Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Глава 3. ФРАНЦИЯ
Государственный строй. Конституция
Президент Республики
Правительство
Парламент
Национальное собрание
Сенат
Конституционный совет
Местные органы власти
Регион (округ)
Департамент
Коммуна
Судебная власть
Государственный совет
Высокая палата правосудия и Суд Республики
Государственная служба
Центральная государственная служба
Местная государственная служба
Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих
Государственный строй. Конституция
По своему государственному строю Франция является республикой. Это одна из старейших (после Сан-Марино и Швейцарии) республик в Европе.
Утверждение республиканского строя было во Франции результатом многолетней и драматической борьбы. Первая попытка учреждения республики относится ко временам Великой Французской революции. В сентябре 1792 г. королевская власть была официально упразднена, и Франция провозглашена республикой. Но уже в мае 1804 г. Наполеон Бонапарт восстановил наследственную монархию под названием империи. Первую республику (по традиционной терминологии) сменила Первая империя, продержавшаяся до 1815 г. Затем в течение тридцати с лишним лет Франция снова была королевством. После революции в феврале 1848 г. во Франции опять устанавливается республиканский строй (Вторая республика), которая, в свою очередь, в декабре 1852 г. становится жертвой переворота, осуществленного племянником Наполеона I Луи-Наполеоном, восстановившим империю (Вторая империя) и правившим под именем Наполеона III. Его самого свергают в сентябре 1870 г. после ряда поражении во франко-германской войне. На свет рождается Третья республика. Республиканский строй закрепляется конституционными законами 1875 г. и утверждается окончательно. В 1884 г. принимается закон, гласящий, что <республиканская форма правления не может быть предметом предложения о пересмотре>. Третья республика оказалась долговечной: она продержалась до поражения Франции во второй мировой войне и официально перестала существовать в июле 1940 г. После четырех лет <режима Виши> (названного так по городу, где находилось правительство, сотрудничавшее с гитлеровцами) в процессе освобождения Франции возниклаЧетвертая республика, существовавшая с июня 1944 г. до октября 1958 г. (конституция была принята в 1946 г.).
В мае 1958 г. Франция оказалась в ситуации острого политического кризиса, вызванного главным образом затяжной колониальной войной за удержание Алжира и экономическими трудностями. Во французских войсках в Алжире вспыхнул мятеж, возглавляемый представителями высшего командования. Одним из требований мятежников было возвращение к власти генерала Шарля де Голля, в прошлом популярного руководителя Движения Сопротивления. 1 июня 1958 г. Национальное собрание избрало де Голля главой правительства. Он объявил о своем намерении ввести новую конституцию. Работа над ней началась немедленно и закончилась к сентябрю того же года. Проект конституции был рассмотрен высшими органами власти и вынесен 28 сентября на референдум. За его одобрение проголосовало 79,2% участников референдума. 4 октября конституция вступила в силу. В последующие месяцы прошли выборы в обе палаты парламента (Национальное собрание и сенат), а также выборы президента республики. Так возникла Пятая республика, существующая и по сей день.
Противники новой конституции упрекали ее в том, что она вводит <режим личной власти> (подразумевалась власть президента), урезает права народного представительства и тем самым ограничивает демократические свободы. Однако четыре десятилетия действия конституции показали, что она в основном устраивает все политические силы. Сменялись президенты, представлявшие различные политические партии (нынешний президент Жак Ширак - пятый по счету), менялось парламентское большинство, но никто не покушался на основы государственного устройства, установленного конституцией 1958 г. В нее лишь вносили отдельные изменения и дополнения, что является вполне нормальной и распространенной практикой в демократических государствах.
Пересмотр конституции может осуществляться по инициативе президента (если ему это предложит премьер-министр) или членов парламента. В случае принятия соответствующего предложения обеими палатами состоится референдум (если парламент в составе обеих палат примет решение о пересмотре 3/5 поданных голосов, то референдум не проводится). Республиканская форма правления не может быть предметом пересмотра.
Специфической чертой конституции Франции является наличие в преамбуле ссылки на приверженность правам человека и принципам национального суверенитета, как они определены Декларацией прав человека и гражданина 1789 г. и преамбулой конституции 1946 г. Эта ссылка заменяет собой подробное изложение этих прав и принципов.
Франция именуется неделимой, светской, демократической и социальной республикой, обеспечивающей всем гражданам равенство перед законом. Девизом республики объявлен знаменитый лозунг Великой Французской революции - <Свобода, равенство, братство>. Принцип республики сформулирован как правление народа по воле народа и для народа. Указано, что никакая часть народа и никакая отдельная личность не могут присвоить себе осуществление национального суверенитета, принадлежащего народу.
Обычно при более конкретной характеристике государственного строя Франции пользуются определением <президентско-парламентская республика>, означающим, что президент обладает значительными полномочиями, но роль парламента тоже велика.
Президент Республики
Характеристика органов государственной власти открывается в конституции Франции перечнем полномочий президента республики. Это, разумеется, не случайно. Главной целью составителей конституции 1958 г. было существенное расширение этих полномочий при некотором ограничении прерогатив парламента. Оправдывалось это желанием сделать государственную власть более устойчивой, стабильной и эффективной.
По конституции, президент следит за ее соблюдением, играет роль арбитра во взаимоотношениях между всеми ветвями власти, является гарантом национальной независимости, территориальной целостности и соблюдения международных договоров.
Первоначально конституция предусматривала избрание президента коллегией выборщиков, в которую входили члены парламента, генеральных советов департаментов и ассамблей заморских территорий, а также избранные представители муниципальных советов. Таким образом 21 декабря 1958 г. был избран первый президент V республики Ш. де Голль.
В 1962 г. в конституцию была включена поправка: отныне президент должен был избираться прямым всеобщим голосованием всех граждан Франции, достигших 18 лет и пользующихся всеми гражданскими и политическими правами. Первые всеобщие выборы президента состоялись в 1965 г. Впоследствии президентами Франции избирались: Ж.Помпиду (1969 г.), В. Жискар д' Эстен (1974 г.), Ф. Миттеран (1981 г.), Ж.Ширак (1995 г.).
Президент избирается сроком на 7 лет. До сих пор было два исключения: оказались короче второй срок президентства де Голля (в связи с его добровольной отставкой) и президентство Помпиду (в связи с его смертью). Один и тот же человек может избираться неограниченное число раз (де Голль и Миттеран избирались дважды).
Кандидат в президенты должен быть французским гражданином, достичь 23 лет и соответствовать закону о службе в армии. Его кандидатуру должны поддержать не менее чем 500 граждан, являющихся членами выборных органов, из не менее чем 30 департаментов или заморских территорий (один и тот же департамент или одну и ту же территорию могут представлять не более 10% указанных граждан). Список граждан, выдвинувших кандидатов, публикуется (вместе с указанием их правового положения) в <Официальном вестнике Французской республики> не позднее чем за 8 дней до первого тура выборов.
Список кандидатов публикуется в <Официальном вестнике> не позднее 16 дня, предшествующего первому туру выборов. Кандидаты представляют в Конституционный совет декларацию об имущественном положении (декларация избранного кандидата публикуется после выборов). Каждый кандидат вносит денежный залог, который возвращается тому, кто наберет не менее 5% голосов.
Избирательная кампания начинается со дня официального опубликования списка кандидатов и заканчивается в полночь в пятницу, предшествующую голосованию (оно проводится в воскресенье).
