конституционный строй

Работа добавлена на сайт samzan.net:

§ 1. Государственно-правовая категория

Понятие основ конституционного строя  

В современной науке государственного (конституционного) права все чаще используется понятие «конституционный строй». Оно фиксирует строго определенную, основополагающую часть социальных отношений, закрепляющих организационное и функциональное единство общества, и предопределяет совокупность принципов, без которых строй государства не является конституционным.

  Это новое понятие развивается из категорий общественного и государственного строя.

  Под общественным строем понималось прежде воплощение законов развития общественно-экономической формации, социальная система, взятая в единстве способа производства и общественной надстройки в виде прочих общественных отношений и соответствующих учреждений. При описании такого строя на поверхность выходила идеологизированная природа его основ, «главных устоев советского общественного строя», «наиболее важных общественных отношений, характеризующих политическую и экономическую системы советского общества, его социальную основу» {3}. Считалось, что основы строя показывают, кому в данном государстве принадлежат средства производства, есть ли в нем эксплуатация человека человеком, какова классовая структура общества, кому принадлежит власть, чьи интересы выражает государство, к какому историческому типу относится {4}.

  Можно сказать, что советское государственное право абсолютизировало социополитическую роль Основного Закона. Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 года включила в свой первый раздел «основы общественного строя и политики» государства, создав базу для прежде всего необходимых политических мероприятий. Такой подход неизбежно делал Основной Закон инструментом неправового воздействия на общественные процессы.

  В настоящее время под общественным строем специалисты понимают организацию общества, взятую в единстве всех ее сторон и обусловленную определенным уровнем производительных сил, производственных, политических, идеологических, правовых и других отношений, а также соответствующих им учреждений. Это система, наделенная характерными особенностями общественного сознания и традициями взаимодействия людей в разных сферах жизни и охраняемая государством и правом. Необходимой ее принадлежностью выступают: определенные исторические общности людей (нации, народности и т. д.), быт и другие, без которых невозможны жизнь и развитие общества.

  Между содержанием понятий общественного, государственного и конституционного строя можно провести различия. Следует согласиться с О. Е. Кутафиным, что общественный строй является не государственно-правовой категорией, а скорее — социально-политическим понятием, охватывающим всю сумму социальных отношений в обществе.

  Далее, как общественный, так и государственный строй могут быть неконституционными, а воздействие государства на общество являться преимущественно неправовым. Если же государство воздействует на общественный строй прежде всего посредством установления или санкционирования правовых норм, обеспечения их реализации, опираясь при этом на Конституцию и иные легитимные источники норм права, выполняет ряд других обязательств перед человеком и обществом, это позволяет говорить о началах строя конституционного {5}.

  Традиционно в отечественной науке и практике общественный строй получал ярко выраженную идеологизированную форму закрепления, тогда как одной из отличительных особенностей строя конституционного следует считать его надидеологическую природу.

  Трудно согласиться с тем, что «Конституцию невозможно деидеологизировать по определению», ибо она — «первый по значению документ государственной (но не партийной) идеологии» {6}. Спорными также представляются предположения, что деидеологизация «выплескивает вместе с водой и ребенка», поскольку тогда будет невозможно сделать государственной «идеологию демократии, идеи демократического правового государства» {7}, или же что конституционные ориентиры, выдвинутые на современном этапе развития России, — это «построение постиндустриального общества» {8}.

  Да, идеология непосредственно связана с процессом сопоставления идеалов и конкретных задач и возможностей. Она указывает систему ценностей, к которым следует стремиться. В этом смысле автор склонен считать, что конституционный строй базируется на сумме согласованных идей. Но ведь идеология это не только определенная пассивно существующая совокупность общественных идей, в том числе об устройстве государства и общества. Являясь выражением интересов и целей ее носителей — определенных социальных групп, она тесно сливается с политикой, отдаляясь в то же время от конституционного права. Взгляды людей законом не регулируются, поэтому никакая идеология политической партии, класса не может быть установлена в качестве общеобязательной общегосударственной или официальной. Потенциально важная черта конституционного порядка — общепризнанность, отражение справедливого баланса и общности социальных интересов различных групп.

  Полагая нецелесообразным восстанавливать в Конституции понятие «общественный строй», мы считаем необходимым отразить ряд близких категорий и институтов политической, экономической, социальной и культурной сфер не только в разделе об основах строя государства, но и в разделе «Гражданское общество».

  Конституция и конституционный строй призваны иметь прочные идейные, духовные основы: выстраданные и выработанные в ходе истории общепризнанные гуманные ценности, нормы, идеалы. Их закрепление находит свое выражение не в провозглашении «исторического типа» общества, а в конкретных правовых институтах и нормах, создающих реальные условия для развития соответствующих общественных отношений {9}.

  Однако противоречия разрешаются, так как имеющие; объективную основу конституционные начала государственного и общественного строя находят свое выражение в основах конституционного строя.

  В отечественной литературе можно найти различное понимание конституционного строя

  Приводя определение Ю.П. Еременко («система господствующих экономических, политических и идеологических отношений в их конституционной форме выражения, которые воплощают полновластие (суверенитет народа и определяют сущность и основные черты общества в целом» {10}), В.Т. Кабышев считает, что такое определение являлось адекватным отражением правовых взглядов в условиях, при которых оно формировалось. Сам он видит в конституционном строе прежде всего систему конституционных отношений как предмет конституционного регулирования, а также конституционных норм и принципов, регулирующих и закрепляющих отдельные виды общественных отношений существующего реального строя {11}. В свою очередь, О.Е. Кутафин вкладывает в это понятие совокупность определенных гарантий подчиненности государства праву {12}; Н.А. Богданова полагает возможным определить конституционный строй как устройство государства и общества, закрепленное государственно-правовыми нормами; а В.И. Лафитский исходит из того, что конституционный строй охватывает только основы государственности и права, тогда как правовое государство — все стороны государственного и правового бытия {13}.

  Возможно, приведенные выше определения и привлекают своею краткостью, но отражают они лишь отдельные стороны изучаемого явления.

  Автор не согласен, что будто бы конституционный строй есть во всяком государстве, имеющем Конституцию, а значит, и конституционное правление и власть, ограниченную правом. Да, верховенство права выступает цементирующей категорией, без которой не смогут быть воплощены иные стороны конституционного строя. Вместе с тем, сущность последнего шире «правового характера государственной власти», «верховенства права» и «правового государства». Подтверждая их неразрывную связь, автор полагает, что правовое государство выступает в качестве одного из нескольких взаимосвязанных признаков целостного конституционного строя. Это — ТИП ГОСУДАРСТВА, в котором функционирует режим конституционного правления, существует развитая правовая система, имеется социальный контроль за властью. Конституционный же строй есть СИСТЕМА ОТНОШЕНИЙ, которая включает правовые отношения государственной власти, но не только их.

  То же относился и к утверждению о якобы тождественности понятий конституционного строя и демократической природы государственной власти, народовластия. Автор вовсе не склонен связывать конституционный строй с определенными качественными характеристиками, присущими демократическому режиму. «Конституционный строй» не есть оценочная, идеологизированная категория, автоматически применимая к государству при закреплении в Конституции традиционного набора демократических идей и доказательствах их реального воплощения. Демократия — одна из форм правления и политической организации государства, но она включается нами в более зрелое и целостное общественное явление — конституционный строй. Государство может само оформлять черты строя и принимать на себя обязательства, касающиеся соблюдения и гарантирования демократических начал своего бытия и развития. Но этого недостаточно, чтобы считать его конституционным.

  Конституционный строй, по мнению автора, — это целостная система социально-правовых отношений и институтов, подчиненная безусловным нравственным и конституционным велениям. Она основана на совокупности основополагающих регуляторов, которые содействуют закреплению в общественной практике и в правосознании стабильных, справедливых, гуманных и правовых связей между человеком, гражданским обществом и государством.

  Конституционный строй реализует стремление к социальному порядку на основе сочетания индивидуального и группового интереса с общим, приоритет права личности неизбежно требует гарантий самой большой и могущественной общины — государства.

  Выявлению понятия конституционного строя помогает определение современной Конституции.

  На заре XX века под Конституцией понималась «совокупность правоположений, определяющих высшие органы государства, порядок призвания их к отправлению их функций, их взаимные отношения и компетенцию, а также принципиальное положение индивида по отношению к государственной власти» {14}. Современные исследователи трактуют ее как правовой акт высшей юридической силы, своеобразный признак государственности и, в известном смысле, общества в целом; юридический фундамент государственной и общественной жизни; главный источник национальной системы права {15}. Именно Конституция — «в юридически значимой форме устанавливает те цели и принципы организации и жизнедеятельности, которые общество перед собой ставит» {16}. Это основной закон, «регулирующий на демократической и гуманной основе отношения, вытекающие из организации и деятельности государственной власти, закрепляющий консенсус интересов, их разграничение, соединение и согласование, сплачивающий все население страны в единый народ — носитель власти, в единое общество, которому подчиняется само государство» {17}.

  В развитие приведенных оценок и применительно к России современную Конституцию можно охарактеризовать следующим образом.

  Это наивысшая правовая форма, в которой официально закрепляются ценности, институты и нормы конституционного строя, основы государственно-правового регулирования качественных общественных связей и отношений государственной власти. Она — первое необходимое условие и центральный институт конституционного государства, сводящий в целостную систему его иные свойства.

  Конституция — не только особый юридический механизм, ограничивающий власть правом. Можно говорить о широком, комплексном предназначении Конституции, призванной обеспечить сбалансированное развитие социально-правовой системы; гражданский мир на основе консенсуса и согласования интересов; целостное видение конституционного строя; быть высшим законом страны, основой правовой системы государства; базой нового законотворчества, планом правовой реформы и становления конституционного строя; скреплять конституционное федеративное государство, систему государственной власти, дееспособную форму правления; быть сводом ограничений власти правом, конституционным строем, правами человека, балансом между каталогом прав человека и дееспособными механизмами их гарантии и защиты; основой равновесия между трудом и капиталом, свободой экономической деятельности и государственным регулированием; ориентиром внешней политики и национальных государственных интересов; основой развития правосознания и правовой культуры в обществе; обеспечивать легитимность правового и властного пространства.

  Идея конституционного строя последовательно отстаивалась Конституционной комиссией и ее Рабочей группой. На первом же пленарном заседании комиссии 31 августа 1990 года в качестве одной из особенностей нового подхода был заявлен отход от характеристик строя как «социалистического» или «капиталистического», исходя из того, что строй должен быть прежде всего конституционным {18}. Определение его признаков — дело науки, результат политической воли и столкновения интересов на основе устойчивых конституционных установлений. Положенные в фундамент такой концепции идеи — как признано в ряде работ — ранее принципиально отвергались теорией и практикой.

  В реформируемом законодательстве Союза ССР термин конституционный строй официально появился в 1990 г. в связи с учреждением поста Президента СССР и изменением редакций статей 6 и 7 Конституции (Основного Закона) СССР {19}. Первый Съезд народных депутатов РСФСР после изменения редакции статьи 7 Основного Закона запретил «создание и деятельность партий..., имеющих целью насильственное изменение советского конституционного строя...» {20}. Позже, на основе предложений Конституционной комиссии, в часть первую статьи 1 Конституции (Основного Закона) РСФСР шестым Съездом российских депутатов была внесена норма о «незыблемых основах конституционного строя России» {2I}.

  Отметим, что авторы неудачного альтернативного проекта Конституции РФ, подготовленного в апреле 1993 года по поручению Президента РФ, первоначально отказались (ст. ст. 3, 69, 83) от понятия «конституционный строй», которым оперировала Конституционная комиссия, заменив его неравноценным понятием «государственный строй» {22}. Это вызвало решительные возражения ряда рецензентов. Например, Б.А. Страшун иронично напоминал, что «еще со времени французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года известно, что конституционный строй характеризуется государственным обеспечением прав человека, в частности, независимыми судами и разделением властей. В дальнейшем идея конституционного строя обогащалась многими другими моментами... В течение 70 с лишним лет у нас был тоталитарный государственный строй, но по существу никогда не было конституционного строя. Теперь, когда у нас конституционный строй начал наконец складываться, нам предлагают исключить его упоминание из Конституции» {23}.

  Однако стоит заметить, что формально-юридическое закрепление категории конституционного строя есть необходимое, но не достаточное условие его реализации. Последняя предполагает наличие совокупности условий, рассматриваемых ниже.

  Конституция современного правового государства имеет предметом своего регулирования не только права и свободы человека и гражданина, организацию власти, политико-территориальное устройство государства, но прежде всего основы, определяющие его конституционную природу. В 1990 году в основание проекта Конституции России была положена концепция, начальным уровнем которой впервые в системном виде предлагались основы конституционного строя. Далее они конкретизировались двумя способами: через соответствующий раздел проекта Конституции и как принцип, проходящий сквозной идеей через все его разделы и статьи {24}. Наличие специального раздела придавало всей конструкции известную прочность. В дальнейшем исследователи выражали понимание такого подхода, и сегодня он уже является общепризнанным.

  Растет интерес к категории основ конституционного строя и в современной литературе. О.Е. Кутафин под ними понимает «главные принципы государства, обеспечивающие подчинение его праву и характеризующие его как конституционное государство» {25}. В.Т. Кабышев отмечает, что термин подчеркивает особенности и специфику конституционного регулирования общественных отношений, указывает на источник, то главное, на чем базируется определенное явление, полагая при этом, что «свою конкретизацию основы получают в конституционных принципах» {26}. Встречается определение основ конституционного строя как «политико-правовых ориентиров в общей системе регулирования общественных отношений» {27}. В.И. Лафитский обращает внимание на закрепление в конституциях штатов США «основных структурных элементов политической системы и принципов, положенных в основу ее функционирования» {28}. Н.А. Михалева видит в них «законодательное выражение реально существующих основ общественного и государственного строя», которые отражают сущность фактических общественных отношений, составляющих объект конституционного регулирования и обусловленных характером основополагающих социально-экономических и общественно-политических отношений {29}.

