Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
СОЗДАВАЯ ПРАВИЛА ИГРЫ: РОССИЙСКОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА
В.Я. Гельман
Внимательное изучение российского избирательного законодательства и его при менения обнаруживает ряд удивительных, казалось бы, несоответствий современно го российского опыта с практикой многих стабильных и формирующихся демокра тий. Причудливое сочетание заимствований элементов французской конституцион ной системы V Республики и нынешней германской электоральной формулы со стилем избирательных кампаний, который был бы присущ США начала XX в. при наличии в тот период телевидения, придало выборам в России неповторимый облик. Действительно, в российском законодательстве о выборах либеральные установле ния вроде судебной защиты избирательных прав граждан повисают в воздухе из-за отсутствия политического финансирования и реального регулирования деятельности СМИ (нормы, содержащиеся на сей счет в законах, относятся лишь к малой толике реальных информационных и финансовых потоков); частокол правовых ограниче ний, призванных сделать выборы честными и свободными, пестрит провалами из-за символических санкций за их нарушение; наконец, роль, которую играют субъекты избирательного процесса — как явные (политические партии, избирательные ко миссии) , так и латентные (правительство, региональные администрации) — на прак тике подчас не имеет ничего общего с правилами, предписанными законом.
Вместе с тем впервые в России после 1912 г.'выборы в Государственную думу в 1995 г. прошли по закону и в отведенные им сроки. Впервые в ходе российской \^^ трансформации итоги голосования (формально-правовые и политические) нс были ____ оспорены ни одной из значимых общественных сил. Казалось, что в российском политическом обществе достигнут консенсус в отношении правил борьбы если не за власть, то по крайней мере за места в парламенте, что дает основание говорить о легитимности и Думы, и самих парламентских выборов как института. Если же вспомнить, что введение в действие основных положений избирательного законода тельства проходило в условиях государственного переворота сентября-октября 1993 г., то можно предположить, что радикальный слом сложившейся практики в обозримом будущем будет возможен лишь при новых политических катаклизмах подобного масштаба. Из этого следует, что правила игры на следующих парламентских выборах могут подвергнуться той или иной модификации, но едва ли будут изменены до неузнаваемости. Во всяком случае, в таких изменениях нс заинтересованобольшин-ство нынешних депутатов Думы.
Таким образом, можно говорить о том, что выборы-1995 ознаменовали собой завершение электоральной реформы и, соответственно, оформление российской из бирательной системы. В данной работе подход к определению этого понятия отлича ется от взглядов большинства российских и зарубежных политологов и правоведов, которые под термином "избирательная система" понимают формулу распределения мест в парламенте и/или выявления победителей в округах \ 1 ]. Этот подход, умест ный по отношению к стабильным демократиям, представляется недостаточно пол ным при анализе выборов в обществах переходного типа, где значительную роль в ходе выборов играют такие факторы, как характер политического финансирования, управление СМИ (прежде всего — телевидением), возможности социального конт роля и т.д., а правовые нормы зачастую выполняют функции инструмента в борьбе тех или иных конкурирующих группировок. Поэтому в моей работе используется менее распространенное в политологии понятие "электоральная формула" взамен
ГЕЛЬМАН Владимир Яковлевич, преподаватель Европейского Университета в Санкт-Петербурге.
привычного обозначения "избирательная система", под которой далее понимается о весь комплекс писаных и неписаных установлений, связанных с выборами. Для jS осмысления закономерностей формирования отечественной избирательной системы ^ рассмотрим как общие проблемы законодательной политики в России, так и опыт я- принятия избирательных законов, в т. ч. федерального закона "О выборахдепутатов ^ Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации".
о и
^ 1. ЭВОЛЮЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РОССИИ М
^ Важнейшей особенностью российской законодательной политики первой полови-^ ны 1990-х годов является ее трансформационный характер. Законы, указы, поста-К новления 1990-91 гг. подчас отличаются от аналогичных им установлений 1995-96 гг. ^ не только по содержанию, но и по способу принятия решений. Следуя логике россий-^ ской трансформации, мы можем выделить три стадии развития законодательного К процесса:
^ — период политики декретного законодательства (до принятия Конституции в ^ декабре 1993 г.);
— период переходной законодательной политики (Дума первого созыва: январь 1994—декабрь 1995 г.);
— начало периода регулярного парламентского законодательства (Дума второго созыва: с января 1996 г.).
Рассмотрим подробнее характеристики этих периодов.
Политическая роль законодательства в СССР сводилась прежде всего к юриди-ко-техническому оформлению решений политического руководства страны. Плюра лизм интересов при выработке правовых норм был ограничен, реализуясь в рамках "административного рынка" (2), и не носил характер открытой конкуренции. Резкое изменение политической ситуации в период перестройки и выдвинутый лозунг по строения правового государства вывели законодательную политику на авансцену; 126 законодатели периода Съездов народных депутатов при создании институтов и уста-— новлений не могли более опираться на советскую традицию правотворчества. Кроме того, на смену определявшим политику группам интересов советского времени в этот период приходит доминирование как идеологических приоритетов (попытки реали зовать на практике лозунги типа "суверенитета России в составе СССР" и т.д.), так и мобильных групп частных интересов, влиявших на выработку конкретных реше ний в тех или иных сферах законодательства (3). Применительно к РФ отсутствие до 1990-91 гг. собственно российских политических институтов и правовых установ лений (имевшиеся не носили самостоятельного характера) породило ситуацию "чи стого листа", когда законодатели могли свободно формировать тот или иной набор норм, подчас не считаясь с внешними обстоятельствами.
В целом к 1991 г. реформаторы занимают ключевые позиции в законодательном процессе в России. Однако какой-либо последовательной стратегии по выработке "правил игры" у них не было, да и не могло быть, в то время как процессы трансфор мации требовали оперативного введения в действие новых правовых норм во всех сферах жизни общества. Известным выходом из этого положения стала политика "декретного законодательства", при которой изложенные на бумаге идеи становятся установлениями лишь в силу политической воли лиц, принимающих решения (будь то лидеры республик СССР, собравшиеся в Беловежской пуще для роспуска Союза, или группа экономистов во главе с Е. Гайдаром), а не в результате согласования интересов различных групп общества или воли парламентского большинства.
Политика декретного законодательства, несомненно, призвана служить задачам ускоренной модернизации, и ей бессмысленно предъявлять обвинения в антидемок ратизме; но и эти задачи в условиях кризиса не могут быть решены сколЙгабудь удовлетворительно. Декретное законодательство в России развивалось бессистемно, либо путем заимствований "прогрессивного" опыта (что и обусловило начало судеб ной реформы с введения суда присяжных, а не с элементарного укрепления инсти тута судебных исполнителей, а реформы социального обеспечения — не с пересмотра системы выплат и льгот, а с создания все новых и новых внебюджетных фондов), либо
же оно носило сугубо конъюнктурный характер (примерами чего являются отмена института вице-президентства или перемена участи Конституционного Суда). Дру гая черта декретного законодательства — его принципиальное неприятие предшест вующего опыта, в т.ч. еще вчера казавшегося прогрессивным (достаточно вспом нить эволюцию института депутатства — от безгласных декораций коммунистиче ского господства через овеянный мифом народовластия лозунг "Вся власть Сове там!" до его восприятия как "тормоза на пути реформ". Наконец, политика декретного законодательства была ориентирована прежде всего на немедленный эффект, и потому меры, способные принести плоды спустя годы, отвергаются за ненадобностью.
Для понимания логики декретного законодательства важно замечание, сделанное Гайдаром в одном из выступлений летом 1993 г. (уже после его отставки с поста премьер-министра). Он заметил apropos, что ему было легко принимать решения в начале экономических реформ, поскольку тогда, в конце 1991 г. лидеры наиболее влиятельных групп интересов — лидер Аграрного Союза В.Стародубцев и руководи тель Ассоциации предприятий промышленности, транспорта и связи А.Тизяков — находились в тюрьме как члены ГКЧП. Разумеется, представителей всех групп интересов Гайдар игнорировать не мог, но подобное игнорирование интересов социаль ных групп в целом было характерно для политического подхода реформаторов (4). Действительно, в период, когда институциональные механизмы артикуляции инте ресов отсутствовали, а с носителями интересов при принятии решения оказалось возможным не считаться, реформаторы выдали себе carte blanchc на то, чтобы вер шить политику как бы от имени долгосрочных интересов общества в целом (5). Апофеозом декретной политики стал декабрь 1993 г.— принятие новой Конституции на референдуме, совмещенном с выборами в Федеральное Собрание. Разумеется, Конституция не только не являлась плодом консенсуса политических сил, но была, по циничному выражению Г.Бурбулиса, "проведена через ухо, через задницу" (6) президентской командой. Парадокс заключался в том, что принятие Конституции в "пакете" с выборами вынуждало оппозицию либо к отказу от конвенционального политического участия и маргинализации (как это произошло с радикальными ле- 127 выми группировками типа "Трудовой России"), либо к игре по навязанным ей — правилам.
С принятием Конституции 1993 г. законодательная политика подвергается серь езному пересмотру. Применение декретного законодательства существенно ограни чивается как по масштабам, так и по сфере применения; сами же декреты все более подвергаются влиянию групп частных интересов. Центром законодательной полити ки становится Госдума; Совет Федерации в 1993-1995 гг. в силу характера формиро вания и функционирования не играл важной роли в законодательной политике, а нынешний должностной принцип создания верхней палаты привел к тому, что и эти малые возможности им были утрачены. Но Дума первого созыва, сформированная в условиях государственного переворота, по сути своей играла роль переходного пар ламента. Речь идет не только об усеченном конституционном сроке ее полномочий,
но и о слабости и неустойчивости нижней палаты парламента как института. Сама политическая структура Думы первого созыва носила переходный характер, о чем свидетельствует и обилие "независимых" внепартийных депутатов, и предста вительство корпоративных партий (аграрии, "Женщины России"), и частые перехо ды из одной фракции в другую в течение легислатуры. Фракционная композиция Думы (в разные периоды —от 9 до II фракций и групп) отличалась низкой групповой сплоченностью. В то же время в Думе отсутствовало способное проводить любые решения проправительственное (равно как и антиправительственное) крыло, а го товность фракций к устойчивой коалиционной политике была довольно низкой. В результате, как показали исследования принятия нескольких законопроектов (7, 8), при наличии межфракционных противоречий важнейшим механизмом принятия Думой решений стало формирование "временного большинства", складывавшегося за счет смещения тех или иных "полюсов" в центр и притяжения тем самым умерен ных сторонников соответствующего проекта и неопределившихся депутатов. Нако нец, готовность большинства партийных фракций к выработке и реализации после довательной законодательной политики также была невысока.
Итак, нестабильная структура переходного парламента способствовала тому, что о корпоративные интересы и депутатского корпуса, и конкретных группировок (ком-15 мерческие банки, аграрные монополии, генералитет), как правило, определяли в ^ законодательной политике гораздо больше, чем заявленные идеологические приори-ii ^ теты партийной политики. Соответственно, нормы декретного законодательства в * \о этот период не претерпевают фундаментальных изменений, хотя внесение парла-' § ментом отдельных модификаций могло весьма существенно изменить баланс инсти-1 и тутов и интересов. Примером тому может служить закон о референдуме, лишивший ^ Президента права назначатьобщероссийский референдум по своему усмотрению. Но м в целом установления периода декретного законодательства словно "замораживают-^ ся"; та структура норм, которая была выработана для решения конкретных задач ^ политической борьбы, становится несущей конструкцией всего законодательства — S при более или менее явном согласии с данной практикой всех политических сил ^ общества.
