Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
1.2. Общественное мнение как социальный феномен и его функционирование в системе властных отношений.
Проблема общественного мнения всегда была одной из самых актуальных в сфере общественных наук, таких как политология, философия, социология, психология. Каждая из них выделяет свой предмет этого многогранного объекта, ибо общественное мнение выступает и выражением определенной морали, нравственности общества, и отношением социальных общностей к явлениям общественной жизни, и социально-психологическим коммуникативным явлением.
Интерес к общественному мнению как к публичному существовал еще в Античности. Уже в трудах Платона, Сократа, Аристотеля мы находим интерпретации понятия общественного мнения, первые попытки осознания его роли и значения в общественной жизни. На протяжении всего последующего исторического периода общественное мнение интересовало ученых и политиков постольку, поскольку имело отношение к вопросам о власти. Вплоть до конца XIX в. общественное мнение является полноправным предметом философской дискуссии – о его природе, структуре, развитии рассуждают Аристотель, Т. Мор, М. Пальмиери, А. Ринуччини, позже – Ф. Бэкон, Дж. Локк, Т. Гоббс, Ж.Ж. Руссо, Гегель. Роль общественного мнения в регулировании политики страны обсуждается в работах А. Гамильтона, Т. Джефферсона, Дж. Милла, Д. Мэдисона, А. де Токвиля. Общественное мнение определяется и как возможная социальная сила, выразитель «общего блага», и как некомпетентное, бесполезное, а иногда даже и вредное суждение малообразованного народа, толпы. Интересны попытки объяснения общественного мнения с позиций социально-психологического подхода (Н. Михайловский, Г. Лебон, Г. Тард), а также через призму юридического подхода (Ф. Гольцендорф).
В ХХ в. проблемам, так или иначе связанным с общественным мнением, была посвящена обширная научная и публицистическая литература.
Основы социологического анализа общественного мнения были заложены американским исследователем У. Липпманом, актуализировавшим вопрос о социальной сущности и специфическом характере исследуемого феномена. У. Липпман за основание выделения общественного мнения взял способ его функционирования и формирования как кристаллизацию представлений, знаний и мнений, существующих в виде эмоционально
окрашенных стереотипов, представляющих своего рода механизм «селективного восприятия». [1, c.384]
Позже Г. Блумер и Ч. Кули рассуждают о природе, механизмах и особенностях формирования общественного мнения, понимая его как надындивидуальный продукт, возникающий в результате дискуссии. Особенности и механизмы формирования общественного мнения описываются американскими исследователями П. Лазарсфельдом, Б. Берельсоном и Г. Годе; проблема компетентности общественного мнения поднимается в работах А. Лоуэлла; структурные компоненты общественного мнения анализируются Дж. Цаллером.
Ю. Хабермас выделяет общественное мнение, связывая его с субъектами последнего, в качестве которых он называет группы правящей элиты, владеющей собственностью. Для него общественное мнение – это мнение, выраженное в официальных источниках информации и являющееся инструментом в руках политически доминирующей социальной группы.
Противоположной точки зрения, отрицающей наличие субъектов общественного мнения, придерживается Н. Луманн, связывающий выделение последнего с объектами отражения. В качестве последних называет актуализированные в обществе темы, по поводу которых складывается то или иное мнение.
Оригинальную концепцию общественного мнения разработала Э. Ноэль-Нойман, положившая в основу определения последнего способ его проявления. Автор считает, что «социальная природа человека, побуждающая его дорожить своим именем и бояться изоляции, подчиняет всех людей давлению конформизма, называемому общественным мнением». [2, c.106]
С 30-х гг. ХХ в. интенсифицируется проведение эмпирических исследований общественного мнения Дж. Гэллапом, А. Кроссли, Х. Кэнтрилом, Э. Роупером, Ж. Стетцелем.
1 Липпман У. Общественное мнение / пер. с англ. М.: Институт Фонда «Общественное мнение». - 2004. - С. 384.
2 Ноэль-Нойман Э. Общественное мнение. Открытие спирали молчания. - М.: Мысль, 1996.
Общественное мнение отождествляется с результатами массовых опросов населения, сводясь к простой совокупности разрозненных индивидуальных мнений. В этой связи начинают формироваться новые концепции общественного мнения – оно признается продуктом манипуляции (Ч. Миллс, Д. Рисмен), отвергается его существование в определенных формах (П. Бурдье, П. Шампань). [1, c.77]
Отечественная традиция социологического изучения общественного мнения берет начало в работах В. Хвостова, рассматривавшего вопрос о субъекте общественного мнения, особенностях его функционирования в политической сфере.
Позже данные проблемы развиваются в трудах В. Кузьмичева, Г. Плеханова, В. Ульянова-Ленина, в советский период– Ю. Вооглайда, М. Игитханяна, В. Коробейникова, А. Уледова. Особое место среди работ советских социологов, посвященных феномену общественного мнения, принадлежит трудам Б. Грушина, впервые предложившего комплексный подход к изучению массовых суждений.[2, c.67] В отечественной науке советского периода внимание исследователей также было обращено на изучение структуры общественного мнения. Так, М. Горшков говорит о сущностной структуре феномена, выделяя рациональный, эмоциональный и волевой компоненты [3, c.147], В. Падерин, Р. Сафаров, С. Хитрова рассуждают о динамической структуре общественного мнения, акцентируя внимание на механизмах его формирования и каналах выражения.