  По-видимому, следует различать две стороны понятия основ конституционного строя. Во-первых, это устои реальных общественных отношений, которые суть категория объективная. Во-вторых, это субъективное отражение объективной категории, адекватно либо не вполне адекватно устанавливаемое законодателем.

  Вообще основы — суть важнейшие, исходные начала, положения, охватывающие и решающие главные вопросы содержания чего-либо, определяющие его сущность. Так же, как в Геометрии основание всякой фигуры есть нижняя грань, на которой она покоится; в алгебре — количество, возводимое в степень; в медицине — главное вещество, входящее в лекарство; в строительстве — грунт, подготовленный к возведению на нем фундамента какого-либо сооружения, — так и в конституционном строе выделяются его сущностные характеристики, представляющие собою источник, главное, опору, инфраструктуру, на которой стоят и к которой сводятся все отдельные нормы, действующие в государстве.

  Основами конституционного строя можно считать находящиеся под защитой государства сущностные социально-нравственные установки и политико-правовые правила разумной и справедливой организации общества. Они обусловливают ключевые черты общественного строя, власти, формы правления, государственного устройства, политического режима. В них определяются общие принципы правовой регламентации отношений в основных подсистемах общества и обеспечивается их взаимодействие. Каждый из конституционных принципов представляет собою концепцию жизнедеятельности отдельных составляющих конституционного строя в целом.

  Конституционный строй есть совокупность социальных отношений, а его основы — система принципов, их регламентирующих.

  Будучи моделью комплекса общественных отношений, основы строя выступают «как наиболее крупный объект конституционного регулирования. Его можно разделить на три уровня, предполагающие различное закрепление:

  1) базовые ценности, на которые ориентируется общество в развитии конституционного строя;

  2) основные принципы, выступающие в качестве руководящих для конкретных сторон конституционного строя и отрасли государственного (конституционного) права;

  3) конституционно-правовые институты и нормы, через которые упомянутые выше ценности и принципы получают непосредственное обоснование, закрепление и определяющее юридическое значение.

  Предложенные уровни образуют систему: ценности лежат в основе принципов, а последние конкретизируются в институтах и нормах, что придает в итоге всей системе правовую значимость.

  Основы конституционного строя предстают в виде совокупности родственных правовых норм крупного самостоятельного государственно-правового института. Это — генеральный институт {30}. Правовые принципы содержат первичный перечень субъектов конституционно-правовых отношений и основных институтов, в отдельных случаях определяя их правоспособность. Автор разделяет мнение, что таким институтом является «не общественный строй в целом, а лишь его основы» {31}.

  Основы конституционного строя служат базой, на которой формируются правоотношения, имеющие общую специфику. Это позволяет соединить их в одну группу и охарактеризовать путем перечисления общих одинаковых свойств (черт), которые присущи всему рассматриваемому институту.

  Нормы его воздействуют на общественные отношения путем закрепления определенных начал устройства общества и государства; как правило, не порождают конкретные правоотношения; определяют сущностное содержание правового воздействия на все сферы общественных отношений, стороны социальной реальности; адресованы всем субъектам права, правоприменяющим субъектам; способом их охраны является общий режим защиты Конституции, конституционного строя; имеют по преимуществу конституционную форму выражения; по своему виду являются в преобладающей части нормами-принципами, нормами-дефинициями, нормами-целями; предполагают для практической и правовой реализации содержащихся в них целей включение всей правовой системы государства, всех отраслей права; по целенаправленности призваны обеспечить системное закрепление концептуальных идей, признанных основополагающими для данного общества и государства; по своим функциям они являются определяющими для всех других институтов и играют направляющую роль для всего государственно-правового регулирования {32}.

  Кроме того, общая специфика основ конституционного строя может быть выражена в следующих чертах:

  — основополагающее, фундаментальное, обобщающее значение;

  — политико-правовой характер;

  — нормативность и общеобязательность;

  — юридическое верховенство по отношению к остальным положениям Конституции, всем нормативным актам государства;

  — определенность и категоричность;

  — сжатость и концентрированность положений;

 — постоянность действия;

  — общеприемлемость, свобода от идеологических установок;

  — целостность;

  — устойчивость и особый порядок изменения. (В последующих параграфах мы подробно остановимся на некоторых из них).

  В литературе можно встретить утверждения, будто основы строя не защищаются в судебном порядке, регулируют общественные отношения не непосредственно, а через иные, конкретные нормы. Думается, что дело обстоит не, совсем так. Следует подчеркнуть, что основы конституционного строя не просто характеризуются особым порядком изменения, но имеют также особую юридическую силу. Это выражается в обязанности законодателя следовать указанным принципам при изменении или дополнении остального текста Конституции. И — в решении Конституционного Суда, исходящего при разрешении разночтения между правовыми нормами из смысла основных принципов. Благодаря своей особой природе они вправе получить ни с чем не сравнимый вес в правоприменительной практике, главным образом — в области конституционной юстиции. Так, именно толкование незыблемых конституционных принципов помогало Верховному суду США, а были случаи, и Конституционному суду РФ выходить из сложных ситуаций в поисках правовых решений по защите конституционного строя.

  Данное обстоятельство вытекает из установочной природы данных предписаний, которые образуют своего рода нормативную платформу строя: в них находят выражение ведущие принципы, заложенные в систему «человек — общество — государство», начала, .в соответствии с которыми строится система права. Через них определяется творческое воздействие конституционного права на все другие отрасли, ведь оно не только более высокий в демократическом, гуманистическом и социальном смысле уровень развития государственного права: не менее плодотворно и его понимание как совокупности общих принципов всей правовой системы.

  Если высший закон страны стоит на первом месте в системе права, то основы строя закономерно служат своего рода «конституцией для Конституции». Конституция содержит общие правила, на базе которых должны регулироваться более подвижные явления; основы же включают в себя наиболее устойчивые принципы, на которых построено регулирование общего характера. Конституция — это норма измерения законов, а основы конституционного строя можно представить как норму, которой следует мерить сам текст Основного Закона.

  Основы конституционного строя в той или иной форме можно найти в различных странах. Этот институт построен различно как по содержанию, так и по форме, часто это лишь доктринальная категория. В конституционной структуре просвещенных национальных хартий, отмечает А. Блаустайн, всегда имеется ряд общих элементов; они — «отправной пункт серьезной работы над Конституцией». Но в ходе работы они нуждаются в перефразировании с учетом проблем, которые должны быть поставлены теми, кто определяет политику, — с целью их решения {33}.

  В рассматриваемом институте сосредоточены нормы, несущие как правовую, так и политическую функцию. Как документ долговременного действия Конституция не является сугубо юридическим документом, ибо несомненно несет определенную программно-целевую нагрузку. Регулируя общественные отношения, она дает импульсы к их развитию, отражает реалии не только сегодняшнего, но и завтрашнего дня. Она — еще и главный «прогнозирующий» документ, предопределяющий направления происходящих изменений.

  Не все нормы об основах строя устанавливают права и обязанности участников регулируемых ими отношений; правоведы выделяют среди них нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-определения {34}. Они содержат общие установления, обращенные к неопределенному кругу субъектов, но предписывают всем субъектам соответствующих отношений действовать в предусмотренных целях.

  Однако трудно согласиться с предложением об отказе от них при подготовке «правового акта непосредственного действия без всяких ограничений» {35}. Хотя исследуемые нормы в большинстве случаев провозглашают принципы государственной политики в соответствующих сферах, все же они «обязывают государство в лице его органов, учреждений, должностных лиц действовать в этих сферах определенным образом» {36}.

  Современная Конституция в основах строя призвана ясно и четко очерчивать общие цели государства. Думается, что к основам можно также отнести нормы, провозглашающие обязательства государства перед обществом.

  Показательно мнение известного германского правоведа, председателя Конституционного суда ФРГ Р. Херцога (избранного в мае 1994 г. Президентом Германии). Он считает недостатком Основного Закона ФРГ как раз то, что в нем «не записаны государственные цели или государственные стремления» {37}. Преобладание указанных видов норм среди правовых основ следует рассматривать как вполне допустимое и не умаляющее прямого действия ее положений. Отдельные основы какое-то время могут быть далеки от действительности. Но не сразу складываются государственно-правовые учреждения и институты и достигается их реальное влияние на жизнь. К тому же вряд ли можно создать новый строй без предварительного «плана» или законодательной «модели», в качестве которой и «выступает конституция всякого нового государственного строя» {38}.

  Не обошли программной роли своего детища и авторы Конституции США (на которую у нас любят ссылаться как на «образец» юридического документа прямого действия). Профессор Томас Л. Пэнгл из Университета Торонто обращает внимание, что вопреки распространенному мнению Конституция подразумевается не только как «процессуальный» документ — в противопоставлении «содержательному»: устанавливая фундаментальные «правила игры», отцы-основатели намеревались определить в широких, но ясных формулах политическую культуру и с ней — образ жизни будущей нации {39}.

  Закрепление основ политики, явления подвижного, переменчивого, перестает быть задачей Конституции. Устанавливая рамки социального поведения, она создает предпосылки правового характера действий субъектов политического процесса и закрепляет качественные характеристики политической деятельности.

  Таким образом, исследуемые принципы выступают как свод юридических норм и политико-правовой каркас, организационно, функционально и социально скрепляющий общество и государство. Чтобы эти символы не носили демагогического оттенка, они должны опираться на систему научно-правовых понятий, исключать противоречивое толкование Конституции и задание неверных ориентиров.

§ 3. Вопросы формы

Состав принципов конституционного строя

  Содержание исследуемого института — совокупность родственных норм, которые регулируют этот базовый элемент государственного права. Выявление их логической последовательности и состава решает вопрос о характере строя в целом, помогает строгому оформлению концепции.

 После обнародования нашего первого проекта Конституции РФ осенью 1990 года прозвучало немало упреков в«слепом заимствовании» и «подражании» нормам зарубежных конституций. Оппонентов настораживала и даже пугала предложенная сопоставимость идей и формы их закрепления. Близкая природа общесоциальных качественных характеристик и начал, воплощаемых в разных формах конституционализма, говорит о единстве и непрерывности общецивилизационного конституционно-правового пространства.

  Объективно складывающиеся принципы формируются людьми. Вот почему наш подход отвергает как возведение в абсолют объективных закономерностей, так и волюнтаризм, игнорирующий закономерности развития. Принципы Конституции отражают волю законодателя, научное познание действительности. С другой стороны русский конституционализм во многом плод состояния общественного правосознания и черт нашей культуры, и традиций.

  В конце 1980-х годов устаревавший подход вошел в известное противоречие с общественными потребностями, в масштабной государственно-правовой реформе. На союзном уровне над концепцией Конституции работала целая группа правоведов. В общих положениях документа предполагалось определить цели и принципы организации и функционирования экономической, политической, социальной систем, экономического строя, внутренней и внешней политики государства {64}. В постановлении первого Съезда народных депутатов СССР, посвященном вопросам работы над новой Конституцией СССР (1989 г.), ставились задачи утвердить договорно-конституционную природу взаимоотношений между Союзом ССР и союзными республиками, развитие всех видов автономии, неотъемлемые права человека, безопасность и правовую защищенность личности. Вместе с тем, указывалось на необходимость воплотить «принципы гуманного, демократического социализма, утвердить социально-экономические и политические основы построения Советского государства, его ленинское федеративное устройство, высокий статус Советов».

  Можно предположить, что идеологизированный набор «основ», поданный в период обострения политической борьбы, стал одним из серьезных факторов неуспеха последней Конституционной комиссии Союза, а также конституционной реформы в рамках политики перестройки.

  Для членов Конституционной комиссии СССР в 1989 году автором была подготовлена рабочая концепция конституционной реформы. Эти предложения не были востребованы на союзном уровне. Их апробирование произошло позже, в период подготовки к первому Съезду народных депутатов РСФСР, главной задачей которого мы полагали создание демократического правового государства в составе обновленного Союза ССР.

  В апреле 1990 года в инициативной депутатской комиссии (впоследствии составившей ядро рабочей группы конституционной комиссии Съезда) был подготовлен проект постановления первого Съезда «О конституционных принципах Российской Федерации», где впервые в относительно цельном виде был предложен набор основ конституционного строя {65}. Этот документ стал своеобразным итогом многолетних поисков в области «правозащитного жанра», вышедших из-под пера демократической оппозиции. (Одним из наиболее добротных документов подобного рода можно считать программу «Демократический наказ. Путь к демократическому социализму», разработанный в 1987—1988 г. в известном неформальном политическом клубе «Демократическая перестройка» под руководством автора этих строк). Но, в отличие от своих предшественников, данный документ выводил идеи конституционализма на официальное правовое закрепление.    

  Розданный на Съезде, он способствовал подготовке Декларации о государственном суверенитете РСФСР, которую планировалось включить в действовавшую Конституцию (Основной Закон) РСФСР в качестве самостоятельной и неотъемлемой части. После споров в согласительной и редакционной комиссиях Съезда Декларация изменилась, потеряв юридическую силу. Положения Декларации по решению Съезда должны были лечь в основу разработки новой Конституции России. Декларация была обещанием — новая Конституция станет его воплощением, полагал тогда автор.

  С ее принятием впервые в России был закреплен необходимый минимум конституционных признаков.