^ Другой особенностью переходного законодательства становится закрепление в 53 его нормах сложившейся в декретный период неправовой практики, основанной на ^ понимании закона как "революционной целесообразности". Поэтому неудивитель-' но, что неформальные контракты между Президентом и губернаторами приобретают форму договоров Федерации с ее субъектами, Президент назначает членов Прави тельства без согласования с премьер-министром, а последний, в свою очередь, утвер ждается парламентом без серьезного обсуждения состава и программы комитета. Следует согласиться с английским политологом П.Барнеллом, который, рассматри вая легкость, с какой возникающие демократии изменяют однажды давшие позитив ный эффект правила, если их применение создает проблемы для дальнейшего разви тия демократии, делает вывод: "Значимый инициативный выбор институциональ ных форм имеет тенденцию к сопротивлению изменениям. Эти формы становятся неотъемлемыми... В то время как статусные книги могут быть переписаны, гораздо сложнее изменить неформальную практику" (9). Добавим: неформальная практика декретного законодательства в переходный период может стать основой "статусных 128 книг".
— С началом работы Думы второго созыва (январь 1996) парламентское законотвор чество становится регулярным — не в смысле ритма принятия решений, но ориента ции на постоянность их применения, в отличие от временных норм декретного периода. Парламент как властный институт с полным сроком полномочий обретает устойчивость; политическая структура Думы строго очерчена рамками партийных фракций и буферных депутатских групп; создано явное парламентское большинство во главе с фракцией КПРФ, претендующее на оппозиционность Президенту и Пра вительству и способное проводить любые решения, требующие простого большинст ва голосов. Лозунгом дня в парламенте и за его пределами становится "стабиль ность", понимаемая как сохранение сложившегося баланса интересов (в этом кон тексте симптоматичны лозунг КПРФ о "врастании во власть" и безоговорочное утверждение Думой кандидатуры В.Черномырдина на посту главы Правительства). И хотя в отличие от Думы первого созыва парламентское большинство способно к реализации собственной стратегии законотворчества, на практике усиливающееся влияние групп интересов вытесняет идеологические принципы партий на перифе рию законодательной политики (отдельные исключения вроде решения Думы о денонсации Беловежских соглашений лишь подтверждают это правило). Выработка регулярных установлений ориентируется прежде всего на юридическое и фактиче-! ское закрепление отношений, сложившихся в декретный период и оформившихся в переходном законодательстве. Сам по себе законодательный процесс становится все зависимее от профессиональной бюрократии при парламентских комитетах и выгля дит рутинной процедурой, внешне напоминающей, однако, не столько аналогичные механизмы в парламентах Запада, сколько иную по форме, но не слишком уж далекую по содержанию практику подготовки постановлений ЦК и Совета Министров.
Регулярное законодательство отвечает общеполитическому дизайну порефор менного периода; его содержание определяется неформальным "пактом о ненападе нии" между "реформаторами" и "консерваторами" (сами границы этих лагерей словно размываются). Формируемая среда корпуса законодателей и лиц, причаст-
ных к выработке установлений, носит все более корпоративный характер. Содержа ние норм, поставленное в зависимость от решения задач воспроизводства правящих группировок, остается неизменным; "замороженные" установления отныне могут радикально изменяться лишь в случае общенациональных потрясений. Пока трудно говорить, насколько постоянным будет "регулярное" законодательство; в то же время не просматриваются какие-либо факторы, способные повлиять на трансфор мацию законодательного процесса в обозримом будущем.
Применительно же к электоральной реформе вообще и к правилам парламент ских выборов в частности развитие законодательства отличалось весьма существен ным обстоятельством. Ни один законопроект, ни одна реформа (включая принятие Конституции) не находились в поле столь пристального внимания российских пол итиков; участие в президентских выборах, при большей их значимости для судьбы России, оставалось уделом немногих политических лидеров, в то время как полити ческому обществу предлагалось лишь обслуживание избирательных кампаний; а значение региональных и местных выборов в общероссийском контексте и по сей день не столь высоко. Неудивительно поэтому большое количество и разнообразие субъ ектов, участвовавших на разных этапах в создании законодательства о парламент ских выборах, и обилие столь различных факторов, влиявших на характер правовых норм и их трансформацию.
2. ЗАРЯ ЭЛЕКТОРАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ (1992-1993)
Начало второй электоральной реформы в России (первой была реформа 1989 г., благодаря которой выборы весной 1990 впервые прошли по более или менее демок ратическим нормам) было положено в рамках Верховного Совета России в 1992 г., хотя отдельные разработки велись и раньше (10). В июне 1992 г. на рассмотрение Президиума ВС был внесен проект закона "Об избирательном процессе" ("Избира тельный кодекс России"), состоявший из 7 частей — общей и тести особенных. Проект был разработан в рамках плановой процедуры соответствующим комитетом 129 ВС (руководитель рабочей группы — В.Балала) при относительном согласии фрак- — ций парламента. Уже в этом законопроекте просматривались основные черты буду щей избирательной системы России — смешанная мажоритарно-пропорциональная электоральная формула, выдвижение партиями кандидатов и представителей в со став избирательных комиссий, государственно-частное финансирование кампаний. Однако проект, вынесенный в июле 1992 г. на парламентские слушания, был раскри тикован как слабо проработанный. По мнению Д.Левчика, это обусловило провал попыток его принятия (осень 1992 г.) и лишь сыграло на руку тем силам, которые не были заинтересованы в проведении каких-либо выборов вообще под предлогом от сутствия законодательной базы (11).
Электоральная реформа вновь приобретает актуальность в начале 1993 г., когда стала очевидна непрочность компромисса между Президентом и ВС России, и рефор маторы задумались о роспуске парламента, олицетворявшего собой в их глазах едва ли не все мыслимые пороки. Естественно, что реализация этой идеи предполагала (помимо создания нового парламента как института) и выработку правил новых выборов. Иначе говоря, наряду с проектом новой Конституции, проект избиратель ного закона — независимо от своего содержания — играл роль орудия в антипарла ментской кампании. Таким образом, идеология еще не созданного избирательного закона априори была задана в описанных выше координатах политики декретного законодательства, что во многом предопределило его дальнейшую судьбу. Для раз работки нового закона на базе умеренно-просльцинской фракции ВС " Согласие ради прогресса" была создана рабочая группа во главя с депутатом В.Шейнисом, сыграв шим ключевую роль в процессе электоральной реформы.
После референдума 25 апреля 1993 г. перевыборы парламента стали неизбежны; работа группы Шейниса резко ускорилась, и уже 11 мая ею был внесен в порядке законодательной инициативы первый проект закона "О выборах в Верховный Совет Российской Федерации". После некоторой доработки этот проект с комментариями авторов был распространен 7 июня 1993 г. на Конституционном Совещании (12).
s — 2100
Заимствуя основные черты наброска "Избирательного кодекса России', проект ус-q танавливал главный принцип электоральной формулы — избрание одной половины g нижнейпалатыпарламента (225депутатов) поформулеотносительногобольшинст-u ва по одномандатным округам и другой половины — по связанным общероссийским н- спискам "избирательных объединений" (этотэвфемизм был введен из-за неясности \q правового статуса партий и означал любое зарегистрированное Минюстом обще-§ ственное объединение, имеющее в уставе запись об участии в выборах). Главная цель и данной инновации, как отмечал Шейнис и в 1993 г., и позднее (13, 14) — стимули-^ ровать структурирование политического общества и формирование партий в качест-м ве реальных субъектов политического процесса по образцу демократий как Запад-^ ной, так и Восточной Европы; кроме того, реформаторы шли "от противного", имея ^ перед глазами избранный по мажоритарной системе неработоспособный Съезд на-S родных депутатов с его слабыми фракциями и бюрократической иерархией, увенчан-^ ной авторитарным председателем ВС — этот аргумент немало способствовал публич-^ ному продвижению проекта. Идеология изменений электоральной формулы основы-я валась на логике, типичной для политики декретного законодательства. ^ Другими важными положениями проекта Шейниса стали: ^ 1. Нарезка одномандатных округов по схеме "не менее одного округа в каждом субъекте Российской Федерации", что при численности палаты в 450 депутатов неизбежно означало диспропорциональность количества избирателей в округах (к выборам 1995 г. — 1 : 61,4!). В комментарии к проекту разработчики усомнились в том, "правомерна ли такая плата принципам федерализма при формирований ниж ней палаты?", но позднее данной проблеме не придавалось серьезного значения.
2. Формирование избирательных комиссий всех уровней по принципу паритета их членов от представительных и от исполнительных органов власти; одна половина избиркомов назначалась Советами соответствующего уровня, другая — утвержда лась Советами по представлению глав администраций (в Центризбиркоме — Верхов ным Советом по представлению Президента); председатель комиссии утверждался также Советом по представлению соответствующего суда (в Центризбиркоме — 130 Конституционного суда). Одновременно вводился институт членов комиссий с пра-— вом совещательного голоса — от участвующих в выборах кандидатов и избиратель ных объединений. Некоторые льготы Советам выглядели явным реверансом предста вительным органам с целью большей "проходимости" проекта; сутью инновации была идея "двойного ключа" — контроля за избиркомами двух конкурирующих корпораций: системы Советов и "исполнительной вертикали". Такой подход отвечал установке Шейниса на тактический компромисс, но учитывал лишь текущие обсто ятельства; роспуск Советов вскоре сделал избиркомы заложниками исполнительной власти. В то же время модели формирования независимых избиркомов нс предусмат ривались; например, суды, в некоторых странах (как в Испании) исполняющие функции избиркомов, в России просто не в состоянии были взять на себя эту роль.
3. Иерархия избирательных комиссий носила трехуровневый характер: Центриз бирком (ЦИК) — окружные комиссии — участковые комиссии. Отказ от промежу точных звеньев — районных и городских комиссий был связан с желанием облегчить контроль за подсчетом голосов и оградить выборы от дополнительных источников возможных фальсификаций их итогов при промежуточном подсчете голосов. По мнению А.Собянина, в провинции фальсификации были неизбежны в пользу кон сервативных сил (15), в то время как централизация работы избиркомов позволяла исключить из числа агентов избирательного процесса местные власти. Этот подход, впрочем, не учитывал реальную организацию выборов на периферии; при его бук вальном применении требовалось бы суммирование всех голосов по федеральному округусиламиЦИКвМоскве.Позднее,входевыборов 1993г. ЦИКпроигнорировал логику этих норм и создал совместно с местными властями районные и городские оперативные штабы для. сбора промежуточных данных об итогах голосования (16).
4. Несовместимость депутатского мандата с госслужбой и недопустимость "двойного" депутатства; запрет на избрание депутатами должностных лиц админи страции (для участия в выборах они обязаны были за 5 месяцев до дня голосования сложить свои полномочия). Эта норма) призванная оградить избирательный процесс от воздействия административной мобилизации, позднее была исключена, и любые
попытки ее восстановить хотя бы частично встречали резкий отпор исполнительной власти.
5. Возможность двойной баллотировки кандидатов в общероссийском списке избирательного объединения и в одномандатном округе, имевшая целью усилить партийное влияние в одномандатных округах.
