Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Клыкова С.А.Маликова Д.О., ФУС – 57 группа.
Тема 5. Организация процесса государственного управления.
Структурные уровни государственного управления: система разделения властей.
Субъектом государственного управления выступает государство в целом.
Организационная структура государственного управления - это особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе.
В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий.
Государственный орган представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций.
Разделение власти — политико-правовая теория, согласно которой государственная власть должна быть разделена между независимыми друг от друга (но при необходимости контролирующие друг друга) ветвями: законодательной, исполнительной и судебной. Предложена Джоном Локком. Термин введён Шарлем-Луи де Монтескьё.
Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является одним из важнейших принципов организации государственной власти и функционирования правового государства.
Принцип разделения властей означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным (представительным) органом, исполнительно-распорядительная деятельность — органами исполнительной власти, судебная власть — судами, при этом законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и относительно независимы. Разделение властей основывается на естественном разделении таких функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие. Каждая из ветвей в той или иной степени осуществляет государственный контроль. Современное понимание принципа разделения властей дополнено также необходимостью разделения полномочий (предметов ведения) между органами государственной власти и управления и муниципальными органами. В федеративном государстве система государственных органов трёхуровневая, разделена на федеральные органы власти, органы власти субъектов федерации и органы власти на местах (местный уровень власти).
Принцип разделения властей заключается в том, чтобы властные полномочия были распределены и сбалансированы между различными государственными органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти либо должностного лица и тем самым предотвратить произвол. Независимые ветви власти могут сдерживать, уравновешивать, а также контролировать друг друга, не допуская нарушения Конституции и законов, это так называемая «система сдержек и противовесов».
Законода́тельная власть.
Законода́тельная власть — власть в области законодательства. В государствах, где имеет место разделение властей, законодательная власть принадлежит отдельному государственному органу, занимающемуся разработкой законодательства. В функции законодательных органов также входит утверждение правительства, утверждение изменений в налогообложении, утверждение бюджета страны, ратификация международных соглашений и договоров, объявление войны. Общее наименование органа законодательной власти — парламент.
Парла́мент— высший представительный и законодательный орган в государствах, где установлено разделение властей.
Парламент является представительным органом, в котором всё население и регионы страны представлены выбранными ими представителями. Как правило, весь парламент, или нижняя палата парламента (например, в федерациях) формируется путём всеобщих выборов.
В современных государствах парламенты, как правило, являются законодательными органами, то есть наделены властью принимать законы, а также, в той или иной мере формировать и контролировать исполнительную власть (например, выносить вотум недоверия правительству и осуществлять процедуру импичмента президента).
Парламент США или Конгресс США — это законодательный орган власти Соединенных Штатов Америки, один из трех высших федеральных органов государственной власти США. Его полномочия определены Конституцией США. Конгресс является двухпалатным, состоящим из Сената и Палаты представителей. Заседает в Капитолии Вашингтона.
Парламент Соединённого Королевства Великобритании и Северной Ирландии является высшим законодательным органом в Соединённом Королевстве и Королевских заморских территориях. Его возглавляет Британский монарх. Парламент двухпалатный, включает в себя верхнюю палату, называемую Палата лордов, и нижнюю палату, называемую Палата общин. Палата лордов не выбирается, она включает в себя лордов духовных (высшее духовенство англиканской церкви), лордов светских (пэры) и лорды по апелляциям (англ. List of Lords of Appeal). Палата общин, напротив, демократически избираемая палата. Палата лордов и Палата общин собираются в разных помещениях Вестминстерского дворца в Лондоне. По обычаю, все министры, включая премьер-министра, выбираются исключительно из состава парламента.
Парламент эволюционировал из древнего королевского совета. В теории, власть исходит не от Парламента, но от «Королевы-в-Парламенте» («англ. the Crown in Parliament» — дословно — «Корона в Парламенте»). Часто говорится, что только Королева-в-Парламенте является верховной властью, хотя это довольно спорное утверждение. В настоящее время власть исходит также и от демократически избранной Палаты общин; Монарх действует как представительская фигура, и власть Палаты лордов существенно ограничена.
Парламент Федеративной Республики Германии фактически состоит из двух палат: нижней – Бундестага и верхней Бундесрата (формально в Германии Бундесрат не рассматривается как палата парламента). Бундестаг состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании сроком на 4 года. Основной закон ФРГ не содержит подробных постановлений об избирательной системе. Она устанавливается текущим законодательством. В настоящее время порядок выборов в бундестаг определяется Избирательным законом от 1 сентября 1975 г. с последующими изменениями. Право избирать предоставляется гражданам, достигшим 18 лет и прожи вающим на территории федерации не менее 3 месяцев. Право быть из бранным имеют лица, достигшие 18 лет, являющиеся не менее 1 года гражданами ФРГ и не лишенные активного избирательного права.
