Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
українська Академія Державного Управління
при Президентові України
ХОРОМАНСЬКА Ольга Геннадіївна
УДК 351.814.4
Удосконалення управління цивільною
авіацією України на сучасному етапі
25.00.03 - організація та управління в державних установах
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління
Київ - 1999
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана в Українській Академії державного управління при Президентові України.
|
Науковий керівник: |
кандидат технічних наук, ЛУК’ЯНОВ Сергій Тимофійович, Державна авіаційна адміністрація України, начальник відділу сертифікації. |
|
Офіційні опоненти: |
доктор технічних наук, КИСЛОВ Василь Васильович, Міжгалузевий інститут післядипломної освіти, професор кафедри менеджменту і інформаційних технологій; кандидат економічних наук, ВОРОНІН Олександр Олександрович, Міжнародний університет цивільної авіації, доцент кафедри економіки |
|
Провідна установа: |
Національний технічний університет “Київський політехнічний інститут”, Міністерство освіти України, кафедра промислового маркетингу, м.Київ |
Захист відбудеться “23” листопада 999р. о “16-00” годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 в Український Академії державного управління при Президентові України за адресою: 252057, Київ, вул. Ежена Потьє, 20.
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Української Академії державного управління при Президентові України за адресою: 252057, Київ-57, вул. Ежена Потьє, 20.
Автореферат розісланий “19” жовтня 1999р.
|
Вчений секретар спеціалізованої вченої ради |
Г.О.Опанасюк |
1
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Вступ. З проголошенням самостійного державного розвитку і переходом економіки до ринкових відносин в Україні розпочався процес оновлення всього суспільного життя, у тому числі й сфери управління.
Сьогодні цивільна авіація України знаходиться в умовах перехідного періоду всього господарського механізму: на шляху від адміністративно-командних методів управління та розподільчих функцій державних органів до економіки ринкового типу, в якій держава виконує регулюючу роль і яка базується на законодавчій та нормативно-правовій базі.
Реорганізація системи управління галуззю цивільної авіації України має відбуватися з урахуванням того, що в структурі державних органів управління необхідно мати великий організаційний блок: виробничо-галузевого регулювання, в рамках якого має формуватися організаційно-управлінські структури різного типу.
Із змінами зовнішніх умов функціонування перед цивільною авіацією постають якісно нові завдання, що виходять за звичні рамки і виконання яких потребує змін у системі цивільної авіації та у відповідних організаційних структурах управління. Перехід до відносин нового типу для України - ринкових, вимагає проведення реструктуризації галузі в цілому та її виробничої сфери, зокрема.
Актуальність теми. У світовій практиці сформувалася загальноприйнята система цивільної авіації, що включає міжнародне регулювання та нагляд, управління національними системами регулювання та інфраструктурами цивільної авіації в окремих країнах. Просте копіювання систем цивільної авіації при створенні власної, національної, не може принести бажаного результату. Ці системи цивільної авіації діють в країнах зі сталими сформованими законодавствами, якісно іншими економічними відносинами та відпрацьованими механізмами регулювання, а наша ж держава ще знаходиться на етапі активного формування законодавства, ринку та механізмів його діяльності. Для підтримання в галузі цивільної авіації необхідних рівнів безпеки, функціонування та розвитку діяльності, конкурентоспроможності, ефективності в Україні створюється система національного регулювання діяльності цивільної авіації на перехідний період.
Основною організаційною формою національних органів регулювання діяльності, згідно з чинним законодавством України, виступають центральні органи виконавчої влади. За сучасних вимог їх функції принципово змінюються. Розподіл функцій державного регулювання і господарського управління диктує необхідність концентрації діяльності при формуванні та розробці форм реалізації цих функцій, адекватних вимогам ринку. “Велике значення для проведення реформ матиме вироблення нового статусу
2
міністерств, що дасть змогу перенести центр ваги із завдань управління на завдання визначення загальної стратегії і координації робіт виробничих галузей. Від сильних міністерств необхідно перейти до сильних, конкурентоспроможних підприємств” 1)
На підставі цієї концепції сьогодні в авіапідприємствах і об’єднаних авіазагонах (ОАЗ) йде процес розподілення на незалежні самостійні господарюючі суб’єкти (ОАЗ - типове підприємство цивільної авіації СРСР, організаційно-виробнича структура якого включала й аеропортовий, й льотно-технічний комплекси). Треба зазначити, що цей процес почався дещо стихійно, шляхом командно-адміністративних дій, без урахування наявних чинників. Ринок диктує свої вимоги, попит породжує пропозиції, але цивільна авіація - це галузь, діяльність якої вимагає дотримання суворих правил щодо забезпечення необхідних рівнів безпеки польотів, авіаційної та екологічної безпеки. Процес формування та функціонування системи цивільної авіації регулюється через організаційно-правове забезпечення процесів створення елементів цієї системи.
В умовах централізованої адміністративно-командної системи питанням управління були присвячені наукові роботи таких авторів: В.І.Терешка, Д.М.Гвішіані, Г.С.Поспєлова, Г.А.Аганбегяна, Є.А.Ірікова, Г.Х.Попова, Б.З.Мільнера, Л.І.Євенка, Г.Е.Слезингера, Н.М.Мартиненка та ін. Зміст цих досліджень був зумовлений характером функціонуючої на той час системи. Але в умовах ринкових відносин механізм регулювання діяльності цивільної авіації та управління господарською діяльністю підприємств галузі, безумовно, підлягає змінам з урахуванням вимог часу.
