Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ САРАТОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСТИТЕТ ИМЕНИ Н.Г. ЧЕРНЫШЕВСКОГО
Экономический факультет
Кафедра менеджмента и маркетинга
РЕФЕРАТ
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГЧП В УПРАВЛЕНИИ ПРОЕКТАМИ
Выполнила
студентка 5 курса,
группы 571
Кутрачева Ю.А.
Саратов 2013
Содержание
|
1.Понятие ГЧП |
3 |
|
|
2. Цели, задачи и эффективность Государственно-частного партнерства в экономике страны |
6 |
|
|
3. Обзор проблем реализации инвестиционных проектов в форме ГЧП в РФ и анализ путей их решения |
15 |
|
|
Приложение |
32 |
|
|
Список использованных источников |
33 |
1.Понятие ГЧП
Прежде всего, требуется определить содержание понятия "государственно-частное партнерство" (ГЧП). Многие авторы отмечают, что не существует точного определения ГЧП: терминология, используемая для описания ГЧП, не стандартизирована.
Таблица 1 Сравнение определений ГЧП из различных источников
|
Определение |
Источник |
|
ГЧП - это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно - как средство повышения эффективности бюджетного финансирования (трактовка Всемирного Банка). |
Воротников А.М., Королев В.А., «О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах», «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование», №2 (43), июль 20103. |
|
ГЧП представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями в целях реализации общественно-значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности |
|
|
ГЧП – это стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР. |
Варнавский В.Г., «Государственно-частное партнерство в Росси: проблемы становления», «Отечественные записки», №6, 2004.4 |
|
ГЧП – это объединение материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частного сектора на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры) или оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты). |
Дынин Е.А., «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве», «Общество и экономика», №5-6, 2007.5 |
|
ГЧП - это привлечение органами государственного и (или) муниципального управления частного бизнеса для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры и предоставлению публичных услуг с использованием таких объектов на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания. |
Курируемый Центром ГЧП Внешэкономбанка сайт «ГЧП в России».6 |
|
ГЧП – это любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестирует ограниченные ресурсы, такие как деньги, персонал, оборудование и информацию для достижения конкретных целей в определенной власти. |
«Возможности федеральных инвестиций через ГЧП: сборник нормативных актов по ГЧП в Российской Федерации», «Альпина Бизнес Букс», Москва, 2009.7 |
2. Цели, задачи и эффективность Государственно-частного партнерства в экономике страны
Государство и власть - сложные и многомерные явления, которые и в сознание и в жизни людей, общества отражаются разными гранями и аспектами в зависимости от той роли, которую они играют. Роль государства постоянно увеличивалась по мере возрастания сложности общества, дифференциации социальных связей и появления различных видов человеческой деятельности, специализации функций и разделения труда, роста знаний и навыков, возникновения различий общественного и индивидуального интересов, прав и обязанностей, а также социального неравенства и частной собственности. 8
Собственность всегда была краеугольным камнем отношений внутри государства. Как разделить сферу функционирования государства и индивидуализм? Власть государства и власть собственника? Что должно делать государство, а что частный капитал? Неочевидность ответа на этот вопрос можно проиллюстрировать знаменитой статьей Коуза "Маяк в экономической теории". В ней показано, что сфера, которую многие экономисты считали бесспорным примером сферы, где может действовать только государство - строительство и финансирование маяков, на самом деле была сферой действий частной инициативы, сотрудничающей с государством, то есть сферой частно-государственного партнерства. Изучив реальное устройство финансирования маячной службы в Англии и Уэльсе в XVI - XVIII вв., Коуз сделал вывод: "История ранних периодов показывает, что вопреки убеждению многих экономистов услуги маяков могут обеспечиваться частными предпринимателями. В те дни купцы и судовладельцы могли просить у Короны для отдельного человека разрешение на строительство маяка и взимание (обусловленной) пошлины с судов, которые получат выгоду от его существования. Частные владельцы строили, управляли, поддерживали и владели маяками, они могли их продавать или завещать по наследству. Роль правительства была ограничена созданием прав собственности на маяки и поддержанием этих прав".9
Осмысление подобных отношений государственного и частного секторов привело к возникновению уже в относительно недавнее время (вторая половина XX века) концепта государственно-частного партнерства .
Термин "ГЧП" сейчас используется достаточно активно. В основном его упоминания исходили от представителей государства. Следует отметить, что изначально тема государственно-частного партнерства возникла в российской действительности благодаря Председателю Правительства и была отражена в плане работы Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Постановка вопроса о ГЧП тогда осуществлялась в очень широкой форме и по различным отраслям. При этом применялся комплексный и достаточно системный подход к разработке тематики ГЧП в прикладном аспекте: участникам Совета по конкурентоспособности (среди которых были министры, депутаты, представители бизнеса) давались конкретные поручения по следующим направлениям:
· "совершенствование механизмов финансирования крупных, имеющих общенациональное значение проектов в области развития инфраструктуры";
· "подготовка концепций законодательных актов по концессиям в области транспортной инфраструктуры и в целом для всех отраслей экономики, в том числе в сфере газо- и нефтепроводного транспорта";
· "подготовка предложений в Стратегию развития технологий и инновационной деятельности, в том числе по ГЧП";
· "подготовка рамочного закона по концессиям, концепций законодательных актов по концессиям в различных сферах экономики (ЖКХ, транспорт, социальная инфраструктура), предложения по институциональным механизмам реализации концессий".
