Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Проблемы эффективности построения бюджетной системы города Москвы
В течение последних десятилетий во многих государствах наблюдается тенденция к передаче многих расходных и, в меньшей степени, доходных полномочий на нижестоящие уровни государственного управления. Как будет показано ниже, существование такой тенденции характерно не только для государств с федеративным устройством, но и для унитарных государств, в том числе имеющих традиции сильного центрального правительства. Указанная тенденция является следствием эволюции взглядов на политическое устройство государственной власти в сторону повышения уровня представительства населения в принятии решений и приближения количества, качества и структуры государственных услуг к уровням, соответствующим предпочтениям их получателей.
Ниже будет рассмотрена проблема построения бюджетной системы и организации межбюджетных отношений в городе Москве – одном из двух субъектов Российской Федерации, которые одновременно формально являются муниципальными образованиями. При этом будет сделана попытка ответить на вопрос: является ли существующая бюджетная система города Москвы эффективной и существуют ли пути повышения эффективности бюджетной системы в данном субъекте Федерации. Исследование будет проведено с использованием подходов экономической теории общественного сектора, сравнительного анализа бюджетных системы России, других государств, а также других субъектов Федерации.
Проблема построения эффективной бюджетной системы в столице возникает вследствие совмещения двух уровней государственного управления в субъекте Федерации – регионального (уровня государственной власти) и муниципального (уровня местного самоуправления). Между тем, в Конституции сказано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти1.
Следует отметить, что фактически в настоящее время в столице сложилась одноуровневая бюджетная система со сметным финансированием расходов нижестоящих административно-территориальных единиц. При этом, административно-территориальное деление города насчитывает два уровня помимо городского: уровень административного округа и муниципального округа (района), ни один из которых не обладает в полной мере основными признаками муниципального образования, а именно: избираемые жителями глава исполнительной власти и орган представительной власти2, а также самостоятельный бюджет.
Система органов управления, а также бюджетная система города Москвы построена следующим образом.
Согласно закону "О бюджетном процессе в городе Москве", на территории города Москвы формируется и исполняется единый бюджет города с выделением в расходной части объемов финансовых ресурсов, предоставляемых административным округам и районам города3. При этом расходование финансовых ресурсов, предоставленных административным округам и районам города, производится соответствующими финансовыми управлениями с филиальных счетов бюджета города Москвы.
Административный округ является территориальной единицей города и образуется для административного управления соответствующей территорией, координации деятельности районных Управ, находящихся на территории административного округа, территориальных подразделений отраслевых и функциональных органов городской администрации, осуществления контроля за исполнением правовых актов города.
Главой администрации административного округа является префект, который назначается мэром города Москвы. Префект административного округа формирует и обосновывает объемы финансовых ресурсов административного округа при разработке бюджета с учетом программ социально-экономического развития административного округа и предложений глав Управ, а также управляет финансовыми ресурсами округа, учтенными в бюджетных показателях4.
Муниципальный округ (район) является первичной административно- территориальной единицей г.Москвы, образованной с учетом исторически сложившегося расселения жителей и перспектив социально-экономического развития территории. Муниципальный округ (район) входит в административный округ5. Органами власти районов являются районные Управы – территориальные отделения городской администрации как исполнительного органа городского самоуправления в районах города Москвы6. Глава районной Управы назначается префектом административного округа.
Супрефект административного округа (глава районной Управы) распоряжается финансовыми ресурсами муниципального округа (района), состоящими из финансовых средств, передаваемых префектом административного округа из единого бюджета города, из внебюджетных средств, фондов для реализации целевых программ, доли арендной платы за нежилые помещения и землю, находящуюся в ведении Управления муниципального округа согласно законодательству и распоряжениям мэра и правительства Москвы, доходов от собственной предпринимательской и хозяйственной деятельности, а также иных доходов в соответствии с законодательством, а также отчитывается об их использовании перед префектом7.
Согласно закону "О финансовых ресурсах района в городе Москве" финансовые ресурсы района являются собственностью города Москвы и находятся в оперативном управлении районной Управы – органа власти района8. При этом Управа вправе обратиться к Мэру Москвы с обоснованным предложением о формировании самостоятельного бюджета района с передачей ему прав на самостоятельный сбор и использование части городских налогов, пошлин, штрафов и иных платежей. Основанием для формирования самостоятельного бюджета района является решение Московской городской думы, принятое по представлению Мэра Москвы, если последний согласен с предложением Управы9. По имеющейся у нас информации, ни один из районов столицы в настоящее время не располагает самостоятельным бюджетом.
Финансовые ресурсы района включают в себя средства, передаваемые из бюджета города Москвы в соответствии с бюджетной сметой района, средства внебюджетных фондов района и иные средства. В настоящее время бюджетное финансирование районов осуществляется главным образом путем исполнения бюджетных смет, составление которых осуществляется главой Управы в соответствии с действующей бюджетной классификацией по согласованию с префектом. При этом глава Управы вносит предложения префекту административного округа по проекту сметы на следующий год, а префект, в свою очередь, после вступления в силу закона о городском бюджете устанавливает объем средств, передаваемых району из городского бюджета.
Органы власти муниципальных районов наделены несколько большими полномочиями при формировании и использовании внебюджетного фонда финансовых ресурсов района, т.к. проект сметы использования указанного фонда составляется главой районной Управы и утверждается районным Собранием в соответствии с Положением о внебюджетном фонде финансовых ресурсов района города Москвы.
На основании положений московского законодательства можно сделать вывод о том, что основным финансовым планом является единый бюджет города Москвы, в котором отдельной строкой выделяются расходы на финансирование смет административных округов и муниципальных районов города. При этом органы власти муниципальных образований – администрации глав районных Управ и районные Собрания – не имеют реальных прав по формированию собственных бюджетов, хотя такая возможность предусмотрена Уставом города как один из вариантов построения финансовых взаимоотношений в городе Москве. Глава районной Управы обязан согласовать смету в префектуре административного округа, а неутверждение проекта сметы районным Собранием не имеет значительных последствий, т.к. объем передаваемых району бюджетных средств определяется префектом административного округа.
Аналогично муниципальным районам, административные округа не имеют полномочий по составлению и утверждению собственных бюджетов. В обязанности префекта административного округа входит лишь формирование, обоснование и распоряжение финансовыми ресурсами округа, переданными из единого бюджета города Москвы.
Органы власти на уровне административных округов и муниципальных районов более самостоятельны в распоряжении средствами внебюджетных фондов финансовых ресурсов, которые по своей экономической сути соответствуют собственным бюджетам. Нормативными актами города Москвы закреплены источники формирования внебюджетных фондов финансовых ресурсов районов и округов, а также основные направления их расходования. Органы власти районов и округов ежегодно формируют указанные фонды и планируют расходование средств, причем из внебюджетных фондов финансовых ресурсов осуществляются дотации на покрытие недостающих средств фондов муниципальных районов.
