Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ЛЕКЦИЯ 1: ОБЩАЯ ХАРАЕТЕРИСТИКА СФЕРЫ ОБРАЗОВАНИЯ ведение
Социально-культурная сфера – совокупность отраслей, предприятий или организаций связанных прямо и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление. К социальной сфере относят такие услуги, как образование, здравоохранение, культура, физическая культура, общественное питание, коммунальное и социальное обслуживание, пассажирский транспорт, связь.
Образование в Российской Федерации представляет собой громадную систему, сравнимую, пожалуй, только с системой военно-промышленного комплекса. Самые общие количественные характеристики образования представлены в таблице: (имеется в конспекте). Если учесть, что в системе образования занято более 3 млн.человек, и то, что она сосредоточивает в себе более 37 млн. человек,т.е. около 25% населения страны. А если учесть (что, в принципе, возможно сделать) еще и всех слушателей различных курсов, центров, кружков, секций, станций юных техников и др., то число получится весьма внушительное. Можно представить, какая это громадная часть нашего общества. На содержание системы образования обществом направляются большие ресурсы, главным образом бюджетные средства. Консолидирован-ный бюджет системы образования (только государственной и муниципаль-ной) составляет более 100 млрд.руб., или около 13% всей расходной части бюджета. Естественно, проблемы системы образования так или иначе затрагивают практически всех членов нашего общества. К рассмотрению некоторых проблем экономики этого сектора мы с вами и приступаем.
Законодательные основы функционирования сферы образования Российской Федерации. Направления развития законодательной базы сферы образования
Система образования Российской Федерации, как и любая другая сфера или отрасль общественной жизни, функционирует в определенных правовых рамках. В условиях планово-распределительной экономики правовые основы для непроизводственной сферы, к которой относилось и образование, не име-
ло такого значения, как в условиях перехода к рынку. Законодательные основы функционирования сферы образования определены следующими основными документами. По степени важности для системы образования это:
• Конституция Российской Федерации;
• Закон Российской Федерации «Об образовании»;
• Гражданский кодекс Российской Федерации;
• иные законодательные и нормативные акты.
Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. установлены общие принципы государственной политики в сфере образования. В частности, статья 43 провозглашает (цитируем):
1. Каждый имеет право на образование.
2. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.
3. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.
4. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.
5. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
Почему эти положения Конституции цитируются дословно? Они устанавливают наиболее общие принципы функционирования системы образования. Все отношения в образовании строятся на их основе. В практической жизни об этом зачастую забывают или опираются на недостаточно четкие определения конституционных гарантий в области образования. В дальнейшем мы сможем убедиться в этом при рассмотрении
отдельных экономических проблем. На уровне Конституции важно запомнить следующее.
1. Не все образование в России должно предоставляться и предоставляется бесплатно. Бесплатным является дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование. Общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования обеспечиваются государством путем создания государственной системы образования и соответствующих социально-экономических условий для
получения образования. Следовательно, государственная система образования должна быть построена таким образом, чтобы обеспечивать конституционно гарантированный уровень доступности бесплатного образования.
2. Не все образование равнодоступно для всех граждан. Высшее образование может быть получено на конкурсной основе, т.е. предполагается количество мест в высших учебных заведениях меньше количества желающих их занять. Формально говоря, это положение Конституции будет выполняться, если все желающие будут поступать на одно место. Разумеется, это допущение носит абсурдный характер, но существо отношений конкурсности иллюстрирует очень наглядно.
3. В сфере высшего образования бесплатными являются места, обучение на которых обеспечено государством из общественных ресурсов (государственного бюджета) и на которые студенты поступили на конкурсной основе. Иногда возникают вопросы частного свойства, связанные с поступлением на обучение без конкурса (целевые места, поступление без экзаменов и т.п.) Это можно рассматривать как исключение из общего правила, не нарушающее конституционных норм. В данном случае права абитуриентов не ограничиваются и не нарушаются, просто конкурс на оставшиеся места возрастает (вспомните — все поступают на одно место). Кроме того, такие исключения, как правило, связаны с экстремальными или
близкими к ним ситуациями.
4. Следует помнить, что государственные гарантии в области образования носят ограниченный характер. Государство берет на себя обеспечение определенного уровня образования, причем для всех. Остальные уровни образования государством только поддерживаются.
Конституционные положения обычно не реализуются непосредствен-но, т.е.не имеют прямого действия. Они конкретизируются в положениях других законодательных актов. В области образования такая конкретизация осуществлена принятым 10 июля 1992 г. основополагающим для системы образования Законом Российской Федерации «Об образовании». Это был очень важный шаг в становлении правового пространства, в котором функционирует система образования. Переоценить его значение трудно. Закон многократно публиковался, его положения были и остаются предметом дискуссий и анализа. По их результатам вносились предложения по его существенным изменениям и дополнениям. Как итог, 13 января 1996 г. Закон был издан в новой редакции, которая в настоящее время и применяется. Чем же так важен этот закон для системы образования? А
важен он следующими положениями:
• введением в практику ряда существенно важных для функционирования системы образования определений — образовательного процесса, образовательного учреждения и др.;
• установлением единого подхода к понятию образовательного учреждения, из которого следует, что это юридическое лицо, некоммерческая организация в форме учреждения (в последней редакции было сделано дополнение для того, чтобы образовательную деятельность могли осуществлять и иные некоммерческие организации), осуществляющая образовательный процесс;
• установлением пределов компетенции по уровням управления и определением круга функций и задач, реализуемых на каждом уровне;
• введением классифицирования организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования;
• определением экономических отношений в сфере образования — введением понятия «непредпринимательской деятельности» в сфере образования, определением экономической автономии образовательных учреждений, определением отношений собственности в системе образования, обозначением налоговых льгот для образовательных учреждений.