Избирательный закон устанавливает определенное число депутатов бундестага - 656 (на практике их всегда больше в силу особенностей германской избирательной системы). Депутаты обладают свободным мандатом, иммунитетом и индемнитетом.
При выборах депутатов бундестага применяется смешанная система - так называемая «персонализированная пропорциональная». Половина депутатов бундестага (328) избирается в избирательных округах, по одному депутату от каждого округа. Другая половина избирается по так называемым земельным спискам партий.
Каждый избиратель на выборах в бундестаг имеет два голоса. Первый голос он подает за кандидата в депутаты в избирательном округе, второй голос - за земельный список кандидатов одной из партий. Оба голоса могут подаваться независимо друг от друга.
В избирательном округе избранным считается тот кандидат, который получил больше голосов, чем другие, то есть применяется мажоритарная система относительного большинства. Остальные 328 мест заполняются кандидатами из земельных списков партий. По земельным спискам существует требование получить не менее 5% от числа всех голосующих по стране.
В соответствии с Конституцией и регламентом руководит заседаниями бундестага избранный им на весь срок полномочий председатель. Он осуществляет распорядительную деятельность в здании бундестага, ему подчинены службы этого органа, он обладает «полицейской властью» в нем. Существует также должность заместителя председателя бундестага. Кроме этого, к должностным лицам относится секретарь.
Парламент в РФ.
Федера́льное собра́ние — высший представительный и законодательный орган России (согласно статье 94 Конституции Российской Федерации), Парламент Российской Федерации.
Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы Российской Федерации (нижней палаты) и Совета Федерации РФ (верхней палаты).
Состав палат, как и принципы их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (в Российской Федерации 83 субъекта, следовательно 166 членов Совета Федерации). При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной думы. Государственная дума избирается на конституционно установленный срок — 5 лет, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но как порядок формирования Совета Федерации, так и порядок выборов депутатов Государственной думы устанавливается федеральными законами.
Федеральное Собрание является единым парламентским организмом, но это не означает, что его палаты действуют во всех случаях совместно. Напротив, Конституция Российской Федерации устанавливает, что Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно только в трех установленных Конституцией Российской Федерации случаях:
Сове́т Федера́ции (также неофициально Сенат[1][2]) — верхняя палата Федерального Собрания России, включающая, согласно российской Конституции, по 2 представителя от каждого субъекта России — по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Полномочия
Согласно статье 102 Конституции Российской Федерации к ведению Совета Федерации относятся (пункт 1):
Счётная палата Российской Федерации — парламентский орган финансового контроля в Российской Федерации.
Счётная палата осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, а также контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, за использованием кредитных ресурсов, за внебюджетными фондами, за поступлением в бюджет средств от управления и распоряжения федеральной собственностью, за банковской системой (включая Банк России), проводит ревизии и проверки, проводит экспертизу и даёт заключения, информирует палаты Федерального Собрания. При осуществлении своих функций Счётная палата обладает некоторыми государственно-властными полномочиями, она имеет право направлять представления и предписания.
Счётная палата осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, а также контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, за использованием кредитных ресурсов, за внебюджетными фондами, за поступлением в бюджет средств от управления и распоряжения федеральной собственностью, за банковской системой (включая Банк России), проводит ревизии и проверки, проводит экспертизу и даёт заключения, информирует палаты Федерального Собрания. При осуществлении своих функций Счётная палата обладает некоторыми государственно-властными полномочиями, она имеет право направлять представления и предписания.
Исполнительная власть .
Исполнительная власть — один из видов самостоятельной и независимой[1] публичной власти в государстве, представляющий собой совокупность полномочий по управлению государственными делами. Таким образом, исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, осуществляющих эти полномочия. Основное назначение исполнительной власти в России — организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.
Структура исполнительной власти
Признаки исполнительной власти
Функции исполнительной власти
Президент Российской Федерации
Вопрос о том, входит ли Президент РФ в систему органов исполнительной власти в научной и учебной литературе является дискуссионным. Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст.ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точке зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий "над всеми ветвями" власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения, законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - Правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.
Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными полномочиями, и конституционная модель этого института соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира. Однако обе точки зрения, ставящие Президента вне обозначенных в Конституции РФ властей, противоречит закрепленному принципу разделения властей. Более корректной представляется третья точка зрения, согласно которой Президент РФ, формально являясь главой государства, входит в то же время в систему исполнительной власти (Коренев А.П., Овсянко Д.М.) и его можно рассматривать как главу исполнительной власти (Баглай М.В.). В соответствии с этой точкой зрения, Конституция определяет статус федерального Президента как "фактического главы исполнительной власти" (А.П. Агапов).
