Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Городское самоуправление в России период существования Временного правительства
1. Февральская революция 1917 г. и проблемы трансформации самоуправлений
г. городские самоуправления, встречали в условиях господствующего в обществе глубокого недовольства самодержавным режимом. К марту 1917 г. муниципальные гласные оказались в противоречивой ситуации. С одной стороны, можно отметить их недемократичный состав, наличие значительных имуществ, чинов, связей, возможностей. Это заставляло лояльно относиться к старому строю, в' рамках которого они получили высокое положение в обществе, который охранял их имущество и привилегии. Только сильная авторитетная власть могла защитить их от «бессмысленного и беспощадного» русского бунта. '
С другой стороны, абсолютная монархическая власть полностью дискредитировавшего себя к началу 1917 г. императора также не устраивала многих гласных самоуправлений. Режим ограничивал их самостоятельность в принятии решений на муниципальном уровне, ревниво охранял свою монополию на власть, стремился сдерживать порывы буржуа, завладевших экономическими высотами и желавших усилить влияние в органах государственной власти. Во всём обществе осознавалась необходимость решительных перемен, но самодержавная власть не проявляла гибкости, готовности идти на эти перемены, способности мышления «на перспективу».
Вариант прихода к власти в результате революции сильного либерально-буржуазного правительства вполне устроил многих, а консервативные деятели ощущали себя в изоляции и считали какое-либо противодействие бесполезным. Именно этим можно объяснить поведение большинства гласных городских дум в условиях начавшейся революции.
Петроградская городская дума оказалась в эпицентре революционного взрыва, но ведущую роль в городе играли стихийные силы и претенденты на овладение верховной властью. В Москве, второй столице России, значимостьпозиции муниципалитета по отношению к происходившему была выше. Сказывалась удалённость Москвы от центральных учреждений и то, что инициатива вооружённого выступления против властей исходила из Петрограда: для успеха восстания очень важным был вопрос, подхватит ли Москва, а за ней и вся Россия, революционную инициативу столицы, или мятеж останется в рамках одного города. СВ. Бахрушин отмечал особую значимость позиции московского городского самоуправления: «…Каждое выступление Московской Думы как раскат грома проносилось по стране, встречая отзвук в самых захолустных углах её; по ней строились, её словами говорили, её мыслями думали все прочие города России, жадно прислушиваясь к её голосу, глядя на её указующий перст…» 8.
О событиях в Петрограде московским общественным деятелям стало известно уже днём 27 февраля. Вечером состоялось чрезвычайное заседание городской думы. На нём присутствовали гласные старого и нового составов, представители земского и городского союзов, организаций промышленников, кооперативов, рабочих больничных касс. Совещание избрало организационное бюро, которому было поручено определитьч состав учредительного заседания Комитета общественных организаций. И Комитет, который возглавил думский гласный Н.М. Кишкин, и организованный в то же время Совет рабочих депутатов поместились в здании городской думы. На экстренном заседании 28 февраля гласные городской думы поприветствовали Государственную думу и выразили «…твёрдую уверенность, что народные представители в единении с доблестной армией и народом устранят от власти тех, кто защищает старый порядок, творит постыдное дело измены…». 1 марта на сторону Комитета перешли войска Московского гарнизона, тогда же московский городской голова кадет М.В. Челноков получил телеграфное сообщение от М.В. Родзянко с указанием подчиниться Временному комитету Государственной думы, образованному в столице. После этого городской голова посетилкомандующего Московским военным округом генерала И.И. Мрозовского и уговорил его отказаться от сопротивления силам революции. После получения известий о событиях в Петрограде, при бездействии» старой власти, образованному при Московской городской думе Комитету удалось возглавить революционное движение. Когда ситуация с центральной властью прояснилась, дума сразу поддержала новое буржуазное правительство.
В образованном при активном участии самоуправления и ещё 22 организаций Комитете представители цензовых организаций насчитывали лишь чуть более 20% от общего числа членов, преобладали сторонники более левых сил. Городской голова М.В. Челноков не вошёл в Исполком Комитета, а когда в ночь на 2 марта он был назначен комиссаром города Москвы, то на него началось сильное давление. 6 марта М.В. Челноков сложил с себя полномочия комиссара. 7 марта был приведен к присяге состав думы, избранный в декабре 1916 г. Новый состав Московского самоуправления приветствовал «наступление свободы и нового порядка»186. Серьёзным препятствием, помешавшим более деятельному участию московского самоуправления в революционных событиях, стала неопределенность со статусом гласных из-за отмены выборов 1916 г.
Провинции сведения о состоявшейся революции достигали с опозданием, к тому же телеграммы из центра, пока исход восстания не определился, задерживались местными властями, стремившимися не допустить распространения революции. С получением известий из столицы народ, нуждающийся в руководстве, как отмечает Г.А. Герасименко, «потянулся к тем учреждениям, которые были в наличии, существовали на деле и хоть в какой-то степени зарекомендовали себя в политической жизни». Как правило, это были именно городские думы, тем более что и председатель Государственной думы М.В. Родзянко, и премьер-министр Г.Е. Львов свои телеграммы в провинцию адресовали в первое время городским головам, что на местах рассматривалось как свидетельство поддержки. Думыгубернских городов России, оставшиеся в результате революции единственными легитимными, действующими органами управления в городах, получив с опозданием известия о событиях в столице, фактически должны были оперативно решить, признавать или нет ту революционную власть, которая уже победила в Петрограде и Москве. От этого решения зависело направление всех дальнейших действий на местах.
Как правило, вначале весть о революции обсуждалась в узком кругу руководства губернии в присутствии городского головы и председателя земской управы, которые, посовещавшись с представителями общественности и дождавшись момента, когда ситуация в столицах прояснялась, принимали принципиальное решение о признании происшедшего переворота. После обнародования телеграмм из Петрограда созывались расширенные заседания городских дум с участием общественности, на которых принимались решения о поддержке революции, разоружении полиции, отстранении наиболее одиозных фигур в губернском руководстве, создании общественных комитетов. Фактически эти комитеты, где представители цензовых дум оказывались в меньшинстве, при всеобщей поддержке получали власть в свои руки. После этого центр общественной жизни быстро перетекал в комитеты, политическая роль и значение цензовых дум резко снижалась. Конечно, на местах имели место свои особенности.
В Туле совещания групп граждан шли с 1 марта, старая администрация была отстранена от власти в ночь со 2 на 3 марта. 3 марта помещение Тульской городской думы стало местом сбора не только гласных, но и представителей рабочих, кооперативов, солдат гарнизона. В конце февраля - начале марта значительная часть муниципального руководства болела: у городского головы А.А. Смирнова было повторное рожистое воспаление, припадок случился у и.о. члена управы С.Ф. Занфтлебена, болел член управы А.И. Чернышев, а замещающий место городского головы А.Н. Хатунцев находился в служебной командировке по продовольственному вопросу188. Втаких условиях руководил собранием* городского общественности не входивший в состав городской думы видный земский деятель G.P. Дзюбин189. На совещании было решено - передать власть в городе Временному исполнительному комитету, в состав которого вошли* преимущественно делегаты наспех образованных демократических общественных организаций, армии и один представитель муниципалитета. Первое заседание Тульской городской думы после происшедшей революции прошло лишь спустя 4 дня, 7 марта, когда ведущее значение в городе и губернии уже приобрёл исполком, претендовать на ведущие позиции среди сохранённых в результате революции властных органов гор. Тулы муниципалитет уже не мог, а потому вынужден был искать поддержку, стараясь усилить контакты с губисполкомом, но кроме представителя муниципалитета В.И. Черносвитова и городского головы А.А. Смирнова, как делегата Всероссийского союза городов, в состав исполкома никого из думы не пустили190.
В гор. Вятке известия о революции были получены 1 марта. Телеграммы были засекречены до особого совещания общественных деятелей на квартире губернатора. На нём 3 марта большинством голосов было признано необходимым напечатать объявления о происходящих событиях. Днём 3 марта состоялось совещание общественных представителей «наиболее революционного настроения и наиболее горячо откликающихся на явления общественного порядка», которые предложили городской думе провести совместное заседание, на что дума согласилась. Вечером это заседание состоялось. Дума гор. Вятки «…единогласно высказалась за признание нового правительства и выразила одушевлявшую всех гласных радость по поводу поражения старого ненавистного режима дружным ура…»192. Тогда же было принято решение создать Комитет общественной безопасности с функциями обеспечения города продовольствием и поддержания и общественного порядка. В состав Комитета, состоявшего первоначально из 18 человек, вошли 3 представителя городской думы193. В отчёте о своей деятельности губернский комиссар, председатель губернского земства П.И. Паньков отмечал в» качестве важнейшего достижения старых и новых - властей в дни переворота сохранение спокойствия среди населения, что позволило «…почти безболезненно пережить первые, наиболее тревожные дни переворота» 9. Это было обеспечено путём выработки мирным путём, без апелляции к массам, согласованной позиции представителей старой и новой революционной власти. Особенностью установления новой власти в губернских городах, в частности, Туле и Вятке, стало то, что активно действовать думы начали, фактически, только после того, как ситуация прояснилась, под давлением со стороны общественности, стремясь лишь в минимальной степени изменить систему и аппарат местного управления.
Поддержка революционных выступлений со стороны местных властей уездных городов для центра была уже не так важна. Сведения о революции достигали уездов, как правило, с опозданием, противопоставлять себя местным губернским властям и центру в уездах не собирались, поэтому зачастую признание новой власти гласными носило формальный характер.
Публицист Д. Гремяченский, анализировавший хронику революционных событий в муниципалитетах России, и другие современники отмечали «единодушие и единообразие форм, в которых протекало начало революции…, отсутствие жертв и полное сохранение порядка, торжественную, объединяющую всех радость»195. Мирная смена власти на местах во многом была заслугой городских самоуправлений и муниципальных деятелей, особенно в столицах и губернских городах. Думы играли роль тех организационных форм, вокруг которых происходило сплочение общественно-активных сил в дни революции, на базе которых происходило формирование исполнительных комитетов.
В дни революции муниципалитеты в целом показали себя соответствующими тому значению, которое до революции вкладывалось в них демократической общественностью, рассматривавшей самоуправления как пробивавшийся из-под архаичного старого режима зародыш новой демократической власти. Участие дум в февральских событиях, политические речи, воззвания-, дальнейшая деятельность по укреплению основ новой власти свидетельствуют, что самоуправления в те дни далеко вышли за пределы традиционных для них хозяйственных полномочий и достигли наивысшей степени политизации с момента их создания. В дни Февральской революции ситуация поменялась настолько радикально, что цензовые земства и городские думы не смогли закрепить за собой ведущую роль как новых органов власти на местах. Контроль над ситуацией в регионах оказался в руках сформированных на гораздо более широкой, бесцензовой основе исполнительных комитетов, в которых деятели земств и муниципалитетов принимали участие, но не доминировали. Переворот, разрушивший строй, при котором были достигнуты серьёзные успехи и в то же время обнажились проблемы городских самоуправлений России, создал предпосылки для радикальной трансформации самих муниципальных органов с целью ликвидировать подвергшиеся жёсткой критике до революции недостатки и способствовать развитию успехов.