6. Петиционный принцип выдвижения кандидатов и списков кандидатов (200 тыс. подписей для общефедерального округа и подписи 2°/о от числа избирателей в одно мандатном округе, кроме кандидатом, входящих в списки избирательных объедине ний) . Этот способ был заимствован группой Шейниса из опыта Польши, но оформлен в виде норм с учетом практики демократического движения периода перестройки. Но еслив 1989-91 гг.основнымиагентамипетиционныхкампанийбылигруппыполити-ческих активистов, то уже к 1993 г. на первый план выходили элементы избиратель ных технологий — административная мобилизация иденежные вливания. По замыс лу разработчиков кандидаты должны были продемонстрировать наличие у них хотя бы минимальной поддержки избирателей. Эта задача была решена лишь частично — роль фильтра, а тем более своего рода "праймериз" сбор подписей не сыграл, ибо (за исключением левых партий и кандидатов) велся, как правило, по "индустриальной" технологии: либо административными (через паспортные столы, жилконторы, отде лы кадров предприятий), либо рыночными методами (наемные сборщики с фиксиро ванной таксой или базы данных со списками избирателей). При таком подходе неизбежным оказывался не только прямой подкуп избирателей, но и беспрецедент ный по масштабам подлог. Ситуация усугублялась тем, что полномасштабная про верка подлинности подписей была недоступна не только избиркомам, но зачастую и самим кандидатам и их командам. Таким образом, вместо того, чтобы стать катали затором политического структурирования и электоральной активности, система вы движения кандидатов вносила в избирательную кампанию дополнительные элемен ты манипулирования и коррупции. Справедливости ради заметим, что трудно было найти иной приемлемый способ номинации кандидатов в условиях, когда политиче ский вес участников выборов был как бы одинаково нулевым, но впоследствии отказаться от петиционной системы так и не удалось.
7. Принцип фиксированного минимального доступа к государственным СМИ для ведения кампаний (право не менее одного выступления по каналам ТВ и радио). Платное вещание, равно как и освещение кампании в государственных СМИ не регулировались никак. Такой подход разработчиков отвечал принятой в реформа торских кругах доктрине "свободы средств массовой информации ", согласно которо му деятельность государственных СМИ не подлежала какому-либо, в т. ч. и законо дательному, регулированию со стороны государства, что на деле означало свободу ведения пропаганды в пользу властей за счет налогоплательщиков. В дальнейшем данная сфера избирательного процесса так и не была должным образом законода тельно урегулирована; проблема справедливого освещения кампании и равенства кандидатов в государственных СМИ не решена.
8. Принцип смешанного( государственно-частного) финансирования кампаний через специально создаваемые избирательные фонды; при этом, однако, не запреща лось и частное финансирование кампаний помимо фондов. По свидетельству Шей ниса, эта идея была почерпнута им из практики political action committees в США (17). Разница, однако, была весьма существенной — в США это были специально созда ваемые организации, а не временные фонды; кроме того, даже в условиях хорошо развитой американской системы налогового контроля прямое корпоративное финан сирование кампаний запрещено. В России же, с ее господством "черного нала", единственным ограничением источников финансирования оказался запрет на ино странные пожертвования; таким образом, приоритет частного финансирования^тк-рывал дополнительные возможности влияния на кандидатов и партии со стороны крупного капитала — вплоть до неприкрытого подкупа либо покупки мест в списках "нужными" людьми.
9. Барьер в З^о голосов избирателей, необходимых для участия списка в распре делении мест по общефедеральному округу (уже на этом этапе разработчики считали возможным поднять этот уровень до 5°/п) (13). Позднее эта норма не оспаривалась
вплоть до вступления в силу закона, и лишь угроза неизбрания в Думу вызвала к q жизни ее критику и попытку отмены, парированную Конституционным Судом (18). g ^- Судебный механизм разрешения избирательных споров, который предусмат-u ривал возможность отмены незаконных решений избиркомов судами. Вместе с тем ej законом нс устанавливалась система адекватных санкций (соответствующие нормы уо носили характер отсылок к Уголовному и Административному кодексам), что обес-§ ценивало правовой контроль за ведением кампании. Кроме того, разработчиками ^ была предложена сохранившаяся по сей день абсолютно неясная формула условий ^ признания выборов недействительными: "если допущенные при их проведении на-л рушения... закона не позволяют с достоверностью установить результаты волсизъ-^ явления избирателей"; это оставляло весьма широкий простор для произвола со ^ стороны избиркомов и заинтересованных лиц, поскольку теоретически таковыми S можно счесть любые мелкие нарушения закона, в то время как самые вопиющие его о, нарушения можно посчитать недостаточным основанием для признания выборов ^ недействительными.
S Но главной целью разработчиков было все же внедрение повой электоральной ^ формулы, вокруг которой шли основные споры. Параллельно с группой Шейниса группа Балалы, дейст^вавшая в рамках Комитета ВС по вопросам работы Советов и развитию самоуправления, подготовила свой проект избирательного закона, предус матривавший сохранение применявшейся в 1990 г. мажоритарной формулы. Если по остальным вопросам реформы избирательной системы группы Шейниса и Балалы могли достигнуть компромисса, то консенсус вокруг электоральной формулы был недостижим, и якобы "согласованный" проект закона от 3 июня 1993 г. включал в себя два взаимоисключающих варианта электоральной формулы. Основные доводы критиков Шейниса сводились к опасению, что большое количество мест в парламен те по партийным спискам получат экстремисты и идее, что активность партий есть чисто столичный феномен ( 19). Более развернутое обоснование в пользу сохранения в России мажоритарной системы относительного большинства 1990 г. было представ лено А.Салминым, по мнению которого механическое соединение двух не самых 1 ^ удачных электоральных формул — пропорциональной с общефедеральным избира-____ тельным округом и однотуровой в одномандатных округах — ведет к соединению крайней поляризации с местным лоббизмом и в конечном итоге закрепит неэффек тивность парламента (20).
В свою очередь, Шейнис и его коллеги, поддержанные пропрезидентской прессой, трактовали эти возражения в категориях консерватизма и прогрессизма, т. е. вполне в духе политики декретного законодательства. Помимо 'ставшего общим местом тезиса об ускоренном политическом структурировании новой Думы в противовес манипулирусмому Хасбулатовым Верховному Совету, реформаторы предлагали и иные доводы. Например, К.Холодковский из группы Шейниса делал вывод, что сохранение мажоритарной формулы приведет к тому, что "парламент окажется представительством... частных, корпоративных интересов, и государству угрожает своего рода феодальная раздробленность", в то время как введение пропорциональ-ностипозволитпредставитьвпарламснтеобщенациональныеинтсрееы (21). Вопрос о соотнесении конституционной роли и принципов формирования парламента (про ще говоря, зачем нужны выборы по партийным спискам в ситуации, когда парламент не влияет на формирование правительства) ни в теоретическом, ни в прикладном плане не поставлен и по сей день.
В сентябре 1993 г. электоральная реформа из сферы публичных дебатов перешла к практическим мерам. Проект Шейниса, взятый за основу при создании Положения овыборахдепутатовГосударственнойдумыв 1993г. (22), былсущественноотредак-тирован в Администрации Президента. В результате из текста не только исчез запрет на избрание должностных лиц, но и вообще отсутствовали какие-либо ограничения ведения кампаний госслужащими; министры-реформаторы типа Гайдара или Шах рая получили возможность вести кампанию за счет государства. Была включена и новая норма о возможности голосования против всех кандидатов и против всех списков кандидатов. Кроме того, оказались существенно расширены полномочия Центризбиркома, в то время как формирование и функционирование ЦИК и всех иных комиссий попало под контроль "исполнительной вертикали". Наибольшие
изменения претерпела сама электоральная формула: при первоначально отмеренной численности Думы в 400 депутатов (23) ее "пропорциональной" части Указом Пре зидента было отведено 130 мест, а 270 оставлено депутатам-одномандатникам (вме сто обещанного ранее соотношения 1:1 ). Вслед за этим последовал скандал; Шейнис обвинил чиновников Государственно-правового управления Администрации Прези дента в подмене проекта; в конце концов Указом от 1 октября 1993 г. численность Думы была увеличена до прежней — 450 депутатов, а соотношение мест по спискам и одномандатным округам составило 225:225.
Данные изменения, однако, были не единственными: в ходе кампании правила выборов в Думу менялись трижды, не говоря уже о столь масштабных событиях, как назначение выборов в Совет Федерации или референдума по проекту Конституции. 6 ноября 1993 г. было введено ограничение права выдвижения избирательными объединениями кандидатов в одномандатных округах (теперь оно распространялось лишь на кандидатов, включенных в федеральные списки); но главное — в отличие от варианта 1 октября, предусматривавшего признание выборов несостоявшимися в случае, если позиция "против всех" набирает наибольшее число голосов, изменения исключали какиййибо правовые последствия такого голосования (24). При этом позиция "против всех" в бюллетенях осталась, и ничего не подозревавшие избира тели просто потеряли только по общефедеральному округу ни на что не повлиявшие 6,9 мил. голосов, поданных за нее (25); 32 депутата Думы, избранные в одномандат ных округах, получили меньше голосов, чем было подано "против всех кандидатов". Наконец, накануне голосования, опасаясь того, что из— за "раскола демократических сил" преимущество в одномандатных округах может достаться левым и национали стическим кандидатам, некоторые деятели " Выбора России" предлагали обратиться к Ельцину с просьбой о введении второго тура голосования в одномандатных округах; эта инициатива, впрочем, реализована не была, но сам ее факт симптоматичен для понимания правосознания реформаторов. 12 декабря 1993 г. показало тщетность их ожиданий.
Итоги выборов были оценены в реформистских кругах как неожиданный провал — достаточно вспомнить известную фразу Ю.Карякина "Россия, ты одурела!"; позже в качестве объяснений результатов голосования появились публикации А.Собянина о массовых фальсификациях в пользу ЛДПР, правда, не содержавшие ни одного конкретного факта. Естественно, немалую ответственность за победу ЛДПР крити чески настроенные авторы (26, 27) возложили на Шейниса как идеолога новой электоральной формулы, приводя в качестве довода очевидный факт, что эта партия получила лишь 5 мест в одномандатных округах против 59 мест по общефедерально-му. Критики Шейниса позднее упрекали его в том, что в "Положении о выборах..." он не создал установлений, дававших преимущества реформаторам (27). Однако, все то, что ставилось в вину авторам электоральной реформы, в рамках политики декрет ного законодательства было совершенно логичным — писаные и неписаные правила выборов для проельцинских сил были максимально комфортны (28). Отметим, в частности:
— внедрение положения о "пропорциональной половине" Думы вынуждало пол итиков к ускоренному формированию протопартийных структур; эта инновация, безусловно, предусматривала ожидаемое как проекцию итогов референдума апреля 1993 г. доминирование гипотетического пропрезидентского списка, о чем недвусмыс ленно высказывался Шейнис ( 17). Разумеется, и сохранение мажоритарной системы относительного большинства позволило бы оформить через два—три избирательных цикла партии, но это требовало от политиков кропотливой работы, в то время как реформа давала возможность одним приемом, по словам А.Салмина, загнать полити ков "пропорциональной метлой в рай многопартийности" (20};
— однотуровое голосование в одномандатных округах также было ориентировано на гипотетическую поддержку избирателями "единого кандидата демократических сил" и препятствовало возможному при двухтуровой системе успеху центристских кандидатов;
— централизация списков при явном доминировании в них москвичей, равно как и гиперцентрализация кампании, отвечали представлению о реформах "сверху" и ограничивали сосредоточенные в провинции электоральные ресурсы оппозиции;
— реформа института избирательных комиссий обеспечивала контроль за ними со стороны "прогрессивной" исполнительной власти в противовес "реакционным" Советам и в то же время давала избиркомам свободу для политического контроля за ходом выборов (достаточно вспомнить эпизод кампании 1993 г., когда оппозицион ному списку РОС С.Бабурина не засчитали подписи граждан России, проживающих в "ближнем зарубежье");
— отсутствие регулирования деятельности СМИ (прежде всего — государствен ных телерадиокомпаний) давало преимущества реформаторам, контролировавшим основные потоки информационного вещания и обладавшим колоссальными возмож ностями для скрытой политической рекламы — подобные технологии уже были опробованы в ходе референдума в апреле 1993 г.;
— приоритет частного финансирования выборов обеспечивал немалые выгоды кандидатам и партиям, связанным с крупным капиталом и/или с государственными структурами, обладавшими дополнительным потенциалом административной моби лизации финансовых ресурсов.