Автор виходить з того, що питання регулювання та управління діяльністю галузі актуальні для будь-якої держави, де діють закони ринкових відносин. Враховуючи це, в основу дослідження покладені, крім праць названих вище авторів, роботи зарубіжних економістів: У.Т.Морриса, М.Д.Месаровича, Д.Мако, І.Такахара, М.Х.Мескона, М.Альберта, Ф.Хедоури та інших.
Сьогодні в Україні вже є ціла плеяда авторів, які присвячують свої роботи вирішенню питань організації та управління в державних установах: В.В.Авер’янов, Г.В.Атамчук, С.Д.Дубенко, Р.А.Калюжний, Н.М.Мироненко, Н.Р.Нижник, В.В.Цвєтков, Ю.М.Цвєтов, Д.Яковлєв та ін.
Методичні та теоретичні аспекти економіки, організації управління цивільної авіації колишнього Радянського Союзу висвітлені у роботах І.С.Голубєва, В.Г.Афанасьєва, А.В.Мірошникова, В.В.Кислова, В.А.Кулика, Ю.Ф.Кулаєва, В.Г.Коби, В.В.Родченка, О.О.Вороніна, В.Т.Єлагіна, О.Н.Суботіна, В.М.Шендрика та ін.
1) Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: Монографія/кол.авт.; Відпов.ред. - проф. Н.Р.Нижник. - К.:УАДУ при Президентові України, 1997. - С.75-76.
3
Аспекти деяких дослідженнях, на жаль, не відповідають економічним, політичним та ідеологічним завданням державно-управлінських реформ в Україні.
Це свідчить, що теоретичні, методологічні і методичні аспекти потребують більш ґрунтовного розгляду з метою глибокого вивчення та подальшого розвитку проблеми формування та функціонування цивільної авіації України. Враховуючи специфіку галузі цивільної авіації “держава має нести відповідальність за забезпечення достатнього рівня безпеки (авіаційної та польотів), а також проведення заходів щодо охорони довкілля”2)
Дисертація присвячена вирішенню проблеми удосконалення управління цивільною авіацією України, зокрема: питанням організації та управління в державних установах галузі в умовах становлення ринкових відносин в Україні, створенню механізму формування відповідної нормативної бази, що регулює її діяльність.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами
Робота виконувалася в рамках Комплексної галузевої програми розвитку цивільної авіації України та планів науково-дослідних робіт, зокрема питань проектування організаційних структур органів державного управління, підприємств цивільної авіації та методичних підходів створення системи нормативно-правових актів, що регулюють діяльність цивільної авіації України.
Наукове дослідження здійснювалося згідно з Комплексним науковим проектом Академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування по темі: “Виконавча влада: організаційно-правові аспекти формування і функціонування”.
Об’єктом дисертаційного дослідження є діючі системи управління та державного регулювання діяльності цивільної авіації в країнах-членах ІКАО.
Мета проведеного дослідження - наукове обґрунтування та розробка практичних рекомендацій застосування єдиних методичних засад розробки організаційних структур об’єктів управління в галузі цивільної авіації України.
Відповідно до мети визначені завдання дослідження:
проаналізувати дослідження проблематики формування та функціонування системи цивільної авіації України за сучасних вимог;
обґрунтувати доцільність та визначити ефективність використання єдиного підходу при проектуванні організаційних структур об’єктів управління;
науково обґрунтувати та розробити модель організаційної структури об’єкту управління;
_________________________
2) Руководство по регулированию международного воздушного транспорта Doc. 9626 IСAO
4
систематизувати процеси інформаційного забезпечення галузі;
розробити рекомендацій щодо проектування організаційних структур управління галуззю та підприємством у перехідний період;
обґрунтувати рекомендацій щодо порядку реструктуризації підприємств цивільної авіації України;
розробити практичні рекомендації щодо створення і використання нормативної бази, що регулює діяльність як галузі в цілому, так і аеропорту, як одного із суб’єктів авіаційної діяльності.
Методи дослідження. При вирішенні поставлених завдань були використані такі методи дослідження, як: нормативний, параметричний, організаційного моделювання, блочний, експертно-аналітичний, метод аналогій та інші. Формування методичного апарату розглядалося як один з найважливіших етапів роботи тому, що від нього залежить ступінь успіху в досягненні поставленої мети та вирішення завдань. Методичний апарат дослідження конструювався виходячи з таких основних принципів: відображення всієї різноманітності діяльності та різнорівневості; забезпечення адекватності, повноти та надійності; можливість інтеграції окремих блоків в більші. Критеріями оцінки методичного апарату виступали: адекватність методів завданням; відповідність методів спеціалізації об’єкту та забезпечення наскрізного характеру моделювання.
Гіпотеза дослідження. Ми виходили з припущення, що вдосконалення управління цивільною авіацією України шляхом застосування єдиних методичних засад з розробки організаційних структур об’єктів управління є однією з важливих складових забезпечення розвитку галузі на основі підвищення ефективності управління та нормативно-правового регулювання діяльності цивільної авіації у відповідності з характером і суттю розвитку сучасних суспільних відносин, що склалися в Україні.
Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає в:
науковому обґрунтуванні пріоритетності використання блочно-цільового методу при проектуванні організаційних структур управління для надання їм універсальності, гнучкості, високої адаптивності до змін зовнішнього середовища в умовах перехідного періоду;
розроблена модель організаційної структури об’єкту управління в цивільної авіації України на сучасному етапі;
обґрунтуванні та розвитку механізму формування сучасної нормативної бази галузі як невід’ємної частини процесу управління;
розробленні рекомендації щодо деяких аспектів формування та функціонування окремих елементів системи цивільної авіації України.
