ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ПРАВА СООБЩЕСТВ Природа права сообществ Право сообществ предстает первоначально перед к

Работа добавлена на сайт samzan.net:

IX. ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ ПРАВА СООБЩЕСТВ

Природа права сообществ

Право сообществ предстает первоначально перед каждым, кто к нему обращается, в виде обширного правового массива, охватывающего множество различных актов. Их юридическая сила, иерархические связи, сфера действия, как и многие другие признаки, могут не совпадать, иной раз даже противопоставляться друг другу. Кажется, что в этом многообразии свойств и признаков очень легко запутаться, принять главное за второстепенное или, наоборот, сделать упор на мелочах. Но в действительности хаоса в европейском праве нет, а отдельные проявления неупорядоченности сведены к минимуму и решающего влияния на правовую ситуацию в сообществах и в Европейском союзе оказать не могут. Более того, есть все основания для вывода о хорошей внутренней организации этого права, взаимообусловленности и согласованности его компонентов, системности и логике его развития. В праве сообществ достаточно последовательно проведены согласованные подходы к пониманию его назначения и роли в процессах интеграции.

Природа права сообществ, бесспорно, своеобразна. Оно трудно поддается классификации, если прибегать к привычным стереотипам мышления и традиционным схемам. «Прокрустово ложе», сконструированное юридической наукой за предшествующие столетия, явно для него нс подходит. Но удивляться этому не приходится. Ведь данное право столь же специфично, что и сообщества, и Европейский союз в целом. Поэтому вопрос о том, что представляет собой это право, каково его соотношение, с одной стороны, с национальным, а с другой — с международным правом, до сих пор является предметом оживленных дискуссий, в центре которых находится сам феномен западноевропейской интеграции.

Если несколько упростить суть разногласий и не цепляться за понятия, то можно сказать, что речь идет о дилемме: конституция или международный договор. Практически сложились две основные

позиции, первая из которых так или иначе приравнивает право сообществ к национальному праву, а вторая — к международному праву. При этом в каждой позици есть свои различия. Сторонники «конституционного» подхода в значительной мере исходят из своих прогнозов будущего интеграции, возможностей утверждения на ее основе некоего федеративного образования. Те, кто считают, что учредительные договоры — это не что иное, как международное право, подчеркивают, что само международное право претерпело серьезнейшие перемены, модернизирующие его черты и признаки с учетом новых условий, эволюции права в мире.

Причина разных подходов и оценок, касающихся природы права сообществ, кроется не столько в цеховой принадлежности специалистов (одни вышли из «шинели» национального, а другие — международного права), сколько в сложности самого предмета дискуссий. Дело в том, что в рассматриваемом праве можно найти аргументы в пользу как первого, так и второго подхода, а сложность и неоднородность права сообществ, особенности его развития, специфические черты и признаки не облегчают поиска истины. Различия в понимании права сообществ и его оценках то ослабевают, то усиливаются по мере развития интеграционных процессов и перехода из одного качественного состояния в другое. Свою роль играют успехи или неудачи в процессах интеграции: в первом случае приободряются «конституционалисты», во втором — «международники».

Чтобы уяснить суть дела, необходимо прежде всего обратиться к урокам истории, проследить за тем, как развивалось право сообществ. Действительно, как показывает даже самый краткий анализ прошлого, право сообществ возникло первоначально в виде международных договоров. Не случайно даже те, кто склонен к федералистскому истолкованию природы сообществ, а затем и Европейского союза, понимают под их «конституцией» прежде всего Парижский договор 1951 г. и два Римских договора 1957 г., т.е. международные договоры, в соответствии с которыми были учреждены сначала ЕОУС, а затем ЕЭС и Евратом. Специалисты по международному праву, ссылаясь на учредительные договоры, не сомневаются в том, что сообщества возникли на основе международного права и полностью остаются в его сфере. Кое-какое несоответствие таким представлениям, часто встречавшееся в процессе развития права сообществ, обычно в расчет не принималось.

Развитие права сообществ, однако, вносило много нового в его понимание. Постепенно менялись позиции тех, кто ставил знак ра-

венства между ним и международным правом, старался не замечать или прямо игнорировал особые черты и свойства права сообществ, не умещавшиеся в жесткой конструкции международного права. Пожалуй, самые важные перемены в подходе предопределялись появлением и усилением наднациональных черт права сообществ. Для решения задач сообществ было необходимо наделять их институты полномочиями, позволяющими накладывать на государственные органы, предприятия, а также граждан государств-членов все более обширные обязательства.

Право сообществ практически с самого начала в определенной мере отходило от классических моделей международного права, хотя первоначально такой «развод» и не признавался. В этом отношении показательно решение Суда сообществ по спору голландской транс-портнони^ирмы Van Gend and Zoos с Управлением финансов Голлан-дии (решение Суда от 5 февраля 1963 г.). Суть спора состояла в следующем. В сентябре 1960 г. фирма ввезла из Германии в Голландию химические продукты. К тому времени управление ввело повышенный таможенный тариф, что означало увеличение экспортной пошлины до 8%. Фирма сочла, что такое повышение не соответствует статье 12 Договора о ЕЭС. Голландское правительство, однако, полагало, что для вступления данной статьи, как и любого положения международного договора, в силу в национальной правовой системе необходимо решение соответствующих национальных государственных органов. Иными словами, спор шел о непосредственном действии статьи 12 Договора о ЕЭС во внутригосударственном праве, особенно о возможности для индивидуума опираться на эту статью таким образом, чтобы это признавал судья данного государства.

Рассматривая спор, Суд европейских сообществ отметил, что целью Договора о ЕЭС было создание общего рынка, функционирование которого предполагает соответствующее поведение каждого его члена. Договор о ЕЭС — это больше, чем обычное международное соглашение, определяющее взаимные обязательства сторон. Сообщество представляет собой новый правопорядок международного права, в интересах которого, хотя и в определенных пределах, государства ограничили свои суверенные права. Это правопорядок, субъектами права в котором являются не только государства-члены, но и индивидуумы*. Итак, установив, что правопорядок сообществ — это новый правопорядок, не известный прежде мировой практике, Суд тем самым принял решение, имеющее принципиальное значение.

lilii-oparccht ill l'allcn. HutIcii-Builen, 1Я9^. S. ^1.

Однако тут же, словно испугавшись своей решимости, он счел необходимым признать, что это все же правопорядок, касающийся международного права.

Характерно, что позиция Суда европейских сообществ была поддержана в решении Конституционного суда Германии. Свой вывод о специфике правопорядка европейских сообществ Конституционный суд сделал, рассматривая жалобу фирмы Lutticke на Главное таможенное управление земли Саар (Германия). В октябре 1963 г. от фирмы, ввозившей из Люксембурга в Германию молочный порошок, на границе потребовали уплаты наряду с таможенным сбором повышенного налога на оборот, что не согласовывалось с решением, принятым органами ЕЭС в июле 1963 г. Фирма обосновывала свою жалобу тем, что повышение налога с оборота Главным таможенным управлением земли Саар противоречит статье 95 Договора о ЕЭС. Следует добавить, что правительство ФРГ (равно как и правительства Голландии и Бельгии) отрицало непосредственное действие статьи 95, поскольку она якобы адресована государствам-членам и применима только в случае, если они предпримут необходимые проводящие меры. Конституционный суд заявил, что правило непосредственного действия права сообществ не предусматривает никаких ограничений и что не требуются никакие дополнительные правовые акты государств-членов. В статье 95 содержится запрет дискриминационных мер, а это означает четкое и безусловное обязательство государств-членов. В принципе для проведения в жизнь или признания действенности статьи 95 не нужны никакие последующие меры органов ЕЭС или государств-членов.

Очень важное значение для понимания соотношения права ЕЭС и национального права имело также и другое решение Суда европейских сообществ, тоже прочно вошедшее в «обойму» классики европейского права. Имеется в виду принятое 15 марта 1964 г. решение по делу Costa/ENEL, сильно повлиявшее как на практику, так и на теорию. Содержание дела было таким. Законом от 6 декабря 1962 г. в Италии была осуществлена национализация производства и распределения электрической энергии. В связи с этим создана государственная электрическая компания (Ente nazionale Energia elettrica gia della Edisonvolta — ENEL), которой как юридическому лицу были переданы предприятия электроэнергетики. Миланский адвокат Фламио Коста был акционером национализированного акционерного общества. Он отказался от уплаты в установленном объеме счета на электричество, представленного национализированным акционерным обществом. Свой отказ адвокат обосновывал в трете й-

ском суде г. Милана тем, что закон о национализации нарушает статьи Договора о ЕЭС. Третейский судья из Милана обратился с соответствующим запросом в Суд европейских сообществ.

В своем решении по данному делу Суд европейских сообществ определенно высказался за приоритет права ЕЭС над национальным правом. Решение гласило: «В отличие от обычных международных договоров Договор о ЕЭС создал свой собственный правопорядок, который после вступления в силу Договора стал составной частью правопорядка государств-членов и который национальные суды обязаны соблюдать»'. Этот вывод базировался на том, что путем создания на неограниченное время сообщества, имеющего свои собственные органы, правосубъектность и международную дееспособность и, в особенности, реальные полномочия, вытекающие из ограничения суверенитета или передачи полномочий от государств к Сообществу, государства-члены ограничили свои суверенные права, хотя и в определенных пределах, и создали таким образом правовой комплекс, который обязателен для их граждан и для них самих.

Имплементация (включение) положений права сообществ в национальное право отдельных государств-членов, да и Договор о ЕЭС в целом, его буква и дух означают, по существу, что государства-члены не могут путем принятия дополнительных односторонних мер нарушать правопорядок, установленный на основе взаимной договоренности. Подобные действия государств-членов противоречили бы ими же самими введенному принципу, согласно которому нормы права сообществ не только непосредственно в них применяются, но и имеют приоритет по отношению к нормам национального права. Вследствие того что государства-члены в соответствии с Договором подчинили свой правопорядок правопорядку сообществ, или, иными словами, тем самым признали и соответствующим образом документально закрепили определенные ограничения своих суверенных прав, ни одно из этих государств не вправе предпринимать в дальнейшем путем односторонних действий те или иные изъятия из общего принципа, отказываться от приоритета права сообществ и таким путем восстанавливать прежний национальный правопорядок.

Решением по делу Costa/ENEL Суд европейских сообществ не только подчеркнул значение права сообществ для национального правопорядка, по и особо указал на автономный характер права сообществ, специфические черты, отличающие его, с одной стороны, от

международного права, а с другой — от внутригосударственного (национального) права. Положения, сформулированные в этом решении, сыграли важную роль в развитии правопорядка сообществ. Не случайно почти во всех работах, посвященных праву сообществ, судебное решение 1964 г. приводится в качестве классического образца, которому необходимо следовать как в теории, так и на практике*. Ни в одном из последующих решений Суда европейских сообществ не ставился вопрос о пересмотре данного решения, оно не подвергалось критике ни в документах государственных органов стран-участниц, ни в научной литературе.

Из разряда «классических» судебных решений полезно напомнить также о решении Суда европейских сообществ по делу Комиссии Сообществ/Итальянская республика, принятом 26 февраля 1976 г. В нем обосновано положение о приоритете права сообществ по отношению к национальному праву. Было отмечено, что «государство-член не может ссылаться на запаздывание других государств-членов с выполнением обязательств, возлагаемых на них директивами, оправдывая тем самым, хотя и временно, невыполнение собственных обязательств»^. Договор о ЕЭС не только породил взаимные обязательства между различными субъектами права, на которые он распространяется, но и «создал новый правопорядок, согласно которому определяются полномочия, права и обязанности субъектов права и процедуры, необходимые для установления и устранения соответствующих нарушений права»'.

Развитие права сообществ шло в принципе в направлении усиления его автономии, его становления в качестве нового, неизвестного ранее вида права. Можно сказать, что в этом развитии все сильнее и сильнее отражались черты, которые предопределялись пазначенрюм и ролью сообществ в интеграционных процессах. Подобно тому как сообщества все дальше отходили от концепции традиционной международной организации, право сообществ обособлялось и удалялось от международного права. Вместе с тем интеграционная практика свидетельствовала и о другом, не менее важном обстоятельстве. Подобно тому как сообщества, а затем и Европейский союз, приобретая и осваивая конфедеративные и даже федеративные признаки, не становились в целом государственным образованием, хотя бы и предфедеральным, право сообществ нс трансформировалось в тра-

Illid. S. №.

