Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ГМУ зарубежных стран
1. Американский федерализм: сравнительные характеристики.
2. Особенности американского федерализма: разграничение полномочий и межбюджетные отношения.
Для характеристики территориальной организации государственного управления в современных государствах специалисты выделяют, как правило, три формы государственного устройства: унитарное, федеративное и государство автономий (регионализованное государство). В мире насчитывается 25 федераций.
Основополагающий принцип федеративного государства – принцип двойственности государственной власти, иначе – принцип территориального разделения властей. Федерация представляет собой объединение государственных образований, каждое из которых сохраняет определенный суверенитет, то есть независимость в осуществлении определенного круга государственных полномочий. Ограниченный суверенитет воплощается в том, что в каждой федерации существует федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации, парламент федерации и парламенты субъектов федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации. В области организации судебной власти этот принцип соблюдается не столь последовательно и не всегда прослеживается. Во многих федерациях действует единая судебная и правовая система.
В США судебная система состоит из двух уровней: федеральных судов и судов штатов, что можно рассматривать в качестве особенности американского федерализма.
Современные исследователи предлагают целый ряд классификаций федеративных государств в зависимости от того, какой критерий положен в основу выделения различных типов федераций.
По территории и статусу субъектов федерации выделяют: а) территориальные федерации, в которых границы и статус субъектов не зависят от национального состава их населения (Австралия); б) национальные, в которых при определении территории и статуса субъектов их национальный состав учитывается (Швейцария, Индия); в) смешанные, в них действует как национальный, так и территориальный принципы (Российская Федерация).
По соотношению прав и статуса субъектов различают: а) симметричные федерации, у субъектов которых равный объём прав и один статус (ФРГ); б) асимметричные федерации, субъекты которых обладают неодинаковым объёмом прав и различным статусом (Российская Федерация, Индия).
С т.з. механизма формирования всего государства выделяют: а) конституционные федерации, созданные путём децентрализации унитарного государства (Российская Федерация, которая согласно Конституции РСФСР была обозначена в качестве федерации, но фактически являлась унитарным государством, поскольку республики, края, области в ее составе не имели собственного законодательства, автономных от центра органов государственной власти, Индия, Пакистан, Бразилия); б) договорные, созданные путём объединения ранее самостоятельных государств (ФРГ, Австралия).
По механизму распределения полномочий между федерацией и её субъектами выделяют: а) дуалистические федерации, в которых полномочия федерации и субъектов чётко разграничены; конституцией закреплён закрытый список исключительных полномочий федерации; установлены запреты и ограничения для субъектов, в остальном субъекты определяют свои полномочия самостоятельно; совместные полномочия отсутствуют (Австралия); б) кооперативные федерации, которые также законодательно устанавливают перечень исключительных полномочий федерации и запретов для субъектов, но конституцией закреплена сфера совместного ведения федерации и её субъектов (ФРГ, Россия); в) централизованные федерации, конституции которых содержат открытый список исключительных полномочий федерации и открытый или закрытый список полномочий субъектов (Индия).
США состоят из 50 штатов, являющихся равноправными субъектами федерации, столичного федерального округа Колумбия и зависимых территорий. Каждый штат имеет свою конституцию, законодательную, исполнительную и судебную власти. Большинство названий штатов происходят от названий индейских племён и имён.
С учетом приведенной классификации США являются договорной федерацией. Соединённые Штаты Америки были образованы в 1776 году при объединении тринадцати британских колоний, объявивших о своей независимости. Война за независимость продолжалась до 1783 года и окончилась победой колонистов. Конституция США была принята 17 сентября 1787 года на Конституционном Конвенте в Филадельфии и впоследствии ратифицирована всеми тринадцатью существовавшими тогда американскими штатами. Считается первой в мире конституцией в современном понимании. Состоит из семи разделов. За время действия Конституции были приняты двадцать семь поправок, которые являются её неотъемлемой частью.
США являются симметричной федерацией, в которой все штаты равноправны.
США также правомерно отнести к числу территориальных федераций. Территория, границы и статус штатов не зависят от национального состава населения.
В тоже время в США имеются административно-территориальные единицы, не обладающие полномочиями штатов, имеющие особый статус.