С учетом приведенных сведений об устройстве органов власти и бюджетной системы в городе Москве рассмотрим теоретические аспекты построения эффективной бюджетной системы. Первичным моментом организации системы межбюджетных отношений является вопрос распределения расходных обязательств между уровнями государственной власти, а следовательно — и бюджетной системы10. Экономическая теория не дает практических рекомендаций по распределению расходных обязательств. На микроуровне предполагается, что та или иная государственная услуга должна обеспечиваться уровнем государственной власти, наиболее близко представляющим сообщество людей, которое оказывается в выигрыше от оказания этой услуги. С этой точки зрения, например, оправданным является финансирование местных благ из муниципального бюджета, а государственных услуг общенационального значения — таких как оборона, безопасность — из центрального бюджета. Однако большинство государственных услуг не попадают полностью в какую-либо из перечисленных категорий и в силу этого решить вопрос о распределении обязательств по их финансированию согласно только теоретическим соображениям не представляется возможным11.
Анализ эффективности и справедливости предоставления государственных услуг на местном уровне при существовании нескольких муниципальных образований (сообществ) имеет свои особенности, основанные на нескольких гипотезах: во-первых, предполагается, что если бы существовало достаточное количество сообществ, то индивидуумы обнаруживали бы свои истинные предпочтения в отношении предоставления общественных благ через выбор места проживания, во-вторых, можно предположить, что на местном уровне население имеет больше возможностей влиять на расходные решения органов власти путем их выборов, чем на высших уровнях государственной власти.
Из сказанного видно, что московская бюджетная система не отвечает приведенным критериям эффективности. Во-первых, централизованная система формирования органов власти и бюджетов всех административно-территориальных единиц города приводит к равному уровню обеспечения государственными услугами для населения различных территориальных образований, навязанному в соответствии с пониманием предпочтений населения Правительством города. Во-вторых, с учетом численности городского населения, а также отсутствия возможностей по выбору органов исполнительной власти на локальном уровне, жители города практически не имеют возможности оказывать влияние на обеспечение государственными услугами через процедуру выборов. Другими словами, даже при смене места жительства в пределах города, количественный и качественный состав оказываемых индивидууму государственных услуг не изменяется, а уровень влияния результатов выборов мэра города и городской думы на локальные расходные решения, принимаемые городскими органами власти, является минимальным вследствие большой численности населения и наличия двух промежуточных уровней управления между центральными городскими властями и администрациями, принимающими окончательные расходные решения на локальном уровне.
Анализ мирового опыта финансирования государственных расходов показывает, что в ведении местных органов власти находится от 3% до 53% расходов консолидированного бюджета12. В среднем по Российской Федерации из местных бюджетов в 1998 году было профинансировано 33% расходов консолидированного бюджета и 60% расходов бюджетов субъектов Федерации. По отдельным бюджетам субъектов Федерации доля расходов местных бюджетов в 1998 году колебалась от 25% до 80% консолидированного бюджета субъекта Федерации (подробнее см. Приложение 1).
Рассмотрим некоторые виды расходов, контроль и финансирование которых целесообразно осуществлять централизованно, то есть наделяя центральное правительство полномочиями по определению и осуществлению государственной политики в области данных расходов.
В случае некоторых видов государственных услуг (речь идет прежде всего об обороне, расходов на фундаментальные научные исследования, международную деятельность и др.), все население страны оказывается затронутым тем или иным расходным решением. Уровень потребления таких услуг одинаков для всей территории государства и каждый гражданин по определению имеет доступ к равному уровню подобных услуг. Попытка децентрализации принятия решений приведет к тому, что органы власти каждого административно-территориального образования будут принимать во внимание при выработке бюджетной политики выгоды жителей только своего региона, игнорируя интересы резидентов иных административно-территориальных единиц, что в итоге создаст проблему “безбилетного пассажира” в отношении государственных услуг13. Такие возможные последствия неправильного распределения расходных обязательств ведут к неэффективному распределению ресурсов14.
Перераспределение доходов внутри страны и обеспечение минимальных социальных стандартов также является более эффективным, если эту задачу выполняет центральное правительство, т.к. возможности местных органов власти поддерживать низкодоходные группы населения серьезно ограничены доходной базой местных бюджетов, а также наличием свободной межрегиональной миграции как населения, так и предприятий – налогоплательщиков. Установление дотаций необеспеченным слоям населения в одном регионе повлечет за собой приток населения из других регионов, где таких дотаций не существует, и отток крупных налогоплательщиков вследствие дополнительных налогов, необходимых для выплаты дотаций15. С учетом этого соображения можно сказать, что единая система социальной поддержки города Москвы соответствует теоретическим критериям эффективности.
В то же время предоставление локальных государственных услуг более эффективно, если оно производится местными органами власти. В этом случае обеспечивается межтерриториальная дифференциация структуры и качества государственных услуг16. Если устанавливается желательность такой дифференциации уровня обеспечения какой-либо государственной услугой, то ее финансирование из бюджета местного органа власти позволяет решить сразу две важные проблемы политики в области государственных расходов: проблему определения истинного спроса на эту услугу (demand revelation problem) и проблему эффективности государственного производства (efficiency in government production)17.
Проблема определения истинного спроса практически всегда возникает при решении об оказании государственных услуг. Если в случае товаров и услуг, производимых в частном секторе рынок сам определяет равновесное количество путем уравновешивания спроса и предложения, то подобных механизмов при оказании государственных услуг не существует. Вместо этого, необходимо оценивать желаемое количество предложения услуг, их стоимость и предпочтения потребителей. Местные органы власти, будучи в максимальной степени приближенными к потребителям локальных государственных услуг, способны при прочих равных условиях точнее определить спрос на государственные услуги со стороны сообщества, проживающего на подведомственной им территории, чем органы власти более высокого уровня.
Выявление истинного спроса на оказание локальных государственных услуг со стороны органов власти города Москвы при сложившейся структуре государственного управления является достаточно сложной задачей. При назначении и освобождении от должности руководителей нижестоящей администрации главой администрации более высокого уровня расходные решения на нижнем уровне бюджетной системы неизбежно отражают предпочтения вышестоящих органов государственной власти (московского правительства и префектур административных округов), задача выявления истинного спроса которыми может быть априори решена с меньшей точностью либо не может быть решена вовсе. Более того, при оценке уровня спроса населения на локальные государственные услуги для нескольких территориальных единиц неизбежны искажения, возникающие вследствие агрегирования предпочтений населения различных территориальных образований.