Анализ выступлений, высказываний российских должностных лиц по вопросам ГЧП позволяет установить интерес к этой проблеме, но не позволяет установить содержание этого термина. Понятно, что речь идет о некоем сотрудничестве государства и бизнеса, однако такого рода сотрудничество в общем виде возможно и без каких-либо особых терминов.
Термин "государственно-частное партнерство" появился в США и первоначально относился к совместному государственному и частному финансированию образовательных программ, позднее в 50-х годах к финансированию объектов общественного пользования, а в 60-х годах стал использоваться гораздо чаще, обозначая совместные государственно-частные предприятия, занятые модернизаций и перестройкой городов. В Западной же Европе интерес к инвестициям в форме государственно-частного партнерства возник гораздо раньше, чем в США. Первый в истории проект государственно-частного партнерства был санкционирован во Франции королем Генрихом II, в ходе реализации которого (в рамках концессионной формы) был построен канал. Знаменитая Эйфелева башня в Париже - тоже результат работы механизма ГЧП. 10
Дальнейшее фундаментальное развитие теория государственно-частного партнерства получила в середине XX века, однако активное претворение ее в практической деятельности пришлось на 80-е годы прошлого века. С этого момента механизм ГЧП используется все в большем количестве стран.
С институциональной точки зрения в развитых странах государственное регулирование партнерских отношений с бизнесом организовано по крупным межотраслевым комплексам, включающим группы взаимосвязанных отраслей. В качестве таких комплексов могут выступать: топливно-энергетический (электроэнергетика, газо- и нефтепроводы), транспортный (железные и автомобильные дороги, морские порты и аэропорты), коммунальное хозяйство (водо- и теплоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство). Важно отметить, что при этом не создаются специальные агентские структуры по регулированию партнерских отношений, а специфические функции регулирования и контроля выполняются соответствующими профильными министерствами и ведомствами, в рамках определенных процедур. При этом успешное развитие государственно-частного партнерства во многом зависит от эффективного распределения прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством. Опыт показывает, что наиболее эффективно задачи партнерства решаются, когда к сфере ответственности государства относятся проблемы общего планирования и административные процедуры, а также определение действий в форс-мажорных обстоятельствах. В свою очередь, в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления их деятельностью.
Обобщая международный опыт, необходимо указать следующие важнейшие факторы, которые ограничивают интерес частного сектора как к концессиям, так и к участию в управлении коммунальной инфраструктурой в рамках иных форм ГЧП:
В целях представления подхода к предлагаемой комплексной методике оценки эффективности ГЧП-проектов рекомендуется использовать следующий подход:
1. предварительный этап;
- методика расчета интегрального оценочного показателя эффективности ГЧП-проекта;
а) методика оценки общественной эффективности ГЧП-проекта;
б) методика оценка эффективности баланса интересов ГЧП-проекта;
2. этап проведения конкурса;
- методика расчета интегрального показателя эффективности ГЧП-проекта по конкурсному предложению;
3) этап реализации;
- методика расчета интегрального показателя эффективности реализацииГЧП-проекта.12
Обязательным условием при анализе и расчетах является учет величин по принципу «с проектом»– «без проекта» (принимая во внимание все изменения в социально-экономической ситуации и их прогнозируемые значения).
Интегральный оценочный показатель эффективности ГЧП-проекта на предварительном этапе (в том числе с ориентацией на возможное инициирование ГЧП-проекта со стороны частного партнера) предлагается рассчитывать как среднее арифметическое двух слагаемых: значения показателя оценки общественной эффективности (Efp) и показателя эффективности баланса интересов ГЧП-проекта (Efbi) согласно формуле 1. По каждому виду показателя составлены отдельные таблицы с критериями, границами значений, величиной эффективности в баллах и характеристиками итоговых значений.
Общественная эффективность по 5 критериям с дифференцированной оценкой демонстрирует уровень значимости и роли ГЧП-проекта в соотношении с социально-экономическим положением публичного образования, предоставляя возможность выявить степень его важности, сопоставить с иными проектами, в том числе другой отрасли:
3.Уровень обеспеченности объектами инфраструктуры согласно утвержденным нормативам (иным обоснованным показателям) к началу эксплуатации объекта (%): 8 границ значений (до 100%) с величиной оценки от 0 до 18 баллов;
4.Уровень соответствия качества фактически предоставляемых государственных (муниципальных) услуг (работ / товаров) утвержденным стандартам качества (иным требованиям законодательства к качеству) к началу эксплуатации объекта (%): 10 границ значений с привязкой к числу жалоб на нарушение стандарта качества (иные аналоги) при величине оценки от 0 до 18 баллов;
5.Уровень удовлетворенности потребителей (населения) качеством оказываемых государственных (муниципальных) услуг (работ / товаров) к началу эксплуатации объекта (%): 8 границ значений (до 100%) с величиной оценки от 0 до 18 баллов.