Практичне значення одержаних результатів, полягає в тому, що, по-перше, висновки та положення, сформульовані в дисертаційній роботі, підвищують рівень наукових знань у галузевому управлінні, сприяють
5
використанню в ході адміністративної реформи деяких положень сучасної теорії управління, а по-друге, висновки і рекомендації можуть використовуватися як у практичній діяльності в єдиній транспортній системі України, так і в навчальному процесі, орієнтованому на підвищення ефективності роботи та кадрового забезпечення цивільної авіації.
На основі результатів дослідження обґрунтовано:
механізм проектування організаційних структур управління на рівні виробничої сфери галузі (підприємств цивільної авіації);
механізм формування структури нормативної бази, що регулює діяльність галузі цивільної авіації та її виробничої сфери;
напрями вдосконалення організаційних структур державних установ (органів державного управління).
Особистий внесок здобувача. Дисертація є закінченою науковою працею. Наукове дослідження здійснювалось автором самостійно. У дисертації не використовувались ідеї та розробки, що належать співавторам С.Т.Лук’янову, В.А.Максимову, В.О.Новак ,В.В.Родченку.
Апробація результатів дослідження. Основні результати роботи доповідалися та знайшли схвалення на 4-х галузевих науково-практичних конференціях: 2 - в Київському міжнародному університеті цивільної авіації (Київ, 1995 - 1996 роках), 1 - в Українському інституті комплексних транспортних проблем (Київ, 1997 рік) і 1 міжнародної - в Українській Академії державного управління при Президентові України (Київ, 1999 рік).
Ряд питань, що стали предметом дисертаційного дослідження, автор, як начальник відділу авіаційного нормативного забезпечення, авіаційних правил і стандартів Державної авіаційної адміністрації реалізував у процесі своєї роботи.
Публікації. За темою дисертаційної роботи було опубліковано одинадцять наукових праць: наукових статей - 5, брошури - 2, тези наукових конференцій - 4.
Структура і обсяг роботи. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку основної літератури.
Загальний обсяг складає 179 стор., включаючи 22 рисунок, що займають 20 стор., 9 таблиць, список основної літератури із 102 джерела на 10 стор.
ОСНОВНИЙ Зміст
У вступі обґрунтовано актуальність вибраної теми дослідження, сформульовано його мету, завдання, визначено методику дослідження, розкрито наукову новизну, практичну значущість отриманих результатів та їх апробації.
6
У першому розділі “Теоретичні та практичні передумови розвитку системи управління цивільною авіацією” дисертаційної роботи проведено огляд історії та логіки розвитку управлінської думки, що в свою чергу надає змогу якнайглибше розкрити та зрозуміти сучасний стан управлінських знань та практики управління. На сучасному етапі розвитку в державі створена цілісна програма соціально-економічного розвитку, що забезпечує необхідний механізм господарювання. Найважливішим завданням при реалізації цієї програми є формування системи державного управління господарчим комплексом, складовою якої є цивільна авіація України.
Вирішення проблем, що стоять перед галуззю цивільної авіації України, її реструктуризація, неможливі без ретельного аналізу сучасного стану теорії управління. З цією метою було проведено дослідження загальних закономірностей процесів управління, що складають суть теорії управління як з погляду науки загальної теорії систем, так і науки управління.
Огляд розвитку та сучасного стану деяких аспектів теорії управління дозволяє стверджувати, що необхідний результат процесу управління може бути досягнуто за умови наявності відповідної організаційної структури об’єкту управління. Визначена проблематика формування системи цивільної авіації України з огляду на сучасні вимоги, що висуваються перед галуззю та виробничою сферою цивільної авіації. Розглядається минуле та сьогодення цивільної авіації України.
У розділі визначено та проаналізовано методи організаційного проектування. За результатами проведеного в роботі аналізу проектування організаційних структур пропонується поділити методи за їх змістом на дві групи. В основу першої групи покладено залежність функції (вибір методу управління), що є результуючою, від базових потоків інформації. У другій групі основою є залежність функції (вибір методу управління), що є результуючою, від відпрацьованого типу моделі, що застосовується. На підставі цієї класифікації побудовано методичний апарат дослідження. Визначено критерії оцінки методів організаційного проектування, та із застосуванням методичного апарату розроблено методичні рекомендації при проектуванні організаційних структур об’єктів управління.
Логіка розкриття суті процесу формування системи цивільної авіації полягає в визначені категорій елементів, що складають цю систему. До такої системи входять два основних компоненти: матеріальна структура та “структура ідей” 2).
Матеріальна структура складається з організаційної ланки системи цивільної авіації. Вся ця матеріальна структура функціонує в законодавчому та нормативно-правовому полі країни, утворюючи, так звану, “структура ідеї”.
____________________________
2) Руководство по регулированию международного воздушного транспорта Doc. 9626 IСAO
7
Це закони та нормативно-правові акти, що регулюють діяльність цивільної авіації. Побудовані за певним механізмом, ці нормативно-правові акти складають нормативну базу цивільної авіації, яка в свою чергу виступає законодавчою ланкою системи цивільної авіації.
Організаційна ланка системи цивільної авіації складається з органу регулювання діяльності цивільної авіації та виробничої сфери, що саме й є галуззю, яка здійснюють авіаційну діяльність.