" l.orux J.-K. The Community lu^al I-Airop.iruc'.hL. iVIUnchcn, 1H91. S. 152. ^ luirop.ii'ccja: 1"cx(.c un(l l''allu. S. 'M)t). 3 illid.

[)r(lcr. Bi-u.ssci, 1940. S. 11: Oppennan

диционное национальное право. Отсюда определенная осторожность н сдержанность в оценках и сопоставлениях. Хотя в праве сообществ можно найти немало признаков, сближающих его с национальным правом, отождествлять оба эти понятия было бы неверно. Не случайно в судебных решениях, других официальных документах, в научной литературе применение по отношению к праву сообществ таких понятий, как, скажем, конституция или закон, носит преимущественно условный характер.

До сих пор ход истории не оправдал надежды тех, кто с самого начала усматривал в прежне сообществ не что иное, как отражение и воплощение федералистских идей. И причины таились отнюдь не в сфере идеологии, в частности, не в пересмотре прежних взглядов и концепций. Право сообществ создавалось и вырастало на иной основе, не путем объединения государств в тесный политический союз, а исходя в первую очередь из потребностей интеграции в сфере экономики, создания единого рынка, введения общей валюты. Отсюда проистекало сосуществование, а порой противоборство различных компонентов права, в частности, свойственных как международному праву и особенно праву международных организаций, так и национальному праву, в том числе конституционному, банковскому, налоговому, таможенному, антимонопольному.

Следует отметить достаточно быстрое изменение соотношения различных компонентов в праве сообществ. Казалось, что еще совсем недавно исследователи приходили к выводу, что большая часть элементов правового статуса ЕЭС, за исключением, может быть, автономного правопорядка, в какой-то степени присуща традиционным международным организациям. «По крайней мере эти элементы не представляют собой для них нечто качественно новое... Что же касается самостоятельного правопорядка ЕЭС, то он не нарушает его международно-правового характера»'. Новый виток интеграции в Западной Европе, наступивший после подписания Маастрихтского договора, заметно изменил соотношение того, что можно отнести к традиционным компонентам, и того, что свидетельствует о своеобразии права сообществ.

Договор о Европейском союзе 1992 г. был серьезным шагом вперед не только в экономической, но и в политической интеграции западной части Европейского континента. Аргументы, которые обосновывали концепцию автономии права сообществ, логику его суще-

" Н)машр.н Ю.М. Мсждунаоодпо-пцаноныс формы внешнеэкономических спя.чсй I^C.M.,]^). С. 12-1:}.

ствования и развития, не зависимую от индивидуальной воли государств-членов, в конечном счете презумпцию формирования в будущем единого экономического механизма', сегодня пополняются новыми аргументами, нередко такими, которые в то время не принимались в расчет. В Маастрихтском договоре появилось юридически закрепленное понятие гражданства Европейского союза, а легитим-ность сообществ явно усилилась в связи с повышением роли Евро-парламента, избираемого путем всеобщих и прямых выборов на территории всех стран — членов сообществ.

Характерно, что развитие права сообществ, спецификой которого является наделение сообществ государствами-членами все новыми функциями, происходит не путем конфликта, «правовой агрессии сообществ», не с позиции силы, а на основе согласия, добровольного решения вопроса самими государствами-членами. Как уже отмечалось выше, в основе этого процесса лежат реальные интересы государств-членов, стремящихся через право сообществ совместными усилиями решать общие задачи. За торжественными декларациями и пышными преамбулами, как правило, стоят соображения рациональности и эффективности функционирования сообществ.

Право сообществ стабильно в том отношении, что закрепленные в нем положения не могут быть лишены юридической силы односторонними актами или иными действиями государств-членов. Ни один из учредительных договоров, не говоря уже о Маастрихтском договоре, не допускает подобной ситуации. Более того, в упомянутом решении по делу Costa/ENEL четко и недвусмысленно указывается на то, что полномочия, переданные государствами-членами Сообществу, не могут быть у него изъяты и возвращены государствам-членам иначе, как при условии, что Договор это определенно предусматривает. Практика правовой жизни сообществ шла по этому пути, а в случае возникновения споров Суд европейских сообществ твердо стоял на страже им же провозглашенного принципа.

В этом отношении весьма характерно заключение Суда, сопоставившее Европейское экономическое пространство с сообществами (Заключение 1—91, от 12 декабря 1991 г.). По мнению Суда, ЕЭП должно существовать именно на основе международного договора, который определяет права и обязанности только его сторон и не предусматривает передачу суверенных прав созданным ими межгосударственным органам. В отличие от этого Договор о ЕЭС пред-

^ Ср.: Лчтин МЛ. Суд сиронеНскнх c•(^)бlцcc•l•н: нрапоимс формы оСжснсчспня .чападноепронсискоН интеграции. М., 1457. С. ^1.

ставляет co6oii, несмотря n:i то п-о он заключен в форме международного документа, конституцнонныН источник права сообществ. В соответствии с последовательной позицией Суда договоры сообществ создали новый правопорядок, в пользу которого государства во все более широкой севере ограничивали свои суверенные права. Субъектами правопорядка являются не только государства-члены, но и их граждане. Существенным признаком созданного таким образом правопорядка является его верховенство над правом государств-членов и прямое действие многочисленных положений, распространяющихся на государства-члены и их граждан.

Итак, право сообществ представляет собой автономную систему, которая имеет свою основу в международном правопорядке. Право сообществ граничит, с одной стороны, с международным правом, а с другою ~ ^ национальным. Оно испытывает воздействие с обеих сторон, генетически связано с обеими пограничными системами, особенно с международным правом, но его природа и тенденции развития таковы, что оно все более явно и ощутимо проявляет свою самостоятельность. Это качественно новое право, не имеющее аналога в истории.

Право сообществ невозможно навсегда «привязать» к международному праву на том только основании, что сообщества возникли в результате заключения международных договоров. Раз возникнув, та или иная правовая структура может кардинально изменять свою природу. Это и произошло с учредительными договорами, которые не только преследуют особые интеграционные цели, по и отличаются особым порядком применения судебного контроля. Принцип приоритета права сообществ перед национальным правом означает, что утрачивает силу всякая норма национального права, противоречащая нормам учредительных договоров и правовых актов сообществ, принятых в рамках их полномочий. Право сообществ, таким образом, ограничивает национальное право, ибо государства-члены не вправе принимать правовые акты, не согласующиеся с правом сообществ.

С другой стороны, в отличие от национального права право сообществ имеет строго очерченные пределы. Оно не может выходить за рамки полномочий, которыми наделены сами сообщества. Эти рамки устанавливаются государствами-членами и могут быть изменены только ими.

Маастрихтский договор, несомненно, упрочил автономию и самостоятельность права сообществ. В частности, по вопросам формирования и функционирования единого внутреннего рынка он за-

крепил более широкие полномочия сообществ в сфере осуществления свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов, региональной сельскохозяйственной и транспортной политики и особенно Экономического и валютного союза. Все эти новые полномочия служат правовой основой развития активной деятельности Европарла-мента, Совета, Комиссии, Суда и других учреждений сообществ, которые получили значительно более широкие возможности принимать решения, обязательные для государств-членов. В установленных в Договоре случаях такое правило действует даже тогда, когда то или иное государство-член не согласно с принятым решением.

Приоритет права сообществ — признак, сближающий его в определенном смысле с международным правом. Это означает верховенство права сообществ по отношению к внутреннему праву государств-членов (национальному праву). Но подобная наднациональность права сообществ сложилась не на основе отрицания национального права, своеобразного противоборства с ним, а как результат разделения труда между сообществами, с одной стороны, и государствами-членами — с другой. Она порождается главным образом не внешними, а внутренними процессами развития сообществ, не столько политическими, сколько экономическими причинами. Усиление на.днациональностн нрава сообществ — это объективно необходимый процесс, отражающий потребности интеграции.

В известном смысле можно сказать, что правовая наднациональность способствует гармонизации процессов развития как сообществ, так и государств-членов. При этом не следует абсолютизировать понятие «гармонизация», оно достаточно условно и само по себе означает отнюдь не спокойно идущий, бесконфликтный процесс, а решение сгустка проблем, связанных с развитием сообществ, переходом от одного этапа развития к другому. Коллизии норм, относящихся к разным правовым системам (сообществ и государств-членов), не только не исключены, но и заложены в идеях интеграции — как экономической, так и политической. Это тем более реально, что столкновение правовых норм зачастую отражает не столько различие во взглядах и концепциях по поводу абстрактного соотношения права сообществ и национального нрава, сколько противоречивость интересов, в особенности материальных и финансовых. Как правило, сторонами в спорах, рассматриваемых Судом европейских сообществ, выступают крупнейшие и богатейшие национальные и транснациональные компании, споры ведутся вокруг огромных денег.

182452

Отмечая расширение сферы применения права сообществ, рост его объема, не следует впадать в крайность и полагать, будто пришло время вытеснения им национального права государств-членов. Такое суждение было бы явно преждевременным. Скорее можно говорить о разумном, реалистичном подходе, предопределяемом условиями и потребностями времени. Полномочия органов сообществ, по-первых, охватывают далеко не все сферы деятельности государства, а во-вторых, даже в тех сферах, где сообщества наиболее активны, не носят всеохватывающего характера. Исключительные полномочия органов сообществ относительно ограничены, в то время как конкурирующие полномочия получают все больше простора для своего развития.

Вопрос о характере права сообществ менее всего носит академический характер. Это вопрос, который практически важен как для институтов сообществ, так и для государственных учреждений, частного бизнеса и граждан стран, входящих в сообщества. Рассматривая спор между Комиссией европейских сообществ и итальянским правительством, порожденный принятыми в Италии постановлениями о налоге на добавленную стоимость от 26 февраля 1991 г., Суд европейских сообществ особо отметил в своем решении, что обязательный характер права сообществ должен обеспечиваться в практике деятельности национальных судов. Суд заявил, что принципы правовой обеспеченности и правовой защиты отношений, урегулированных правом сообществ, предполагают принятие в государствах-членах соответствующих норм, (формулировки которых облегчают возможность каждому субъекту полностью и беспрепятственно применять право сообществ. В дальнейшем все большее значение приобретал принцип автоматического действия права сообществ па территории государств-членов. Потребность в издании государствами-членами проводящих актов ослаблялась, если не исчезала вовсе.

Разумеется, государства-члены предпринимают меры, направленные на то, чтобы право сообществ развивалось в соответствии с целями и характером интеграции и не переходило установленные пределы. Важным ограничителем был и остается принцип, согласно которому полномочия распределяются между сообществами, с одной стороны, и государствами-членами — с другой, только на основе согласия государств-членов. Без их решения, самостоятельно государства — члены Сообщества не вправе расширить свои полномочия даже совсем незначительно. В Маастрихтском договоре на этот счет содержится особое положение: Европейский парламент, Совет, Комиссия, Суд осуществляют свои полномочия в соответ-

ствии с условиями и согласно целям, предусмотренным, с одной стороны, положениями договоров, учредивших европейские сообщества, и последующих договоров и актов, внесших в них изменения и дополнения, а с другой — иными положениями настоящего Договора (ст. «Е»).

Положению статьи «Е» не следует противопоставлять статью «F» того же Маастрихтского договора. Хотя в пей и говорится, что Союз наделяет себя средствами, необходимыми для достижения своих целей и осуществления своей политики, речь не может идти о расширении полномочий Союза, установленных Договором. Упомянутые правовые средства должны изыскиваться в пределах полномочий, установленных в Договоре. К тому же следует иметь в виду, что Маастрихтский договор выходит за пределы сообществ, он учреждает Европейский союз, правовая природа которого существенно отличается от правовой природы сообществ.