Расчет производится согласно применяемой в публичных образованиях методике, согласно которой ответы респондентов подразделяются на группы с присвоением весовых коэффициентов (формула 4), где QTS – численность респондентов, ответивших «удовлетворен полностью», QRS – численность респондентов, ответивших «скорее удовлетворен», QDR – численность респондентов, затруднившихся с ответом, QRNS –численность респондентов, ответивших «скорее не удовлетворен», QNS – численность респондентов, ответивших «не удовлетворен».
Предлагаемый показатель оценки эффективности баланса интересов ГЧП-проектов (Efbi) включает 3 составляющие (формула 5)интересы публичного партнера, частного партнера и потребителей, которые, в сущности, соответствуют показателям бюджетной, экономической и социальной эффективности. Дополнительным преимуществом такого подхода является показательная корреляция данных категорий, возможность наблюдать и наглядно представлять степень их зависимостей, выбирая оптимальное соотношение, обеспечивая баланс интересов, и, следовательно, эффективность ГЧП-проекта.
Основой оценки бюджетной и экономической эффективности является наиболее часто применяемый показатель – чистый дисконтированный доход (ЧДД), который рассчитывается согласно формулам 6 и 7(бюджета публичного образования и частного капитала, где t – годы реализации проекта, n – продолжительность жизненного цикла проекта, BRи CR–поступления бюджета и частного капитала, BC и CC – расходы бюджета и частного капитала, r– ставка дисконтирования). При этом ЧДД бюджета имеет меньшую значимость, поскольку публичный партнер также стремится обеспечить интересы потребителей, максимизировать социальный эффект, то есть ориентирован «пожертвовать» своим прямым доходом в счет улучшения показателей в интересах потребителей. В итоге по данным показателям с учетом их соотношения с нулевым значением предложено 3 варианта величины эффективности весом от 0 до 20 баллов.
Показатель социальной эффективности (формула 10) включает 5 основных критериев:
После расчетов всем полученным результатам перечисленных методик, дифференцированным по 5 группам, присваивается оценка (крайне низкий, низкий, средний, высокий или наиболее высокий уровень эффективности). В итоге получаем измеримые показатели оценки эффективности с общей характеристикой и рекомендациями к разработке и реализации ГЧП-проекта.
На этапе проведения конкурса (отметка «bid»), когда уже заданы необходимые значения показателей, их требуемые и базовые величины (отметка «req»), оценка эффективности может быть произведена по формуле 11, которая представляет собой отношение степени достижения показателей результативности (IR) и уровня объема затрат (TC). Представленный подход позволяет установить широкий перечень ключевых показателей, поставить условия поэтапного финансирования, обеспечить мотивацию потенциальных частных партнеров и предложить (отметка «of») наиболее привлекательные для публичного партнера условия (максимизация значений результативности и минимизация затрат). В перечень показателей включаются показатели доходности публичного и частного партнеров, показатели социальной эффективности, целевые показатели проекта, характеристики услуг (объем, доступность, качество, надежность / регулярность, стоимость) и иные, например: количество потребителей, доля обновленного инвентаря и оборудования, доля выполненных предписаний надзорных органов, доля охваченных целевых потребителей в их общей численности, доля удовлетворенных заявок (обращений), степень соблюдения графика работы, степень соблюдения режима оказания услуг.
Аналогичный подход рекомендуется применить на этапе реализации ГЧП-проекта, обеспечивая систематический мониторинг на основе формулы 12 (с учетом сопоставления фактических и плановых величин).
Перечень показателей комплексной методики может быть изменен или дополнен с учетом специфики ГЧП-проекта, условий его реализации и социально-экономического положения публичного образования. Принимая во внимание данные характеристики, допустимо также применять весовые коэффициенты, которые при определенных обстоятельствах могут сформировать необходимые условия сопоставимости и объективности сравнительных оценок.
3. Обзор проблем реализации инвестиционных проектов в форме ГЧП в РФ и анализ путей их решения
ГЧП все активнее проникает в российскую экономику, теоретические принципы ГЧП постепенно находят свое отражение в деловых и научных периодических изданиях, заложены в федеральной «Стратегии 2020» и ряде других государственных документов, регламентирующих направление социально-экономического развития нашей страны на среднесрочную перспективу. Нельзя также отрицать и то, что в последние годы государством осуществлен ряд важных шагов по воплощению в жизнь обозначенных планов по развитию ГЧП (создание Банка Развития и Российской венчурной компании, усиление роли Государственных корпораций и ряда Институтов развития в части внедрения принципов ГЧП, наблюдаются определенные положительные сдвиги в развитии теоретического и нормативного аппарата ГЧП).
В то же время необходимо признать, что для полноценного развития и настоящего эффективного применения механизма ГЧП в рамках реализации инвестиционных проектов в России еще предстоит преодолеть массу проблем, наиболее важные из которых следующие:13
1) отсутствие необходимой нормативно-правовой базы для полноценного внедрения ГЧП, комплексного подхода к ее формированию и единого регулирующего органа по реализации ГЧП в РФ прежде всего на региональном уровне и общая неадаптированность действующего законодательства к принципам ГЧП являются одними из наиболее важных сдерживающих факторов для развития ГЧП. В настоящее время федеральное законодательство в той или иной степени регламентирует только одну из форм ГЧП — концессионные соглашения, в меньшей степени – ОЭЗ (особые экономические зоны). Региональное законодательство в вопросе о ГЧП продвинулось несколько дальше: в ряде субъектов РФ приняты законы о ГЧП (например, в Санкт-Петербурге, Республике Дагестан, Томской, Пензенской, Мурманской ), в некоторых из них закреплено понятие ГЧП и формы его осуществления, хотя к единому определению понятия ГЧП в настоящее время экономисты и законодатели не пришли , более того, среди экономистов до сих пор нет единого понимания того, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП.