Президент РФ осуществляет руководство государственной администрацией как через правительство, так и непосредственно. В области исполнительной власти он наделен широкими полномочиями, которые распространяются на всю сферу государственного управления. В соответствии с Конституцией (ст.ст. 80-90) и федеральными законами он определяет внутреннюю и внешнюю политику страны, создает органы исполнительной власти, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы. Президент назначает (с согласия Государственной думы) и смещает Председателя Правительства, единолично назначает и смещает всех членов Правительства. Он может председательствовать на заседаниях Правительства, которое только ему подотчетно и подконтрольно. Президент вправе отменять акты Правительства РФ. Председатель Правительства обязан систематически информировать Президента о работе Правительства. Президент напрямую руководит целым рядом ведомств государственной администрации: более чем 1/4 часть федеральных органов исполнительной власти (16 из 58) находится в непосредственном подчинении Президенту РФ 3.
Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Указания Президента по всем вопросам государственного управления обязательны для Правительства. Самостоятельность и независимость Правительства РФ в руководстве государственной администрацией допустима лишь в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает программным установкам Президента и определяемым им направлениям внутренней и внешней политики.
Правительство Российской Федерации
Наличие широких полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти не означает, что Правительство РФ обезличено. В пределах своей компетенции, определенной Конституцией РФ и федеральными законами, оно также осуществляет руководство системой исполнительной власти, самостоятельно решает отнесенные к его ведению вопросы и несет полную ответственность за свои действия. Статья 110 Конституции устанавливает, что исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ, а ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г 4. определяет его как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента РФ либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Правительство осуществляет руководство министерствами и ведомствами действующими, прежде всего, в экономической и социально-культурной сферах. Оно полностью отвечает за формирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти в этих сферах. В то же время Президент непосредственно руководит государственной администрацией, осуществляющей управление в таких сферах, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий. Правительство вправе лишь координировать деятельность этих органов. Истоки такого разграничения руководящих полномочий Президента и Правительства заложены в ст.ст. 80, 83, 86, 87, 88 Конституции РФ и закреплены ст. 32 закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г . Таким образом, в России, как и во многих других полупрезидентских республиках, существует дуализм (двойственность) в руководстве исполнительной властью, которое осуществляют как Президент, так и Правительство. Этот дуализм проявляется также в порядке назначения должностных лиц федеральных исполнительных органов. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности всех должностных лиц государственной администрации, назначение которых остается за пределами полномочий Президента. К ним относятся заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся министрами, их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве РФ, члены коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Государственная администрация
Государственная администрация на федеральном уровне представлена системой федеральных органов исполнительной власти. Эта система включает совокупность государственных институтов различных организационно-правовых форм, виды которых определены Указом Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. № 1176. Содержание этой системы раскрывается через конкретную структуру ее организационных элементов, т.е. через конкретный перечень органов исполнительной власти различных организационно-правовых форм, действующих в определенный период времени. Эта структура может меняться в зависимости от изменения целей и приоритетов социально-экономического развития, государственной политики в отношении отдельных отраслей управления. Она определяется указами Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти. Такие указы издавались в 1996, 1997, 1998 и 2000 гг. и касались упразднения и реорганизации отдельных министерств и ведомств и образования новой структуры федеральных органов исполнительной власти 5.
Органы федеральной государственной администрации, образующие ее конкретную структуру, создаются только с таким наименованием и статусом, которые предусмотрены Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176. В соответствии с этим Указом на федеральном уровне действуют органы исполнительной власти таких организационно-правовых форм, как министерства РФ, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры.
Территориальные органы создаются в сфере исключительного ведения Федерации и подчиняются только по вертикали своим ведомственным центральным органам.