Для ведения избирательной кампании государство предоставляет всем кандидатам одинаковые возможности: эфирное время на национальном телевидении и радио (по два часа перед каждым туром), специально отведенные места для расклейки избирательных афиш, право рассылать избирателям программу с изложением своих позиций (один текст перед каждым туром). После выборов каждый кандидат представляет финансовый отчет, который публикуется в <Официальном вестнике> (установлен потолок расходов, ограничены размеры пожертвований и взносов). Заранее обусловленную часть расходов по проведению избирательной кампании государство возмещает кандидатам.
О назначении выборов президента объявляет правительство. Немедленно после этого создается Национальная комиссия по контролю за избирательной кампанией и подчиненные ей местные комиссии по контролю в департаментах и заморских территориях. Для избрания президентом необходимо получить абсолютное большинство поданных голосов. Если его никто не набрал в первом туре, через две недели проводится второй тур с участием двух кандидатов, получивших наибольшее количество голосов.
Конституционный совет наблюдает за правильностью проведения выборов, рассматривает жалобы, устанавливает и объявляет результаты выборов, которые публикуются в <Официальном вестнике> в течение 24 часов после объявления результатов голосования.
Полномочия президента очень велики. Он назначает премьер-министра и прекращает его полномочия по заявлению последнего об отставке; по представлению премьер-министра назначает и прекращает полномочия других членов правительства. Председательствует на заседаниях Совета министров. Подписывает ордонансы (правительственные акты, имеющие силу закона) и декреты, обсужденные Советом министров. Промульгирует (обнародует) законы; имеет право до промульгации потребовать нового обсуждения закона или некоторых его статей, и в этом ему не может быть отказано. По предложению правительства или по совместному предложению обеих палат передает на референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти, реформ в экономической и социальной политике или разрешающий ратификацию международного договора, который отразился бы на функционировании государственных институтов. Президент. имеет право после консультации с премьер-министром и председателями палат распустить Национальное собрание; вслед за этим проводятся новые выборы. При этом новый роспуск невозможен в течение года после этих выборов. Может обращаться к обеим палатам парламента с посланиями, которые зачитываются от его имени. Пользуется правом обращения в Конституционный совет относительно проверки конституционности принятых парламентом законов.
Президент возглавляет вооруженные силы, председательствует в высших советах и комитетах национальной обороны. Назначает трех членов и председателя Конституционного совета. Производит назначения на некоторые гражданские и военные должности (например, должности членов Государственного совета и Счетной палаты, членов судейского корпуса, профессоров высшей школы, офицеров). Возглавляет Высший совет магистратуры. Осуществляет право помилования.
Много споров и возражений вызвало в свое время предоставленное президенту (ст. 16 конституции) право в случае возникновения серьезной и непосредственной угрозы институтам республики, независимости и целостности страны или выполнению ее международных обязательств в условиях, когда нормальное функционирование государственных властей прекращено, принимать после консультаций с премьер-министром, председателями палат и Конституционным советом меры, которые диктуются этими обстоятельствами. Многие увидели в этом опасность установления авторитарного режима. Опасения, однако, не оправдались. Примечательно, что эта статья запрещает во время применения чрезвычайных полномочий роспуск Национального собрания. Если оно в это время находится на каникулах, то должно немедленно собраться на сессию. Таким образом, чрезвычайное положение не должно мешать нормальной деятельности парламента.
Президент не несет ответственности за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей, кроме случаев государственной измены. В подобном случае обе палаты должны открытым голосованием и абсолютным большинством голосов принять идентичное решение, обвиняющее президента. Судит президента Высокая палата правосудия.
Вне рамок своих должностных обязанностей президент несет уголовную и гражданскую ответственность за свои действия.
Обязанности президента несовместимы с любыми другими функциями.
В случае досрочного освобождения поста президента его функции временно, до выборов нового президента, возлагаются на председателя сената (если это невозможно - на правительство).
Резиденцией президента республики является Елисейский дворец в Париже.
Правительство
Согласно конституции, правительство (Совет министров) определяет и проводит политику страны, распоряжается администрацией и вооруженными силами.
Деятельностью правительства руководит премьер-министр. Как говорилось выше, он назначается президентом и им же освобождается от должности после подачи заявления об отставке. По предложению премьер-министра президент назначает и освобождает министров. Отставка премьер-министра автоматически влечет за собой отставку всего правительства. Эта отставка может быть добровольной (президент может попросить премьер-министра уйти в отставку, но принудить не может) или обязательной (после президентских или парламентских выборов, либо если Национальное собрание вынесет вотум недоверия или не согласится с программой правительства).
Правительство несет ответственность перед парламентом. Вопрос об ответственности правительства (доверии ему) может быть поставлен либо по инициативе премьер-министра, одобренной Советом министров, либо по требованию по меньшей мере одной десятой части членов Национального собрания. Резолюция порицания (вотум недоверия) должна быть принята большинством депутатов. Формально президент .может назначить премьер-министром любого человека, не спрашивая согласия Национального собрания. Но поскольку оно имеет возможность вызвать правительственный кризис, президент, если он не хочет проводить новые выборы, должен считаться с парламентским большинством. Так, президент Ф.Миттеран, будучи социалистом, дважды (в 1986-1988 гг. и в 1993-1995 гг.) был вынужден поручить обязанности премьер-министра представителям правого большинства Ж.Шираку и Э.Балладюру, а президент Ж.Ширак в 1997 г. - социалисту Л.Жоспену.
Количественный состав правительства законом не определен. Функции члена правительства несовместимы с парламентским мандатом, с любой должностью профессионального представительства общенационального характера, с государственной службой и любой профессиональной деятельностью (разрешается сохранять лишь местные избирательные мандаты). Будучи избранным в парламент, министр должен сделать выбор между парламентским мандатом и министерским постом. После назначения на должность и освобождения от нее члены правительства обязаны представить декларацию об имущественном положении. Специальная комиссия раз в три года дает отчет об изменениях в их имущественных делах.
Члены правительства несут уголовную ответственность перед судебными органами за правонарушения, не связанные с исполнением ими должностных обязанностей, и перед Судом Республики, если они с этими обязанностями связаны.
Руководя деятельностью правительства, премьер-министр несет ответственность за национальную оборону, обеспечивает исполнение законов, производит назначения на определенные законом гражданские и военные должности, контрассигнует (скрепляет своей подписью) акты президента республики, замещает в случае необходимости президента в качестве председателя в высших советах и комитетах обороны. В исключительных случаях может по специальному поручению президента председательствовать вместо него на заседании Совета министров с заранее определенной повесткой дня.
Члены правительства (министры и государственные секретари) руководят министерствами или выполняют поручения премьер-министра. В случае необходимости акты премьер-министра контрассигнуются министрами, ответственными за их исполнение. Совет министров выступает и как коллегиальный орган: утверждает проекты законов и ордонансов, ходатайствует перед президентом о проведении референдума, дает премьер-министру разрешение поставить вопрос об ответственности (доверии).
В разработке законопроектов правительству оказывает помощь Государственный совет, который дает предварительное заключение о конституционности его актов и подготовленных законопроектов.
По вопросам социально-экономической политики правительство консультирует Экономический и социальный совет..
Парламент
Парламент Французской республики состоит из двух палат: Национального собрания и сената. Обе заседают в Париже: Национальное собрание - в Бурбонском дворце, сенат - в Люксембургском дворце. Для совместных заседаний палат (конгресса) предоставляется Версальский дворец.
Национальное собрание
Национальное собрание избирается на 5 лет прямым всеобщим тайным голосованием. Голосуют граждане Франции, имеющие избирательные права и достигшие 18-летнего возраста. Кандидату в депутаты должно быть не менее 23 лет. Запрещается выставлять свои кандидатуры лицам, выполняющим властные функции в данном департаменте. Каждый кандидат может выставить свою кандидатуру только в одном избирательном округе. Кандидаты вносят денежный залог, который возвращается лишь тем из них, кто получил не менее 5% голосов участников голосования.
