які тягнуть за собою відповідальність за іншими статтями кримінального законодавства. Так, наприклад, ст. 191
(2) ККУ переслідує незаконне одержання працівником (не службовою особою) державної установи чи організації у будь-якому вигляді матеріальних благ або вигод майнового характеру в значному розмірі за виконання (невиконання) будь-яких дій із використанням службового становища.
Підхід до вирішення проблем юридичної відповідальності державних службовців у законодавстві та практичній діяльності тісно пов'язаний з найважливішим завданням - боротьби з корупцією - однією з серйозних загроз для інституту державної служби, а відповідно національної безпеки країни. У цьому зв'язку варто нагадати слова Президента України Л.Кучми: "Наш народ заслуговує не тільки на дієздатну, а й на чесну владу. Тому серед заходів, що вживатимуться, ставлю на перше місце викорчовування глибинних коренів корупції та звільнення тих, хто заплямував себе. Повсюдно буде покінчено з таким становищем, коли державна служба претворилася на джерело збагачення. Покінчено, не зважаючи на посади і чини. Хоча не тішу себе ілюзіями, що все буде даватися легко і просто".33
Проблеми боротьби з корупцією та іншими зловживаннями державних службовців та посадових осіб - одна з найістотніших для більшості держав світу. За словами Президента Світового банку Д.Вульфенсона, "після холодної війни корупція стала головним гальмом демократичного розвитку". А тому заходи по боротьбі з цим негативним явищем необхідно трактувати як невід'ємну складову системи розвитку державної служби.
Корупція - особливий вид хабарництва та зловживань службовим становищем, характерний для державних установ, з'явилась у період формування держав та їх інституцій. Це явище не знає кордонів, має міжнародний характер, а її рівень залежить від культури, традицій, що історично склалися в країні, ментальності громадян, сформованих морально-етичних цінностей, економічного розвитку країни, рівня оплати праці чиновників.
За даними авторитетної міжнародної організації, що вивчає проблему корупції, Transparance International (ТІ) Україна знаходиться сьогодні на сімдесятому місці у світовому рейтингу корумпованості.34 Можна сказати, що корупція та недостатні реформи економічного й політичного характеру в нашій країні йдуть паралельно один з одним, маючи схожі причини руху в обох напрямках.
Виходячи з такої-ситуації та враховуючи досвід боротьби з корупцією в інших країнах, в Україні прийнятий Закон "Про боротьбу з корупцією" та затверджена Указом Президента Національна програма боротьби з
33 Доповідь Президента Л Д Кучми на урочистих зборах з нагоди 1-ї річниці прийняття Конституції України 27 червня 1997 року. - К: Преса України. 1997, - С. 20.
34 Яоош Р Хабарництво не знає кордонів // Праця і заоплата. - 1999. - тоав. - № 9 - С. ЗО.
корупцією. Закон встановлює спеціальні обмеження щодо прийняття на державну службу та проходження державної служби. Порушення цих обмежень тягне за собою юридичну відповідальність. Так, наприклад, тільки за перше півріччя 1998 року прийнято судами до адміністративної відповідальності за порушення цього закону 120 керівних працівників органів виконавчої влади. З них за статтею 7 (відповідальність за вчинення корупційних діянь) - 26 осіб, за статтею 8 (відповідальність за порушення спеціальних обмежень, встановлених для осіб, уповноважених на виконання функцій держави) - 71, за статтею 9 (відповідальність за порушення вимог декларування доходів) - 20, за статтею 10 (відповідальність керівників за невжиття заходів щодо боротьби з корупцією) - 3. А за весь рік органами внутрішніх справ країни складено майже 3400 адміністративних протоколів, серед яких фігурують 3136 державних службовців та 228 депутатів різних рівнів. За цей час до суду направлено 3266 адмінпротоколів, а до відповідальності притягнуто 1450 корумпованих осіб.35 Кожен шостий із посадових осіб, звинувачених у корупції, - депутати різних рівнів.36 Факти корупції та посадові злочини викрито у деяких міністерствах, державних комітетах, райдержадміністраціях, міськвиконкомах та інших органах.