Органы исполнительной власти субъектов РФ
В единую систему исполнительной власти РФ наряду с федеральными органами исполнительной власти входят органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В этих пределах органы исполнительной власти субъектов РФ образуют самостоятельный горизонтальный уровень системы исполнительной власти РФ. Принцип единства этой системы предполагает, что в нее входят высшие должностные лица - главы исполнительной власти субъектов РФ. Это означает, что их отношения с руководящими органами федеральной исполнительной власти включают элементы организационной подчиненности. Они подчиняются федеральному Президенту и федеральному Правительству по предметам ведения РФ и совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В соответствии с Законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации" 1999 г. (в ред. 2000 г.) Президент РФ вправе отрешать от должности высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации. Президент и Правительство Федерации вправе контролировать осуществление полномочий в сфере исключительного ведения РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов, равно как и полномочий, делегированных субъектам РФ федеральными органами исполнительной власти. Правительство РФ по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов координирует деятельность глав исполнительной власти, правительств республик и администраций иных субъектов Федерации. Цель этой координационной деятельности - обеспечение единой государственной политики в тех отраслях и сферах, где это предусмотрено Конституцией РФ. В то же время главы исполнительной власти субъектов РФ действуют самостоятельно в пределах компетенции и федеральные органы не вправе вмешиваться в их оперативную деятельность, осуществляемую в пределах полномочий. Главы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, создаваемыми на уровне субъектов Федерации (министерства, государственные комитеты, комитеты, управления, департаменты и т.д.). Главы этих ведомств и другие должностные лица назначаются и освобождаются от должности главой исполнительной власти субъектов Федерации. Исключение составляют органы, ведающие вопросами совместной компетенции РФ и ее субъектов. Их руководители назначаются соответствующим федеральным министром по согласованию с главой исполнительной власти субъекта РФ. Эти "совместные" ведомства имеют двойное подчинение: по вертикали (функциональное подчинение) - центральному органу федеральной исполнительной власти, который осуществляет общее методическое руководство, а по горизонтали (линейное подчинение) - главе исполнительной власти субъекта РФ. По предметам исключительного ведения субъекта Федерации ими создаются органы исполнительной власти специальной компетенции, которые подчиняются исключительно главе исполнительной власти субъекта Федерации и не входят в систему исполнительной власти Российской Федерации.
Таким образом, в субъектах РФ система органов исполнительной власти как бы раздваивается. Часть из них относится к общероссийской вертикали и к системе органов субъектов Федерации, другая часть органов исполнительной власти субъектов РФ структурно выводится за рамки единой исполнительной власти России, реализуемой коллегиальным органом - Правительством Российской Федерации.
Судебная система.
Судебная система России — система специализированных органов государственной власти (судов), осуществляющих правосудие на территории России.
Судебная власть в Российской Федерации:
Конституцио́нный Cуд Росси́йской Федера́ции (в текстах Конституции РФ и российских нормативных актов второе слово пишется с прописной буквы — Конституционный Суд; написание суд со строчной буквы является нормативным[1]) — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного суда Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации». Конституционный суд РФ состоит из 19 судей, назначаемых Советом Федерации по представлению президента.
Верховный Суд Российской Федерации:
Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на её территории. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»[1]. Прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от органов государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти, не относится ни к одной из ветвей власти, хотя в Конституции Российской Федерации находится в главе «Судебная власть».
Генера́льный прокуро́р Росси́йской Федера́ции — высшее должностное лицо в системе российской Прокуратуры. Назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Срок полномочий — 5 лет.
Генеральный прокурор руководит системой Прокуратуры и непосредственно возглавляет Генеральную прокуратуру Российской Федерации. Он назначает на должность прокуроров субъектов Федерации, прокуроров городов и районов.
Генеральному прокурору Российской Федерации присваивается классный чин действительного государственного советника юстиции.
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (ВАС РФ) — высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами России, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Высший Арбитражный Суд находится на вершине системы арбитражных судов:
Основными задачами арбитражных судов в Российской Федерации при рассмотрении подведомственных им споров являются:
Деятельность арбитражных судов в Российской Федерации строится на основе принципов законности, независимости судей, равенства организаций и граждан перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон, гласности разбирательства дел.
Уровни управления:
Федеральный Региональный Местный.
Система органов государственного управления – государственный аппарат – система органов государства, с помощью которых осуществляется государственная власть, выполняются основные функции, достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи.
Факторы, оказывающие решающее воздействие на функционирование и постоянное развитие государственного аппарата, как единой, целостной системы:
Принципы формирования системы органов государственного управления
Трехуровневая система федеральных органов власти: аппарат правительства; министерства; службы-агентства-надзоры.
Общегосударственное управление
Российская государственность является уникальной, потому что процессы миграции и взаимодействия многочисленных народов, происходившие на территории евразийской равнины в течение хотя бы последнего тысячелетия не имеют аналогов больше нигде.
В более чем 20 странах, где принято федеративное устройство, сущность федерализма сводилась и сводится к следующим положениям (общая характеристика федерализма):
♦ конституционно закрепленная форма государственного устройства, при которой составные части единого государства обладают большими самостоятельными полномочиями в управлении различными областями и сферами общественной жизни;
♦ конституционный принцип распределения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, включая и местное самоуправление,имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем полномочий;
♦ конституционно согласованная составная часть механизма общественного самоуправления в целом и конкретно по уровням, т.к. федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры;
♦ конституционная гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная (разделенная) государственная власть способна оберегать общество от попыток узурпации власти отдельными структурами или личностями.