Итоги электоральной реформы с точки зрения достижения этих целей могли быть охарактеризованы известной формулой В.Черномырдина "хотели как лучше, а пол училось, как всегда". Новая избирательная система, создававшаяся реформаторами в условиях tabula rasa, без намека на консенсус политических сил, не принесла им ожидаемого успеха ни в мажоритарной, ни в пропорциональной частях; подозрения в фальсификации итогов голосования не развеяны по сей день, а гарантии свободных и демократических выборов созданы так и не были.
К чести авторов электоральной реформы, они не рассматривали демократию как власть "демократов" и потому, не отказываясь от своих концепций, последующие два года вели последовательную борьбу за демократизацию избирательного законо дательства. Однако, их позиции в политическом обществе оказались изрядно ослаб лены: речь шла не только о снижении их политического статуса и даже не о том, что профессиональное реноме создателей "Положения о выборах..."было подвергнуто сомнению. Важнее былодругое—новый этап электоральной реформы, проходивший уже в условиях политики не декретного, а переходного законодательства, был обус ловлен совсем иными факторами; группа идеологов реформы уступила места веду щих акторов нарождающимся институтам. Последовавшее после выборов развитие электоральной реформы протекало в условиях одновременной институционализа-ции законодательной политики и практической реализации новых установлений на региональном и местном уровнях.
3. ЗАКОН "ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ..." (1994)
Уже через 8 дней после избрания Думы, 20 декабря 1993 г. Указом Президента Центризбирком, проводивший эти выборы, был преобразован в постоянный орган с полномочиями по организации выборов на всех уровнях (29) и поручением подгото вить ряд законопроектов, в т.ч. и об избрании депутатов Думы. Данное решение придавало ЦИК статус регулярного института, своего рода "министерства демокра тии". Это было не просто создание еще одного бюрократического учреждения, а явственная попытка перейти от стихийности декретного законодательства к контро лю за всеми этапами избирательного процесса при формальном характере независи мости ЦИК. Соответственно, в заключительном процессе роль ЦИК как инструмен та закрепления завоеваний правящего режима сводилась к фиксации сложившейся практики при сохранении контроля за выборами исполнительной власти, с одной стороны, и максимально возможной элиминации негативных для "партии власти" последствий выборов — с другой. Почти одновременно с этим в Думе в рамках Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе (его возглавил предста витель АПР, давний идейный оппонент Ельцина В.Исаков) был создан подкомитет по избирательному законодательству во главе с членом фракции ПРЕС С.Зенкиным (в его состав вошли также Шейнис и "яблочный" депутат В.Горячев).
Конец 1993 — начало 1994 г., помимо перемещений в столичных коридорах власти, были ознаменованы избирательными кампаниями на региональном и мест-
ном уровнях. Их правила создавались, а порой и утверждались региональными пре зидентами и губернаторами по образу и подобию правил выборов в Думу. В итоге кампании в регионах стали ухудшенным вариантом федерального опыта и изобило вали примерами "джерримендеринга", прямого и косвенного подкупа избирателей, грубой административной мобилизацией, многочисленными изменениями правил выборов в ходе кампаний и судебными процессами, часто не имевшими практиче ских последствий из-за отсутствия действенной системы санкций (27, 30). Почти сразу же после начала работы Думы ряд депутатов из регионов, возмущенных про изволом исполнительной власти во время выооров в представительные органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, потребовали рассмотре ния этого вопроса в Думе. Но ограниченность правовых возможностей Думы не позволяла депутатам добиться реального решения, и 11 февраля 1994 г. было принято ни к чему не обязывающее постановление с обращением к Президенту, "как гаранту прав и свобод граждан", принять меры по обеспечению их избирательных прав и "в первоочередном порядке внести проект федерального закона о гарантиях избира тельных прав граждан" (31). При повторном рассмотрении этого вопроса две недели спустя было принято еще одно сходное по смыслу обращение, где говорилось: " Госу дарственная Дума в первоочередном порядке рассмотрит проекты федеральных за конов о гарантиях избирательных прав граждан..., которые могут быть внесены Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, другими субъекта ми законодательной инициативы" (32).
Отсутствие Думы в перечне возможных субъектов внесения законопроектов весь ма примечательно. Ведь тем самым инициатива в законодательном процессе была передана Центризбиркому. Разумеется, здесь немалую роль играли интересы "пар тии власти", склонной ограничить влияние Думы на выработку установлений. Но и сама Дума, в первые полгода своей деятельности не имевшая условий для реального законотворчества, не могла быть в этом процессе самостоятельной. Позиции боль шинства думских фракций по вопросам избирательного законодательства носили весьма расплывчатый характер. Либералы из " Выбора России", тогда еще безогово рочно поддерживавшие Президента, не склонны были проявлять инициативу. Левая оппозиция, еще не оправившаяся от последствий октября 1993 г., исходила из прин ципа: "лучше плохой закон, чем хороший указ", и потому предпочитала идти по пути частных изменений, а не выдвижения радикальных альтернатив; правда, член фракции КПРФ О.Миронов внес в Думу авторский проект закона "Об основах избирательного законодательства в Российской Федерации" (33), но это было скорее частной инициативой депутата (проект получил отрицательное заключение экспер тов и на заседание Думы вынесен не был (34). Другие фракции не выступали в Думе как целостные субъекты законодательной политики, ограничиваясь лоббированием тех или иных частных решений.
Особняком в этом ряду стояло "Яблоко", позицию которого по данному вопросу определял Шейнис; фракция поставила выработку Избирательного кодекса в число приоритетов своей думской работы. Шейнису удалось восстановить созданную им в 1993 г. рабочую группу, но дело продвигалось медленно из-за ее стремления к максимальной четкости формулировок, к детальному согласованию позиций, для чего Шейнис проводил многочисленные совещания и семинары фракции, привлекал к работе большое число экспертов (включая аналитиков Центризбиркома и Админи страции Президента) (35). Такой подход был бы вполне уместен в ситуации регуляр ного законодательства, но переходный парламент требовал более быстрых решений.
Тем временем Центризбирком форсировал работу над законопроектом "Об ос новных гарантиях избирательных прав граждан Российскогй Федерации", рассчиты вая на быстрое проведение проекта через Думу; первоначальный вариант, разрабо танный группой во главе с экспертом ЦИК А.Постниковым и внесенный в Думу Центризбиркомом от имени Президента 20 апреля 1994 г., мог бы, по замечанию А.Лукьянова, претендовать на название "проекта закона о всевластии Центризбир кома" (34). И действительно, в проекте, базировавшемся на нормах "Положения о выборах..." 1993 г. и его региональных аналогах, фактически ЦИК делегировались полномочия по бесконтрольному регулированию всего избирательного процесса.
Естественно, большинство фракций выступили против принятия закона в таком виде; под угрозой провала на пленарном заседании Думы проект был снят с повестки дня и отправлен на доработку. Новый вариант проекта, распространенный 10 мая (36), также явно "не проходил" через Думу; поэтому 20 мая распоряжением первого зампреда Думы М.Митюкова ("Выбор России") для согласования проекта была со здана рабочая группа во главе с Рыжковым, куда вошли представители всех фракций и профильных комитетов.
Примечательно, что проект закона "Об основных гарантиях..." изначально был ориентирован на регулирование основных положений избирательного процесса на всех уровнях и выборов во все органы, т.е. носил рамочный характер (в т.ч. и по отношению к будущему закону о выборах депутатов Госдумы). Это обстоятельство весьма характерно для переходного законодательства, ибо рамочные установления закрывали путь к возврату к декретному законодательству и ограничивали возмож ность проведения выборов по указам и распоряжениям. Вместе с тем для переходного этапа вполне логично выглядели ограничения допуска новых акторов к избиратель ному процессу; это, в частности, нашло свое отражение в такой норме проекта, как предварительная — за шесть месяцев до объявления даты выборов — регистрация Уставов избирательных объединений. К сожалению, эта норма (вообще говоря, не решающая проблемы консолидации фрагментированной партийной системы, а лишь влияющая на темп этого процесса) не соотносилась ни со здравым смыслом (почему именно такой срок, почему отсчет идет от даты назначения выборов, а не от даты самих выборов, что делать в случае внеочередных выборов и т.д.), ни тем более с реальной практикой партийного строительства переходного периода. В сходном духе был выдержан и ряд других норм — они создавали внешние запреты и ограничения, как будто бы имевшие целью оградить избирателей от ложной или неполной инфор мации либо исключить диктат внутри партий (37). Так, эксперты ЦИК внесли в проект требование выдвижения кандидатов на съезде (конференции) избирательно го объединения тайным голосованием, но оно легко могло быть применено и в партии с недемократическим внутренним устройством (скажем, в ЛДПР, делегировавшей своему лидеру практически неограниченные полномочия); в предельном варианте эта партия могла провести и конференцию с нормой делегирования 1 (один) человек от всей партии.
Главная полемика в Думе проходила по другим положениям проекта и, прежде вссго,вокруг порядка формирования и полномочий избиркомов, механизмов обще ственного контроля. От первоначального варианта широких полномочий ЦИК ре шила уйти, записав в проект отсылочную норму о специальном федеральном законе; в итоге рабочая группа включила в текст законопроекта перечень полномочий изби рательных комиссий, одновременно введя механизм судебной защиты избиратель ных прав граждан, и,усилиями сторонников Шейниса,ряд положений об обязатель ности публикации итогов выборов, о расширении объема и сроков полномочий чле нов избиркомов с правом совещательного голоса, и, наконец, о непременном предо ставлении наблюдателям заверенных копий протоколов избирательных комиссий (так наз. третьи экземпляры) (38). Отметим также внесенную в проект — еще в варианте ЦИК — норму об обязательности приостановки кандидатами-госслужащи ми исполнения своих служебных обязанностей на время участия в кампании. Вместе с тем в проекте были сохранены многие установления периода декретного законода тельства, в т.ч. институт ^избирательных объединений" и петиционный принцип выдвижения кандидатов; попытки группы Шейниса предложить в качестве альтер нативы избирательный залог встретили жесткое неприятие левых фракций Думы; одновременно по настоянию фракций КПРФ и АПР в проекте появились положения о сборе подписей на предприятиях и в трудовых коллективах, что увеличивало потенциал административной мобилизации избирателей.