Органом регулювання діяльності цивільної авіації можуть виступати урядові установи або організації, на які покладена безпосередня відповідальність за регулювання всіх аспектів діяльності цивільної авіації як технічних (аеронавігація, польоти, інженерне забезпечення, авіаційна безпека тощо), так і економічних (менеджмент, зовнішньоекономічна політика тощо).
Рис. 1.5 Схема системи цивільної авіації України
8
До функцій таких органів регулювання діяльності цивільної авіації належать: розроблення економічної політики та стратегії відносно цивільної авіації; розроблення національних нормативно-правових актів для відтворення вимог, закладених в кодифікаційному законі (в Україні це Повітряний кодекс); надання посвідчень і дозволів національним та іноземним авіаперевізникам; надання дозволів авіаперевізникам на розклад, тарифи та ін.; координація політики і правил щодо цивільної авіації з іншими урядовими установами; здійснення двосторонніх і багатосторонніх відношень в галузі цивільної авіації тощо. Ці та інші функції можуть здійснюватися виключно державною установою або окремі можуть делегуватися юридичним особам, що мають відповідні повноваження щодо питань регулювання: надання дозволів, розробка нормативно-правових актів тощо.
Деякими (спеціальними) питаннями можуть займатися неавіаційні урядові установи, але це теж буде елемент організаційної ланки системи митний, імміграційний, фінансовий, екологічний контроль; загальні санітарні норми; оподаткування; підтримання конкуренції (включаючи й заборону деяких видів діяльності); розвиток туризму тощо.
Як свідчать результати дослідження проблем удосконалення формування та функціонування системи цивільної авіації, перед нею постає необхідність вирішення двох ключових питань: права та обов’язки юридичних осіб, що відповідають за регулювання діяльності системи цивільної авіації та місце в інфраструктурі країни органу регулювання діяльності цивільної авіації.
За результатами дослідження аналогічних проблем в країнах - членах ІКАО юридичні особи, що відповідають за регулювання діяльності системи цивільної авіації можуть отримувати інформацію від:
урядових установ, які зацікавлені в результатах виконання функцій регулювання. В окремих випадках вони можуть контролювати або визначати конкретні дії. До них можна віднести міністерства закордонних справ, оборони, промислової політики, туризму тощо;
неавіаційних урядових установ, що можуть впливати на регулювання діяльності цивільної авіації. До таких можна віднести митницю, імміграційні служби, охорони здоров’я, податкові служби, антимонопольний комітет тощо;
зацікавлених неурядових юридичних осіб, які можуть вплинути на прийняття рішень, пов’язаних з процесом регулювання. Це такі юридичні особи, як авіакомпанії, аеропорти, інші підприємства цивільної авіації, а також виготовлювачі авіаційної техніки.
Крім цього на процес регулювання впливає і загальна політика як самої держави, так і інших держав.
Друге питання, що виникає при розгляді елементів системи цивільної авіації - місце органу регулювання діяльності цивільної авіації в інфраструктурі країни. Аналіз світового досвіду показує, що основним
9
критерієм цього є вимога виконання функцій, що покладаються на окремий орган регулювання діяльності цивільної авіації в повному обсязі. Таким органом може бути:
орган, незалежний або підконтрольний іншій юридичній особі, яка регулює технічні питання з авіації;
орган, що знаходиться окремо або є структурним підрозділом з регулювання діяльності цивільної авіації;
орган, який є структурним підрозділом міністерства;
автономний повноважний орган з регулювання діяльності цивільної авіації.
На підставі проведених досліджень можна зазначити, що в багатьох країнах економічне і технічне регулювання цивільної авіації здійснюється єдиною урядовою установою.
Політику регулювання системи цивільної авіації формує та проводить ІКАО, а механізм регулювання та управління здійснює національний орган регулювання діяльності цивільної авіації в межах правового поля своєї держави.
Практичне вирішення проблем організації і управління системою цивільної авіації неможливе без вивчення аспектів теорії управління. В умовах перехідного періоду економіки доречно застосовувати блочно-цільовий метод при проектуванні організаційних структур об’єктів управління.
Сьогодні одним з основних чинників, що стримують розвиток цивільної авіації України, є недостатність відпрацьованої схеми національного регулювання діяльності галузі в цілому, та окремих її складових: організаційних структур управління галуззю і підприємствами, структури нормативної бази, що регулює діяльність цивільної авіації.
У другому розділі “Загальна характеристика управління цивільною авіацією” зазначається, що одним із головних завдань розбудови сучасної української держави є радикальні зміни в неефективній системі державного управління, складовою якої є галузеве управління. Особливе його значення в суверенній державі набуває цивільна авіація, де повинні поєднуватися національні та міжнародні інтереси.
Розглянуто організаційні структури управління цивільною авіацією США, Німеччини, Франції. В дослідженні особливу увагу приділено вивченню досвіду країн, створених після розпаду СРСР.
Історична спільність політичних та економічних проблем, а також загальна близькість базових структур цивільної авіації Росії та технічного оснащення галузі, зумовлюють інтерес до елементів системи цивільної авіації Росії, зокрема - організаційної структури управління органу регулювання діяльності. Дослідження системи органів цивільної авіації дозволяє наочно продемонструвати - функції первинні, а структури органів - вторинні, але все
10
це взаємодоповнюючі компоненти системи, що не може функціонувати без будь-якого з них.