Стаття 7 цього Закону передбачає, що особи, які вчинили корупційні діяння, якщо в їх діях не міститься склад злочину, притягаються до адміністративної відповідальності. Такі особи звільняються від займаних посад і їм забороняється займати посади в державних органах та їхньому апараті протягом трьох років із дня звільнення.
На подолання цього негативного явища спрямована адміністративна реформа, яка за словами Президента, "покликана, крім усього іншого, чітко розмежувати владу і бізнес, змусити державного службовця дійсно служити державі, позбавивши його функцій всесильного регулювальника і розподільника в економіці. Завдання стоїть однозначне: ефективно протидіяти криміналізації відносин між державним апаратом та бізнесом і запобігати її рецидивам".37
Отже, можна сказати, що в Україні закладено законодавчу базу для боротьби з такими негативними явищами в державній службі, як корупція та інші зловживання службовим становищем.
Висвітлюючи це питання, необхідно згадати й про об'єктивні чинники, що стимулюють "тіньову" діяльність чиновників, спонукають їх зловживати становищем, брати хабарі. Одним із таких є дуже низький рівень офіційних доходів українських чиновників. Середня зарплата у сфері
3? Звідки доходи у чиновників? // Урядовий кур'єр. - 1999. - 5 січн. - № 1. - С. 5.
36 Доповідь Президента Л Д.Кучми на урочистих зборах з нагоди 1-ї річниці прийняття Конституції України 27 червня 1997 року. - С. 20.
37 Націю звеличують великі цілі І діла: Виступ Президента України Л.Д.Кучми у Верховній Раді України 22 лютого 2000 року // Урядовий кур'єр. - 2000. - 23 лют. - С 4.
державного управління в Україні на початку 1997 р. становила $ 60 на місяць (це ще до серпневого 1998 р. знецінення гривні), проти S 54 у Кенії та $ 2411 у Великій Британії (де високо цінують працю управлінців).38 Сьогодні можна абсолютно точно визнати, що соціальна група державних службовців (особливо середнього і нижчого рівнів) є утисненою та незадоволеною своїм матеріальним становищем. Більше того, збереження такого стану сприятиме формуванню в управлінців приховано негативного ставлення до своєї справи та загальнодержавних цілей.
Законодавчо передбачена можливість державному службовцю захистити свою репутацію шляхом зняття з нього безпідставних звинувачень або підозри. Стаття 11 Закону "Про державну службу" передбачила з цією метою проведення на вимогу державного службовця спужбового розслідування. Так, у разі відсторонення державного службовця від виконання повноважень за посадою проводиться службове розслідування, відповідно до "Порядку проведення службового розслідування", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 1995 року.
Рішення про проведення службового розслідування може прийматися лише в чітко визначених випадках, а саме: у разі невиконання державним службовцем посадових обов'язків, що призвело до людських жертв або заподіяно значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян; на вимогу державного службовця провести таке розслідування з метою зняття безпідставних на його думку звинувачень або підозри.
Отже, ініціатива при постановці питання про проведення службового розслідування може виходити як від державного службовця (ст. 11 Закону "Про державну службу"), так і від керівника (посадової особи) державного органу. Остаточне ж рішення про це приймається останнім. Відповідно до п. З Порядку службове розслідування проводиться за рішенням керівника з відстороненням державного службовця від виконання повноважень за посадою (зі збереженням заробітної плати) або без відсторонення.
Для проведення розслідування утворюється комісія, завданням якої є встановити, чи мав місце факт порушення з боку державного службовця, тобто, по суті, кваліфікувати дії останнього як правомірні чи неправомірні. За результатами розгляду керівник державного органу (посадова особа) в десятиденний строк приймає рішення, яке може бути таким: про припинення службового розслідування у зв'язку з відсутністю порушення з боку державного службовця чи безпідставністю висунутих проти нього звинувачень або підозри; про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності; про негайну передачу матеріалів
38 Зущик Ю Держуправлінш в Україні - "корупшонери мимоволі9 // Праця І зарплата. - 1997. - черв -№12 -С 27
службового розслідування у разі виявлення в діях службовця чи інших осіб ознак злочину слідчим органам.