Если право сообществ представляет собой особый правопорядок, отличающийся как от национального, так и от международного права, то правовое регулирование Европейского союза является не чем иным, как составной частью международного права. Это раздел права международных организаций. Полномочия, которыми Маастрихтский договор наделяет институты и другие органы, существующие в рамках сообществ или созданные заново специально для выполнения функций Европейского союза, не входят в право сообществ и не влекут за собой последствий, ему присущих.

Характерно, что Конституционный суд ФРГ при рассмотрении вопроса о ратификации Германией Маастрихтского договора специально подчеркнул ограниченность полномочий Европейского союза. Как сказано в решении Конституционного суда, Договор о Европейском союзе обосновывает осуществление все более тесного союза европейских народов, организованных в государства. Но это не государство, имеющее собственный народ. Государства-члены создали Европейский союз, чтобы решать совместными усилиями часть своих задач и таким образом осуществлять свой суверенитет.

Первичное право

Немаловажное значение для понимания природы права сообществ имеет классификация его источников. Хотя в принципе такая классификация в той или иной отрасли нрава обычно не вызывает особых осложнений, а юридическая наука накопила в этом отношении немалый опыт, в данных условиях возникают свои проблемы.

Дело в том, что приходится сопоставлять, «разводить» по группам и выстраивать в единый ряд правовые акты, имеющие неодинаковое происхождение, отличающиеся по характеру действия (прямому или опосредованному), относящиеся к исключительным или конкурирующим полномочиям институтов и других органов сообществ.

Определенные трудности могут быть порождены своеобразием самого права сообществ. Как известно, оно сложилось под сильным воздействием и международного, и национального права, отличающихся друг от друга, в частности, и по своим источникам. Составляя тем не менее единый комплекс норм, право сообществ объективно не может быть свободно от «родимых пятен», переданных ему по наследству. Это проявляется в порядке подготовки и принятия правовых актов, в их применении и толковании, в гарантиях и юридических последствиях их реализации. Много спорных вопросов возникает в связи с попытками четко выстроить иерархию правовых актов сообществ.

Имея в виду задачу классификации правовых актов сообществ, следует учесть еще одно обстоятельство. В сообществах объединились страны, имеющие различные правовые системы. Большинство из этих стран имеет так называемое континентальное право, которое в свою очередь подразделяется на германскую и романскую ветви. Хотя различия между ними во многом стерлись, они все же полностью не устранены, что так или иначе ощущается на практике, в том числе в традициях правового регулирования. Меньшинство стран сохраняет систему так называемого общего права, в которой важную роль играет судебный прецедент. Его удельный вес в правовой системе этих стран снижается, но говорить о его уходе с юридической сцены было бы преждевременно.

Применительно к проблеме прямого действия права сообществ, о чем речь пойдет ниже, необходимо учитывать, что в странах континентального права решения, выносимые судом, — это только применение нрава, тогда как в странах общего права они становятся источником права. Неодинаков и процесс включения норм правовых актов сообществ во внутреннее (национальное) право государств-членов. В Великобритании, например, решения Суда европейских сообществ применяются на основе особого акта (Положение о порядке применения решения Суда европейских сообществ 1972 г.). V то же время страны континентального права руководствуются статьей 220 Договора о ЕЭС. Эта статья устанавливает, что государства-члены в случае необходимости могут вступать между собой в переговоры с целью обеспечить своим гражданам:

защиту личности, а также использование и защиту прав на тех же условиях, которые предоставляются каждым государством своим собственным гражданам;

устранение двойного налогообложения внутри Сообщества; взаимное признание компаний и фирм, сохранение прав юридического лица в случае перенесения их местопребывания из одной страны в другую и возможность слияния компаний и фирм, регулируемого законами разных стран;

упрощение формальностей, установленных для взаимного признания и исполнения судебных и арбитражных решений.

В принципе источники права сообществ подразделяются на две основные группы, первая из которых получила название «первичное право», а вторая — «вторичное право». Такая классификация в настоящее время не только доминирует в трудах юристов, но и стала общепризнанной в практике правового регулирования, ей следует Суд европейских сообществ. Что же касается критериев классификации, то они определяются главным образом «происхождением» источников: в одних случаях они имеют международную родословную, т.е. привнесены, условно говоря, как бы извне, а в других — появились благодаря собственной правовой активности органов сообществ, или, иными словами, являются как бы «домашней» продукцией.

Наряду с этими, внешне формальными критериями деления существуют и иные, отражающие содержательные характеристики. Первичное право охватывает, как правило, учредительные договоры, которые играют роль основных законов и торжественно именуются «конституцией» единой Европы. Вторичное право — это право, которое создается и действует на основе первичного, в соответствии с его положениями. Если пользоваться категориями внутреннего права, то в отличие от учредительных договоров — «конституций» сообществ акты вторичного права больше сопоставимы с обычными законами, а то и с подзаконными актами (правительственными постановлениями, министерскими распоряжениями и т.п.). Таким образом, деление на первичное и вторичное право — это не просто классификация правовых актов, а основание для иерархии их отношений. В такой иерархии первичное право стоит выше, чем вторичное, а это означает, что акты первичного права обладают приоритетом, высшей юридической силой по сравнению с актами вторичного права. Подобный подход устоялся, он воспринят и поддерживается в практике деятельности Суда европейских сообществ.

Иерархия отношений в рамках права сообществ зачастую предопределяется в самих актах первичного права. После того как в Маастрихтском договоре 1992 г. были провозглашены принципы и цели сообществ на новом этапе интеграции, государства-члены сочли необходимым включить в текст Договора статью, обязавшую институты сообществ — Европарламент, Совет, Комиссию и Суд осуществлять свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных в учредительных договорах, а также в соответствии с данным Договором (ст. «Е»). Следовательно, акты институтов сообществ, в том числе носящие характер законов, должны приниматься на основе и во исполнение положений, сформулированных в актах первичного права, отвечать критериям «конституционной» законности сообществ.

Это обстоятельство немаловажно как с теоретической, так и с практической точки зрения. Иерархия отношений между первичным и вторичным правом предполагает не только подчинение одних актов другим, но и создание целостной системы правового регулирования. Положения учредительных договоров и иных документов, охватываемых понятием «первичное право», в большинстве случаев сформулированы в самом общем виде, а то и в виде программных принципов, что свойственно разделам, трактующим политику сообществ по сферам интеграции. Поручения институтам сообществ принять соответствующие правовые акты направлены на то, чтобы конкретизировать общие положения и создать механизмы их реализации.

Такая линия поведения прослеживается практически во всех актах первичного права, имеющих конституционное значение. В Маастрихтском договоре она нашла отражение во многих статьях, раскрывающих содержание намеченной политики. В главе о социальной политике не только провозглашены общие положения, которые являются предметом этой политики (занятость, трудовое право и условия труда, базовое и дополнительное образование, социальное обеспечение, право на объединение и заключение коллективных договоров и т.д.), но и предусмотрены меры для достижения поставленных целей. В частности, была уточнена часть статьи 118 «а», которая в новой редакции гласит: «Чтобы помочь в достижении цели, сформулированной в первом параграфе, Совет, действуя в соответствии с процедурой, изложенной в статье 189 «с», и после консультации с Экономическим и социальным комитетом, устанавливает посредством директив минимальные требования для постепенного внедрения (провозглашенных выше положений. — Б.Т.), принимая во вни-

мание условия и технические правила, существующие в каждом из государств-членов».

Классификация источников права путем отнесения их к группе первичного или к группе вторичного права представляется довольно простой. И все же здесь есть свои подводные камни. Об этом говорит анализ договоров и соглашений, заключаемых органами сообществ с третьими странами и международными организациями. На первый взгляд их следовало бы отнести к первичному праву, охватывающему документы, поступающие извне, тем более что учредительные договоры предусматривают соответствующие полномочия сообществ.

Однако стремление основателей сообществ к единому и внутренне согласованному правопорядку привело к тому, что кроме сравнительно небольшой группы перечисленных выше документов, составляющих первичное право, все остальные международно-правовые акты относятся к вторичному праву. Правда, такой маневр осуществляется непростым образом. На том основании, что существует обязательность прохождения подобных актов через Совет сообществ, на практике утвердилось правило, согласно которому конечным продуктом является не сам международно-правовой акт, а акт вторичного права — Регламент Совета. Как отмечается в научной литературе, это еще раз свидетельствует о стремлении Сообщества защитить свой правопорядок от внешнего влияния и подтверждает трансформационную природу регламентов об одобрении международных соглашений Совета'.

Понятие «первичное право» охватывает прежде всего три учредительных договора, на основе которых были созданы сообщества: Парижский договор о ЕОУС 1951 г. и два Римских договора 1957 г. — о ЕЭС и о Евратоме. Учредительные договоры определили институты сообществ, их компетенцию, формы и методы деятельности. Они составили таким образом основу как материального, так и процессуального права сообществ. Нс случайно, что вскоре после принятия этих учредительных договоров они стали все чаще сопоставляться с конституциями, а то и прямо именоваться конституционным правом сообществ. И чем дальше развивались сообщества, тем более заметной становилась основополагающая роль учредительных договоров. К тому же они не оставались в стороне от развития, а постоянно уточнялись и дополнялись с учетом новых факторов интеграции.

' cm.: io.wiiufh 10.М. Мсжлуп^рчдпч-пцапопы^ формы ппсшпсзкопомичсских сня.чсй 1•::•)C. С 2:!8-2:».

Вместе с учредительными договорами п первичное право вошли все последующие договоры, вносившие в них изменения и дополнения. 1 августа 1987 г. вступил в силу Единый европейский акт, внесшей существенные изменения и дополнения в учредтельные договоры, но в принципе сохранивший прежнюю правовую основу. «Европейские сообщества, — сказано в его статье 1, — основаны на договорах, учредивших Европейское объединение угля и стали, Европейское экономическое сообщество, Европейское сообщество по атомной энергии, и на последующих договорах и актах, изменяющих или дополняющих их». Актом первичного права явился Маастрихтский договор 1992 г., учредивший Европейский союз «на базе Европейского сообщества, дополненного сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с настоящим договором» (ст. «А»). Свое место в первичном праве несомненно займет Амстердамский договор 1997 г., разработкой которого занималась Межправительственная конференция 1996—1997 гг. Амстердамский договор стал еще одним документом, который не только не ниспровергает, а, наоборот, развивает и укрепляет принципы интеграции, заложенные еще в 50-е годы.

Учредительные договоры и договоры, вносящие в них изменения и дополнения, входят в первичное право со всеми приложениями, протоколами, декларациями и иными сопровождающими их документами. Так, Единый европейский акт сопровожден 20 декларациями, в числе которых Декларация об исполнительных полномочиях Комиссии, Декларация о Суде европейских сообществ и др. Вместе с Договором о Европейском союзе были приняты 10 протоколов. Большое количество протоколов и деклараций приложены к главам it статьям Амстердамского договора.

Актами первичного права являются также Договор о слиянии 1965 г. (Договор о создании единого Совета и единой Комиссии европейских сообществ), а также Решение о проведении прямых выборов 1976 г. (Акт о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Собрания). В состав первичного права входят и договоры о вступлении новых государств в сообщества и в Европейский союз. Учредительный характер таких договоров состоит в том, что государства, вступающие в сообщества и в Европейский союз, признают принципы, организацию, институты и весь правопорядок, установленные предшествующими основополагающими договорами. Никаких перемен в юридическую природу сообществ и Европейского союза договоры о присоединении не вносят и вносить не могут, они только расширяют пространственную сферу действия существую-

щего интеграционного права, увеличивают число государств-членов. Хотя положения договоров об учреждении ЕОУС, ЕЭС и Евроатома, определяющие содержание и порядок заключения договоров о вступлении, не во всем совпадают, принципиальных различий между ними нет. Как правило, в договорах о вступлении имеются статьи, интерпретирующие учредительные договоры применительно к условиям нового государства-члена.

В договорах о вступлении говорится также о мерах, которые принимает вступающее государство в целях приведения своей правовой системы в соответствие с правопорядком сообществ. Зачастую речь идет о мерах, проводимых в период между подписанием и ратификацией договора о присоединении. Тем самым достигается вполне понятная цель: право нового государства-члена к моменту вступления в силу договора о присоединении синхронизируется с правом сообществ. Что касается юридической силы договоров о вступлении, то она полностью приравнивается к юридической силе самих учредительных договоров. Никаких различий иерархического характера между ними нет. Порядок внесения изменений и дополнений в договоры о вступлении также совпадает с соответствующим порядком, установленным в отношении учредительных договоров.