2. Демократизация городского самоуправления: законодательство Временного правительства в муниципальной сфере
революция самоуправление правительство демократизация
В результате революционных событий в Петрограде к власти пришло сформированное Временным комитетом Государственной думы Временное правительство, состоявшее из либералов. Новая власть провозгласила курс на демократизацию и всестороннее развитие местного самоуправления, рассматривавшееся как основа нового строя. Предпринятые в течение последующих месяцев меры должны были юридически оформить демократический «февральский» режим. На планы, замыслы действовавшего в либеральном ключе правительства влияли перестановки в его составе, изменение ситуации в стране, давление общественно-политических сил справа и слева, но общее направление оставалось неизменным. Как отмечал заместитель заведующего Главного управления по делам местного хозяйства Д.Д. Протопопов, в основу деятельности новых учреждений была положена «…идея предоставления местным* органам значительной части исполнительной власти на местах, с оставлением за органами центральнойвласти лишь надзора за законностью».
Одной из первых телеграмм председатель Временного правительства князь Г.Е. Львов передал административную власть на местах из рук губернаторов в руки председателей губернских земских управ, т.е. лицам, стоявшим во главе цензовых земских самоуправлений, назначив их комиссарами Временного правительства. По мысли Г.Е. Львова, комиссары - единственные представители центральной власти на местах, должны были быть лишь посредниками между центром и местными самоуправляющимися организациями.
Не допустить распада страны и обеспечить управляемость регионами из центра могло только единообразие системы управления и твёрдость власти. Общественные исполнительные комитеты, в каждой губернии сформированные стихийно, на свой лад, аморфные, с неопределённой, иногда весьма радикальной, политической позицией, и стремящиеся к полной самостоятельности в действиях, не соответствовали этому принципу. Г.Е. Львов признавал большое значение местных общественных комитетов как «зародышей местного демократического самоуправления, подготовляющего население к будущей реформе». Но роль той общей формы, в которую должны были вылиться органы самоуправления в городах, по замыслу центра, были призваны сыграть городские думы. Глава правительства наделял думы и земства особым доверием, надеялся сделать местные самоуправления опорой центральной власти.
Политические позиции цензовых муниципалитетов после Февральской революции ослабли, что объясняется революционным неприятием левой демократической общественностью ограниченности состава городских самоуправлений и того, что оно было частью подвергшейся жёсткой критике дореволюционной политической системы. Городские гласные не без оснований опасались своего роспуска и передачи муниципальных полномочий возникшим в революционные дни общественным исполнительным комитетам. 6 марта в своей телеграмме Г.Е. Львов предложил московскому городскому голове М.В. Челнокову принять меры к созыву избранного в ноябре 1916 г. цензового, почти полностью кадетского состава думы. Действия председателя революционного Правительства укрепили позиции органов городского самоуправления. Но несмотря на распоряжения главы МВД, вопрос о возможности сохранения цензовой думы обсуждался в Московском исполнительном комитете общественных организаций в течение всего марта 1917 г.
В' каждом городе России отношения цензовых муниципалитетов с представителями новой власти и советами складывались по-своему, но недоверие и стремление со стороны революционных организаций добиться скорейшего реформирования органов местного самоуправления на демократических началах было повсеместным. С начала марта вплоть до середины апреля 1917 г. в МВД с мест поступало множество запросов о судьбе цензовых городских дум, как от самих муниципалитетов, так и от советов и исполнительных комитетов, кое-где преобразования осуществлялись самочинно, широко осуществлялось пополнение городских дум за счёт представителей «нецензовых» групп населения.
Ситуация на местах оказывала мощное давление на правительство, заставляя его спешить с проведением реформы. Признавая реформирование самоуправления первостепенной задачей, 23 марта 1917 г. для упорядочения деятельности в этом направлении Временное правительство принялопостановление, согласно которому все работы по подготовке реформ местного самоуправления должны были быть сосредоточены в Особом совещании по реформе местного управления и самоуправления под председательством министра внутренних дел. 17 марта начальником Главного управления по делам местного хозяйства при МВД был назначен московский гласный, кадет Н.Н. Авинов, с предоставлением ему прав товарища министра внутренних дел». В его руках оказалась сосредоточена связь между органами самоуправления на местах и центральной властью.
Разработка муниципальной реформы оказалась не у случайных людей. Многие из правоведов Особого совещания имели муниципальное прошлое, занимались научно-публицистической деятельностью на городские темы: Н.Н. Авинов, М.И. Арефьев, Л.А. Велихов, Б.Б. Веселовский, В.М. Гессен, А.А. Журавлёв, И.М. Кулишер, М.А. Курчинский, М.Н. Петров; Д.Д. Протопопов, В.Н. Твердохлебов, Н.М. Тоцкий и другие - весь цвет муниципальной науки того времени. Ещё до революции они наладили активные связи с городскими деятелями на местах через общественные организации: Всероссийский союз городов, Земгор, Общество городов-садов возникшее в 1913 г., Общество изучения городского хозяйства, Московское общество по подготовке специалистов земской и городской службы действовавшие с 1915-1916 гг. "», через издание журналов «Городское дело», «Известия Всероссийского союза городов», носивших справочно-инструкторский характер ежегодных «Календарей-справочников городского деятеля», публикации в специализированных и популярных изданиях. Всё это позволило им сразу активно приступить к законотворчеству.
Наряду с правительством разработкой и обсуждением различных аспектов городской реформы занимались другие организации. Активно шли работы в соответствующей комиссии Всероссийского союза городов, где господствовали кадеты. Подготовленные этой комиссией тезисы оказались более умеренными, чем проект закона, составленный правительством;, и исходили из предположения, что «органы общественных городских управлений суть органы государственного управления, на местах», ведающие всеми делами местного управления. Избирательное право, по мнению комиссии ВСГ по городской реформе, должно было быть предоставлено: пассивное - с 25 лет, активное либо с 21, либо с 25 лет, причём участие войсковых частей в муниципальных выборах было признано нежелательным. Комиссия высказалась против предоставления права избираться тем, лицам которые не имели связи с соответствующим избирательным округом предлагала установить минимальный ценз оседлости». Выработанные ВСГ принципы, рассматривавшиеся как радикальные накануне революции, в марте 1917 г. выглядели уже как весьма ограниченные. Принятие варианта ВСГ позволяло ослабить на местах влияние левых партий.
Социалисты отстаивали уменьшение возрастного ценза до 20 лет. а для солдат - до 18 лет, сведение ценза оседлости к минимуму, сокращение списка тех случаев, которые вели к лишению избирательных прав пропорциональную систему выборов, денежное вознаграждение гласным за участие в заседаниях думы. Эти принципы соответствовали интересам левых партий: среди молодёжи и солдат было особенно много их сторонников. Значительное число деятелей социалистической ориентации было среди представителей общественности, вошедших после февраля 1917 г. в органы власти и охраны правопорядка на местах. Революционные деятели, возвращавшиеся из эмиграции, ссылки или подполья, не могли соответствовать даже шестимесячному цензу оседлости, поэтому социалисты выступали за его отмену. В социалистических партиях было меньше известных, ярких и авторитетных общественных, муниципальных деятелей, поэтому предпочтительнее была пропорциональная, а не мажоритарная система выборов. Среди потенциальных гласных социалистов было много людей, работавших по найму. За отсутствие на рабочем месте в связи с думской деятельностью гласному - наёмному работнику - работодатель имел полное право не платить. Сохранение бесплатности общественной' службы вело к отказу многих наёмных работников, от активной муниципальной работы, что было на руку домовладельцам и торгово-промышленным группам.
Составители нового муниципального избирательного закона руководствовались в своей деятельности не только стремлением максимально реализовать в правовых нормах демократические принципы, но и подверглись сильному влиянию со стороны политических партий. 15 апреля 1917 г. Временным правительством были приняты впредь до издания нового закона об общественном управлении городов «Временные правила о производстве выборов гласных городских Дум…», ставшие основой для избрания демократических составов муниципалитетов. Эти поправки стали компромиссом между либералами и умеренными социалистами. 3 мая, был принят и «Наказ о применении временных правил», более детально описывавший выборную процедуру.
Согласно новому закону городское самоуправление сохранялось во всех городах, имевших его по Городовому положению 1892 года. Избирательные права получили широкие слои населения: все российские граждане, без различия пола, национальности, вероисповедания, достигшие 20 лет, проживающие во время составления избирательных списков в данном городе, или имеющие иные связанные с городом определённые занятия. Пассивное избирательное право получали и те, кто никак не был связан с городом, но удовлетворял остальным цензам.
Ещё до революции муниципальное законодательство не содержало никаких норм, ограничивавших избирательные права военнослужащих, однако с введением всеобщего избирательного права этот вопрос приобрёл иные масштабы. Согласно закону от 15 апреля 1917 г., лица, состоявшие на военной службе, в общем-то, случайные для города люди, имели правопринимать участие в выборах на общих основаниях. Это допущение могло создать трудности в работе муниципалитетов. Временное правительство отмечало, что уход воинских частей из города на позиции не даёт избранным гласным-солдатам* освобождения - от воинской - службы. К ним применялись правила об отсутствующих гласных, на основании, которых гласный лишался этого статуса в случае полугодового отсутствия на заседаниях. Разрешение солдатам участвовать в муниципальных выборах сталкивалось ещё и с такой практической трудностью, как отъезд внесённых в избирательные списки солдат из города до проведения самих выборов, что снижало показатели явки, либо прибытие воинских чинов в город уже после окончания срока составления списков избирателей: они выражали недовольство тем, что по закону не могли быть внесены в список и. не допускались к голосованию. 19 августа Временное правительство нашлов себе силы утвердить постановление о воспрещении; принимать участие в муниципальных выборах воинским частям, находившимся на театре военных действий.
Согласно закону от 15 апреля 1917 г., не могли избирать и быть избранными: местные высшие представители административной власти; монашествующие; лица, признанные в порядке закона безумными, сумасшедшими и глухонемыми; приговорённые судом к различным наказаниям; содержатели домов терпимости. Не предоставление избирательных прав милиции и правительственным комиссарам вызвало поток жалоб в центр. 3 мая телеграмму из Москвы о том, что лишение избирательных прав сотрудников комиссариата градоначальства и милиции может повлечь их массовый уход, направил комиссар московского градоначальства будущий министр внутренних дел A.M. Никитин. 18 мая соответствующая телеграмма от имени милиционеров гор. Вятки была выслана в МВД губернским комиссаром П.Т. Саламатовым. В итоге, подвергшаяся критике норма была отменена, правительственные комиссары получили возможность избирать и быть избранными в городские гласные. Ещё одну волну недовольства вызвало - нежелание Временного правительства предоставить избирательные права в городские думы жителям пригородных слобод и солдатам расквартированных там частей, т.к. пригороды не входили в административно установленную черту города. В прошении иногороднего отдела исполкома Петроградского совета отмечалось, что нужно руководствоваться не формальной буквой, а духом закона, цель которого - привлечение к делам самоуправления «самых широких демократических масс». Подчеркивалась связь этой проблемы с политикой: на окраинах проживали преимущественно «демократические» слои населения, их отстранение от участия в выборах было на руку имущим слоям211. Отношение населения к вопросу о включении пригородов в состав городов было неоднозначным. Если связанные всеми нитями с городом жители окраин поддерживали объединение, то крестьяне уездов в основном были против, т.к. в таком случае лишались значительной части сумм земского обложения». Против выступали цензовые элементы пригородов, опасавшиеся увеличения налогов, в то время как рабочие, не имевшие недвижимости, связывали с присоединением к городу надежды на благоустройство и приобщение к другим городским благам.