Проведений аналіз організаційних структур підтвердив, що для досягнення ефективної діяльності як галузі в цілому, так її виробничої сфери, необхідно їх комплексне управління і регулювання. Для здійснення цього процесу треба запроектувати відповідну структуру, а також мати правове поле, в якому функціонуватимуть галузь та її підприємства.
У розділі розглядаються, крім світового досвіду діяльності цивільної авіацією, особливості функціонування цієї галузі України в перехідний період.
Коли 1 грудня 1991 року в Україні відбувся референдум про незалежність, а 24 серпня 1991 року Верховна Рада республіки схвалила Акт про незалежність України, стало очевидно, що в державі практично не існує національних інститутів державного регулювання і управління, у тому числі й в цивільній авіації, які б відповідали належним чином курсу розвитку народного господарства та економіки. Перед галуззю повстала необхідність створення засад системи регулювання і управління, вироблення політики в розвитку цивільної авіації України. У роботі проведено дослідження з метою розгляду аспектів інфраструктури галузі, внутрішніх взаємовідношень, динамічного розвитку всіх основних елементів. Основна мета України в сфері цивільної авіації – забезпечити населення авіаційними перевезеннями, роботами та послугами з світовим рівнем стандартів авіаційної безпеки і безпеки польотів, що забезпечить можливість використання повітряного простору України та технічної інфраструктури. Адаптація нової структури регулювання і управління цивільною авіацією до сучасних вимог, її удосконалення є одним з найважливіших і актуальніших завдань економічної політики держави в період переходу до ринкових відносин. Вимоги до управління цивільною авіацією випливають, в першу чергу, із постійних змін соціально-економічних умов розвитку суспільства. Організаційна структура управління повинна відображати і враховувати всі зміни, що відбуваються в політиці держави з мінімальними матеріальними, часовими витратами. Реформуватися з метою досягнення максимальної ефективності діяльності цивільної авіації України.
За результатами проведеного порівняльного аналізу функціонування цивільної авіації України та авіаційних держав світу встановлено, що в нашій державі, поряд із загальними проблемами, що стоять перед цивільною авіацією, мають місце свої специфічні умови, які необхідно враховувати при формуванні та функціонуванні системи цивільної авіації. На орган регулювання діяльності цивільної авіації покладаються додаткові функції, що враховують перехідні чинники, а саме: проведення інвестиційної політики, регулювання процесів реструктуризації і роздержавлення підприємств та
11
контроль за використанням державного майна. Такі чинники притаманні народному господарству в цілому і в галузі цивільної авіації, зокрема.
Актуальність проблем, що стоять перед цивільною авіацією України, зумовили необхідність обґрунтування шляхів удосконалення управління цивільною авіацією України в умовах перехідного періоду. Для того, щоб галузь могла ефективно виконувати завдання, що стоять перед нею, необхідна реорганізація цивільної авіації, формування якісно нової її системи. Цей процес включає в себе, у першу чергу, перебудову органу регулювання діяльності цивільної авіації України, реорганізацію виробничої сфери галузі.
Забезпечення державного управління потребує формування відповідних організаційних структур регулювання діяльності цивільної авіації України та підприємств галузі, а також створення відповідної нормативної бази, що складатиме законодавчо-правове поле її діяльності.
У розділі досліджується питання основних напрямів розвитку галузі, її виробничої сфери, зокрема, доцільності виділення аеропортів, як самостійних господарюючих суб’єктів. Аеропорти - це новий для цивільної України вид підприємств. Процес їх утворення ускладнюється ще й тому, що в нашій державі він відбувається, в основному, за умов формування не нових підприємств, а шляхом виділення з діючих, не зупиняючи їх функціонування. При цьому не повинен знижуватися ні рівень надання послуг підприємствами, ні рівень безпеки. У цьому ж розділі визначено підхід до процесу розділення діючих підприємств цивільної авіації.
Таким чином, автор у другому розділі доводить, що для ефективного функціонування галузі цивільної авіації України в умовах перехідного періоду економіки необхідні перетворення, здійснення яких можливо шляхом вирішення трьох основних проблем: удосконалення структури органу регулювання діяльності цивільної авіації України; проведення реструктуризації виробничої сфери галузі та систематизації інформаційного потоку, створення нормативної бази цивільної авіації України. Вирішення зазначених проблем складається із взаємопов’язаних завдань, які потрібно вирішувати в комплексі.
У третьому розділі “Цивільна авіація України: шляхи вдосконалення галузевого управління” науково обґрунтовано і розроблено методичні рекомендації вирішення проблем удосконалення управління цивільною авіацією України. На підставі блочно-цільового методу запропонована модель організаційної структури об’єкту управління та рекомендовано: організаційну структуру управління галуззю, організаційну структуру управління підприємством (на прикладі аеропорту), а також структура нормативної бази галузі та аеропорту.
12
На підставі побудови та дослідження моделі організаційної структури об’єкту управління розроблені теоретичні та практичні рекомендації щодо процесу реструктуризації як галузі в цілому, так і її виробничої сфери.
Засадою методичних рекомендацій є блочно-цільовий метод, за яким множина завдань об’єднується в укрупнені цільові блоки. Під цільовим блоком розуміється сукупність структурних підрозділів переорієнтованих на нові цілі або спеціально створених. Внутрішня структура цільових блоків ґрунтується на принципах інтеграції і координації функцій різних структурних підрозділів, яка забезпечує виконання основних завдань.