Но больше всего в Думе спорили вокруг способа назначения членов ЦИК. Согла сованный проект, внесенный рабочей группой Думы на заседание 24 июня, предпо лагал назначение 15 членов ЦИК: председателя назначал бы Президент, заместите ля председателя и 6 членов комиссии — Совет Федерации, секретаря и 6 членов комиссии — Дума. Но это положение, как и ряд других, вызвало неприятие депута тов почти всех фракций, и предложение о принятии проекта в первом чтении набрало
в Думе лишь 81 голос при необходимых 226 (альтернативное предложение фракции "Яблоко" о внесении концептуальных поправок в проект получило 109 голосов) (34). Новый вариант проекта предполагал иную схему: по 5 членов ЦИК назначают Президент, Совет Федерации и Дума; остальные избиркомы назначаются на пари тетных началах региональными и местными представительными и исполнительны ми органами (39). Но и повторное обсуждение на заседании 14 июля также не дало результата — проект набрал 220 голосов, "яблочное" предложение о концептуаль-ныхпоправках— 127 (40). 20июлябыловынесенокомпромиссноерешение—проект закона был принят в первом чтении с изъятием перенесенных на второе чтение статей о порядке формирования избирательных комиссий (41).
Дальнейшее рассмотрение проекта шло под мощным прессингом ЦИК — ряд заседаний рабочей группы проводились непосредственно в Центризбиркоме, и его представители почти открыто шантажировали депутатов угрозой президентского вето в случае принятия Думой "неправильных" поправок; ко второму чтению в Думу организованно поступили поправки от 40 субъектов законодательной инициативы из регионов с предложением сохранить предложенный порядок назначения — им про тивостояла лить поправка Ю.Болдырева, предполагавшая назначение членов ко миссий только представительными органами (10 членов ЦИК — Советом Федера ции, 9 — Думой) (42). Но эта поправка на заседании 26 октября набрала лишь 130 голосов (43). В тот же день законопроект был принят сразу в третьем чтении, и после одобрения его 16 ноября Советом Федерации 6 декабря подписан Президентом (44).
Хотя основным аргументом при рассмотрении законопроекта была необходи мость срочно ввести в рамки закона выборы в регионах, реально никакой роли на выборах органов власти субъектов Федерации он не сыграл — ко времени вступления закона в силу в большинстве регионов они уже прошли. Тем не менее его принятие уже необратимо определило (по крайней мере, на ближайшие годы), основные кон туры российской избирательной системы. Все последующие попытки ее изменения имели лишь локальный характер, не посягая на заложенные основы.
4. НА ПУТИ К ЗАКОНУ О ВЫБОРАХ (1994-1995)
Итак, принятие закона "Об основных гарантиях..." открыло путь к внесению в Думу президентского законопроекта о выборах в Думу, разработка которого нача лась еще в начале 1994 г. К осени он существовал в двух вариантах, различавшихся электоральными формулами. Основной проект, подготовленный рабочей группой ЦИК (45), в целом базировался на "Положении о выборах..." 1993 г. и ряде норм закона "Об основных гарантиях..." и отличался следующими новациями:
1. Соотношение пропорциональной и мажоритарной частей Думы — 150:300 против 225:225.
2. В статью 37 была внесена норма, запрещавшая одновременную баллотировку кандидатов в федеральном списке и по одномандатному округу (якобы для создания равных условий независимым кандидатам-одномандатникам и партийцам, в 1993 г. обладавшим правом двойной баллотировки в списке и по округу; на деле же это уменьшало бы число думских партийцев и влияние партий в целом).
3. Количество подписей, необходимых для регистрации федерального списка, составляло 250 тыс. против 100 тыс. в "Положении..." 1993 г.; при этом на один субъект Федерации могло приходится не более 7% подписей (в 1993 г. — 15% ); данная норма была призвана продемонстрировать наличие у партий поддержки избирателей в различных регионах России, хотя на практике какой-либо связи между этими параметрами выявлено не было.
4. Вышестоящим избирательным комиссиям предоставлялось право назначения нижестоящих избирательных комиссий, что явно противоречило закону "Об основ ных гарантиях..." (позднее эта норма была из проекта изъята).
5. Восстанавливалась исключенная из "Положения..." 1993 г. норма о признании выборов несостоявшимися в случае, если количество голосов против всех кандидатов превышает количество голосов, поданных за кандидата, получившего наибольшее
их число; в то же время аналогичная норма в отношении голосования против всех списков кандидатов так и не была восстановлена.
6. Были введены различные уровни барьера для избирательных объединений и блоков по общефедеральному округу — соответственно 5% и 7%. Какой-либо ло гичной мотивации этой нормы разработчиками приведено не было, и позднее она была исключена из проекта.
7. В качестве "отступного" депутатскому корпусу в обмен на поддержку прези дентского проекта в переходные положения (статья 70) была внесена норма, разре шавшая избирательным объединениям действовавшей Думы не собирать подписи для регистрации на ближайших выборах. Сам по себе этот шаг был логичным отходом от петиционной системы выдвижения, но в данном контексте выглядел платой от исполнительной власти за лояльность.
Альтернативный законопроект, представленный экспертами ЦИК А.Постнико вым и В.Васильевым, совпадал с основным вариантом, но отличался более изощрен ной конструкцией электоральной формулы — согласно ему, вся страна делилась на 450 одномандатных округов, кроме того, образовывался общефедеральный округ: при этом не допускалась одновременная баллотировка в одномандатном округе и по списку. В одномандатных округах победителями объявлялись кандидаты, получив шие не менее 30% голосов, остальные же мандаты распределялись между списками избирательных объединений (46). В Центризбиркоме конструкцию Постникова и Васильева сочли слишком сложной для реализации, ломающей уже сложившийся механизм организации выборов; предпочтение было отдано привычной схеме основ ного проекта.
Как видим, в обоих вариантах законопроекта содержался ключевой замысел — ограничение партийного влияния в Думе, в чем исполнительная власть не без осно вания видела главное препятствие для ее управляемости ("вменяемости") (47). Развернуто эту позицию представил М.Афанасьев из Аналитического центра при Президенте России. Он определил голосование за списки в переходном обществе как выбор "безыдейного, зато агрессивного "послесоветского" сознания", следствием чего становится "аккумуляция экстремистского негативизма и фашизоидных тен денций в российском обществе", в то время как голосование за кандидатов но мажо ритарной системе выражает интересы "индивидов и их временных сообществ", ко торые испытывают "острую потребность в патронаже". Показательно, что те же доводы, которые приводились в защиту партийного парламента годом ранее, теперь — в силу изменившихся задач "партии власти" — использовались с обратным знаком (48).
1 ноября 1994 г. Президент официально внес в Думу законопроект "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; 14 ноября, наконец, был представлен и многострадальный проект Избирательного кодекса. Их рассмотрение было назначено на 23 ноября. Таким образом, Дума должнабылавыбиратьмеждудвумяпроектами; вобычнойситуации, незатрагивав шей интересы большинства думцев, выбор, как правило, определялся мнением проф ильного комитета, в то время как фракции влияли на принятие законов довольно слабо. При наличии альтернативных проектов профильный комитет чаще всего если не получал поддержку большинства, то, по крайней мере, был в состоянии заблоки ровать неприемлемый проект; но даже крупные фракции в этой ситуации не могли провести свой проект без поддержки "временного большинства" (7, 49). Но в случае с законом о выборах позицию Думы определяли заинтересованные акторы — депу татские фракции, чье мнение формировалось под воздействием двух ключевых фак торов:
1. Сохранение status quo электоральной формулы. По понятным причинам в этом было заинтересовано большинство фракций Думы, за исключением сформирован ных из одномандатников депутатских групп "Новая региональная политика" и "Со юз 12декабря" (онивыступализасокращениепартийногопредставительствавДуме и готовы были поддержать крайнюю позицию отказа от выборов по спискам). Особую позицию занимали фракции ДПР и ЛДПР, выступавшие за расширение партийной части Думы до 450 депутатов, но и не бывшие против сохранения действовавшей электоральной формулы.
2. Лояльность/нелояльность к Президенту. Фракции левого крыла Думы КПРФ и А.ПР — были убеждены в том, что Президент подпишет лить тот закон, проект которого внес он сам, и не потерпит никаких альтернатив: по имеющимся сведениям, эти настроения умело подогревались представителями ЦИК. Угроза про ведения новых выборов по очередному указу, с вновь измененными правилами и неясными последствиями, вынуждала левых отвергнуть Избирательный кодекс, как бы хорош он ни был, и не говорить "нет" любому проекту, исходившему от Прези дента. По сходным основаниям президентский проект поддерживали "Выбор Рос сии" и ПРЕС.
Некоторое влияние на определение партийных мнений оказало также и нежела ние способствовать усилению позиций фракции "Яблоко" в случае поддержки Ду мой проекта Избирательного кодекса; наконец, не последнюю роль играли и доводы представителей ЦИК о том, что кодификация избирательного законодательства не только преждевременна, но и ломает схему законодательства, сложившуюся с при нятием закона "Об основных гарантиях..." — эти доводы на заседаниях профильного комитета и на слушаниях в Думе приводились, в частности, С.Зенкиным и В.Исако вым. В целом согласиться с идеей Избирательного кодекса — характерного для регулярного законодательства нормативного акта — было для переходного парла мента невозможно. Логика переходного законодательства вынуждала заинтересо ванных акторов сохранять свободу маневра в выборе правят игры, в то время как кодекс сразу задавал жестко очерченные рамки установлений; скажем, принятие Гражданского кодекса было вероятным лишь при совпадении намерений различных участников законодательного процесса — в случае же избирательного законодатель ства такой консенсус был явно недостижим. (Шейнис этот факт игнорировал, что сыграло не последнюю роль в провале идеи Избирательного кодекса.)
Необходимость решения полярных задач — сохранения электоральной формулы и предотвращения угрозы президентского вето — вызвала неординарную реакцию депутатов. Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе на заседании 15 ноября предложил принять в первом чтении проект Президента, учтя ко второму чтению положения "яблочного" проекта Избирательного кодекса, но наряду с этим 139 рекомендовал Думе сразу же внести в проект три концептуальные поправки:
— восстановить соотношение пропорциональной и мажоритарной частей Думы 225:225;
— восстановить право одновременной баллотировки кандидатов в федеральном списке и по одномандатному округу;
— исключить статью 70 законопроекта об освобождении представленных в Думе избирательных объединений от сбора подписей.
Регламент Думы не предусматривал внесения каких-либо поправок в законопро екты при принятии их в первом чтении; предложенная комитетом процедура голо сования в первом чтении проекта с поправками была использована палатой лишь дважды (второй случай — голосование с поправками в первом чтении проекта закона о референдуме, состоявшееся в тот же день, 23 ноября 1994 г.). Это сознательное нарушение регламента было вызвано опасениями, что внесение поправок во втором чтении будет затруднено из-за отсутствия временного большинства, о чем, в част ности, говорил на заседании Думы Г.Явлинский (50). Голосование "в пакете" при отступлении от регламента — за принятие проекта в первом чтении с поправками — позволяло сформировать это временное большинство без особых проблем (7). Но голосованию предшествовала жаркая дискуссия.