Н.Н. Авинов предлагал использовать только одну предусмотренную нормами права возможность, дававшую пригородам право участвовать в муниципальных выборах: включение их в черту города постановлением правительства по ходатайству населения. Московский губернский избирательный комитет в опубликованном 14 июня 1917 г. сообщении отмечал, что прежде, чем такое ходатайство попадёт на утверждение
Временного правительства, оно должно было пройти долгую юридическую процедуру: быть поддержано большинством населения пригородов через референдум, принято уездным и губернским исполнительными комитетами общественных организаций.
Состав дум подлежал избранию на срок до 1 января 1919 г. Было разработано расписание, зафиксировавшее число гласных в городских думах каждого города в зависимости от численности его населения. Причем, по результатам проведённой Главным управлением по делам земского и городского хозяйства анкеты, в более чем четверти городов (в 81 из 307 ответивших) число гласных уменьшилось по сравнению с тем, что было до революции. Это вызвало волну прошений с мест об увеличении числа гласных. Утверждения Д.Д. Протопопова о том, что слишком большое число гласных, наоборот, может затормозить работу, «надо обращать внимание на качества гласных, а не на их количество», не пользовались поддержкой, пришлось сначала принимать положительное решение по каждой просьбе увеличить число гласных до зафиксированной Городовым положением 1892 г. нормы», а к концу лета 1917 г. были изданы зафиксировавшие это как общий принцип разъяснения Главного управления местного хозяйства.
Согласно установленной выборной процедуре, не позже, чем за 10 дней до выборов группы избирателей (числом не менее х/гот того состава гласных, который предстояло избрать) получали возможность подавать городскому голове списки кандидатов в гласные, выразивших желание баллотироваться. Для проведения выборов создавались городские избирательные комиссии под председательством городского головы в составе 3 лиц по его приглашению из среды избирателей, а также по одному представителю от каждого баллотируемого списка. Избирательные комиссии должны были составить списки избирателей, вывесить их на видных местах, а горожане - проверить наличие себя в списках., Не включение в список избиратели могли обжаловать в указанный в законе срок, по истечении которого апелляции - на< отсутствие имевшего избирательные права лица в списках избирателей не могли составить повода к кассации выборов»». Избранные гласные, как указывалось в Сенатском разъяснении норм муниципального законодательства, были «…свободны в своих суждениях и не обязаны отчётом перед избирателями»- принцип, позднее отвергнутый Советами.
Новый закон отличался демократичностью, став одним из существенных завоеваний революции. В нём впервые в истории России законодательно был закреплён принцип всеобщего, равного, тайного и прямого голосования; были отменены цензы оседлости, религиозные, национальные, имущественные, половые. Была введена система пропорционального представительства, основанная на голосовании за партийные списки.
Пропорциональная система выборов была поддержана демократической общественностью. Данная система, как писала умеренно социалистическая «Вятская речь», «…тем хороша, что выдвигает на первое место не личность, а политическую платформу…. Это в особенности важно, - считал автор заметки, - ввиду того личного кумовства, которое до сих пор царило у нас на городских выборах…»"». В редакционной статье журнала «Городское дело» отмечалось, что пропорциональные выборы дадут «….дорогу сознательным, активным, организованным элементам населения, отстраняя обывательскую расплывчатость»». В поддержку нового закона использовался довод о том, что только пропорциональная система выборов позволяла обеспечить представительство в органах власти всего населения, а не какой-то его части, пусть даже и большей, устраняла возникающую иногда при мажоритарной системе необходимость проведения дополнительных выборов. Однако часть использованных доводов не убедительна. Кумовство было возможно, когда в выборах участвовало несколько десятков знакомых друг с другом людей, но не в условиях всеобщего голосования, в котором принимали участие тысячи. Утверждение, что в муниципальных выборах борьба политических платформ лучше соперничества между собой отдельных личностей, спорно: в деле управления городским хозяйством не меньше политической позиции были важны хозяйственный опыт и специальные знания.
При пропорциональной системе населению приходилось голосовать за списки, в которые могли быть включены случайные, мало кому известные люди. Новый закон допускал к участию в муниципальных выборах лиц, никакими интересами не связанных с данным городом, в т.ч. солдат гарнизонов, оказавшихся в городе случайно и ненадолго. При системе голосования за конкретную личность выбранные таким образом гласные были бы в большей степени ответственны за результаты своей деятельности перед людьми и в связи с этим в большей степени выражали бы в думе их мнение, а не мнение партии. Мажоритарная система позволила бы ослабить политическую борьбу партий, которая была неизбежной при пропорциональном представительстве.
Реформа муниципального избирательного права пользовалась поддержкой в обществе. «Можно только приветствовать резкую демократическую струю, которая врывается, наконец, в затхлые, застоявшиеся порядки цензовых самоуправлений…, - полагал писатель В.Г. Короленко, - …Я не сомневаюсь, что демократизация самоуправлений, быть может, после некоторых колебаний и потрясений, принесёт здоровое обновление местной жизни…»». Но высказывались и мнения о том, что в отличие от избирательных процедур общегосударственного уровня, муниципальные выборы требуют со стороны избирателя «специального отношения к делу», чего не было у множества людей, впервые приобретших возможность выбирать местную власть». Принципы, закрепленные в новом законе, были, бы адекватны в развитом гражданском обществе, с устоявшейся политической системой, развитой правовой культурой, а этого в стране в начале XX века не было.
Чрезвычайные революционные условия ещё более обострили несоответствие между законом и реальностью. Как отмечалось летом 1917 г. в одной из уездных газет Вятской губернии, «порядок выборов установлен замысловатый, и разобраться в нём даже по письменному закону не по плечу, пожалуй, и горожанам многим, а не то что темной деревне…». Наблюдавший за ходом муниципальных выборов в Москве 25 июня 1917 г. СВ. Бахрушин был поражён «…первобытной наивностью, за, которой чувствуются мятежные искания искренних людей, которые слышат с разных сторон, что «вот здесь Христос, вон там Христос», и верят в его присутствие и жаждут истины… Перед глазами воскресает XVII век с его наивными сомнениями об антихристианской печати, с его верой в букву формулы, с его жаждой правды и царства Божия…»229. Огромное число горожан, представителей отделённого пропастью* от узкой прослойки образованных граждан традиционного общества, не понимавших политики и программ, возбуждённых революцией, интересовалось не политическими платформами, а лозунгами, не читало программы, а верило в популистские обещания, что в условиях страны, переживавшей войну и революционные потрясения, не имевшей опыта демократии, было крайне опасно.
Продолжением политики центра, направленной на демократизацию городского самоуправления, явилось постановление Временного правительства от 9 июня 1917 г. «Об изменении действующих положений об общественном управлении городов»230. В Городовое положение 1892 г., несоответствующее революционным реалиям, вводились поправки, направленные на расширение прав городских органов самоуправления. При этом МВД отмечало, что изменения «…сделаны пока лишь самые неотложные, т.к. переработка всего Городового положения потребовала бы весьма много времени и задержала бы более существенные изменения…».
Сохранив прежние полномочия, муниципалитеты получали дополнительно возможность составлять и изменять план города, заботясь «о лучшем устройстве», вести надзор за правильностью строительства, проводить статистические обследования. Впервые в законе был зафиксирован факт наличия в ведении городов муниципальных предприятий, хотя их деятельность по-прежнему оставалась вне сферы правового регулирования. Расширялись полномочия муниципалитетов в сфере народного образования: городским самоуправлениям была предоставлена возможность заведования учреждениями народного образования не только в административно-хозяйственном, но и в учебном отношениях, право организации дошкольного и внешкольного обучения, «просветительских и общеполезных учреждений, как-то: народных университетов, консерваторий, общественных библиотек, музеев, театров…»» ~.
С целью борьбы с продовольственными и жилищными трудностями городам предлагалось заняться устройством и содержанием домов с дешёвыми квартирами, народных столовых, чайных, организацией продажи хлеба, мяса, молока, топлива, оказанием юридических услуг населению. Городские самоуправления должны были играть более активную роль в рабочем вопросе. Обновлённое Городовое положение предлагало муниципалитетам заняться охраной труда, устройством общественных работ, борьбой с безработицей через организацию бирж труда и посреднических контор.
Впервые был введён принцип платности общественной муниципальной деятельности, который, как считает, например, Л.Ф. Писарькова, а вслед за ней О.А. Далина, существенно повлиял на мотивацию деятельности гласных: «служба на благо общества стала источником существования». Постановление разрешало думам выплачивать гласным^ из городского бюджета в Москве не более 5 руб., в губернских городах - не более 3 руб., в уездных и безуездных - не более 2 руб. за-каждое заседание. Если учесть, что заседания-, думы проходили не каждый день, а плата за посещение была меньше средней ежедневной - зарплаты многих наёмных рабочих, то становится ясным, что корыстных мотивов для участия в общественной деятельности у потенциальных гласных возникнуть не могло. Вводимая плата носила характер компенсации связанной с занятостью в думских делах потери в зарплате по основному месту работы.
По постановлению правительства от 9 июня 1917 г., органам городского самоуправления было дано право объединения и координации действий с другими земскими, городскими управлениями», то есть то, чего города, упорно добивались до революции. Муниципалитеты получили право создавать товарищества для совместного участия в торговом, промышленном или ином предприятии, образовывать союзы для удовлетворения общих потребностей и задач в пределах компетенции. Для обсуждения общих вопросов, касающихся потребностей органов самоуправления, могли созываться съезды их представителей с уведомлением об этом губернскогокомиссара или министра внутренних дел.
Общий надзор за деятельностью муниципалитетов был возложен на губернских комиссаров, которые могли контролировать только законность, но не целесообразность действий городских общественных управлений, не имели права в административном порядке отменять принятые городами постановления. В течение 2-х недель после получения того или иного решения городской думы комиссар мог обжаловать его в окружном суде по причине несоответствия закону. На время судебного рассмотрения обжалованное постановление не могло вступить в законную силу. Губернский комиссар имел возможность требовать от городского общественного управления предоставления сведений и объяснений, уведомлять города об их «незакономерных» действиях. Если дума не предпринимала никаких мер по устранению обнаруженных комиссаром нарушений закона, то он мог принести протест в окружной суд. Согласно поправкам в Городовое положение 1892 г. от 9 июня 1917 г., министр внутренних дел имел право производить ревизию деятельности городов и при обнаружении нарушений передавать информацию об этом губернскому комиссару для дальнейших действий.
Расширялись права органов городского самоуправления в вопросах охраны правопорядка. В дни Февральской революции Комитеты общественной безопасности, созданные по инициативе представителей муниципалитетов, взявшие в свои руки административные полномочия, приняли на себя от прежней полиции и функции обеспечения охраны города, формирования милиции. Роль муниципалитетов первоначально оставалась скромной: они продолжали заниматься только обеспечением хозяйственной стороны функционирования учреждений милиции, получая за это компенсацию от государства. Летом 1917 г. возможности муниципалитетов в этой сфере были значительно расширены. Согласно «Временному положению о милиции» от 17 апреля 1917 г. и постановлению Временного правительства от 9 июня 1917 г., расширявшему права городов, милиция становилась исполнительным органом государственной власти, находящимся в ведении земских и городских общественных управлений, и передавалась в совместное заведование органов государственной власти и местного самоуправления», муниципалитетам также была предоставлена и возможность принимать иные установленные законом меры для охраны личной и общественной безопасности и порядка. Организационно-правовые основы и деятельность городской милиции в 1917 г. являются отдельной, комплексной, нуждающейся в самостоятельном глубоком изучении проблемой (по которой уже написан ряд работ), лишь частично затрагивающей темы городского самоуправления. В связи с этим в рамках данного исследования не уделено внимание вопросам, касающимся милиции.