Несомненно, важным фактом является и определение набора государственных гарантий приоритетности сферы образования. Это обстоятельство трудно оценить однозначно. С одной стороны, государство взяло на себя определенные обязательства по отношению к сфере образования, что, безусловно, положительно, с другой стороны, эти обязательства стабильно не выполняются, постоянно поднимается вопрос об отмене установленных льгот и обязательств, что порождает социальную напряженность в системе.
Несколько особняком стоит Гражданский кодекс Российской Федерации. Будучи главным документом, определяющим все основные условия участия организаций в гражданских (равноправных) отношениях, ГК выделяет ряд особенностей для некоммерческих организаций в форме учреждений. О них мы поговорим позже. Важно отметить, что Кодекс допускает наличие таких особенностей у различных видов учреждений и разрешает, если допустимо так выразиться, их регулирование «законодательными и иными нормативными актами» (статья 120, пункт 3). Это положение имеет очень большое, можно сказать — принципиальное значение для системы образования. Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется также следующими нормативными документами:
• типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения об образовательных учреждениях выполняют функции примерных;
• разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений;
• иными нормативными документами, устанавливающими порядок реализации конкретных проблем в сфере образования.
Отдельно следует выделить законодательные и нормативные акты, не относящиеся прямо к системе образования, но определяющие условия функционирования образовательных учреждений и организаций. К ним относятся, в первую очередь, документы по налоговому регулированию, организации бюджетного финансирования, бухгалтерскому учету и отчетности и т.д. На некоторых из них мы остановимся при рассмотрении
отдельных вопросов. Вся совокупность действующих законодательных и нормативных актов определяет условия функционирования образования. И их, безусловно, необходимо учитывать в практической деятельности. Подводя итоги рассмотрения законодательных основ функционирования системы образования, допустимо сделать следующие выводы:
• условия функционирования образования определены законодательно и, следовательно, изменить их можно также только законодательно;
• решая конкретную проблему в области экономики образования, необходимо рассматривать ее с учетом всей законодательной базы, включая законы, не относящиеся впрямую к образованию.
Понятия системы образования, образовательного процесса, образовательной организации
В соответствии со статьей 8 Закона «Об образовании» система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность:
• взаимодействующих преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;
• сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;
• органов управления образованием и подведомственных
им учреждений и организаций.
Важно, что система образования в законе определена с точки зрения содержания деятельности, которая в этой системе осуществляется. На первое место в определении поставлены образовательные программы и государственные образовательные стандарты, т.е. программы или наборы программ, по которым обучаются учащиеся, студенты. Следовательно, с точ-
ки зрения закона образовательные программы являются необходимым элементом системы. Образовательные программы должны реализоваться образовательными учреждениями — организациями совершенно определенного типа (об особенностях данного типа организаций мы поговорим несколько ниже). Необходимым элементом системы определяются также органы управления образованием и подведомственные им учреждения и организации.
Строго говоря, такое определение при ближайшем рассмотрении может вызвать массу вопросов. Ну, например, какие именно учреждения и организации, подведомственные органам управления образованием, имеются в виду — образовательные или какие-то иные? Ведь в ведении органов управления до сих пор остаются различные организации — научные учреждения, предприятия, разного рода центры, объединения и т.д. Почему образовательные программы должны реализоваться образовательными учреждениями, а законодательство допускает иные типы некоммерческих организаций? Почему органы управления образованием включены в систему образования, хотя сами они являются внешними по отношению к ор-
ганизациям, осуществляющим образовательную деятельность? Оставим эти вопросы «на потом». Важно, что определение составных частей системы образования дано, им можно пользоваться. Для дальнейшего изучения важно знать, что учредителем образовательного учреждения в соответствии со статьей Закона «Об образовании» могут быть:
1) органы государственной власти, органы местного самоуправления;
2) отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации и союзы);
3) отечественные и иностранные общественные и частные фонды;
4) общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации;
5) граждане Российской Федерации и иностранные граждане.