Всего избирается 577 депутатов по мажоритарной системе. Одновременно избираются депутат и его заместитель, который <замещает> выбывшего депутата (кроме тех случаев, когда депутат уходит в отставку). В первом туре для избрания нужно получить абсолютное большинство голосов, признанных действительными; при этом число поданных за кандидата голосов должно составлять не менее четверти всех избирателей. В округах, где никто не избран в первом туре, проводится второй тур. Здесь, чтобы быть избранным, достаточно получить относительное большинство голосов. Обычно в первом туре партии, выдвигающие своих кандидатов, выступают самостоятельно, чтобы оценить свое влияние на избирателей. Во втором же туре образуются избирательные блоки. Так, например, в период существования в 70-е годы так называемого Союза левых сил, во втором туре социалисты, коммунисты и левые радикалы определяли единого левого кандидата и призывали всех своих сторонников голосовать за него.
О проведении выборов сообщается за 60 дней до истечения полномочий Национального собрания; избирательная кампания официально начинается за 20 дней и прекращается за двое суток до дня выборов. Публикация результатов предвыборных опросов запрещается за неделю до выборов.
Строго регламентировано предоставление эфирного времени на национальном телевидении и радиовещании партиям, участвующим в выборах, так же как и расклейка предвыборных плакатов.
Избирательные участки в крупных городах открыты до 20 часов, в остальных городах и в сельской местности - до 18. Уже в 20 часов становятся известны первые предварительные результаты. В конце дня министерство внутренних дел официально объявляет предварительные результаты выборов, которые по существу являются окончательными (исход выборов на заморских территориях из-за различия во времени становится известен только на следующий день, но в силу малочисленности их населения не влияет на окончательный результат).
Мандат депутата несовместим с некоторыми государственными невыборными и выборными должностями и с некоторыми видами частной предпринимательской деятельности. Государственный чиновник, избранный депутатом, считается откомандированным на период действия своего мандата.
Депутат пользуется правом неприкосновенности за высказанные им убеждения или голосование при исполнении депутатских обязанностей. За преступления или правонарушения он не может подвергаться аресту и мерам, связанным с лишением или ограничением свободы, без разрешения бюро Национального собрания. Такого разрешения не требуется в случае совершения им уголовно наказуемого преступления или задержания на месте преступления или окончательного осуждения.
Депутат получает жалование, равное средней величине между наименьшим и наибольшим окладом государственных служащих, отнесенных к категории <вне служебных классов>, и доплату (<служебное вознаграждение>), размер которой, как правило, равен четвертой части жалования, но меняется в зависимости от участия депутата в работе Национального собрания. Иногородним депутатам оплачиваются жилищные расходы, предоставляются льготы при оплате почтовых, телеграфных и транспортных расходов. Депутаты получают дотации на зарплату их сотрудникам.
От вторника до пятницы депутаты работают в Национальном собрании, а с субботы до понедельника - в своих департаментах.
Регламент Национального собрания устанавливается им самим.
Национальное собрание избирает бюро из 22 депутатов во главе с председателем Национального собрания. В нем представлены все политические течения и партии пропорционально числу полученных ими мандатов. Бюро собирается несколько раз в год. Председатель избирается на весь срок работы Национального собрания данного созыва, до следующих выборов.
Национальное собрание имеет свой аппарат, набираемый по конкурсу. Депутаты нанимают своих помощников лично.
В соответствии со своими политическими воззрениями депутаты могут образовывать фракции численностью не менее 20 человек. При своем оформлении фракция представляет в канцелярию председателя Национального собрания политическую декларацию, подписанную всеми ее членами. Эта декларация вместе со списком членов фракции и с указанием фамилии избранного ими председателя публикуется в <Официальном вестнике>. Один и тот же депутат может быть членом только одной фракции. Для организации своей внутренней работы фракция может создавать свой секретариат. Фракции выделяют представителей в бюро и депутатские комиссии. Председатель фракции участвует в решении вопросов повестки дня и организации прений. Запрещается образование фракций, защищающих частные, местные или профессиональные интересы.
Национальное собрание образует на первой сессии каждого созыва шесть постоянных комиссий'. 1) по делам культуры, семьи и социальным проблемам, 2) по иностранным делам, 3) по делам национальной обороны и вооруженных сил, 4) финансов, общих проблем экономики и плана, 5) конституционных законов, законодательства и общего управления республикой, 6) производства и обмена. Кроме этого, по решению Национального собрания могут создаваться специальные комиссии для рассмотрения законопроектов и законодательных предложений, а также комиссии по расследованию и контролю.
Национальное собрание собирается согласно закону на одну очередную сессию, которая открывается в первый рабочий день октября и заканчивается в последний рабочий день июня. Общее количество дней, в течение которых Национальное собрание может заседать во время очередной сессии, не должно превышать 120. Премьер-министр по получении консультации председателя собрания или большинство его членов могут принять решение о дополнительных днях заседаний. Одно заседание в неделю посвящается вопросам депутатов и ответам правительства. Одно заседание в месяц резервируется для определения повестки дня. Предварительно повестка дня и продолжительность дискуссии обсуждаются совещанием председателей постоянных комиссий и фракций.
По просьбе премьер-министра или большинства депутатов президент республики созывает внеочередную сессию, посвященную заранее определенной повестке дня. Кроме того, Национальное собрание собирается по праву: на второй день после своего избрания; на период применения президентом республики статьи 16 конституции (о чрезвычайных полномочиях); для заслушивания послания президента республики.
Заседания Национального собрания открытые (публичные). Полный отчет о прениях публикуется в <Официальном вестнике>. Первые десять человек, явившиеся ко входу в Бурбонский дворец, могут присутствовать на дебатах. Остальных пускают в том случае, если они предварительно подали заявки. По просьбе премьер-министра или одной десятой части членов Национального собрания оно может принять решение провести закрытое заседание (<заседать в качестве секретного комитета>).
Без предварительной записи никто из депутатов выступать не может. Члены правительства имеют право присутствовать на заседаниях Национального собрания и получать слово в любое время.
Депутаты голосуют либо поднятием руки, либо вставанием, либо открытым поименным голосованием, либо открытым голосованием через электронную систему, либо тайным голосованием бюллетенями. Обычно голосуют поднятием руки. Тайное голосование проводится во всех случаях персональных назначений. Голосование считается действительным независимо от числа присутствующих депутатов, если председатель какой-либо фракции не потребовал до начала голосования проверить кворум. Депутат имеет право в исключительных случаях делегировать свое право голосовать другому депутату, уведомив об этом председателя до начала голосования.
К депутатам, нарушающим порядок, могут быть приняты дисциплинарные меры - от призыва председателем к порядку до временного удаления из Национального собрания.
Функция Национального собрания, как и сената, - принятие законов. Конституция особой статьей (ст.34) определяет конкретно круг вопросов, подлежащих регулированию законодательным путем. Парламент может разрешить правительству в течение определенного срока издавать так называемые ордонансы по вопросам, относящимся к сфере законодательства. Они должны быть по окончании установленного срока утверждены парламентом. Законы, принимаемые парламентом, делятся на обычные (или простые), органические (касающиеся порядка деятельности органов, указанных в конституции) и конституционные (изменяющие конституцию).