Россия является федеративным демократическим правовым государством с республиканской формой правления. В основе государственного управления России, как и другого демократического государства, находится два основания:
Государственное управление в России осуществляется Федерацией и субъектами Федерации. Федеральное управление осуществляется на всей территории страны, которая определяется государственной границей России, включая сушу, внутренние воды, территориальное море (12 (22 км) морских миль от суши, воздушное пространство над ними до геостационарной орбиты Земли (100-110 км), недра земли на достижимую глубину, а также континентальный шельф (понижение морского дна от суши). Территорией государства считаются воздушные, морские суда и космические аппараты под флагом России.
Общегосударственное управление осуществляется высшими (президент, парламент, конституционный суд, верховный и высший арбитражный суды, правительство) и центральными (министерства и ведомства) органами государства. Общегосударственный характер управления высшими и центральными органами проявляется в особом порядке их формирования, территориальной и предметной сферах, формах и методах деятельности. В Конституции РФ (ст.71) определяются предметы исключительного ведения Федерации.
Система государственной власти России включает в себя: Президент России, законодательную власть – Федеральное собрание, исполнительная власть – Правительство, судебную власть – федеральные суды и суды субъектов федерации.
Правовой статус Президента России имеет некоторые особенности:
¨ не является главой исполнительной власти (как в США), выступая скорее гарантом разделения властей и координатора их отношений;
¨ имеет большое влияние на назначение премьер-министра и меньше чем президент Франции зависим от соотношения политических сил в парламенте;
¨ не связан обязательствами ни с одной из партий и опирается на собственный аппарат (администрация Президента и Совет безопасности), формируемый на профессиональной, а не партийной основе и назначаемый самим Президентом.
Федеральное Собрание, как законодательная власть России, состоит из двух палат: верхней - Совет Федерации (по два представителя от субъекта) и нижней – Государственная дума. В 2000 г. в качестве совещательного органа при Президенте создан Государственный совет.
Исполнительная власть осуществляется Правительством, назначаемым Президентом России (председатель правительства по согласованию с Государственной Думой. В состав Правительства входят федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, комиссии, агентства, органы надзора. Основными внутриорганизационными звеньями органов исполнительной власти являются департаменты, управления, отделы, комиссии. Работа правительственных органов в основном строится по функциональному признаку и охватывает 4 основных блока: Экономический, административно-политический, социальный и контрольный.
На федеральном уровне судебная система России представлена Верховным судом, состав которого назначается Советом Федерации по представлению Президента. При Верховном суде действует Судебный департамент обеспечивающий деятельность всей вертикали судебной системы. На региональном уровне существуют Верховные суды республик, краев, областей, автономных округов, городов федерального значения. Разрешение экономических споров отнесено к компетенции Высшего арбитражного суда, имеющий соответствующие звенья на региональном уровне. Особое место в судебной системе занимает Конституционный Суд. Он является высшей судебной инстанцией, основным направлением деятельности которого является осуществление контроля за исполнением Конституции.
Особенность и исключительность федеральных органов управления проявляется в их подчиненности и ответственности, над ними, как правило, нет других органов которым они починены (президент, Парламент, Верховный суд, Центральная избирательная комиссия).
Особый характер общегосударственного управления проявляется в образовании семи федеральных округов.
Одним из звеньев государственной системы управления с 1993 г. является институт полномочных представителей, который был создан для обеспечения вертикали исполнительной власти. Введение этого политического института было обусловлено необходимостью обеспечения нормального становления органов власти на местах в регионах. Однако полномочные представители Президента в регионах как представители центральной власти на местах остались и после образования властных структур в регионах. Отрицательное отношение к «президентской» вертикали проявляют Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), не допуская её развития на своей территории. 13.05.2000 г. Указом Президента России № 849 институт полномочных представителей был реорганизован, в России было создано семь федеральных округов: Центральный (г. Москва), Северо-Западный (г. Санкт-Петербург), Южный (г. Ростов-на-Дону), Поволжский (г. Нижний Новгород), Уральский (г. Екатеринбург), Сибирский (г. Новосибирск), Дальневосточный (г. Хабаровск). Эти округа имеют статус межрегиональных образований. Образование семи федеральных округов сформировало новый уровень государственно-административного управления и приблизило федеральную власть к потребностям и интересам регионов.
Статус полномочного представителя президента определен как статус государственного служащего, назначаемого Президентом, в составе Администрации Президента России, с прямым подчинением Президенту.
Общегосударственное управление осуществляется также федеральными государственными служащими.
Исключительный характер государственного управления проявляется в особых методах его осуществления, которые могут применяться только государственными органами (суд, внутренние войска, прокуратура, ФСБ и т.п.).