Допускается совместное учредительство образовательных учреждений. Изменение состава учредителей действующих государственных и муниципальных образовательных учреждений допускается в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования. В случае реорганизации органов государственной власти, органов управления образованием и (или) органов местного самоуправления права учредителя переходят к соответствующим правопреемникам. По существу, учредителем образовательного учреждения может быть тот, кто пожелает взять на себя этот груз проблем. Можно было бы так и написать в законе — кто хочет, тот и учреждает. Думается, что здесь действовала и действует старая формула — давать в законодательстве исчерпывающий перечень конкретных условий. Существует принцип: «Можно все, что не запрещено». Однако в бюрократической системе применяется несколько иной подход: «Можно все, что указано (или упомянуто) в законодательстве». Поэтому, наверное, при написании законов предпочитают многословие. Учредителем образовательных учреждений всех типов и видов, реализующих военные профессиональные образовательные программы, может быть только Правительство Российской Федерации. Учредителем специального учебно-воспитательного учреждения закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением могут быть только федеральные органы исполнительной власти и (или) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Важнейшей особенностью образования является то обстоятельство, что отношения между учредителем и образовательным учреждением определяются договором, заключенным между ними в соответствии с законодательством Российской Федерации. Не следует называть этот договор учредительным, что иногда делается. Он таковым не является. Этот договор является соглашением между учредителем и созданным им учреждением о взаимных обязательствах, правах и обязанностях по отношению друг к другу, о порядке рассмотрения и решения спорных вопросов. Иногда наличие такой особенности ставит просто в тупик. По логике, такого договора не должно быть. Представьте себе, что вы создали некую организацию: разместили оборудование в своем (или арендованном вами) здании, наняли персонал, организовали его работу, назначили (или утвердили) руководителя — по сути исполнительного директора. И после всего этого заключили договор (с кем, кстати?) о взаимных правах и обязанностях. Подумайте над этим парадоксом, если будет время и желание.
Некоторые особенности имеет и негосударственный сектор образования. Сам термин «негосударственный», на мой взгляд,
еудачен. В свое время много разговоров было относительно термина «некапиталистический путь развития». Характеризуя парадоксальность такой терминологии, можно привести такой пример: «По улице идет не лошадь».
Не будем спорить о терминах, а согласимся, что в данном случае имеется в виду, что этот сектор сформирован не государством. Так вот, в негосударственном секторе образовательную деятельность могут осуществлять «образовательные организации», созданные в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций (статья 11.1 Закона «Об образовании»). Достаточно обратиться за разъяснениями к Гражданскому кодексу или Закону «О некоммерческих организациях». Мне не хотелось бы сейчас обсуждать сравнительные характеристики различных типов некоммерческих организаций для сферы образования. Это в большей степени вопрос юридический. Важно, что такие организации в сфере образования существовать могут, хотя практики такой нет. Более подробно об этом несколько ниже. Основным и, пожалуй, единственным на сегодняшний день типом организаций, осуществляющих образовательную деятельность, является все-таки учреждение. Оно считается образовательным при условии осуществления им образовательного процесса, т.е. реализации одной или нескольких образовательных программ и (или) обеспечения содержания и воспитания обучающихся, воспитанников. Нужно отметить, что это определение содержит два чрезвычайно важных положения:
1. Только при условии осуществления образовательного процесса учреждение считается образовательным (добавим — получает налоговые льготы);
2. Образовательным процессом является реализация образовательной программы (помните, это первый элемент системы образования?) и (или) содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.
Можно, таким образом, быть образовательным учреждением, проводя обучение. Можно быть образовательным учреждением, обеспечивая содержание и воспитание учащихся (воспитанников). Можно делать это все вместе. Определение образовательного процесса имеет очень важное значение для вопросов налогообложения, о чем мы будем говорить в одной из следующих лекций. Это определение дано только в Законе «Об образовании» (статья 12), относится к предмету образовательного законодательства и только этим законодательством может уточняться и толковаться. Поэтому все иные отрасли законодательства должны пользоваться именно этим определением, а не создавать свои. Образовательное учреждение является юридическим лицом, т.е. пользуется правами и несет обязанности, предусмотренные гражданским законодательством. Это важное положение, поскольку у нас далеко не все школы, например, зарегистрированы в качестве юридических лиц, что имеет ряд отрицательных последствий, но, правда, и положительных тоже. Образовательные учреждения по своим организационноправовым формам могут быть государственными, муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений)). Действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и подчиненности. К образовательным относятся учреждения следующих типов:
1) дошкольные;
2) общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования);
3) учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;
4) учреждения дополнительного образования взрослых;
5) специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;
6) учреждения дополнительного образования;
7) учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);
8) учреждения дополнительного образования детей;
9) другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.
Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений. Для негосударственных образовательных учреждений типовые положения об образовательных учреждениях выполняют функции примерных. Государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения, определяемые в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ) устанавливается при его государственной аккредитации.
Филиалы, отделения, структурные подразделения образовательного учреждения могут по его доверенности осуществлять полностью или частично правомочия юридического лица, в том числе иметь самостоятельный баланс (точнее было бы говорить — выделенный баланс, поскольку филиалы отчитываются перед головной организацией, и баланс выделяется из ее баланса для удобства расчетов) и собственные счета в банковских и других кредитных организациях. О конкретной реализации это-
го положения мы поговорим в следующих лекциях, тут далеко не все так просто. Образовательные учреждения вправе образовывать образовательные объединения (ассоциации и союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений). Указанные образовательные объединения создаются в целях развития и совершенствования образования и действуют в соответствии со своими уставами. Порядок регистрации и деятельности указанных образовательных объединений регулируется законом. Права и обязанности учреждений дополнительного образования, предусмотренные законодательством Российской Федерации, распространяются и на общественные организации (объединения), основной уставной целью которых является образовательная деятельность только в части реализации ими дополнительных образовательных программ. Вспомним — клубы по изучению иностранных языков, кружки, станции юных натуралистов и техников и т.д., и т.п.