Проект Избирательного кодекса изначально не имел шансов быть принятым, и его представление в Думе Явлинским было чисто политическим актом, содержавшим резкуюкритикузаконотворческойпрактики ("90% присутствующих...даженепро-читали эти законопроекты... голосование на самом деле во многом уже предреше но"). Он даже не был поставлен на голосование. Вся остальная дискуссия шла в основном вокруг поправок к президентскому проекту — их поддержали фракции "Выбор России", "Женщины России", КПРФ, ДПР и АПР; фракция ПРЕС согласи лась лишь с одной поправкой — об одновременной баллотировке в списке и в округе, а группа "Союз 12 декабря" предложила ее модификацию: если партийный кандидат проигрывает выборы по одномандатному округу, то он выбывает и из списка. Нако-
нец, фракция ЛДПР в лице Жириновского в категоричной форме высказалась за q сохранение ст. 70. По итогам голосования проект комитета с двумя первыми поправ-^ ками (51) поддержали 258 депутатов (против — 36, воздержался — 1); поправка об ^ исключении из проекта ст. 70 голосовалась отдельно, но была заблокирована фрлк-д цией ЛДПР и набрала лишь 200 голосов (против—23, воздержались—2) (7, 50, 52). \q В последующие три месяца работа над законопроектом была вполне рутинной. § Президент, как и следовало ожидать, уже 3 декабря направил в Думу письмо о и нарушении регламента, содержавшее завуалированную угрозу иска в Конституци-^ онный Суд о признании будущего закона неконституционным, и предложил ей м вернуться к первому чтению законопроекта. Однако на заседании 14 декабря это ^ предложение набрало лишь 161 голос, и вопрос нс вошел в повестку дня; по мнению ^ Зенкина) большинство думцев опасались прежде всего затянуть процедуру принятия S закона (52).
^ Подготовка проекта ко второму чтению была поручена рабочей группе из пред-^ ставителей всех фракций и профильных комитетов во главе с Зенкиным; вновь, хотя s и в меньшей степени, ее позиция по тем или иным поправкам определялась мнением ^ Центризбиркома. Всего к проекту закона было подано рекордное число поправок — • свыше 700 — как от отдельных депутатов, так и от региональных органов власти. Среди них отметим 199 поправок Горячева, Шейниса и Митрохина, представлявшие собой извлечения из соответствующих положений проекта Избирательного кодекса; менее объемны, но не менее важны для судьбы законопроекта были и подготовленные Г.Сатаровым "Замечания" Президента от 19 января 1995 г. Президент еще раз настаивал на рассмотрении проекта в первоначальной редакции, ибо в законопроект "был внесен целый ряд имеющих концептуальный характер изменений и дополне ний", в силу чего он "не может рассматриваться как внесенный Президентом..." Сущностный же характер носили два замечания Президента — одно из них требова ло восстановить формулу 150:300, другое предлагало второй тур голосования в одно мандатных округах (эта позиция "Яблока" из проекта Избирательного кодекса, в то время как Президент предполагал однотуровое голосование). С возможностью одно-140 временной баллотировки Ельцин согласился.
— Пакеты одобренных и отклоненных рабочей группой поправок (53) были вынесе ны на второе чтение 15 марта. Наиболее важными из них, рекомендованными к принятию Думой, являлись:
— снижение порога сбора подписей с 250 до 200 тыс. (в случае внеочередных выборов —100 тыс.);
— восстановление единого 5^, барьера для избирательных объединений и блоков; — формирование окружных и участковых избирательных комиссий соответству ющими представительными и исполнительными органами власти и выборными ор ганами местного самоуправления;
— утверждение схемы нарезки избирательных округов, включая зарубежные участки, федеральным законом (в случае его непринятия либо в случае досрочных выборов действовала нарезка, применявшаяся на предыдущих выборах). Данная поправка могла служить страховкой действующих думцев от произвола ЦИК в случае перенарезки округов;
— запрет на подкуп избирателей в любых формах как на этапе сбора подписей, так и при ведении агитации; запрещалось также ведение агитации, осуществляемой с предоставлением избирателям бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг, ценных бумаг и т.д. Эти поправки были внесены в "яблочных" пакетах; на практике их применение было ограничено отсутствием системы адекватных санкций;
— ограничение предельных размеров избирательных фондов кандидатов и изби рательных объединений. Норма, направленная на ограничение частного финансиро вания кампаний, не дала, однако, значимого результата из—за низкой эффективно сти института избирательных фондов;
— смягчение нормы о предварительных сроках регистрации Уставов избиратель-' ных объединений до начала кампании (для выборов 1995 года); в порядке исключе ния вместо 6 месяцев до назначения даты выборов был установлен срок в 6 месяцев до дня выборов. Появление этой поправки перед самым внесением проекта на второе чтение было непосредственно связано с подготовкой создания проправительствен-
ных блоков — в противном случае они просто лишались бы права участвовать г, выборах.
Из отклоненных поправок в качестве наиболее значимых выделим поправку Болдырева об исключении нормы "не менее одного округа на один субъект федера ции ", что автоматически влекло бы за собой пересмотр всей нарезки округов, но при этом помогло бы ослабить в парламенте влиятельное "северное лобби"; депутата Т.Токаревой (фракция АПР) (54) — о равенстве нормы представительства — но из-за несогласованности с фракциями эта поправка не была поддержана; кроме того, се принятие осложнило бы прохождение законопроекта в Совете Федерации; и поправку группы Шейниса о введении второго тура голосования в одномандатных округах. Из опыта 1993 г., когда разброс голосов за реформаторских кандидатов в некоторых округах вел к победе левых и национально-патриотических сил, следо вало, что во втором туре были заинтересованы прежде всего либеральные партии. Однако "Выбор России" еще накануне обсуждения законопроекта в первом чтении заявил о согласии с однотуровой системой (55), что фактически ставило крест на двухтуровой схеме. Можно предположить, что для "выбороссов" подобный подход был принципиален, ибо введение второго тура объективно способствовало бы победе центристски ориентированных кандидатов и провалу радикалов; кроме того, имела место и самоидентификация "выбороссов" как "Самых Главных Демократов", в пользу которых и должны были снимать свои кандидатуры прочие перед лицом "красно—коричневой угрозы". По прошествии времени эту позицию следует оценить как недальновидную.
Часть из этих поправок голосовалась на пленарном заседании Думы, но, как показала практика, принятие там поправок было возможно лишь при близкой к консенсусу согласованности позиций между фракциями. При втором чтении были приняты лишь две поправки: группы Шейниса — о предоставлении данных проме жуточного подсчета голосов и депутата Аничкина — об исключении из бюллетеня графы "против всех кандидатов". Принятие поправки Аничкина вызвало протест зампреда ЦИК А.Иванченко, и в итоге перед третьим чтением текст был откоррек тирован в варианте 1993 г.; голосование "против всех" вновь оказалось ни на что не влияющим.
Основные же страсти разгорелись вокруг электоральной формулы. По требова нию Президента проект был вновь переголосован в "первозданном" виде, внесенном 1 ноября. Это предложение провалилось: 143 голоса "за", 139 — "против". После этого вновь был поставлен на голосование в первом чтении проект, принятый 23 ноября — теперь уже как "проект Комитета по законодательству". После пяти туров голосования проект набрал 262 голоса "за" (54), а поправка Президента о возврате к электоральной формуле 150:300 — вновь провалена .(144 голоса "за" — ПРЕС, группы "Новаярегиональнаяполитика", "Стабильность", "Россия" и часть "Выбора России"). Кроме того, подавляющим большинством (308 голосов "за", 30 — ЛДПР — "против") была изъята ст. 70 о льготах действующим думским фракциям при сборе подписей. Во втором чтении законопроект получил 240 голосов "за" при 66 "против"; характерно, что и в этом случае ЦИК нс выступал против него, как бы согласившись с внесенными поправками.
24 марта проект был принят в третьем чтении (257 голосов — "за", 37 — "про тив") (56). Хотя, по думскому регламенту, процедура третьего чтения нс предусмат ривает внесения поправок (текст голосуется в целом), в данном случае по инициа тиве фракций КПРФ и "Яблоко" в проект была внесена ст. 66, согласно которой использование на выборах автоматизированной информационной системы допуска ется только в справочном режиме, и ее данные не имеют юридических) значения.
Таким образом, при прохождении законопроекта о выборах депутатов в Думе сформировалось устойчивое как по численности, так и по составу временное боль шинство сторонников проекта — достаточное для принятия закона, но не для пре одоления вето Президента или Совета Федерации. Содержание же дискуссий по законопроекту отразило основную тенденцию переходного законодательства — стремление к закреплению в установлениях новой практики при соблюдении баланса интересов различных акторов; последующие события показали, впрочем, что сохра нить этот баланс оказалось значительно сложнее.
5. БОЛЬШИЕ МАНЕВРЫ (1995)
Принятый Думой закон о выборах II апреля 1995 г. был рассмотрен Советом Федерации. Его позиция была непримиримой — за одобрение высказались лишь 11 сенаторов; закон был отклонен "в связи с неприемлемостью отдельных положений" — прежде всего электоральной формулы. Среди противников закона можно выделить три группы:
— представители региональных элит, заинтересованные в увеличении числа депутатов-одномандатников и усилении влияния регионов в Думе;
— политики, заинтересованные в сокращении пропорциональной части Думы по идеологическим мотивам либо опасавшиеся президентского вето в случае отказа Думы изменить электоральную формулу; среди них, в частности, отметим Е.Мизу-лину и Ю.Болдырева;
— политики, заинтересованные в том, чтобы вообще не проводить выборы, под предлогом, в частности, отсутствия законодательной базы; среди них наиболее вид ная фигура — председатель СФ В.Шумейко, отстаивавший тезис о необходимости переноса выборов (61); его позиция была обусловлена судьбой проекта закона о порядке формирования верхней палаты — обсуждавшиеся Думой варианты ее из брания либо формирования из числа "первых лиц" регионов лишали Шумейко места в публичной политике; судьба закона о выборах в Думу, таким образом, могла быть для него частью бюрократического торга.
Согласно регламентной норме, палатами была создана согласительная комиссия (сопредседатели — Е.Мизулина и В.Исаков), которая должна была выработать ре комендации по координации позиций палат. Однако Совет Федерации из-за отсут ствия кворума не смог определить перечень своих замечаний и первое заседание согласительной комиссии 18 апреля было сорвано (52); стороны ограничились лишь констатацией разногласий по электоральной формуле. В таких случаях в Думе, как правило, при наложении вето СФ сперва ставился на голосование вопрос о преодо лении вето, и лишь потом — о согласии с теми или иными замечаниями верхней палаты. Но, поскольку в Думе не набиралось 300 сторонников закона, было принято иное (также типичное для "торга" между палатами) решение — 21 апреля Дума 258 голосами "за" принимает сразу в трех чтениях закон "в новой редакции" (с двумя поправками, не имевшими отношения к разногласиям палат). Более того, на том же заседании Думы было проведено и голосование об изменении электоральной форму лы, продемонстрировавшее прежний расклад сил: за формулу 150:300 проголосовало 154 депутата, за формулу 120:330— 132 депутата. Иначе говоря, Дума подтвердила неизменность своей позиции.
Следующий шаг СФ был аналогичен первому: 4 мая закон вновь отклоняется с прежней формулировкой (те же II голосов "за"); в свою очередь, рейтинговое голосование сенаторов демонстрирует их предпочтения: за чисто мажоритарный принцип выборов — 97 депутатов, за формулу 150:300 — 48 депутатов, за формулу 225:225 — 7 депутатов. Такая расстановка сил явно показывала возможность комп ромисса между палатами на формуле 150:300.