  В их числе:

  — государственный суверенитет, полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые добровольно передаются ею в ведение Союза ССР (п. 5);

  — обеспечение каждому человеку неотъемлемого права на достойную жизнь (п. 4) как высшая цель государственного суверенитета РСФСР;

  — равенство прав всех граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории РСФСР (п. 10);

  — решимость создать демократическое правовое государство /преамбула/; признание общепризнанных норм международного права в области прав человека и гарантии политических, экономических, этнических и культурных прав для представителей наций и народностей, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих таковых в РСФСР (п. 10);

  — признание носителем суверенитета и источником государственной власти многонационального народа России, его права на непосредственное осуществление государственной власти (п. 3);

  — нормы народовластия: исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России; невозможность изменения территории РСФСР без волеизъявления народа, выраженного путем референдума;

  — начала политического плюрализма, включая принцип обеспечения за всеми гражданами, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениям и религиозными организациями равных правовых возможностей участвовать в управлении государственными и общественными делами;

  — разделение законодательной, исполнительной и судебной властей — «важнейший принцип функционирования РСФСР как правового государства» (п. 13);

  — развитие федерализма: существенное расширение прав всех участников РСФСР — автономных республик, областей, округов, равно как и краев, и областей;

  — добровольность объединения России с другими республиками Союза ССР на основе Договора: за гражданами РСФСР сохранялось гражданство СССР; разногласия между Республикой и Союзом предлагалось разрешать в порядке, устанавливаемом Союзным договором.

  Для определения перечня и последовательности основ конституционного строя России требуются положения, которые:

  во-первых, раскрывают целеустановки Преамбулы, базовые безусловные ценности;

  во-вторых, раскрывают понимание отдельных характеристик Российского государства как суверенного, правового, демократического, федеративного, социального, светского, участника союза и мирового сообщества;

  в-третьих, обеспечивают взаимоувязку и взаимосочетание принципов суверенитета личности, народного суверенитета, государственного суверенитета, верховенства права и основанного на нем конституционного строя;

  в-четвертых, обеспечивают целостность, устойчивость и справедливость конституционного строя.

  Основные принципы имеют определяющее значение для других правовых норм. Их состав определяют по-разному.

  В конституционном праве ряда зарубежных стран выделяются, в частности, народный суверенитет (ст. 3 Конституции Франции), народное представительство (преамбула Конституции Японии), разделение властей (ст. 20 Основного закона Германии), равноправие (ст. 3 Конституции Италии), неотчуждаемость прав человека (ст. 1 Основного закона Германии). А.Е. Дик Ховард приводит в качестве основных характеристик конституционализма: согласие управляемых; ограничиваемое правительство; открытое общество; святость личности; верховенство права; стабильность; применяемость Конституции; народный суверенитет, выраженный в волеизъявлении народа и его контроле над правительством; разделение властей; федерализм; судебный контроль; претворение норм Конституции через законодательство; поучительную ценность Конституции {66}. Поправка, внесенная шестым Съездом народных депутатов РФ в Конституцию (Основной Закон) РФ в апреле 1992 года, отнесла к «незыблемым основам конституционного строя России» народовластие, федерализм, республиканскую форму правления, разделение властей {67}. Кроме того, иными дополнениями 1991—1993 годов фактически были признаны верховенство правосудия, равенство всех перед законом и судом, приоритет прав и свобод человека.

  Приведенные перечни представляются нам незавершенными. Ведущие специалисты в области государственного права разделяют позиции Конституционной комиссии и автора, предложивших целостный перечень базовых устоев в концептуально связанном, научно обоснованном и органично изложенном самостоятельном разделе проекта Конституции России. Многие из выработанных принципов воспроизведены в Конституции 12 декабря 1993 года. Конституционное совещание включило-таки в нее добротный нормативный материал, многократно согласованный в Конституционной комиссии. Однако после внесения дополнений и изменений из перечня выпал ряд важных принципов и норм (об этом речь в главе II).

  Конституционный строй России совокупно определяется через сумму следующих взаимосвязанных категорий, призванных закрепить:

  1. Провозглашение государственного суверенитета (включая название, характеристику государства, его назначение и основные качества); раскрытие суверенитета как свойства высшей власти при верховенстве федерального закона на всей территории страны; определение пределов государственной власти.

  2. Гуманный правовой статус человека, при котором он сам, права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — главной обязанностью государства; равенство перед законом и право на равную защиту со стороны закона, независимо от каких-либо обстоятельств; базовые принципы гражданства России.

  3. Верховенство права в смысле всеобщей подчиненности ему и основанной на нем Конституции, ее прямого действия и непосредственного применения; подчиненности высшему закону всех иных правовых актов; указание на соотношение внутригосударственного и международного права.

  4. Народовластие, включая определение народа как носителя суверенитета и единственного источника государственной власти; правовые принципы непосредственного народовластия, гарантии народного представительства и предусмотренных Конституцией выборов; право на сопротивление тирании и узурпации власти.

  5. Политический и идеологический плюрализм, включая гарантии многообразия и свободного участия граждан в политической жизни; гарантии саморазвития гражданского общества, свободы его институтов, в частности общественных объединений.

 6. Общие принципы действия государственной власти, установление республиканской формы правления, принципа разделения, самостоятельности и взаимодействия властей, необходимых сдержек и противовесов.

  7. Федерализм как принцип государственно-территориального устройства, право на самоопределение и самоуправление в составе России, основы правового статуса субъектов Российской Федерации, гарантии децентрализации государственной власти через разграничение полномочий и предметов ведения государственной власти между Федерацией и ее частями.

  8. Признание различных форм и видов самоуправления — местного самоуправления, культурной автономии, самоуправления институтов гражданского общества и их гарантии.

  9. Принцип социального государства, основные социальные задачи и обязанности государства во имя развития личности, достижения благосостояния, социальной защиты и безопасности граждан.

  10. Многообразие и свободу экономической деятельности, гарантии права собственности и равенства правовой защиты всех ее форм; соотношение регулирующей экономической роли государства и свободы хозяйственной деятельности; принцип социального партнерства как ведущий в экономических отношениях; гарантии единства внутреннего экономического пространства страны.

  11. Геополитические принципы: принцип Союза — основы создания союза с другими государствами; основные принципы внешней политики и равноправного участия в мировом сообществе; обязанность соблюдать общепризнанные нормы и принципы международного права.

  12. Целостность и устойчивость конституционного строя, взаимодополняющее действие и применение его правовых основ, их верховенство по отношению к другим положениям Конституции, незыблемость и особый порядок изменения.

  В нормативном изложении эти принципы приводятся нами в Приложении 1 в форме сравнительной таблицы закрепления основ конституционного строя РФ в шести проектах Конституции России.

  Предоставим читателю возможность провести собственное исследование изложенных в таблице положений.

Целостность основ конституционного строя

  Важный критерий зрелости перечня основ конституционного строя — целостность. Когда посредством ключевых принципов единичное связывается в целое, то возникает подобие устойчивой системы, формулирование и закрепление которой становится условием нераздельного внутреннего единства и стабильности общества.

  Исследователи отмечают, что Конституция может выступать в качестве «юридически узаконенного баланса интересов всех классов и социальных слоев, а также наций и этнических групп, образующих единую государственно-правовую общность» {68}, если в ней воплощена целостная концепция, четко проведен единый подход и согласованы различные аспекты развития общества.

  Можно выдвинуть следующие требования к целостным конституционным принципам: внутреннее единство и системность законоположений, регулирующих отношения элементов строя; обеспечение устойчивых множественных взаимосвязей в правоотношениях между субъектами государственного права; полнота охвата ключевых свойств, составляющих конституционного строя; наличие правовых механизмов, обеспечивающих его целостность; недопустимость абсолютизации одного из принципов; логически и формально-юридически обоснованный порядок расположения основ строя в тексте Конституции; содействие воплощению конституционной системы в многообразии социальной практики.

  Обратим внимание не только на единство, но и интегративные качества конституционных основ {69}. Они объективно взаимосвязаны, каждое не существует изолированно друг от друга. Все они оказывают друг на друга влияние, представляют собою «не простую совокупность, а органическое единство, целостную систему, и выражают качественную определенность ее содержания» {70}. Государственного суверенитета нет без права на его добровольное ограничение и создание союза с другими государствами; функции социального государства неосуществимы без гарантий свободы экономической деятельности, участия государства в регулировании хозяйственных процессов; народовластия нет без политического плюрализма и т.д.

  Невозможно обеспечить целостность основ строя без достаточной полноты их изложения. Изложение отдельных основ с достаточной детализацией абсолютно необходимо. Если реально учитывать как «историческое прошлое нашей страны, специфику ее государственно-правового развития, так и сегодняшний уровень политико-юридического сознания народа, правовую культуру людей, работающих в государственном аппарате, молодость российского парламентаризма {71}.

  Некоторые зарубежные юристы полагают, что в Конституции следует употреблять слова как можно более общие, поскольку их подлинное значение может быть оценено лишь со временем: ибо меняется не смысл слов, а обстоятельства. Но, по мнению А. Блаустайна, «наставления, в особенности высказываемые американцами, что Конституция должна быть краткой и иметь общую форму, не представляют собой большой ценности» {72}. Ирония эта понятна. Хотя американская Конституция и состоит всего из 7567 слов, в ней содержатся положения, далекие от «вечного» содержания. Приведем лишь два примера: в тексте федеральной Конституции США есть третья поправка, гласящая, что «в мирное время ни один солдат не должен помещаться на постой в какой-либо дом без согласия его владельца; во время же войны это допускается только в порядке, установленном законом» {73}; Конституция же штата Оклахома определяет точку возгорания керосина {74}. Думается, что эти нормы вряд ли кто причислит к основам строя.

  Но сколь бы подробным ни было государственно-правовое регулирование основных начал, оно не может быть исчерпывающим и не должно ставить под сомнение фундаментальность документа.

  Следует затронуть проблему соотношения целостности основ строя и компромисса. В демократическом обществе конституционный строй должен быть формализованным выражением компромисса, неизбежного во имя общеприемлемости строя. Компромисс выступает как соглашение на основе взаимных уступок, для справедливой Конституции они есть условие прочного согласия. Согласие на основе интеграции интересов выступает велением для законодателя, развивающего необходимые политико-правовые механизмы.

  В работе над проектом Конституции РФ в 1990-1993 годах при столкновении с противоположными взглядами мы стремились искать и в большинстве случаев находили приемлемые решения. Компромиссность — не слабая, а сильная черта демократически разрабатываемой Конституции, неизбежно являющей баланс между воззрениями народных представителей. Следы разумных компромиссов видны в Основном Законе любого государства. Они не приводят к искусственному сопряжению взаимоисключающих принципов и не нарушают общий замысел, если в нем присутствует изначальная стройность и целостность.

Основы строя в системе и структуре Конституции

  Своеобразие формы проявляется в особом способе организации соответствующего нормативного материала в единый писаный раздел, имеющий свою специфику. Форма Конституции призвана отвечать современным требованиям, иметь оригинальную и ясную логику построения, обусловленную содержанием объекта конституционного регулирования. При этом воззрения разработчиков, иные обстоятельства неизбежно оказывают влияние на последовательность расположения материала. Структурное единство основных государственно-правовых институтов основано на соподчиненности норм, их составляющих. Структура Конституции строится с учетом основных объектов регулирования; разделы, главы, статьи, их части и пункты призваны отражать конституционные институты и их составные части. Автор согласен, что не следует разрывать структурно группы норм, посвященных одному институту и связанных общими научными понятиями {75}.

  Создатель Конституции не склонен искать готовую модель, пригодную в качестве прецедента для его страны, поскольку каждая нация имеет свои особые духовные и правовые традиции. Трудно не согласиться с образным признанием члена Рабочей группы Конституционной комиссии Р.И. Пименова (1990 г.): «...большинство понимало, что конституцию мы пишем не абстрактную, а для конкретной страны, называемой Россия, с ее семидесятилетним опытом, с ее тысячелетней традицией. И что мало создать блестящую самосогласованную фикцию, надобно создать нормативный документ, который будет прочитан с пониманием и который может быть применен в наших реальных условиях. Нереального, неосуществимого, невоплощаемого — нам не нужно... С пониманием всего этого мы и работаем» {76}.

  При рассмотрении архитектуры нашей концепции аналитики отмечали новизну конструкции, закреплявшей органическую связь личности, гражданского общества и государства, новый для России взгляд на науку конституционного права, логику и последовательность правового регулирования. Начальные представления были изложены в приводимом нами архивном (август 1990 г.) документе77. Внутренняя системность и обоснованность подхода определила его жизнестойкость: подобная же последовательность разделов и глав сохранилась в своей основе от самого первого проекта до сентября 1993 года. Структура проекта Конституционной комиссии включает ряд находок, прошедших проверку временем и сохраняющих практический интерес.

  Основные ее разделы:

  1) Преамбула (о ее роли — см. выше).

  2) Основы конституционного строя.

  Особенности этих норм предопределяют их размещение в самостоятельном разделе в начале Конституции. Современная Конституция призвана выйти за рамки формально-юридической структуры государственного механизма. Включение в нее правовых принципов общественного строя — ответ на объективную потребность в расширении предмета конституционного регулирования. Правоведам видится правильной сама традиция соединения и выделения в Конституции положений об основах строя. Она — «логическое завершение определенного этапа мирового конституционного опыта развития»78, лежит в русле социализации конституционного права, находящей свое выражение и в том, что конституции стали закреплять основы конституционного строя более или менее целостным образом.

  Тем не менее, после трех лет работы, в 1993 году вновь пришлось доказывать необходимость, такого раздела. В появившемся в апреле 1993 г. альтернативном проекте, подготовленном по инициативе Президента РФ, раздел I назывался «Общие положения. Права и свободы человека». Это было шагом назад. На Конституционном совещании в Кремле 7 июня 1993 г., обращаясь к секции федеральных органов государственной власти, автор этих строк настаивал на включении в согласуемый текст раздела «Основы конституционного строя» Конституционной комиссии; в итоге такая глава появилась.