Законы Временного правительства обеспечили правовую базу процесса демократизации и расширения полномочий городского самоуправления. Перед общественно-политическими силами страны развернулось огромное поле деятельности, площадка, где можно было проявить свои управленческие таланты, творческие созидательные способности.
Общественные исполнительные комитеты, которые в первые постфевральские месяцы рассматривались как конкуренты городских дум, должны были прекратить полномочия после избрания демократических органов самоуправления, об этом говорилось, например, в декларации советов и демократических организаций, озвученной на Государственном совещании в августе 1917 г. Н.С. Чхеидзе». К осени 1917 г. они были, повсеместно ликвидированы, их функции и большинство активных деятелей перешли в органы самоуправления или в аппараты губернских комиссаров.
Своеобразный итог законодательной деятельности Временного правительства в муниципальной сфере подвёл министр внутренних дел A.M. Никитин на съезде Всероссийского союза городов (14 - 17 октября 1917 г.). Он с удовлетворением констатировал, что из 798 городов в 650 «…уже сложилось городское самоуправление, создались уже свои исполнительные органы, приступившие к работе…».
Постепенно нарастала анархия, контроль над страной ускользал из рук центральной власти. Разваливался бюрократический и репрессивный по своей природе аппарат управления. Революция должна была породить на смену отжившему децентрализованный, более демократичный, но неанархический строй. Временное правительство надеялось на то, что новая, сильная, поддерживаемая большинством граждан опора демократическому «февральскому» режиму, способная установить порядок на местах, вырастет снизу. В обращении к губернским комиссарам 7 октября 1917 г. A.M. Никитин призывал: «…Опираясь, прежде всего, на органы самоуправления и привлекая их к - борьбе с анархией, укрепите власть, которая должна быть авторитетною для населения» ''. За день до низложения в беседе с журналистами министр внутренних дел, комментируя высказывания о возможном восстании большевиков, заявлял, что у них «нет работоспособных сил», а у Временного правительства в деле борьбы с анархией есть поддержка. «…Я возлагаю большие надежды на новое городское и земское самоуправление, - сообщил A.M. Никитин. - Они должны понять свою громадную роль- в местной жизни и подняться на высоту государственного строительства и укрепления нового строя на местах» «'». У A.M. Никитина были основания для таких надежд. Абсолютное большинство избранных летом - в начале осени 1917 г. по демократическим законам составов муниципалитетов были вполне лояльными Временному правительству. Руководители столичных городов поддерживали курс правительства в муниципальном сфере, выражая стремление повысить роль самоуправлений в решении вопросов государственного управления.
Курс, провозглашённый A.M. Никитиным в последний месяц существования Временного правительства, свидетельствовал о том, что государство было готово содействовать дальнейшему повышению роли муниципалитетов в жизни страны, но в обмен на это «февральский» режим надеялся получить ответную действенную поддержку со стороны городских управлений. То, что города были в силах её оказать, вызывало большие сомнения. Как отмечал на страницах журнала «Русское богатство» публицист А. Петрищев, при широчайшей компетенции городских дум они должны были бы стать авторитетной и сильной властью, но «…вчерашнийобыватель, сегодняшний гражданин, рассуждая о твёрдой власти, тоскуя по ней, не склонен даже вспоминать, что органы, обязанные стать твёрдой властью, по крайней мере в пределах города, уже избраны, при его, обывателя-гражданина; участии и содействии…»». Центральная власть, стремясь к более эффективной борьбе с анархией, при отсутствии столь желаемой опоры в виде органов местного самоуправления, была вынуждена укреплять репрессивные возможности губернских комиссаров, с помощью которых надеялась в самый критический период сохранить «февральский» демократический режим на местах, довести страну до Учредительного собрания, не допустить безвластия.
Закреплённые правительством нормы муниципального права оценивались современниками неоднозначно. Это связано с разным подходом представителей общественности к вопросам о степени демократичности проводившихся преобразований, необходимой стране децентрализации, соответствии реформы уровню развития общества.
Сразу после принятия властью новых законов о городском самоуправлении раздались голоса об их недостаточной демократичности и скрытых централизаторских устремлениях. В первую очередь критике подверглись нормы, регулировавшие взаимоотношения между правительственными комиссарами и муниципальными органами. По мнению эстляндского губернского комиссара И.И. Поски, выраженному в телеграмме от 24 апреля 1917 г., предоставление административной власти права ревизии самоуправлений является уклонением от принципа невмешательства администрации в дела муниципалитетов, означает фактическое сохранение надзора за целесообразностью действий городских управлений и признание правильности «изданных при Плеве положений»«44. Критический настрой общественности укрепили высказанные 8 сентября 1917 г. намерения Временного правительства учредить должности советников при губернских комиссарах по делам местного общественного управления, которые должныбыли, по замыслу властей, заменить собой упразднённые по городским и земским делам присутствия- в осуществлении функций «по надзору заорганами местного самоуправления», к* октябрю 1917 г. было решено отказаться от введения' института советников, а функции - надзора сосредоточить у помощника губернского комиссара.
Исследовав законодательство Временного правительства, публицист Л. Шапиро сделал вывод, что взаимоотношения между комиссаром и самоуправлениями, согласно новым правовым нормам, строились «…по принципу недвусмысленного приоритета комиссара перед органами местного самоуправления». Разделение местного хозяйства и управления между двумя властями, основанными на противоположных началах, по мнению Л. Шапиро, «…сделает невозможным энергичное ведение хозяйства и лишь погубит дело…». Большевик П. Стучка отмечал, что самой слабой стороной нового, демократизированного городского самоуправления была «полная его несамостоятельность, его прежнее подопечное состояние……
Автономность городских дум «звучит насмешкою, - полагал П. Стучка, - если прочесть…» список постановлений, подлежавших утверждению МВД.
В редакционной статье журнала «Городское дело» содержалась критика негативных суждений относительно муниципального законодательства 1917 г.: «…безнаказанно нельзя доводить до абсурда идею местной автономии, до отрицания известной компетенции представителей центральной власти на местах… эти опыты уже кончаются насилиями дикой толпы над бессильной интеллигенцией и присылкой той же отрицаемой центральной властью карательных отрядов…»«'. Сам журнал восторженно отзывался о проведённой реформе: «…нельзя не остановиться с чувством величайшего изумления перед тем памятником законодательства, который создала небольшая группа людей… в 6 месяцев и которого достойно было бы целоепоколение…».
Несмотря на порой приобретавшую острые черты критику муниципального законодательства Временного правительства, ведущие общественно-политические силы «февральского» 'демократического режима объединяло, как выразился СВ. Бахрушин, «…одно общее желание создать такие условия, при которых всё местное население могло свободно строить свою местную жизнь… без малейшего давления извне…»». Не нужно забывать и о том, что муниципальные построения правительства, составленные впопыхах за один - два месяца, были, как справедливо заметил в приветственной речи на первом заседании демократической Московской городской думы Н.И. Астров, «слабой несовершенной попыткой временного изменения старого закона. Городская реформа ещё впереди»».
Возможно, причину падения февральского демократического режима следует искать, в том числе, в неадекватности законов и деятельности. Временного правительства, устремлений ведущих общественно-политических сил России, действовавших в муниципалитетах, реальной ситуации в стране, где наиболее острыми были продовольственный, земельный вопросы, проблемы, связанные с расстройством промышленной жизни и утомление войной. Это противоречие было ярко подмечено в журнале «Городское дело»: «…Гласные с.-р. и с.-д. зачастую только топчутся на одном месте и тонут в многоглаголании и многописании…. А население ждёт от муниципальных ораторов, заслушивающихся своих речей, только продуктов и восстановления порядка. Роковое расхождение, гибельная поляризация!.» - восклицал в связи с этим журнал.
Ключ к ответу на вопрос, что обусловило крах февральского демократического режима и ликвидацию городского самоуправления в думской форме, может дать только конкретно-историческое изучение политической и хозяйственной сторон - деятельности муниципалитетов и их финансового положения в 1917 году.
3. Политическая роль муниципалитетов в условиях революционного процесса
С началом революции 1917 г. ведущие общественно-политические, силы страны выдвинули задачу политического преобразования системы городского самоуправления на началах демократизации, расширения полномочий в хозяйственной и политической сферах, более активного участия муниципалитетов в общественно-политической жизни общества. После февральско-мартовских событий во многих городах начался первый этап трансформации муниципального управления - демократизация его органов: процесс стихийного, революционным путём, без какого-либо законодательного оформления, пополнения состава гласных представителями различных общественными организаций. Посылавшаяся на места телеграмма Г.Е. Львова с разрешением в порядке временной меры, пополнить представителями демократических слоев населения городские думы - «в числе, равном числу гласных думы, управы - «соответственно действительной надобности», не имела обязательного значения. Инициаторами обновления составов городских дум были местные исполнительные комитеты общественных организаций (исполкомы). Думы пополнялись представителями организаций, составлявших исполкомы.
В Котельниче на совещании гласных городской думы 25 марта было принято решение не поддерживать идею полных перевыборов ограничившись пополнением состава гласных. В состав цензовой Котельничской городской думы вошли 14 представителей образовавшегося исполнительного комитета, директор городского общественного банка и два его заместителя, два представителя городских служащих. В г. Серпухове цензовый состав городской думы был пополнен равным числом - представителями общественных групп и организаций.
Представитель Петроградского областного комитета, побывавший в г. Вятка в середине марта проездом, предложил немедленно провести избрание в Вятскую городскую думу представителей от всего населения за исключением цензовиков на основе всеобщего избирательного права и возрастного ценза в 18 лет. Эта идея была встречена гласными без энтузиазма: они считали, что спешить с выборами нет необходимости. Единогласно было принято решение ввести в состав Вятской городской думы по одному представителю «от каждой общественной и культурной организации», а от Вятского совета рабочих и солдатских депутатов - 6 делегатов. Одновременно было решено разослать домовладельцам анкету по переписи нецензового населения. После сбора соответствующих данных планировалось пополнить состав Вятской городской думы 27 представителями нецензового элемента, избранными всем нецензовым населением города в возрасте от 25 лет на основании всеобщего избирательного права. Принятие Временным правительством нового избирательного закона сняло вопрос о немедленном полном переизбрании органов городского управления с повестки, дня.