Проблема эффективности государственного производства существует при осуществлении расходов на всех уровнях бюджетной системы. При производстве в частном секторе конкуренция между участниками рынка, мотивация менеджеров с помощью прибыли предприятий и рабочих с помощью повышения заработной платы приводит к повышению эффективности производства (хотя это и не означает, что частное производство всегда эффективно). Аналогичных механизмов мотивации не существует в государственном секторе. Вместо этого органы власти опираются на бюрократические формы контроля за эффективностью производства. Передача расходных полномочий на нижние уровни государственной власти, которые в большей степени приближены к контролю со стороны избирателей, позволяет уменьшить возможность злоупотреблений при распределении государственных ресурсов.
К примеру, московские предприятия жилищно-коммунального хозяйства являются государственными унитарными предприятиями, которые курируются супрефектами. Однако при неэффективном функционировании системы ЖКХ в районе жители не имеют возможности с помощью выборов повлиять на решения главы Районной Управы, а также на решения префектов административных округов в отношении супрефектов. Это означает, что в отсутствие рыночной мотивации повышения эффективности оказания жилищно-коммунальных услуг, контроль за их оказанием осуществляется с помощью бюрократических механизмов.
Вместе с тем, децентрализация государственных расходов может привести к возможной потере контроля за растущим местным бюрократическим аппаратом, проявляющейся в тенденции к завышению необходимых расходов и политическому торгу с верхними уровнями государственной власти. Вместе с тем, следует отметить, что передача расходных полномочий на нижестоящие уровни бюджетной системы подразумевает не только регулирование предоставления государственных услуг нижестоящими уровнями администрации, но и обеспечение местного самоуправления на нижних уровнях администрации, т.е. наличие выборного главы администрации, представительного органа власти, собственного бюджета и доходных полномочий. С учетом этого, высокий уровень бюрократизации всех уровней городской администрации в столице связан не с чрезмерной децентрализацией предоставления государственных услуг, а напротив, – с необходимостью контроля за исполнением решений центральной администрации на всех уровнях управления в отсутствие контроля со стороны избирателей и возможным несоответствием направлений деятельности администрации предпочтениям потребителей.
При оценке системы распределения расходных обязательств между уровнями государственной власти необходимо различать три составные части любого расходного обязательства — законодательное регулирование, финансирование и администрирование. При этом регулирование не поддается количественной оценке, а финансирование и администрирование, хотя и могут быть количественно определены, не отражают полного набора действий органа власти по исполнению расходного обязательства. Отличие финансирования от администрирования государственных расходов заключается в осуществлении межбюджетных трансфертов, где грантодатель часто не имеет административных полномочий по обеспечению государственных услуг. При таком подходе показатель финансирования государственных услуг каким-либо уровнем власти можно определить как все расходы включая выданные гранты и сальдо полученных грантов, а показатель администрирования — как расходы за исключением выданных грантов и включая все полученные гранты.
Таким образом, при анализе распределения расходов необходимо опираться на комплексные показатели децентрализации расходных обязательств, которые должны включать, помимо администрируемых финансовых потоков, показатели финансирования и регулирования. В мировой практике применяются разнообразные модели распределения расходных обязательств и соответствующих механизмов их финансирования, но при этом в качестве критерия автономии региональных и местных органов власти в оказании государственных услуг используется показатель наличия собственной доходной базы и безусловных нецелевых трансфертов от верхних уровней бюджетной системы18.
Анализ распределения расходных обязательств в бюджетной системе города Москвы показывает, что степень централизации расходов в столице очень высока, даже если принимать во внимание факторы регулирования и администрирования, т.к. финансирование по смете подразумевает выделение средств целевым образом с жестким предписанием сумм и направлений расходования ресурсов. Однако высокая степень централизации характерна только для бюджетной системы города, в то время как при распоряжении средствами внебюджетных фондов органы власти округов и районов более самостоятельны как в отношении администрирования, так и финансирования расходов, осуществляемых из фондов финансовых ресурсов (регулирование направлений расходования внебюджетных средств остается за центральным правительством города).
В качестве примера установления наиболее эффективного уровня оказания государственных услуг рассмотрим целесообразность закрепления за нижними уровнями государственного управления трех основных видов расходов – на социальное обеспечение, образование и здравоохранение. Анализ данных по доле расходов уровней бюджетной системы на указанные расходные статьи показывает, что в большинстве промышленно развитых стран (за исключением США и Великобритании) образование финансируется центральным правительством, в отличие от развивающихся стран, по которым имеется статистическая информация, где расходы на образование и здравоохранение осуществляются в основном из региональных и местных бюджетов19.
В целом по Российской Федерации расходы местных бюджетов на здравоохранение в 1998 году составили 52% указанных расходов консолидированного бюджета и 57% расходов на здравоохранение бюджетов субъектов Федерации. По регионам доля бюджетных расходов муниципалитетов на здравоохранение варьировалась от 15% до 90% расходов на здравоохранение консолидированных региональных бюджетов. Расходы муниципальных бюджетов на образование в 1998 году составили 65% расходов на образование консолидированного бюджета России и 75% расходов по указанной статье консолидированных бюджетов субъектов Федерации. Для отдельных регионов доля расходов консолидированного бюджета на образование, финансируемая из местных бюджетов, колебалась от 57% до 97%.
Касательно расходов на социальное обеспечение необходимо отметить, что наряду с функцией перераспределения доходов, они имеют некоторые признаки страхования. Особенно это характерно для развитых стран, где социальные гарантии объединяют пенсии по возрасту, потере источника дохода, включая безработицу, пособия семьям по уходу за ребенком, а также выплаты по социальной помощи. Основным элементом любого страхования, в том числе и социального, подразумевающего выплату страхового покрытия в случае безработицы и потери трудоспособности, является как можно более широкое территориальное покрытие рисков (risk pooling). Вследствие этого, несмотря на то, что местное обеспечение страховых выплат по возрасту и нетрудоспособности представляется более эффективным с точки зрения определения действительно нуждающихся, механизмы социального страхования по своему происхождению не должны основываться на региональном покрытии страховых рисков, т.е. охват сетью социального страхования должен быть как можно более широким20.
Финансирование пособий по уходу за ребенком из местных бюджетов в Российской Федерации не противоречит по своей сути теоретическим положениям, т.к. несмотря на то, что расходы осуществляются из нижестоящих бюджетов размеры и порядок выплаты пособий определяется федеральным законодательством. Однако следует отметить, что по причине ограниченности финансовых ресурсов многие субъекты Федерации в последнее время переходят на адресный порядок выплаты детских пособий, устанавливая критерии их выплаты в индивидуальном порядке.