  3) Остальной текст Конституции (или — нормы конституционного строя) из шести разделов.

  Коротко об их содержании. Второй раздел — российский: каталог прав, свобод и обязанностей гражданина, гарантий их защиты. Размещение его перед разделами о государстве структурно подчеркивает стремление создать инструмент защиты человека от потенциально возможной агрессии со стороны государства. Третий раздел — «Гражданское общество» (подробно о нем см. гл. II, § 4). Следующие два раздела определяли признаки конституционного государства и его структуру по вертикали и горизонтали: четвертый — основы федеративного устройства и внутригосударственных отношений, разграничение полномочий и предметов ведения; пятый — механизмы разделения и взаимодействия властей, сдержек и противовесов, полномочия федеральных органов государственной власти. Шестой раздел — заключительные положения, в т.ч. порядок изменения Конституции.

  4) «Переходные положения» предлагают требуемый самим характером переходного периода механизм защиты Конституции, придания ей гибкости и возможности соответствовать жизненным реалиям (см. § 6, п. 2).

  Что касается федеративных договоров, постановлениями нескольких Съездов народных депутатов — от шестого до девятого включительно было предопределено их включение в текст проекта Конституции. Однако автор полагает обоснованным введение их содержания в консолидированном виде в раздел о федеративном устройстве, что и сделано в Конституции РФ 12 декабря 1993 года.

  Оправданным представляется сегодня включение в Конституцию самостоятельного раздела «Российская Федерация в Союзе государств». Интеграционные процессы в Европе и в СНГ подтверждают потребность в конституционно-правовом регулировании и упорядочении данных процессов.

  Необходимые пояснения, толкование отдельных терминов, перечень упоминаемых федеральных законов целесообразно было бы дать в особом комментарии или пояснительной записке к тексту высшего Закона, чтобы помочь правоприменителю и гражданину лучше разобраться в сути документа и намерениях законодателя.

§ 4. Человек и общество в системе конституционных основ

Закрепление суверенитета личности  

  Важным признаком конституционного строя является выдвижение суверенитета личности над суверенитетом государства: не государство дарует права, но человек сознательно и ответственно пользуется совокупностью неотчуждаемых основных прав и свобод, данных ему природой и обществом.

  В 1948 г. при голосовании Всеобщей Декларации прав и свобод человека на Генеральной Ассамблее ООН Советский Союз воздержался, то есть не заявил о намерении соблюдать провозглашаемые ею права. Историю исправить нельзя, замечали в связи с этим эксперты Конституционной комиссии, но «есть шанс создать правовые гарантии от повторения произвола в будущем» {79}. Все-таки упомянутая Декларация — только провозглашение намерений, Конституция же — высший закон, каждую букву которого обязано защищать государство. В 1990 году мы привели полный текст той самой Декларации вместо «обширного и многоумного» комментария к разделу проекта Конституции России о правах и свободах человека. Однако простого копирования явно недостаточно.

  Да, в основу правовой системы должна быть положена философия признания общечеловеческих ценностей в качестве естественных прав человека, приобретающих в процессе своего исторического развития общецивилизационный характер {80}. Они составляют природу человеческой личности, а потому их утрата по существу оказывается уничтожением личности, потерей самого себя. На первый план выступает охранная, а не карательно-регламентирующая, запретительная функция права.

  Вместе с тем, Конституция призвана ориентировать правовую систему на защиту автономии личности в границах социального пространства. Развитие культуры прав наряду со знанием процесса их юридической реализации является чертой гражданского общества. Усиление ответственности человека перед обществом, а гражданина перед государством добавляет к свободе первых необходимый противовес справедливости.

  Основам конституционно-правового статуса человека и гражданина присущи свои особые черты как относительно самостоятельной части системы государственного права. Специалисты выделяют среди них принципы неотъемлемости прав и свобод; самостоятельного осуществления человеком прав и свобод; гарантированности прав и свобод; равноправия; взаимосвязанности прав, свобод и обязанностей {81}.

  Содержание принципа «человек, его права и свободы — высшая ценность» достаточно полно описывают следующие нормы: 1) Человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность, права и свободы являются высшей ценностью в Российской Федерации. Их признание, соблюдение и защита — главная обязанность государства. Россия обеспечивает права и свободы человека и гражданина согласно положениям Конституции России и общепризнанным принципам и нормам международного права. 2) Все равны перед законом и имеют право на равную защиту со стороны закона. 3) Права и свободы человека и гражданина гарантируются независимо от расы, цвета кожи, национальности, пола, языка, социального происхождения, общественного, имущественного и должностного положения, убеждений, отношения к религии, участия в общественных объединениях, места жительства и других обстоятельств {82}. В Конституции РФ 1993 года из приведенных выше выпали положения частей 2) и 3).

  Мы предполагаем, что «каждый гражданин в рамках закона осуществляет свои права самостоятельно в соответствии с принципом: разрешено все то, что не запрещено законом» {83}. Эта норма могла бы способствовать избавлению от социального инфантилизма. Однако, в условиях незрелой правовой культуры ее прямое действие может повлечь неадекватные последствия. В ходе подготовки к рассмотрению проекта Конституции на шестом Съезде народных депутатов в апреле 1992 г. это положение было исключено; возможно, в будущем к нему следовало бы вернуться.

  Конституционная комиссия предлагала также разбить раздел об основных правах, свободах и обязанностях человека и гражданина на шесть относительно самостоятельных глав, охватывающих отдельный комплекс родственных норм: 1) общие положения, свойственные данному государственно-правовому институту; 2) положения о гражданстве; 3) гражданские и политические права и свободы; 4) экономические, социальные и культурные права и свободы; 5) гарантии и защита прав и свобод; 6) обязанности. Конституция РФ 1993 года не только сняла эту разбивку, но и сократила нормативный материал по этому вопросу. Любопытно, что индивидуальным и коллективным правам человека и гражданских сообществ в проекте Конституционной комиссии было посвящено 152 части шестидесяти одной статьи, а в Конституции 12 декабря 1993 года — 113 частей сорока восьми статей. И дело здесь не столько в арифметике, сколько в качестве закрепления правовых гарантий основ. В частности, сокращен их перечень, что не приблизило Российское государство к правовому состоянию. Наличие развернутых юридических средств, при помощи которых граждане могут защитить свои законные интересы, требует развернутой главы Конституции России о гарантиях и защите прав, обеспечении возможностей пользования ими. Гарантией можно считать и перечень обязанностей. Наряду с процессуальными внутригосударственными гарантиями, судебно-процессуальными правами, Конституция призвана в полной мере закрепить нормы о главной основополагающей гарантии — праве на судебную защиту.

  Необычным для нас институтом становится институт «омбудсмэна» или народного правозащитника — уполномоченного по правам человека. (Интересно отметить, что это замечательное название, предложенное в самом первом проекте Конституционной комиссии в 1990 г., использовано при закреплении института народного правозащитника в Конституции Республики Крым 6 мая 1992 г.). Он осуществляет посредством закрепляемых законом процедур особый надзор над действиями государственной власти в сфере гражданских прав. Высокоавторитетное должностное лицо как бы связывает воедино процессы защиты права во всем, что касается непосредственно прав человека и его достоинства. Конкретизация в Конституции правового положения уполномоченного по правам человека необходима, ибо все иные органы, занимающиеся охраной прав человека, имеют также множество других сфер деятельности. Здесь же предполагается усиление парламентского контроля за соблюдением прав человека и координация их охраны. Это тем более актуально, что правовая практика после «радикальной экономической» 1992 года и «поэтапно-конституционной» 1993 года реформ вызывает все больше обоснованных жалоб.

  В Конституцию России следовало бы ввести самостоятельную статью следующего содержания: Контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в России возлагается на Уполномоченного по правам человека — народного правозащитника, который назначается федеральным, парламентом на определяемый законом срок полномочий, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и депутат,. Народный правозащитник и органы с теми же задачами в субъектах РФ вправе по собственной инициативе, либо по жалобе проводить проверку деяний государственных органов, учреждений, органов местного самоуправления и должностных лиц, если эти деяния повлекли или могли повлечь за собой нарушения прав человека; возбуждать производство по жалобе в представительных, исполнительных и судебных органах. Следует указать также, что общероссийский омбудсмэн взаимодействует с подобными же органами в субъектах РФ.

  Немаловажную роль в «пореформенных» условиях могли бы сыграть правозащитные организации. Ранее, в 1970—1980-х годах они действовали главным образом в сфере политических прав и свобод. Добившись некоторых успехов в этой области, либеральные правозащитники не сумели столь же активно переключиться на сферу социальных, экономических и культурных прав и свобод, ныне ущемляемых. Эксперт Конституционной комиссии Б.Л. Назаров предложил следующую интересную норму: Правозащитные неправительственные организации в пределах предусмотренной их уставами деятельности в лице своих общероссийских органов и в соответствии с федеральным законом имеют право на контроль за соблюдением прав и свобод человека государственными учреждениями и должностными лицами {84}. Этой статьи нет в Конституции РФ 1993 года, хотя Конституционная поддержка правозащитной деятельности особенно актуальна: Россия стремительными шагами возвращается к сочетанию авторитарного самовластия с бесправием граждан.

  В конституции социального государства «второму поколению» прав — социальных, культурных, экономических должна быть посвящена самостоятельная глава, а также ряд норм раздела «Гражданское общество». Повышенное внимание к социальным правам вызвало критику С.А. Ковалева (назначенного Государственной Думой в 1994 году первым омбудсмэном) и некоторых других сторонников умаления юридического значения указанной категории прав при одновременной апологетике политических свобод. Последователи либерального конституционализма полагают, что вряд ли суд, остающийся в своих узаконенных рамках деятельности, может обеспечить соблюдение социальных прав. Такие права обычно требуют значительных бюджетных расходов со стороны государства, поэтому ответственность за решения, касающиеся приоритета социальных проблем, может законным образом лежать только на законодателях, а не на суде. Делается неверный вывод, что их реализация является одной из основных функций политической системы и скорее относится к области политических решений, чем к набору прав, которые должны быть провозглашены в Конституции {85}. Такая точка зрения, к сожалению, находит последователей. В литературе можно встретить мнение, что правовая система, сформировавшаяся на предыдущем этапе исторического развития, защищала лишь социальное иждивенчество работников, а в современной социальной политике, мол, закладывается иная система ценностей и право призвано сыграть в этом определяющую роль.

  Безусловно, реализация экономических и культурных прав и свобод зависит от уровня хозяйственного развития страны, однако полновесное наличие их гарантий в Конституции означает, что государство действительно берет на себя обязательство стать социальным.

Гражданское общество в концепции конституционного строя

  Сколь ни важен суверенитет личности, детонатором мировоззренческого спора вокруг новой Конституции РФ стал вопрос о гражданском обществе.

  Конституция есть Основной закон общества и государства. Этим закрепляется преемственность одной из заметных черт российского конституционализма — его социальная направленность. В советской юридической науке это считалось почти общепризнанным. Так, по Б.Н. Топорнину, Конституция — это микромодель общества, его юридический каркас, в рамках и на основе которого не только функционирует власть, весь государственный механизм, но и предопределяются многие сферы общественного развития {86}. Этот подход — пусть в измененном виде — следует сохранять, обеспечивая особое внимание к социальным мотивам, не сводя все лишь к системе государственной власти. В Преамбуле нами предлагалось закрепить, что Конституция есть высший закон страны. Здесь под «страной» понималось и государство, и те отношения, что возникают при его взаимоотношениях с обществом. Высшим законом регулируются как государственные отношения, так и защищается общество от произвола государства.

  Примечательная особенность нашей концепции — наличие специального раздела о гражданском обществе. Его выделение произошло впервые в практике отечественного конституционного законодательства. В Конституции 1936 года был раздел об общественном устройстве, а в конституции 1977 года — об основах общественного строя; в данном же случае речь идет именно о гражданском обществе и это было признано как «ценная находка авторов проекта российской конституции.., имеющая большое научное, теоретическое и практическое значение, позволяющая рассматривать гражданское общество как важнейшую конституционно-правовую категорию» {87}.

  Исторически любая конституция возникала именно для того, чтобы определить устройство государства, а не общества во всех его ипостасях; однако никакая конституция не может обойти взаимоотношений государства с главными общественными институтами—собственностью, правами и свободами граждан, общественных и религиозных учреждений. Единственным ограничением должно быть то, что вектор конституционного регулирования все же должен склоняться в сторону регламентации государственной, а не общественной жизни; основная же сфера устройства общества должна быть предоставлена саморегулированию {88}. Попытка всеобъемлющего регулирования его основ противоречила бы самой его природе и социальному назначению. Но отсутствие подобных норм препятствует формированию зрелого гражданского общества, в социальном пространстве которого только и реализуется справедливый конституционный строй. Заметим, что при традиционной неопределенности взаимосвязей социума с государством именно на Конституцию выпадает инициирующая задача их укоренения.