Законодательной инициативой обладают премьер-министр и члены парламента. Премьер-министр вносит на рассмотрение законопроекты, члены парламента - законодательные предложения. Законопроект предварительно проверяется Государственным советом, затем обсуждается в Совете министров и вносится в одну из палат (финансовые законопроекты обязательно вносятся сначала в Национальное собрание).
Законопроекты и законодательные предложения направляются в одну из постоянных комиссий или в специальную комиссию, создаваемую для их рассмотрения. После принятия одной из палат законопроект (законодательное предложение) направляется в другую палату. Закон должен быть одобрен в идентичной форме обеими палатами парламента. Поэтому в случае расхождений между ними начинается процедура согласования - при необходимости с помощью смешанной паритетной комиссии. Если эта процедура затягивается, правительство имеет право потребовать от Национального собрания принять окончательное решение и утвердить закон без согласия сената. На принятие финансового законопроекта конституция отводит самое большее семьдесят дней. Если в течение этого срока закон не принят, правительство может ввести его положения в действие путем издания ордонанса. Принятый закон передается президенту республики для его промульгации через 15 дней после получения. Президент может потребовать повторного рассмотрения закона или передать его Конституционному совету для проверки его конституционности. Органические законы направляются в Конституционный совет перед промульгацией в обязательном порядке. После промульгации законы публикуются в <Официальном вестнике>.
Парламент и правительство контролируют исполнение финансовых законов при содействии Счетной палаты.
Парламенту принадлежит исключительное право объявления войны. Совет министров может вводить осадное положение, но только парламент имеет право разрешить продлить его на срок более двенадцати дней.
Как уже говорилось, президент может распустить Национальное собрание и назначить новые выборы. Но между выборами должно пройти не менее года.
Сенат
Вторая палата французского парламента - сенат, состоящий из 321 сенатора. Он избирается сроком на 9 лет по департаментам выборной коллегией в составе депутатов Национального собрания, региональных советников, генеральных советников, делегатов муниципальных советов и обновляется на треть каждые три года. Общее число выборщиков составляет примерно 145 тысяч человек. Сенат считается представителем местных административно-территориальных подразделений (территориальных коллективов) Франции и французов, постоянно проживающих за пределами страны.
В департаментах, где избирается менее 5 сенаторов, голосование проходит в два тура по мажоритарной системе; там, где избираются 5 сенаторов и более - по пропорциональной. Одновременно с сенаторами избираются их заместители.
Положения конституции о несовместимости мандата с другими функциями, о парламентской неприкосновенности, о жаловании и т. п. распространяются как на депутатов Национального собрания, так и на сенаторов.
В сенате, как и в Национальном собрании, существуют бюро, фракции, постоянные и другие комиссии, проводятся совещания председателей постоянных комиссий и фракций.Председатель сената избирается после каждого частичного обновления этой палаты, т. е. каждые 3 года.
Сенаторы пользуются правом законодательной инициативы. Хотя правительство предпочитает обычно передавать законопроекты в Национальное собрание, закон допускает внесение их (за исключением финансовых) первоначально в сенат. Процедура обсуждения законопроектов и законодательных предложений та же, что и в Национальном собрании. Чтобы быть принятым, закон требует одобрения обеих палат.
В отличие от Национального собрания, сенат не имеет права и возможности <свергнуть> правительство посредством вотума недоверия или отказа в одобрении правительственной профаммы. Однако премьер-министр имеет право просить сенат одобрить декларацию об общей политике правительства.
Сенат не может быть распущен президентом.
Конституционный совет
Конституционный совет состоит из 9 назначенных членов и неопределенного числа членов по праву, которыми являются пожизненно бывшие президенты республики (на практике ни один из них этим правом не воспользовался). Трех членов назначает президент, трех - председатель Национального собрания, трех - председатель сената. Срок мандата члена Конституционного совета - 9 лет (повторное назначение не допускается). Каждые три года состав совета обновляется на треть. Председатель совета назначается президентом республики из числа его членов. В случае разделения голосов его голос является решающим.
Членство в Конституционном совете несовместимо с членством в парламенте, в правительстве, в Экономическом и социальном совете и с ответственным постом в какой-либо партии и политической группировке. В своей частной жизни члены совета обязаны не делать ничего несовместимого с их достоинством и независимостью.
Перед вступлением в должность назначенные члены Конституционного совета приносят присягу перед президентом республики. В ней они, в частности, клянутся хранить в тайне ход обсуждения и голосования в совете, не занимать политических позиций, не давать консультаций по вопросам, относящимся к компетенции совета.
Председатель и члены Конституционного совета получают вознаграждение, соответственно равное окладам двух высших категорий государственных должностей вне шкалы государственной службы.
Содержание прений и результаты голосования в совете являются секретными. Соответствующие материалы сдаются на хранение в сенат.
Конституционный совет контролирует процедуру избрания президента республики, рассматривает протесты и объявляет результаты голосования. В спорных случаях он решает вопрос и о законности избрания депутатов и сенаторов.
В обязанности Конституционного совета входит также надзор за проведением референдума и объявление его результатов.
Органические законы до их промульгации должны быть представлены на заключение Конституционного совета. Что же касается обычных законов, то они могут быть переданы до промульгации в совет президентом республики, премьер-министром, председателями Национального собрания и сената, 60 депутатами или 60 сенаторами. Конституционный совет высказывается о их соответствии конституции. Свое решение он выносит в месячный срок. Если правительство заявляет, что вопрос не терпит отлагательства, этот срок сокращается до 8 дней.
Президент республики, премьер-министр или председатель одной из палат могут передать на заключение Конституционного совета международные обязательства Франции (договоры, соглашения). Если совет установит, что эти обязательства содержат положение, противоречащее конституции, то разрешение на их ратификацию или одобрение может быть дано только после внесения в конституцию изменений.
Решения Конституционного совета не подлежат обжалованию. Они обязательны для государственных властей и всех органов администрации и юстиции.
Местные органы власти
Франция - страна централизованная, не имеющая в своем составе автономных образований. При этом, однако, она обладает развитой системой местного самоуправления, опирающейся на вековые традиции.
В административном отношении Франция разделена на 22 региона, 99 департаментов и 36 700 коммун (из них 5 300 городских коммун, которые занимают всего 16% территории метрополии, но проживают в них 74% населения). Кроме того, существуют 4 заморских округа с особым статусом.
В начале 80-х гг. во Франции были приняты законы о самоуправлении, в основу которых положены принципы децентрализации (т.е. передачи значительных полномочий на места) и деконцентрации (т.е. распределения полномочий между различными ветвями власти).
Регион (округ)
Регионы (округа) были образованы в 1972 г., а с 1982 г. превращены в самоуправляемые административно-территориальные единицы. Границы и названия регионов имеют историческое происхождение.
Во главе региона стоит региональный совет, избираемый на 6 лет прямым всеобщим голосованием в один тур. Голосование проводится по департаментским партийным спискам. Каждый список содержит число кандидатов, равное числу мест в совете, поэтому избиратели не имеют права изменять их. Распределение мест производится по пропорциональному принципу. Списки, собравшие менее 5 % голосов, не получают ни одного места. Если место в региональном совете оказывается свободным, оно заполняется следующим кандидатом из того списка, по которому был избран выбывший советник. Минимальный возраст для избрания в региональный совет - 21 год.
Региональный совет избирает из своего состава тайным голосованием по мажоритарной системе в три тура председателя сроком на 6 лет. Избираются также его заместители и постоянная комиссия. Председатель регионального совета является главой исполнительной власти региона, руководит региональными административными службами и служащими региональной администрации. Полицейской властью он не обладает.