Город Москва является одним из немногих субъектов Федерации, где федеральное законодательство о выплате детских пособий исполняется в полном объеме вследствие прежде всего большего, чем у других регионов, объема финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении городских властей. Однако по этой же причине в столице установлены повышенные по сравнению с другими регионами размеры пенсий и прочих социальных выплат, что не является нарушением федерального законодательство, но представляется нерациональным с точки зрения высказанных теоретических подходов. В итоге, для предотвращения притока населения московские власти вынуждены вводить административные ограничения на въезд жителей других регионов в городе с помощью усложненных процедур регистрации по месту жительства.
Образование представляет собой классический случай конфликта уровней государственной власти. Наблюдаются сильные межстрановые различия в том, из какого уровня бюджетной системы финансируется дошкольное, начальное, среднее и высшее образование. Практически везде обеспечено бесплатное начальное образование, а во многих развитых странах также бесплатное среднее и сильно субсидируемое государством высшее образование. При этом, образование в первом приближении не удовлетворяет признакам государственной услуги: выгодой от получения образования является увеличение человеческого капитала и следовательно, — ожидаемого в будущем личного дохода. Тем не менее, низкодоходные слои населения не имеют доступа к частному образованию вследствие несовершенства рынка капиталов и информации. По этой причине обеспечение минимальных образовательных стандартов по стране является основным аргументов в пользу перераспределения доходов21.
Начальное и среднее образование, как правило, финансируется из бюджетов местных (муниципальных) органов власти, в то время как высшее образование более централизовано для достижения экономии на масштабе. Основными аргументами в пользу местного финансирования начального образования являются, во-первых то, что по определению услуги образования должны быть широко распространены в географическом смысле, а во-вторых, меньшие по размеру школы обычно обеспечивают более высокий уровень образования22. Одновременно стоит отметить, что следствием децентрализации расходов на образование обычно является межрегиональная дифференциация указанных расходов и качества образования, что лишь усиливает доходную дифференциацию регионов. Поэтому во многих странах, наряду с децентрализованными расходными полномочиями по финансированию образовательных услуг, установлены минимальные образовательные стандарты, которые должны обеспечивать местные учебные заведения, а возникающие в этой связи необеспеченные расходные обязательства, как правило, подлежат финансированию из вышестоящего бюджета в виде целевых трансфертов.
Здравоохранение представляет собой пример взаимоотношения частного и государственного секторов в оказании услуг и различных уровней власти, финансирование услуг здравоохранения из которых является наиболее эффективным23. Так, санитарно-эпидемиологическая служба, профилактические медицинские учреждения финансируются и администрируются местными органами власти. Предотвращение распространения инфекционных заболеваний наиболее эффективно, если его финансирование осуществляется верхними уровнями государственной власти. Функционирование лечебных учреждений стационарного типа связано с эффектом экономии на масштабах, что также обусловливает их финансирование из бюджетов верхних уровней.
Рассмотренные виды расходов финансируются в столице из бюджета города, что означает их региональный характер. С другой стороны, расходы на образование, здравоохранение и социальные пособия осуществляются на всех уровнях городской администрации. Тем не менее, финансирование расходов по бюджетной смете не подразумевает самостоятельности в определении объемов выплат, перераспределения средств между расходными статьями в соответствиями с приоритетами местных администраций. Вопреки теоретическим соображениям, российской и мировой практике, расходы бюджеты города Москвы жестко централизованы, контролируются центральным правительством, а нижестоящие уровни управления осуществляют распределение выделенных средств между получателями в соответствии с установленными плановыми заданиями.
Таким образом, по итогам анализа системы распределения расходных обязательств бюджета города Москвы можно сделать следующие выводы. Во-первых, говорить о распределении расходных обязательств в столице возможно только для расходов внебюджетных фондов финансовых ресурсов районов и округов, т.к. осуществление расходов по округов и районов производится по бюджетным сметам, не подразумевающим самостоятельности уровней администрации в выборе приоритетов направлений расходования средств. Во-вторых, отсутствие возможностей по распоряжению финансовыми ресурсами у нижних уровней администрации приводит к уменьшению соответствия расходных приоритетов, определяемых на городском уровне, предпочтениям жителей территориальных образований. В-третьих, совокупность перечисленных факторов и отсутствия выборных органов местного самоуправления влечет за собой потерю контроля со стороны населения за соответствием расходных приоритетов своим предпочтениям, при этом индивидуум не имеет возможности изменить территорию проживания в границах столицы с целью выбора более подходящего уровня государственных услуг.
Финансирование расходных обязательств регионального бюджета в столице чрезмерно централизовано и находится под контролем городских органов власти, а функции нижестоящих органов управления заключаются лишь в распределении средств между бюджетополучателями в соответствии с установленными на городском уровне приоритетами.
От анализа эффективности распределения расходных полномочий между уровнями администрации в столице с точки зрения экономической теории общественного сектора и фискального федерализма перейдем к рассмотрению распределения доходных полномочий. Прежде всего следует отметить, что децентрализованные бюджетные системы с большой долей расходов консолидированного бюджета, приходящейся на бюджеты региональных и местных органов власти, являются более гибкими и часто способны более оперативно реагировать на изменение предпочтений жителей конкретных территорий.
Теоретически распределение налогов между уровнями государственной власти может соответствовать принципам децентрализации расходных обязательств, в соответствии с которыми функция нижестоящих органов власти по оказанию должна заключаться главным образом в предоставлении государственных услуг напрямую населению административно-территориальной единицы во всех случаях, когда это представляется эффективным. В общих чертах, существует три варианта закрепления доходов за местными органами власти24:
1) За местными органами власти могут быть закреплены все поступающие с территории, находящейся под их юрисдикцией, налоговые доходы. При этом устанавливается, что часть доходов передается на высший уровень бюджетной системы для удовлетворения расходных обязательств центральной администрации. Вследствие того, что такой вариант может снизить эффективность межтерриториального перераспределения доходов, а также помешать фискальной стабилизации, он не представляет собой эффективный метод мобилизации государственных ресурсов и может создать неадекватные стимулы для местных органов власти в отношении финансирования национальных расходных обязательств.
2) Второй вариант распределения налоговых доходов, прямо противоположный первому, подразумевает закрепление всех налогов за национальным правительством и последующую передачу средств нижестоящим органам власти путем грантов или иных трансфертов, а также путем установления нормативов отчислений доходов по всем или отдельным налогам бюджеты нижестоящего уровня. Основным недостатком такой системы является полное отсутствие связи между уровнем власти, на территории которого собираются те или иные налоги и уровнем принятия расходных решений, — основной предпосылкой создания эффективной системы межбюджетных отношений. Без существования подобной связи возникает риск фискальной иллюзии, т.е. риск избыточного финансирования местных расходных потребностей. С другой стороны, вероятность непредвиденного и необоснованного снижения объемов финансовых ресурсов, передаваемых на нижние уровни бюджетной системы вышестоящей администрацией, может привести к невозможности создания стабильной системы финансирования государственных услуг на местном и/или региональном уровне.