Виходячи зі змісту "Порядку проведення службового розслідування", можна сказати, що службове розслідування - це діяльність спеціально утвореної у визначених законом випадках і порядку комісії з перевірки виконання конкретним державним службовцем своїх службових обов'язків чи висунутих проти нього звинувачень або підозри.
Як видно з вищевикладеного, юридична відповідальність в її традиційному розумінні може застосовуватися до будь-якого складу суб'єктів державного управління, обмеженого нормами права. Процеси децентралізації управління, розвиток системи державного управління у напрямі саморегулювання не тільки не знімають проблему соціального й державно-правового контролю, а відповідно, примусу й відповідальності, але, навпаки, демократизація суспільних відносин і становлення правової держави ще більшою мірою передбачають гарантування належного виконання суспільне необхідних обов'язків як визначальну умову свободи й захисту суб'єктивних прав усіх учасників суспільних відносин. Відповідно юридичний механізм відповідальності повинен розвиватися на основі демократичних інститутів соціального й державного контролю.
Запитання і завдання
I .На які види можна розділити форму управлінської діяльності? 2.Що таке розпорядчий документ?
З.Що розуміється під поняттям "управлінська процедура"?
4.Назвіть основні організаційні форми управлінської діяльності.
5.Які акти належать до відомчих нормативно-правових актів?
6.Поясніть суть поняття "відомча нормотворчість"?
7.Що таке розпорядчий документ?
8.Який порядок набуття чинності нормативно-правових актів органів виконавчої влади?
9.Які нормативно-правові акти підлягають державній реєстрації'?
10.Назвіть органи, що здійснюють державну реєстрацію нормативно-правових актів.
I1 .Як розуміти звернення громадян? 12.Назвіть основні види звернень.
ІЗ.Які вимоги передбачені до звернення?
14.Якими правами наділені громадяни, що звертаються із заявою чи скаргою?
ІЗ.Які основні види юридичної відповідальності в державному управлінні?
Іб.Які види відповідальності передбачає порушення Закону "Про державну службу"?
17.Що являє собою службове розслідування стосовно державного службовця?
Теми рефератів
І.Роль управлінських процедур у механізмі державного управління.
2.Управлінські процедури, пов'язані з організацією роботи державних службовців.
З.Роль актів управління в механізмі управління суспільними справами.
4.Порядок підготовки, державної реєстрації та обліку відомчих нормативно-правових актів в Україні.
5.Реалізація в Україні конституційного права громадян на звернення.
6.Законодавча регламентація звернень громадян.
7.Звернення громадян та їх розгляд органами державного управління.
8.Правове регулювання управлінських відносин.
9.Особливості відповідальності в державному управлінні.
Ю.Взаємообумовленість свободи і відповідальності в державному управлінні.
11.Конституційно-правові основи публічної відповідальності органів виконавчої влади.
12.Гарантії законності, справедливості та відповідальності у державному управлінні.
13.Посадова особа як суб'єкт відповідальності в державному управлінні.
14.Боротьба з корупцією та іншими зловживаннями в державному управлінні.
Рекомендована література
1 .Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. - К.: Преса України, 1997. - 80 с.
2.Про боротьбу з корупцією: Закон України // Відомості ВРУ . - 1995. -№ 34. - Ст. 266.
З.Про державну службу: Закон України // Відомості ВРУ. - 1993. -№ 52. - Ст. 490.
4.Про звернення громадян: Закон Украни // Відомості ВРУ . - 1996. -№ 47. - Ст. 256.
З.Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення: Указ Президента України // Вісник державної служби України. -1997.-№1.-С. 30-31.
6.Про національну програму боротьби з корупцією: Указ Президента України // Вісник державної служби України. - 1997. - № 2. - С. 62.
7.Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності: Указ Президента України // Вісник державної служби України. - 1997. - № 2. - С. 77-78.
8.Агеева Е.А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально-правовой аспект). - Л.: Изд-во Ленингр. университета, 1990. - 144с.
9 Білик В. Звернення громадян: законодавча регламентація // Командор. - 1997. - № 3-4. - С. 21-22.
Ю.Васильев Р.Ф. Акты управления. - М.: Изд-во МГУ, 1987. - 145 с.