Обычно после повторного вето Совета Федерации Дума (если была заинтересова на в принятии закона) все же шла на уступки верхней палате, но в данном случае на кон была поставлена личная судьба едва ли не всех парламентариев. Немалую роль играли и еще три фактора: во-первых, Президент в ходе спора между палатами хранил молчание и лишь через Г.Сатарова давал понять, что не будет прибегать к вето, ибо заинтересован в проведении выборов по закону; во-вторых, в руках Думы был такой рычаг давления на сенаторов, как принятый лишь в первом чтении зако нопроект о порядке формирования СФ (предполагавший избрание верхней палаты); в-третьих, наконец, к началу мая 1995 г. в российском политическом обществе стала очевидна необратимость проведения парламентских выборов в рамках закона, а не декретных норм. Дело не только в том, что уже была запущена машина администра тивной мобилизации по созданию объединения "Наш Дом — Россия" (его учреди тельный съезд состоялся 12 мая); и не только в том, что на фоне чеченской войны и общего кризиса доверия к власти режим объективно нуждался в выборах как меха низме легитимации, и в этом смысле закон о выборах значил больше, чем просто
набор правил. Пожалуй, ключевую роль в судьбе выборов вообще и закона о выборах в частности играло то обстоятельство (возможно, неосознанное до конца самими акторами), что после периода затяжного раскола нарождающаяся российская пол итическая элита была как никогда заинтересована если еще не в консолидации, то уже в выработке общих "правил игры". Продолжая известное сравнение процесса трансформации с шахматной партией, предложенное Г.О'Доннсллом и Ф.Шмитте-ром (58), можно говорить о том, что российские политики уже не могли "делать ходы" шахматной доской по голове партнера — не потому, что жаждали принять нормы "цивилизованных стран", но прежде всего из-за неспособности нанести кон куренту решающий удар. Принятие согласованных правил выборов, таким образом, могло стать важнейшим моментом в идейном оформлении "партии власти" с ее лозунгом стабильности; проведение же выборов по президентскому указу и с усечен ной пропорциональной частью парламента усугубило бы разногласия внутри "пар тии власти" и ослабило бы ее организационное единство (59).
Итак, в треугольнике Дума — Совет Федерации — Президент нижняя палата с се конституционно усеченными полномочиями все-таки имела возможности для сохранения своей позиции по электоральной формуле. Затяжка с принятием закона ограничивала его противникам маневрирование — по закону крайним сроком для назначения выборов являлось 17 августа. Не в последнюю очередь этим обстоятель ством можно объяснить тот факт, что на заседании 11 мая Дума — с третьей попытки — наконец набирает искомые 300 голосов для преодоления вето СФ и принимает закон в прежней редакции с формулой 225:225 (предложение о формуле 150:300 получило 140 голосов). Однако 23 мая, "учитывая мнение Совета Федерации", Президент отклонил закон о выборах и предложил создать согласительную комиссию палат. Этот шаг, как будто противоречащий сказанному выше, был вполне логичен — Президент не мог открыто принять чью-либо сторону в споре палат, и, кроме того, явное поощрение им думского варианта закона усиливало позиции создаваемого НДР, в чем Кремль также не был заинтересован.
24 мая Дума предприняла три попытки преодолеть вето Президента, которые потерпели неудачу из-за позиции "Выбора России", ранее поддержавшего преодо ление вето СФ. В тот же день Дума приняла решение о создании согласительной комиссии из 12 депутатов от всех фракций и профильных комитетов, а также обра тилась к Президенту с просьбой об отзыве вето: 30 мая Президент ответил отказом, ссылаясь на то, что Конституция процедуры отзыва вето не предусматривает.
Согласительной комиссии предстоял поиск компромисса. Предложения Прези дента, подготовленные Сатаровым, сводились к четырем поправкам: возврат к фор муле 150:300; изъятие из закона нормы об обязательном освобождении от служебных обязанностей кандидатов—госслужащих (полугодом ранее Президент легко подпи сал закон "Об основных гарантиях...", содержавший аутентичную норму); введение в одномандатных округах второго тура голосования; повышение порога явки изби рателей до 50'/,. Первые две поправки Президента полностью совпадали с требова ниями СФ. Думцы довольно легко согласились со второй поправкой, и в закон было решено внести расплывчатую норму о том, что кандидаты ''нс вправе использовать преимущества своего должностного положения в интересах избрания". В свою оче редь, Сатаров не стал настаивать на последних двух поправках. Но электоральная формула оставалась камнем преткновения; 8 из 12 думских членов комиссии наста ивали на сохранении соотношения 225:225. В одном из вариантов предлагалось ограничить в списках число кандидатов, проживающих в одном регионе (имелись в виду москвичи), уровнем 30%. Такая норма устраивала думцев, но явно противоре чила Конституции.
Решение пришло неожиданно. 1 июня депутат И.Лукашев ("ЯБЛОКО"), имев ший разногласия с рядом столичных функционеров объединения, внес в согласитель ную комиссию поправку об ограничении в списках количества кандидатов, не вхо дивших в региональные группы (так наз. "центральной части списка"). Эти канди даты получали места в Думе при распределении мандатов в первую очередь; лишь после этого проходило распределение мест внутри списка между региональными группами кандидатов в соответствии с числом голосов, набранных в регионах. Неу дивительно, что в "центральные" части списков входили известные столичные пол-
итики и просто "нужные" люди, в то время как региональные партийцы довольство-q вались оставшимися местами. Такой подход отчасти был выгоден как прсдставите-^ ля^ региональных элит, приобретавшим шансы влиять на состав региональных ^ групп кандидатов, так и партийным функционерам, получавшим возможности для j внутрипартийного маневра в отношениях со своими региональными организациями. \о Поправка Лукашева предполагала отвести "центральной части списка" лишь 8 мест, § думцы настаивали на расширении ее до 16 и даже до 24; сенаторы готовы были и согласиться, но занявший жесткую позицию Болдырев настоял на норме в 12 канди-^ датов, которая соответствовала уровню поддержки того или иного списка в 5% м голосов избирателей. Другой компромиссной нормой стало лишение избирательных ^ объединений, зарегистрировавших свои федеральные списки, права не собирать ^ подписи при выдвижении кандидатов в одномандатных округах; в ответ на это думцы S настояли на том, чтобы подписи в поддержку партийных кандидатов-одномандатни-q, ков засчитывались в общую квоту необходимых для регистрации 200 тыс. ^ С этими поправками 9 июня текст закона вновь был принят Думой ("за" — 264 S депутата, "против" — 43 — "Выбор России", группы "Россия" и "Стабильность"). ^ 14 июня согласованный проект голосуется в Совете Федерации и... нс набирает ^ необходимых 90 голосов ("за" — 76, "против" —12, в т. ч. II губернаторов). Лишь 15 июня повторное голосование СФ приносит одобрение ("за" — 1 13, "против" — 9); 21 июня многострадальный закон был подписан Президентом и 28 июня вступил в силу (60).
На этом, впрочем, мытарства с законодательством о выборах в Думу отнюдь не закончились. Для проведения выборов предстояло принять закон об утверждении схемы нарезки одномандатных округов. Проект этого закона был подготовлен ЦИК (61) и 5 июля внесен в Думу. По сравнению с 1993 г. правила нарезки нс претерпели изменений и в основу закона была положена прежняя схема. Перемены были связаны либо с пожеланиями региональных лидеров (так, в Москве стараниями Ю.Лужкова была в основном сохранена схема нарезки 1993 г., в то время как в Санкт-Петербурге А.Собчак настоял на нарезке новых округов—что, впрочем .впоследствии не помог^ 14^ ло ему добиться лояльности петербургских депутатов), либо с изменением числен-— ности избирателей. Хотя закон о выборах возложил учет избирателей на глав испол нительной власти регионов, обязав их предоставить сведения для нарезки округов, губернаторы отнеслись к делу халатно. В силу этого численность избирателей, в соответствии с которой проводилась нарезка округов, оказалась зан иженной по срав нению с числом избирателей, включенных в списки 17 декабря 1995 г., на 2518409 человек (2,3 %) (62). Этот факт не может быть поставлен в вину ЦИК, однако данные о численности избирателей позволяют сделать вывод о том, что в ходе нарез ки округов Мурманская область ошибочно получила 2 одномандатных округа вместо 1, в то время как Краснодарский край — 7 округов вместо 8.
14 июля 1995 г. думцы почти единогласно приняли закон "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государ ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва". Но и этому сугубо служебному закону нс была уготована легкая жизнь: 21 июля Совет Федерации отклонил его по явно необоснованным поводам; в частности, докладчик по проекту — самарский губернатор К.Титов, один из лидеров НДР и активный деятель неявной, но весьма влиятельной "партии отмены выборов", заявил на засе дании о том, что его не устраивает изменение схемы нарезки в своей области (речь шла о переходе одного города и нескольких районов области из одного округа в другой) (63). По закону о выборах, в случае неутверждения новой нарезки округов действовала схема, применявшаяся на предыдущих выборах. Но в данном случае могла возникнуть правовая коллизия, ибо схема 1993 г. была утверждена нс законом или хотя бы президентским указом, а всего лишь постановлением ЦИК (64): кроме того, нарезка 1993 г. не соответствовала требованиям закона по критерию численно сти избирателей. По мнению секретаря ЦИК А.Вешнякова, в этом случае "была бы ослаблена правовая база выборов, могли появиться предпосылки для опротестования итогов, если они кого-то не устроят" (65). Поэтому Дума, прервав парламентские каникулы, 12 августа собралась на внеочередное заседание для преодоления вето СФ; итог голосования — 3.)0 голосов "за" — встречен аплодисментами: последнее
юридическое препятствие на пути к выборам было снято, и 17 августа 1995 г. закон был подписан Президентом (66). Выборы по закону стали необратимы.
Безусловно, жесткий, но не выходящий за конвенциональные рамки характер принятия закона о выборах во многом предопределил и последующий ход кампании; независимо от политических итогов, выборы 1995 г. в целом прошли в соответствии с законом и, с некоторыми натяжками, могли быть охарактеризованы как демокра тические. Период "бури и натиска" в электоральной политике России закончился. Радикальная трансформация российской избирательной системы, предпринятая в 1993-1995 гг., как бы критически не относиться к отдельным ее последствиям, позволила более или менее устойчиво структурировать состав Думы, добиться если еще не вполне свободных и честных выборов, то все же использования конкурентного и по большей части законного способа мирной смены власти. В условиях регулярного законодательства при отсутствии в России в ближайшее время революций электо ральная политика и реформа избирательной системы в основном будут продвигаться по пути частных изменений конкретных норм законов.
Однако едва ли не большее значение для политического развития России, чем сами выборы и их итоги, имело согласование интересов различных сегментов россий ского политического общества, достигнутое в ходе электоральной реформы. Впервые в процессе российской трансформации парламентский механизм способствовал вы работке общих норм в столь важном вопросе государственного устройства, как изби рательная система; переходное законодательство закрепило сложившуюся практи ку, сделав невозможным возврат к декретному законодательству. Это еще не озна чает, что принятие решений в российской политике становится более демократиче ским и более подконтрольным обществу. Но практика электоральной реформы и собственно думских выборов задала те уровни публичности и политического комп ромисса, ниже которых российская политика не сможет опуститься, по крайней мере, в обозримом будущем.
1. См,, напр.: Алескерон Ф., Ортешук II. Выборы. Голосование. Партии. М., 1995, федера.чьчое собрание России: опыт первых выборов. М., 1994; LijphartA. Electoral systems and party systems. Oxford, 1994. Taagepera R, ShugartM. Seats and Votes. Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven, L., 1989; а также и ряд других работ.
2. Перегудов С. Организованные интересы и государство: смена парадигм. -"Полис", 1994, №2.с. 76— 87; №5, с. 64-74.