3) Третьим, промежуточным, вариантом распределения доходных полномочий является закрепление некоторой части налоговых полномочий за местными или региональными органами власти, а в случае необходимости, – компенсация недостающих доходов путем закрепления долей от регулирующих налогов либо путем перечисления трансфертов в местный бюджет. Ключевым вопросом при осуществлении подобной схемы распределения доходов является выбор налогов, закрепляемых за местными/региональными органами власти (местных/региональных налогов), а также федеральных налогов, определенная доля поступлений которых зачисляется в региональные/местные бюджеты (регулирующих налогов). В случае закрепления за нижними уровнями власти налоговых полномочий, что позволяет связывать величину налогового бремени и принимаемые расходные решения, местные органы власти в своих действиях руководствуются соображениями вида "затраты-выгоды", что приводит к повышению экономической эффективности.
Следует отметить, что решение проблемы распределения налоговых доходов не сводится к полному закреплению конкретных налогов за местным, региональным или национальным уровнем власти: скорее, результатом ее решения является спектр различных схем закрепления налоговых доходов и налоговых полномочий. В Таблице представлены различные виды доходов органов власти нижестоящего уровня.
Виды фискальной автономии субнациональных органов власти
|
Вид доходов бюджета нижестоящего уровня |
Уровень полномочий по контролю за видом доходов |
|
Собственные налоги |
Полномочия по определению ставки и базы налога принадлежит органам власти соответствующего уровня |
|
"Пересекающиеся" налоги |
База налога определяется федеральным законодательством, полномочия по определению ставок принадлежат органам власти соответствующего уровня |
|
Регулирующие (разделяемые) налоги |
Ставки и база налога определяется федеральным законодательством, однако фиксированная доля налоговых поступлений зачисляется в бюджет органа власти соответствующего уровня (пропорции могут рассчитываться как на основе доли налоговых поступлений с территории, находящейся под юрисдикцией органов власти соответствующего уровня, так и на основе других критериев – численность населения, расходные потребности, доходный потенциал |
|
Нецелевые трансферты (гранты) |
Доля или сумма трансферта определяется центральным правительством, однако органы власти – получатели трансферта вправе самостоятельно определять направления расходования средств. В некоторых случаях сумма трансферта может зависеть от налоговых усилий его получателя |
|
Целевые трансферты (гранты) |
Сумма трансферта определяется центральным правительством, органы власти – получатели средств обязаны расходовать их на определенные программы |
Из таблицы видно, что налоговые доходы субнациональных бюджетов могут принимать различные формы: собственные доходы, которые полностью зачисляются в бюджет соответствующего органа власти, имеющего право определять ставку налога, а в определенных случаях – оказывать влияние на порядок расчета налоговой базы, и "пересекающиеся" налоги, база которых определена федеральным законодательством для всей территории страны, а субнациональные органы власти вправе самостоятельно устанавливать ставки налога.
Говоря о системе распределения доходных полномочий между уровнями администрации города Москвы, следует отметить, что в целом сложившийся порядок удовлетворяет основным признакам второго варианта закрепления доходных полномочий, особенно если речь идет о формировании внебюджетных фондов финансовых ресурсов административных и муниципальных округов столицы. Напомним, что городским законодательством определены источники их формирования в виде пропорций распределения доходов между фондами различных уровней, а также средств, передаваемых из вышестоящего фонда (административного округа).
Распределение доходов бюджетной системы столицы, в отличие от внебюджетных фондов, не может быть однозначно отнесено ко второму варианту закрепления доходов, поскольку нижестоящие уровни администрации города Москвы не являются муниципальными образованиями, а следовательно, – не располагают самостоятельными бюджетами, осуществляя финансирование в соответствие с утвержденной на вышестоящем уровне бюджетной сметой.
Тем не менее, системе распределения доходов между уровнями государственного управления города Москвы присущи в большей или меньшей степени25 все недостатки второго варианта закрепления доходов. Так, в отсутствие федерального законодательства о доходах внебюджетных фондов финансовых ресурсов, нижестоящие администрации не защищены от непредвиденного изменения доходных источников фондов финансовых ресурсов, что лишает их возможности самостоятельного бюджетного планирования. Отсутствие права оказывать влияние на ставки и виды доходных источников приводит к невозможности осуществления самостоятельной фискальной политики в соответствии с предпочтениями населения.
Более того, такая система наделения бюджетными доходами нижестоящих органов власти не соответствует Конституции России, которая гарантирует, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы26. Другими словами, в России существуют конституционные гарантии определенной степени фискальной автономии муниципальных органов власти, т.е. их возможностей в области определения налоговых баз и налоговых ставок, а также регулировать другие виды бюджетных доходов.
Важнейшим аспектом проблемы предоставления фискальной автономии субнациональным правительствам с точки зрения налоговой политики является вопрос о том, вправе ли органы власти того или иного уровня бюджетной системы определять налоговые ставки на своей территории. С одной стороны, необходимо ограничить автономию местных органов власти в вопросах определения налоговой базы на уровне административно-территориального образования, т.к. установление дополнительных налоговых льгот и т.д. может привести к искажениям в размещении ресурсов между административно-территориальными образованиями. В случае, если местные органы власти не вправе оказывать влияние на ставки налогов, они не в состоянии изменить уровень оказываемых государственных услуг в соответствии с региональными предпочтениями. В некоторых странах доходы субнациональных бюджетов формируются в основном за счет налогов, взимаемых по ставкам, установленным центральным правительством (например, такие страны с развитой системой разделения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, как Португалия и Германия) или налогов, для которых верхние пределы ставок ограничены общенациональным законодательством.
В Российской Федерации доходная база региональных бюджетов формируется в основном за счет регулирующих налогов (НДС, подоходный налог, налог на прибыль), база которых определена федеральным законодательством. Ставки первых двух налогов, федеральная ставка налога на прибыль, максимальная региональная ставка этого налога, а также пропорции распределения поступлений между федеральными и региональными бюджетами определяются федеральным законодательством. Доходная база муниципальных бюджетов в России лишь на 10-15% формируется за счет собственных доходных источников, остальную часть составляют переданные из региональных бюджетов поступления федеральных и региональных регулирующих налогов, а также финансовой помощи. Следует отметить, что база и верхние пределы ставок всех регулирующих налогов в России регулируются федеральным законодательством.