Например, согласно Конституции Конгрессу США принадлежит осуществление исключительной законодательной власти в Федеральном округе Колумбия и на всех территориях, выкупленных федеральным правительством у штатов с согласия их законодательных органов.
Установлен особый статус для неинкорпорированных (зависимых) территорий (Пуэрто-Рико, Гуама, Федерации Микронезии, Виргинских островов, Восточного Самоа и т. д.). Эти территории имеют совещательный голос при принятии решений федеральным центром в их отношении, наделены правом прекратить или приостановить свои отношения с Вашингтоном, которое практически не реализуемо.
Согласно Конституции США являются дуалистической федерацией.
Основные права федерального центра сформулированы в Конституции в виде полномочий конгресса. К их числу относятся: введение и взимание единообразных для всей страны налогов и сборов; заем финансовых ресурсов под гарантии государства; регулирование торговли с иностранными государствами и между штатами; установление единообразных правил в области натурализации и банкротства; выпуск денежных знаков; установление единиц мер и весов; управление системой почт; регулирование патентной системы; учреждение федеральных судов, нижестоящих по отношению к верховному суду; объявление войны; формирование и содержание армии и флота; осуществление исключительной законодательной власти в Федеральном округе Колумбия и на всех территориях, выкупленных федеральным правительством у штатов с согласия их законодательных органов.
В Конституции содержится ряд ограничений полномочий федерального центра. В частности, запрещается принятие законов с обратной силой; введение пошлин на вывоз товаров из какого-либо штата; установление преимуществ в области торговли и налогообложения для портов одного штата перед портами другого; расходование госсредств без разрешения конгресса.
Ограничения компетенции штатов включают запрет на заключение международных договоров; вступление в союзы и конфедерации; выпуск денежных и кредитных инструментов; принятие законов, имеющих обратную силу или нарушающих договорные обязательства.
Такое распределение полномочий между федерациями и штатами можно охарактеризовать следующим принципом: к полномочиям штатов относится решение всех вопросов, которые не исключены из их ведения Конституцией США.
Каждый штат имеет свою Конституцию.
В США нет общенациональной правовой системы: существует 50 правовых систем штатов и отдельно – федеральная система.
В каждом из штатов действует собственное, хотя и построенное на общих принципах, но имеющее весьма существенные различия административное, гражданское, уголовное, семейное, трудовое, финансовое законодательство, Многие деяния могут считаться противоправными в одном штате и допускаются, либо влекут иные меры наказания в другом. В каждом штате сложилась собственная система правоохранительных органов (в США не существует общенациональной службы полиции). Высока степень автономии штатов в вопросах регулирования торговли и деятельности частного бизнеса на своей территории. Создание и функционирование местных органов власти также регулируется исключительно законодательством штатов.
Несмотря на указанное распределение полномочий, многие исследователи отмечают тенденцию к централизации государственного управления и наличие в США не дуалистической, а фактически кооперативной федерации.
Юридической основной данного процесса являются положения Конституции США, которые, с одной стороны, в определенной мере унифицируют законодательство штатов, а с другой – обеспечивают действенный механизм урегулирования разногласий федерального центра и штатов. В частности, все штаты должны оказывать полное доверие и уважение нормативным актам и судебным решениям других штатов. Этот принцип взаимности действует и в отношении федеральных судов, обязанных уважать решения судов штатов.
Вместе с тем устанавливается принцип верховенства федерального права, включающего конституцию, федеральные законы и международные договоры США. Все законодательные судебные решения штатов не должны противоречить федеральным нормам, а при наличии противоречий судьи в штатах обязаны руководствоваться федеральным законодательством. Решения судов штатов в свою очередь могут быть обжалованы в верховном суде штата, а его решения – и верховном суде США. Существует также специальный механизм для изъятия дел из юрисдикции судов штатов и перенесения их рассмотрения в федеральные окружные суды, а также обжалования в федеральных апелляционных судах (каждый из них, как правило, охватывает своей юрисдикцией территорию несколько штатов). В любом случае федеральные органы имеют возможность добиться окончательного рассмотрения любого вопроса в верховном суде США.