Понятие некоммерческой организации и ее отличительные черты. Особенности образовательного учреждения как вида некоммерческой организации
Очень важно сразу определить, из каких элементов состоит система образования. Выше было упомянуто определение системы образования, данное в Законе «Об образовании». Одним из элементов системы были названы образовательные учреждения. Термин стал настолько привычным для употребления, что его содержание как-то остается в стороне. Но для ре-
шения проблем в области экономики образования, особенно в практической работе, недостаточная определенность (или отсутствие достаточного понимания содержания) самого понятия «образовательное учреждение» является серьезным препятствием. В результате такой неопределенности (или недостаточной определенности, или недостаточно четкого понимания) к образовательному учреждению пытаются подойти либо как к предприятию, производящему образовательные услуги, распространяя на него, соответственно, категории, применяемые для коммерческих организаций, либо как к «башне из слоновой кости», в которой осуществляется некий не связанный с экономикой процесс передачи знаний и создания нового знания.
Такая двойственность приводит к неопределенности и в других вопросах, например:
• кто является собственником доходов, полученных учебным заведением от осуществления соответствующей деятельности;
• можно ли осуществлять образовательную деятельность организациям иных типов (не учреждениям);
• следует ли полностью исключить образовательную деятельность из сферы налогового регулирования и т.д.
Ключевым моментом поиска возможного решения этих проблем можно считать определение статуса образовательного учреждения, включающего определение как самого понятия «образовательное учреждение», так и тех отношений, которые это учреждение реализует. Под статусом понимается место образовательного учреждения среди организаций других типов, его отличия от них и характерные черты. К основным характерным чертам образовательного учреждения, уже закрепленным в действующем законодательстве, могут быть отнесены следующие:
• некоммерческий тип организации, осуществляющей
образовательную деятельность;
• наличие в оперативном управлении образовательного учреждения имущества, переданного учредителем для осуществления образовательного процесса (добавим — и иной деятельности, в т.ч. приносящей доходы);
• право собственности на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности, на продукты интеллектуального и творческого труда или самостоятельное распоряжение этими доходами;
• право заниматься деятельностью, приносящей доходы, в том числе и предпринимательской, не связанной с осуществлением образовательного процесса и использовать для этого переданное имущество;
• определенные государственные гарантии, связанные с приоритетностью сферы образования, в том числе налоговые льготы.
Этот набор характерных признаков определяет индивидуальность образовательного учреждения. Теперь его не спутать с организациями других типов. На первый взгляд этот довольно большой перечень характерных черт вполне логичен и вопросов не вызывает. В самом деле, они указывают на определенное положение образовательных учреждений в экономических отношениях, подчеркивают их специализацию на определенном виде деятельности, свидетельствуют о широких правах, им предоставленным в сфере экономики. И это все правильно. Но, подчеркивая своеобразие образовательного учреждения, эти черты носят крайне противоречивый характер. Основанием для отнесения учебных заведений к некоммерческим организациям в форме учреждения является определение, данное в пункте 1 статьи 12 Закона Российской Федерации «Об образовании». Согласно этому определению, «образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников». В ряде других статей закона подчеркивается, что образование может быть получено в образовательных учреждениях соответствующего уровня. И только профессиональная подготовка, не сопровождающаяся повышением образовательного уровня обучающихся, может быть получена, наряду с профессиональными училищами, в образовательных подразделениях предприятий, учреждений и организаций, имеющих лицензию на право ведения этой деятельности (пункт 3 статьи 21). Тем самым законодательно установлен фактически единственный тип и вид организации, которая может осуществлять образовательную деятельность — учреждение. Если в начале 1990-х гг. допускалось создание «образовательных организаций» в форме товариществ (обществ) с ограниченной ответственностью, акционерных обществ, малых предприятий и т.д., то в процессе лицензирования их образовательной деятельности были приняты меры, направленные на их перерегистрацию в форме образовательных учреждений. Что и было сделано. Несмотря на кажущуюся ясность, понятие «учреждения» представляется все же недостаточно четко определенным, скрывающим ряд проблем, с проявлением которых приходится сталкиваться постоянно. На момент принятия Закона «Об образовании» содержание понятия «учреждение» было установлено только «Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик». Учреждение определялось как форма некоммерческой органи-
зации, отличающаяся от других форм организаций тремя чертами:
• учреждение не ставит своей основной целью извлечение прибыли;
• финансируется собственником;
• предпринимательской деятельностью может заниматься лишь постольку, поскольку это необходимо для его уставных целей.