Обозначим основные события, которые наверняка при любых обстоятельствах признаются научным сообществом как «точки сгущения» в истории становления отечественных исследований общественного мнения. Всему начало - Институт общественного мнения «Комсомольской правды» (ИОМ «КП»), возникший в мае 1960 г.; его организатором был Б. Грушин, и первый опрос был проведен 14 мая.
Вторая важнейшая точка в становлении советской социологии общественного мнения, в частности, в области методики и технологии массовых опросов - это проведенный Б. Грушиным проект «Функционирование общественного мнения в условиях города и
1См.: Шампань П. Делать мнение: новая политическая игра. М.: Sociologos, 1997. - С. 77.
2См.: Грушин Б.А. Мнения о мире и мир мнений: Проблемы методологии исследования общественного мнения. - М.: Политиздат, 1967. - С. 67.
3 См.: Горшков М.К. Партийные организации и общественное мнение. - М.: Политиздат, 1981. - С. 147.
деятельность государственных и общественных институтов».
Он справедливо считается самым крупным проектом в истории советской социологии и одним из крупнейших в мировой социологической науке. Работа была начата в 1966, завершилась - в 1974 г. Инициатором Таганрогского проекта был отдел пропаганды ЦК КПСС, во главе которого стоял А.Н. Яковлев, будущий «архитектор перестройки». Кроме того, в судьбе исследования ключевую роль сыграли видный партийный функционер тех лет, а позже директор Института философии АН СССР Г.Л.Смирнов и консультант отдела пропаганды ЦК КПСС Л.А.Оников - человек, очень много сделавший для развития социологии в стране.
До появления следующей точки кульминации в процессе создания теории и совершенствования практики изучения общественного мнения в Советском Союзе прошло много времени. Она датируется 7 декабря 1987 г.
В тот день было подписано Постановление Президиума Всесоюзного центрального совета профессиональных союзов и Госкомтруда СССР «О создании Всесоюзного центра изучения общественного мнения по социально-экономическим вопросам» (ВЦИОМ), и тем самым реализовано решение ЦК КПСС и Совмина СССР, принятое в апреле того же года. Руководить Центром было предложено академику Т. Заславской - одному из, как тогда говорили, «прорабов перестройки», имевшей огромный научный и моральный авторитет не только среди обществоведов, но и в среде интеллигенции.
В силу многих причин ВЦИОМ сразу стал флагманом исследований общественного мнения в СССР. Прежде всего, это произошло потому, что его первому директору удалось собрать удивительно мощный научный коллектив. Теоретическим отделом руководил признанный специалист в области социологии культуры и общественного сознания Ю. Левада, который с 1992 г. является директором ВЦИОМа. Вместе с ним в Центр пришла очень сильная команда культурологов. Известный экономист и социальный исследователь В. Рутгайзер возглавил работу по анализу отношения общества к горбачевским экономическим нововведениям.[1, c.382]
1Докторов Б.З., Ослон А.А., Петренко Е.С. Эпоха Ельцина: мнения россиян Институт Фонда «Общественное мнения», 2002. - С.382.
В современной России исследователей, занимающихся изучением феномена общественного мнения, привлекают проблемы его функционирования в трансформирующемся обществе и взаимодействия с различными социальными институтами. Об особенностях российского общественного мнения пишут В. Бурко, А. Вардомацкий, Б. Докторов, Ю. Левада, А. Ослон, Е. Петренко; проблемы взаимосвязи общественного мнения и власти интересуют А. Антипьева, Д. Гавру [1, c.54], О. Иванова [2, c.15]; вопросы о влиянии средств массовой информации на общественное мнение исследуют А. Воробьев, М. Назаров, Г. Почепцов, Л. Федотова, И. Яковлев.
Особо значимым аспектом исследования общественного мнения является изучение связи между процессом его формирования, выражения, функционирования и существующим уровнем социальной напряженности в обществе, социальных настроений и самочувствия.
Среди работ, посвященных анализу подобных связей, следует назвать труды В. Житенева, В. Иванова, С. Парамоновой, Ж. Тощенко, С. Харченко [3, c.107]. Применение институционального подхода к исследованию общественного мнения можно найти в работах А. Демидова, С. Ошерова, Л. Судаса [4, c. 24]. Особо следует отметить труды Д. Гавры, в которых определяются институциональная природа общественного мнения, выделяются его функции [5, c.22].
А.С. Пушкин в поэме «Борис Годунов» вложил в уста своего предка знаменитую фразу: «Но, знаешь ли, чем сильны мы, Басманов? Не войском, нет, не польскою помогой, а мнением: да! Мнением народным». Подобное «мнение народное» в официальном советском обществоведении выдавалось за то общественное мнение, которое условиях развитых демократий функционирует в качестве самостоятельного института общественной жизни.
1 См.: Гавра Д.П. Общественное мнение как фактор принятия политических решений // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 6, Философия, политология, социология, психология, право, международные отношения. - 2000. - Вып. 1. - С. 54.