Социально-экономической предпосылкой централизации являются исторически сложившаяся неравномерность в уровне экономического развития различных штатов.
Бюджетная система США включает три структурных уровня: федеральный бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты.
Штаты фактически разделены на две группы – «даватели», поступления из которых и являются основным источником формирования федерального бюджета, и «получатели», которые не в состоянии нормально существовать без федеральной финансовой поддержки.
Соответственно в США существует необходимость перераспределения средств между бедными и богатыми штатами. В результате система бюджетно-налогового регулирования основана, во-первых, на наличии собственных источников доходов у каждого уровня, и, во-вторых, на «помощи сверху», которой охвачены все штаты и муниципальные образования.
Основным источником бюджетных поступлений являются налоги и другие сборы, большинство которых взимается на всех уровнях (индивидуальный подоходный налог, налоги с прибыли корпораций, налоги и взносы в фонды социального страхования, налоги на наследство и дарение, различные акцизные сборы). Штаты, муниципальные образования получают поступления от указанных налогов в свои бюджеты в виде «добавки» к федеральным ставкам налога. Указанные «добавки» в виде дополнительных процентных отчислений устанавливаются органами гос власти штатов и органами местного самоуправления.
Некоторые налоги (например, таможенные сборы) поступают только в федеральный бюджет.
Ряд налогов собирается, как правило, только на уровне штатов и графств (с розничной продажи большинства товаров, на движимое и недвижимое имущество, за пользование услугами гостиниц).
Размер ставки, условия налогообложения и порядок расходования получаемых средств определяются органами гос власти и местного самоуправления соответствующего уровня.
В связи с тем, что обязательные для жителей всей страны федеральные налоги изначально охватывают исключительно широкий спектр источников дохода при весьма высоких уровнях процентной ставки, даже самые благополучные штаты, не говоря уже об органах местного самоуправления, имеют ограниченные возможности пополнения своих бюджетов за счет увеличения процентных ставок «добавок» к общенациональным налогам или территориальных налогов.
Возможность такого увеличения ограничивается, во-первых, недовольством населения, во-вторых, «бегством капиталов» из территорий с повышенным уровнем налогообложения, что сужает налогооблагаемую базу и не приводит к росту объемов бюджетных поступлений пропорционально росту налоговых ставок.
В консолидированном бюджете США примерно 60% налоговых доходов сосредоточены на федеральном уровне, а около 18% - в местных бюджетах.
В связи с этим большинство крупнейших программ в области соцобеспечения, здравоохранения, образования, сельского хозяйства, поддержания шоссейных дорог федерального значения и т.п. осуществляются совместно федерацией и штатами.
Федеральные органы обеспечивают большую часть финансирования программ, а штаты, в свою очередь, выделяют оставшуюся часть необходимых средств и занимаются практической реализацией программных мероприятий.
Федеральные органы устанавливают основные стандарты и ограничения на использование средств, выделяемых в рамках программ, а штаты реализуют их в порядке, не нарушающем предписания федеральных органов. Участие в программах со стороны штатов, как правило, формально не носит обязательного характера, однако фактически ни один из штатов не может по финансовым соображениям отказаться от такого участия.
Как следствие, органы гос власти штатов оказываются связанными федеральными нормами, правилами, направлениями финансирования и попадают в экономическую зависимость от федерального центра.
В последние годы в произошел ряд существенных изменений, свидетельствующих о дальнейшем укреплении позиций центра.
Ранее по основным программам в области здравоохранения и соцобеспечения не устанавливалось верхнего предела выделяемых штатам сумм. Штаты получали средства в объеме, необходимом для выплат всем лицам, соответствующим критериям, установленным на федеральном уровне.
В настоящее время средства из федерального бюджета все чаще выделяются в виде грантов с фиксированным размером. Считается, что это побудит штаты более рационально использовать получаемые ресурсы.
Другим важным рычагом доминирования центра являются средства, выделяемые на поддержание находящихся на территории штатов объектов федеральной собственности, в особенности военных частей и баз. Для многих регионов обслуживание военных объектов стало основным источником создания рабочих мест для населения и пополнения местных бюджетов.