Что же касается неконцессионных форм ГЧП, то главным препятствием в их фактической реализации выступают существующие особенности законодательства о государственных закупках. Так, известный Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005г. имеет ряд ограничений для любых неконцессионных ГЧП проектов: запрещены прямые переговоры с подрядчиками на стадии проведения конкурса и заключения контракта, требования к участникам на размещение государственного заказа не во всем соответствуют таковым для участников конкурсов в рамках ГЧП, наличие фактического требования о фиксированной цене в государственном контракте, отсутствие четко регламентированных сроков (ограничений по срокам) государственных контрактов. Другим ярким примером законодательного ограничения в реализации неконцессионных ГЧП проектов является закрытый перечень видов расходов публичных образований, устанавливаемый бюджетным кодексом РФ, который не предусматривает выделения средств частным инвесторам по неконцессионным проектам без непосредственного участия государства в их уставных капиталах.
Кроме того, как отмечается многими специалистами, в большинстве субъектов РФ до сих пор не созданы необходимые нормативно-правовые условия для развития ГЧП, и даже в тех регионах, где уже приняты законы о ГЧП, они зачастую носят декларативный характер и предусматривают весьма ограниченный набор механизмов сотрудничества государства и бизнеса. Так, например, в Стратегии экономического и социального развития Республики Коми на 2006–2010 гг. и на период до 2015 г. среди главных механизмов реализации Стратегии было заявлено применение форм ГЧП. Однако фактически законодательство данного региона в сфере ГЧП пока не разработано, что, соответствующим образом тормозит разработку и реализацию проектов ГЧП. Для решения этой проблемы в настоящее время Экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы создан модельный закон «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», который планируется использовать в регионах в качестве модельного шаблона регионального закона о ГЧП. Данный шаг, бесспорно, является правильным, так как развитие регионального законодательства является необходимым этапом внедрения практики ГЧП в России и теоретически должно обеспечить повышение качества управления ГЧП проектами, особенно в сравнении с существующей региональной нормативной базой.
В то же время нужно понимать, что распространение модельного закона может, и скорее всего, столкнется с определенными трудностями. Во-первых, можно с уверенностью предположить, что во многих субъектах РФ данный закон будет принят без требуемой адаптации и доработки в соответствии со специфическими социально-экономическими условиями конкретного региона, что может затруднить фактическое развитие ГЧП по причине несоответствия этого закона региональной стратегии социально-экономического развития и соответствующему распределению бюджетных расходов. Нельзя исключать также и возможность возникновения ситуации, когда законодательные органы власти двух соседних регионов осуществят настолько адаптированные для собственных нужд доработки подобного модельного закона, что реализация уже каких-то совместных межрегиональных проектов, основанных на принципах ГЧП, будет значительно осложнена вследствие принципиальных различий в ключевых законодательных положениях вплоть до разного теоретического аппарата ГЧП в разных субъектах, что в очередной раз говорит о необходимости разработки федерального закона о ГЧП, который централизованно регламентировал бы основы работы с ГЧП. Кроме того, целесообразным представлялось более практически применить уже накопленный опыт и использовать, например, Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» (в редакции от 06.12.2010г.). Особенно учитывая тот факт, что в рамках данного Закона субъекта РФ на практике реализуются принципы ГЧП, и который уже использовался в качестве некого типового документа для разработки законодательных актов о ГЧП в некоторых иных субъектах РФ, а, следовательно, именно он мог бы быть принят за основу типового документа о ГЧП и обеспечить закрепление ключевых принципов ГЧП для применения на практике по стране. Однако здесь в очередной раз возникает вопрос о том, кто теоретически захочет и кто реально сможет успешно исполнять подобные обязанности и обеспечить всецелое осуществление соответствующих контрольных функций? Дело в том, что на сегодняшний день в стране отсутствует единый регулирующий орган по реализации и продвижению ГЧП в России. Косвенно сейчас схожие функции в формате общественной организации пытается выполнять Центр ГЧП Государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее - ВЭБ), но считать подобное участие ВЭБа централизованным и координирующим для различных субъектов федерации на данный момент пока не принято, и, пожалуй, отчасти некорректно, хотя именно такой мощный институт развития, как ВЭБ, пожалуй, и мог бы целенаправленно выступать в этой роли, благо, можно предположить, что ресурсная база у ВЭБа для этого достаточная, особенно, учитывая давний опыт сотрудничества с Европейским банком реконструкции и развития, Государственным банком развития Китая и другими международными организациями.