Виходячи з цього положення, пропонуються такі блоки за напрямами діяльності цивільної авіації України, а саме: блок обслуговування повітряного руху; блок льотної придатності і безпеки польотів; блок інженерно-технічного і наземного забезпечення; блок авіаційної безпеки; блок економічних питань (підблоки - економічної та тарифної політики і регулювання доступу до ринку авіаційних перевезень, робіт та послуг; блок здійснення міжнародних зв’язків; контролю за ефективністю використання державного майна, регулювання процесів роздержавлення підприємств цивільної авіації та проведення інвестиційної політики); блок розвитку галузі.
Класифікація за напрямами діяльності цивільної авіації, розподіл на окремі блоки, є вихідними даними для побудови модель, а на її основі - організаційної структури об’єкту управління. Проектування моделі об’єкту управління відбувається поетапно.
У дисертаційній роботі наводиться блок-схема моделі організаційної структури об’єкту управління, розробленої за запропонованими методичними рекомендаціями. Згідно з цією схемою формування організаційної структури об’єкту управління проводять за етапами.
На першому етапі визначаються необхідні характеристики об’єкту управління (юридичний статус, форма власності і т.ін.).
На другому етапі провадиться аналіз діючих процедур і цілей управління. Кожне завдання управління вирішується для досягнення конкретної цілі і спрямоване на відповідний об’єкт. Фактично процедури і цілі управління не залежать від об’єкту управління.
Третій етап. Досягнення поставлених цілей можливо тільки при виконанні в комплексі функцій управління: планування, організація, мотивація та контроль. Реалізація функцій управління відбувається у відповідності із специфікою об’єкту управління, а не на розбіжностях у змісті чисельних видів управлінської діяльності. Кінцевим результатом цього етапу проектування є визначення об’єкту управління.
На наступних етапах систематизуються основні завдання, що є ознакою конкретного об’єкту управління (до елементів системи цивільної авіації входять два основних компоненти: матеріальна структура та “структура
13
ідей”). За основними завданнями конкретного об’єкту управління визначаються етапи здійснення процедур і цілей управління.
Таким чином, визначаються функції, виконання яких покладається на конкретний об’єкт управління. Потім функції об’єднуються в цільові блоки (підблоки), будуються їх внутрішні структури, а також визначаються їхні взаємозв’язки - формується організаційна структура конкретного об’єкту управління.
Як об’єкт управління конкретна організаційна структура повинна виступати відкритою системою, що пристосовується до багатовимірності зовнішнього середовища. На думку автора, для ефективного функціонування конкретного об’єкту управління необхідно забезпечити реалізацію змін, що відбуваються ззовні об’єкту управління.
Далі за схемою формування здійснюється етап коригування вихідних даних після аналізу внутрішніх чинників об’єкту управління. Після вивчення зовнішніх чинників можливо внесення змін в організаційну структуру, що проектується, конкретного об’єкту як при його формуванні, так і в подальшому. У разі змін зовнішніх умов можливі коригування організаційної структури управління та подальше визначення змісту блоків організаційної структури об’єкту управління. На зміст та внутрішню структуру цих блоків впливають цілі, завдання і функції конкретного об’єкту управління.
Етап виявлення взаємозв’язку, а також зв’язку з іншими блоками. На цьому етапі здійснюється остаточне коригування конкретної структури об’єкту управління. Наявність цього етапу дозволяє вносити необхідні зміни в організаційні структури управління, як в ті, що формуються, так і у ті, що вже діють (без переривання функціонування об’єкту управління).
Блок-схему моделі організаційної структури об’єкту управління подано на рис.3.5
Автор зазначає, що, розглядаючи орган регулювання діяльності цивільної авіації України, підприємства її виробничої сфери та нормативну базу галузі як об’єкт управління, можливе застосування єдиного методологічного підходу при проектуванні організаційної структури управління кожного з цих об’єктів. Єдиний методологічний підхід дозволив розробити модель організаційної структури об’єкту управління.
Розроблені рекомендації щодо використання зазначеної моделі при проектуванні організаційних структур управління, а також механізм створення нормативної бази, що регулює діяльність цивільної авіації.
На підставі проведеного аналізу стану нормативної бази галузі та досліджень нормативно-правових актів визначені необхідні напрями розвитку і шляхи створення національної нормативної бази, що регулює діяльність цивільної авіації в сучасних умовах. Вперше нормативну базу пропонується
14
розглядати як об’єкт управління та при її формуванні застосовувати модель організаційної структури об’єкту управління.
У розділі надається приблизний перелік нормативно-правових актів, що входять до нормативної бази галузі, а також перелік нормативно-правових актів, що регулюють діяльність аеропортів - самостійних господарюючих суб’єктів.
Рис. 3.5. Блок-схема моделі організаційної структури об’єкту управління
15
Досліджено взаємозв’язок нормативно-правових актів, що регулюють діяльність цивільної авіації України, та структури галузі за сучасних умов.
Вимога держави про необхідність виробничо-галузевого регулювання з формуванням організаційно-управлінських структур різного типу знайшла своє втілення при реорганізації галузі цивільної авіації України. Формування та функціонування системи цивільної авіації України залежить від компонентів, що складають цю систему, і без будь-якого компоненту або при невідповідності компонента сучасним вимогам система не зможе працювати.
Досягнення мети і завдань, що стоять перед галуззю цивільної авіації України, неможливе без вирішення проблемних ситуацій у комплексі: галузь в цілому, її виробнича сфера - матеріальна структура системи та нормативна база - “структура ідеї”.