  Необходимость раздела о гражданском обществе определена самой логикой нашей концепции — восхождением от конкретно-индивидуального (правовой статус личности) к юридически-всеобщему (структура и правовой статус государства). Члены и эксперты Конституционной комиссии (Л.Б. Волков, Е.А. Данилов, В.Д. Зорькин, В.А. Кикоть, А.Ф. Ковлягин, В.И. Лафитский, Б.А. Страшун, И.В. Федосеев, Ф.В. Цанн-Кай-Си, В.Л. Шейнис, автор этих строк, др.) последовательно отстаивали эту идею. Л.С. Мамут (до «принципиального» перехода под знамена Конституционного совещания, исключившего раздел) подчеркивал, что связи между личностью и государством опосредуются в сфере таких отношений и институтов, которые по своему происхождению и социальной природе не являются политическими, публично-властными, не выступают производными от государства; именно в них находят воплощение и большей частью с их помощью осуществляются права, свободы, обязанности личности {89}. Гражданское общество представляет собой необходимый и рациональный способ социального существования людей, основанный на разуме, свободе, праве и демократии. Отсутствие его исключает демократический порядок экономической и политической жизни. В нем создается реальная возможность «для самореализации личности и человеческих коллективов и тем самым устанавливается оптимальная- мера вмешательства в экономический, социальный и духовный процесс» {90}. Зарубежные исследователи отмечают как уникальную черту американской Конституции как раз ее укорененность в американских ценностях и институтах американского гражданского общества, что и определило ее «святость» и долгую жизнь {91}.

  Видимо, неверно считать категорию гражданского общества чисто философской, а ее возможное включение в Конституцию — данью какой-либо философской школе (в чем нас упрекал, в частности, И. М. Клямкин). Ее задача иная: создать основу для возрождения традиций, мира людских отношений, естественных сообществ, интересов, устремлений и легализовать структурирование соответствующих институтов. Человечество вырабатывает совместно с государством развитые правовые отношения, основанные на взаимной ответственности. Три начала гражданского общества — индивид, коллектив, цивилизованная власть — созвучны нашей концепции конституционных отношений. Гражданское общество — это микромир конституционной модели, повторяющий указанное взаимодействие на собственном «этаже».

  Некоторые исследователи даже предлагают уйти от противопоставления гражданского общества государству, их якобы неизбежной борьбы, полагая что в современных условиях правовое государство и его аппарат могут быть отнесены к элементам гражданского общества, формирование которых означает возврат государства в лоно гражданского общества, из которого то в свое время возникло {92}. Проблема гражданского общества в таком случае сводится к предотвращению (или хотя бы ограничению) форм организации, в т. ч. государственных, при которых внутренние интересы членов общества, подменяются внешними интересами аппарата.

  И все же эта категория прежде всего охватывает социально-экономические отношения и институты (собственность, труд, предпринимательство), организацию и деятельность общественных объединений (политических партий, профсоюзов, творческих ассоциаций, религиозных общин), сферу воспитания, образования, науки и культуры, семью — первичную естественную основу человеческого общежития, систему средств массовой информации. Да, степень воплощения запрета для властного вмешательства в сферу личной и семейной жизни — первый показатель зрелости правовой связи государства и гражданского общества. Но для того и само общество, и эта правовая связь должны получить прочные конституционные условия. И в самостоятельных главах Конституции следовало бы закрепить правовое обеспечение свободного развития этой сферы.

  Ряд исследователей (в частности, Е.И. Козлова) высказывали соображения, что коли в нормах о гражданском обществе сосредоточены некоторые основы общественного строя, то с точки зрения системы Конституции он должен соседствовать с разделом об основах строя. Заметим, что в отстаиваемой нами форме раздел о гражданском обществе выступает «мостиком» между разделами о личности и о государстве, связывая их, а потому закономерно располагается между ними. Роль «посредника» отражена и во внутренней структуре: раздел начинается с базисных структур (собственность, труд, семья и др.) и завершается главами об общественных объединениях и массовой информации, которые уже непосредственно выводят на проблематику государственности (ведь политические партии или средства массовой информации зачастую отправляют отдельные функции власти).

  Выделим следующие аспекты воздействия Конституции на гражданское общество: обеспечение развитых правовых отношений между ними; нормативное закрепление обязанности социального государства служить интересам человека и общества; обеспечение высокого статуса юридически признанных значимых институтов гражданского общества; содействие структурированию общества в развитое, упорядоченное, культурное, гражданское; формирование развитой личности, совершенных гражданских отношений, цивилизованной власти; препятствие излишнему вмешательству государства в развитие демократических начал самоуправления.

  Гражданское общество не абсолютно автономно, поскольку испытывает определенное воздействие со стороны государства, не существуя до или вне него, а сосуществуя с этой очевидной реальностью, которая по-своему объемлет его. Следует точно сообразовать средства государственного регулирования жизни общества с его характерными признаками и специфической природой.

  Это достижимо через:

  1) правовые механизмы влияния общества на его политическую организацию, преодоление политического отчуждения;

  2) гарантии невмешательства государства в законную частную и ассоциативную жизнь общества;

  3) обязательство государства по обеспечению социально-экономической безопасности граждан, их прав на труд, охрану здоровья, благоприятную окружающую среду, социальную защиту, жилище, образование, участие в культурной жизни.

  Сам факт признания на конституционном уровне категории гражданского общества стал бы во многом символичным: в этом случае она вполне закономерно перешла бы из идейного арсенала общественного движения в разряд правовых институтов. В странах государственного социализма атомизированное общество в 1980-х годах начало пробуждаться и переходить к начальным формам эмансипированного существования. Плоскостями его раскрепощения (по Т. Г. Эшу) стали постижение прошлого, независимая культура, возрождение религии, расширение альтернативной экономики. Но главной, на наш взгляд, стала плоскость политического действия, политической самоорганизации и завоевания конституционных прав. Политики 80-х годов шли «в реформу» с идеями гражданского общества и близкими категориями «второго общества», «параллельного полиса», появившимися как символ протеста против чрезмерного огосударствления общественной жизни. Партийно-монопольный блок власти зачастую подавлял независимую деятельность и новые социально ориентированные инициативы закладывались в скрытой форме, становясь неформальным посредником и выразителем социальных потребностей, с чем не справлялись официальные структуры {93}.

  Гражданское общество при переходе от авторитарного режима к взвешенной демократии содействует преобразованию политики, преодолению разрыва между отдельными сферами общественной жизни. (Прямо по классику: возьмите определенное гражданское общество, и вы получите «определенный политический строй, который является лишь официальным выражением гражданского общества» {94}. Оно не растворяется в бюрократической структуре, ибо внутренние связи опираются на общность интересов, выступающих проявлением естественной тяги человека к познанию и более глубокому отражению действительности. Возникает общественный контроль за деятельностью власти через представительство, согласование и защиту интересов. Из области идеократических манипуляций гражданское общество превращает политику в арену, где формируется самосознание и политическая воля, идет свободный обмен информацией и идеями, отрабатываются новые формы социальной практики. Появляется возможность обеспечивать согласие политическими средствами. Правовое общество, опирающееся в развитии на согласованные интересы, — вот возможное отражение общественного идеала.

  ...Но вопреки всем соображениям, основы гражданского общества в Конституции 12 декабря 1993 года в целостном виде отсутствуют; неполные нормы как бы разбросаны по тексту, что наносит ущерб концептуальному замыслу, воспринятому лишь частично. Тому есть несколько причин.

  Сказался «партийный» характер подхода к Конституции как к закону «государства, а не общества», чреватый сведением к прерогативам первого многих сфер, не являющихся элементами государственного строя. Здесь мы сталкиваемся с отрицанием тенденций конституционного развития новейшего времени и опасным рецидивом ленинского взгляда на Конституцию как на инструмент борьбы за власть.

  Стремление части Конституционного совещания к сокращению предмета конституционного регулирования отразило задумку авторов некоторых внепарламентских проектов об изъятии раздела о гражданском обществе: в 1992 г. в своих проектах такой путь избрали С. Алексеев, А. Собчак, С. Шахрай. Эта мысль преобладала в соответствующих выступлениях как накануне VI Съезда народных депутатов (оставившего в силе только проект Конституционной комиссии), так и после появления т.н. «президентского» проекта в апреле 1993 года.

  Позиции противной стороны не раз подвергались аргументированной критике: в частности, на пленарном заседании Конституционной комиссии 7 мая 1993 года, на расширенных парламентских слушаниях по проектам Конституции в Доме Советов России 25 мая 1993 года с участием полномочных представителей субъектов Российской Федерации.

  В ответ оппоненты ссылались, что за рубежом о гражданском обществе в конституциях не пишут, не мешают гражданам самоорганизовываться и самоуправляться. С таких позиций оспаривал правомерность раздела В. Туманов на одном из последних заседаний рабочей группы Конституционной комиссии в сентябре 1993 г. Но данное мнение не соответствует тенденциям как в дальнем зарубежье (Испания, Португалия, Греция, Бразилия, Мексика и др.), так и в регионе активного конституционного строительства в бывших социалистических странах и советских республиках. В частности, в Конституции Республики Крым 1992 г. есть раздел «Гражданское общество», подготовленный при содействии Конституционной комиссии РФ. Появились такие разделы и в конституциях субъектов Российской Федерации. Критики упирали на главу о семье, подчеркивая ее недопустимость в Конституции и («что скажет княгиня Марья Алексевна!») отсутствие зарубежных аналогов. Но, например, в полученном автором в Брюсселе инициативном проекте «Конституции Соединенных Штатов Европы» именно семье посвящена 3-я от начала глава. Не в первый уж раз получается, что собственные находки у себя внедрить не можем и смотрим, как это с успехом делают другие.

  Из-за вкусовой разницы и авторских амбиций страдают форма Конституции, ее системная логика, а отношения и институты гражданского общества не получают конституционного развития, поддержки и защиты закона, хотя все настойчивее проявляется объективная потребность в этом.

  ...Вчитываясь в «Политику» Аристотеля, пишет З.М. Черниловский, приходишь к выводу, что истинное составленное из граждан сообщество существует только там, где верховная власть действует в интересах всеобщего блага, т.е. в государствах, которые греческий философ называет правильными {95}. Согласимся с этим наблюдением. Видимо, нежелание видеть на практике наше государство правильным и подтолкнуло чьи-то ножницы к оригинальному конституционному разделу о гражданском обществе.

§ 5. Современное государство и Российская Конституция

Определение credo государства традиционно составляет главную задачу Конституции. Российское государство может быть закреплено в ней в трех направлениях: как официальный представитель общества, выражающий его волю через свои органы и институты, служащий всему обществу, а не какой-либо его части, и ответственный перед человеком и гражданином; как категория властвования и подчинения, своего рода дисциплина и узда закона, горизонтальная структура власти; как вертикальная форма устройства территориальных и национальных отношений в обществе.

  Основополагающие характеристики должны закрепляться в Конституции исчерпывающим образом, определять Россию как государство:

  1) суверенное;

  2) правовое;

  3) демократическое;

  4) республиканское;

  5) с разделением властей;

  6) федеративное (или союзное);

  7) социальное;

  8) светское.

  Рассмотрим некоторые особенности этих характеристик — «некоторые», поскольку детальный анализ всех сторон и свойств современного государства требует расширения данного исследования.

Суверенное государство. Россия и Союз

  Этот принцип раскрывается в нормах о государственном суверенитете Российской Федерации и положениях о ее участии в союзе государств и мировом сообществе.

  В отличие от Основных Законов РСФСР 1925, 1938, 1978 гг., Конституция современной Российской Федерации — документ вполне суверенного целостного и неделимого государства, определяющий его прерогативы обладать высшей властью в отношении своей территории и воздушного пространства над ней, самостоятельно определять и проводить внутреннюю и внешнюю политику, принимать Конституцию и федеральные законы, имеющие верховенство на всей его территории.

  Понимание государственного суверенитета вовсе не должно пародировать определение Ж. Бодена (суверенитет как высшая, постоянная и абсолютная власть над гражданами и подданными в политическом сообществе), сводя его к личности верховного правителя (как, увы, зачастую стало случаться в суверенной РФ с конца 1993 года...). Суверенитет государства проявляется в верховенстве и независимости государственной власти, но не ее неограниченности: в конституционном государстве власть всегда ограничена правом. Единство власти выражается не в монопольном властвовании, а в наличии совокупной системы органов высшей государственной власти, различные ветви которой не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних обстоятельствах взаимоисключающие правила поведения.

  Положение же о независимости требует для России отдельного толкования.

  Да, суверенитет как политико-правовое свойство государства выражается в независимости осуществления власти вне страны. Это вовсе не предполагает наружной изоляции или препятствия государству вступать во внешнегосударственные сношения, начиная от экономических соглашений и кончая вступлением в политические союзы. В этих отношениях государство отнюдь не теряет своего суверенитета, руководствуясь законодательно зафиксированными правилами, собственной (суверенной) системой государственного права, соотносимого при этом с международным правом. Принцип государственного суверенитета не препятствует развитию внутреннего федерализма, законодательные процедуры могут наделять отдельные субъекты Федерации той или иной степенью суверенности. (Образно кто-то сопоставил это с молекулой, которая наделена упорядоченной способностью вступать в отношения с другими молекулами, причем ее внутренние связи, пусть сколь угодно сложные, также упорядочены). Суверенитет есть совокупность прав, и государство способно правовым образом делегировать одни ее аспекты более крупным межгосударственным образованиям, иные же — своим частям.

  Правовой основой государственного, суверенитета нынешней Российской Федерации являются Конституция и Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 года. Неизбежно встает вопрос об отношении Российской Федерации к Союзу государств.

  Обратим внимание на некорректность выпадов в адрес Декларации, якобы разрушившей СССР. В ее тексте на двух с половиной страницах содержится четырнадцать упоминаний Союза ССР, его Конституции, законодательства, гражданства и других атрибутов союзной государственности. Это подтверждало нацеленность как авторов Декларации, так и всего первого Съезда народных депутатов РСФСР 1990 года на созидание демократического конституционного строя Российской Федерации в реально сложившемся союзном обрамлении.