Основная задача совета - решение социально-экономических проблем региона, в том числе разработка регионального плана, бюджета, оказание помощи предприятиям, обеспечение благоустройства территории, строительных работ и пр. Совет занимается вопросами образования, включая строительство лицеев, управлением средними учебными заведениями, вопросами культуры, жилищного строительства, защиты окружающей среды.
Консультативную помощь региональному совету оказывает региональный социально-экономический совет. Он дает заключения по плану и бюджету, оказывает помощь в разработке других решений совета, дает их предварительную оценку и оценку исполнения их председателем. Закон предписывает следующий состав совета: 35% - представители предприятий и лиц, работающих не по найму; 35% - представители профсоюзов лиц наемного труда; 25% - представители общественных организаций региона; 5% - эксперты, видные специалисты и общественные деятели (их назначает премьер-министр).
Представителем государства в регионе является префект региона (он же - префект департамента, где расположена столица региона). Он участвует в подготовке решений центральных государственных органов по данному региону, осуществляет административный контроль за законностью решений регионального совета и его председателя, руководит деятельностью местных служб центральных государственных административных органов.
Департамент
Департаменты были созданы впервые в период Великой Французской революции в 1789-1790 гг. Тогда их было 83.
Руководящим выборным органом департамента является генеральный совет. Выборы в него проходят по так называемым кантонам и потому называются кантональными. Кантон - не административная единица. Фактически - это избирательный округ, в который входит определенное число коммун. Каждый кантон избирает в генеральный совет одного представителя. Число кантонов в разных департаментах различно, оно устанавливается правительством.
Каждый член генерального совета (они называются генеральными советниками) избирается на 6 лет. Состав генерального совета обновляется наполовину каждые 3 года. Выборы проводятся по одномандатной мажоритарной системе в два тура. В случае выбытия генерального советника в соответствующем кантоне проводятся новые (частичные) выборы. Возраст, дающий право быть избранным в генеральный совет, - 21 год.
Заседания генерального совета должны проводиться ежеквартально. Они проходят открыто, публично, но совет может принять решение и о закрытом заседании. Голосование в большинстве случаев открытое, оно может быть и поименным. Однако решения о назначении на должность принимаются тайным голосованием. В случае отсутствия на заседании генеральный советник имеет право передать мандат на участие в голосовании своему коллеге (только одному!).
Генеральный совет избирает из своего состава председателя, его заместителей и постоянную комиссию. Число заместителей и членов постоянной комиссии устанавливается советом. Председатель генерального совета избирается на 3 года, но может избираться неограниченное число раз. Голосование тайное по мажоритарной системе в три тура. Согласно закону от 2 марта 1982 г., председатель генерального совета является главой исполнительной власти в департаменте (ранее эту роль выполнял префект). Занимать одновременно посты председателя генерального и регионального советов запрещено.
Генеральный совет управляет делами департамента, в том числе местным и междугородным транспортом, социальной и медицинской помощью малоимущим, департаментскими государственными службами, школьными делами, библиотеками. Он принимает бюджет на текущий финансовый год, может оказывать финансовую помощь предприятиям, испытывающим затруднения.
Председатель генерального совета организует работу совета и обеспечивает выполнение его решений. Он руководит всеми административными службами департамента и департаментской административной полицией, а также производит назначения на должности, создаваемые департаментом.
Представителем государства в департаменте является префект департамента. Институт префектов был учрежден Наполеоном Бонапартом в 1800 г., однако их функции с тех пор были существенно урезаны. Префекты назначаются указом президента, предварительно одобренным Советом министров и преимущественно набираются из выпускников Национальной школы администрации.
Префект возглавляет всю систему государственной власти в департаменте, является распорядителем государственных расходов и отвечает за управление государственным имуществом. От имени государства подписывает договоры и соглашения с департаментом и коммунами. Только он один имеет право выступать от имени государства в генеральном совете, ежегодно представляя ему отчет о деятельности государственных структур в департаменте (на другие выступления он должен просить разрешения у совета).
Важная функция префекта - осуществлять административный контроль за деятельностью департаментов и коммун. Он может опротестовать решения местных органов власти, если считает их незаконными. В случае несогласия с ним соответствующего органа префект передает дело в суд. Префект руководит также работой всех внешних служб центральных государственных административных органов (за исключением служб системы образования, инспекции труда, финансов, юстиции и обороны); оказывает помощь органам юстиции; производит назначения на некоторые должности.
Коммуна
В своем большинстве коммуны возникли из церковных приходов и крупных деревень и носят старинные исторические названия. Их территориальные границы определены государством. Численность населения коммуны устанавливается
декретом правительства по итогам переписи (от этого зависит их статус, размер государственных дотаций, количество муниципальных советников). За последние сто с лишним лет права коммун все более расширялись (до 1882 г. мэры и муниципальные советники назначались префектами). Для взаимной помощи в решении местных проблем коммуны могут создавать ассоциации.
Во главе коммун стоит муниципальный совет. Он состоит из муниципальных советников, число которых колеблется от 9 (для коммун с населением менее 100 жителей) до 69 (с населением от 300 тыс. и более). В особом положении находятся крупнейшие города Франции: Париж (163 советника), Марсель (101), Лион (73). Совет выбирается прямым всеобщим голосованием всех избирателей коммуны. Избиратели должны обладать правом голоса (условия: французское гражданство, совершеннолетие, правоспособность и наличие гражданских прав) и быть связанными с коммуной. Для каждой коммуны составляется единый список избирателей, который используется для всех политических выборов. Список пересматривается раз в год и перед каждыми очередными выборами.
Любой избиратель данной коммуны может войти в члены муниципального совета, за исключением случаев несовместимости занимаемой должности с участием в выборном органе. Например, не могут быть членами совета государственные служащие, выполняющие властные функции в департаменте или регионе, куда входит данная коммуна. В этих случаях приходится выбирать одно из двух: либо должность, либо членство в муниципальном совете. Запрещено входить в несколько муниципальных советов.
Муниципальные советы переизбираются каждые 6 лет одновременно во всех коммунах Франции в одно из воскресений марта. Процедура выборов различается в зависимости от числа жителей коммуны.
В коммунах с числом жителей до 3,5 тыс. выборы проходят по мажоритарной системе в два тура. Избиратель имеет право вносить во время голосования изменения в списки. Избранным считается тот, кто получил более половины действительных голосов (и не менее четверти числа зарегистрированных избирателей). Для избрания советников на? оставшиеся вакантными после первого тура места проводится второй тур выборов в следующее воскресенье. Выставить свои кандидатуры во втором туре могут все, кто не был избран в первом, но также и другие лица. На этот раз достаточно получить относительное большинство голосов.
В коммунах с населением более 3,5 тыс. человек выборы проходят в два тура по <закрытым> спискам, т.е. без права для избирателей вносить изменения в списки во время голосования. Списки выдвигаются партиями и политическими движениями. Если один из списков получил в первом туре абсолютное большинство голосов (и четверть списочного состава избирателей), то второй тур не проводится. Победивший список получает половину мест <с округлением наверх>. Остальные места распределяются по пропорциональной системе между партийными списками, включая и список победившей партии. Таким образом, партия, собравшая более половины голосов, фактически получает значительный перевес в числе мандатов. Если же в первом туре ни один из списков не набирает абсолютного большинства, то проводится второй тур. В нем участвуют только те списки, которые получили в первом туре не менее 10% действительных голосов. Можно сводить воедино несколько списков при условии, что каждый из них собрал не менее 5%. Поддержанный большинством избирателей список получает большинство мест. Остальные места распределяются пропорционально. Списки, получившие менее 5% голосов, остаются без мандатов.