2См.: Иванов О.И. Общественное мнение и власть // Социально-политический журнал. - 1993. - № 7. - С. 15.
3 См.: Тощенко Ж.Т., Харченко С.В. Социальное настроение. М.: Academia, 1996. - С. 107.
4См.: Судас Л.Г. Общественное мнение: российский дискурс // Социально-гуманитарные знания. - 2001. - № 6.- С. 24.
5 См.: Гавра Д.П. Общественное мнение как социологическая категория и социальный институт. СПб.: ИСЭП РАН, 1995. - С. 22.
Так, в «Рабочей книге социолога» общественное мнение рассматривалось всего лишь как «отношение населения к тому, или иному явлению, объекту или ситуации» [1, c.16].
Как отмечает один из основоположников отечественной школы исследования общественного мнения Б.А. Грушин, общественное мнение «принадлежит к числу явлений, которые с большим трудом поддаются всестороннему анализу и строгому определению» [2, c.89]. Только в отечественной литературе можно встретить почти два десятка определений. «Стержнем одних является фиксация субъекта и объекта общественного мнения, других – его нацеленность на решение имеющихся в обществе проблем, третьих – родовой связи общественного мнения и общественного сознания, четвёртых – его качественно-количественных признаков – распространенности, интенсивности.
На эмпирическом уровне предлагается определять общественное мнение через: отношение, оценочные суждения или практические действия социальных общностей, в которых выражается их ответная реакция на различные факты, события или явления общественной жизни». [3, c.90]
Здесь необходимо подчеркнуть, что сложность и неоднозначность трактовок понятия общественного мнения определяется еще и междисциплинарным характером интереса к нему, что, в свою очередь связано с многоаспектностью данного феномена. Интерес к данному явлению в разное время проявляли представители философии, психологии, педагогики, политологии, социологии. Степень ее разработанности по-разному оценивается исследователями. А. И. Уледов отмечает, что общественное мнение за последние годы являлось предметом интенсивного изучения, и многие его особенности довольно подробно выяснены [4, c.76] .
1Лапаева В.В. Общественное мнение и законодательство //Социологические исследования. - 1997. - № 9. - С. 16.
2Грушин Б.А. Мнения о мире и мир мнений: Проблемы методологии исследования общественного мнения. М.: Политиздат, 1967. - С. 89.
3 Грушин Б.А. Мнения о мире и мир мнений: Проблемы методологии исследования общественного мнения. М.: Политиздат, 1967. - С. 90.
4 См.: Уледов А. И. Духовная жизнь общества. - М.: Мысль, 1980. - С. 76.
В.С. Коробейников напротив, считает, что общественное мнение является одним из интереснейших и сравнительно мало исследованных проявлений человеческого духа. Он утверждает: «... вряд ли найдется сегодня в социологии другое понятие, содержание которого было бы столь неясно и вызывало бы столь многочисленные споры» [1, c.159], и подчеркивает, что данная проблема — одна из самых дискуссионных. Каждая из дефиниций обычно акцентирует внимание на той или иной стороне или проявлении общественного мнения и связана с определенным подходом к ее анализу, в основе которого лежит специфика предметной области исследования общественного мнения.
Исходя из этого, можно выделить следующие важнейшие аспекты трактовки общественного мнения.
1. Психологические определения, которые рассматривают общественное мнение как массовое явление групповой психологии, психического состояния масс, как социально-психологическое коммуникативное явление (Н. Мансуров, Ю.Н. Минаев, А.П. Моисеев, Б.Д. Парыгин и др.) [2, c. 67]Рациональность такой трактовки состоит в том, что она указывает на основу общественного мнения — общественную психологию масс, их социальные чувства, переживания, настроения. Вместе с тем, было бы неверно ограничивать возможности общественного мнения лишь способностью воспроизводить явления и факты действительности на языке общественной психологии.
2. Этические интерпретации общественного мнения, характеризующие его как проявление определенной морали и нравственности общества. Так, Д.А. Потапейко рассматривает общественное мнение как особого рода моральное надстроечное учреждение , [3, c.111] а Д.И. Чесноков подчеркивает, что общественное мнение — это более или менее организованная коллективная оценка поступков людей, их нравов, мыслей, чувств, обычаев, привычек, признания одних из них и осуждения других. Анализируемое под этим углом зрения общественное мнение представляет собой наиболее значимый критерий характера общественного развития, соответствие или несоответствие его гуманистическому идеалу.
1 Коробейников В. С. Пирамида мнений. - М.: Знание, 1981. - С. 159.
2См.: Парыгин Б. Д. Социальная психология как наука. - М.: Знание, 1965. - С. 67.
3 Потайпеко Д. А. Правосознание как особое общественное явление. - Мн.: Харвест, 1970. - С. 111.