11 Воловик В Проведення службового розслідування стосовно державного службовця // Право України. - 1995. - № 11. - С. 51-53.
12.Галянтич М. Організація судових органів адміністративної юрисдикції в Україні // Вісник УАДУ. - 1998. - № 2. - С. 34-38.
ІЗ.Горницкий А. А. Государственная дисциплина. - К.: Политиздат Украины, 1989.- 191 с.
14.Коваль А.П. Ділове спілкування. - К.: Либідь, 1992. - 280 с.
15.Коваль Л.В Адміністративне право: Курс лекцій. - К.: Вентурі, 1996.-208с.
16.Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 1999. - 736 с.
17.Комаров Е.И. Организатор и организаторская деятельность. - М.: Моск. рабочий, 1986. - 191 с.
18.Лоза О.В. Діловодство та документування управлінської діяльності: Навч. посібник. - К.: УАДУ, 1997. - 68 с.
19.Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.:НАНУ, 1995. - 208 с.
20.Тегза ГС. Звернення громадян та їх розгляд органами державної влади та місцевого самоврядування / Актуальні проблеми: матеріали конференції. - Ужгород, 1998. - С. 61-71.
21.Управленческие процедуры / Отв. ред. Б.М.Лазарев. - М.: Наука, 1988.-272с.
22.Шиба O.I. Конституційно-правові основи публічної відповідальності місцевих рад / Матеріали конференції. - Ужгород, 1998. -С. 14-20.
.
Зміст
Передмова.................................................................................................З
Розділ 1. Вступ до державного управління та його теоретико-методологічні основи
Глава 1.1. Природа і зміст державного управління...........................6
Глава 1.2. Управління як соціальне явище........................................11
1.2.1. Мета і суть управління..........................................................11
1.2.2. Ознаки державного управління............................................18
1.2.3. Суб'єкти і об'єкти державного управління..........................21
1.2.4. Риси державного управління................................................25
Глава 1.3. Предмет державного управління......................................27
1.3.1. Еволюція дослідження предмету державного
управління.......................................................................................27
.3.2. Особливості поняття "державне управління"......................34
.3.3. Визначення предмету державного управління.....................37
Глава 1.4. Метод теорії управління...................................................39
.4.1. Види методів теорії управління.............................................40
.4.2. Мистецтво управління...........................................................41
.4.3. Структура курсу "Державне управління"............................43
.4.4. Категорії державного управління.........................................45
Глава 1.5. Принципи державного управління...................................47
Розділ 2. Історичний досвід державного управління в Україні
Глава 2.1. Держава і управління Київської Русі................................58
Глава 2.2. Галицько-Волинська держава та форми її управління ....64 Глава 2.3. Управління в Українських землях за польсько-литовської доби ..................................................................................70
Глава 2.4. Український державний лад і управління періоду
Визвольної боротьби..........................................................................75
Глава 2.5. Державне управління періоду занепаду козацько-гетьманської держави .........................................................................81
Глава 2.6. Управління і державний лад в Україні у XIX- поч. XX століть...........................................................................................91
2.6.1. Державне управління та місцеве самоврядування Австрійської імперії.......................................................................92
2.6.2. Державне управління Російської імперії..............................95
2.6.3. Держа'вний лад Російської імперії (поч. XX ст. 1917 р.)..103 Глава 2.7. Українська державність у період визвольних змагань
1917-1920 років..................................................................................105
2.7.1. Українська республіка в часи Центральної Ради...............105
2.7.2. Українська гетьманська держава........................................109
2.7.3. Директорія Української Народної Республіки...................І \І
1.1 А. Західно-Українська Народна Республіка...........................114
Глава 2.8. Державне управління Української РСР (1920-1991
РР-).....................................................................................................119
2.8.1. Радянська Україна у 20-ті роки...........................................1 \д
2.8.2. Радянська модернізація України у 30-ті роки....................123
2.8.3. Україна під час Другої світової війни.................................128
2.8.4. Післявоєнна відбудова і розвиток України (1945-1956) ....132
2.8.5. Україна в умовах десталінізації (1956-1964).......................135
2.8.6. Україна в період застою та загострення кризи радянської системи (1965-1985)....................................................137