Таким чином, у розділі наведено приклади практичної реалізації методики з проектування організаційної структури органу регулювання діяльності цивільної авіації України, організаційної структури аеропорту – самостійного суб’єкту авіаційної діяльності. Розроблено та наведено механізм створення нормативної бази цивільної авіації України, а також структура цієї нормативної бази та перелік основних нормативних документів, що регулюють діяльність аеропорту.
ВИСНОВКИ
1. Докорінні зміни в державно-управлінських, соціально-економічних та інших відносинах зумовлюють модернізацію управління в галузях народного господарства. Розвиток галузі цивільної авіації має відповідати характеру і суті розвитку цих суспільних відносин: в структурі державних органів управління має бути створено великий організаційний блок виробничо-галузевого регулювання, у рамках якого може формуватися організаційні структури управління різного типу.
2. Виконання завдань, що стоять перед цивільною авіацією України на сучасному етапі, неможливо без розгляду галузі як системи. При цьому компонентами такої системи є: матеріальна структура - організаційна ланка системи цивільної авіації, що складається з органу регулювання діяльності цивільної авіації та виробничої сфери, тобто підприємств галузі, а також, так звана, “структура ідеї” - це закони та нормативно-правові акти, що регулюють діяльність цивільної авіації. Сформовані за певним механізмом, ці нормативно-правові акти складають нормативну базу цивільної авіації, що в свою чергу виступає законодавчою ланкою системи цивільної авіації.
3. Стан розвитку цивільної авіації України вимагає запровадження науково обґрунтованих заходів щодо вдосконалення управління галузі
16
шляхом розробки єдиних методичних рекомендацій щодо проектування організаційних структур управління в цивільній авіації.
4. Нагальною потребою сьогодення є розроблення моделі проектування організаційних структур об’єктів управління, що забезпечить створення в цивільній авіації гнучких, конкурентноспроможних організаційних структур управління, адекватних вимогам перехідного періоду.
5. Розв’язання проблем галузевого управління неможливо без дослідження діяльності діючих організаційних структур органів державного регулювання і управління підприємств країн-членів Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО). Аналіз свідчить про те, що одним із стримуючих чинників розвитку цивільної авіації в Україні є відсутність стабільної системи національного регулювання діяльності цієї галузі.
6. Успіх на всіх напрямах діяльності цивільної авіації цілком залежить від систематизації процесів інформаційного забезпечення галузі. Для нормативного забезпечення діяльності галузі необхідно сформувати нормативну базу, яку складатимуть нормативно-правові акти, що регулюватимуть діяльність цивільної авіації. Механізм формування структури нормативної бази може бути аналогічним, як і при формуванні організаційних структур об’єктів управління в галузі, для чого саму нормативну базу можна розглядати як об’єкт управління.
7. Розроблені рекомендації відносно наукового і практичного використання отриманих результатів, а також їх аналіз надає можливість для подальшого розвитку та вдосконалення управління цивільної авіації України.
СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ
1. Хороманська О.Г. Цивільна авіація України: структурні перетворення виробничої сфери (на прикладі аеропорту). - К.: ВЦ “АероХобі”,1999. - 23 с.
2. Хороманська О.Г. Шляхи нормативно-правового забезпечення цивільної авіації України. - К.: ВЦ “АероХобі”,1999. - 24 с.
3. Хороманська О.Г. Питання взаємоз’вязку нормативно-правових актів, що регулюють діяльність цивільної авіації України, та структури галузі за сучасних умов // Вісник УАДУ при Президентові України. - 1999. - №1. - С.68-71.
4. Лукьянов С.Т., Родченко В.В., Хороманская О.Г. Формирование нормативной базы деятельности аэропортов Украины //Звітна науково-технічна конференція наукових колективів університету за 1994 рік. - К.:Київський міжнародний університет цивільної авіації, 1995. - С.128. - Авторських 0,5 с.
5. Новак В.А., Лукьянов С.Т., Хороманская О.Г. Роль нормативной базы в обеспечении управления деятельностью отрасли //Звітна науково-технічна
17
конференція наукових колективів університету за 1994 рік. - К.: Київський міжнародний університет цивільної авіації, 1995. - С.129. - Авторських 0,5 с.
6. Хороманская О.Г. Некоторые особенности деятельности аэропортов гражданской авиации Украины в современных условиях //Проблемы повышения эффективности инфраструктуры. - К.: Київський міжнародний університет цивільної авіації, 1996. -С.179-180
7. Лукьянов С.Т., Максимов В.А., Хороманская О.Г. О некоторых особенностях реструктуризации гражданской авиации Украины //Проблемы повышения эффективности инфраструктуры. - К.: Київський міжнародний університет цивільної авіації, 1996. -С.175-179.- Авторських 2 с.
8. Лук’янов С.Т., Хороманська О.Г. Про застосування нормативних документів в діяльності авіаційних підприємств України //Звітна науково-технічна конференція наукових колективів університету за 1995 рік. - К.: Київський міжнародний університет цивільної авіації, 1996. - С.117. - Авторських 0,5 с.
9. Новак В.О., Хороманська О.Г., Лук’янов С.Т. Головні вимоги до організаційних структур підприємств, що займаються авіаційною діяльністю //Звітна науково-технічна конференція наукових колективів університету за 1995 рік. - К.: Київський міжнародний університет цивільної авіації, 1996. - С.117-118. - Авторських 1 с.