В практике деятельности институтов и других органов сообществ известны случаи принятия правовых актов, которыми определенным образом развиваются, дополняются и уточняются положения, установленные учредительными договорами. Однако причислять подобные правовые акты к первичному праву вряд ли правильно. Они не вводят новых положений и даже не меняют суть уже действующих. Сказанное не относится к правовым актам, принимаемым институтами сообществ и Европейского союза при вступлении новых государств-членов в соответствии с договорами о присоединении в целях ускорения и облегчения процесса адаптации новичков.

Как уже отмечалось, учредительные договоры и другие акты первичного права представляют собой свод не только одних принципов, но и весьма конкретных и детальных норм. Сама логика построения учредительных договоров, состоящая в том, что они, во-первых, содержат принципы общего рынка, во-вторых, достаточно подробно определяют политику в основных сферах интеграции и, в-третьих, устанавливают организационную структуру сообществ, предопределяют их объем. В организационной части это обстоятельные документы, регулирующие разные стороны организации и деятельности институтов сообществ, распределение полномочий между ними. Учредительные договоры имеют много приложений: протоколы, декла-

рации и т.д. И все же первичное право сравнительно невелико по объему.

Понятие «первичное право» охватывает также некоторые другие источники, относящиеся к так называемому неписаному праву. Их отнесение к первичному праву предопределяется их значимостью, качественными характеристками. Это прежде всего правовые обычаи и традиции, которые сложились за десятилетия существования сообществ. Они зарождаются в практике развития и применения первичного права и связаны с ним самым тесным образом. Нередко обычаи и традиции проистекают из политических документов (заявлений, деклараций, программ), которые впоследствии не были юридически оформлены. Несомненно, что базовыми являются общие принципы, признаваемые и провозглашаемые в конституциях государств-членов. Это — всеобщие правовые ценности человечества. С ними соседствуют общепризнанные принципы и нормы международного права, в особенности те, которые защищают основные права и свободы человека. Сюда же следует отнести общие принципы процесса — как судебного, так и административного.

Доктрина, суть которой состоит в том, что нормы права сообществ содержатся не только в учредительных договорах и других правовых актах, но и в неписаном праве, последовательно отражается в решениях и заключениях Суда европейских сообществ. И это не просто абстрактная, теоретическая позиция Суда, а составная часть методологии его деятельности. Он нередко обращается к общим принципам права как к основанию своих выводов по конкретному делу. Подобный подход заложен в Договоре о ЕЭС. Во-первых, Суду предоставлено право обеспечивать сохранение единообразия права сообществ при толковании и применении Договора (ст. 164). Во-вторых, Суд компетентен принимать решения по спорам, возбуждаемым по мотивам нарушения не только самого Договора, но и правовых норм, связанных с его выполнением (ст. 173). В-третьих, в ряде статей Договора о ЕЭС содержатся прямые отсылки к общим принципам права. В частности, предусматривается, что в отношении ответственности, вытекающей не из контрактов, Сообщество возмещает ущерб, нанесенный его органами или его служащими, «в соответствии с общими принципами права» (ст. 215).

Нормы первичного права имеют непосредственное действие. Одно время считалось, что это относится прежде всего, а то и исключительно, к нормам, устанавливающим права и свободы человека. Но затем этот принцип стал приобретать универсальный характер. Такая его трактовка была со всей определенностью сформулирована

в решении Суда сообществ по делу Simmenthal П (Saatliche Fi-nanzverwaltung vs. S. P. Simmenthal) от 9 марта 1978 г. Суть спора состояла в том, что при ввозе мяса из Франции в Италию от фирмы потребовали уплатить пошлины, которые с ее точки зрения не соответствовали правовым актам сообществ. Суд установил: нормы права сообществ действуют непосредственно в полном объеме и единовременно на всей территории сообществ с момента их вступления в силу в течение установленного срока действия. Эти нормы являются непосредственным источником прав и обязанностей для всех тех, кого они касаются, независимо от того, идет ли речь о государстве-члене или об отдельном человеке. Принцип прямого действия охватывает также каждый суд, который в пределах своей компетенции призван в качестве суда государства-члена защищать права, предоставленные каждому в соответствии с правом сообществ.

Включает ли перечень источников первичного права решения и заключения Суда европейских сообществ? Являются ли они в принципе источниками права сообществ? Для юристов, воспитанных на традициях общего права, ответ на этот вопрос не вызывает сомнений. Ведь судьи, по их убеждению, создают в процессе рассмотрения и решения споров правила и даже принципы, которым впоследствии другие суды следуют при рассмотрении аналогичных дел. Однако континентальное право, утвердившееся в подавляющем большинстве стран Европы, следует иным принципам и в очень редких случаях признает прецедент источником права. Поэтому решения Суда европейских сообществ занимают особое место в системе правовых актов сообществ. Они нс перечисляются в статье 189 Договора о ЕЭС, в которой рассматриваются разновидности правовых актов, действующих п рамках сообществ, но тем не менее на практике играют немаловажную роль. Содержащиеся в них оценки и суждения по вопросам понимания и трактовки права сообществ признаются судами государств-членов в качестве общеобязательных положений, которым эти суды должны следовать.

Вторичное право

Наряду с первичным правом в праве сообществ существует вторичное право, которое порой называется также последующим или производным правом. Под вторичным правом понимается совокупность правовых актов, принимаемых институтами и другими органами сообществ в соответствии и в рамках своих правотворческих

283

полномочий. Само слово «вторичный» как бы подчеркивает, что данное право вытекает из первичного права, опирается на него и не может ему противоречить. Объем вторичного права намного больше объема первичного права, что вполне логично и объяснимо: ведь это отражение и прямой результат деятельности институтов и других органов сообществ.

Рост числа таких институтов и других органов, а также масштабов их деятельности предопределяет постоянное увеличение объема вторичного права. Правотворческая активность этих институтов и других органов ограничена пределами, коими являются их компетенция, общие условия учредительных документов и принципы первичного права. Поэтому всякий спор, каждое сомнение относительно юридической силы акта вторичного права предполагает рассмотрние прежде всего вопроса о том, как он соответствует первичному праву. С определенной мерой условности можно сравнить вторичное право с делегированным законодательством.

Вторичное право охватывает правовые акты как прямого, непосредственного действия, так и опосредованного действия. Критерии подразделения правовых актов на эти две разновидности оговорены в Договоре о ЕОУС и Договоре о ЕЭС. К первой разновидности относятся регламенты, принимаемые Советом и Комиссией в соответствии с Договором о ЕЭС. Они предназначены для прямого действия, являются обязательными во всех своих частях и подлежат прямому применению во всех государствах-членах (ст. 189). Аналогична правовая природа общих решений, принимаемых в рамках ЕОУС. В ряде случаев в ЕЭС правовыми актами прямого действия являются директивы, а в ЕОУС — рекомендации, адресованные государствам-членам. Правовые акты непрямого, опосредованного действия — это практически все остальное вторичное право. Для его применения в государствах-членах требуются те или иные проводящие акты национального права.

Рассматривая вопросы соотношения первичного и вторичного права, нельзя не обратить внимание на определенные различия, имеющиеся в учредительных договорах. В то время как Договор о ЕОУС и в значительной мере Договор о Евратоме достаточно конкретно определяют рамки правотворческой деятельности институтов и других органов сообществ, Договор о ЕЭС предоставляет им значительно более широкую свободу действий. В дальнейшем развитие права сообществ пошло по пути Договора о ЕЭС. Это особенно заметно в Маастрихтском договоре, который в основном очерчивает общие ориентиры и определяет процедуру принятия правовых актов

сообществ и Европейского союза. Аналогичный подход характерен для Амстердамского договора.

Постепенно в рамках вторичного права сложилась своя классификация правовых актов. Еще Договор о ЕОУС выделял три вида правовых актов, принимавшихся Высшим руководящим органом: решения, рекомендации, заключения. Их юридическая сила определялась следующим образом. Решения обязательны во всех своих частях. Рекомендации обязательны в части, касающейся преследуемых целей, но оставляют выбор соответствующих методов достижения этих целей за теми, кому они адресованы. Заключения не имеют обязательной силы (ст. 14).

Договоры о ЕЭС и Евратоме пошли дальше Договора о ЕОУС и выделили уже не три, а пять видов правовых актов: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения (соответственно ст. 189 и 161). Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех его частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах. Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий. Решение обязательно во всех его частях для тех, кому оно адресовано. Рекомендации и заключения не являются обязательными.

В Маастрихтском договоре дана новая редакция статьи 189: «Для выполнения своих задач Европейский парламент, действуя совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и решения, дают рекомендации и заключения.

Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий.

Решение является обязательным во всех своих частях для тех, кому оно адресовано.

Рекомендации и заключения не являются обязательными». Сопоставление новой редакции статьи 189 с прежней показывает, что изменения хотя и немногочисленны, но весьма существенны. Прежде всего в перечень институтов, принимающих правовые акты, включен Европарламент, который, однако, действует не самостоятельно, а совместно с Советом. В Договор введена статья 189 «а», устанавливающая порядок принятия Советом решения

iio предложению Комиссии и, в частности, то, что в случае, если Совет вносит изменение в предложение, решение должно приниматься единогласно. В статье 189 «b» развивается принцип соучастия Европарламента в «законодательном процессе», закрепляются обязанность Комиссии представлять свои предложения не только в Совет, но и в Европарламент, а также формы и этапы включения последнего в рассмотрение предложений и проектов правовых актов, согласительные процедуры и в первую очередь порядок созыва и работы Согласительного комитета.

Повышенное внимание к процедуре принятия правовых актов органами сообществ имеет серьезные основания. Сообщества не могут действовать на тех же началах, что и государства. Для них крайне важно добиться согласованности интересов и воль стран-участниц еще на предварительных стадиях процесса принятия решений и последовательно идти этим путем до получения «конечного продукта» всего процесса — правового акта, обязательность которого предопределяется согласием государств-членов.

Возвращаясь к существующим в учредительных договорах определенным расхождениям как в наименовании схожих актов, так и в их юридических свойствах, следует сказать, что эти расхождения нс имеют принципиального значения. В то время как Римские договоры о ЕЭС и Евратоме говорят о регламентах, в Парижском договоре о ЕОУС используется понятие «общее решение», а аналогом директивы является рекомендация ЕОУС. Решению в договорах о ЕЭС и Евратоме соответствует индивидуальное решение в Договоре о ЕОУС. Особых трудностей на практике такие различия не вызывают.

Если расставлять правовые акты сообществ по уровню иерархии, то верхнюю ступень, бесспорно, займет регламент. Его не случайно сопоставляют с законом во внутригосударственном праве. Значимость регламента лучше всего подчеркивается, пожалуй, тем, что строго говоря, любой учредительный договор — это регламент. Путем принятия регламента решаются главные вопросы в деятельности сообществ, регламенты служат основой правового регулирования их политики в наиболее сложных сферах интеграции, где к тому же сообщества имеют самые значительные полномочия (аграрная политика, транспорт, валютная политика, таможенный союз, антимонопольная политика и т.д.). Именно совокупность регламентов составляет условный образ конституции сообществ. Регламенты, как правило, носят по сравнению с другими правовыми актами сообществ наиболее общий характер, они адресуются не конкретным ор-

ганам, учреждениям или лицам, а государствам-членам, категориям организация и гражданин, сферам интеграции.

Триада свойств регламента — общее применение в государствах-членах, обязательность в полном объеме и прямое действие — предопределяет не только их место в правопорядке сообществ, но и эффективность. Под действие регламента подпадают государственные органы, бизнес, граждане государств-членов. Всеобщий характер регламента не препятствует его использованию в конкретных случаях. Поскольку регламенты не нуждаются в ратификации государствами-членами, во включении в национальное законодательство и нс могут быть изменены даже частично никаким органом государства-члена, они, действуя непосредственно, лучше, чем любой другой правовой акт, обеспечивают единство и стабильность правопорядка в рамках сообществ.