3. Лоббизм в России: этапы большого пути. — "Социологические исследования", 1996, N° 3, с. 54-62, № 4, с. 3-10; Коломиец В. Представительная власть России (между советской системой и парламен таризмом). — "Мир России", 1994, т.111,№ 1, с. 64-74.
4. Nelson L., Kuzes 1. Radical Reform in Yeltsin's Russia.' Political, Economic and Social. Dimensions. Armonk, L., 1995.
5. Жестким курсом... Аналитическая записка. — "Век XX и мир", 1990, №6, с. 15-19; Льнин Н. Спобода рук. —"ВвкХХимир", 1992, №2, с.14-18.
6. Троицкий Н. Крупный вклад в политическую анатомию. — "Общая газета", 1994, N" 22, с. 7.
7. РазмустовЕ. История принятия закона о выборах в Думу. — "Независимая газета", 29.Х1.1995, с. 1,5.
8. Гельман В. Вокруг реформы местного самоуправления: политические интересы и законодательный процесс. — Местное самоуправление: теория и практика. М., 1996, с. 48-58; Гельман В. Коммуни сты в структурах власти: анализ деятельности. — "Власть", 1996, N" 6, с. 20-29.
9. Burnell P. Funding Political Parties: Challenges for New and Old Democracies. ManLiscript, Univeniity of Warwick, 1996.
10. Постников А. Положенней выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и развитие избира тельного законодательства. — Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы. М., 1995, с. 1-15. I I. Левчик Д. Основные элементы электорального права и их применение в российском законодательстве
1992-1994гг.— "Кентавр" ,1994. №5, с. 105—II 4. l'2.Из6upameльныйзaкoн.Mafnepuaлыкo6cуждeнulO.M., 1993.
13. Страшун Б., Шейнис В. Политическая ситуация в России и новый избирательный закон. — Избира тельный закон. Материалы к обсуждению. М., 1993, с. 52—61.
14. Шейнис В. Какая система более справедлива. — "Независимая газета", 6.XII. 1994. с. 5. ] 5. Собянин А., Суховольский В. Демократия, ограниченная фильсификициями. М., 1945. 16. Иванченко А. Избирательные комиссии: правовой статус и совершенствоиание деятельности. — Выборы в Государственную Думу: правовые проблемы. М.. 1995, с. 16—31.
17. Беседа автори с В.Шейнисом. Москва, август 1994.
18. "Российская газета", 6.ХП.1995, с.б.
§ 19. Постников А. Заключение на проект закона Российской Федерации "О выборах п Всрхопный Совет ^ Российской Федерации". — "Новая социал-демократия", 1993, № 4, с.2. (j 20.салминА. Выборы и избирательные системы: опыт России в 1989-1993 годах. — "^ирсп' Audc". 1995, V №2, с. 8—27.
Я 21. Холодковский К. Будущая избирательная система России и опыт Запада. -Избчротсмпый закоя. Vg Материалы к обсуждению. М., 1993, с. 62 — 72.
^ 22. Положение о выборах депутатов Государственной Думы н 1993 г. — "Нюшетснь Цснтрилыюй ^ избирательной комиссии Российской Федерации", 1993, N° 1. с. 7—34. ^j 23. Положение о федеральных органах власти на переходный период. — "Нюмстепь {{^чтральний о избирательной комиссии Российской Федерации", 1993, № 1 , с. 34—39. М 24. Указ Президента Российской Федерации № 1846 от 6 ноябри 1993 г. "Об уточнении Полижении о ^ выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положений о иыборцх депутатоп Государе т-5 венной Думы и Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания 1'оссий' ^ ской Федерации в 1993 году. — "Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской ^ федерации", 1993. № 4, с. 3-5.
q, 25. "Бю.члетень Центральний избирательной комиссии Российской Федерации", 1994. № 1 , с. 67. ^ 26. Григорьев О., Малютин М.Регионольния ситуация в России после декабрьских выборов; ииили:! новых. Е§ тенденций и политических итогов местных выборов весной 1994 года. М., 1995. ^ 27. Никонов В. Сеанс самогипноза. — "Независимая газета", 28. XII. 1993, с .1 ,5,МакфолМ. Осмысление ^ парламентских выборов 1993 г. в России. — "Полис". 1994, №5, с. 124— 137; Реванш. Ис-доперевы-"^ ворот. М., 1994.
28. Urban M.December 1993 as a Replication of l^te-Soviel Electoral 1'racliccii. — "Po'^t-Sovic{Л^jU!^•.'i", 1994. vol.10, № 2, P.127-158; Skillen D. Media Coverage in the Elections. — Lcntiiii I", (ed.). ЗЛ-сНон^ and PoUficalOrderinRussia. ThcimplicationsofthelWjeiectionstotheFedcruiAswtnhlv. l^lll.lllpc^)l, 1995, p. 97—123.
29. Указ Президента Российской Федерации №2227 от 20 декабря 19931'. "О мерах носопершенстпованию избирательной системы в России". — "Бюллетень Центральной избирательной комиссии Россий ской Федерации". 1993, № 10, с. 3-4.
30. Гельман В. Новая местная политика. — Очерки российской политики. М., 1994, с. 67-96
31. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и обеспечении избирательных прав граждан" № 54-1 1'Д от 1 1 .11.1994 i. — "бюлле тень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, 1994, № 2, с. 4-5.
32. Постановление Государстпенной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об Обраще нии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об обеспечении избира-1 Aft тельных прав граждан Российской Федерации при выборах в законодате.-11,ныс (представительные) ___^ органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органон местного самоуправле ния" № 68-1 ГД от 25,11.1994 г. — "БюметвчьИеитральюй избирательной комиссии Российской Федерации". 1994, № 3, с. 13-14.
33. Проект федерального закона "Об основах избирательного законодательстна и Российской Федера ции". — Документ, архив автора.
34. ГосударственнаяДума. СтенограммаааседаниН. 24.V1.1994r. — "!•^lO.'L^^.•m('чh" N"43.
35. Шейнис В. О ситуации с избирательным законодательством. Памятная записка для членом фрикции "Яблоко" — Документ, 10.IV.1994 г., архив автора; Шейнис В. Принципиальные и организацион ные вопросы работы над избирательным законодательстпом. Материал к семинару. — Документ, 23.V. 1994, архив автора; Никитин В, Некоторые замечания о ситуации, сложившейся н сфере подго товки избирательного законодательства. — Документ, 22. VI. 1994 г. ^ архив автора.
36. Проект федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан 1'оссийской Федерации". — "Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации". 1994, №5,с.4—21.
37. Васильев Н. Выдвижение и регистрация кандидатов. — Иыооры в Госу^арстшчную Думу.' проаовмс проблемы. М.. 1995, с. 32 — 50.
38. КаюновО. Паша борьба. Полная официальная история (в концептуальных попрапках и корректипах). — Документ, архив автора.
39. Проект федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Вносится депутатами Государственной Думы — членами рабочей группы. — Документ. 4.VII.1994, архив автора.
40. Государственная Дума. Стенограмма заседаний. 14.VII. 1994. — "Бюллетень", N° 4^.
41. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О проекте федерального закона "Об основных гарантиях избирательных нрав граждан Российской Федерации" № 197-1 ГД от 20.VII.1994. — "Собрание законодательства Российской Фе(!ераиии", 1994, № 14, СТ.1556.
42. Таблицы поправок по проекту федерального закона "Об оснонных гарантиях избирательных прап граждан Российской Федерации", принятого Государственной Думой 20 июля 1994 гола (ко второму чтению). — Документ, архив автора.
43. ГосударственнаяДума. Стенограмма заседаний, 26.Х.1994 г. — "Бюллетень", № 59.
44. федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" № 56-ФЗ от 6.XII.1994 г. — "Собрание законодательства Российской Федерации", 1994, № 33, СТ.3406.
45. Проект Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы федерального Собрания 1'оссийской Федерации". № 1.2-1191 от 02. XI. 1994 г. Документ, архип автора.
46. Инициативный проект Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы федераль ного Собрания Российской Федерации". — Выборы в Государственную Думу-' правовые проблемы. М., 1995,с. 105—161.
47. 1)унин И., МакаренкоБ. Формирование элиты: пути, проблемы, направление эволюции. —Аналити ческий материал. М., 1995.
48. Афанасьев М. Поведение избирателей и электоральная политика н России. — "Полис", 1995, № 3, с. 105-1 16.
49. Парламентаризм в России: опыт и перспективы. М., 1994.
50. Государственная Дума. Стенограмма заседаний. 23.Х1.1994 г., — "Бюллетень", N" 67
51. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О проекте фелсрального закона "О выборах депутатов Государственной Думы федерального Собрания Россий ской федерации" № 351-1 ГД от 23.XI. 1994 г. — "Собрание законодательства Российской Федера ции". 1994, № 32, СТ.3317.
52. Зенкин С. Выборы в Государственную Думу: долгий путь к закону. — "Российская Федерация", 1995, № 13,с. 12—15.
53. Таблицы поправок по проекту Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", принятого Государственной Думой 23 ноября 1994 i-ода <ко второму чтению). — Документ, архив автора.
54. Государственная Дума. Стенограмма заседаний. 15.111.1995 г. — "Бюллетень", № 91 .
55. Решение "Выбора России". — "Российская газета", 22.XI. 1994 г., с. 1.
56. Государственная Дума. Стенограмма заседаний. 24.111.1995 г., — "Бюллетень", № 94 ^. См. "Труд" ,23.vn.lW г., "Сегодня", 15.1Х.,5.Х.1994г.„ "Россия", 12-18.X. 1994 г., и др.
58. O'Donnell G., Schmiller P. Transition from Autiloritanan Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. — Ballimore-L., 1986.
59. Рябов А. "Партия власти": попытка превращения новой российской длигы в ведущую силу публичной политики. —Партийно-политические элиты и электоральные процессы в России. М., 1996, с. 5-16.
60. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий ской федерации" №90-ФЗот21.Ґ1.1995[-. — "Собрание законодательства РоссийскойФедерации", 1995, № 26, ст.2398.
61 . Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации "Об образовании од-номандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Фе дерального Собрания Российской Федерации второго созыва" №7/45-11 от 28 .VI. 1995 г. — "Вестник ЦечтральнойизбирательнойкомиссииРоссийскойФедерации", 1995,№2,с. 10-12.
62. Центральная избирательная комиссия 1'оссийской Федерации. К вопросу об изменении численности избирателей входе подготовки и проведения выборов. — Документ, 29. XII. 1995 г.. архив автора.
63. Леонтьсв М. Страховка "по-казахски". — "Сегодня", 25VII. 1995 г., с. 1 .
64. Постановление Центральной избирательной комиссии по выборам в Государственную Думу Феде рального Собрания Российской федерации от I O.X.I 993 г. № 7 "Об утверждении схемы одномандат- 147 Hiiix избирательных округов по выборам в Государственную Думу и ее опубликования в печати" — ____ "Бюллетень Центральной избирательной комиссии Российской Федерации". 1993, №2, с. 4—73.
65. "Александр Вешняков. Центризбирком поставлен в сложное положение..." Беседа с корреспондентом Ю.Звягиным. — "Российская Федерация", 1995, №16, с. 7—9.
66. федеральный закон "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва "№ 146-ФЗот 17. VIII. 1995 г. —"ВестникЦентральной избирательной комиссии Российской Федерации". 1995, № 3, с. 3-82.
АвторблагодаритГ.В. ГолосоваиА.А. Темкинуза ценные замечания к ранней версии данной работы, а также С. А. Попова и. В. Г. Сухоаольского за предо ставление ценной информации.