Наиболее выпукло противоречивость определения видна при рассмотрении основных черт учреждения с точки зрения их соотнесения с чертами коммерческой организации. Коммерческая организация — это самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции (выполнения работ и оказания услуг) и получения прибыли. За-
метим, что прибыль следует рассматривать как категорию, характеризующую финансовый результат деятельности организации, определяемый как разница между доходами предприятия (совокупными поступлениями денежных и иных средств от реализации произведенной продукции, выполненных работ, оказанных услуг и других операций) и расходами, связанными с получением этих доходов за определенный период времени. В отличие от коммерческой организации среди основных целей деятельности учреждения получение прибыли отсутствует по определению. Но означает ли это, что учреждение не может получать прибыль? Нет, конечно. Учреждению предоставлено право осуществлять деятельность, приносящую доходы. На первый взгляд это оправдывается необходимостью расширения прав учреждений в смысле повышения их самостоятельности, но порождает серьезную проблему, решения которой не найдено до сих пор — в качестве одной из целей деятельности некоммерческой организации все же указывается, пусть даже и
не в формализованном виде, извлечение дохода, что в конечном итоге создает потенциальную возможность для извлечения прибыли. Такое дополнение, по сути дела, сводит на нет все различия между коммерческими и некоммерческими организациями с точки зрения основной цели их деятельности. Слабые попытки сохранения различий в виде формулировок типа «если это осуществляется не в ущерб основной деятельности» или «по-
скольку это необходимо для их уставных целей», а также трактовка цели извлечения прибыли, как «неосновной», проблемы ничуть не решают. Ни один законодательный или нормативный акт не содержит критериев «ненанесения ущерба» основной деятельности и пределов «необходимости» коммерческой деятельности для учреждений. Определение, таким образом, сводится к простой формулировке: «Учреждение — это такая организация, объем коммерческих доходов которой не превышает N процентов от всей суммы поступлений средств». Причем каких-либо подходов к определению N до настоящего времени не разработано, а в законодательных актах этот вопрос обходится молчанием.
Законом «Об образовании», например, образовательным учреждениям разрешена практически любая предпринимательская, т.е. коммерческая деятельность, что на практике и осуществляется. В результате остается совершенно неясным, каким же образом можно определить размеры коммерческой деятельности, удовлетворяющие указанным условиям. Легко представить крайнюю ситуацию, когда в образовательном учреждении обучается один учащийся и осуществляется громадный объем коммерческой деятельности. Причем эта коммерческая деятельность не идет в ущерб основной деятельности, а в уставе сформулированы соответствующие цели.
Резонен и вопрос о том, до каких пор некоммерческая организация, осуществляющая коммерческую деятельность в качестве одного из видов своей деятельности, остается некоммерческой? Второй стороной данного вопроса является нахождение того рубежа, той количественной грани, переходя через которую некоммерческая организация превращается в коммерческую и наоборот. Отсюда можно сделать вывод о том, что в рамках данных определений качественных различий между коммерческими и некоммерческими организациями нет.
Итогом этих рассуждений становится вопрос: обязательно ли конструировать такую форму организации, как учреждение? А если да, то чем же все-таки учреждение должно существенно (качественно!) отличаться от других типов организаций? Попробуем ответить на поставленные вопросы. По определению учреждение — это некоммерческая организация. Термин «некоммерческая» относится к организации, не ставящей своей целью извлечение прибыли от осуществления своей деятельности. Рассуждения, приведенные выше, показывают, что само по себе отсутствие такой цели вовсе не означает, что прибыль некоммерческой организацией не может быть получена. Кроме того, коммерческие организации, имея в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли, могут ее не получать вовсе, будучи, например, убыточными. Наличие или отсутствие получения прибыли в качестве цели деятельности не связано, следовательно, с фактом получения или неполучения прибыли, т.е. с результатами деятельности за определенный промежуток времени. Поэтому отсутствие формально объявленной цели извлечения прибыли не является определяющим моментом типизации организаций. Очевидно, что термин «учреждение» обычно применяется к организациям, осуществляющим функции непроизводственного характера: управленческие, культурные, образовательные, научные и т.д. Однако этим характеристика учреждения также не исчерпывается, поскольку эти же функции могут осуществляться (и осуществляются) организациями других типов, например предприятиями, реализующими функции управления, научных исследований и др. Но на предприятии реализация функций управления, например, является одним из видов деятельности, обеспечивающим достижение основной цели. При этом предприятие, в принципе, может функционировать и без осуществления этих функций, передав по договору их исполнение другим организациям. Созданная же специально для осуществления подобных функций организация должна выполнять их сама в качестве своей основной деятельности, в том числе и с целью извлечения прибыли. Легко представить себе организацию, осуществляющую на договорных началах управленческие функции ряда предприятий и получающую от этой деятельности прибыль, т.е. осуществляющую по существу коммерческую деятельность в сфере управления. Следовательно, и эта сторона деятельности не может характеризовать существо понятия «учреждение». Важной характеристикой, на наш взгляд, является то обстоятельство, что учреждение финансируется собственником (учредителем). По определению финансирование — это обеспечение необходимыми финансовыми ресурсами затрат на реализацию некоторой потребности. Основным принципом финансирования является принцип безвозвратности, означающий, что предоставляемые учреждениям ресурсы непосредственно ими не возмещаются. Следует подчеркнуть, что при этом собственник (учредитель) не оплачивает произведенные для него
товары или услуги, а именно финансирует некоторую деятельность, т.е. компенсирует полностью или частично расходы, понесенные в процессе осуществления этой деятельности, имеющей значение для учредителя. В частности, учебное заведение осуществляет образовательный процесс, а учредитель обеспечивает его средствами на выплату заработной платы сотрудникам и содержание (развитие) материально-технической базы. Говорить о финансировании какой-либо деятельности можно в случаях:
• когда результат этой деятельности не выступает в форме товара, не может быть реализован и, следовательно, не может возместить расходы по его достижению. Именно этот случай и имеет место применительно к образовательной деятельности как реализации общественной потребности (не личной);
• когда реализация результата деятельности не возмещает издержек по его достижению, т.е. имеет место погашение убытков.