При описании бюджетной системы столицы невозможно выделить собственные доходные источники нижестоящих администраций, а говорить о регулирующих доходах можно лишь в случае внебюджетных фондов финансовых ресурсов округов и районов, отчисления в которые регламентируются московскими нормативными актами
Важность вопроса о фискальной автономии субнациональных органов власти напрямую зависит от их предполагаемой роли в экономической системе. В случае, если экономическая роль административно-территориальных образований сводится к практическому осуществлению политики, разработанной на высших уровнях власти, нет необходимости в предоставлении им широкой фискальной автономии. Если же, напротив, ожидается, что нижестоящие органы власти будут осуществлять собственные расходные программы, а также независимо определять объем и качество оказываемых на соответствующем уровне государственных услуг, то их неспособность изменять налоговые ставки, а следовательно, – и объем бюджетных доходов, является серьезной проблемой, возникающей в результате несоответствия ожиданий, потребностей и пожеланий населения фактическим доходным возможностям властей.
Основные аргументы против предоставления широкой фискальной автономии субнациональным органам власти основываются на повышении риска возникновения межрегиональных или межмуниципальных диспропорций в экономическом развитии, а также в ослаблении контроля за макроэкономической ситуацией со стороны центрального правительства. Простота администрирования, а также экономия на масштабах налогового администрирования также входят в число аргументов сторонников централизованных налоговых систем.
Тем не менее, в большинстве стран мира полномочия по администрированию и регулированию отдельных налогов передаются на нижние уровни государственной власти. Литература по фискальному федерализму и организации бюджетной системы на субнациональном уровне рассматривает следующие критерии, выполнение которых желательно при принятии решений о передачи налоговых полномочий на субнациональный уровень власти27:
Таким образом, систему распределения государственных доходов города Москвы нельзя охарактеризовать как предоставляющую широкую фискальную автономию нижестоящим административно-территориальным образованиям. Собственно, фискальной автономии не существует вовсе при исполнении единого бюджета столицы, определенная степень самостоятельности предоставляется администрациям округов и районов при формировании внебюджетных фондов финансовых ресурсов. Подобная система, как не создающая никаких экономических стимулов для фискальных усилий местных администраций, приводит к необходимости административного контроля за усилиями органов власти округов и районов через систему назначаемых глав администраций.
Как правило, несмотря на применяемые схемы распределения налоговых доходов и расходных обязательств, рассмотренные выше, возникают вертикальный и/или дисбаланс в бюджетной системе. Вертикальный дисбаланс возникает в случае, различия собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Горизонтальный дисбаланс возникает при различии собственного фискального потенциала субнациональных органов власти на одном уровне бюджетной системы. Указанные виды дисбалансов могут быть устранены с помощью различных механизмов трансфертов или заимствований.
Вертикальным дисбалансом является недостаточность собственных доходов всех субнациональных административно-территориальных образований для финансирования возложенных на них расходных обязанностей, приводящая к необходимости из дотирования из вышестоящего бюджета. Горизонтальным дисбалансом является недостаточность доходов отдельных административно-территориальных образований при избытке доходов остальных субнациональных бюджетов. Горизонтальный дисбаланс подлежит выравниванию с помощью перераспределения доходов между бюджетами одного уровня, а для выравнивания вертикального дисбаланса необходимо изменение доходной базы для бюджетов различных уровней.
К примеру, в Российской Федерации существует как вертикальный, так и горизонтальный дисбаланс бюджетной системы. Вертикальный дисбаланс проявляется прежде всего в том, что большинство субъектов Федерации является получателями финансовой помощи28. Горизонтальный дисбаланс (т.е. недостаточность собственных и регулирующих доходов для покрытия расходных обязательств) финансируется выравнивающими трансфертами и иными видами федеральной финансовой помощи.
Существует два различных варианта передачи ресурсов от одного бюджетной власти на другой: разделение доходов и система грантов. Разделение доходов может осуществляться в нескольких видах: разделение налоговой базы или централизация налоговых доходов и их последующее распределение согласно избранным критериям. Выделение грантов также может происходить по двум направлениям: в виде нецелевых и целевых трансфертов, каждый из которых может в свою очередь быть выделен в фиксированном размере или подлежать пролонгации, являться условным или безусловным, а также выделяться на условиях совместного финансирования. Выбор конкретного механизма выделения межбюджетных трансфертов зависит от задач экономической и фискальной политики в данный момент времени.
Межбюджетное выравнивание муниципальных образований внутри региона в России осуществляется как с помощью регулирующих доходов, так и выделения дотаций (трансфертов) из собственно регионального бюджета. В зависимости от финансового состояния субъекта Федерации в целях выравнивания используются разные способы регулирования. Например, в высокодотационных регионах (таких, как Республика Алтай, Республика Тыва и др.) все доходы, поступающие с территории муниципального образования и остающиеся в регионе, зачисляются в муниципальные бюджеты. Недостаток средств восполняется с помощью дотаций из регионального бюджета.
В регионах, не находящихся в сильной зависимости от помощи из федерального бюджета и располагающих достаточным объемом собственных доходных источников, выравнивание производится как с помощью дифференциации ставок регулирующих налогов, так и путем выделения трансфертов из регионального бюджета. В некоторых регионах разработана система расходных нормативов, в соответствии с которыми рассчитываются региональные трансферты. Например, в Пермской области отношения между бюджетами областных и муниципальных органов власти с 1999 года построены на системе нормативов по отдельным расходным статьям. При этом, сами региональные трансферты носят нецелевой характер.
Система распределения доходов между уровнями бюджетной системы (административно-территориального деления) города Москвы характеризуется, аналогично распределению расходных обязательств, высокой степенью централизации. Собственно говоря, регулирование доходов бюджетной системы столицы можно охарактеризовать как полностью централизованную, не предполагающую влияние администраций районов и округов на определению базы налогов и их ставок. Все предусмотренные законодательством Российской Федерации региональные и муниципальные налоги и сборы регулируются органами власти города Москвы как субъекта Федерации и как муниципального образования. Поступления налогов на территории города полностью зачисляются в единый городской бюджет с их последующим распределением административным округам.
Степень децентрализации в сфере государственных доходов столицы гораздо выше, если речь идет о внебюджетных фондах финансовых ресурсов округов и районов. Положениями города Москвы об указанных фондах определены основные источники формирования и направления расходования средств из фондов финансовых ресурсов. При этом ставки некоторых платежей, а также суммы и приоритеты в области расходов определяют распорядители средств – префекты и супрефекты.
Система межбюджетного выравнивания на территории столицы существует только если рассматривать систему внебюджетных фондов финансовых ресурсов, для которых установлены нормативы закрепления доходов, и которым вышестоящие фонды передают необходимые средства в случае недостаточности собственных ресурсов. На уровне единого бюджета города система выравнивания косвенным образом представлена дотациями из единого бюджета города на осуществление бюджетных расходов в административных округах и районах столицы. При этом порядок финансирования расходов административно-территориальных единиц обладает практически всеми чертами, присущими неэффективным бюджетным системам: объемы передаваемых финансовых ресурсов не рассчитываются по формализованной методике, а определяются в результате согласования основных параметров расходных потребностей между органами власти различных уровней, в городе не существует законодательно утвержденной методики расчета расходных потребностей административно-территориальных единиц, объем выделяемых финансовых ресурсов не зависит от фискальных усилий местных властей.