Помимо ликвидации существующих законодательных пробелов в регулировании ГЧП нужна разработка единой концепции развития ГЧП, а также программы с конкретными мероприятиями по внедрению ГЧП в общероссийскую практику. Вот почему, важна работа по созданию единого федерального законодательства для развития ГЧП, например закона «О государственно-частном партнерстве». А на данный момент как минимум, необходимо обеспечить методологическое и консультационное сопровождение работы субъектов Федерации с уже разработанным модельным законом. Необходимо также в рамках подготовки указанных документов рассмотреть вопрос о четкой регламентации системы распределения ответственности за реализацию ГЧП проектов, максимально использовать мировой опыт практики ГЧП, четко закрепить положение о том, что ГЧП нельзя рассматривать лишь как форму привлечения дополнительных финансовых ресурсов в капиталоемкие инвестиционные проекты, а нужно учитывать реальные интересы сторон - участников соответствующих инвестиционных проектов, в том числе при выполнении общественно важных функций.
2) отсутствие принципов практического осуществления партнерства между государством и бизнесом в России;
На фоне прочих, более прагматичных трудностей, которые возникают при реализации ГЧП в России, нельзя не отметить тот факт, что в настоящее время в условиях современной действительности в России бизнес и власть, в большинстве ситуаций не умеют эффективно взаимодействовать даже на самом элементарном уровне. Несмотря на то, что в СМИ довольно часто публикуются материалы, освещающие применение форм ГЧП при реализации тех или иных инвестиций на территории РФ, реальных инструментов для партнерства государства и бизнеса еще не создано, и для большинства предприятий выход на рынок ГЧП проектов закрыт, либо коммерчески невыгоден. Уровень развития института ГЧП в России и качество используемых для его реализации инструментов пока очень низкие, при этом доля государственного влияния на ГЧП проекты пока еще слишком велика, чтобы говорить о ГЧП, именно как о форме партнерских отношений с бизнесом. Практика показывает, что в условиях экономического кризиса или нестабильности финансовых рынков в первую очередь под угрозу сокращения попадают инвестиционные программы (яркий пример последнего времени – «замораживание» ряда крупных инвестиционных проектов в форме ГЧП в Санкт-Петербурге, в т.ч. отказ от строительства Орловского туннеля), а средства перераспределяются по другим статьям расходов. Так или иначе, но проблемы по завершению текущих инвестиционных проектов, а также модернизации и реконструкции существующих инфраструктурных объектов остаются актуальными и требуют решения. Очевидно, что при значительном снижении доходной части бюджетов, решение подобных задач становится только сложнее, в результате чего органы государственной власти обращают внимание на возможность привлечения внебюджетного финансирования для реализации отдельных публичных функций. Кроме того, в условиях неблагоприятной конъюнктуры растет интерес бизнеса к государственной поддержке, которая позволяет не только значительно снизить риски частных инвестиций, но и повысить надежность инвестиционных проектов в глазах, например, кредитных учреждений (в случае привлечения заемных средств). В связи с этим в качестве одного из важнейших механизмов привлечения частного капитала для решения социально-экономических проблем все чаще рассматриваются формы ГЧП.
И все это происходит на фоне того, что необходимость расширения сферы применения ГЧП очевидна для всех сторон: нехватка бюджетного финансирования (что особенно актуально в условиях нестабильности финансовых рынков, снижения объемов бюджетного финансирования по действующим проектам), зачастую отсутствие у государственных менеджеров навыков эффективной практической реализации инвестиционных бизнес проектов, возможность реализации масштабных проектов на взаимовыгодных условиях. В идеале ГЧП выгодно и частным компаниям, которые извлекают доход от инвестиций, и государству, поскольку проекты ГЧП имеют значительный социальный эффект при одновременной экономии бюджетных средств и направлены на реализацию публичных интересов. Ключевая задача для власти – обеспечить максимальную коммерческую привлекательность реализации общественно-важных капиталоемких (преимущественно) инвестиций для бизнеса. При этом бизнес должен совершенно четко осознавать важность высочайшего качества реализации ГЧП проектов, а, следовательно, это должно быть напрямую завязано с доходами, которые бизнес может получить при реализации таких проектов (фактор коммерческой мотивации). Увы, в настоящее время, ситуация нередко развивается по следующим негативным сценариям:14
а) есть потенциальный ГЧП проект, но государство выставляет настолько жесткие требования на фоне низкой коммерческой привлекательности ГЧП проекта, что он откладывается, либо закрывается в виду фактического отсутствия инвесторов, готовых его реализовать;
б) есть потенциальный ГЧП проект, государство определяет основную часть обязательных требований и предлагает более менее адекватные условия коммерческой отдачи проекта для частных инвесторов, но проект не реализуется по вине частных инвесторов, и это, не говоря уже о заведомо мошеннических коррупционных схемах, целью которых является «вымывание» инвестиционных средств путем заключения бутафорных сделок.
При этом в схеме еще не учтена третья сторона конфликта интересов - представители научного мира, без участия которых даже теоретически невозможна реализация каких-либо высокотехнологичных/инновационных инвестиционных проектов, выполнение которых теоретически всегда должно быть обоюдно важно для любой из сторон. Но на практике все, увы, иначе: не редко каждая из сторон заведомо готова к нарушению своих обязательств в целях достижения своих собственных интересов, которые зачастую не соотносятся с целью успешной реализации инвестиционного проекта в целях достижения общественно-важных благ или качественного выполнения социально значимых функций, а, следовательно - априори не соблюдается ключевая суть ГЧП.