Как проблемный можно рассмотреть вопрос о применимости к отношениям финансирования признаков «оплаты товаров и услуг за третьих лиц». Следовательно, говорить о необходимости существования такой формы организации, как учреждение, можно лишь при условии наличия необходимости осуществления ею деятельности, результат которой не выступает в товарной форме и не возмещает издержек по его достижению. Именно с этих позиций подошел к определению понятия «учреждение» новый Гражданский кодекс Российской Федерации. В статье 120 «учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично». Как следует из определения, сфера деятельности учреждения очерчена достаточно широко, но, вместе с тем, и достаточно определенно. Главное в нем — подчеркнут некоммерческий характер осуществляемых функций. Однако сделанное Кодексом уточнение положения, касающегося возможности коммерческой деятельности учреждения («некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь
постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям»), опять воспроизводит уже упомянутую выше проблему, правда несколько в другой плоскости, т.е. с позиций достижения целей и соответствия целям деятельности. При этом в ГК нет определений «некоммерческой деятельности», а также критериев оценки степени «служения достижению основной цели» и «соответствия основным целям». По-видимому, решать эти проблемы следует в специальных законодательных и нормативных актах, касающихся деятельности некоммерческих организаций в конкретных сферах, в том числе и образовательных учреждений. Отметим, однако, что таким подходом образовательное учреждение как бы разделяется на две составные части: одна часть является учреждением в полном смысле слова, осуществляющим подготовку кадров за счет средств учредителя (т.е. деятельность его в этой части финансируется), вторая — осуществляет деятельность, в том числе и образовательную, приносящую доходы. Необходимым условием наличия второй составляющей образовательного учреждения является разрешение учредителем осуществления такой деятельности — предпринимательская деятельность учреждениям разрешается (или допускается ее проведение), причем в качестве обязательного условия ее разрешения выдвигается необходимость ее соответствия образовательной деятельности и направленность на достижение основной цели. Формально учредитель может и не дать учреждению права на осуществление приносящей доходы деятельности, но в нашей практике такого не встречается.
Очевидным решением проблемы «служения» является, на наш взгляд, направление доходов от такой деятельности на нужды образовательного процесса. Статьей 47 Закона «Об образовании» образовательным учреждениям разрешена практически любая предпринимательская деятельность. При создании закона предполагалось, что на практике доходы, т.е. все поступающие от такой деятельности средства, будут реинвестироваться в образовательный процесс, и появится дополнительный источник финансового обеспечения образования. Вместе с тем, реинвестирование в настоящее время не носит обязательного характера, т.е. средства, полученные от осуществления приносящей доходы деятельности, могут быть направлены на цели, никак не связанные с осуществлением и развитием образовательной деятельности, выделяясь, таким образом, в виде капитализируемой прибыли. Примером может служить использование заработанных средств в качестве взноса в уставный фонд учреждаемой коммерческой структуры, депозитный вклад, приобретение акций и др., что практикуется. Одновременно вопрос состоит не только в том, на какие цели направлены доходы от предпринимательской деятельности, а еще и в соответствии того или иного вида предпринимательской деятельности образовательной. Тем самым, по нашему мнению, была сделана попытка сохранения целостности осуществляемой деятельности с точки зрения ее видов. Образовательное учреждение, очевидно, должно осуществлять образовательную деятельность и соответствующую ей деятельность, при-
носящую доходы. Самым простым решением этой проблемы было бы разрешение осуществления только деятельности, эквивалентной образовательной деятельности, т.е. оказания платных образовательных услуг вне рамок основной деятельности, различного рода курсов по подготовке и переподготовке, иностранных языков, продажи учебных материалов, обучения иностранных студентов и т.п. Однако такой подход существенно ограничил бы потенциальные возможности включения вузов в качестве полноправных субъектов в рыночные отношения, поэтому на практике он не применяется. Существующий статус образовательного учреждения, таким образом, содержит, как минимум, четыре неразрешенных противоречия:
• отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности не исключает ее получения, т.е. в качестве неформализованной цели извлечение прибыли фактически присутствует;
• разрешение предпринимательской деятельности прямо ставит перед образовательными учреждениями цель извлечения прибыли;
• нет критериев, определяющих соответствие коммерческой деятельности тому или иному виду основной деятельности учреждения (в частности образовательной);
• нет качественных отличий некоммерческих организаций в форме учреждения от коммерческих.