Директива представляет собой правовой акт, отличающийся заметной спецификой. Это акт, наделенный обязательной силой, однако с примечательной оговоркой о результате, который должен быть достигнут государством-членом. Директива адресована определенному государству (или определенным государствам), которое, однако, вправе выбирать формы и методы ее реализации. В известной мере директивы можно сравнивать с основами законодательства в федеративном государстве, принимая при этом во внимание различия, существующие между таким государством и сообществами.

Директива активно используется как форма правового акта во многих сферах интеграции. Ее достоинства проявляются в «мягком стиле» регулирования с активным привлечением к процессу регулирования государств-членов. Выбор формы реализации директивы, как правило, зависит от органов сообществ, но в ряде случаев прямо предписывается первичным нравом. Маастрихтский договор, например, в пункте 2 статьи 56 предусматривает, что условия осуществления права на учреждение фирмы после завершения перехода к общему рынку будут определены Советом по предложению Комиссии и после консультации с Европарламентом именно директивами. Государства-члены участвуют в процессе выполнения директивы главным образом путем принятия актов национального законодательства. При этом они свободны в определении вида собственного правового акта и не обязаны воспроизводить в нем положения, закрепленные в директиве. Главное, — чтобы были реализованы цели и задачи директивы.

Сфера наибольшего применения директив — гармонизация права сообществ. Это предусмотрено Маастрихтским договором.

«Совет, — говорится в статье 100 Договора, — по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и Экономическим и социальным комитетом, принимает единогласно директивы о сближении таких законов и правовых актов исполнительной власти государств-членов, которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование общего рынка». В сфере, где у государств-членов нет и не может быть единого стандарта действий и особенно важен индивидуализированный, конкретный подход, связанный с косвенными методами регулирования, директива является самым подходящим видом правового акта.

Что касается решения, то оно схоже с регламентом в том, что обязательно во всей своей полноте. Оно не связано с достижением определенной цели, что свойственно директиве, но отличается конкретностью и адресатами норм. Это, как правило, индивидуальный акт, адресованный тому или иному лицу или группе лиц. Чтобы четче провести грань между решением, с одной стороны, и регламентом и директивой — с другой, можно сказать, что во внутригосударственном праве постановление было бы источником административного права, а регламент и директива входили бы в круг законов. Конкретность и управленческий характер норм, закрепляемых решением, не исключает того, что они могут быть адресованы также и государству-члену. Так поступает нередко Комиссия, когда обнаруживается необходимость в отмене или изменении акта национального законодательства.

Необходимо сказать о порядке вступления в силу регламентов, директив и постановлений, принимаемых по процедуре, предусматривающей участие Европарламента. Эти акты прежде всего подписываются двумя высшими должностными лицами сообществ: председателями Европарламента и Совета, — а затем публикуются в официальном издании сообществ — «Официальном журнале». Перечисленные выше правовые акты вступают в силу в срок, указанный в них, а если такового указания нет, то на двадцатый день после их опубликования.                       ^

В основном таким же путем вступают в силу регламенты Совета и Комиссии, а также директивы этих институтов, адресованные всем государствам-членам. Другие директивы, а также решения в «Официальном журнале» не публикуются. Они непосредственно доводятся до сведения тех, кому адресованы, и после этого вступают в силу на двадцатый день. Процедурные правила требуют, чтобы регламенты и директивы, публикуемые в «Официальном журнале», были пронумерованы, должным образом подписаны, а также чтобы была

указана дата подписания. Регламенты завершаются обычно формулой, раскрывающей их юридическую силу. Большей частью такая формула берется из статьи 189, говорящей о том, что регламент является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

Такая формула, как свидетельствует практика, не исключает, однако, сомнений и споров. Некоторые государства-члены пытались установить правило, согласно которому для введения на их территории в действие регламента или директивы необходим соответствующий акт национального законодательства. Но подобный подход был категорически отклонен Судом европейских сообществ. В его решении по делу ЕС Commission/Italy (1972) сказано, что «все методы имплементации противоречат Договору и имели бы своим результатом появлене препятствий на пути прямого действия регламентов Сообщества и их синхронного и единого применения на всей территории Сообщества».

Только в исключительных случаях, особенно тогда, когда это специально оговорено, может потребоваться издание акта национального законодательства, по при этом текст регламента не должен изменяться даже в мелочах.

Важно также иметь в виду следующее обстоятельство. Говоря о прямом применении регламента во всех государствах-членах, учредительные договоры тем самым выделяют их из системы правовых актов сообществ и подчеркивают их роль. Ведь между понятием «прямое действие», которым охватывается все право сообществ, и понятием «прямое применение», относящимся только к регламентам, есть существенное различие. Это различие отмечается в практике деятельности Суда европейских сообществ. В решении этого Суда по делу Poiti vs. Italian Ministry of Finance (1971) указывается на то, что «в силу своей природы и своих функций в системе источников права Сообщества регламенты имеют прямое действие и в этом качестве способны создавать индивидуальные права, которые должны защищаться национальными судами». Таким образом, положения регламентов являются основой для защиты прав индивидуума не только от других индивидуумов или институтов, других органов и должностных лиц сообществ, но и от актов национального законодательства.

Особую группу актов сообществ образуют рекомендации и заключения. Их объединяет общий признак: отсутствие обязательной силы. Как сказано в статье 155 Договора о ЕЭС, Комиссия выносит рекомендации или заключения по вопросам, связанным с настоя-

щим Договором. Делается это в двух случаях: когда Договор прямо предусматривает подобные действия и когда так считает сама Комиссия. О заключениях говорится в статье 118, определяющей задачи Комиссии в сфере социальной политики: «С этой целью Комиссия будет действовать в тесном контакте с государствами-членами путем проведения исследований, выработки заключений и организации консультаций в отношении как проблем, возникающих в национальных рамках, так и проблем, которыми занимаются международные организации». Как видно, для выработки заключений установлено лишь одно предварительное условие — консультации. Особенно важны консультации с Экономическим и социальным комитетом.

Различия между рекомендацией и заключением ни в учредительных договорах, ни в последующих актах первичного права, в том числе в Маастрихтском договоре, не предусматриваются. Наблюдатели стремятся, хотя и без особого успеха, обращаться к анализу практики, отмечая особо, что заключение в большинстве случаев формулируется в ответ на заданный вопрос. Специфика усматривается также в том, что рекомендации являются косвенным средством обеспечения изменений в законодательстве, отличаясь от регламентов только отсутствием юридической силы.

Наряду с регламентами, директивами, решениями, рекомендациями и заключениями институты и другие органы сообществ принимают акты, которые обычно объединяются понятием «все другие акты», или «акты особого характера». Эти акты не перечислены в статье 189 Договора о ЕЭС, хотя в Договоре можно найти основания для их принятия. Обычно «другие акты» имеют внутреннее назначение. Однако статья 145 Договора, устанавливая, что Совет вправе принимать решения, не содержит никаких ограничений в отношении их формы. В статье 126, предусматривающей порядок организации Европейского социального фонда, закреплено право Совета решать вопросы, касающиеся этого фонда, также без указания на форму принимаемых в таких случаях актов.

Можно ли считать, что сложившаяся классификация правовых актов сообществ устоялась и будет сохранена? Вряд ли. Для такого категорического вывода пока еще нет достаточных оснований. Правда, в его поддержку говорит определенная практика, тот факт, что такая классификация используется не одно десятилетие. Но ведь речь идет о начальном этапе развития сообществ, когда их правопорядок испытывал непосредственное воздействие образцов международных организаций. Нельзя исключить иной вариант развития, когда по мере усиления интеграционных процессов и соответствую-

щего укрепления единых начал в правопорядке, в классификации, а главное, в реальном правовом регулировании все более заметно станут проявляться аналогии внутригосударственных моделей.

Слабости существующего подхода проявляются прежде всего в том, что отсутствует четкое разграничение между правовыми актами, которые сопоставимы с законами, и другими правовыми актами, имеющими подзаконный характер. Следовательно, избранные критерии классификации не позволяют в должной мере отразить содержательные различия правовых актов. Нередко в регламентах речь идет о малозначительных, зачастую чисто технических вопросах, а в рашениях определяются общие и принципиальные положения. Классификация стала препятствовать развитию правотворчества в сообществах по государственным образцам, построенным на основе разделения властей.

Не случайно о пересмотре классификации правовых актов заговорили громче всего в Европарламенте, особенно в его Комитете по институционным проблемам. Немедленную и активную поддержку оказал Комитет Европарламепта по правовым проблемам и гражданским правам. Вместе с тем с предложением о введении новой классификации выступали представители государств-членов как в Совете, так и в других институтах сообществ. Еще в начале 90-х годов вопрос о классификации правовых актов стал предметом специального обсуждения на сессии Европейского совета, участники которого пришли к выводу о необходимости и актуальности выработки критериев классификации, адекватных развитию интеграции.

С тех пор прошло немало времени. Обращение к проектам и предложениям, выдвигаемым в ходе дискуссии по вопросу о пересмотре классификации правовых актов, показывает, что основная тенденция — это приближение к моделям, принятым в государствах-членах. В качестве критерия в большинстве случаев предлагается разделение функций и соответственно полномочий институтов сообществ. Однако существуют подходы, основанные на разделении сфер полномочий, что наиболее актуально для преодоления несогласованности между регламентом и директивой. Встречаются также предложения о комбинации различных критериев.

Немало предложений направлено на то, чтобы выделить акты конституционного характера. Это ведет к появлению правовых актов с юридической силой учредительных договоров. В случае принятия таких предложений предстоит разработать особую процедуру принятия конституционных актов, отвечающую природе сообществ. Собственно говоря, в идее конституционных актов ничего особенно

нового нет. Это практическая реализация приравнивания учредительных договоров к конституции.

Наряду с конституционными актами выделяют бюджетные акты, которые должны регулировать бюджет сообществ и стать основой бюджетного права в целом. Обособление бюджетных актов, видимо, проистекает как из общей роли бюджета в жизни сообществ, так и из стремления депутатов Европарламента к расширению его бюджетных полномочий и, соответственно, к повышению рейтинга в системе институтов сообществ.

Больше всего внимания в дискуссиях уделяется нынешним регламентам и директивам. В основном речь идет о том, чтобы законодательная функция реализовывалась через акты, отвечающие содержательным и формальным критериям закона во внутригосударственном праве. Регламенты в этом случае должны уступить место законодательным или регулятивным актам (законам и положениям), а директивы — рамочным законам или рамочным регулятивным актам. Между просто законодательным актом и рамочным законодательным актом не предвидится различий с точки зрения иерархии. Под рамочными актами (законами) понимаются такие акты, проведение в жизнь которых возлагается на государства-члены.

Что касается решений, рекомендаций и заключений, то предложения о пересмотре классификации их, как правило, не высказываются. Эти виды актов сохраняются. Можно предположить, что подобное «невнимание» является следствием их незначительной роли в правопорядке сообществ.

Не только разработка новой классификации, но и ее практическое применение в правовой жизни Европейского союза — нелегкое дело. Не так легко перейти от старой классификации к новой. Нельзя не считаться с тем, что разграничению законодательных и исполнительных функций препятствует их смешение в деятельности институтов сообществ. Нет оснований предполагать, что даже в случае существенного расширения участия Европарламента в законодательном процессе, и наделения его правом законодательной инициативы соответствующие функции Совета и Комиссии будут кардинально сокращены, не говоря уже об их прекращении.

Пересмотру классификации правовых актов, разумеется, не стоит придавать больше значения, чем он того заслуживает. Во всяком случае он не затрагивает многие важные стороны правопорядка сообществ. Тем не менее расчеты на то, что в Маастрихтский договор удастся ввести новую классификацию, оказались несостоятельны-

ми: об этом в Договоре ничего нс сказано. Решение вопроса, таким образом, было отложено практически до Амстердамского договора.