После первого с начала революции заседания, на котором Тульская городская дума приветствовала новый режим, был поднят вопрос о возможности дальнейшего существования думы в прежнем составе. В рамках губисполкома была организована комиссия по благоустройству города, дублировавшая функции муниципальной комиссии общественных польз и нужд. Неясным оставался вопрос о взаимоотношениях между муниципалитетом и исполкомом. На частном совещании 14 марта 1917 г. думские гласные приняли решение вести осторожную политику. Очевидно, во избежание трений с губисполкомом, было решено «в виду острого момента» отложить проведение очередного заседания думы, постоянное деловое общение городской управы с исполкомом и его комиссиями было признано желательным для достижения «объединения в общественной работе, на пользу городу…», поэтому думцы просили исполком приглашать на совещания по всем вопросам, касающимся муниципалитета, председателей соответствующих думских комиссий. Комиссия по городскому благоустройству губисполкома, дублировавшая многие чисто муниципальные функции, начала действовать вполне независимо от муниципалитета, в конце марта в её заседаниях стали участвовать и представители городской управы, причём если на первом заседании комиссия обращалась к городской управе, как к равному органу, применяя в своих решениях такие формулировки как «довести до сведения», «просить», то в заседаниях конца марта по отношению к муниципалитету комиссия стала использовать глагол повелительного наклонения «поручить». В* начале апреля 1917 г., когда стало понятно, что досрочного роспуска думы не последует, а в состав комиссии вошли управские деятели, в указаниях этого органа губисполкома управе вновь стала употребляться более нейтральная лексика, хотя прежняя контрольная и надзорная роль комиссии в принятии решений по вопросам текущего управления городским хозяйством фактически сохранялась.
Не желая прекращать свою работу и с целью получения авторитетной поддержки от руководящего губернией органа, на заседании думы, проведённом 23 марта, гласные единогласно предложили губисполкому делегировать в состав думы «новых представителей от свободных граждан» «порядком, какой комитет найдёт наиболее отвечающим интересам дела», а в состав управы избрать двух человек». Однако исполком отказался легитимировать своим участием деятельность цензового состава думы и отказался посылать туда своих делегатов. Демократизации Тульской городской думы не произошло, центром принятия властных решений стал губисполком, в составе которого к июлю 1917 г. из 74 членов лишь 2 делегата представляли городскую думу и 1 - Союз городов; в президиум и совет исполкома никто из «отцов города» не входил.
Ничтожной была роль старого состава - Тульской думы в, политической жизни города. Как вспоминал В: Михайлов, «…В-дальнейшем-, в течение двух месяцев, цензовая Дума не принимала в политических событиях никакого участия…»». К лету 1917 г. муниципалитет был отодвинут на задворки общественной жизни, что проявлялось и в язвительных комментариях прессы, в резком снижении явки на думские заседания. 26 апреля для кворума не хватило 2 гласных, несмотря на телефонный обзвон неявившихся. «Безучастное отношение большинства гласных к городским делам» вызывало у либерально-беспартийной газеты «Тульская молва» «удивление и горькое чувство понятной досады»264. 13 июля 1917 г. на заседание Тульской - городской думы из 69 гласных явилось только 19 человек, на повторное заседание спустя пять дней - 22 гласных. Муниципальный кризис в Туле проявился и в отказе от службы городских деятелей. Так, в мае 1917 г. городской голова Тулы А.А. Смирнов променял свой достаточно высокий пост на должность председателя приёмной комиссии комитета общественных организаций Москвы, ушли в отставку члены городской управы М.А. Борисов, А.И. Чернышев, О.С. Королев.
Вопрос о демократизации Московской городской думы дебатировался в течение марта 1917 г. Идея роспуска старой думы и проведения немедленных выборов на основе всеобщего избирательного права, не дожидаясь принятия Временным правительством нового закона о городском управлении, была поддержана Московским советом рабочих депутатов. Обсуждался вопрос о пополнении состава и в самой Московской городской думе. Со стороны 3-х московских гласных поступило предложение увеличить состав думы за счёт включения в неё всех, кто был избран кандидатами в гласные. На частном совещании гласных 10 апреля было признано желательным пополнить состав Московской городской1 думы представителями районных общественных комитетов - (районных дум).
Лидер кадетской фракции в Московской городской думе Н.И. Астров с начала революции предпринимал энергичные усилия, ведя переговоры с представителями Комитета общественных организаций и городскими работниками, для устранения препятствий к началу работы избранного в ноябре 1916 г. цензового кадетского состава. Отмечая, что перед городом стоит множество неотложных задач, теневой лидер кадетов Москвы настаивал на немедленном начале работы думы. На заседании нового состава муниципалитета 28 марта 1917 г. 100 голосами за при 14 против он был избран на пост городского головы». Победа не была впечатляющей. Как отмечал в своём дневнике бывший думский гласный Н.П. Вишняков, в заседании не присутствовало 46 гласных-кадетов, и это нельзя было объяснить случайными причинами. Н.П. Вишняков делает вывод о наличии сильной оппозиции избранию Н.И. Астрова в самой кадетской партии.
Своеобразной альтернативой демократизации Московской городской думы стало создание районных дум, начавшееся стихийно, «революционным путём», в марте 1917 г., из представителей различных местных организаций. Ведущую роль в районных думах захватили эсеры и меньшевики. Полностью развернуть свою деятельность районным думам не удалось. Несмотря на их протесты, 5 мая 1917 г. Комитет общественных организаций Москвы отменил принятое им же 27 апреля Временное положение об организации районных дум, лишив их определённых полномочий и источников финансирования. Без средств к существованию творческие планы районов в основном оставались на бумаге, районные думы являлись скорее политическими, агитационно-пропагандистскими учреждениями, чем пользовались, господствовавшие там весной - летом 1917 г. эсеры, а осенью 4917 г. - большевики.
Итоги первого этапа демократизации органов городского самоуправления были подведены в сводке Министерства внутренних дел (по состоянию на конец июня 1917 г.): «…городские управления и земства в настоящее время во многих местах значительно изменили свой состав и представляют из себя как бы переходные формы от прежнего цензового самоуправления к новому демократическому…». Из 414 городов, по которым были получены сведения, новые городские думы были избраны в 5 городах, пополнены в 287, в 122 остались в прежнем составе, городские управы остались в прежнем составе в 228 городах (55% от общего числа городов, предоставивших сведения), в 124 городах состав управ был частично изменен, полностью новый состав был сформирован в 55 городах.
В обновлённых составах городских дум образовалось 2 группировки: старых цензовых гласных и представителей «демократии», между которыми были неизбежны трения и подковёрная борьба. В Котельниче включённые в состав цензовой думы представители общественных организаций сразу подняли вопрос о перевыборах состава управы: членам старой управы было предложено подготовить отчёт о результатах ведения городского хозяйства, на основе которого новые гласные обещали определить, стоит ли сохранять её прежний состав». На заседании 13 апреля городская управа представила подробный доклад, свидетельствовавший о том, что муниципалитету удалось создать разветвлённое и успешно функционировавшее муниципальное хозяйство». Вопрос о перевыборах цензовой городской управы отпал.
В Серпухове взаимные трения между гласными привели к отставке серпуховского городского головы А.А. Шилова и всего состава городской управы. Вместо них Серпуховский уездный исполнительный комитет назначил 4-х уполномоченных для заведывания городским хозяйством, в том числе меньшевика В.Д. Корсакова, который позднее стал городским головой демократического муниципалитета, энеса Б.А. Шпаро, избранного в августе 1917 г. гласным новой думы. Через неделю, по просьбе В.Д. Корсакова, были упразднены все комиссии при городской думе кроме бюджетной и финансовой. До избрания демократической думы все хозяйственные дела самоуправления решались в уездном исполнительном комитете, сохранилась лишь финансовая обособленность муниципалитета, лишилось серпуховское городское самоуправление и самостоятельной политической роли.
Приход новых гласных привёл к большей политизации городских дум, особенно в губернских и столичных городах. Господствовавшие в Московской городской, думе кадеты наряду с решением хозяйственных вопросов с головой окунулись в политику: слушали выступления, приветствовали представителей революционных властей, армии, зарубежных государственных деятелей и принимали ответные приветствия, выражали своё отношение к важнейшим событиям внешней и внутренней политики, проводили встречи с иностранными делегациями. Во время апрельского кризиса московские думцы отправили телеграмму генералу Алексееву и приветствие в адрес Временного правительства с упоминанием о необходимости доведения войны до победного конца и пожеланием о том, что «…общественные группы должны оградить Временное правительство от умаления полноты его власти». В мае был заслушан доклад представителя Черноморского флота матроса Ф. Баткина с призывом к социалистам дать руку кадетам и вместе пойти к намеченной цели. Дума отправила приветствие Колчаку и постановила размножить доклад Ф. Баткина в 2-х миллионах экземпляров и распространить его по всей Москве и России. Через несколько дней в думе выступал министр вооружения Франции АльберТома, он был избран почётным гражданином Москвы. 18 мая московские гласные слушали выступление министра труда Бельгии Вандервельде.
После принятия Временным правительством 15 апреля 1917 г. временных правил о выборах гласных городских дум начался второй этап демократизации органов городского самоуправления: избрание демократических составов городских дум на основе всеобщего избирательного права. Муниципальная кампания в городах России проходила с мая 1917 г. и вплоть до свержения Временного правительства.
Накануне муниципальной кампании, которая должна была пройти почти в тысяче российских городов, активизировалась деятельность политических партий. В ходе муниципальной предвыборной кампании со всей отчётливостью проявились партийные разногласия. Избирательный закон с системой голосования по партийным спискам способствовал политизации выборов, размежеванию партий в борьбе за избирателя.
Первоочередное внимание меньшевики и эсеры уделяли вопросам городского хозяйства, основываясь на концепции муниципального социализма, на идее, что социализм можно начать строить в рамках буржуазного общества, без захвата центральной власти, на уровне муниципалитетов. Это была вполне конкретная политическая позиция: новые органы самоуправления, по мнению социалистов, должны были стать их политической опорой, гарантом сохранения их ведущей роли в политической жизни страны. Как считал В. Трутовский, «Местные учреждения - не только цитадели, откуда социалисты на местах будут бомбардировать центральную буржуазную власть, это - школа, в которой социалисты учатся управлению производством в будущем обществе…»«82. Социалисты искали поддержки у широких слоев «трудовой демократии»: рабочих, мастеровых, «тружеников прилавка и конторы», солдат, «малоимущего и неимущего населения».
Кадеты настаивали на том, что городские самоуправления должны остаться именно местными хозяйствующими, а не политическими органами.
Отбросив партийные интересы, гласные обязаны в первую очередь заботиться об' интересах всего города. Поэтому формироваться и действовать новые муниципалитеты должны были, как считали кадеты, из «людей дела», имеющих большой опыт, независимо от их партийной принадлежности и политических взглядов. На практике эта позиция приводила к тому, что вокруг кадетов объединялись «цензовики» и сторонники более правых убеждений, хотя кадеты акцентировали внимание на том, что в партии состоят и представители наёмного труда, и «трудящаяся интеллигенция».
Большевики в основу своей муниципальной программы ставили политические лозунги. Отвергая идеи муниципального социализма, они заявляли, что без реализации политических целей решить хозяйственные задачи невозможно. Как отмечал В.И. Ленин в своей статье «Позабыли главное» в мае 1917 г., «…Чтобы провести, необходимые для народа, назревшие, неотложные реформы, о коих говорят народники и меньшевики, надо порвать с поддержкой империалистической войны и займов, с поддержкой правительства капиталистов, с принципом неприкосновенности прибылей капитала». Без этого, как полагал В.И. Ленин, «…муниципальная программа неизбежно превращается (в лучшем случае) в невинное пожелание»284. Своей опорой в городах большевики считали рабочий класс и городскую бедноту».