  Автор разделяет образную оценку развития государственного суверенитета России, высказанную Р.И. Пи-меновым. Полемизируя с А.И. Солженицыным, он отмечал, что хотя мы и строим свою собственную Конституцию, готовимся жить своей державой, «геополитические и традиционно-исторические факторы заставят — через несколько лет или несколько десятилетий — большинство республик, которые сегодня уйдут из Союза, вернуться друг к другу. Общность «экономического пространства» — великая сила, которая будет действовать сама по себе, даже если сегодня политический ветер дует напротив. Но направления шквальных ветров — дело переменное, а устойчивое морское течение — это постоянно действующий фактор» {96}.

  Неотъемлемой и важнейшей чертой государственного суверенитета нынешней Российской Федерации является, по нашему убеждению, право вступать в Союз с другими государствами и в установленных случаях выходить из него, участвовать в создании органов союза и делегировать им часть своих полномочий. Эту норму следовало бы закрепить в качестве одной из незыблемых основ конституционного строя России, базы для межгосударственного или даже воссозданного государственного образования. Конкретная его форма может гибко меняться по мере развития интеграционных явлений — скажем, от конфедеративного СНГ до федеративного Российского Союза.

  Важно закрепить в Конституции России возможность образования нового Союза. Надо учитывать усложняющийся состав нынешней РФ, повышение статуса ее субъектов, наличие Федеративного договора и соглашений между РФ и отдельными регионами. Эти факторы немаловажны при анализе перспектив интеграционных процессов в рамках Содружества независимых государств, установления новых, а также восстановления прежних связей.

  Материальной средой реинтеграции здесь выступит регулируемая союзными органами открытость экономического и правового пространства, общего рынка товаров, идей, ресурсов, через который могут реализоваться интересы и способности его субъектов.

  Следовало бы закрепить в Конституции конкретные механизмы совместной защиты государственных интересов, например — возможность создавать союзные парламент, правительство, вооруженные силы. Серьезным шагом к воссоединению народов мог бы стать не столько референдум об экономическом союзе, предлагавшийся Н.Н. Гончаром, сколько политическая договоренность об избрании депутатов Межпарламентской Ассамблеи СНГ (прототипа нового союзного Парламента) непосредственно от населения — подобно тому, как это случилось в 1979 году в Европе с избранием Европейского парламента. Это станет шагом к союзу политическому, в котором осуществляется единое правовое регулирование вопросов гражданства и гражданских прав, экономических отношений, много другого. По мере нормализации отношений в рамках новой союзной политики будет очевидной потребность в расширении массива союзного законодательства, в надстроечных политико-правовых институтах — Конституции, парламенте, едином гражданстве и т. д.

  Государственно-правовой формой Союза может стать «асимметричное» конституционно-договорное государство со сложной структурой и субъектным составом. В нем будет постепенно расширяться объем делегируемых союзным органам властных полномочий и крепнуть федеративный характер взаимодействия субъектов Союза.

  Обратим внимание, что Конституция РФ 1993 года вообще вывела норму «Россия в союзе государств» за пределы незыблемых основ строя. Это сделано вопреки исторической преемственности и справедливости. Продолжив линию Беловежского соглашения, она умалила геополитическое содержание этой правовой новеллы, записав лишь о возможности «участвовать в межгосударственных образованиях», причем если это «не противоречит основам конституционного строя» — да и то аж в ст. 79 {97}.

  Следующей стороной государственного суверенитета России является ее полноправное участие в мировом сообществе. В качестве основы конституционного строя целесообразно было бы закрепить принципы внешней политики: Россия соблюдает общепризнанные принципы и нормы международного права, свои международные договоры, может участвовать в международных организациях и иных объединениях, системах коллективной безопасности, стремится к всеобщему и справедливому миру, взаимовыгодному международному сотрудничеству, разрешению глобальных проблем.

  Международное сообщество как межгосударственное и надгосударственное явление есть внешняя среда и элемент системы «человек - общество - государство -мир». Такая система воплощает единение в многообразии, ведь истина справедливого строя только и может быть вселенской, сверхнациональной, выступающей в качестве идеи общечеловеческой солидарности. Вспомним слова Ф.М. Достоевского, что «...наш удел и есть всемирность, и не мечом приобретенная, а силой братства и братского стремления нашего к воссоединению людей» {98}. Конституция России призвана учитывать подобные традиции русской общественной мысли.

  Конституция России могла бы сделать шаг к новому соотношению внутреннего и международного права. Общепризнанные принципы и нормы международного права, равно как и международные договоры, вполне могут составить часть национального права. Если ратифицированным международным договором установлены иные правила, чем законом, то должны применяться правила международного договора. Естественно, это повышает ответственность государственной власти за заключение договоров. Мы полагаем необходимым закрепить в Конституции статью об основах права международных договоров России. В ней можно отразить, что: Российский парламент «...ратифицирует и денонсирует международные договоры России: а) политические, территориальные, общеэкономические, финансовые, военные, об историческом и культурном наследии народов России; б) затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; в) об участии в межгосударственных союзах и иных международных объединениях, системах коллективной безопасности; г) исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов; д) иные международные договоры, ратификация или денонсация которых предусмотрены федеральным законом либо самим международным договором.

  Если международный договор России содержит положения, противоречащие ее Конституции, его ратификация возможна после внесения соответствующих изменений в Конституцию России. Заключение и прекращение международных договоров России, затрагивающих предметы ведения, полномочия или территорию субъектов Российской Федерации, осуществляется по согласованию с ними. Ратификация и денонсация международных договоров России осуществляются федеральным законом.

  Территориальные международные договоры России и ее международные договоры, указанные в пункте «в» части первой настоящей статьи, ратифицируются и денонсируются федеральным законом, принимаемым двумя третями голосов избранных депутатов в каждой палате федерального парламента.

  Российский парламент должен быть незамедлительно информирован о заключении и прекращении международных договоров России; не подлежащих ратификации и денонсации» {99}.

  Однако вы не найдете в Конституции 1993 года подобной статьи, закрепляющей контроль народных представителей за деяниями чиновников во внешнеполитической сфере. Подобный пробел содержит угрозу государственному суверенитету и национальным интересам России. А угроза ощутима, достаточно вспомнить примеры последних лет: Беловежское соглашение, маневры вокруг мирного договора с Японией и проекты соглашений по Курильским островам, соглашение с НАТО «Партнерство во имя мира», целый ряд российско-американских, российско-германских, российско-прибалтийских, российско-украинских договоров и соглашений 1990-х годов.

Правовое государство. Защита конституционного строя

  Одно из главных условий конституционного строя — господство права и закона. В конституционном государстве власть перестает быть фактическим господством идей и становится господством правовых норм. Она подчинена праву, а не право — ей (как это бывало и, увы, есть в России). Соединение права с государством есть одно из величайших явлений всемирной истории. Государство заинтересовано в том, чтобы право оберегалось и не нарушалось, ведь интересы граждан, стремясь к внутреннему миру, взывают к осуществлению права при содействии государства. Общество сможет стать носителем правового порядка, охранителем общего мира, лишь вместив в себя идею права.

  Интересные размышления о сути права можно найти в дореволюционных трудах: «Общество создает определенные формы для того, чтобы судить злодеяния и налагать на них искупление. Возникает утвержденное право, сперва в виде права Божьей заповеди, потом в виде закона. Право рождается из совокупного комплекса жизни и обычая; сперва инстинктивное выливается в обычай; но, поскольку существенное преимущество человека заключается во властном преодолении инстинкта обычая, то шаг, которым побеждается обычай, и составляет выделение права. Право есть то, чего строго требует общество от каждого, кто желает участвовать в общественной жизни; однако не все, что есть обычай, подчиняется такому стеснению; в процессе обособления обычая и права происходит более резкое разграничение существующего от долженствующего быть. Человечество в своем историческом развитии «осознало необходимость выделить из области обычая вещи, соблюдение которых человек должен отстаивать: это долженствующее быть и есть право» {100} (выделено нами).

  Именно на понятии права, примате законности основана современная цивилизация. Один из аспектов ее устройства состоит в том, что несовершенный закон следует стремиться изменить законодательным же, т.е. правовым путем; никакой закон не должен произвольно нарушаться, тем более — в вызывающей форме государственного переворота, столь памятной нам...

  Теоретический анализ проблемы правового государства представляет собой полноценную концепцию, охватывающую ряд проблем: верховенство права и закона; соотношение власти и права; разделение властей и институт ответственности власти как организационная основа правового государства; связанность государства и власти правом. Некоторые из них были рассмотрены выше, к другим мы переходим сейчас.

  У дореволюционных теоретиков правового государства в России не вызывало сомнения, что оно осуществимо лишь при разделении властей, что возможно только в государстве конституционном {101}. Теория правового государства в России складывалась не только как предмет научных изысканий, она отражала стремление культурной части общества к справедливости. Не случайно в политической практике России правовое государство зачастую выступало как арбитр при разрешении общегосударственных кризисов.

  В наше время термин «социалистическое правовое государство» был официально введен в оборот М.С. Горбачевым на XIX Конференции КПСС. Это было серьезным ходом сторонников постепенного расширения нормативного правления в борьбе с «партией» командно-административных методов. В то же время, это имело и отрицательные последствия: СССР входил в неизведанный дотоле конституционный лабиринт. По меткому выражению американского политолога Р. Шарлета, «административный порядок» прежней системы сменялся «конституционными беспорядками» 90-х годов {102}.

  В начале 1990-х годов в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а позже и в Преамбуле к Конституции (Основному Закону) РСФСР была официально зафиксирована решимость создать демократическое правовое государство. Но в основы конституционного строя (часть вторая ст. 1 Конституции (Основного Закона) РСФСР) этот принцип, настойчиво предлагавшийся Конституционной комиссией, так и не вошел. Формально его закрепила Конституция 12 декабря 1993 года, хотя обстоятельства, в которых она принималась, прямо противоречили декларируемому принципу.

  И здесь следует вернуться к полемике о соотношении права и закона.

  Закон есть право, облеченное в известные правила и нормы. Он возник наряду с неписаным, подразумевавшим правовые нормы первоначальным кодексом мудрости, который признавался незыблемым и вечным. Но законы изменял обычай, прокладывая праву новые пути. Правовые нормы не застывают, перемены в обычаях влекут за собою изменения: с новым обычаем или успешным прецедентом создаются новые правовые отношения. Обусловленные степенью культуры существующих социальных отношений обычай, мудрость, право, закон, взятые в их развитии, являются постоянным ферментом друг для друга и неотделимы друг от друга в правовом обществе.

  Вот почему автор исходит из понимания права как сложного явления, сочетающего: а) совокупность норм, регулирующих общественные отношения; б) императив, стоящий над государством и законом, защищающий справедливый порядок государства как формы самоорганизации общества; в) совокупность социальных регуляторов, которая может быть облечена в соответствующую законодательную форму, а может и не быть облечена в нее. Возникающая, якобы, коллизия изящно разрешается следующим образом: именно через целостные и незыблемые основы конституционного строя — как высшую форму писаного права и средоточие базовых велений — и должна осуществляться связь между императивом права и писаным законом.

  Такой подход не противопоставляет писаный закон праву. Напротив, он дает через Конституцию ответ на этот оставшийся открытым острый вопрос. Право, выражающее справедливую степень свободы индивида и объективно обусловленные солидарные общественные интересы, не может быть истолковано в вульгарном смысле, допускающем отрицание официально закрепляемых норм Конституции как долженствующего быть. Если право вместо меры справедливости становится угодливым зеркалом изменчивого политического заказа, — это рецидив апологетической роли, свойственной юридической науке при авторитарном самоуправстве — прежнем ли, нынешнем ли, неважно.

  В ряде работ 1993-1994 годов иными «теоретиками» под сомнение ставилась обязанность неуклонного выполнения писаного права, если некто (вероятно, непогрешимый руководитель) увидит в ряде формальных норм «выражение произвола и своеволия власти» {103}. С помощью «более глубокого» понимания права фактически обосновывалось волюнтаристское желание обойти «узурпированное право» выработки и принятия «новой Конституции нового государства» «рэсэфэсээровскими депутатами».

  А ведь всего за 3 года до этого, в 1989 году, отправляясь от «четко классовой характеристики права как части надстройки над экономическим базисом», тот же ученый муж услужливо предлагал в качестве важнейшего момента «формирования и оптимального функционирования социалистического правового государства» кардинальное изменение видения права, в которое вкладывал не нынешнюю свою демократическую «математику свободы», а необходимость «реального, всеобщего и безоговорочного господства закона», поскольку-де эта «ключевая сторона концепции революционного преобразования правовой системы... согласуется с определяющей стороной советского государства как государства правового» {104}.

  Остается догадываться, в каких же изречениях лежит истина —- в советско-правовых или «антисоветских размышлениях» {105} указанного мыслителя, советы которого, увы, вышли далеко за пределы схоластических споров и легли в основу оправдания государственного переворота. Впрочем, мы не склонны удивляться метаниям, сопровождавшим поспешный переход к очередному «кардинальному» изменению понимания права. В самые последние годы оно широко использовалось у нас для обоснования явно антиконституционных и противозаконных мер.

  Выход в том, чтобы четко очертить императив, стоящий над государством. Конституция — не зеркальное отражение права, но она призвана служить его формализации в комплексе безусловных ценностей и принципов, являющихся первым уровнем основ конституционного строя. Абстрактность же столь важной категории развитию права ничего не дает и служит прежде всего достижению определенных неблаговидных политических целей.

  Связанность государства конституционным строем — центральный момент современной правовой государственности. В частности, государство и его органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, общественные объединения, должностные лица и граждане подчинены праву и основанной на нем Конституции. Конституция имеет высшую юридическую силу, а ее нормы — прямое действие в России. Иные правовые акты, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы.