Государственное управление субъекта федерации
В мире 1/8 часть всех государств относится к федерациям, в их числе и Россия. В каждом государстве различное количество субъектов, которые имеют разные названия. Российская Федерация самая большая в мире федерация, состоящая из 89 субъектов, представляющих шесть видов субъектов Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 10 автономных округов, 1 автономная область, 2 города федерального значения.
.
Такое количество субъектов сложилось исторически и в силу особенностей российского федерализма:
♦ Россия была провозглашена федерацией, а не создавалась путем объединения самостоятельных государств;
♦ с самого начала была конституционно-правовой федерацией, а не конституционно-договорной;
♦ создавалась как асимметричная федерация;
♦ субъекты федерации создавались по национально-территориальному и административно-территориальному признаку;
♦ субъекты не имели права выхода из федерации;
♦ статус субъекта может быть изменен.
Особенностью российского федерализма является двойная правосубъектность автономных округов: они самостоятельные субъекты РФ, но территориально входят в состав области или края, которые тоже являются субъектами РФ. Здесь просматривается неурегулированность взаимоотношений между этими субъектами. Исходя из анализа конституций и уставов субъектов Федерации, существующие отношения органов государственной власти субъектов Федерации с федеральными органами можно условной разделить на три вида:
a. отношения строящиеся на основе конституции РФ и Федеральном договоре (большинство);
b. отношения федеративные, но основанные на индивидуальных договорах (Башкортостан, Алтай, Адыгея, Чувашия и др.);
c. отношения близкие к конфедеративным (Тува, Татарстан, Якутия).
Характерной чертой субъекта федерации является наличие собственных независимых государственных органов власти. Это приводит к тому, что в субъекте осуществляется двойное, но разделенное государственное управление: во-первых, федеральные органы осуществляют государственное управление общегосударственными вопросами на основе общего регулирования или путем создания на местах делегатур федеральных органов и деятельности федеральной службы, во-вторых, сам субъект в рамках своих полномочий осуществляет свое государственное управление.
Государственное управление субъекта ограничено его территорией и кругом полномочий. Разграничение полномочий между федеральной и региональной властью осуществляется на основе Конституции России, где указаны предметы исключительного ведения Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъекта. Все остальное входит в исключительную сферу ведения субъекта, это так называемые остаточные полномочия, не имеющие для государства принципиального значения. Кроме того, управленческие полномочия субъекта Федерации ограничиваются установленной законом сферой управления муниципальных образований.
Для государственного управления субъекта федерации создаются необходимые органы. В субъектах федерации имеются свои законодательные органы, чаще всего однопалатные. Функции исполнительной власти осуществляются главами администраций или правительствами. В некоторых субъектах есть и то и другое одновременно, причем глава администрации может возглавлять правительство или быть самостоятельным лицом. Как правило глава администрации избирается населением субъекта. В российской судебной системе судами субъектов федерации являются конституционные (в республиках в составе федерации) и уставные суды (других субъектов).
В отдельных исключительных случаях федерация имеет право вмешиваться в управление субъекта. Это возможно в ситуациях когда в результате всевозможных проверок вскрываются грубые систематические нарушения положений Конституции и федеральных законов, факты коррупции в органах власти субъекта, незаконного и нецелевого расходования бюджетных средств, массовых беспорядках среди населения. В подобных случаях, после установленных судом фактов нарушений, предупреждений Президента РФ о необходимости устранения нарушений, федеральный парламент вправе своим законом распустить законодательный орган субъекта РФ, а Президент вправе отрешить от должности главу администрации субъекта федерации.
Вопросы управления автономиями
Различают различные виды автономий. Национально-культурная автономия представляет общественное объединение людей, относящих себя к разрозненной этнической группе, не имеющей единой территории. Особенно выделяют территориальную автономию, имеющую определенное значение в государственном управлении. Такая автономия обычно создается в связи с этническими, бытовыми, культурными и иными особенностями населения, компактно проживающего в каком-либо регионе (Нахичевань в Азербайджане, Шотландия в Великобритании и др.). Различают политическую (часто называемой государственной или законодательной) и административную территориальную автономию. Ярким примером политической автономии является Республика Крым в составе Украины. Имея свои немногочисленные органы власти политическая автономия может издавать свои законы по узкому кругу вопросов местного значения (санитария, сельское хозяйство, охота и рыболовство и т.п.). Своих судебных органов политическая автономия не имеет. Однако в судебном процессе допускаются некоторые особенности – учет местных традиций, использование местного языка.
Административная автономия имеет еще более узкую компетенцию в управлении.