Значение программ в предвыборной борьбе за контроль над обновлёнными самоуправлениями не стоит преувеличивать. Об этом свидетельствуют, например, воспоминания Б. Волина о том, как составлялась муниципальная программа московских большевиков. В 1922 г. он вспоминал: «Ни Подбельский, ни я никогда вопросами городского хозяйства специально не интересовались <…> Мы достали эсеровскую муниципальную программу (у них таковая оказалась, кажется 1905 г.) и стали её штудировать и приблизительно по её образцу строить нашу муниципальную программу»286.
В своих программах и кадеты, и социалисты предлагали общие идеи, принципы, списанные у конкурентов, у заграничных или российских дореволюционных публицистов. Разработанная кадетами муниципальная программа была более реалистичной, потому что представители этой партии имели больший, чем у остальных политических сил, опыт городского управления. Готовых к практическому применению, масштабных планов с чёткими механизмами их реализации политические силы не предложили, да и в самом обществе спроса на такого рода разработки не было.
Особой остротой отличались предвыборная кампания и выборы в Московскую городскую думу, прошедшие 25 июня 1917 г., в которых получили право участвовать примерно 1 млн. 200 тыс. чел. В ходе московской муниципальной кампании наиболее шумную всеохватную агитацию развили эсеры. Впечатляющие масштабы развёрнутой ими кампании красочно описаны одним из лидеров московских эсеров И.Н. Коварским: «…Наши митинги полны сочувственных слушателей. Мчатся, во все концы города, по всем окраинам и пригородам разукрашенные автомобили с гордой надписью: «Земля и воля», развозящие агитаторов и литературу… В воздухе реют разноцветные листки, разбрасываемые с небесных высей аэропланами. Стены домов, вокзалы, вагоны железной дороги, трамваи, харчевни, лавки увешаны нашими плакатами, прокламациями, призывами. Огромная красная цифра «3»… смотрит со всех сторон, врезывается в глаза, в душу…»». Эсеры сосредоточились на критике действий цензовых дум, кадетов, акцентировании внимания на своём революционном прошлом, раздаче обещаний. В статье М. Гендельмана «Наши задачи в Думе», опубликованной в партийной газете московских эсеров «Труд» в день выборов, отмечалось, что меры, которые собираются предпринять эсеры в новой думе, «…не будут иметь характера реформ, т.е. частичных улучшений, но должны, в конечном счёте, привести к отмене основ современного строя, частной собственности на землю, фабрики, заводы и т.д., всё более вторгаясь в сферу производства и распределения благ…»». Представители остальных списков также предпринимали все возможные усилия, убеждая горожан проголосовать именно за их список.
День выборов воспринимался представителями партий и политически активной частью населения как «решительный», «великий» день. У многих избирательных участков ещё до их открытия в 8 часов утра образовались длинные очереди. «Все живые свидетели происходивших выборов отмечают, что настроение у избирателей в очередях господствовало сосредоточенное, серьёзное, «как на исповеди или на причастии»», - сообщал корреспондент «Известий Всероссийского союза городов» А.Н. Ульянов». Несмотря на бурную предвыборную кампанию, выборы прошли спокойно. В административный суд не поступило ни одной жалобы от избирателей, комиссар Временного правительства по г. Москве признал, что выборы были произведены без существенных нарушений закона. Явка горожан оказалась довольно низкой: 53% от внесённых в списки избирателей. Победителями стали социалисты-революционеры, получившие предпочтение у 57,98% избирателей, им досталось 116 мест из 200 в новом составе Московской городской думы; 2 место оказалось у кадетов, которых поддержали 16,85% проголосовавших, что дало им 34 места; 3 и 4 место поделили большевики и меньшевики - 11,82% и 11,66% голосовавших, 24 и 23 места в новой думе соответственно; энесам удалось получить 1,25% и 3 места, «Единство» и торгово-промышленники, получив по 0,22%) голосов, в демократически избранную московскую думу не попали2. В распорядительный орган московского муниципалитета прошли 39 рабочих, 20 городских и земских служащих, 19 врачей, 18 присяжных поверенных, 16' публицистов, 13 профессоров, 8 фабрикантов и коммерсантов, 35 агрономов, инженеров, педагогов, кооператоров, коммерческих служащих. А.Н. Ульянов считал, что* «…культурный уровень избранной Думы очень высок, и решающий голос в* ней будет иметь интеллигенция…»294. СВ. Бахрушин отмечал отсутствие преемственности новой думы» к старой: только 25 из 200 избранных гласных входили в состав цензовой Московской городской думы и управы. По его мнению, «в культурном отношении демократическая дума представляла собой… значительный шаг назад».
После выборов нового состава гласных встал вопрос об избрании городского головы и управы. Автор редакционной статьи в газете «Московские ведомости» свидетельствовал о большой растерянности в рядах московских неонародников. Вчерашние пристрастные критики, не имевшие опыта городского управления, они неожиданно получили господство в одном из самых крупных муниципалитетов в России в. экстремальных революционных условиях. Наилучшей тактикой в таком случае было попытаться разделить ответственность с представителями других партий, привлечь оттуда толковых муниципальных работников. На своём совещании эсеры заявили, что раз вся избирательная кампания прошла под знаком победы социалистов, то ни одна из социалистических партий не может снять с себя ответственности за ведение городского хозяйства.
Большевики решили воздержаться от участия в выборах руководящего аппарата думы и управы». Кадеты решили, что совместная работа с эсерами была бы возможна только если их муниципально-политическая деятельность не находилась бы в противоречии с программой кадетов. Стоявшие политически близко к эсерам меньшевики также не захотели занять место подчинённых помощников и разделить с эсерами ответственность за делагородского управления. Как с обидой писал эсер И.Н. Коварский, «…И справа, и, что гораздо хуже, слева мы не нашли той помощи, на которую имели основание в большей или меньшей мере рассчитывать… Наперерыв, одна за другой, с большей или меньшей энергией, все социалистические фракции поспешили умыть руки и стали в позу безответственной оппозиции… С.-р. были предоставлены самим себе».
Проводившаяся накануне выборов социалистическая тактика разжигания классовых противоречий, острой критики всей деятельности цензовых дум, размежевания и предвыборной борьбы даже с политически близкими силами - оказалась более чем успешной. Эсерам удалось неожиданно для самих себя, единолично взойти на вершину муниципальной власти. Но тактика политизации способствовала и тому, что эсеры остались у руля новой думы в одиночестве. Определённую вину за сложившуюся ситуацию несли и оппоненты победителей, поставившие интересы политического выживания и сохранения популярности своих партий превыше интересов всего города, диктовавших необходимость сплочённой совместной работы. «…Этот расчет не лишен практичности. Но зато он лишён другого: общественной совести…», - восклицала эсеровский публицист и гласная думы Л. Арманд ~.
Первое заседание нового состава Московской городской думы состоялось 7 июля 1917 г. Председателем думы был избран большинством в 120 голосов один из лидеров московских эсеров старый народник О.С. Минор, 11 июля городским головой большинством 106 голосов против 27 стал эсер В.В. Руднев, товарищами городского головы - эсеры С.А. Студенецкий и И.Н. Коварский. Новый городской голова В.В. Руднев продолжил искать пути выхода партии из изоляции в кулуарных переговорах с кадетами. Товарищ городского головы в старом составе городской думы П.А. Бурышкин, избранный в новый состав думы по списку кадетов, не состоял формально членом Партии народной свободы, и был хорошо знаком по прошлой работе с эсером С.А. Студенецким, который и предложил' ему остаться - товарищем' городского головы, заявив, что перевыборы ему обеспечены. Оказавшись в одном поезде по пути в Петроград, В.В. Руднев и П.А. Бурышкин провели ночь в совместной беседе. Как вспоминал СВ. Бахрушин, П.А. Бурышкин вернулся «очарованный» В.В. Рудневым305. Фракция думских кадетов во главе с Н.И. Астровым также поддержала планы П.А. Бурышкина, и тот стал5посвоим собственным словам, «…единственным в России товарищем городского головы, избранным «цензовой» думой и переизбранным «социалистической»»306. Преодолев долгие колебания, после Государственного совещания кадеты решили принять деятельное участие в работе управы. Товарищем городского головы по заведованию гражданским управлением стал энес Г.В. Филатьев. Членами городской управы были переизбраны кадеты: кн. М.В. Голицын, А.Н. Зембицкий, Л.Н. Литошенко и другие.
Не добившись поддержки слева, пришедшие к власти в московском муниципалитете эсеры начали поворот вправо, заключив союз с кадетами. Поправение было заметно уже на первом заседании новой думы, когда в своём выступлении избранный председателем думы О.С. Минор заявил, что Москва «…при старой думе сумела стать лучшим образцом муниципального хозяйства», что «Московские деятели прежней думы сумели сплотить вокруг себя всё честное, всё мыслящее». Эти утверждения разительно отличались от прежних высказываний социалистов-революционеров. Эсеры не предприняли тех радикальных мер, которые обещали накануне выборов. Наперекор опасениям «буржуев», ожидавших от эсеров «всяких ужасов», как отмечала газета «Коммерсант» 14 июля, новые думские гласные «…начали, честь честью, с займа, т.е. с давно практиковавшейся… панацеи Каких-либо органических мероприятий, в корне изменяющих систему городского хозяйства, не предвидится…». Быстрая сдача эсерами позиций не осталась незамеченной и массам москвичей. Со всех сторон на эсеров обрушилась критика. Отвечая на неё, представители ведущей муниципальной силы в Москве обвиняли в наивности самих горожан: «…Обывателю нужен блеск, шум, яркость выступлений, а когда работа идёт подземная, муравьиная - он ворчит…»311. И вот уже в статьях эсеров мелькают фразы, произносившиеся кадетами весной 1917 г. и накануне муниципальных выборов: «…не время теперь говорить, не время пробуждать в народе легкомысленное отношение к жизни. Мы будем открывать перед читателем свою физиономию не в словах, а в деле, не в лозунгах, а в правде» ~. Одного желания было недостаточно. У эсеров не было имевшихся у кадетов опытных муниципальных деятелей, проработанного практического плана реализации хотя бы части обещаний. Этот план эсерам, заваленным текущими делами и работавшим «по 24 часа в сутки», пришлось разрабатывать в условиях цейтнота летом-осенью 1917 г.
Выборы в городские думы в провинции происходили примерно в то же время, что и в Москве: летом 1917 г. Особенностью предвыборных кампаний в губернских, а особенно в уездных городах было то, что далеко не всё население накануне выборов разделяло те или иные' партийные предпочтения, политические партии были не так сильны и активны, поэтому их место занимали союзы различных групп населения, организовавшиеся весной 1917 г. с целью отстаивания во всех организациях своих узких бытовых, далеких от политики интересов. Происходил процесс поляризации различных слоев населения городов, когда они начали весьма ожесточённо заботиться в первую очередь об интересах своего класса, а не всего города. Деление происходило по сословному, профессиональному, национальному, религиозному признаку: например, отдельные списки на выборы в Вятскую городскую думу составили Вятский губернский союз инженеров и техников, Вятский торгово-промышленный комитет. В Туле на выборы самостоятельно выдвинулся блок местных еврейских организаций, в Котельниче отдельными списками на выборы шли «Красный, крест», родительский комитет женской гимназии. Особенностью выборов в провинции были также более вялые, по сравнению с Москвой, темпы агитации, связанные с меньшей политизацией населения и более ограниченными финансовыми возможностями общественных сил. Предвыборная агитация разворачивалась в основном на устраиваемых ораторами собраниях на предприятиях, в городских парках, на страницах городских газет, общественные организации рекомендовали своим членам голосовать за тот или иной список.