3. Реляционистские (от французского слова “relation” - отношение) трактовки рассматривают общественное мнение как конкретное (оценочное) отношение индивидов, социальных групп, социальных общностей (объектов) к фактам, событиям, явлениям общественной жизни, а через них к их носителям (субъектам). «Общественное мнение, - отмечает Б. А. Грушин, - состояние массового сознания, заключающее в себе отношение (скрытое или явное) различных людей, к событиям и фактам социальной действительности». На это свойство общественного мнения указывает А. И. Уледов, определяя его «... как оценочное суждение больших общностей людей по общезначимым вопросом социальной жизни, затрагивающим их общие интересы» [1, c. 96]. В этом случае общественное мнение выступает как взаимодействие его объекта и субъекта, при котором объект с помощью оценочного суждения (мнения) влияет на субъект.
Мы попытались выделить некоторые существенные признаки феномена общественное мнение:
Во-первых, общественное мнение включает не все точки зрения, имеющиеся у отдельных индивидов, а лишь связанные с вопросом или ситуацией, в отношении которой данная совокупность выступает как общность.
Во-вторых, общественное мнение всегда относится к конкретному вопросу, возникающему в конкретной ситуации, т.е., общественное мнение – конкретно-историческая категория.
В-третьих, общественное мнение должно быть публично выражено, доведено до сведения общества или какой-либо общности людей, ибо в противном случае оно остается индивидуальной точкой зрения отдельных лиц. Механизм общественного мнения имеет коммуникативную природу.
В-четвёртых, общественное мнение дает о себе знать тогда, когда оно высказывается по проблемам, интересующих конкретное общество или конкретную общность людей.
В-пятых, общественное мнение складывается только при условии доступа общественности к информации, касающейся конкретного вопроса или группы вопросов.
1Уледов А. И. Актуальные проблемы социальной психологии. - М.: Мысль, 1981. - С. 96.
В-шестых, общественное мнение не является чем-то неизменным, тем не менее, должно обладать достаточной интенсивностью, определенностью и сохраняться на протяжении определённого отрезка времени, что и дает возможность фиксировать его в качестве общественного феномена.
Г.Ф. Гегель, изучая феномен общественного мнения, выделил в нём целый ряд структурных элементов: первый – условие существования общественного мнения, второй – объект (содержание) общественного мнения, третий – носитель общественного мнения, четвертый – характер суждения, выступающего в качестве общественного мнения, пятый – соотношение «всеобщего» и «особенного» мнений, сочетание и противоположность в общественном мнении истины и лжи. [1, c.98]
Таким образом, под общественным мнением мы понимаем отношение индивидов, социальных групп, социальных общностей к конкретным фактам, процессам, явлениям общественной жизни, посредством, которого они на нее влияют, подчиняют и управляют.
Общественное мнение — открытая, публичная артикуляция (передача) отношения, а не просто сумма тех частных мнений, которыми люди обмениваются в узком кругу семьи или друзей. Общественное мнение - это обязательно ценностно-окрашенное, имеющее моральную окраску, мнение и порождаемый этой моральной оценкой способ поведения.
Общественное мнение в структуре общественных отношений выступает в роли специфического социального института, обладающего своими функциями, и представляет собой определенный набор целесообразно ориентированных стандартов поведения людей в определенных ситуациях. Социальные институты обеспечивают устойчивость социальных связей и отношений в обществе. В зависимости от видов (политические, экономические, культуры и т.д.) институтов определяются и их функции.
Функции общественного мнения весьма разнообразны. Сюда относят функцию социального контроля, также одной из важнейших является информационно-оценочная функция, дающая сведения (моральную оценку) об отношении индивидов, социальных групп, социальных общностей к наиболее важным фактам, событиям и явлениям, к деятельности официальных учреждений и должностных лиц.
1 Гегель Г.Ф. Философия права. - М.: Мысль, 1990. - С. 98.
Как правило, позитивная или негативная оценка также аккумулирует конструктивную функцию артикуляции различных общественных интересов и интеграции на их основе индивидов, социальных групп и социальных общностей.
Общественное мнение выполняет образовательную и воспитательную функции. Образовательная функция синтезирует теоретическое и обыденное сознание. Хотя в этом синтезе могут преобладать элементы обыденного, результаты реализации образовательной функции бывают весьма значительными. Они проявляются в сообщении новой информации и формировании на этой основе новых знаний о явлениях и процессах социальной действительности, в расширении познавательных и оценочных возможностей личности, усвоении человеком нравственно-правовых норм, ценностей и образцов поведения, и воспитании у него чувства высокой ответственности за свои дела.
Смысл консультативной функции вытекает уже из самого его названия и заключается в том, что в случае необходимости общественное мнение может дать консультацию, совет, предложение какому-либо социальному институту. В них может содержаться тот или иной способ разрешения назревших социально-политических, экономических, нравственных и других проблем.
Оперативная функция общественного мнения направлена на обслуживание интересов различных социальных групп и социальных общностей (партий, ассоциаций), осуществление их политики.
Наконец, все рассмотренные функции общественного мнения прямо или косвенно служат осуществлению ими мобилизационной функции. Она проявляется в побуждении людей к определенным социальным действиям (или сознательному бездействию).