10. Лукьянов С.Т., Хороманская О.Г. Практика применения нормативно-правовых актов функционирования отрасли гражданской авиации в современных условиях //Проблемы повышения эффективности инфраструктуры. - К.: Київський міжнародний університет цивільної авіації, 1997. -С. 81-86. - Авторських 1 с.
11. Хороманская О.Г. Некоторые подходы к расчету экономической эффективности деятельности аэропорта - самостоятельного хозяйственного субъекта // Проблемы повышения эффективности инфраструктуры. - К.: Київський міжнародний університет цивільної авіації, 1997. -С. 87-90
АНОТАЦІЯ
Хороманська О.Г. Удосконалення управління цивільною авіацією України на сучасному етапі. - Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата з державного управління за спеціальністю 25.00.03 - організація та управління в державних установах. - Українська Академія державного управління при Президентові України, Київ, 1999.
У дисертації здійснено комплексне дослідження з питань управління цивільною авіацією на сучасному етапі. На прикладі цивільної авіації України запропоновані шляхи розв’язання проблем пов’язаних з галузевим управлінням в перехідний період розвитку економіки.
18
Розглядаючи цивільну авіацію, як систему, розроблені теоретичні та практичні рекомендації щодо процесу реструктуризації як галузі в цілому, так і її виробничої сфери, та методику формування окремих складових управління галуззю, а також обґрунтована та розроблена модель організаційної структури об’єкта управління.
Результати дослідження знайшли своє відображення: при проектуванні організаційної структури органу державного регулювання цивільної авіації України (у вигляді рекомендацій); в методичних рекомендаціях щодо реструктуризації і проектування організаційних структур підприємств цивільної авіації України (на прикладі аеропорту); при формуванні окремих розділів Зводу авіаційних правил України та національних нормативно-правових актів.
Ключові слова: цивільна авіація, організаційна структура управління, модель організаційної структури об’єкту управління, нормативна база, процеси управління і регулювання.
АННОТАЦИЯ
Хороманская О.Г. Совершенствование управления гражданской авиацией Украини на современном этапе. - Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.03 - организация и управление в государственных учреждениях. - Украинская Академия государственного управления при Президенте Украины, киев, 1999.
В диссертации осуществлено комплексное исследование управления гражданской авиацией на современном этапе. На примере гражданской авиации Украины предложены пути решения проблем связанных с отраслевым управлением в переходный период развития экономики.
Приведена общая характеристика управления отраслью гражданской авиации, отображены современные подходы к ее формированию. На основе исследований мирового опыта управления гражданской авиацией, определены основные направления развития отрасли в Украине. В работе исследовались организационные структуры управления гражданской авиацией США, Германии, Франции, России.
Проанализированы теоретические и практические предпосылки развития системы управления вообще, и их влияние на управление гражданской авиации Украины, в частности. Проведенный анализ организационных структур подтвердил, что для достижения эффективной деятельности как отрасли в целом, так и ее производственной сферы, необходимо комплексное управление и регулирование. Для осуществления этого процесса необходимо спроектировать соответствующую структуру, а также иметь правовое поле, в которм будет функционировать гражданская авиация.
Рассматривая гражданскую авиацию, как систему, разработаны теоретические и практические рекомендации по процессу реструктуризации
20
как отрасли в целом, так и ее производственной сферы, и методика формирования отдельных элементов системы управления гражданской авиации, а также обоснована и разработана модель организационной структуры объекта управления.
На основе этой модели, как пример, осуществлено проектирование организационных структур управления в гражданской авиации Украины, а также предложен механизм создания нормативной базы, регулирующей деятельность отрасли. В работе приводится приблизительный перечень нормативно-правовых актов, составляющих нормативную базу отрасли, а также перечень нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность аэропортов - самостоятельных хозяйсьтвенных объектов.
Результаты исследований нашли свое применение: при проектировании организационной структуры органа регулирования деятельности гражданской авиации Украины (в виде рекомендаций); в методических рекомендациях по реструктуризации и проектированию организационных структур предприятий гражданской авиации Украины (на примере аэропорта); при формировании отдельных разделов Свода авиационных правил Украины и национальных нормативно-правовых актов.
Ключевые слова: гражданская авиация, организационная структура управления, модель организационной структуры объекта управления, нормативная база, процессы управления и регулирования.
SUMMARY
Khoromanskya O.G. Improvement of Ukrainian Civil Aviation Administration at a modern base.
The Thesis for a Candidate of Science Degree (Public Administration) by Speciality 25.00.03 - Organizing and Managment of a Public Foundations. - Ukrainian Academy of Public Administration, Office of the President of Ukraine, Kyiv, 1999.
It was realised the complete investigation of improvement of Ukrainian Civil Aviation Administration at a modern base. It were offered the ways of decision the problems connected with the branch administration at transitive period of economy on an example of Civil Aviation of Ukraine.
Considering the Civil Aviation as a system it was suggested the methodological approach and method of forming hte separate elements of the branch administration system, and also elaborated the model of organizational stracture of the object of administration.
The results of investigation were utilized: in the time of projection the organizational structure of the organ which regulates the Ukrainian Civil Aviation activity (as a recommendation); in methodical recommendations of restructurization and projection organizational structures of the Civil Aviation of Ukraine enterprises
21
(as an example - airport); in the time of preparation the separate sections of the Code of Aviation Rules of Ukraine.
The key words: civil aviation, organizational structure of administration, a model of organizational structure of an object of administration, normative base, processes of administration and regulation.