В качестве причины возникновения подобных негативных сценариев корректно назовем принципиальное отсутствие концепции взаимоотношения власти и бизнеса в России, отсутствие единой цели при реализации совместных проектов и необходимых инструментов для ее формирования, и важно при этом помнить о том, что к проектам ГЧП помимо прочего могут быть применены стандартные рыночные риски, которые могут возникать при реализации любых инвестиционных проектов.
При этом, будучи честными к самим себе, необходимо признать право на существование и более пессимистичной оценки такой ситуации: причина в сложившемся менталитете современной России, который как минимум допускает наличие воровства и коррупции практически во всех сферах жизни на фоне колоссального ослабления интеллектуального человеческого капитала России и потенциальной невозможности и в определенном смысле нежелания выхода из данного «порочного круга». Так, например, очевидно, что бизнес практически всегда нуждается в поддержке со стороны государства, как минимум в части законодательного обеспечения соблюдения его прав и интересов, и многие представители деловой среды регулярно озвучивают свое желание получить возможность участия в деятельности по обеспечению интересов бизнеса (путем создания союзов, ассоциаций, общественных организаций и прочих НКО, либо путем делегирования представителей от бизнеса в законодательные собрания), однако, зачастую, когда отдельные представители бизнеса, так или иначе, попадают во власть, об интересах бизнеса, как класса, забывается и начинается лоббирование интересов только собственных компаний.
В этом смысле более актуальным и цивилизованным решением проблемы может выступить продвижение т.н. законопроекта «О лоббизме», споры вокруг которого идут в последние годы. А между тем для качественной реализации инвестиционных проектов в форме ГЧП нужны менеджеры, понимающие и умеющие обеспечивать соблюдение интересов всех сторон. Для государства необходимо реализовать общественно-важный капиталоемкий проект, для бизнеса – обеспечить его окупаемость, получить прибыль, возможность повысить стабильность (обеспечить функционирование своего предприятия по основному направлению деятельности на относительно долгий период), дополнительно – обеспечить имиджевое повышение своего статуса на рынке путем реализации и поддержки социально-значимых проектов государства.
3) отсутствие институционального подхода к организации системы подготовки кадров по реализации и совершенствованию механизма ГЧП;
Еще одним существенным тормозом в развитии ГЧП в России является фактическое отсутствие квалифицированных специалистов, способных обеспечить решение поставленных задач в рамках реализации ГЧП проектов. Примером может служить идея создания центров подготовки инновационных менеджеров (например, подготовка и постоянное повышение квалификации государственных служащих, вовлеченных в реализацию ГЧП), воплощение которой, безусловно, перспективно, но эффективность ее практической реализации вряд ли возможно будет оценить в краткосрочном, а возможно и в среднесрочном периоде. Действительно, на фоне обозначенных направлений социально-экономического развития страны, заложенного действующим руководством страны, в университетах появляются факультеты инноваций, стратегических инвестиций, однако в условиях отсутствия эффективной системы подготовки кадров, подобные мероприятия выглядят по большей части политизировано, и целесообразность их осуществления на данном этапе представляется сомнительной, особенно на фоне того, что многими экспертами уже признается практическая несостоятельность действующего курса на модернизацию. Эта проблема также тесно коррелирует с описанной выше проблемой взаимодействия власти и бизнеса.
Необходимо признать, что в России сохраняется проблема неприменимости полученных в университетах знаний на практике, что связано в основном с тем, что процесс обучения в большинстве ситуаций в лучшем случае сводится к заучиванию определенного набора знаний, не связанного с навыками реализации тех или иных бизнес-процессов на практике, а методология подготовки молодых специалистов остается во многом устаревшей. При этом наиболее целесообразно организовать систему обучения таким образом, чтобы молодые люди получали комплексные знания о внутренней организации компаний различных форм собственности, о важности самостоятельной аналитической работы и необходимом для этого инструментарии, умели работать с документами и четко понимали обязанности сторон при моделировании тех или иных бизнес-процессов. А для этого необходимо максимально привлекать к процессу обучения профильных практических специалистов, увеличивать удельный вес практических занятий на фоне теоретической подготовки (например, моделировать бизнес-процессы), компилировать методы обучения студентов. Все это задачи, которые частично в силах решить даже на местном уровне сами администрации ВУЗов (отдельные примеры время от времени озвучиваются в СМИ). Также влияние на это могли бы оказывать общественные организации, представляющие интересы бизнеса (например, союзы предпринимателей России и Ассоциации банков) путем направления соответствующих предложений по формированию обучающих программ в профильные государственные структуры. На практике, качество подготовки вновь принимаемых сотрудников с каждым годом ухудшается, при этом амбиции молодых сотрудников – необоснованно растут, что, увы, обусловлено таким фактором, как среда. Не менее прискорбно и то, что это оглашается не отдельными исследователями, но и признается бизнес сообществом в целом, как современная данность, а между тем для исправления сложившейся ситуации практически ничего не делается.