Общественное мнение, являясь сложным социальным явлением, может быть отнесено к системным объектам, поскольку в основном отвечает большинству признаков и критериев, принятых в системном анализе: целостность, наличие различных типов внутренних связей, иерархичность структуры, наличие цели и целесообразный характер существования, самоорганизация, функционирование и развитие. Оно не появляется неожиданно и так же вдруг исчезает, а имеет свой цикл развития, в ходе которого можно увидеть последовательную смену присущих ему стадий: от зарождения до исчезновения. Иными словами, общественное мнение обладает динамической структурой. Внутри этой структуры выделяют несколько стадий: зарождение, формирование, функционирование, спад, отмирание.
Следует отметить, что границы между выделенными этапами весьма подвижны и не имеют четких очертаний, размыты. Как правило, одновременно сосуществует несколько общественных мнений по различным объектам, «жизненный цикл» которых находится на разных этапах.
Общественное мнение имеет свои каналы выражения, каковыми являются поведение населения во время выборов (всех уровней); участие в законодательной деятельности через референдумы, плебисциты, собрания и т.п.; посредством средств массовой информации и коммуникации (включая и слухи); массовые поведенческие проявления общественного мнения (митинги, протесты, демонстрации, забастовки и т.д.); создание и функционирование лоббистских структур и групп давления. Совершенно специфическим каналом выражения общественного мнения, специально организованным является социологический канал, т.е. использование социологических методов для «снятия», выражения общественного мнения.
Распределение по каналам зависит от социально-политической ситуации и определяется закономерностью самокомпенсации, когда в случае перекрытия какого-либо из множества каналов выражения общественного мнения, происходит перераспределение потоков по оставшимся каналам. Даже при наличии жесткого репрессивного режима, сделавшего все для подавления негативного (для режима) общественного мнения, оно продолжает функционировать по таким каналам как межличностное общение, взаимодействие малых групп, обучение и воспитание и т.д.
Таким образом, общественное мнение, относимое к классу сложных социальных объектов, одновременно выступает социальным институтом и реализует функцию социального контроля.
В данном параграфе была рассмотрена история изучения общественного мнения: выделены мнения ученых о феномене «общественное мнение», возникновение и развитие первых институтов по его изучению, на примере ВЦИОМа. Также были изучены признаками, функции, каналы общественного мнения. Далее мы рассмотрим конкретно, как взаимодействуют опросы общественного мнения с властями на местном уровне
Социальная сфера как никакая другая из сфер проведения политики на местном (муниципальном) уровне находится в компетенции массового сознания. В отличие от многих других направлений политики, по преимуществу требующих обращения к формам специализированного сознания, в области социальной проблематики, затрагивающей реализацию повседневных интересов и потребностей всего населения, субъект общественного мнения, как правило, существенно более компетентен. Вопросы социальной справедливости и несправедливости, равенства и дифференциации, социальной защиты и помощи неблагополучным группам, доходов, налогов, льгот, привилегий, пособий, пенсий и выплат и т.д. и т.п. отвечают всем критериям отнесения к числу реальных объектов общественного мнения. Следовательно, общественное мнение является закономерным участником процессов формирования и реализации местной социальной политики.
На этапе выработки социальной политики, на муниципальном уровне анализ общественного мнения является необходимым, неотъемлемым элементом СОЦИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ. В системном виде процесс социального планирования может быть представлен в виде ряда относительно обособленных содержательных блоков. Это следующие блоки:
1) Социальная диагностика, выявление социальных проблем;
2) Определение социальных приоритетов, социальное целеполагание;
3) Разработка системы социальных показателей, норм и параметров;
4) Оценка ресурсов;
5) Разработка системы мероприятий, согласованных по срокам, целям и ресурсам;
6) Оценка социальных последствий реализации разработанной системы мер.
Исходной базой для составления плана социального развития такого объекта, как муниципальное образование, в рамках которого функционирует система местного самоуправления, является выявление социальных проблем, социальная диагностика. Если понимать социальную проблему как осознанное субъектами социальное противоречие, значимое для них несоответствие между целями и результатами деятельности, возникающее из-за недостаточности средств для достижения целей, то становится очевидной ее объективно-субъективная природа. Чтобы стать социальной проблемой, лежащее в ее основе противоречие должно обязательно пройти через сознание субъекта, стать объектом оценки. Таким образом, социальная диагностика предполагает использование комплексного инструментария, включающего как анализ экономической и социальной статистики, так и применение методов эмпирической социологии. В числе этих методов важнейшее место принадлежит опросам общественного мнения. Особенно значимы последние для выявления структуры и характера социальных проблем для массовидных объектов, каковыми являются территориальные общности, население муниципальных образований различных типов. Общественное мнение выступает в качестве информационной базы для диагностики социальной ситуации наряду с объективными статистическими показателями. Такая его роль вытекает из прямой связи массовых заинтересованных оценочно-ценностных суждений с категориями потребности и интереса. Поскольку в основе мнения субъекта лежит его интерес, определяемый нами как объективное отношение к потребностям и социальным институтам, опосредующим их удовлетворение, изучая общественное мнение, мы через него выходим на структуру интересов социальных общностей. А если известна структура интересов, их совпадение, либо противостояние, становится понятной и характеристика социальной ситуации, проявляются социальные проблемы, требующие решения.