В последние годы в политических кругах, главным образом среди республиканцев, периодически делаются призывы «пересмотреть распределение полномочий центра и штатов в пользу последних». Однако, как показывает практика, они носят скорее популистский характер и редко приводят к конкретным мерам по «обузданию федеральной экспансии».
3. Возможности заимствования англосаксонского опыта местного самоуправления.
В современных государствах способы управления местными делами являются достаточно разнообразными. Практически каждая страна имеет свои особенности.
В литературе принято выделять две модели местного управления: англосаксонскцую и европейскую континентальную. Каждое из государств, относимых к соответствующей модели, обладает своим своеобразием, но, одновременно, имеет и общие черты, которые позволяют отличать каждую модель.
Характерными особенностями стран, которые принято относить к англосаксонской модели (Великобритания, США, Канада), являются следующие:
1. Местное самоуправление осуществляется преимущественно местными органами, избираемыми непосредственно населением соответствующей территории (административно-территориальной единицы)
2. Отсутствие на местном уровне органов или должностных лиц, назначаемых центральными органами и контролирующими органы местного самоуправления и (или) выполняющими те или иные функции управления на местах (Великобритания, США).
3. Самостоятельность избираемых населением органов в принятии решений по установленному для них государством кругу полномочий.
4. Отсутствие прямого подчинения органов местного самоуправления центральным органам. Центральные органы осуществляют косвенный контроль за органами местного управления посредством законодательного регулирования их деятельности, контроля за исполнением законов, а также судебных разбирательств. Особенностью Великобритании является осуществление дополнительного контроля через инспекции министерств и комиссаров парламента.
5. Принцип позитивного регулирования компетенции органов местного управления: местные органы имеют право принимать решения лишь по тем вопросам, которые закреплены за ними законодательно. В данном случае то, что не предписывается законом – запрещено.
6. В англосаксонских странах развито частное законодательство, т.е. законы, которые имеют силу на конкретной территории. Например, в приморских городах Великобритании органы местного самоуправления имеют право сбора средств на благоустройство морского порта. Конкретные полномочия местных Советов закреплены в частных нормативных актах. В США законодательное регулирование местного самоуправления является компетенцией штатов. То есть существует 50 систем законодательного регулирования местного самоуправления. Распространенным является принятие представительными органами (легислатурами) штатов статутов органов местного самоуправления, в которых устанавливаются различные полномочия для тех или иных самоуправляющихся единиц.
7. Использование комиссионной системы, как одного из вариантов организации местных органов управления. При данной системе на местном уровне нет разделения представительной и исполнительной ветвей власти. Принятие решения и его исполнение осуществляются одним и тем же органом или его представителями.
В США этот вариант наименее популярен и действует лишь в некоторых графствах. При комиссионной системе население графства выбирает Муниципальный Совет (Комиссию), состоящий из 3-5 членов, сроком на 4 года. Каждый из советников совмещает две функции: а) член местного представительного органа – Муниципального Совета (Комиссии) б) глава одного из управлений и служб в системе местных исполнительных органов. Пост мэра, как главы исполнительного органа в данной модели отсутствует.
Сходным образом организованы и Советы графств в Великобритании. Члены советов, помимо представительских функций распределяются по отраслевым комитетам и комиссиям (по финансам, делам местной полиции, образованию и др.). Комитеты и комиссии осуществляют исполнение решений Совета и состоят как из советников (депутатов), так и работников исполнительного аппарата. Комиссии отчитываются о своей деятельности перед Советом и готовят решения (акты), принимаемые Советом. Советом руководит мэр, избираемый из числа советников. Он не обладает исполнительными полномочиями, которые принадлежат всему Совету в целом.
8. Разнообразие организационных структур органов местного самоуправления в США. Помимо комиссионной системы здесь используются разнообразные формы: «сильный мэр-совет», когда мэр возглавляет деятельность и представительного и исполнительного органов, «слабый мэр – совет», когда мэр возглавляет деятельность представительного органа, а руководство исполнительным осуществляет совет в коллегиальном составе, часто по комиссионной системе, «совет-управляющий», когда совет нанимает на условиях трудового договора специалиста в сфере муниципального управления (сити-менеджера) для руководства местной администрацией, разновидность модели «сильный мэр-совет», когда мэр возглавляет представительный и исполнительный орган, а руководство текущей деятельностью администрации поручает управляющему (сити-менеджеру).