Административно-территориальное деление и государственное управление
В любом государстве территория разделена на различные территориальные единицы. Кроме территорий субъектов федерации и различных территориальных автономий территория государства может быть поделена на сельские административные единицы и сельские районы, города и внутригородские районы В административно-территориальном образовании не являющимся муниципальным образованием управление осуществляется назначаемым государственным должностным лицом, поэтому в них существует только государственное управление. Обычно название муниципальных образований совпадает с наименованием административно-территориальной единицы. В разных странах по-разному решаются вопросы государственного строительства. Где-то в муниципальных образованиях есть только местное самоуправление, в других наряду с этим присутствует и осуществляется государственное управление, могут создаваться отделы и управления министерств и ведомств центральной власти.
Административно-территориальное деление имеет свою иерархию: ниже стоящие административно-территориальные единицы подчинены выше стоящим – район - области.
Существующее в настоящее время в России административно-территориальное деление сформировалось на основе прежних территориальных полномочий местных советов. Административно-территориальной единицей следует считать часть территории субъекта федерации, имеющую собственное наименование и определенные границы. Наиболее характерными административно-территориальными единицами в России являются:
1) Регион – область, губерния, край, республика, субъект федерации. Это территориальное поселение, статус которого в качестве самостоятельного субъекта определен Конституцией РФ, с широкими экономическими и политическими полномочиями. Регион может выделяться по этническому (республика) и территориальному (область, край) признакам. Регион является проводником государственной политики с учетом местных интересов и традиций. Республики имеют свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономные область и округ имеют уставы и собственное законодательство.
2) Внутриобластной район (уезд) - административно-территориальная единицы, образованная из совокупности малонаселенных пунктов, осуществляющая функции хозяйственного и политического управления территорией. Внутриобластной район является промежуточным территориальным звеном между регионом и территориальным поселением (городом, селом, поселком). Он предполагает наличие районного центра и служит основным звеном в системе управления на местах, в котором концентрируется необходимая социальная и инженерная инфраструктура для обеспечения входящих в него поселений.
3) Город – территориальное поселение урбанизированного типа, с центральной системой жизнеобеспечения, глубоким общественным разделением труда и высокой степенью ресурсного потребления. Различают крупные, средние и мелкие города с их дифференциацией на столичные города, областные центры, города районного подчинения, поселки городского типа и др. исторически города формировались как самостоятельные органы местного самоуправления на территории автономных поселений людей.
4) Округ – выделяемая внутри городской системы управления административно-территориальная единица, подконтрольная главе городского самоуправления. Округа являются подразделениями муниципальной власти и, как правило, не обладают статусом самоуправляемой общности. Например в Москве управление округом представлено институтом префектур, которые являются частью административного аппарата города.
5) Внутригородской район – территориальная единица в пределах города. В той же Москве этой административной единице соответствуют управы. Выделение районного звена способствует приближению населения к власти и рационализации системы управления на территории города.
6) Село (деревня, хутор, станица) – поселение, расположенное в неурбанизированной зоне, с высокой общностью ее жителей, преобладающим наличием дворов натурального хозяйства, с господством сельскохозяйственного вида деятельности. Однако бывают и несельскохозяйственные сельские поселения, с занятостью населения в сфере промышленности, транспорта, лесного хозяйства, отхожими промыслами, курортно-санитарным обслуживанием и т.п.
В каждой из приведенной административно-территориальной единице реализуется или государственное или муниципальное управление. Государственное управление концентрируется на федеральном уровне, в круг полномочий регионов входят вопросы, не вошедшие в сферу влияния федеральной власти.
Любое территориальное образование может быть признано самостоятельным управляющим субъектом при наличии определенных элементов: территориальная граница, собственность, легитимные органы власти, бюджет и население.
В соответствии со структурой управления население избирает власть, которая, в свою очередь, учреждает отношения собственности, в определенных границах территории, в пределах которой проживает население. Располагая собственностью, власть формирует бюджет, территории, определяющий основу взаимодействия населения с собственностью. Это взаимодействие привязывается к специфике право собственности различных групп населения, владеющих различными частями собственности территориального образования и соразмерно этому способными оказывать какое-либо воздействие на власть.
Правовое регулирование государственного управления - это деятельность
государства по организации государственных органов и установлению правил их
функционирования (деятельности). Его предназначением является упорядочение
целепологания, функций, организационных структур и управленческой
деятельности государственных органов.
Предмет правового регулирования:
1. Отношения между государством (его органами) и обществом, благодаря которым
формируется государственно-управляющее воздействие.
2. Отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения
предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими
(полномочий), т.е. правовой статус государственных органов вообще и в сфере
управления в частности.
3. Волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-
управленческие процессы - либо по причине профессионального несения
государственной службы, либо обращающихся в государственные органы при
решении каких-либо своих проблем.