Для массовидных объектов типа территориальных общностей, населения городов, районов, других муниципальных образований проведение по специальной программе опросов общественного мнения с целью выявления структуры и характера интересов является необходимым элементом комплексной социальной диагностики как первой фазы социального планирования. Такой, проведенный по полной программе опрос фиксирует как параметры отношения всего множества дифференциальных субъектов общественного мнения к собственным потребностям, так и к способам их удовлетворения и соответствующим социальным институтам. Это позволяет получить необходимую детализированную информацию о номенклатуре и структуре социальных проблем объекта социальной политики.
Помимо комплексной задачи выявления интересов социальных субъектов опрос общественного мнения на диагностическом этапе может применяться для решения локальных проблем оценки потенциальной реакции территориальной общности на тот или иной конкретный объект.
Следующим этапом социального планирования, рассматриваемого как комплексный целостный процесс, в реализации которого обращение к общественному мнению выступает в качестве необходимого элемента, является социальное целеполагание, определение социальных приоритетов. После исследования ситуации, определения структуры и характера социальных потребностей и противоречий перед субъектом социального планирования, в качестве которого в нашем случае выступает орган местного самоуправления, стоит проблема определения важнейших направлений деятельности, выбора социальных задач, которые должны быть признаны на данном этапе развития объекта наиболее настоятельными и неотложными, требующими первоочередного решения. При разработке социальных программ на повестку дня для органов местного самоуправления встает вопрос о социальных приоритетах, который подразумевает научно обоснованное выявление тех социальных групп, которым следует уделить преимущественное внимание в планируемый период.
Механизм включения данных опросов общественного мнения в решение задач социального целеполагания должен опираться, во-первых, на сравнение социального положения различных групп, на сравнительный анализ сущностных характеристик их социально-экономических статусов и интересов и, во-вторых, на изучение социальных последствий выбора тех или иных вариантов систем целей и приоритетов в проведении социальной политики.
Практическая, операциональная реализация включения реакций общественного мнения в процессы социального целеполагания заключается в следующем:
Во-первых, осуществляется диагностический этап, на котором посредством опроса общественного мнения выявляется структура интересов и потребностей объекта планирования.
На основании этой информации на втором этапе экспертами, профессионалами - управленцами и учеными специалистами в области социальной политики, планирования экономического и социального развития формируется ряд вариантов построения целевого блока соответствующего плана (программы), предусматривающих различный характер социальных приоритетов.
Третий этап, как и первый, является эмпирическим и подразумевает обращение к общественному мнению, как к одному из определяющих арбитров при выборе оптимального варианта блока целей и приоритетов плана социального развития. Эмпирический инструментарий опроса должен быть при этом соответствующим образом содержательно скомпонован, чтобы при обработке результатов из них следовала не только рациональная, но эмоциональная и волевая компоненты реакции социальных субъектов на различные варианты целевых блоков.
Четвертый этап - это вновь работа экспертов и специалистов, которые на основании результатов опроса осуществляют окончательную доработку системы социальных целей и приоритетов данного плана (программы).
В дальнейшем, после начала фазы реализации социальной политики возможны дополнительные эмпирические этапы, которые будут оценивать социальную эффективность выбранного варианта построения целевого блока программы (плана) социального развития и в случае необходимости обеспечат возможность оперативной его корректировки.
Третий блок комплексной схемы социального планирования на муниципальном уровне - разработка системы муниципальных социальных показателей и нормативов. Он следует непосредственно за целевым блоком. Если основные социальные цели служат ориентиром для планирования характера и содержания социальных изменений в данном муниципальном образовании на определенный временной период, то социальные нормативы и показатели конкретизируют задачи и направления социальной политики применительно к конкретным социальным субъектам и уровням управления. Социальные нормативы являются важнейшим элементом системы целевого планирования и управления социальной сферой. На их базе появляется возможность рассматривать процесс социального планирования как формирование программы поэтапного достижения соответствующих нормативных значений. Социальные нормативы способны выступать индикаторами социального неблагополучия отдельных групп населения, быть инструментом воздействия на сферу потребления. Они являются неотъемлемым компонентом программно-целевого управления социальным развитием, разворачивая генеральную социальную цель в дерево операциональных дифференциальных целей.
Построение и обоснование социальных нормативов и социальных показателей - комплексная теоретико-прикладная проблема, требующая в частности доказательства, что изменение показателя отражает внутренние закономерности данной структуры или процесса и обладает устойчивостью при многократных регистрациях на данном объекте. В решении этой проблемы важное место принадлежит информации, получаемой методами эмпирической социологии, в частности посредством опросов общественного мнения. Построение системы социальных нормативов исключительно на базе объективных экономических показателей и данных экономической и социальной статистики не позволяет адекватно решать задачу разработки адресного эффективного плана социального развития территориального или муниципального образования, сбалансированного по целям и ресурсам. Здесь также должна быть применена методология, опирающаяся на эмпирические измерения. На объектах, связанных с массовидными общностями в качестве базового метода следует прибегать к опросу общественного мнения. Объектом социальной оценки, т.е. объектом общественного мнения при этой измерительной процедуре будет являться структура социальных потребностей и характер их удовлетворения в количественном и качественном разрезах.