Увы, в настоящее время в качестве примера реально осуществляющихся программ подготовки специалистов по направлению ГЧП, можно назвать, пожалуй, только специализированные программы обучения, проводимые ВЭБом, который согласно аспоряжению Правительства Российской Федерации от 17.08.2010 № 1372-р единолично осуществляет услуги по инвестиционному консультированию для государственных нужд субъектов Российской Федерации по формированию инвестиционных проектов, реализуемых в форме ГЧП. Важно также, что ВЭБом в лице Центра ГЧП на постоянной основе проводятся мероприятия, так или иначе оказывающие влияние на формирование и развитие нормативной и учебно-методической базы по ГЧП. Определенный вклад в развитие учебно-методической базы по ГЧП в настоящее время вносят также и материалы, подготавливаемые Институтом экономики РАН и отдельными специализированными консалтинговыми компаниями, а также наработки, полученные в ходе реализации инвестиционных проектов в партнерстве с ЕБРР и Всемирным банком. Но в целом, конечно, существующий объем выполняемых мероприятий пока не обеспечивает решение данной проблемы (в основном из-за ограниченности участников рынка, связанных с реализацией инвестиционных ГЧП проектов) и недостаточен для изменения текущего положения дел в плане создания и развития институциональной системы подготовки квалифицированных специалистов. Между тем, основываясь на практиике, можно предположить, что для обеспечения хотя бы какого-то рывка по направлению к успешному решению обозначенной проблемы для начала необходимы всего два ключевых классических ингредиента: капитал и принятие ряда волевых управленческих решений.
4) оппортунистическое поведение - это поведение партнера, заключающееся в стремлении реализовать собственные интересы, которое сопровождается проявлениями коварства и обмана. Для такого поведения характерны преднамеренные нарушения контрактного соглашения, направленные на достижение личной выгоды за счет ущемления интересов партнера посредством лжи, мошенничества, воровства. При заключении сделки одна из сторон, желая увеличить свою полезность в одностороннем порядке, уменьшает, таким образом, полезность от сделки для другой стороны.
5) наличие общих сдерживающих факторов в развитии ГЧП;
В силу национальных особенностей, в России принятые во всем мире формы ГЧП зачастую не сохраняются в чистом виде, а смешиваются, рождая некие адаптированные модели ГЧП. Для российской практики в настоящее время характерно применение именно классических концессионных моделей ГЧП, что обусловлено тем, что развитие ГЧП в России начато именно с инфраструктурных программ, а также, в основном, потому, что именно концессионная деятельность в России более или менее законодательно регламентирована на федеральном уровне. При этом наиболее явной формой реализации механизма ГЧП в форме концессионного соглашения в России является модель BOT (Build Operate Transfer) – Строительство Управление Передача, а также ее вариации (BOOT, BLOT/BOLT). Инфраструктурный объект создается за счет стороны-концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении данного срока (как правило, лет через 20-30, а иногда и более) объект передается государству.
В свое время д.э.н. Варнавский В.Г. писал о проблемах непонимания сути концессионных соглашений между государством и бизнесом. Он писал, в частности, о том, что общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути концессий, практике их применения и возможных социально-экономических последствиях. Переход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги с названием «Лицензия» на другую с названием «Концессия», как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом контекстах.
Тем не менее, время прошло, и сейчас ситуация немного изменилась, по некоторым вопросам появилось осмысление, которого раньше не хватало. Тем не менее, считать представленную выше модель реализации ГЧП на территории РФ (концессионную BOT) наиболее универсальной пока нельзя, т.к. практика успешной реализации ГЧП проектов в нашей стране крайне не богата (да и результаты действующих ГЧП проектов будут видны еще не скоро. В то же время сам факт того, что развитие данной формы экономических отношений в России началось с применения одной из наиболее консервативных, концессионных моделей скорее нужно отнести к положительному фактору. Но, увы, даже на фоне определенных положительных сдвигов в последние годы в части совершенствования инструментов реализации ГЧП и институтов ГЧП в России, сохраняется значительное количество общих проблем по их полноценному развитию, в том числе отсутствие механизмов оценки, одобрения и контроля осуществления соглашений, отсутствие органов, уполномоченных на выполнение указанных функций на межведомственном уровне, невозможность реализации принципа «одного окна» при заключении соглашений; ограничения на привлечение частного капитала, налагаемые законодательным разрешением ГЧП только в форме аренды и подряда:15
- ограниченность собственных средств российских инвесторов и сложность привлечения иностранных инвестиций;
- относительная неразвитость и наличие риска нестабильности финансовых рынков и банковских ресурсов (отсутствие, либо чрезвычайная дороговизна «длинных» денег);
- проектирование масштабных концессионных проектов без учета реалий урбанистического развития; непрозрачность и информационная закрытость инвестиционных проектов (стоимость реализации одного и того же ГЧП проекта может значительно отличаться в зависимости от подрядчика – нет соответствующего контроля, яркий пример – скандал со строительством станций Московского метрополитена);
- нерегулированность земельных отношений, прежде всего в части резервирования и изъятия земель, а также порой пассивная позиция государства как основной стороны ГЧП (применительно к Российской интерпретации ГЧП).