Этими моделями не исчерпывается многообразие организационных структур в США. Такое многообразие обусловлено тем, что органы гос власти штатов не вмешиваются, как правило, в решение данного вопроса, предоставляя соответствующие права самим органам местного самоуправления.
В целом, местное самоуправление в РФ соответствует англосаксонской модели, о чем свидетельствует соблюдение основных отличительных черт.
Ранее, в рамках Федерального закона №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно было говорить и о наличии частного права.
Согласно ст. 72 Конституции РФ местное самоуправление отнесено к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Закон №154-ФЗ действительно устанавливал лишь общие принципы организации местного самоуправления, относя решение многих вопросов на усмотрение представительных органов субъектов РФ.
В частности, в Челябинской области действовало 14 законов, регулирующих местное самоуправление.
Вступивший в действие в полном объеме Федеральный закон №131-ФЗ детально регулирует многие аспекты организации местного самоуправления в РФ.
В результате возможности законодательного регулирования на уровне субъектов РФ резко сократились.
В Челябинской области отменено большинство законов о местном самоуправлении. Осталось всего 3, регулирующих муниципальные выборы, проведение местного референдума и устанавливающий реестр должностей муниципальной службы.
Недавно в связи с изменениями, внесенными в федеральный законно о муниципальной службе, в области был принят еще один закон о классных чинах муниципальных служащих.
Отсутствие или ограниченность государственного регулирования в США структуры органов местного самоуправления позволяет развиваться оргструктурам естественным путем.
Исследователи отмечают, что постепенно на смену архаичной комиссионной системе приходит модель «совет-управляющий», а в крупных городах пользуется популярностью модель «сильный мэр – совет».
Зарегулированность орг структуры органов местного самоуправления Законом №131-ФЗ препятствует такому естественному развитию. Закон дает на выбор только два варианта: модель «совет – управляющий», или модель разделения властей, при которой всенародно избранный глава муниципального образования возглавляет администрацию, а представительный орган функционирует под руководством избранного из его состава председателя.
Модель разделения властей в развитых зарубежных странах (за исключением Японии) не применяется в силу возможности внутренних конфликтов представительного и исполнительного органов.
Но эта модель навязывается российским законодательством.
Попытки урегулировать многие детали организации местного самоуправления на федеральном уровне представляются нецелесообразными для России, отличающейся большим разнообразием местных условий. Лишается смысла одно из предназначений местного самоуправления, а именно учет разнообразия условий и интересов мест.
Имеет смысл позаимствовать из англосаксонской модели существенно более широкие рамки частного права, как это было в период действия федерального закона №154-ФЗ.
Свои проблемы создает и принцип негативного регулирования полномочий местных органов, установленный российским законодательством. Суть этого принципа в том, что муниципальные образования имеют законодательно оформленные списки обязательных полномочий местных органов, утверждённые государством. Но полномочия местных органов не исчерпываются этими списками. Большинство средств местных органов уходит на выполнение полномочий органов государственной власти. Например, в ФРГ в компетенцию местных органов района, общины входят: а) обязательные полномочия, закреплённые законом; б) делегированные полномочия, т.е. переданные от органов власти земель – местным органам; в) необязательные полномочия.
Аналогичной является ситуация в России, где органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, установленные законодательством, а также осуществляют, также установленные законом, отдельные государственные полномочия.
В недавнем прошлом это приводила к наличию т.н. «нефинансируемых мандатов», когда передача полномочий не подкреплялась передачей бюджетных ресурсов для их реализации.
Кроме того, и перечень вопросов местного значения, и перечень делегированных органам местного самоуправления являются нестабильными, что приводит к существенной дезорганизации в деятельности органов местного самоуправления.
В этой связи имеет смысл рассмотреть возможность использования позитивного регулирования компетенции органов местного управления.
4. Перспективы и ограничения заимствования европейского опыта местного самоуправления.