2.8.7. Україна в часи перебудови і розпаду Радянського Союзу (1985-1991).........................................................................141
Розділ 3. Функції державного управління
Глава 3.1. Сутність і класифікація функцій державного
управління.........................................................................................149
Глава 3.2. Характеристика загальних (основних) функцій............155
3.2.1. Адміністративно-політичні функції....................................156
3.2.2. Економічні функції..............................................................162
3.2.3. Соціальні функції.................................................................164
3.2.4. Культурно-освітні функції..................................................167
Глава 3.3. Спеціальні (спеціалізовані) функції................................168
3.3.1. Стратегічне планування......................................................168
3.3.2. Функція прийняття управлінських рішень........................179
3.3.3. Функція організації діяльності............................................192
3.3.4. Функція мотивації...............................................................201
3.3.5. Контрольна функція управління.........................................211
Глава 3.4. Допоміжні функції...........................................................238
3.4.1. Управління людськими ресурсами.....................................238
3.4.2. Фінансова діяльність і бюджетний процес.........................249
3.4.3. Юридично-судові функції...................................................258
3.4.4. Діловодство та документування.........................................261
3.4.5. Зв'язки з громадськістю (public relations)...........................268
Розділ 4. Методи державного управління
Глава 4.1. Поняття і класифікація методів державного
управління.........................................................................................283
Глава 4.2. Організаційно-розпорядчі (адміністративні) методи ....291
Глава 4.3. Економічні методи..........................................................304
Глава 4.4. Правові методи................................................................317
Глава 4.5. Соціально-психологічні методи....... ......323
Розділ 5. Державне управління та виконавча влада
Глава 5.1. Конституційна модель розподілу влади в Україні.........330
Глава 5.2. Державне управління і виконавча влада: поняття,
співвідношення, взаємозв'язок.........................................................338
Глава 5.3. Адміністративна реформа в Україні...............................345
5.3.1. Суть адміністративної реформи..........................................345
5.3.2. Основні напрямки адміністративної реформи...................350
Розділ 6. Апарат державного управління
Глава 6.1. Характеристика державного апарату............................369
Глава 6.2. Поняття та правовий статус органів виконавчої
влади..................................................................................................377
Глава 6.3. Конституційні засади побудови і діяльності системи органів виконавчої влади України..................................................385
Розділ 7. Державна служба
Глава 7.1. Державна служба: поняття, риси, функції, принципи,
види, організація...............................................................................426
Глава 7.2. Система правових актів про державну службу та
правовий статус державних службовців..........................................437
Глава 7.3. Класифікація посад державних службовців...................453
Глава 7.4. Проходження державної служби та управління державною службою.........................................................................464
7.4.1. Процес проходження державної служби............................464
7.4.2. Управління державною службою.......................................490
Глава 7.5. Підготовка, перепідготовка та підвищення кваліфікації державних службовців.................................................494
Розділ 8. Акти та процедури управлінської діяльності
Глава 8.1. Форми управлінської діяльності............................'.........507
Глава 8,2. Правові акти управління.................................................519
Глава 8.3. Звернення громадян та їх розгляд органами
державного управління....................................................................534
Глава 8.4. Специфіка юридичної відповідальності в державному
управлінні..........................................................................................541
t
Малиновський Валентин Ярославович Державне управління
Навчальний посібник
Редактор Н. Ярмольчук
Технічний редактор В. Лавренчук
Художнє оформлення Т. Мельник
Коректор Л. Стасюк
Редакційно-видавничий відділ «Вежа»
Волинського державного університету імені Лесі Українки (43025 Луцьк, пр. Волі, 13) 2000
Підписано до друку 3.04.2000. Формат 60x84 V,,- Папір офсетний. Гарнітура Таймз.
Друк цифровий. Обсяг 23,2 обл.-вид. арк. Обсяг у друк арк 35.
Наклад 500 прим. Зам. 1653.
Віддруковано у Волинській обласній друкарні. 43010, м. Луцьк, пр. Волі, 27. Тел. 4-25-01, 4-25-07, 4-41-73.