Муниципальный совет заседает не менее 4 раз в год. Необходим кворум - большинство муниципальных советников. Голосование осуществляется поднятием руки. Оно может быть открытым или поименным (по требованию 25% присутствующих советников). Голосование по вопросам назначений на должности может быть тайным (по требованию трети присутствующих советников).
До 31 марта муниципальный совет принимает бюджет на начавшийся финансовый год; до 30 июня - отчет по завершившемуся финансовому году. Совет создает коммунальные службы. Он обеспечивает безопасность жителей; управляет имуществом коммуны; утверждает проекты гражданского строительства; организует строительство школ и обеспечивает содержание начальных учебных заведений; в его ведении находится уборка города от мусора.
Муниципальный совет избирает из своего состава мэра и его заместителей (вместе они составляют муниципалитет). Мэр избирается тайным голосованием по мажоритарной системе в три тура (в первом и втором для избрания требуется абсолютное большинство действительных голосов, в третьем - относительное большинство). Минимальный возраст для мэра - 21 год. Запрещается совмещение более двух мандатов, если гражданин, избранный мэром, является депутатом Национального собрания, сенатором, депутатом Европейского парламента, генеральным советником департамента, мэром коммуны с населением более 20 тысяч жителей.
Мэр имеет как минимум одного заместителя. Число заместителей не должно составлять более 30 % муниципальных советников. Среди них не может быть представителей оппозиции.
Мэр руководит работой муниципального совета, персоналом коммуны, муниципальной полицией, назначает на должности, создаваемые советом. Он выдает разрешения на землепользование и строительство, обеспечивает безопасность, соблюдение социально-гигиенических норм и общественного порядка, принимает меры для предотвращения катастроф. В его обязанности входит также и организация выборов.
На каждом заседании совета мэр отчитывается о ходе выполнения его решений.
В городах Париже, Марселе и Лионе система местного самоуправления имеет некоторые особенности: кроме совета города, имеются и советы городских районов; соответственно, избираются мэры города и районов.
Судебная власть
Конституция Франции рассматривает судебную власть как стража свободы личности. Гарантом независимости судебных органов считается президент республики. Он назначает судей и прокуроров. К ним предъявляются высокие образовательные требования: помимо получения общего юридического образования они должны закончить Национальную школу магистратуры (магистратами во Франции называются судьи и прокуроры). Судьи несменяемы, но могут быть уволены в случае совершения дисциплинарного проступка.
Президент республики возглавляет особый двухпалатный орган - Высший совет магистратуры. Заместителем его является министр юстиции. Одна из палат имеет юрисдикцию в отношении судей: она дает рекомендации президенту относительно назначения членов Кассационного суда, первого председателя Апелляционного суда, председателей судов высшей инстанции; дает заключения о назначении других судей; выносит решения о дисциплинарных наказаниях судей. Другая палата совета, имеющая юрисдикцию в отношении прокуроров, дает заключения о назначении прокуроров и о дисциплинарных санкциях применительно к ним. Помимо определенного числа судей и прокуроров, каждая палата Высшего совета магистратуры включает в себя члена Государственного совета и трех независимых лиц, назначенных соответственно президентом республики, председателем Национального собрания и председателем сената.
Французские суды делятся на две группы.
Первую образуют суды по гражданским и уголовным делам. Они делятся на обычные и специализированные (например, коммерческие, по вопросам социального обеспечения, по делам о несовершеннолетних, военные трибуналы и др.). Имеются четыре иерархические ступени: суд низшей инстанции, суд высшей инстанции. Апелляционный суд, Кассационный суд. Другую группу составляют административные суды, которые также делятся на обычные и специализированные (например, суды бюджетной и финансовой дисциплины, суд высшей школы и др.). Имеются три уровня административных судов: первый, второй (Апелляционный суд), третий (Государственный совет).
Некоторые суды стоят вне этих двух групп. К ним относятся так называемый Конфликтный суд, рассматривающий конфликты по вопросу о компетенции между двумя вышеуказанными группами судов. Конституционный совет (в той мере, в которой он выступает в качестве судебного органа), Высокая палата правосудия и Суд Республики.
Государственный совет
Государственный совет является одним из старейших государственных учреждений Франции. Он был основан Наполеоном Бонапартом (тогда Первым консулом Французской республики) в 1800 г. Его предшественником был так называемый Королевский совет, существовавший с XIII в. и возглавлявшийся самим королем. Теперь условно считают, что президентом совета является премьер-министр или министр юстиции: оба они имеют право председательствовать на заседаниях его генеральной ассамблеи (общего собрания, пленума). Фактически работой Государственного совета руководит его вице-президент.
Все действительные (постоянные) члены Государственного совета (201 человек) назначаются президентом республики. К ним предъявляются очень высокие требования. Для того чтобы начать работу в качестве члена Государственного совета на низшей должности, необходимо закончить Национальную школу администрации. В качестве так называемых докладчиков и государственных советников (постоянных и внештатных) привлекаются высококвалифицированные специалисты из разных сфер деятельности.
Государственный совет играет двоякую роль. Во-первых, он оказывает консультационную помощь правительству, давая заключение по всем законопроектам перед передачей их в парламент. Органы государственного управления обязаны
запрашивать мнение Государственного совета относительно распоряжений, затрагивающих правовые, экономические, финансовые, административные вопросы. Во-вторых, в качестве судебной инстанции Государственный совет выполняет функции высшего административного (арбитражного) суда.
Высокая палата правосудия и Суд Республики
Особое положение в судебной системе занимает Высокая палата правосудия. Она состоит из 24 постоянных членов и 12 заместителей. Половину из них избирает из своего состава Национальное собрание, половину - сенат. Высокая палата правосудия тайным голосованием выбирает председателя и двух заместителей.
Высокая палата правосудия имеет полномочия судить президента республики за государственную измену. Дела в Высокой палате правосудия возбуждаются по решению обеих палат парламента, принятому абсолютным большинством голосов членов палат. Голосование в Высокой палате правосудия тайное; принятое ею решение окончательное и обжалованию не подлежит.
Суд Республики состоит из 12 парламентариев, избираемых поровну из своего состава Национальным собранием и сенатом, а также 3 судей из состава Кассационного суда (один из них является председателем Суда). Суд Республики рассматривает только дела о преступлениях и правонарушениях, совершенных членами правительства при исполнении ими своих функций.
Государственная служба
Если следовать французским источникам, то государственную службу следует определить как совокупность людей, находящихся на службе государства, местных коллективов и их административных учреждений. Таким образом, понятие <государственные служащие> объединяет всех тех, кто служит в центральных и местных органах власти. Подобно тому, как это имеет место в других странах (и, соответственно, в других языках), государственная служба называется официально <общественной службой>.
Государственные служащие в широком смысле слова определяются как лица, работающие в государственных учреждениях различного профиля и уровня. Общая численность государственных служащих составляет около 4 млн. человек; из них 2/3 состоят на службе государства, 1/3 - на службе местных коллективов. Примерно половина государственных служащих работает в учреждениях образования и здравоохранения. Около 50 % из них - женщины. Они преобладают в системе социальной защиты и образования; в местных административных учреждениях их больше, чем мужчин, и значительно меньше в местных технических службах. Большинство женщин работает на подчиненных должностях; их больше, чем мужчин, в низших категориях государственных служащих.
Правовое положение государственных служащих (кроме военнослужащих, работников судов и парламента, для которых действуют особые правила) регламентировано так называемым Общим уставом (статутом) служащих государства и местных коллективов. Он состоит из 4 законов, принятых в 1983-1986 гг.: о правах и обязанностях государственных служащих; о центральной государственной службе; о местной государственной службе; о больничной государственной службе. Впоследствии устав дополнялся и уточнялся в ряде новых законов. Существуют еще и особые уставы (статуты), касающиеся отдельных ведомств и категорий государственных служащих: полиции, пожарной охраны, работников системы воздушных перевозок и др.