В современных государствах способы управления местными делами являются достаточно разнообразными. Практически каждая страна имеет свои особенности.
В литературе принято выделять две модели местного управления: англосаксонскую и европейскую континентальную. Каждое из государств, относимых к соответствующей модели, обладает своим своеобразием, но, одновременно, имеет и общие черты, которые позволяют отличать каждую модель.
Европейской страной, где действует англосаксонская модель, естественно, является Англия. Кроме того, приближается к английской модели организация местного самоуправления в некоторых других европейских странах, например, в Швейцарии.
Однако, для большинства стран Европы (Франция, ФРГ, Италия и др.) характерна континентальная модель.
В странах, в которых действует континентальная система местного управления,:
1. Важной особенностью можно считать принцип негативного регулирования полномочий местных органов, также как и в Российской Федерации. Суть этого принципа в том, что муниципальные образования имеют законодательно оформленные списки обязательных полномочий местных органов, утверждённые центральными органами государства, но полномочия местных органов не исчерпываются этими списками. Большинство средств местных органов уходит на выполнение предписаний центральных органов, тем не менее, списки полномочий местных органов остаются открытыми. Например, в ФРГ в компетенцию местных органов района, общины входят: а) обязательные полномочия, закреплённые законом; б) делегированные полномочия, т.е. переданные от органов власти земель – местным органам; в) необязательные полномочия.
2. Модель местного управления является более централизованной, принцип иерархического подчинения в ней выражен более отчётливо. Местные органы в большей степени, чем в англосаксонской системе зависят от органов государственной власти и контролируются ими более жёстко.
3. Сочетание местного самоуправления (местные выборные органы) и прямого государственного управления и контроля за местными органами посредством назначаемых чиновников. Наиболее отчётливо эта особенность прослеживается во французской и итальянской модели местного управления.
Во Франции действует трёхуровневая система местного управления: административно-территориальными единицами страны являются: коммуна, департамент, регион. На всех трёх уровнях местное управление включает сочетание избираемых населением органов и представителей центральных государственных органов - префектов. На уровне коммуны граждане избирают представительный орган, – Совет коммуны. Из своего состава Совет избирает Мэра. Мэр является председателем Совета, т.е. главой местного самоуправления, и одновременно представителем государственной власти в коммуне, получающим жалование из государственного бюджета. В крупных коммунах наряду с мэром действует и представитель органов гос власти. Население департамента также избирает свой представительный орган – Генеральный Совет Департамента, но главой административно-территориальной единицы является Префект, – государственный чиновник, назначаемый Советом Министров Франции. Префект региона также назначается правительством страны. В обязанности префектов входит предоставление правительству информации о деятельности местных органов (ежегодный отчётный доклад премьер-министру), административный контроль за местным управлением, руководство полицией, организация выполнения правительственных программ, распоряжение государственными расходами, юридическое представительство государства в регионе.
В Италии трём уровням местного управления соответствуют: коммуна, провинция, регион. Единообразная трёхуровневая система местного управления с государственным контролем во всех административных единицах прослеживается и здесь. Но в отличие от Франции, регионы Итальянской республики обладают правом законодательной деятельности, их нормативные акты обязательны для входящих в их состав территориальных единиц. Статут (устав региона) принимается Областным советом самостоятельно, но утверждается Парламентом страны. Административное регулирование деятельности местных органов входит в компетенцию региона. Представительный и законодательный орган региона – Областной совет, избирается гражданами, исполнительный орган, Областная джунта (правительство области) избирается Областным советом. Представителем центральной власти в регионе является Правительственный комиссар, назначаемый декретом Президента Итальянской республики по представлению председателя Совета министров. Законы, принятые Областным советом недействительны без визы комиссара. Комиссар контролирует действия областных властей и в случае необходимости обращается к правительству с просьбой о вмешательстве. На уровне провинции представительным органом местного управления является Совет провинции, исполнительным органом – Провинциальная джунта, председатель которой избирается населением. Представитель центральной власти в провинции – Префект провинции, государственный чиновник, подчиняющийся Министерству Внутренних Дел Италии. Префект провинции контролирует деятельность провинциальных органов местного управления и органов государственной власти на местах, отвечает за общественный порядок и безопасность. Жители коммуны избирают свой представительный орган, – Коммунальный совет, а также Синдика или Мэра, формирующего исполнительный орган – джунту. Синдик или Мэр имеет двойной статус: а) выборный глава местного исполнительного органа; б) государственный чиновник, являющийся представителем правительства в коммуне, и, в этом качестве, приносящий государственную присягу префекту провинции. Государство гарантирует автономию провинций и коммун от областей. Каждая провинция и коммуна имеет свой устав, а также право заключать соглашения друг с другом.