Тульская предвыборная кампания закончилась 30 июля 1917 года. В выборах участвовало 7 списков: кадеты, энесы, социалистический блок меньшевиков, эсеров, бунда и сионистов, блок большевиков, социал-демократов Польши, Литвы и Латышского края, список союза домовладельцев, блок тульской торгово-промышленной партии и домовладельцев, союз объединенных еврейских организаций. В выборах приняли участие 57,5% избирателей. Сокрушительную победу одержал социалистический блок, которому досталось 85 из 104 мест в думе (81,7% всех гласных), в то время как кадеты провели лишь 7, а большевики - 5 гласных, представительство энесов ограничилось одним делегатом, остальные списки получили по 2 представителя в муниципалитете. В составе избранных в думу кандидатов социалистического блока преобладали меньшевики - 48 человек, эсеров прошло 37. Большевики, кадеты и торгово-промышленники, оказавшиеся в меньшинстве, отказались участвовать в избрании руководящих деятелей демократического муниципалитета. На первом заседании нового состава гласных председателем Тульской городской думы был избран эсер П.А. Буланже, его заместителем - меньшевик Н.Г. Бригадиров, городским головой стал бывший губернский комиссар меньшевик С.Р: Дзюбин, а спустя 2 недели* пост товарища городского головы занял меньшевик - Л.В. Обрезков. Число членов городской - управы было оставлено прежним - 9 человек, 4 места досталось эсерам и 5 - меньшевикам. Городской голова С.Р. Дзюбин попытался было уговорить бывшего заместителя городского головы цензовой думы А.Н. Хатунцева, шедшего на выборы - по списку кадетов, остаться в управе для совместной работы, однако кадеты выступили против занятия членами их партии ответственных должностей в социалистическом тульском муниципалитете, А.Н. Хатунцев отказался. Постепенно отстранились от меньшевиков и эсеры: к декабрю 1917 г. все члены управы от партии эсеров один за другим ушли в отставку. Город оказался под полным, контролем меньшевиков, в то время как эсеры сосредоточили свои силы в земских органах.
Выборы в Вятскую городскую думу прошли 23 июля 1917 г. Явка была невысокой - примерно 36,9% от числа зарегистрированных избирателей. За социалистический блок (представители партий меньшевиков, эсеров, муниципальных рабочих и служащих) проголосовало 64% от числа действительных голосов, они получили большинство - 39 из 60 мест в думе; за кадетов - 24%, и 15 мест в думе; за местный союз инженеров и техников - 0,6%, в думу он не попал; за Вятский торгово-промышленный комитет - 11% и 6 мест в думе. В Вятской городской думе получили полное преобладание социалисты: городским головой стал меньшевик-оборонец преподаватель технического училища Н.П. Алеев, товарищем городского головы был избран представитель занявших 2 место кадетов - А.Е. Иорданский. Членами городской управы стали 2 эсера: чиновник министерства земледелия Ю.А.
Малис и преподаватель духовной семинарии А.В. Крассов; 1 меньшевик монтёр городской электростанции ~ С.А. Мотошков. Председателем думы стал бывший председатель губисполкома социалист В.В. Аммосов, его заместителем - член 3-ей Государственной, думы кадет С.С. Липягов. Сотрудничество меньшевиков и эсеров с кадетами в Вятке началось сразу при формировании руководящих органов муниципалитета.
По наблюдению инструктора Московского губернского избирательного комитета М. Ушакова, в Серпухове широкой предвыборной агитации не велось. Вопросы, связанные с выборами, обсуждались на партийных собраниях, на случайных митингах. Из муниципальных платформ партий была опубликована только программа большевиков». Как вспоминал большевик А. Мишин, «…В связи с предстоящими выборами в городскую управу в городе шли оживленные разговоры… Не раз завязывались. споры в чайной общества потребителей, куда по вечерам стало собираться много народа, интересующегося выборами. На нас обычно нападали меньшевики и эсеры с упрёками по поводу отказа от блока с ними <…> Спор разгорался всё сильнее и сильнее, наши столы обычно тесным кольцом окружали.
К октябрю 1917 г. до крайних пределов обострились отношения между московским муниципалитетом и городскими рабочими. Вехой стало Государственное совещание, в организации которого деятельное участие приняла эсеровская Московская городская дума. Как отмечалось позднее,»… если до того городские рабочие <…> ещё колебались, то - после Совещания они открыто стали на сторону большевиков. Совещание и Корнилов ускорили Октябрь». На совещании Бюро профсоюзов Москвы по инициативе комитета партии большевиков * было решено устроить однодневную стачку протеста в день созыва совещания - 12 августа, несмотря на протесты со стороны городского головы В. Руднева, эсеро-меньшевистских составов Московского совета солдатских депутатов и исполкома совета рабочих депутатов. На Государственном совещании в приветственной речи от имени всей Москвы В.В. Руднев назвал организаторов стачки «анархическим меньшинством», но попытки сорвать стачку не увенчались успехом. В период между 12 августа и концом сентября большевики смогли окончательно поставить под свой контроль московскую организацию муниципальных рабочих. Символом усиления влияния Центрального союза городских рабочих Московского общественного управления и свидетельством господства там большевистских идей должна была стать всеобщая стачка всех рабочих московского городского самоуправления. Муниципальных рабочих не устраивали размеры их жалованья, они выразили недовольство действиями заведующего отделом труда и быта Б.Н. Коварского, который разослал в городские учреждения циркуляр министра труда М. Скобелева, и потребовали его увольнения. Согласно этому циркуляру право приёма и увольнения рабочих и служащих должно было принадлежать только городской управе, а местные комитеты рабочих могли собираться только в нерабочее время. Начались долгие переговоры, в результате которых город вынужден был принять все требования рабочих. На заседании Московской городской думы 17 октября 1917 г. должно было состояться подписание соглашения. Однако после того как все его пункты были приняты, с чем согласился и председатель стачечного комитета С. Пупко, неожиданно с внеочередным заявлением выступил представитель большевиков гласный В.Н. Подбельский. Он сообщил, что, так как в согласительной комиссии требования ультиматума рабочих были несколько переформулированы, то соглашение не состоялось, а значит, забастовка неизбежна. Это заявление поразило все остальные фракции думы. Меньшевик Л.М. Хинчук назвал заявление большевиков «провокацией». Поднялся шум. «Русские ведомости» констатировали: «…стало ясно всем то, что было понятно до этого момента меньшинству: забастовка не> вызвана экономическими запросами…, она имеет мало отношения к интересам рабочих, она - преднамеренный политически рассчитанный шаг». Спустя год С. Пупко вспоминал, что представители стачечного комитета, предвидя восстание, стремились затягивать переговоры, но, опасаясь разбить силы несвоевременным выступлением, пошли на соглашение, которое было сорвано по указанию В.Н. Подбельского. Фактически, ещё до большевистского выступления Московская городская дума была лишена своих полномочий, так как рабочие, которые непосредственно выполняли те или иные городские функции, находились под полным контролем большевиков, а не управы и высших служащих. После начала октябрьского переворота в Петрограде и в ожидании выступления большевиков в Москве Московская городская дума пообещала «…решительно бороться с попытками захвата власти, откуда бы они не исходили…» и «…охранять нормальный ход жизни в городе, чтобы предотвратить грозящую Москве гражданскую войну», был сформирован Комитет общественной безопасности. В открытом вооружённом столкновении, продолжавшемся несколько дней, силы, поддерживавшие городскую думу, проиграли.
Тульские большевики к моменту октябрьского переворота не были достаточно сильны и сплочённы, чтобы провести решение об установлении советской власти через Тульский совет рабочих депутатов. На экстренном заседании Тульской - городской думы выступление большевиков было единодушно осуждено, представители муниципалитета объявили, что дума «будет всеми имеющимися в* её распоряжении средствами решительно бороться с попытками захвата власти, откуда бы они не исходили…», был сформирован Комитет общественной безопасности, вскоре переформированный в Комитет народной борьбы с контрреволюцией (КНБ), в котором представители муниципалитета не играли ведущей роли. Между КНБ и образованным большевиками ВРК установились мирные отношения, они организовали совместную деятельность. Такая позиция позволила избежать в Туле того вооружённого столкновения между партиями, которое произошло в Москве, но, идя на компромисс и сотрудничество с большевиками, КНБ сам принимал решения, шедшие вразрез с законодательством Временного правительства. Тульская городская дума, пославшая в КНБ своих представителей, как бы санкционировала эти действия, что не нравилось думским сторонникам жёсткой линии по отношению к большевикам. Обострение конфликта в центре неизбежно вело к поляризации общественных сил и в Туле. Позиции большевиков продолжали укрепляться. 7 декабря 1917 г. им при отсутствии кворума всё-таки удалось провести в Тульском Совете резолюцию об установлении в губернии советской власти. Представители фракций эсеров и меньшевиков в знак протеста покинули заседание. Дума постановила власти большевиков не признавать и продолжать деятельность «пока вооруженная большевистская сила насильственным путем не прервет этой работы».
Известие об Октябрьской революции в Петрограде было встречено в органах власти Вятской губернии негативно. Сформировался Совет для охраны города и губернии при Вятском губернском комиссаре, куда вошли и представители Вятской городской думы. Как писал городской голова Н.П. Алеев, «Городская дума, в большинстве социалистическая, решительно осудила изменнические действия большевиков…». Несмотря на предпринимавшиеся усилия по охране Вятки анархия нарастала, усиливались позиции большевиков. 25 ноября впервые после долгого перерыва было созвано переизбранное общее собрание Вятского совета, на котором большинством 83 против 37 голосов, при двух воздержавшихся было принято постановление о переходе всей власти в Вятской губернии в руки
Вятского совета. 1 декабря 1917 г. большевики провели вооружённую демонстрацию, которая выявила значительную их поддержку среди солдат и рабочих, и овладели важнейшими пунктами Вятки.
В период существования «февральского» демократического режима деятельность, органов городского самоуправления определялась двумя важнейшими факторами: демократизацией распорядительных и исполнительных муниципальных органов;, политизацией деятельности городских дум, проявившейся в обсуждении, нередко со скандалами, и вынесении распорядительными органами местного самоуправления резолюций по вопросам политической значимости, лежавшим вне сферы их непосредственной компетенции.
В марте 1917 г. возникла опасность ликвидации системы органов городского самоуправления в думской форме и передачи функций, выполнявшихся городскими думами и управами, в руки Комитетов общественных организаций, которые, таким образом, могли бы сконцентрировать у себя всю власть на местах. В Москве благодаря усилиям кадетов, действиям правительства и в результате дискуссий в общественном исполнительном комитете цензовая дума была сохранена и активно участвовала не только в управлении городским хозяйством, но и политической жизни города и страны. В Туле цензовая дума хоть и продолжала действовать, но оказалась на задворках общественно-политических процессов, функционировала под контролем, а иногда и руководством исполнительного комитета. В Вятке, Котельниче общественные деятели были настроены на полное переизбрание составов городских дум, не дожидаясь законов верховной власти, но в итоге довольствовались пополнением составов городских дум представителями общественных организаций, в результате чего органы городского самоуправления стали напоминать общественные исполнительные комитеты, но только не с административными, а с муниципальными функциями. В Серпухове цензовый состав органов городского самоуправления досрочно прекратил свои полномочия, и муниципальное управление взял в свои руки местный исполнительный комитет. Летом 1917 г. повсеместно прошли муниципальные выборы. Несмотря на имевшие место нарушения полученные результаты в целом соответствовали политическим предпочтениям населения. Демократизация городского самоуправления - основное направление его трансформации - в революционных условиях была необходимым, но недостаточным условием успешного функционирования органов городского самоуправления. Политические преобразования должны были подкрепляться финансово-хозяйственными успехами.