Центральная государственная служба
Систему центральной государственной службы формально возглавляет премьер-министр, подписывающий все распоряжения, регламентирующие работу служащих. Обычно он передает свои полномочия члену правительства (министру или государственному секретарю по вопросам государственной службы). В настоящее время во Франции существует специальноеМинистерство государственной службы, государственной реформы и децентрализации, в состав которого входит Генеральная дирекция администрации и государственной службы. Ее задачи таковы: контролировать соблюдение Общего устава (статута) государственной службы, собирать статистические данные, управлять соответствующим имуществом, руководить работой по реорганизации административных учреждений. Полномочия Генеральной дирекции распространяются на всех государственных служащих. Она участвует и в руководстве учебными заведениями по подготовке и переподготовке кадров для государственной службы.
Премьер-министр председательствует в Высшем совете центральной государственной службы. Совет состоит из 19 представителей администрации государственных учреждений и 19 представителей персонала, делегированных профсоюзами. Члены совета и их заместители назначаются декретом Совета Министров на 3 года. Совет принимает участие в решении общих вопросов, касающихся государственной службы, в разработке рекомендаций, предварительном рассмотрении законопроектов.
В системе центральной государственной службы существует также ряд консультативных органов: 1) Паритетные административные комиссии для каждого корпуса (штата) служащих, состоящие из равного числа представителей администрации и персонала; они занимаются вопросами продвижения по службе и дисциплины. 2) Паритетные технические комитеты, занимающиеся организационными и уставными вопросами государственной службы. 3) Комитеты гигиены и безопасности, создаваемые в каждом учреждении (большинство мест в них принадлежит представителям персонала).
В организации государственной службы Франции сочетаются система найма (<открытая государственная служба>) и система карьеры (<закрытая государственная служба>). В соответствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы:
1) Служащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учреждениях по найму. Сюда относятся те, кто работает на условиях почасовой оплаты и по контракту, стажеры.
2) Служащие-чиновники, постоянно работающие в системе государственной службы и составляющие ее костяк.
Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, включенное в определенный корпус (штат) госслужащих и получившее определенный ранг (разряд) в иерархии административных органов, служб, учреждений государства или местных коллективов.
Корпус объединяет чиновников, выполняющих одинаковую работу (учителя, канцелярские служащие, инспекторы казначейства, гражданские администраторы и др.). Всего в системе центральной государственной службы насчитывается около 1000 таких корпусов. Войдя в корпус, чиновник может оставаться в нем всю свою профессиональную жизнь. Особые правила регулируют перемещения служащего из одного корпуса в другой.
Внутри корпуса чиновники распределяются по четырем категориям (классам): А, В, С, D. Категория А объединяет чиновников, исполняющих функции по разработке концепций и руководству; они должны иметь высшее образование. На чиновников, принадлежащих к категории В, возлагаются задачи выполнения управленческих концепций, для них обязательно среднее образование. Чиновники категорий С и D осуществляют чисто технические и вспомогательные функции (категория D будет постепенно упраздняться).
Каждому чиновнику присваивается ранг. Ранг - это звание, дающее обладателю право занимать определенные должности. Каждый корпус состоит из многих рангов, которые, в свою очередь, делятся на ступени. Хотя ранги и должности в принципе зависят друг от друга, полного совпадения между ними может и не быть. Повышение в ранге не обязательно влечет за собой повышение в должности (так же, как в армии, где повышение в воинском звании и в должности не совпадает). Карьера чиновника обычно проходит внутри корпуса путем повышения в ступени и ранге (и, конечно, во многих случаях в должности). Получение ранга определяется результатами конкурсных экзаменов и прохождением повышения квалификации. Повышение в ранге зависит от выслуги лет и аттестации. Аттестация является также условием повышения в должности. Для перевода в более высокую категорию необходимо либо решение руководства, либо прохождение конкурса. Конкурс обычно необходим и при переходе в другой корпус.
Согласно конституции, все французские граждане независимо от пола, расы, религиозных и политических убеждений имеют право поступать на государственную службу. Этот принцип равенства неуклонно подтверждался судебными решениями в ряде конкретных случаев. Исключения могут иметь место лишь в случаях, когда, например, некоторые функции требуют труда только мужчин или женщин, или когда данное лицо лишено гражданских прав, не выполнило своих обязанностей перед государством, проистекающих из законов о прохождении военной службы, или по состоянию здоровья не может исполнять должностные обязанности. Для некоторых должностей существуют также возрастные ограничения и особые требования к образовательному уровню. Иностранные граждане принимаются только на внештатные должности.
При приеме на государственную службу практикуется набор по конкурсу, организуемый в одном из двух возможных вариантов: а) сдача экзаменов и прохождение тестов; б) сопоставление послужных списков кандидатов на должность. При создании нового корпуса, назначении на высшие должности (префекты, послы и др.) и на некоторые низшие должности конкурс не проводится. Существует различие между <внешним конкурсом> (для кандидатов извне, имеющих высшее образование) и <внутренним> - для лиц, уже находящихся на государственной службе, но претендующих на другую должность. (Особый случай представляют собой конкурсные экзамены в Национальную школу администрации, региональные институты администрации и ряд специализированных административных школ.) При проведении конкурсных экзаменов обеспечивается своевременное и полное информирование о должностях, выносимых на конкурс, количестве экзаменов, составе жюри, списках кандидатов, допущенных к прохождению конкурса (списки утверждаются министром или лицом, отвечающим за набор в данный корпус госслужащих). Решение жюри окончательно и может быть отменено только судом в случае, если будет доказано проявление пристрастности. Лица, прошедшие конкурс, как правило, работают в течение года стажерами. Назначение на должность производят премьер-министр, министры, префекты, руководители местных служб министерства.
Каждый чиновник получает жалование в соответствии с тарифной сеткой. Соотношение между самыми низкими и самыми высокими окладами составляет 1:5. Кроме жалования, выплачиваются надбавки (например, на жилье, на членов семьи и др.). Чиновник имеет право на ежегодный 5-недель-ный оплачиваемый отпуск, отпуск по болезни, для женщин - на отпуска по родам и уходу за ребенком. Карьера чиновника завершается автоматически переходом на пенсию по достижении возрастного предела (для большинства пенсионный возраст составляет 60 лет, но работать разрешается до 65). Чиновник может оставить госслужбу и по собственному желанию, подав в отставку. Государство имеет право в качестве дисциплинарного взыскания уволить чиновника, а если речь идет о серьезном проступке, то лишить его пенсии.
Пенсии выплачиваются частью за счет отчислений из оклада работающего чиновника (7%), частью за счет государства. Размер пенсии зависит от величины последнего оклада и количества ежегодных выплат. Пенсия не должна превышать 75% размера последнего общего оклада или максимального общего оклада.
Общий устав государственной службы формулирует права и обязанности чиновников. К правам относятся: свобода убеждений и совести; свобода выражения мнений (только для чиновников, выступающих кандидатами на выборные должности или исполняющих представительские функции); право на забастовку (но не политическую); право на профсоюзную деятельность; право на участие в обсуждении решений, касающихся госслужащих; право на отпуск; право на постоянную профессиональную переподготовку; право на гигиену и безопасность труда. Что касается обязанностей, то они делятся на две группы: 1) служебные обязанности, которые чиновник обязан добросовестно выполнять, и 2) так называемые обязанности по статусу: проявлять сдержанность, лояльность, соблюдать достоинство, беспристрастность, умеренность.