Следующий, четвертый блок комплексной схемы социального планирования на муниципальном уровне - оценка ресурсов, необходимых для достижения намеченных целей, реализации задач, конкретизированных в системе социальных показателей и нормативов. На данном этапе используются преимущественно методы экономического анализа, с помощью которых оценивается то, что в плановой практике называют "ценой социальной программы". Здесь выявляется потребность в материальных, финансовых ресурсах, в инвестициях в различные направления социального развития, определяются минимальные и максимальные размеры затрат, потребных для разрешения или хотя бы снижения остроты социальных противоречий и проблем. В практике социального планирования, как правило, принято считать, что данные опросов общественного мнения, равно как и само общественное мнение нет необходимости привлекать для решения задач, стоящих перед блоком оценки ресурсов. В целом можно согласиться с обозначенной точкой зрения в том, что в данном процессе основная роль принадлежит методам экономического и финансового анализа. Но в то же время, мы считаем неправомерным категорическое исключение и этого процесса процедур обращения к массовым социальным оценкам. Помимо прямых экономических ресурсов, необходимых для реализации социальных программ и планов - инвестиционных, материальных, финансовых и т.п. существует еще одна важная категория ресурсов. Это ресурсы социальной поддержки и социального действия. По существу мы имеем в виду социальные резервы, которые могут быть использованы в качестве дополнительного ресурса при проведении социальной политики наряду с выделенными субъектом управления непосредственными материальными ресурсами. Под соответствующими резервами мы понимаем не реализующиеся по каким-либо причинам социальные возможности субъектов для повышения их активности.
При работе над ресурсным блоком орган местного самоуправления нужно предусмотреть проведение опроса общественного мнения, главной задачей которого будет выявление структуры отношения населения к важнейшим направлениям планируемых преобразований социальной сферы. В анкету (программу интервью) следует включить блоки, нацеленные на анализ всех компонентов субстанциональной структуры общественного мнения - рационального, эмоционального и волевого. Особенно важна оценка характера поведенческих реакций, направленных как на поддержку проекта преобразований, так и на противостояние ему. И та, и другая сторона активности субъектов могут быть подвергнуты вполне операциональной экономической оценке со стороны экспертов. Если общественное мнение в целом и в части своей поведенческой составляющей нацелено на интенсивную деятельность в поддержку соответствующих социальных мероприятий, значит, соответствующий план социального развития обладает позитивным ресурсом социальной поддержки и социального действия. Этот ресурс может в ряде случаев обеспечить заметную экономию материальных и финансовых ресурсов. В противоположной ситуации, в условиях массового противодействия программе субъекта социальной политики ресурс социальной поддержки оказывается негативным (отрицательным) и требует компенсации, что неизбежно скажется на необходимости увеличения прямых материальных затрат на реализацию программы. Таким образом, анализ общественного мнения с целью выявления и оценки ресурсов социальной поддержки и социального действия должен стать неотъемлемой частью деятельности субъекта социального планирования при работе в рамках блока оценки ресурсов.
Последняя составляющая комплексной схемы социального планирования развития муниципального образования, в которой объективно возможно и практически целесообразно использование материалов, связанных с массовыми заинтересованными оценочно-ценностными суждениями и обусловленными ими волевыми проявлениями, это оценка социальных последствий и эффективности разработанной системы мероприятий. Оценка ожидаемых последствий при социальном планировании сводится к задаче формирования вариантного прогноза. Здесь прежде всего применяются методы статистического анализа и построения динамических рядов с последующей экстраполяцией, экспертных оценок основных тенденций, математического моделирования. Методы опроса общественного мнения при реализации этапа оценки социальных последствий схемы планирования социального развития муниципального образования носят вспомогательный характер. Такой статус массового опроса обусловлен самим перспективным (прожективным) характером объекта оценки, предлагаемого общественному сознанию. Внедрение той или иной системы социальных мероприятий еще не началось и поэтому респондент вынужден оценивать последствия реализации какой-либо модели, концепции, проекта, т.е. образования не реальной, а идеальной природы, функционирующего как бы в сослагательном плане. В этой связи возникает проблема компетентности субъекта и достоверности получаемых данных, не позволяющая применять опрос общественного мнения как основной и единственный метод решения рассматриваемой задачи. Но, вместе с тем, использование данного метода и в целом социологических диагностических процедур на этом этапе позволяют органам местного самоуправления - разработчикам планов социального развития уточнить представления о возможных перспективных позитивных и негативных эффектах от внедрения системы планируемых мероприятий.
Для решения поставленной задачи, с нашей точки зрения, сам инструментарий опроса (программа интервью, анкета и т.п.) должен быть организован особым образом. Главные принципы, на которые следует опираться при формировании социологического инструментария для оценки социальных последствий могут быть сведены к следующему:
Во-первых, вариантный (альтернативный) характер предлагаемых респондентам объектов оценки.
Во-вторых, детализированность и подробность описания во вводной части анкеты (интервью) параметров оцениваемого перспективного социального нововведения (социальной программы).
В-третьих, обязательный входной и промежуточный контроль понимания респондентом предмета оценки.
В-четвертых, агрегированный (интегральный) характер требуемых прогнозных оценок
В-пятых, ориентированность на применение открытых вопросов, сценарного подхода и в целом мягких методов.