Особенностью ФРГ, Австрии и Бельгии является действие принципа федерализма, который оказывает определённое влияние на формирование и функционирование местных органов управления. Законодательством ФРГ организация местного управления отнесена к компетенции земель. В результате на территории страны действуют 4 различных организационных модели местного управления:
– магистратная модель
– бургомистерская модель
– северогерманская
– южногерманская.
Базовой территориальной единицей местного управления является община, которая может включать население города, сельского поселения, нескольких поселений. Объединение общин составляет район. На уровне общины и района действуют представительные (Совет, Городское собрание) и исполнительные органы местного управления (Бургомистр, Магистрат, Ландрат). На уровне общины государственная администрация в виде назначаемых чиновников отсутствует. На уровне района государственный контроль за органами местного управления осуществляется главой государственной администрации района, – директором или ландратом. Директор или ландрат контролирует соответствие законодательству деятельности районных и общинных органов местного управления.
С учетом указанного опыта представляется перспективным заимствование разнообразия организационных структур органов местного самоуправления и отказаться от негативного регулирования полномочий органов местного самоуправления, которое в России, и в несколько меньшей степени в европейских странах, приводит к перегрузке органов местного самоуправления выполнением государственных полномочий. В России это сопровождается нестабильностью как перечня делегированных гос полномочий, так и вопросов местного значения, а также к безответственному отношению органов гос власти к наделению органов местного самоуправления необходимыми ресурсами для осуществления переданных полномочий.
Интерес представляет и придание выборным лицам статуса гос служащих.
По Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов гос власти. Муниципальная служба отделена от государственной, несмотря на провозглашенное законодательством единство, привязкой к финансированию исключительно из местного бюджета. В результате муниципальные служащие, занимающие аналогичные должности, выполняющие аналогичные функции получают различную оплату труда, различные социальные гарантии и т. д., соответственно, имеются различные возможности для подбора кадров, отвечающих квалификационным требованиям.
Наделение должностных лиц и муниципальных служащих статусом государственных служащих с установлением определенных единых социальных гарантий и гарантий по оплате труда, с установлением сопоставимых классных чинов позволило бы снять многие противоречия и барьеры.
Что касается представителей государства на местах, то с учетом действий некоторых глав муниципальных образований, данная мера не может считаться исключительной.
Однако, в свое время дебатировался вопрос о том, чтобы и в отношении глав муниципальных образований установить порядок их назначения на должности, аналогичным тому, который в настоящее время действует в отношении высших должностных лиц субъектов РФ. С целью не раздувать гос аппарат данный вариант представляется более предпочтительным.
5. Использование зарубежного опыта государственного и муниципального управления в РФ: основные проблемы.
В конце 80-х-начале 90-х гг. Россия вступила в полосу непрерывных реформ.
Органам государственной власти пришлось столкнуться с массой проблем, аналогов которым не было в российской истории.
В этих условиях изучение и использование зарубежного опыта являлось объективной необходимостью. В противном случае государственное управление было бы обречено на использование метода «проб и ошибок», который неизбежно приводит к значительным и неоправданным затратам.
В государственном управлении современной России можно проследить многочисленные заимствования зарубежного опыта.
Конституция РФ в значительной степени базируется на положениях конституций стран, использующих смешанную (полупрезидентскую) форму правления, прежде всего Франции.
В конституциях и РФ, и Франции практически аналогично воспроизводится статус президентов, как глав государств, обеспечивающих согласованные действия всех органов государственной власти. Схожим является порядок распределения полномочий и взаимодействия Президента, Парламента и Правительства.