Накануне Межправительственной конференции 1996—1997 гг. вопрос о классификации правовых актов вновь оказался в центре внимания. Отвечая на запрос депутатов Европарламента, Совет отметил, что данный вопрос изучается представителями правительств государств-членов. Имелось намерение внести на рассмотрение конференции предложение об установлении определенной иерархии нормативных актов. Такая иерархия не должна была быть очень жесткой. Что же касается принятия специального закона на этот счет, то Совет не поддерживал такого предложения. Осторожность сквозит даже в самом подходе к решению вопроса. Характерно, что в Декларации о иерархии актов Сообщества, принятой Советом, говорится лишь о том, что конференции предстоит сделать вывод о том, «в какой мере будет возможно рассмотреть классификацию актов Сообщества, имея в виду установление надлежащей иерархии в отношениях между различными категориями акта».

Кроме писаного права составной частью вторичного права, как и первичного, является неписаное право. Это так называемое обычное право отчасти привносится из государств-членов, а отчасти отражает сложившуюся практику функционирования институтов и других органов, развитие правопорядка сообществ. Обычное право складывается в известной мере также под влиянием традиций и обычаев международного права. И наконец, не следует забывать о том воздействии, которое оказывают на развитие права сообществ общие принципы правовых систем, действующих за их пределами.

Классификация источников права сообществ по критериям первичного и вторичного права менее всего нацелена на то, чтобы противопоставить их друг другу. Важно обратить внимание на другую сторону дела. Различия между первичным и вторичным правом порождены прежде всего тем, что вторичное право создается и развивается для реализации целей, обозначенных в актах первичного права, и в рамках процедур, ими установленных. Первичное право, таким образом, выступает не только своего рода ограничителем развития вторичного права, но и его стимулом, плацдармом и источником идей и целей.

Вывод о том, что между первичным и вторичным правом существуют иерархические связи и отношения, видимо, не вызывает сомнений. Если первичное право создается вне зависимости от вторичного, то последнее связано нормами первичного права и должно ему соответствовать. Но как в теории, так и на практике закономерно

возникает вопрос, как поступать сообществам в случаях, когда развитие опережает нормы первичного права и институты сообществ оказываются перед необходимостью безотлагательно принимать решения, а учредительные договоры со всеми изменениями и дополнениями не наделяют сообщества соответствующими полномочиями.

Надо отметить, что учредительные договоры не дают институтам и органам сообществ права вносить в эти договоры изменения по собственной инициативе. Обязательным условием является участие государств-членов в ревизии «конституции» сообществ. Процедура внесения изменений и дополнений в учредительные договоры установлена в статье 96 Договора о ЕОУС, статье 236 Договора о ЕЭС и статье 206 Договора о Евратоме. Но на практике сообщества нашли несколько выходов из ситуации. Прежде всего стали использоваться положения статьи 235 Договора о ЕЭС, позволяющие Совету но предложению Комиссии и после консультации с Европар-ламентом принимать необходимые меры. В сфере торговой политики Совет также наделялся компетенцией, позволяющей ему принимать ответственные решения.

По объему массив вторичного права давно уже значительно превосходит сравнительно небольшой массив первичного права, а перспектива такова, что сфера регулирования вторичного права еще больше расширится. Это прямое следствие интеграционных процессов, которые самым непосредственным образом ведут к расширению сфер деятельности сообществ, наделению их все новыми функциями и, соответственно, к повышению роли их права. Слишком многое меняется в природе сообществ, чтобы можно было обойтись старым юридическим багажом.

Амстердамский договор внес определенные уточнения в классификацию правовых актов сообществ. Можно сказать, что он учел те трудности, которые возникали прежде всего с тем, что правовой массив сообществ быстро увеличивался в своем объеме и отсутствие необходимых различий между видами правовых актов, неясности, касающиеся иерархии их отношений между собой, все более заметно сказывались на эффективности всего нрава сообществ. В частности, даже искушенные юристы, работающие в институтах ЕС, не раз попадали впросак, когда речь заходила о соотношении регламентов и директив. Выявилась потребность в официальном признании новых видов правовых актов, в том числе межинституционных соглашений. Такого рода акты вообще отсутствовали в перечне, который выводился из учредительных договоров. Необходимо было четче

провести разграничение между актами законодательного и административного характера.

В общем и целом Амстердамский договор пошел по пути своих предшественников, в частности, Единого европейского акта и Маастрихтского договора. Он не внес изменения в принципиальную схему классификации и сохранил в основе сложившуюся иерархию правовых актов. Иерархия по Амстердамскому договору имеет шесть уровней: 1) учредительные (базовые) акты; 2) общие принципы; 3) международные договоры; 4) производные правовые акты сообществ; 5) межинституционные соглашения и подобные им акты; 6) соглашения между государствами-членами,

Кроме того, в Амстердамском договоре имеются другие положения, позволяющие уточнить иерархию правовых актов сообществ. Такие положения регилуруют главным образом отношения, не связанные напрямую с классификацией, но несмотря на это, существенны и для нее. Речь идет, прежде всего, о повышении роли Европарла-мента в системе институтов ЕС, в особенности в процессе принятия совместных решений. Развитие принципа субсиднарности влечет за собой более чтекое отграничение актов законодательного характера от актов административного характера. Существенную роль играет надлежащее распределение функций между институтами сообществ.

В рамках «третьей опоры» — сотрудничества в сфере права и внутренних дел введена новая категория правовых актов, получивших условное наименование «структурные акты». Они принимаются Советом и по своей юридической силе близки к директивам (ст. «К».6 Амстердамского договора).

Надо отметить, что в последнее время в сообществах стало уделяться больше внимания качеству правовых актов. Совет принял даже специальное решение по поводу правил их подготовки. Правила требуют, чтобы правовой акт был четким, без ненужных длиннот, недвусмысленным; следует избегать чрезмерного применения сокращений, жаргонных выражений и слишком длинных фраз; не должно быть неясных ссылок на другие тексты, усложнений, делающих правовой акт трудночитаемым. Положения, фиксируемые в правовом акте, должны носить законченный характер, а права и обязанности тех, на кого они возлагаются, необходимо формулировать ясным языком. Нужно, чтобы структура правового акта отвечала принятым стандартам. Если имеется в виду внесение изменений и дополнений в действующие правовые акты, каждое из них должно быть четким и полным. Необходимость повышения качества правовых актов, в первую очередь имеющих законодательный характер,

привлекла внимание участников Межправительственной конференции 1996—1997 rr. Амстердамский договор включает Декларацию о качестве подготовки проектов законодательных актов сообществ. В ней подчеркивается острая необходимость совершенствования всего процесса такой подготовки. Качество правовых актов сообществ стало действенным фактором как для практического применения права сообществ, так и для его восприятия общественностью и бизнесом государств-членов. Декларация обязывает Европарламент, Совет и Комиссию совместно разработать общие рекомендации, направленные на повышение качества правовых актов, а также меры, способствующие реализации таких рекомендаций. Институты ЕС призваны ускорить кодификацию законодательных актов сообществ.

Право сообществ и международное право

Право сообществ, своеобразие природы которого позволяет рассматривать его в качестве особого феномена, отличающегося, с одной стороны, от международного права, а с другой — от национального права государств-членов, занимает свою собственную нишу в неординарной системе правовых связей и отношений, сложившихся не только на Европейском континенте, но и во всем мире. Но эта ниша не удалена и не отгорожена «китайской стеной» как от национального, так и от международного права. Наоборот, в развитии права сообществ отчетливо проявляются и взаимопересекаются влияния «соседей» с обеих сторон, что сказывается на принципах построения и развития права сообществ, да и на конкретных его институтах и нормах. Особого внимания заслуживают вопросы соотношения права сообществ и международного права. Не отходя от жизненных реалий, можно сравнить отношения между международным правом и правом сообществ с отношениями родителей и детей, особенно когда дети уходят от родителей и привыкают жить в новых условиях.

Как свидетельствует накопленный опыт, развитие права сообществ идет далеко не просто и не только по восходящей линии. Процессы развития сложны, многообразны, а нередко и противоречивы, что вполне понятно. Они тесно связаны с этапами и всем ходом интеграции. Отсюда проистекают перемены в политических подходах: то на первый план выдвигаются положения, говорящие о самостоятельности права сообществ, то подчеркивается его генети-

ческая связь с международным правом, а значит и незыблемость суверенных прав государств-членов. И все же время «работает» на обособление права сообществ от международного права. Передача государствами-членами все новых своих полномочий сообществам усиливает автономность их права. Положения международного нрава все больше заменяются собственным правом сообществ. Водораздел между международным правом и правом сообществ был четко проведен с созданием Суда европейских сообществ, а практика деятельности этого Суда последовательно исходит из того, что сообщества имеют свой собственный правопорядок.

Различие между международным правом и правом сообществ проявляется, в частности, в методологии толкования права. Если в международном праве исходным принципом является суверенитет государства, а всякое исключение нуждается в развернутом обосновании, то в праве сообществ принят практически обратный подход. Практика Суда европейских сообществ свидетельствует о том, что приоритет права сообществ как интеграционного права представляет собой общепризнанный принцип, отход от которого в каждом конкретном случае нуждается в серьезной мотивировке.

В принципе право сообществ, являющееся автономным правопорядком, подлежит толкованию и применению на своей собственной основе. Но, как подтверждает практика Суда европейских сообществ, в том случае, когда в праве сообществ имеются пробелы, возможно привлечение общих принципов и норм международного права. В частности, Суд признал, что в сфере защиты прав и основных свобод человека могут применяться положения международных договоров, участниками которых являются государства-члены. В своем решении по делу^ Nold Kohlen — und Baustoffhandlung gegen Kommission del- Europaischen Gemeinschaften от 14 мая 1974 г. Суд отметил, что он уже устанавливал принадлежность основных прав к общим принципам права, которые Суд обязан защищать, и при обеспечении этих прав исходил из общих конституционных положений государств-членов. «Международные договоры о защите прав человека, в которых участвуют или к которым присоединились государства-члены, также могут содержать положения, которые следует принимать во внимание в рамках права сообществ».

Все три сообщества обладают международной правоспособностью. Это значит, что они, будучи субъектами международного права, выступают носителями международно-правовых прав и обязанностей. Правоспособность сообществ закреплена всеми тремя учредительными договорами сообществ. Они, по существу, повторяют

друг друга, но наиболее широкая формулировка международной правосубъектности сообществ содержится в Договоре о ЕОУС, не только установившем, что «Объединение является юридическим лицом», но и закрепившем общий принцип, согласно которому «в международных отношениях Объединение обладает правоспособностью, необходимой для осуществления своих функций и достижения целей». Далее, в Договоре о ЕОУС говорилось о том, что в каждом из государств-членов Объединение обладает наибольшей правоспособностью, предоставляемой юридическим лицам в этом государстве. Объединение может, в частности, приобретать или отчуждать движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в суде (ст. 6).

Римские договоры 1957 г. практически повторили положения Договора о ЕОУС. В статье 210 Договора о ЕЭС и соответственно в статье 184 Договора о Евратоме содержится один и тот же текст: «Сообщество пользуется правами юридического лица». Схожим путем определены пределы правоспособности сообществ: «В каждом из государств-членов Сообщество обладает самой широкой правоспособностью, признаваемой национальными законодательствами за юридическими лицами; оно, в частности, может приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в судопроизводстве» (ст. 211 и 185 соответственно). Но четкого и категорического положения о том, что правоспособность Сообщества позволяет ему осуществлять все функции, необходимые для достижения стоящих перед ним целей, в Римских договорах нет. Обычно, когда появляется потребность в обосновании и подтверждении более общего подхода, приводятся дополнительные ссылки на ряд статей, в частности, на статью об общей торговой политике (ст. 111 и 113 Договора о ЕЭС), об ассоциированном членстве (ст. 238 того же Договора).

В нервом случае речь идет о заключении договоров в области общей таможенной и торговой политики. Таможенные соглашения могут устанавливать перечень и характер пограничных сборов и налогов, организацию сотрудничества таможенных служб, правила рассмотрения таможенных споров между участниками соглашений. Торговые соглашения касаются как межгосударственных экономических связей, так и международной торговли с участием частного бизнеса. Договор о .ЕЭС определил процедуру заключения таможенных и торговых соглашений. Переговоры о таких соглашениях подготавливаются и ведутся Комиссией. При этом она должна консультироваться со специальным комитетом, назначенным Советом, и действовать в рамках директив, которые Совет дает ей. Сами согла-

шения подписываются Советом, принимающим решение об этом квалифицированным большинством голосов.