Так, например, строительство новых частных веток железнодорожных путей может вступить в противоречие с политикой государственной («окологосударственной») железнодорожной компании ОАО «РЖД» (т.к. частные железные дороги промышленного пользования имеют больше возможностей для осуществления безубыточных грузовых перевозок, лишая тем самым государственного перевозчика высокодоходной грузовой базы). Для устранения подобных несоответствий необходимо обеспечить равные конкурентные условия для потенциальных участников ГЧП, будь то частный инвестор или «окологосударственная» компания (например, путем специального налогового регулирования для компаний, участвующих в реализации ГЧП проектов). При этом если заведомо отойти от крупных инвестиционных проектов и начать рассматривать проекты небольших компаний, пытающихся заниматься инновационными разработками, то проблема привлечения финансирования для них стоит еще более остро (несмотря на то, что требуемый объем привлекаемых средств на несколько порядков ниже), так как сегодня для принятия решения инвестором о вложении средств в фактически венчурный проект, вполне типовым требованием является предоставление подробного бизнес-плана проекта и проведение презентации готового опытного образца или прототипа модели/продукта, что является весьма проблематичным с учетом применимости к моделям ГЧП и необходимости выполнения той или иной функции при достижении общественно важных задач. В качестве яркого примера государства, успешно решившего эту проблему, можно смело назвать США, где только Пентагоном ежегодно на протяжении десятилетий осуществляется финансирование (дотационное, грантовое) как крупных Университетов, так и частных компаний и лабораторий (важно при этом отметить, что по многим проектам финансирование сохраняется даже при отсутствии краткосрочных результатов).
А между тем, согласно результатам исследования, опубликованного в №2 (43) журнала «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование», наиболее привлекательным источником финансирования ГЧП проектов являются российские фонды, затем следуют российские государственные банки, иностранный капитал. Также интерес представляет такой источник, как совместный капитал (консолидированный бюджет) кластерных объединений предприятий, включающий банковский капитал, капитал российских фондов и частный капитал, а также личный капитал. А, следовательно, необходимо государственное стимулирование коммерческих финансовых институтов, которые располагают существенными заемными ресурсами, которые могли бы быть направлены и на поддержку инвестиционных проектов в форме ГЧП. А пока, по данным исследования холдинга РБК , Россия находится на 120 месте из 182 (ранее в июле 2011 – на 130 месте) в рейтинге инвестиционно привлекательных стран на уровне с Кабо Верде и Коста-Рикой. Можно предположить, что текущая политическая ситуация в стране также не способствует повышению инвестиционной привлекательности России для иностранных инвесторов.
И при этом необходимо равноценно учитывать как недостаточность в целом общероссийского опыта российских участников инвестиционного рынка в контроле и управлении рисками при реализации капиталоемких инвестиционных проектов, так и наличие успешного частного инвестиционно-девелоперского опыта отдельных компаний и организаций в России.
Целесообразно осуществить следующие меры для совершенствования механизмов реализации ГЧП проектов на территории РФ на практике:16
Несмотря на достаточно большой интерес к исследуемой проблеме, в современной российской экономической науке не разработаны единые теоретические и практические стандарты, связанные с применением принципов ГЧП в России в рамках реализации инвестиционных проектов и с поиском комплексного подхода к реализации механизма финансирования инвестиционных проектов в форме ГЧП. Поэтому при условии успешного решения в ближайшие годы даже обозначенных проблем, в краткосрочной перспективе возможно будет увидеть некоторый реальный скачок в развитии ГЧП и увеличение его практической роли в российской экономике помимо существующего в настоящее время информационно-политического декларирования очередного инструмента по совершенствованию российской экономики, переходу к инновационной экономике и перспектив светлого будущего.
Приложение 1
Список использованных источников
3 Воротников А.М., Королев В.А., «О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах», «Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование», №2 (43), июль 2010
4 Варнавский В.Г., «Государственно-частное партнерство в Росси: проблемы становления», «Отечественные записки», №6, 2004.
5 Дынин Е.А., «Риски бизнеса в частно-государственном партнерстве», «Общество и экономика», №5-6, 2007
6 http://www.pppinrussia.ru/main/ppp_in_russia/glossary/
7 «Возможности федеральных инвестиций через ГЧП: сборник нормативных актов по ГЧП в Российской Федерации», «Альпина Бизнес Букс», Москва, 2009
8 Дитхелм Герд Управление проектами. СПб, Бизнес-пресса, 2003, Том 1 "Основы", 274 с.
9 Под общей редакцией Шапиро В.Д. Управление проектами. Учебник. СПб.: "Два Три", 1996 - 199 с.
10 Руководство к Своду знаний по управлению проектами. Третье издание (Руководство PMBOK)/. Американский национальный стандарт ANSI/PMI 99-001-2004.
11 Управление проектами. Основы профессиональных знаний. Национальные требования к компетенции специалистов. – М.: Изд-во «Консалтинговое Агентство «КУБС Групп – Кооперация, Бизнес-Сервис», 2001.
12 Электронный научный журнал Управление экономическими системами, Прокопович С.Ю., сентябрь 2013.
13 Журнал "Экономика и Предпринимательство", №2, 2012 г., Марков М.
14 Грэй К.Ф., Ларсон Э.У.Управление проектами изд. Дело и сервис, 2007г.151 с.
15 Фунтов В.Н.Основы управления проектами в компании СПб изд. Питер 2011 г. 242 с.
16 Управление проектом. Основы проектного управления/под ред.М.Л.Разу изд.КНОРУС 2011г. 312 с.