  В литературе можно встретить мнение, что идея ограничения государственной власти правом (рассмотренная нами ранее) не бесспорна, ибо это «значило бы ограничить смысл бытия государства»; если под сущностью государства понимать само осуществление власти {106}. Сторонники такой точки зрения полагают, что точнее было бы говорить о способности права ограничивать проявления сущности государства: его функции, структуру государственных органов, компетенцию и т.д.

  Не все ограничения государственной власти могут быть напрямую записаны в тексте основ Конституции. Но некоторые из них все же имеют принципиальное значение. Среди них: определение ответственности государства перед человеком и гражданином; определение прав и свобод человека как высшей ценности; подчинение государства и его органов праву и основанной на нем Конституции; положение, что никто не может присваивать себе власть в государстве; разделение системы государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную, с запретом органам государственной власти выходить за пределы, своих полномочий; право граждан на защиту от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц.

  Правовая Конституция России призвана быть деполитизированной, вопреки удивительно живучему мнению Ф. Лассаля, что конституционные вопросы — «прежде всего вопросы силы, а не права; действительная конституция страны заключается лишь в существующих в стране реальных, фактических соотношениях сил...» {107}. Праву надлежит иметь силу независимо от того, какие политические направления господствуют в стране и в правительстве. По своему существу оно стоит над политическими партиями и создавать для него подчиненное положение по отношению к тем или другим силам — значит извращать его природу.

  Принцип подчиненности правового государства человеку и обществу, ответственности перед ними в регулируемых законом правоотношениях может быть проведен в четырех уровнях.

  1) Согласно Преамбуле, принимая Конституцию, многонациональный народ России, осознающий себя единственным источником государственной власти, общей волей делает незыблемой демократическую государственность и форму правления.

  2) В основах строя следовало бы очертить статус государства как официального представителя общества, которое служит всему обществу, а не какой-либо его части, ответственно перед человеком и гражданином. Пока этого не сделано. Главная обязанность власти — признание, соблюдение и защита человека, его жизни и здоровья, чести и достоинства, личной неприкосновенности и безопасности, прав и свобод.

  3) Очевидные преимущества писаного права — его определенность и всеобщая о нем осведомленность. Все законы должны быть официально опубликованы, неопубликованные законы применению не подлежат. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

  4) Государство, решая приоритетные задачи по обеспечению прав человека, отправляет правосудие: судебная власть как хранительница гражданского мира, прав и свобод личности обеспечивает законность и справедливость.

  Правовое государство предполагает необходимость наличия санкций за несоблюдение принципа ограничения политической власти. К ним относят: правовую защиту управляемых; соблюдение принципа законности; наличие конституционного контроля; непосредственное обращение управляемых в органы правосудия; ограничение возможности обращения правителей в судебные органы; процедура исключения, с участием или без участия особого правоприменительного органа; отрешение от должности правителей с помощью специальной процедуры.

  Ж.-Л. Шабо полагает, что для претворения писаного права в жизнь необходима совокупность трех условий:

  — определенная сообразность писаной нормы ценностям и соотношению сил в гражданском обществе (экзогенное соответствие правовой нормы);

  — признание наивысшей ценности в самой правовой системе норм, записанных в декларациях прав и в конституциях или основных законах (эндогенная иерархия правовых норм);

 — наличие механизмов и органов, облеченных задачей эффективно обеспечивать указанное иерархическое первенство (контроль конституционности) {108}.

  В этих трех условиях, по сути дела, сконцентрированы основные требования к писаным нормам, воплощающим принцип верховенства права и главенства Конституции.

  В Конституции необходимо точно предусмотреть виды правовых актов {109}. Это требование обоснованно, однако не очевидно, что эту систему правовых актов следует закреплять в самостоятельном разделе Конституции, ибо вся она в совокупности своих принципов и.норм как раз и есть развернутый документ о правовой системе правового государства.

  Ниже мы предлагаем иерархию нормативных актов, выстроенную по уровням в соответствии с их юридической силой. Одновременно это иерархия источников права, упоминаемых сбалансированной Конституцией; она учитывает источник происхождения акта и классифицирует внешние формы выражения правотворческой деятельности государства.

  Проект Конституционной комиссии в наиболее оптимальной форме (отличной от Конституции РФ 1993 года) определяет следующую систему:

  — общепризнанные принципы и нормы международного права (ст. 4 (4)). [Это не абстрактная идея, ориентирующая и обязывающая законодателя. Приоритет данных принципов должен стать, по нашему убеждению, формой выражения права и получить соответствующие конституционные гарантии];

  —незыблемые основы конституционного строя (ст. 12(1)). [Формально они не являются нормативным актом; это часть Конституции, как было доказано выше, имеющая особую значимость и юридическую силу. Вместе с тем, думается необходимым выделить ее отдельной строкой и считать самостоятельным источником права. Во-первых, этот раздел должен приниматься и изменяться только референдумом; во-вторых, эти нормы определяются как эталонные, формирующие полномочие Конституционного суда сопоставлять с ними иные нормы закона; наконец, этими положениями ограничен и законодатель, вносящий изменения в Конституцию.]

  — Конституция РФ как высший закон .страны (Преамбула, ст. 3(2));

  — решения Конституционного Суда РФ (ст. 101); даваемое КС толкование конституционных положений по их юридической силе приближается к силе самой Конституции;

  — международные договоры Российской Федерации (ст. 4(4)), ратифицированные и опубликованные в установленном законом порядке. [Автор не разделяет мнения, что их следует помещать на ступень выше внутреннего права. Во-первых, ратификация и денонсация международных договоров РФ должна осуществляться федеральным законом. Во-вторых, если договор содержит положения, противоречащие Конституции, он не должен применяться, а его ратификация должна быть возможна лишь после внесения соответствующих изменений в Конституцию. Наконец, сама Конституция призвана определять место международных договоров. Кстати, последнее не сделано в Конституции 12.12.93.];

  — Союзный договор (в случае, если будет избрана договорная форма регулирования интеграционных процессов в рамках СНГ);

  — федеративный договор (договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ); [о его соотношении с Конституцией РФ было сказано раньше];

  — соглашения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ о взаимной передаче части своих полномочий (ст. 8-1);

  — решение, принятое на референдуме РФ, оформляемое как федеральный закон (ст. 91(4)); [мы выделяем его отдельной строкой в иерархии нормативных актов, поскольку легитимность и юридическая сила данного решения выше, нежели принятого лишь парламентом; оно может потребовать смены целого направления в законодательстве путем учреждения нового крупного института, изменения объема государственного суверенитета и т.п.];

  — акты федерального парламента: федеральные законы, в том числе те, отсылки к которым имеются в тексте новой Конституции;

  [Конституция РФ 1993 г. ввела в правовую систему России новый вид законодательного акта — федеральный конституционный Закон (ст. 76, 108) — всего 12 федеральных конституционных законов, имеющих более высокую юридическую силу, чем обычные законы. По содержанию они посвящены регулированию наиболее важных общественных отношений и конституционных институтов, закрепляют правовые основы государственной и общественной жизни — народовластие, государственного устройства федеративных отношений],

  федеральные кодексы (ст. 87(2)); основы законодательства (ст. 78 (2), ст. 87(2)); регламенты палат парламента (ст. 89 (1));

  — постановления парламента и его палат (они могут быть нормативными и потому включаются в рассматриваемую систему);

  — соглашения между субъектами РФ (ст. 81 (3));

  — конституции (уставы) субъектов РФ (ст. 7 (4));

  — законы, иные правовые акты субъектов РФ;

  — подзаконные акты: указы и распоряжения Президента РФ (Ст. 94(2); постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 98 (4);

  — акты органов местного самоуправления (ст. 113(5)). Вместе с тем, целый ряд норм указанного проекта Конституции — Преамбула, статьи 3(2), 3(4), 7(4), 12(1,2), 78(2), 79, 81, 82 (1), 83, 85(1), 87(1-а),(2), 94(2), 98(4), 101(5), 113(5)110 — устанавливают особенности и правила соотношения между правовыми актами различного вида, придавая системе завершенность.

  Важной структурной частью правового государства является институт защиты конституционного строя. Он нуждается в комплексном рассмотрении. Парадоксально, но столь важный для России институт до сих пор не закреплялся в целостном виде. Редким исключением можно считать Конституцию Республики Крым 1992 года, в которой есть специальная глава «Обеспечение конституционного строя Республики Крым». Вероятно, в свете событий 1993 года в России следовало бы поднять гарантии защиты конституционного строя до уровня незыблемых принципов, закрепляемых в особом, неотменяемом разделе Конституции.

  Среди этих способов можно выделить следующие:

  1) судебный конституционный контроль;

  2) полномочия иных органов государственной власти по защите конституционного строя;

  3) право народа на коллективное сопротивление узурпации власти;

  4) конституционные основы регулирования чрезвычайного и военного положений;

  5) конституционные основы деятельности общественных объединений и их контрольных полномочий.

  Остановимся на судебном конституционном контроле. Сразу обратим внимание на недостаточность усилий одного Конституционного Суда и недопустимость умаления роли судов общей юрисдикции в многосложном деле обеспечения конституционной законности. И все же Конституционный Суд призван играть центральную роль, ибо в подлинно правовом государстве судебная власть, а не чиновник, пусть даже высший, является легитимным и влиятельным гарантом конституционного строя.

  Еще в августе-сентябре 1990 года в тексте проекта Конституции РФ появляется глава «Судебная власть». Это было шагом вперед по сравнению с употреблявшимся прежде термином «правосудие» (восстановить который почему-то предлагалось в президентском проекте весной 1993 года). Судебная власть подчинялась Конституции и закону, а ее внутреннее разделение заключалось в том, что Конституционный Суд выделялся из общей судебной системы. Далось это в нелегких спорах с Б.А. Золотухиным и другими сторонниками создания единого Верховного Суда по образцу США. В 1991 году в недрах Парламента рождается добротный проект Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», устанавливавший организацию и порядок судопроизводства в этом органе. Обеспечение верховенства Конституции и ее непосредственного действия на всей территории России становилось неотъемлемой чертой демократического правового государства. В соответствии с принципом разделения властей конституционный контроль передавался от Верховного Совета и его Президиума в ведение судебной власти как наиболее беспристрастной и независимой. Пятый Съезд народных депутатов РСФСР в ноябре 1991 года принимает Закон и избирает пожизненный состав Конституционного Суда. Подготовка и принятие этого решения были показателем движения к парламентаризму: депутатские фракции предлагали своих выдвиженцев, список неоднократно обсуждался и согласовывался и, в итоге, был принят бурным Съездом. Затем было почти два года интересной практики конституционного правосудия. Сбалансированная Конституция должна была — по намерениям Конституционной комиссии — закрепить широкие полномочия этого важнейшего института конституционного контроля.

  Важна не только возможность проверять, выявлять и устранять правовыми средствами несоответствия законов, иных правовых актов Конституции страны. Конституционный Суд, по убеждению автора, призван быть высшим органом судебной власти по защите конституционного строя России. Он мог бы разрешать вопросы по спорным действиям органов государственной власти, имеющим конституционное значение. Являясь окончательным арбитром в споре между ветвями власти, он эффективно оказывал бы правовое воздействие на политику, не уходя от нее, но исходя из правосознания судей. Последнее весьма важно: именно эти соображения лежали в основе практических действий большинства судей КС РФ и его председателя В.Д. Зорькина, пытавшихся сохранить правовое пространство и гражданский мир, не только принимая решения по неконституционным действиям Президента РФ 20 марта и 21 сентября 1993 г., но и участвуя в обеспечении их выполнения.

  Но в Конституции 1993 года закреплен иной подход. Симптоматична ст. 80 (2): «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина». Такая норма явно может помешать возродить судебную власть, ставя под сомнение вопрос о дееспособности механизмов контроля над властью, особенно исполнительной. Охрана Основного Закона становится фиктивной, если специализированный орган не может отменить несоответствующие Конституций акты высших должностных лиц, обеспечить баланс властей, обязать стороны спора не выходить за пределы своих полномочий.

  Очень важна сила решений Конституционного Суда, которые должны, вступать в силу немедленно после их провозглашения, являться окончательными и не подлежать опротестованию, быть обязательными на всей территории России. Этого Конституция не говорит. Понятно почему — вспомним попытку правящих кругов заставить КС РФ пересмотреть поздней осенью 1993 г. его ранее принятые заключения по «делу КПСС» и по указу Президента РФ № 1400 от 21 сентября 1993 г.

  Конституционный Суд призван обеспечивать иерархию правовых актов, воплощать верховенство Конституции. Вакханалия указного и распоряженческого беспредела, творимого президентами, мэрами, иными чиновниками, может быть остановлена только принципиальной правовой позицией Конституционного Суда.

  Конституционный Суд призван давать заключение — по представлению государственной медицинской комиссии — о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия. Учитывая грустный российский опыт, это полномочие должно иметь конституционное закрепление.

  В условиях затяжного нарушения конституционных принципов и норм Конституционный Суд России обязан ежеквартально обращаться с посланием к Парламенту; а по конкретным вопросам — с представлениями к государственным органам и должностным лицам.

  Особая роль Конституционного Суда должна подчеркиваться его участием в приведении к присяге Президента России. Торжественная присяга приносится на совместном заседании палат Парламента и Конституционного Суда, проводимом не позднее 30 дней после избрания Президента. Совместное заседание ведет Председатель Конституционного Суда; он — свидетель клятвы о соблюдении Конституции и контролер ее последующего выполнения. В Конституции 1993 года этих норм нет, но при ее развитии они должны получить закрепление.

  В отечественной практике правом давать общеобязательное толкование норм Конституции прежде был наделен законодатель — Верховный Совет. Стремясь исключить конъюнктурные изменения в зависимости от политического состава очередного парламента, Конституционная комиссия предложила закрепить это право за Конституционным Судом. Конституция 1993 года закрепила это полномочие, но, судя по контексту, не только за Конституционным Судом, но и за Президентом России (см. ст. 80 (2) (3), 82 (1)) {111}.