Таким образом, в городе Москве фактически сложилась трехуровневая, сильно централизованная финансовая система, основанная на параллельном существовании централизованного сметного и относительно децентрализованного внебюджетного финансирования государственных услуг. При этом главы исполнительной власти на нижестоящих уровнях назначаются главой исполнительной власти на вышестоящих уровнях (префект назначается и освобождается от должности мэром Москвы, супрефект – префектом административного округа), а такая территориальная единица, имеющая в своем распоряжении собственные финансовые ресурсы, как административный округ, не располагает органом представительной власти.
Другими словами, московские власти, пользуясь двойным статусом города, сконцентрировали все бюджетные полномочия, делегированные Конституцией РФ муниципальным органам власти, на региональном (городском) уровне. В то же время, следуя объективной необходимости существования муниципальных финансов, были созданы внебюджетные фонды финансовых ресурсов округов и районов, однако правила функционирования для указанных фондов определены не федеральным законодательством, а нормативными актами правительства г.Москвы и московской городской думы.
В подобных условиях население города, несмотря на декларируемое в столичных нормативных актах право на осуществление местного самоуправления, лишено возможности влиять на бюджетные решения, принимаемые на местном уровне, т.к. избираемое в качестве муниципального представительного органа власти районное Собрание не имеет возможности влиять на бюджетную политику, а органы исполнительной власти административных округов и районов назначаются в централизованном порядке.
В качестве первоочередных мер рационализации бюджетного устройства г.Москвы следует назвать следующие:
1) Создание на основе районов города (или административных округов) муниципальных образований и наделение их всеми органами власти и полномочиями, предписанными федеральным законодательством (избираемые органы представительной и исполнительной власти, собственный бюджет).
2) Отказ от сметного финансирования нижестоящих уровней административно-территориального-деления и переход на используемые в большинстве регионов принципы разделения налоговых доходов и финансовой помощи из регионального бюджета.
3) Ликвидация внебюджетных фондов финансовых ресурсов путем их консолидации в бюджеты муниципальных образований.
4) Перераспределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы в соответствии с действующим законодательством.
5) Построение формализованной системы межбюджетного выравнивания, подразумевающей распределение финансовой помощи нижестоящим бюджетам и установления ставок закрепления регулирующих налогов на основании показателей доходного потенциала и расходных потребностей муниципальных образований.
Приложение 1. Статистические данные
Таблица 1
Доля расходов консолидированных бюджетов, находящихся в ведении различных уровней власти (1982-88 гг.)
|
Государство |
Национальные органы власти |
Региональные органы власти |
Муниципальные органы власти |
|
Австралия |
52,9% |
40,4% |
6,7% |
|
Австрия |
70,4% |
13,7% |
16,9% |
|
Бельгия |
85,9% |
14,1% |
|
|
Боливия |
85,9% |
10,6% |
3,5% |
|
Бразилия |
65,8% |
24,5% |
9,7% |
|
Великобритания |
70,9% |
27,2% |
|
|
Венгрия |
77,8% |
22,2% |
|
|
Дания |
44,9% |
55,1% |
|
|
Зимбабве |
75,8% |
24,2% |
60,2% |
|
Израиль |
90,8% |
9,2% |
|
|
Ирландия |
72,5% |
27,5% |
|
|
Испания |
78,8% |
9,9% |
11,3% |
|
Канада |
41,3% |
40,3% |
18,4% |
|
Кения |
94,3% |
5,7% |
|
|
Колумбия |
67,4% |
23,9% |
8,7% |
|
Люксембург |
81,3% |
15,9% |
|
|
Малави |
93,7% |
6,3% |
|
|
Мексика |
90,1% |
7,6% |
2,3% |
|
Нидерланды |
70,1% |
29,9% |
|
|
Новая Зеландия |
86,9% |
13,1% |
|
|
Норвегия |
66,4% |
33,6% |
|
|
Пакистан |
68,2% |
28,3% |
3,5% |
|
Парагвай |
95,1% |
4,9% |
|
|
Польша |
71,1% |
28,9% |
|
|
Румыния |
77,0% |
23,0% |
|
|
США |
60,3% |
17,3% |
22,4% |
|
Таиланд |
92,3% |
7,7% |
|
|
Тунис |
94,6% |
5,4% |
|
|
Финляндия |
54,7% |
45,3% |
|
|
Франция |
82,2% |
|
16,5% |
|
ФРГ |
58,7% |
21,5% |
17,9% |
|
Чили |
93,8% |
6,2% |
|
|
Швейцария |
47,5% |
28,3% |
24,2% |
|
Швеция |
59,8% |
40,2% |
|
|
ЮАР |
74,8% |
12,5% |
12,7% |
|
Югославия |
23,2% |
31,4% |
45,4% |
Источник: .Ahmad, D.Hewitt, E.Ruggiero "Assigning Expenditure Responsibilities"
Таблица 2
Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации, финансируемых из местных бюджетов (1998 год)
|
Регион |
доля |
Регион |
доля |
|
г.Москва |
0,0% |
Ивановская область |
56,5% |
|
г.Санкт-Петербург |
0,0% |
Корякский АО |
56,8% |
|
Ингушская Республика |
24,8% |
Рязанская область |
57,1% |
|
Республика Калмыкия |
34,3% |
Читинская область |
57,1% |
|
Ненецкая АО |
35,1% |
Амурская область |
57,6% |
|
Кабардино-Балкарская Республика |
36,0% |
Магаданская область |
57,8% |
|
Таймырский АО |
38,1% |
Астраханская область |
58,2% |
|
Республика Мордовия |
38,7% |
Смоленская область |
58,5% |
|
Республика Карелия |
40,3% |
Свердловская область |
58,6% |
|
Республика Татарстан |
40,9% |
Кировская область |
58,7% |
|
Республика Башкортостан |
42,0% |
Республика Хакасия |
59,4% |
|
Тюменская область |
43,5% |
Ставропольский край |
59,6% |
|
Усть-Ордынский Бурятский АО |
44,7% |
Московская область |
59,8% |
|
Курская область |
46,0% |
Новгородская область |
59,9% |
|
Республика Тыва |
46,2% |
Удмуртская Республика |
60,0% |
|
Республика Северная Осетия |
46,3% |
Коми-Пермяцкая АО |
60,0% |
|
Омская область |
46,3% |
Кемеровская область |
60,2% |
|
Республика Дагестан |
46,4% |
Камчатская область |
60,4% |
|
Республика Адыгея |
47,2% |
Приморский край |
60,7% |
|
Ямало-Ненецкий АО |
47,3% |
Белгородская область |
60,7% |
|
Эвенкийский АО |
47,8% |
Вологодская область |
60,8% |
|
Чукотский АО |
47,9% |
Калининградская область |
61,0% |
|
Ульяновская область |
48,3% |
Красноярский край |
62,5% |
|
Костромская область |
48,6% |
Брянская область |
62,6% |
|
Республика Алтай |
48,8% |
Воронежская область |
62,7% |
|
Ленинградская область |
49,7% |
Волгоградская область |
62,9% |
|
Орловская область |
49,8% |
Пензенская область |
63,0% |
|
Саратовская область |
50,5% |