За проступки и правонарушения чиновники могут быть привлечены к ответственности. Ответственность может быть уголовной (в случаях коррупции и злоупотребления служебным положением в корыстных целях); финансовой - если чиновник наносит материальный ущерб учреждению, в котором работает; дисциплинарной. В последнем случае дело разбирают паритетные административные комиссии, которые представляют рекомендации вышестоящему органу. Если тот выносит дисциплинарное взыскание, его следует обосновать.
Местная государственная служба
Местная государственная служба была создана во Франции в 1983-1984 гг. с принятием законов о госслужбе, некоторые положения которых модифицировались или отменялись в последующие годы. Если до начала 80-х годов служащие местных коллективов работали в условиях системы найма, то после введения упомянутых законов на них была распространена система должностного продвижения. Главная особенность системы местной государственной службы, отличающая ее от центральной, заключается в предоставлении местным правительственным учреждениям и исполнительным органам власти определенных прав, касающихся создания и упразднения должностей, назначения на должности, организации профессиональной подготевки служащих, решения вопросов о повышении по службе, присвоении рангов, взысканий и увольнений служащих.
Как и в центральной государственной службе, функционирование местной госслужбы регулируется рядом консультативных и административных органов.
Систему консультативных органов возглавляет Высший совет местной государственной службы. Половина мест в нем (20) предоставляется представителям коммун, департаментов и округов, другая половина - представителям профсоюзных организаций местных государственных служащих. Одно место принадлежит представителю премьер-министра или министра по делам местных коллективов. Таким образом, общая численность Совета составляет 41 человек (кроме того, каждый представитель имеет двух заместителей). Председателем совета избирается представитель местных коллективов. Полномочия совета действуют в течение 6 лет.
Высший совет местной государственной службы высказывает свои соображения по всем вопросам, касающимся местной госслужбы (в том числе и относительно законопроектов или проектов декретов правительства), либо по просьбе министра по делам местных коллективов, либо по собственной инициативе. Он может вносить предложения касательно подготовки нормативных документов. Он ведет также исследовательскую работу и осуществляет сбор статистических данных.
В системе местной государственной службы существуют также Паритетные административные комиссии. Паритетные технические комитеты и Комитеты по гигиене и безопасности. Они создаются сроком на 6 лет из представителей администрации и персонала. Их функции аналогичны соответствующим учреждениям в системе центральной госслужбы.
Ведущая роль в обеспечении функционирования системы местной государственной службы принадлежит Национальному центру государственной территориальной службы. Во главе центра стоит Административный совет. Он состоит на паритетных началах из представителей местных коллективов (коммун, департаментов и округов), избираемых в соответствии с численным составом местного персонала госслужбы, и представителей профсоюзных организаций местных служащих. Совет избирает из своего состава президента и двух вице-президентов. Свои заседания совет проводит не реже трех раз в год.
Национальный центр государственной территориальной службы определяет основные направления профессионального образования местных государственных служащих; утверждает образовательные программы, усвоение которых необходимо для занятия должностей в системе государственной службы; организует конкурсы на замещение должностей; организует профессиональное обучение и экзамены для продвижения по службе, получения нового ранга или новой должности; распространяет информацию о вакансиях и вновь учреждаемых должностях; принимает участие во всех исследованиях, касающихся проблем образования. Главным источником средств Национального центра являются обязательные взносы, уплачиваемые местными коллективами и учреждениями (до 1% совокупной заработной платы служащих). В вопросах, касающихся профессионального образования, Административному совету Национального центра оказывает помощь Совет по ориентации. В соответствии с директивами Административного совета. Совет по ориентации разрабатывает ежегодно проект программы образования, включая конкретные планы обучения.
Национальный Центр располагает 28 междепартаментскими и региональными филиалами (<делегациями>), которые осуществляют образовательные программы на департаментском уровне. Им помогают в этом региональные советы по ориентации.
Советы по ориентации (центральный и местные) формируются из представителей служащих местных коллективов. В их формировании участвуют Административный совет, профсоюзы и центры управления.
Центры управления существуют в каждом департаменте и представляют собой государственные административные учреждения. Они координируют работу паритетных административных комиссий и дисциплинарных советов, разрабатывают необходимые документы, оказывают социальную помощь государственным служащим, участвуют в организации конкурсов и пр.
На местных государственных служащих в общем распространяются все положения о правах и обязанностях, предусмотренные Общим уставом служащих государства и местных коллективов. Но в их правовом положении есть и некоторая специфика. Так, служащие местных коллективов (именуемые должностными кадрами или должностными лицами) подразделяются на два корпуса: местных администраторов и местных атташе.
Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих
Система обучения государственных служащих в Франции отличается стройностью и продуманностью. В нее входит ряд специальных учебных заведений.
Важнейшее из них - известная Национальная школа администрации (ЭНА), основанная в 1945 г. Она готовит государственных служащих высшей категории. Окончание ЭНА открывает путь к самым высоким административным должностям. Ежегодно в школу принимают 100 человек (одна треть из них - иностранцы). Проводится три конкурса: 1) для выпускников университетов или институтов политических наук; для этой категории нет специальных подготовительных занятий;
2) для государственных служащих, имеющих стаж работы 10- 12 лет; 3) для лиц свободных профессий. Для последних двух категорий организуются курсы подготовки продолжительностью до двух лет. Обычно в конкурсах участвуют в общей сложности около 1000 кандидатов. Отбор иностранцев проводится во французских посольствах. Учебный процесс (включая стажировку) продолжается более двух лет и рассчитан на активные методы обучения (работа с документами, семинары, контакты со специалистами, отчеты и пр.). Обучение платное. Изучаются дисциплины по следующим направлениям: юриспруденция, административное право, бюджет и налоги, экономика, государственное управление (в том числе международные и европейские аспекты), иностранные языки. Выпускникам школы предоставляются места в администрации с учетом результатов учебы.
Во главе ЭНА стоит административный совет, председателем которого является вице-президент Государственного совета. В него входят представители министерств, государственные служащие высшей квалификации, представители учащихся, персонала и профсоюзов. Директор ЭНА назначается декретом Совета министров и может быть снят только по представлению административного совета.
В пяти городах (Бастиа, Лилль, Лион, Мец, Нант) работают региональные институты администрации (ИРА), готовящие кадры для центральной государственной службы. Каждый из них набирает ежегодно по конкурсу 100-120 человек. Отдельные конкурсы организуются для тех, кто имеет университетское образование, для служащих администраций со стажем 4 года и для тех, кто имеет общий трудовой стаж не менее 5 лет. Обычно конкурс очень высокий. Письменные экзамены, призванные проверить общую культуру претендента (проблемы современного французского общества и международных отношений) и его знания в области правоведения и экономики, проводятся одновременно в разных городах, устный экзамен - в Париже. Экзамены принимают независимые комиссии. Те, кто сдал вступительные экзамены с лучшими результатами, имеют право первоочередного выбора института, в котором хотели бы обучаться. Обучение (вместе со стажировками) продолжается год. Успешно сдавшим все экзамены и прошедшим стажировки предоставляются на выбор должности в административных органах. Тот, кто не выдержал экзамена, должен либо начать все сначала (пересдача не допускается), либо, если он уже работает, возвратиться на свое место, не получив желаемого повышения. ИРА готовят кадры для всех министерств, но некоторые из них имеют и собственные специализированные школы.
Обучением кадров для местных коллективов ведает, как говорилось выше, Национальный центр местной государственной службы.