В результате можно сделать вывод о том, что деление организаций на коммерческие и некоммерческие является в значительной степени условным и вызвано сложившимся отношением в обществе к тем или иным видам деятельности. Тем не менее, среди специалистов преобладает точка зрения, что образовательная деятельность должна осуществляться именно в учреждениях, а никак не в иных формах организаций, тем более не в коммерческих. Серьезных аргументов в ее поддержку пока что не выдвинуто, что связано в значительной степени с интуитивным пониманием необходимости сохранения доступности бесплатного образования, достигаемой в условиях сохранения некоммерческого характера образовательной деятельности.
Мировой опыт в этой области свидетельствует:
• образовательная деятельность становится все более социализированной, удовлетворяющей образовательные потребности личности (и общества) в повышении образовательного уровня за счет, прежде всего и в основном, общественных ресурсов. Плата за обучение, взимаемая с учащихся, представляет собой в значительной мере символическую величину, не ком-
пенсирующую все затраты;
• результат деятельности образования как сферы деятельности не выражается в прибыли;
• эффект от повышения уровня образованности личности и общества проявляется спустя годы (а то и десятилетия, если это рассматривать в масштабах общества), а его количественная оценка затруднена.
Признавая такой подход обоснованным, нельзя не отметить, тем не менее, что отдельные учреждения, в том числе образовательные, могут приносить прибыль. Следовательно, проблема прибыльности или бесприбыльности учреждения носит сугубо количественный характер, определяется сложившейся экономической ситуацией. Деление организаций на коммерческие и некоммерческие в рамках действующей экономической системы является скорее декларацией, свидетельствующей об отношении общества к тому или иному виду деятельности. Оно имело бы экономический смысл, по нашему мнению, только в том случае, если бы некоммерческие организации были бы, в принципе, лишены возможности заниматься коммерческой деятельностью (или ее рамки были бы жестко и совершенно однозначно ограничены) и, соответственно, не являлись бы плательщиками налогов. В действительности образовательные учреждения, как и любые другие, являются по существу обычными организациями с льготным режимом налогообложения и частичным финансированием из бюджета учредителя. Признав такое положение, мы вынуждены будем признать возможность осуществления образовательной деятельности организациями иных типов, т.е. принципиальную возможность коммерциализации образования.
Автономия образовательных учреждений: исторические корни, понятие, экономическое содержание, конкретная реализация
Образовательные учреждения автономны в своей деятельности. Об этом все слышали или представляют. И обычно это понятие используют применительно к высшим учебным заведениям. Практически никто не говорит об автономии школ, детских садиков или профессионально-технических училищ. И этому есть достаточно глубокие исторические корни.
Не заглядывая в глубину веков, обратимся к недавней истории нашей страны. Интересующиеся историей могут обратиться к журнальному варианту книги «История средневекового университета»3. Важно отметить, что университет как сообщество учителей и учащихся, наделенных правами самоуправления, определения содержания обучения, проведения исследований, присуждения повсеместно признаваемых ученых степеней (т.е. автономная организация) возник в Европе в эпоху средневековья и сохранился в качестве института до наших дней практически в неизменном виде. В российских вузах принцип автономности восходит к университетскому уставу 1804 г., хотя ее основные положения были реализованы еще при создании Московского университета (1755 г.) Университетская автономия предполагала выборность ректоров, проректоров, профессоров при тайном голосовании, право университетов утверждать в ученых степенях, открывать кафедры и т.п. В дальнейшем эти принципы в той или иной степени отражались в университетских уставах 1835 г., 1863 г. Однако Устав 1884 г., поставил университеты в полную зависимость от государства. Принципы автономии были вновь возрождены в 1905 г. Современные законодательные акты закрепили автономию вузов, которая предусматривает минимальное вмешательство государственных органов в их деятельность. Справедливости ради следует сказать, что принципы автономии распространены в настоящее время на все учебные заведения. Правильно это или нет — вопрос дискуссионный. «Раз государство хочет обеспечить обществу те бесконечные материальные и моральные благодеяния, которые приносит культура истинной науки, оно не может не считаться с особою природой этих столь чуждых собственной его природе учреждений (университетов). Государство, дающее на них обще-
ственные средства, должно наложить на себя ряд самоограничений. Собственно говоря, его участие в управлении подобною научною высшей школой желательно лишь в тех пределах, в каких оно необходимо, чтобы предотвратить опасность потери внутренней свободы, которая грозит всегда коллегиям, поставленным вне всякого общественного контроля. Помимо же этого государственная власть без опасения погубить душу дела не может налагать на университетскую жизнь никаких правительственных стеснений».