Политизация, предпосылки которой наметились ещё до революции, но в 1917 г. стали особенно бросаться в глаза, являлась одним из проявлений муниципального кризиса 1917 г. в политической сфере. Факт небывалой прежде политизации думской деятельности в большей степени коснулся столичных и губернских городов, где в ходе предвыборной кампании развернулась оживленная политическая борьба между партиями, в муниципальных выборах участвовали партийные списки, в городских думах принимались резолюции и постановления по текущему моменту. Повседневной деятельности органов городского самоуправления на уровне уездов, особенно там, где политические предпочтения населения не были чётко определены, политизация коснулась в значительно меньшей степени. Причину кризиса стоит искать не в самом по себе явлении вовлечённости муниципалитетов в политическую жизнь общества, а в том, что муниципалитеты не смогли сформировать единую политическую позицию на основе общности хозяйственных интересов и задач каждого города, каждой территории. Требовалось найти те общие идеи, которые могли бы сплотить всех гласных независимо от их политических предпочтений, чтобы, из случайных в составах городских дум людей сформировались патриоты и умелые хозяева своего города. Но вместо представительства на политической арене интересов горожан и муниципального хозяйства городские думы стали выразителями воли той или иной господствовавшей в них политической партии, а потому авторитет таких органов самоуправления растаял с падением популярности представленных в них политических сил.
Особенностью периода с февраля по октябрь 1917 г. были повышенные ожидания населения и общественных сил в отношении органов местного, в том числе, городского самоуправления, от которых ждали коренных изменений всего общественного строя, решения вопросов общегосударственной значимости. Но эти вопросы находились вне сферы компетенции городов и не могли быть разрешены на муниципальном уровне. Неизбежное разочарование в деятельности Временного правительства проецировалось и на органы местного самоуправления.
Большая часть муниципалитетов успешно адаптировалась к условиям «февральского» демократического режима, тесно связала себя с Временным правительством. Умеренные социалисты, обещавшие серьёзно перестроить основы капиталистической рыночной экономики на основе идей классовой борьбы и социального равенства, на деле приняли правила и ценности капитализма, стали сотрудничать с кадетами. Муниципалитеты с умеренно социалистическим или кадетским большинством могли бы стать серьёзной опорой демократической верховной власти на местах, но кризис оказался глубже, чем можно было предположить. Оказавшись на стороне одной из политических сил, муниципалитеты неизбежно должны были рассматриваться их оппонентами в первую очередь как противники в борьбе за власть, а уж потом как всенародно избранные, демократические органы городского самоуправления. Политизация и вовлечение в межпартийные распри создавали угрозу самому существованию самоуправления в том виде, в каком оно оформилось к осени 1917 г.
Литература
1. Афонин Е.Л. В 1917 году // Октябрьское восстание в Москве: сб. документов, статей и воспоминаний. М.: Гос. изд-во. Моск. отделение, 1922. С. 64-75.
2. Бурышкин П.А. Москва купеческая. М.: Столица, 1990. 349 с.
. Вишняк М.В. Дань прошлому. Нью-Йорк: Изд-во им. Чехова, 1954. 410 с.
4. Московская провинция в семнадцатом году: сб. воспоминаний. М. - Jj>: Московский рабочий, 1927. 188 с.
5. Подбельский. В городской думе // Октябрьское восстание в Москве: сб документов, статей и воспоминаний. М.: Гос. изд-во. Моск. отделение, 1922. С. 56-58.
. Федяев П. Октябрь в Котельниче // Спутник большевика (Вятка). 1927 №5. С. 60-66.
7. 17. Фектер А. В борьбе за хлеб // X годовщина Октября (1917-1927): сб. статей и воспоминаний. Тула: издание Тульскогоистпарта, 1927. С. 24-31.
8. Городское дело (Петроград). 1916. №13-24. Июль-декабрь; 1917. №1-24. Январь-декабрь; 1918. №1-3. Январь-март.
9. Известия Всероссийского союза городов (Петроград). 1917. №40-51. Январь-декабрь; 1918. №52-58. Январь-август.
. Известия комитета служащих Московского городского общественного управления (Москва). 1917. №1-16. 3 марта-13 июня.
11. Известия Московского совета представителей районных дум. 1917. №1-4.
1 июля-15 августа.
12. Известия Московской городской думы (Москва). Отдел общий. 1916. №12. Декабрь; 1917. №1-8. Январь-август.
13. Известия по делам земского и городского хозяйства (Петроград). 1917. №1-13. Январь-октябрь.
14. Бакулин В.И. Революционная эйфория и реальные проблемы: март 1917 года в Вятке // Вестник ВятГГУ. 2007. №4 (19). С. 31-39.
15. Богданов А. Новое городское самоуправление. Пг.: Белопольский 1917.32 с.
. Богуцкая Л. Серпуховские рабочие в 1917 году // 1917 год в Московской области. М.: Московский рабочий, 1937. С. 37-65.
. Болтенкова Л.Ф. Роль НКВД РСФСР в победе большевистского влияния в Советах на местах (октябрь 1917-1918 гг.) // Великая Октябрьская социалистическая революция и вопросы истории государства и права. М.: ВЮЗИ, 1989. С. 47-57.
. Болтенкова Л.Ф. Упразднение органов местного самоуправления и создание Советов (окт. 1917 - июль 1918 гг.): учеб. пособие / Всесоюз. юридзаоч. ин-т. М.: ВЮЗИ, 1988. 79 с.
. Болтинов С. Роль местных советов в создании советской власти // Советское государство и революция права. 1931. №5-6. С. 222-238.
20. Большаков С.Д. История города Котельнича. Котельнич: б/и, 2006. 115 с.
21. Брейтерман А.Д. Облигационные займы русских городов. СПб.: тип ред. периодич. изд. М-ва фин., 1913. 58 с.
22. Гальперина Б.Д., Старцев В.И. Советы рабочих и солдатских депутатов
Петрограда в борьбе за овладение аппаратом городского общественного
управления. Ноябрь 1917 - ноябрь 1918 // Рабочие Ленинграда в борьбе за
победу социализма. М., Л.: изд-во Академии наук СССР, 1963. С. 62-105.
23. Гарин Г.Ф., Савоскул С.С., Шилов В.В. Серпухов. М.: Московский рабочий, 1989. 303 с.
24. Гельман В. От местного самоуправления - к вертикали власти // Ргое^ Contra. 2007. №1.С. 6-18.
. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М.: Наука, 1990 264 с.
. Герасименко Г.А. Народ и власть (1917 год). М.: «Воскресенье», 1995 288 с.
27. Гессен В.М. Городское самоуправление. СПб: издание студенческой кассы взаимопомощи при СПб.политехникуме, б/г. 8 с.
. Гимпельсон Е.Г. Из истории строительства Советов (ноябрь 1917 - июль 1918 г.). М.: Госюриздат, 1958. 179 с.
29. Демидов В.В. Московские большевики в борьбе за массы на выборах в городскую и районные думы в 1917 г. // Москва в двух революциях: Февраль - Октябрь 1917 г./ Ин-т истории партии МК и МГК КПСС, Филиал ИМЛ.при ЦК КПСС. М.: Московский рабочий, 1958. С. 193-221.
30. Евдошенко И.В. Законодательная деятельность Временного правительства в России (февраль - октябрь 1917 г.). Ижевск, 2010. 201 с.
. Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XX века). М.: Академический Проект, 2003. 528 с.
32. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России: учебник для вузов по специальности «Историко-архивоведение». 2-е изд., испр. и доп. М.: Высшая школа, 1968. 368 с.
33. Ефимова В.В. Петрозаводское городское самоуправление (1870-1918 гг.). Петрозаводск: Петрозав. гос. ун-т, 2004. 212 с.
34. Жердева Ю.А. Десакрализация власти накануне Февральских событий 1917 г. (по материалам либеральной периодической печати) // Самарский земский сборник. 2003. №1 (7).
35. Каржанский Н. Как избиралась и работала Московская городская дума / Ин-т истории при МК и МГК ВКП(б). М.: Московский рабочий, 1940. 48 с.
36. Каржанский Н.С. Московская городская дума // История Москвы. Т. 5. М.: изд-во Академии наук СССР, 1955. С. 689-724.
. Киржанов П.В. В защиту местного самоуправления // Большевики у власти. Социально-политические итоги октябрьского переворота. Пг.-М.: Революционная мысль, 1918.
38. Кирюхина Е.И. Под знаменем Октября. Киров: Волго-Вятское книжное изд-во, Кировское отд., 1977. 208 с.
39. Клоков В.А. Меньшевики на выборах в городские Советы центральной России весной 1918 г. // Меньшевики и меньшевизм: сборник статей. М.: изд-во «Типография «Новости», 1998. С. 44-68.
. Ковалёв В.А. Российская муниципальная реформа: бесконечный тупик? // Политическая экспертиза. СПб, 2005. Вып. 3 С. 90-101.
41. Курдюк П.М., Билоус А.С. Муниципально-правовые теории в истории России (XIX-XX вв.). Краснодар: Кубанский ГАУ, 2007. 246 с.
42. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 32. М.: Гос. изд-во полит, лит-ры, 1962. 763 с.
. Ленинградский Совет в годы Гражданской войны и социалистического строительства, 1917-1937 гг. Лг: Наука, 1986. 262 с.
. ПО. Леонов СВ. Рождение советской империи: государство и идеология. 1917-1922 гг. М: Диалог-МГУ, 1997. 356 с.
45. Лепёшкин А.И. Местные органы власти советского государства (1917-1920 гг.). М.: Гос. изд-во юридической литературы, 1957. 304 с.
46. Лонина С.Л. Становление и развитие городского самоуправления в Восточной Сибири в 1870-1917 гг.: дис…. канд. ист. наук. Красноярск, 2002. 165 с.
. Марков А.П. Местные финансы. Очерки по вопросам финансового законодательства. Харьков: Союз, 1918. 336 с.
48. Потехин М.Н. Петроградская трудовая коммуна (1918-1919). Лг.: изд-во Ленинградского ун-та, 1980. 144 с.
49. Рейснер М. Октябрьская революция и государственная власть // Октябрьский переворот и диктатура пролетариата: сб. статей. М.: государственное изд-во, 1919.
. Ривкин Б.Б. Финансовая политика в период Великой Октябрьской социалистической революции. М.: Госфиниздат, 1957. 320 с.
51. Ширкевич Н.А. Местные бюджеты. М.: Финансы и статистика, 1991. 128 с.
52. Шор Б.М. Коммунальные рабочие Москвы в борьбе за Советскую власть / Московский заочный педагогический институт. Учёные записки. Вып. 55. М., 1979.
. Шор Б.М. Революционная борьба рабочих московских городских коммунальных предприятий в августе - октябре 1917 г. / Московский заочный педагогический институт. Учёные записки. Вып. 52. М., 1978. С. 36-47.