Но при всех оговорках можно сказать, что п учредительных договорах был определен такой объем правоспособности, который в принципе не уступает объему правоспособности юридических лиц по национальному законодательству, особенно в области имущественных отношений. Такой подход получил в дальнейшем свое развитие. В Маастрихтском договоре гражданско-правовая сторона правоспособности сообществ была выдвинута на передний план. В Договоре установлено, что договорная ответственность сообществ определяется законом, применимым к конкретному контракту. «В случае внедоговорной ответственности Сообщество в соответствии с общими принципами права, действующими во всех государствах-членах, возмещает ущерб, нанесенный его институтами или служащими при исполнении ими своих обязанностей» (новая ст. 215).

Правоспособность сообществ в сфере международного права, проявляющаяся в отношениях с третьими государствами и международными организациями, определяется, с одной стороны, теми параметрами, которые заложены в учредительных договорах и иных правовых актах, их изменяющих и дополняющих. Именно в этих документах установлен круг полномочий сообществ в сфере международных отношений. Причем сделано это государствами-членами, которые (и только они) вправе расширять или сужать этот круг. Сами сообщества не могут вносить никаких изменений в содержание и пределы своей международной правоспособности. Они не вправе ни расширять, ни сокращать эту правоспособность. Тем самым определяется одно из существенных отличий сообществ от государства как в теоретическом, так и в практическом смысле.

С другой стороны, международная правоспособность сообществ подтверждается или отвергается их партнерами — третьими государствами и другими международными организациями. Они признают международно-правовую способность сообществ прежде всего путем заключения с ними международных договоров, а отчасти перенося на сообщества общепризнанные нормы межгосударственных отношений. Такое признание проявляется в обмене дипломатическими представителями, проведении переговоров, заключении международных договоров. В частности, деятельность сообществ па международной арене регламентируется договорами, касающимися ГАТТ, Европейской зоны открытой торговли, режима морского пространства и др. Особую группу составляют договоры сообществ с рядом государств об ассоциации.

При этом действует правило, сводящееся к тому, что каждый раз сообщества должны строго соблюдать свой собственный правопорядок и не выходить за пределы того, что им дозволяется. В противном случае требуется получение единичного разрешения действовать на более широкой основе. Переступать этот порог, идти в своей деятельности дальше, чем это определено, государства — члены сообществ не вправе. Тем более невозможно представить себе, что сообщества самостоятельно, без предшествующего согласованного решения государств-членов, к тому же надлежащим образом оформленного, расширят свои полномочия.

Маастрихтский договор не внес никаких изменений в статус сообществ. Они остались субъектами международного права. В отличие от них Европейский союз не обладает международной правоспособностью. Определяя его задачи, государства-члены отметили в Маастрихтском договоре только необходимость «способствовать утверждению его индивидуальности на международной арене, особенно путем осуществления общей внешней политики и общей политики безопасности, включая возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны» (ст. «В»).

Достаточно объемная формулировка статьи Маастрихтского договора тем не менее носит не юридический, а политический характер. Это скорее декларация о намерениях, постановка общеполитической задачи на будущее. Ведь далее, в частности в статье«С», говорится о том, что Союз должен особо обеспечивать «согласованность своих внешнеполитических действий в общем контексте внешней политики, политики в сферах безопасности, экономики и содействия развитию».

Впрочем, дискуссии отнюдь не принижают растущую роль Европейского Союза в международных отношениях. И он, и сообщества давно уже стали важным фактором современной внешней политики не только на Европейском континенте, но и во всем мире. И это признается и высоко оценивается третьими странами и международными организациями. Установление сообществами и Европейским союзом дипломатических отношений с подавляющим большинством как государств современного мира, так и международных организаций развеяло последние сомнения по поводу не только их юридического статуса, но и соотношения их права с международным правом. При осуществлении своих функций вовне они располагают теми правами и возможностями, которые признаны за ними международным правом, и одновременно несут обязанности, вытекающие из международного права.

Соотношение права сообществ с международным правом строится на тех же основах, что и соотношение национального права с международным. Иными словами, речь идет о примате международного права над правом сообществ. Особенность состоит лишь в том, что подобно международному праву формирование права сообществ основывается обычно на балансе интересов государств-членов. В его основе был и остается международный договор, «хозяевами» которого являются государства-члены. И поэтому право сообществ по данному критерию сходно с международным правом. Ведь национальное право определяется суверенно самим государством. Но такой критерий не является определяющим и не отражается на сути права сообществ как особого, автономного правопорядка, качественно отличающегося от международного права.

В этой связи важно подчеркнуть, что примат международного права по отношению к праву сообществ проявляется в двух основных направлениях. Во-первых, право сообществ исходит из общепризнанных принципов и норм международного права. Они не только оказывают влияние на содержание права сообществ, но и признаются первенствующими в случае коллизий. В своих решениях Суд сообществ последовательно руководствуется тем, что эти принципы и нормы носят обязательный характер в рамках сообществ. При этом не имеет значения происхождение общепризнанных принципов и норм международного права. Они могут вытекать как из сложившихся международных обычаев и традиций, так и из важных многосторонних деклараций, соглашений и конвенций (например, из Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.).

Во-вторых, обязательную силу имеют положения международных договоров. Они подразделяются на две группы: первую составляют договоры и соглашения, заключенные государствами-членами, а вторую — договоры и соглашения, заключенные сообществами в целом. Однако различий в юридической силе происхождение договоров не порождает — ни в том, что касается льгот и привилегий, ни в том, что ведет к ограничениям и дополнительным условиям.

Право сообществ и национальное право

Соотношение права сообществ и национального права точнее и полнее, чем любой другой показатель, характеризует не только общее назначение сообществ, их природу и главные цели, но и достигнутый уровень интеграции в ее реальном выражении. Ни пышная, но порой весьма туманная риторика политических деклараций,

ни даже согласованные намерения лидеров стран-участниц не способны привести к искомым результатам, если не будет обеспечена корреляция между правовыми системами двух уровней, на одном из которых находятся сообщества, а на другом — государства-члены. Правовому регулированию чужды противоречивость в распределении ролей, в установлении правил игры и разрешении споров; в этих случаях оно просто будет работать вхолостую или, более того, ограничивать и сдерживать интеграционные процессы.

Чтобы правопорядок, установленный в сообществах, был рациональным и эффективным, он должен удовлетворять в числе других двум непременным условиям. Во-первых, соотношение права сообществ и национального права призвано отражать баланс интересов, которые представляли и представляют, с одной стороны, сообщества, а с другой — входящие в них государства. Во-вторых, обязательными являются критерии эффективного правового регулирования: строгая иерархия правовых актов и современная технология их реализации. Право сообществ в силу своей особой природы должно не только быть автономным и независимым от национального права, но и иметь с ним устойчивые связи и отношения.

Право сообществ, с одной стороны, и национальное право — с другой, представляют собой два самостоятельных правопорядка. По они не только не изолированы друг от друга, а наоборот, связаны между собой самым тесным образом. Эти два правопорядка во многом взаимозависимы и дополняют друг друга. Свои начала такая взаимозависимость берет в том, что право сообществ создавалось с учетом и под прямым воздействием национального права государств-членов. Но еще более важную роль сыграли практические потребности. Для того чтобы реализовать право сообществ, в очень многих случаях необходимо использовать национальные механизмы, включая принятие проводящих правовых актов, судебные решения национальных судов и другие возможности.

В свою очередь право сообществ определяет зачастую рамки применения национального права, является стимулятором его развития. Появились специфические формы взаимопроникновения права сообществ и национального права, в частности через предварительные решения Суда европейских сообществ. В соответствии со статьей 177 Договора о ЕЭС национальные суды государств-членов обращаются в Суд европейских сообществ за разъясняющим заключением, которое, как правило, предопределяет решение национального суда по конкретному делу.

По мере того как государства-члены передавали сообществам свои полномочия, складывалась ситуация, предполагавшая возник-

новение коллизий между правом сообществ и национальным правом. Чтобы правильно их разрешать и тем самым предупреждать осложнения в развитии сообществ, необходимо было не только уточнить исходные позиции, определить принципы разрешения коллизий, но и установить соответствующую процедуру. Но сделать это было нелегко. Дело в том, что в учредительных договорах вопрос о соотношении права сообществ и национального права практически не рассматривался. В Договоре о ЕЭС нет не только соответствующей статьи, но и абзаца в какой-либо из статей, что позволяло бы иметь ключ для решения возникающих вопросов. Практически обойдена молчанием данная тема и в других, более поздних документах, включая Единый европейский акт и Маастрихтский договор. Нет коллизионных норм и в подавляющем большинстве конституций государств-членов. Исключение составляют всего два основных закона: Конституция Голландии (ст. 94) и Конституция Ирландии (ст. 29).

Ответы на многие острые и сложные вопросы, касающиеся соотношения права сообществ и национального права, тем не менее были даны. Конечно, принципиальные положения, определявшие смысл, назначение и формы интеграции, играли очень важную роль. И все же одного этого было недостаточно. Выручили не столько учредительные договоры и другие правовые акты, составляющие «конституцию» сообществ, сколько практика Суда европейских сообществ, который не раз вынужден был самостоятельно выносить свои оценки и суждения по этим вопросам. Суд практически заполнял правовой вакуум, порождавший немало осложнений при рассмотрении конкретных дел. В итоге именно судебная практика сегодня составляет весьма важную часть правового регулирования соотношения права сообществ и национального права.

В своем решении по делу Variola / S.P. Administratione italiana delle Finanze от 10 октября 1973 г. (34—73) Суд европейских сообществ подчеркнул два важных положения. Во-первых, что правовой акт сообщества (в данном случае решение) имеет силу и действует непосредственно на территории каждого государства-члена. По своей правовой природе и функции в системе права сообществ решение порождает прямые правовые последствия и является основанием для отдельных прав, защита которых является обязанностью национальных судов. Во-вторых, непосредственное действие права сообществ предполагает, что решение вступает в силу и порождает права или обязанности сторон без издания в каждом конкретном случае акта национального права.

В другом решении — по делу Staatliche Verwaltung/ S. P. Simmen-thal от 9 марта 1978 г. (105—77) — Суд европейских сообществ установил, что принцип непосредственного действия права сообществ означает не что иное, как то, что правомерно принятый правовой акт сообщества вступает в силу во всех государствах-членах с момента принятия и действует, пока не утрачивает силу. Положения такого правового акта являются источником прав и обязанностей для всех, кого они касаются, независимо от того, идет речь о государстве-члене или о таких отдельных лицах, которые участвуют в правовых отношениях, порождаемых правовым актом сообществ. Подобное действие правового акта сообществ распространяется и на каждый суд, который в рамках своей компетенции и как орган государства-члена призван защищать права, предоставленные кому-либо правовым актом сообществ.

Суд отметил, далее, что судья национального суда обязан в рамках своей компетенции применять без ограничений право сообществ и защищать права тех, кому они им предоставлены. При этом судья обязан оставлять без внимания нормы национального права, принятые ранее или позднее соответствующего правового акта сообществ, если эти нормы противоречат праву сообществ.

Целесообразно обратиться к еще одному документу Суда европейских сообществ — к решению по делу Kommision/ Italienische Republik от 26 февраля 1976 г. (52—75). Касаясь вопроса о применении права сообществ, Суд в этом решении отметил, что сознательное выполнение директивы каждым государством особенно важно потому, что средства такого выполнения определяются самим государством-членом. При этом государство-член не должно ссылаться в качестве оправдания или объяснения своего поведения на то, что другие государства запаздывают с реализацией директивы. Ответственность государства-члена не может быть также ослаблена ссылкой на действия того или иного государственного органа либо на существование в национальном праве той или иной нормы, расходящейся с положениями директивы.