Порядок импичмента (отстранения от должности) Президента во многом дублирует положения Конституции США.
Распределение полномочий между органами гос власти России и ее субъектов с наличием предметов совместного ведения позаимствовано из «кооперативного» федерализма ФРГ.
Организация местного самоуправления в значительной степени скопирована с англосаксонской модели.
Содержание административной реформы определяется аналогичными реформами, проводимыми в США, Австралии, Новой Зеландии, Англии, Нидерландах и некоторых других странах.
Положение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в значительной мере дублирует статус Префектов во французских регионах.
Подобные примеры можно продолжать и продолжать.
Проблемы:
1. Зарубежный опыт должен заимствоваться при обязательной оценке его применимости к конкретным условиям. В противном случае положительный опыт может обернуться своей противоположностью.
Пример 1. По опыту США ранее единый КГБ был разбит на целый ряд служб: Федеральные службы безопасности, внешней разведки, пограничная и т.д. Это нанесло существенный урон государственному управлению в данной сфере. Потребовалась централизация «секретных служб» США, чтобы провести аналогичную централизацию в России.
Пример 2. С учетом того, что в США не существует единой федеральной полиции, а соответствующие полномочия осуществляют штаты и органы местного самоуправления в Конституции РФ охрана общественного порядка отнесена к компетенции органов местного самоуправления. Эту функцию в России в обозримом прошлом всегда выполняли централизованные органы внутренних дел. Реализация положений Конституции потребовала искусственного выделения в составе органов внутренних дел милиции общественной безопасности, которая как входила, так и входит в их структуру. На практике все свелось к многоканальности финансирования органов внутренних дел из бюджетов всех уровней, что противоречит Закону о системе государственной службы, поскольку финансирование правоохранительной службы может осуществляться только из федерального бюджета. Следующим логическим шагом должно стать превращение сотрудников милиции общественной безопасности в муниципальных служащих, которые как сугубо штатские лица вряд ли будут способны обеспечить охрану общественного порядка.
2. Зарубежный опыт нередко заимствуется эклектически, то есть применяются его нередко исключающие друг друга фрагменты.
В РФ, в целом, заимствована англосаксонская модель организации местного самоуправления. Однако, используется негативное регулирование полномочий органов местного самоуправления, то есть наличие собственных полномочий, закрепленных законом, и полномочий, делегированных органами гос власти, что характерно для европейской континентальной модели местного самоуправления.
В европейской континентальной модели негативное регулирование полномочий является логичным, поскольку органы местного самоуправления не отделяются от органов гос власти. Поэтому, в конечном счете, ответственность за все несет государство.
В России местное самоуправление противопоставляется государственному, его органы в систему органов гос власти не входят.
В результате негативного регулирования полномочий органов местного самоуправления органы гос власти получили возможность не только пересматривать вопросы местного значения, но и произвольно возлагать на органы местного самоуправления исполнение государственных полномочий, не обеспеченных необходимыми ресурсами.
3. Заимствуется зарубежный опыт, который доказал свою несостоятельность или неоднозначность.
Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» №314 от 9 марта 2004 г. выделено 3 основных элемента организационной структуры федеральных органов исполнительной власти:
1. Федеральные Министерства, на которые возложены функции по принятию нормативных актов и выработке государственной политики.
2. Федеральные службы, на которые возложены функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
3. Федеральные агентства, на которые возложены функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.
Последствия предпринятых мер неоднозначны.
Сходные реформы государственного аппарата были проведены в отдельных странах, в частности, Великобритании и Нидерландах. Основная цель заключалась в преодолении монополизма министерств в закрепленной за ними сфере деятельности, повышении гибкости и эффективности государственного управления.
По оценкам исследователей указанные реформы до настоящего времени не получили завершенного характера и не дали того эффекта, который предполагался.
Последствием Указа №314 стала парализация работы федеральных органов на длительный период, неразбериха в вопросах о том, кто должен принимать нормативные акты, если специалисты соответствующей сферы управления сосредоточены в другом ведомстве. На практике происходит постепенный отказ от положений Указа, поскольку все больший круг федеральных агентств наделяется функциями нормативного регулирования по закрепленному кругу вопросов.