В-шестых, представленность в инструментарии блоков нацеленных на выявление всех компонентов субстанциональной структуры мнения - рационального, эмоционального и волевого.
Таким образом, при разработке социальной политики на местном уровне данные опросов общественного мнения являются объективно необходимым элементом системы социального планирования. Они должны быть включены в такие блоки комплексной схемы разработки муниципальных планов социального развития как социальная диагностика и выявление социальных проблем; социальное целеполагание и определение социальных приоритетов; разработка системы социальных показателей и нормативов; оценка ресурсов; оценка социальных последствий разработанной системы мер.
В данном разделе идет речь о социальном планировании, о его важности в работе местного самоуправления и как важно учитывать результаты опросов общественного мнения, потому что это покажет, что властям небезразлично мнение народа. Так же рассказывается об этапах реализации включения общественного мнения в процесс социального целепологания. Далее идет описание работы территориального общественного самоуправления.
1.3Название
Право на осуществление местного самоуправления – это конституционное право граждан Российской Федерации. В соответствии с частью 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления граждан, через выборные и иные органы местного самоуправления».
Территориальное общественное самоуправление – это вид корпоративного социального управления, имеющего территориальную привязку, оно заключается в инициативном создании гражданами саморегулируемых организаций для решения вопросов, связанных с их проживанием на конкретной территории.
Территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС) является одной из форм инициативного участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Через инициативное, самостоятельное территориальное общественное самоуправление граждане имеют возможность под свою ответственность решать свои жизненно важные проблемы, возникающие в процессе проживания на конкретной территории. ТОС – это первичная, наиболее простая, близкая и понятная для населения форма решения местных проблем, затрагивающих и индивидуальные, и коллективные интересы граждан. Развитая система ТОС свидетельствует о наличии гражданского общества, высокой самоорганизации населения, его способности самостоятельно без помощи государственной власти разрешать повседневные местные проблемы. Государство в свою очередь должно поддерживать инициативу населения и обеспечивать условия для реализации такого естественного права человека, как право на территориальное общественное самоуправление.
Территориальное общественное самоуправление обеспечивает связь между обществом и органами местного самоуправления, а через них и с государством. Оно действует «снизу вверх», является проводником народной инициативы. ТОС – особый институт в системе местного самоуправления Российской Федерации, оно не относится к публичной власти, строится исключительно на началах добровольности и демократизма. Действие на основе принципа территориальности и решение вопросов местного характера отличает ТОС от других форм общественных объединений, деятельность которых не зависит от проблем какой-либо конкретной местности.
Организация территориального общественного самоуправления может решить проблему управляемости территорий муниципальных образований. Особое значение это имеет для городских поселений с районным делением, где территория жилого района поселения может стать территорией, на которой будут образованы органы территориального общественного самоуправления, а также для муниципальных образований-сельских поселений, представляющих собой несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов).
Актуальной в этой связи является возможность передачи органам территориального общественного самоуправления осуществления части полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на соответствующей части муниципального образования, конечно без ущерба для муниципального образования. Основанием для такой передачи могут быть публично-правовые договоры между органами местного самоуправления и органами ТОС. Данное направление следует развивать как в федеральном законодательстве, так и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Независимость от органов государственной власти не означает, что государство не может использовать инициативу граждан для решения общегосударственных задач. В рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы 1 территориальное общественное самоуправление может способствовать реализации некоторых направлений совершенствования государственного управления. Первое – это обеспечение связи местного населения и органов государственной и муниципальной власти. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах предусмотрено специальное направление «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества» и одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации названа информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями.
Данная проблема может быть решена, в том числе через деятельность ТОС. Прежде всего, для развития механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений.
В настоящее время консультации с представителями гражданского общества до принятия решений органами государственной и местной власти носят фрагментарный характер и полностью зависят от их усмотрения.
1 Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.
Правительство Российской Федерации считает необходимым разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.
Такими каналами могут быть:
публичные обсуждения подготавливаемых решений;
общественная экспертиза социально значимых решений органов исполнительной власти;
включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;
создание и деятельность при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества.
Все эти задачи могут быть успешно решены в том числе с помощью развития системы ТОС, что обеспечит не только взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с населением соответствующей территории, но и принятие именно тех решений, которые действительно учитывают интересы местного сообщества и объективно необходимы в конкретных условиях.
Второе направление административной реформы, в реализации которого так же может быть использован потенциал ТОС, – это развитие системы аутсорсинга. Оптимизация системы органов исполнительной власти состоит не только в децентрализации и деконцентрации государственных функций, но и в разработке и обеспечении широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Органы территориального общественного самоуправления вполне могли бы принять на себя выполнение подобных функций в рамках конкретной территории, если ТОС является юридическим лицом и прошло государственную регистрацию.
Таким образом, перед законодателем Российской Федерации и ее субъектов в настоящее время стоит задача создания прочной правовой основы для формирования и деятельности ТОС.
В итоге хочется сказать, что территориальное общественное самоуправление - полезная инициативная организация, которую нужно развивать, рассказывать о ней людям подробнее, чтобы они принимали участие в жизни своего дома, района, города