Суд европейских сообществ нс только призывал государства-члены следовать нормам нрава сообществ, но и устанавливал их ответственность за невыполнение соответствующих правовых актов сообществ. В этом отношении следует сослаться на два решения Суда практически по одному и тому же делу Aiidrea Frankovisch_ / Italienische Repiiblik (первое — от 19 ноября 1991 г. (6—90), а второе — от 9 ноября 1995 г. (479—93). Поистине «конституционное» значение приобрело положение о том, что действие права сообществ было бы затруднено и защита порожденных им прав ослаблена,

если бы каждый, наделенный этими правами, не имел в случае их нарушения права на возмещение ущерба, причененного ему действиями государства-члена, нс соблюдающего нормы права сообществ. Принцип ответственности государства за ущерб, причиненный тому или иному лицу нарушениями права сообществ, составляет неотъемлемую часть правопорядка, утвержденного учредительными договорами.

Подводя итоги развития права сообществ, нужно сказать о двух главных принципах, утвердившихся как в теории, так и на практике. Они определяют соотношение права сообществ и национального права. Во-первых, утвердился приоритет права сообществ по отношению к национальному праву. Во-вторых, был принят принцип прямого действия права сообществ. На практике это означало для физических и юридических лиц возможность опираться на право сообществ и добиваться его реализации через суды государств-членов. Как показал практический опыт, признание этих принципов государствами-членами сыграло очень важную роль в утверждении и стабилизации права сообществ как автономного правопорядка. Различия, имевшиеся в правовых системах государств-членов, не ослабили единство и действенность правопорядка сообществ.

Разумеется, возможность коллизий между правом сообществ и национальным правом не исключается. Поэтому вопрос об их соотношении — не только повод для абстрактных суждений и теоретических споров. Он стал весьма актуальным в практическом плане. При этом оказалось, что коллизии, возникавшие и возникающие между нормами права сообществ и национального права, как правило, отражают не столько различия в понимании и толковании права, сколько несовпадение, а то и прямые противоречия интересов практического, в том числе материального и финансового, характера. Такие коллизии, как правило, появляются в сферах, где перекрещивается действие национального права и права сообществ.

Приоритет права сообществ по отношению к национальному праву постепенно нашел отражение в конституционном праве государств-членов. Это была общая тенденция развития национальных правовых систем. Но конкретные пути и формы ее претворения в жизнь заметно разнились. Многое зависело от традиций и принятого в том или ином государстве-члене конкретного порядка инкорпорации международного права в национальное. Особенно большие различия предопределялись тем, к какой системе права относится право той или иной страны. Страны континентального права руководствовались иными подходами, чем страны общего права.

20-2452

Там, где действует континентальное право, преобладает так называемый монистический подход. Его суть состоит в том, что право сообществ рассматривается как составная часть национального права. Требуется только, чтобы соблюдались два непременных условия: во-первых, инкорпорация права сообществ в национальное право должна проходить в соответствии с порядком, установленным в конституции данного государства; во-вторых, признается лишь то право сообществ, которое принято в рамках их полномочий. Выход сообществ за пределы своих полномочий лишает правовые акты сообществ как приоритета, так и всякой законной силы. Тем самым государства-члены защищаются от необоснованной правовой «агрессии» сообществ.

Другой подход называется дуалистическим. В принципе он должен быть присущ всем странам, в которых существует общее право. Как показывает пример Великобритании, дуалистический подход означает, что право сообществ, с одной стороны, и национальное право — с другой, разводятся в разные стороны. Это сделано по аналогии с международным правом. Как известно, международный договор в странах общего права судами в качестве источника действующего права не признается. Чтобы добиться этого, необходим проводящий акт национального законодательства. Не случайно, что даже для инкорпорации Договора о ЕЭС в британское право потребовался специальный национальный правовой акт, которым стал Акт о европейских сообществах 1972 г.

Впрочем, конечный результат решения вопроса о соотношении права сообществ и национального права в странах как континентального, так и общего права совпал. Речь шла практически о разных путях достижения одной и той же цели — подтверждения приоритета и прямого действия права сообществ на территории государства, являющегося их членом. Следует отметить, что если в первые годы при рассмотрении случаев коллизии права сообществ н национального права Суд ЕОУС, признавая первенство правовых актов сообществ по отношению к правовым актам государства, оказывался в тупике, когда нужно было сопоставить правовой акт сообществ с национальным законом, и особенно с конституцией, то в дальнейшем сомнений на этот счет не возникало. Принципиальное значение получило положение о том, что приоритет права сообществ сохраняется и тогда, когда это право затрагивает конституционные нормы государств-членов, хотя это положение до сих пор вызывает споры и его нельзя считать общепризнанным на все сто процентов. Отсюда нередкие обращения в суды государств-членов, в особенности в конституционные суды, с просьбой дать заключение о конституционности актов права сообществ. Как свидетельствует практика,

ныне национальные суды в этих случаях прочно стоят на стороне сообществ.

Полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив Сообщества была объявлена в Маастрихтском договоре основным условием сплочения и единства в процессе европейского строительства. К Договору была приложена Декларация о применении правовых актов Сообщества. В ней отмечалось, что способы, с помощью которых законодательные положения Сообщества могут быть применены наилучшим образом, определяются каждым государством-членом с учетом собственных институтов, правовой системы и других обстоятельств. Однако в любом случае при соблюдении статьи 189 Договора о ЕЭС, которая закрепляет за институтами Сообщества право принимать регламенты, директивы и решения, существенное условие правильного функционирования Сообщества состоит в том, чтобы меры, предпринимаемые различными государствами-членами, обеспечивали применение «законодательства» Сообщества с такими же эффективностью II строгостью, с какими применяются их национальные законы.

Принципы приоритета и прямого действия права сообществ применяются, как правило, в государствах-членах без особых трудностей. Для вступления правового акта сообществ в силу в странах не выдвигаются требования его ратификации или иной формы признания со стороны государства-члена. Если бы подобное ограничение было установлено, право сообществ утратило бы свою нынешнюю эффективность, поскольку необходимость согласительной процедуры поставила бы его реализацию в жесткую зависимость от каждого государства-члена и общие интересы могли бы быть серьезно нарушены. Что же касается Великобритании, где право сообществ должно трансформироваться в национальное законодательство, то и здесь конфликты редки.

Можно ли сегодня на основе опыта сообществ представить себе пути формирования единого правового пространства в Европе? Сделать это весьма трудно, поскольку вектор развития порой подвержен сильным колебаниям, а основные факторы определились далеко не полно и не ясно. И все же можно говорить о двух основных сценариях развития в перспективе. Первый, видимо, сведется к тому, что в экономике основой будущей общеевропейской правовой системы постепенно станет право сообществ. В пользу такого выбора говорит, с одной стороны, развитость и эффективность этого права, что выглядит убедительным практическим аргументом, а с другой — настойчивое стремление государств-членов идти именно этим путем. Разумеется, право сообществ подвергнется, да и не может не подвергнуться заметным изменениям, в нем найдут отражение новые

потребности, но именно оно останется фундаментом единого правового пространства Европы. Вероятно, право сообществ к тому времени будет иметь более широкий ракурс, во всяком случае включит социальное законодательство.

Второй сценарий — становление европейского правового пространства путем сближения национальных правовых систем. Его возможность обосновывается как усилением взаимосвязи и взаимозависимости стран мира в глобальном масштабе, так и в особенности теми структурными преобразованиями, которые происходят в общественной жизни государств Восточной Европы. Опыт становления сообществ и Европейского союза убедительно свидетельствует о важности сближения правовых систем государств-членов, однако при этом такой процесс вряд ли будет скоропалительным. Выбор сфер и направлений, отражающих не мнимые, а действительно насущные нужды интеграции, в сочетании с постепенностью и последовательностью необходимых этапов развития — непременные условия успеха. Достоинства этого сценария, как видно, состоят в том, что европейское правовое пространство не дается сверху в виде готовой, но чужеродной модели, а произрастает в основном на национальной почве.

Делать окончательный выбор между этими сценариями пока преждевременно. Развитие осложняется различием в подходах к созданию единой Европы, реальными противоречиями интересов и намерений стран-участниц, а также противоречиями внутри этих стран. Словом, становление общего правового пространства — довольно длительный и пока еще четко не определившийся процесс. Решения, принятые в Маастрихте в 1992 г., остались позади. Их реализация способствовала укреплению правовой основы интеграции. Видимо, решения Межправительственной конференции 1996— 1997 гг. сыграют немаловажную роль в дальнейшем развитии права сообществ как единого и эффективного правового поля интеграции.

Институционное и материальное право

В преподавании, научной литературе и значительно реже — в юридической практике при анализе права европейских государств можно иной раз встретить два других понятия — «институционное право» и «материальное право»'. Подобное деление права сообществ присуще, как правило, германской правовой школе, традиционно уделяющей большое внимание систематике права. В других странах

' Strcinz R. l^uroparecht. § 2.

понятия «институционное право» и «материальное право» применительно к праву европейских сообществ широкого использования не получили.

Под институционным правом сообществ понимаются нормы, регулирующие организационную структуру и тем самым институционное построение сообществ, В качестве основания для выделения институционного права используются положения статьи «С» Договора о Европейском союзе: в Союзе действует единая институционная система, которая должна обеспечивать согласованность и преемственность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением и опорой на достигнутый уровень интеграции. Институционное право, таким образом, имеет свой предмет регулирования; другой довод для его выделения — его комплексный характер. Институционное право выходит за рамки одной отрасли права, поскольку институты сообществ имеют многоаспектное назначение и в своей деятельности применяют нормы многих отраслей права.

Материальное право — это, в сущности, массив отраслевых норм, определяющих реализацию сообществами стоящих перед ними задач. Среди этих норм — нормы предпринимательского, антимонопольного, социального, экономического и других отраслей права. Особенностью материального права сообществ является его более тесная связь и взаимопроникновение с национальным правом государств-членов. В этом состоит его отличие от процессуального права, которое имеет значительно более обособленный характер, ориентировано па внутренние задачи прежде всего, а то и исключительно, на установление порядка деятельности институтов и других органов сообществ.

Процессуальное право сообществ в последнее время развивается под влиянием все усиливающейся критики механизма управления интеграцией за «дефицит демократии». В этой связи обращается внимание на необходимость изменения правил, касающихся право-творчества и правоприменения. В своем решении по этому поводу Европарламент потребовал от Совета сделать свои правовые акты доступными для общественности. Европарламент осудил существующую практику, сводящуюся к тому, что Совет принимает односторонние заявления и разъяснения в отношении решений, принятых им совместно с Европарламентом, и выразил свое удивление позицией Комиссии, поддерживающей Совет. По мнению Европар-ламента, такая политика отдаляет сообщества от провозглашенной ими цели создания «права, близкого человеку» (Док. ЕП 196.582 от 13 февраля 1996 г.).

1. э.н. проф. академика РАЕН А
2. Фонология
3. Курсовая работа- Правила безопасности при работе в лабораториях кафедры агрохимии
4. Развитие мелкой моторики рук благотворно влияет не только на формирование активной детской речи н
5. 2014 г. ФОТО ОО
6. О ПОРЯДКЕ ФОРМИРОВАНИЯ ВЕДЕНИЯ ПЕРЕЧНЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА НЕОБХОДИМОГО ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ МЕР ПО ИМУЩЕС
7. Тема Виконання обчислень з використанням Excel
8. звіт за формами 1 2 3 4 за 20 р
9. Методы и алгоритмы компоновки, размещения и трассировки печатных плат
10. Лекция 24 СОЦИАЛЬНЫЙ КОНФЛИКТ Многие великие мыслители прошлого представляли человеческое общество
11. Управление мотивацией персонала на материалах ООО
12. Нравственное прозрение Дмитрия Нехлюдова (по роману Л Н Толстого «Воскресение»)
13. на тему Растворы полимеров
14. Идеальный тип искусственно логически сконструированное понятие позволяющее выделить основные черты иссл
15. РЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня доктора філософських наук
16. Вопросы обеспечения качества управления конкурентоспособности предприятия сферы услуг
17. Контрольная работа- Исполнительное право
18. Теневая экономика в России
19. Тема ’ 19. Исполнение обязательств и способы их обеспечения Понятие исполнения и принципы исполнения.html
20. Курсовая работа- Робота з данними в середовищі електронних таблиць Microsoft Excel.html

Материалы собраны группой SamZan и находятся в свободном доступе