Курганская область |
63,7% |
|
Калужская область |
52,3% |
Тверская область |
63,9% |
|
Еврейская АО |
52,6% |
Тульская область |
64,3% |
|
Томская область |
53,0% |
Ханты-Мансийский АО |
64,4% |
|
Тамбовская область |
53,5% |
Архангельская область |
64,6% |
|
Липецкая область |
53,5% |
Челябинская область |
64,7% |
|
Ярославская область |
53,8% |
Алтайский край |
65,0% |
|
Псковская область |
53,9% |
Нижегородская область |
65,6% |
|
Карачаево-Черкесская Республика |
55,1% |
Сахалинская область |
65,7% |
|
Республика Коми |
55,3% |
Ростовская область |
66,9% |
|
Чувашская Республика |
55,4% |
Краснодарский край |
67,1% |
|
Республика Марий Эл |
55,4% |
Новосибирская область |
67,1% |
|
Самарская область |
55,5% |
Иркутская область |
68,7% |
|
Республика Саха |
55,5% |
Мурманская область |
69,2% |
|
Хабаровский край |
55,9% |
Владимирская область |
70,3% |
|
Оренбургская область |
55,9% |
Пермская область |
71,9% |
|
Республика Бурятия |
56,5% |
Агинский-Бурятский АО |
79,2% |
Источник: Минфин РФ
1 См. ст.12 Конституции РФ
2 Нижний уровень административно-территориального деления столицы (муниципальный округ) имеет избираемый орган представительной власти (районное Собрание) с ограниченными полномочиями.
3 См.: ст.3 Закона города Москвы №17 "О бюджетном процессе в Москве"
4 См.: п.3.1.11. положения "Об административном округе в городе Москве"
5 См.: п. 1.1. положения "О муниципальном округе (районе) в г. Москве"
6 См.: ст.6 Устава города Москвы
7 См.: п. 2.18. положения "О муниципальном округе (районе) в г. Москве"
8 См.: ст.1 закона г.Москвы "О финансовых ресурсах района в городе Москве"
9 См.: там же
10 См.: Brosio G. "Fiscal Autonomy of Non-Central Government and the Problem of Public-Spending Growth" // Public Expenditure and Government Growth, ed. by F.Forte & A.Peacock, Oxford: Blackwell, 1985, pp.110-135
11 Например, начальное образование и профилактическое здравоохранение эффективнее финансировать из муниципальных бюджетов, в то время как при финансировании учреждений высшего образования, стационаров экономия на масштабах и существование экстерналий (проявляющихся, в частности, в том, что услуги данных учреждений оказываются как правило жителям нескольких административно-территориальных образований) требуют более централизованного контроля. Тем не менее, требование обеспечения минимальных стандартов в области образования и здравоохранения говорит о необходимости централизованного принятия решений при финансировании всех вышеперечисленных государственных услуг.
12 См.: E.Ahmad, D.Hewitt, E.Ruggiero "Assigning Expenditure Responsibilities" // Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington: IMF, 1997, pp.38-39
13 При финансировании национальной обороны из региональных бюджетов приграничные регионы в большей степени озабочены проблемами безопасности, и соответственно, их расходы на оборонные нужды будут достаточно высоки, а внутренние административно-территориальные образования, не имея достаточных стимулов к расходованию средств на безопасность, будут полагаться на приграничные регионы, не осуществляя соответствующих расходов.
14 См.: Musgrave R.A. "The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy", New York: McGraw-Hill, 1959, p.84
15 В качестве примера отметим, что исследование миграции населения в северные регионы России, проведенное ИЭПП по заказу Всемирного банка, показало, что существует значимая зависимость между уровнем реальных доходов населения в северных территориях, обусловленного в значительной степени различного рода "северными" льготами и компенсациями, и направлением миграции соответствующих миграционных потоков, а также их интенсивностью.
16 Спрос на государственные услуги может различаться в зависимости от особенностей админимтративно-территориального образования. Например, в муниципалитете с высоким уровнем преступности жители предпочтут осуществление дополнительных расходов на правоохранительную деятельность расходам на озеленение территории, хотя в другом районе, где уровень преступности низок, но ощущается недостаток парков и скверов ситуация с государственными услугами может быть совершенно противоположной.
17 См.: Bird R.M. "Federal Finance in Comparative Perspective", Toronto: Canadian Tax Foundation, 1986, p.59
18 См.: Mueller D.C. "Public Choice II", New York: Cambridge University Press, 1989
19 См.: Government Finance Statistics Yearbook, Vol.13. – Washington, IMF, 1989.
20 Особенности возрастной структуры населения, природные и экологические факторы могут привести к масштабным социальным выплатам в отдельных регионах, что потребует дополнительных источников финансирования и неблагоприятное направление движения ресурсов.
21 См.: Jimenez E., Paqueo V. & Ma. Lourdes de Vera "Does Local Financing Make Primary Schools More Efficient? The Philippine Case", PPR Working Paper WPS 69, Washington: World Bank, 1988
22 Следует отметить, что последнее соображение не всегда справедливо: в частности, малокомплектные школы в сельской местности России не обеспечивают более высокий уровень образования, хотя и финансируются из местных бюджетов.
23 См.: Mills A., ed. "Health System Decentralization: Concepts, Issues and Country Experience", Geneva: World Health Organization, 1990
24 См.: King, D.N. "Local Government Economics in Theory and Practice", London: Routledge, 1992
25 В зависимости от рассматриваемых финансовых ресурсов – бюджетных или внебюджетных
26 См. ст.132 Конституции РФ
27 См.: King, D.N. "Fiscal Tiers: The Economics of Multi-Level Government", London: Allen&Unwin, 1984; Oates, W.E. "Fiscal Federalism", New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972
28 Следует оговориться, что о вертикальном дисбалансе в России свидетельствуют лишь фактические данные о выделяемой финансовой помощи. Вместе с тем, проведенные нами расчеты показывают, что при выделении финансовой помощи в зависимости от доходного потенциала и расходных обязательств субъектов Федерации число получателей можно сократить как минимум в два раза. Это означает, что степень вертикальной несбалансированности бюджетной системы не так высока, насколько можно судить из фактических данных.
17