Метод правового регулирования - совокупность юридических приемов,
средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в гос.
аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляющие ее элементы.
Способы правового регулирования:
- позитивное обязывание - возложение на лиц прямой обязанности совершать
определенные положительные действия;
- запрещение - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения
действий определенного рода ;
- дозволение - предоставление лицам права на свои собственные активные действия.
Формы правового регулирования (должны быть согласованы как по своему
характеру, так и по содержанию; должны создавать в совокупности систему
правового регулирования государственного управления:
1.Конституция государства - нормативный правовой акт высшей юридической силы.
2.Законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок
ведения тех или иных дел.
3.Указы и распоряжения Президента.
Подзаконные правовые нормативные акты - нормативно юридические акты
компетентных органов: а) общие федеральные (постановление Правительства); б)
общие субъектов федерации (акты глав правительств (администраций) субъектов
федерации); в) ведомственные (министерство, комитет, служба, и т.д.); г)
местные, в том числе и органов местного самоуправления (уставы городов и
районов, уставы местного самоуправления);) локальные (внутриорганизационные)
- издаются государственными органами и органами местного самоуправления в
целях упорядочение своей внутренней управленческой жизнедеятельности
(регламенты, положения, должностные инструкции)
Структура правового регулирования должна быть такой, чтобы каждому из
элементов ГУ была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности
и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию:
а) законодательное регулирование;
б) нормативное определение ряда элементов государственного управления
посредством органов районного и городского государственного управления и
местного самоуправления;
в) внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов,
осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной
компетенции;
г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где можно
непосредственно выразить волю населения;
д) правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по линии
контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать
права и свободы людей, установленные принципы и институты в государственном
управлении.
Виды и иерархия основных источников права в РФ:
|
O Конституция РФ |
|
O Федеральные конституционные законы |
|
O Федеральные законы |
|
O Нормативные указы Президента РФ |
|
O Постановления Правительства РФ |
|
O Нормативные акты министерств и ведомств |
|
O Законы субъектов РФ |
|
O Подзаконные акты органов власти субъектов РФ |
|
O Локальные нормативные акты |
Источники конституционного права – признаваемые национальной правовой системой юридические формы внешнего выражения (закрепления) конституционно-правовых норм.
Под системой источников конституционного права понимается их совокупность, характеризуемая такими качествами, как взаимосвязь и иерархия
1) Конституция Российской Федерации.
Конституция РФ является основным источником любой отрасли национального права, и в первую очередь конституционного.
2)Законы. В Российской федерации законы принимаются законодательными (представительными) органами государственной власти на федеральном и региональном уровне. К источникам конституционного права относятся законы, содержащие конституционно-правовые нормы. Законы являются самым распространенным источником конституционного права и обладают наибольшей, после Конституции РФ, юридической силой.
3)Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Государственная Дума и Совет Федерации по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к их ведению, вправе в соответствии со ст. 102 и 103 Конституции РФ принимать постановления, большинство из которых носит правоприменительный характер, но некоторые могут иметь и нормативный характер. В законодательстве Российской Федерации содержатся такие акты, какдекларации
4) Указы Президента РФ.
К источникам конституционного права относятся только нормативные указы Президента РФ.
5) Постановления Правительства РФ,
имеющие нормативный характер, также являются источниками конституционного права. Особенностью данных актов является то, что они издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Это означает, что Правительство РФ может принимать постановления только по вопросам, отнесенным к его компетенции в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской федерации», указами Президента РФ. нормативно-правовые акты.
6) Акты органов местного самоуправления.
Система местного самоуправления. согласно Конституции РФ, не входит в систему государственной власти. Поэтому акты органов местного самоуправления не являются в чистом виде нормативно-правовыми актами, а являются источниками конституционного права в смысле внешней формы выражения норм.
7) Конституционно-правовые договоры и соглашения.
Под конституционно-правовым договором (соглашением) понимается соглашение, заключаемое субъектами конституционного права:
8) Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры.
Качество источника конституционного права для общепризнанных принципов и норм международного права и норм международных договоров распадается, как и для актов органов местного самоуправления, на две части. Фактическим источником («вместилищем») данных норм являются международно-правовые акты. Источником же юридической силы для общепризнанных принципов и норм является «генеральная отсылка» ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации, а для международных договоров таковым источником являются акты их ратификации со стороны Российской Федерации.
9) Решения Конституционного Суда Российской Федерации,
признающие неконституционными федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, конституции, уставы, иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, являются источниками конституционного права, так как содержат специализированные «нормы о нормах», в данном случае - нормы, отменяющие действие других норм. Что касается актов Конституционного Суда, содержащих толкование Конституции РФ, то их признание в качестве источника права является спорным.