Автономия учебных заведений выражается в том, что для осуществления образовательного процесса, как основной цели своего создания, учебное заведение самостоятельно подбирает и расставляет кадры, осуществляет научную, финансовую, хозяйственную и иную деятельность в пределах, определенных законодательством Российской Федерации и его уставом. Эко-
номический аспект автономии состоит в том, что учебное заведение без согласования с учредителем и/или государством:
• формирует внутреннюю структуру управления, создает структурные подразделения (кроме филиалов);
• реализует различные виды деятельности, в том числе предпринимательской;
• распоряжается доходами, полученными от осуществления самостоятельной деятельности;
• арендует и сдает в аренду имущество, в том числе переданное ему учредителем;
• учреждает организации различных типов;
• привлекает для обеспечения своей деятельности различные финансовые источники, в том числе кредитные ресурсы;
• реализует производимую продукцию, результаты работы, оказывает услуги.
Наличие такой автономии существенно ограничивает возможности воздействия государственных органов управления образованием. Для органов управления учебное заведение выступает, таким образом, как некая в значительной степени замкнутая единица. Доступными для воздействия остаются только:
• общие условия функционирования, включающие правовое пространство, систему налогообложения, отношения собственности;
• объем выделяемых общественных ресурсов и основные направления их использования, показатели количества обучающихся за счет этих ресурсов учащихся/студентов;
• контроль за соблюдением условий лицензии.
Еще больше «образовательная» автономия усилена тем, что законодательство обязывает учредителя строить свои взаимоотношения с учебным заведением на договорной основе. Фактически этим положением признается равноправие учебного заведения и его учредителя в построении взаимоотношений после того, как заведение создано. На практике такой договор предусматривает взятие сторонами на себя определенных обязательств. В частности, учредитель может взять на себя обязательства:
• по определенному финансированию подготовки специалистов, научно-исследовательских работ и развития материально-технической базы учебных заведений;
• по финансированию отдельных программ и проектов из централизованных фондов учредителя;
• по представлению интересов учебного заведения в органах государственной власти и управления;
• по оказанию консультативных и методических услуг, обеспечению справочно-информационными материалами и т.д.
Можно утверждать, что эти взаимные обязательства превращают учредителя в партнера по совместной деятельности, сводя к минимуму функции администрирования. Одновременно образовательному учреждению учредитель может предоставить определенные права по использованию зак-
репленного имущества и земельных участков, по самостоятельному использованию прибыли, полученной от осуществления уставной деятельности (некоммерческой и коммерческой), по привлечению дополнительных источников финансирования уставной деятельности. Кроме того, учебное заведение может быть поставлено перед необходимостью участвовать в формировании централизованных фондов учредителя. Последнее обстоятельство, кроме подтверждения определенных отношений с учредителем, является еще одним свидетельством против статуса учебного заведения как некоммерческой организации. Если учебное заведение ставится перед необходимостью перечислять часть своих доходов в централизованные фонды учредителя, то оно может это сделать только за счет прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов. Понятно, что реинвестированием в образовательный процесс данного учебного заведения такое перечисление не является. Следовательно, имеет место извлечение прибыли и ее распределение между учредителями (учредителем). А этого учреждение не может делать по определению (см. Гражданский кодекс, статью 120). Законом предоставлено право самостоятельного определения направлений использования всех своих бюджетных и внебюджетных средств, применяемой системы оплаты труда и
материального поощрения работников, а также широкая самостоятельность в использовании объектов собственности. Объекты собственности в учебном заведении могут быть подразделены на три основные группы:
• денежные средства;
• движимое и недвижимое имущество;
• земельные участки.
Правомочия по отношению к этим объектам различны. Денежные средства, бюджетные и внебюджетные, находятся в самостоятельном распоряжении учебного заведения. Оно самостоятельно определяет порядок их расходования, руководствуясь утвержденным учредителем уставом и экономической ситуацией. Фактически такое распоряжение можно было бы назвать собственностью на денежные средства, если бы можно было в полной мере распорядиться всеми средствами на любые цели, в том числе на цели извлечения дохода, т.е. для осуществления разрешенной предпринимательской деятельности. Однако государственные учебные заведения могут направить бюджетные средства только на цели финансирования образовательной деятельности в соответствии с указаниями учредителя и направлениями расходов в соответствии с бюджетной классификацией. Имеется прямое запрещение государственным учебным заведениям использовать бюджетные средства для осуществления коммерческой деятельности, включая помещение временно свободных средств на депозитные вклады. Порядок расходования негосударственными учебными заведениями средств, выделяемых учредителями для финансирования образовательной деятельности, определяется учредительными договорами и уставами этих вузов. На средства, полученные от осуществления уставной внебюджетной деятельности, указанные ограничения не распространяются. Государственное имущество или имущество иного учредителя передается учебному заведению на праве оперативного управления. Право оперативного управления определено законодательно и предусматривает использование этого имущества для осуществления уставной деятельности, но не позволяет продавать или иным способом распоряжаться этим имуществом. Имущество должно использоваться в соответствии со своим назначением и указаниями собственника. В случае нецелевого использования или неиспользования собственник вправе изъять такое имущество. Одновременно в учебном заведении может существовать и его собственность. В соответствии со статьей 39 (пункт 7) Закона «Об образовании» образовательному учреждению приналежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности вуза и приобретенные на эти доходы объекты собственности. Земельные участки закрепляются за государственными и муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное пользование. Вопросы закрепления земельных участков за негосударственными образовательными учреждениями и организациями решают их учредители.