  В целях защиты конституционного строя Конституция России призвана устанавливать основы регулирования чрезвычайного и военного положений. В частности, указывать, что чрезвычайное положение как особый правовой режим может вводиться в качестве временной меры исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ и в целях возвращения к нормальным условиям жизнедеятельности общества. Основаниями введения чрезвычайного положения могут быть: а) попытка насильственного изменения или свержения конституционного строя РФ; массовые беспорядки и межнациональные конфликты, сопровождающиеся насилием; блокада отдельных местностей, угрожающая жизненно важным интересам РФ, безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов; б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие широкомасштабных аварийно-спасательных и восстановительных работ.

  Чрезвычайное положение может вводиться на всей территории России либо в отдельных ее местностях лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.

  Необходимо четко указывать порядок введения и отмены чрезвычайного положения. Оно объявляется постановлением Парламента; в неотложных случаях — указом Президента с немедленным уведомлением Парламента, который рассматривает его в течение 72 часов с момента издания указа. Неутвержденный указ утрачивает силу.

  Важно определить и гарантии незыблемости отдельных прав и свобод человека в период чрезвычайного положения; в соответствии с федеральным законом могут вводиться их временные ограничения, но при этом они должны быть прямо обозначены в акте о чрезвычайном положении. В этот период не допускается изменение Конституции, законов о выборах и о судопроизводстве, не проводятся референдумы и выборы, не могут быть ограничены или прекращены полномочия и деятельность Парламента и судов. Не должны подлежать ограничению права и свободы, указанные в специальной «защитной» статье Конституции. Меры, принимаемые в период чрезвычайного положения, осуществляются в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения. Они не влекут за собой каких-либо ограничений или изменений прав и полномочий государственных органов, правового положения общественных объединений, а также прав и свобод человека в местностях, где не объявлено чрезвычайное положение. Не сопровождаются они также какой-либо дискриминацией отдельных лиц или групп населения на основе расовой и национальной принадлежности, цвета кожи, пола, языка, социального и имущественного положения, происхождения, места жительства, отношения к религии и т.п.

  Эти и другие тщательно отработанные нормы нужны как заслон от неограниченной чрезвычайщины. Важно, чтобы в условиях чрезвычайного положения деятельность Конституционного Суда не была приостановлена или ограничена. Конституция 1993 года ни одной из перечисленных гарантий не дает, оставляя опасения, что незаконный прецедент конца 1993 года может стать не последним.

Демократия и республиканское правление в России

  Принципы демократии раскрываются в таких устоях конституционного строя, как народовластие и политический плюрализм, а формой их реализации выступает республиканское правление с разделением и взаимодействием властей, развитой системой народного представительства.

  (Ранее мы уже показали как следовало бы закрепить ценности демократии в основных принципах, институтах и нормах Основного Закона — гл. I, § 2).

  Рассмотрим, как можно закрепить принципы народовластия:

  1) носителем государственного суверенитета может выступать только один субъект — многонациональный народ России — единственный источник государственной власти;

  2) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные органы и местное самоуправление. Высшим выражением непосредственной власти народа являются референдум и свободные выборы. Выборы государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренные Конституцией, проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

  Но этого мало. История России знала немало примеров насилия, и граждане должны быть гарантированы в своем праве защищаться от тирании власти. Никто не может присваивать себе власть в государстве. Узурпация государственной власти является особо тяжким преступлением. Граждане имеют право оказывать сопротивление любой попытке насильственного изменения или насильственного устранения существующего конституционного строя.

  Показательно, что еще во времена Ивана IV на Руси зрело понимание права на сопротивление злонамеренной и преступной, «мучительской власти», пусть даже самодержавной. Эта мысль прослеживается на протяжении средневекового опыта последовательно в работах И. Волоцкого, М. Грека, Ф. Карпова, Ф. Косого, 3. Отенского, А. Курбского, И. Тимофеева {112}. Небезынтересно, что в конституциях ряда зарубежных стран также отражен сей принцип. В частности в Конституции ряда штатов США (Нью-Гемпшир и др.), Основном законе Германии, Мексиканской Конституции, Конституции Пакистана, Конституции Либерии, Конституции Ганы {113}.

  В проекте Конституционной комиссии с первых вариантов было закреплено подобное естественное коллективное право. Приведенная выше норма не должна допускать противоречивых толкований, что было бы опасно: она полагает возможным устранение или изменение существующего строя методами конституционными, но не предусматривает всего этого, сделанного насильственным способом. Словно в противовес сказанному, текст Конституции 1993 г. не содержит указанных положений — по-видимому, после их стихийного применения 21 сентября — 4 октября 1993 года. Отметим, что после августа 1991 года данная норма казалась российским демократам уместной и «оправдавшей себя» в деле. Вывод изменился на противоположный, когда те же люди из «защитников» Российского парламента превратились в «нападающих».

  Следующим принципом демократии является политический плюрализм:

  демократия осуществляется на основе политического и идеологического многообразия, многопартийности, свободного участия граждан в политической жизни;

  действия государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, общественных и религиозных объединений, должностных лиц и граждан, ведущие к устранению многопартийности, незаконному ограничению деятельности общественных и религиозных объединений, установлению неправомерных преимуществ для отдельных из них, преследуются по закону.

  Принципиально важно в Конституции России установить, что: не допускаются создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение или насильственное устранение конституционного строя, нарушение целостности, подрыв безопасности государства, а также тех, деятельность которых влечет расовую, национальную, социальную, религиозную вражду и ненависть, насилие, терроризм, войну. Подчеркнем, что речь должна идти не только о пропаганде, ибо пропаганда — лишь один из видов деятельности, который может вести к войне, розни и др. Вспомним — как практическими действиями была создана обстановка социальной и национальной вражды и ненависти, приведшая к гражданской войне осенью 1993 года. Это явление — больше, чем общественная опасность и, посему, должно быть исключено на конституционном уровне.

  Кроме того, демократическая Конституция призвана запретить создание неконституционных структур власти, незаконных вооруженных и военизированных, а также тайных формирований. В противном случае возникает ненормальное положение, когда в государстве возникают несколько «армий»: государственная, «придворная», частнокриминальные и этнонациональные «гвардии» и проч.

  Гарантии создания и деятельности плюралистической политической системы — задача Конституции. Вместе с тем, Конституция не должна определять точные названия общественных объединений, либо давать их классификацию. Развитие политической системы в России приведет, по-видимому, к появлению новых видов объединений. Не следует преувеличивать в России нынешнюю роль и перспективы политических партий, скопированных в период (1988-1993) годов с западноевропейского образца. «Многопартийность» — с множеством мелких и маловлиятельных верхушечных партий — подтверждает сей вывод. Конституция не должна устанавливать жесткий вариант избирательной системы. Сочетание выборов по партийным спискам с выборами по одномандатным округам должно бы сопровождаться более жесткими требованиями к первым (большее количество подписей в поддержку регистрации, наличие финансового залога, контроль за незаконным привлечением государственных средств и ресурсов). Пропорциональная избирательная система сможет лишь искусственно культивировать парламентскую многопартийность. Но — не более, ввиду очевидного неприятия со стороны большинства российского общества тенденции превращения органов народного представительства в политический клуб «лидеров» групп влияния и их референтных групп.

  На наш взгляд, Россия идет к новому типу плюрализма — основанному прежде всего на различиях социокультурных и цивилизационных. Стихийно возникающие группы интересов и идей (далеко не всегда осознанных) сосредотачиваются на разных мировоззренческих векторах, не связанных строгими организационными формами. Тем самым, закладываются не «партии интересов», а «блоки мировоззрений». В конституционных основах следует гарантировать свободу участия граждан в политической жизни, не предопределяя наличия в России деления граждан на беспартийных и членов партий. Возможно, что установится практика существования политических объединений без формального членства.

  Но в любом случае в Конституции 1993 года норм об общественных объединениях не оказалось вообще, хотя нормы этой главы в развитие приведенных выше могли бы гарантировать, что:

  В России свободно создаются и действуют общественные объединения, а также религиозные объединения. Закон определяет случаи, условия и порядок их регистрации либо их уставных документов. Государство гарантирует невмешательство в их законную деятельность. Внутренняя организация и деятельность объединений не должны .ущемлять основные права и свободы человека и гражданина, а решения не имеют обязующей силы для государственных органов и органов местного самоуправления, их учреждений и предприятий, занятых в них работников при выполнении ими своих обязанностей.

  Общественное, а также религиозное объединение, зарегистрировавшие свои уставные документы, являются юридическим лицом, могут иметь в собственности имущество и заниматься деятельностью, которая соответствует их уставным документам. Не допускается коммерческая деятельность этих объединений, за исключением отдельных ее видов, указанных в законе.

  Общественные и религиозные объединения имеют право объединяться, создавать международные общественные объединения и участвовать в них.

  Политические общественные объединения содействуют выражению политической воли гражданского общества, участвуют в выборах. В представительных органах государственной власти и местного самоуправления разрешается свободное создание фракций общественных объединений. В других государственных органах и органах местного самоуправления создание подобных организационных структур не допускается.

  Определяя структуру и правовое положение высших органов государственной власти, Конституция устанавливает порядок отношений между ними. Через них народ осуществляет свою власть, ибо Россия должна остаться государством с республиканской формой правления. Республика является одним из механизмов народного суверенитета, где все высшие органы государственной власти либо избираются всенародно, либо формируются общенациональными представительными учреждениями. Суверенные права на власть признаются за всеми дееспособными гражданами либо за большинством их, а управление осуществляется на основе народного представительства.

  Эти принципы доставались нашему Отечеству не просто. Россия всегда страдала от господства случая и произвола в государственной жизни, отсутствия постоянства и порядка во внутренних отношениях. Но идея народного представительства как ограничителя правления верховной власти имеет прочные корни в нашей истории. Равно как и мысль, что первоначальная, учредительная власть принадлежит народу, и только он в лице своих представителей с решающим голосом может установить или изменить форму правления, властно определяя строй государства. Глава государства есть лицо, наделенное полномочиями со стороны народа, и первый исполнитель его воли: в России правитель неоднократно получал власть от «учредительных» собраний, избранных пусть и не всем народом, но наличными элементами гражданского общества.

  Отвечая на вопрос — почему желательно народное представительство, — С. Котляревский выделял два типа аргументов: одни основаны на соображениях государственной целесообразности, другие «имеют в виду более глубокие духовные последствия, проистекающие для данного общества из его политического режима» {114}. Усложняющейся жизни должна соответствовать теснейшая связь общества и государства: увеличивающиеся постоянно интересы требуют особой защиты со стороны тех, кому они всего ближе, тогда как для всемогущей бюрократии оказывается не под силу «роль общественного провидения». Великий нравственный смысл представительства делает гражданина ответственным за судьбы его родины, «может развить в нем чувство солидарности отдельных, сменяющих друг друга поколений», способен «приучить видеть в государственном интересе не нечто постороннее и чуждое, а известный высший принцип, перед которым должны склоняться все интересы частные» {115}.

  Аристотель к трем «правильным» формам государства (в которых правители имеют в виду общую пользу) причислял монархию, аристократию, политию; а к ошибочным, неправильным — тиранию, олигархию и демократию. И в самом деле, для олигархического правления «демократического» меньшинства — как мы могли убедиться в России 1990-х годов — свойственны анархия, некомпетентность, стяжательство, огромный разрыв между управляющими и управляемыми — т. е. все то, от чего предостерегали еще древние мыслители.

  В политии, близкой к республике, правит большинство в интересах общей пользы. Обратим особое внимание на эту сторону демократической республики. С принятой точки зрения стержнем демократии является защита и гарантированность прав и интересов меньшинства и каждого гражданина в отдельности. Вместе с тем, первичной аксиомой демократии является правление большинства и для большинства, о чем мы часто и несправедливо забываем.

  Сама полития есть смешение олигархии и демократии; полития— «средняя» форма государства. В современных условиях говорить о чистом типе формы правления можно лишь с известной долей условности. Следует согласиться, что современные плюралистические политические режимы в определенной мере соответствуют аристотелевой типологии, но представляют собою модели смешанного государственного устройства, имеющего черты монархии, аристократии и демократической республики, причем из первых двух концептов изъят принцип передачи власти по наследству {116}. Добавим, что сохраняющаяся цикличность смены указанных форм правления приводит к их дальнейшему усложнению и взаимному обогащению.

  Форма правления может быть в пределах известных условий предметом выбора. Дж. Ст. Милль относил к критериям хорошей формы правления умение поддерживать порядок и повиновение управляемых, а также обеспечение прогресса через «увеличение всей суммы всякого рода существующего добра». Лучшее правление то, которое более всего ведет к прогрессу, потому что он предполагает порядок, порядок же один не предполагает прогресса, но есть лишь его условие. Политические учреждения должны содействовать духовному развитию народа, воспитывать в членах общества различные требуемые качества — нравственные, умственные, практической деятельности. Другое основное начало хорошего правления, по Миллю, — мера, какой политический механизм способен воспользоваться суммой существующих хороших качеств и сделать их годными настоящим целям {117}. Верное и точное наблюдение.

  Вопрос — в какой мере форма правления способна организовать уже существующие умственные, нравственные и деятельные силы и вести с их помощью с наибольшим успехом общественное дело. Качественным свойством Российской республики, по нашему мнению, должно являться сочетание сильной, единой и ответственной исполнительной власти с полновластной системой органов народного представительства и самоуправления, содействующих самоорганизации деятельных сил населения и контролю за административной системой.

  Но все же — «народное представительство» или «законодательная власть»? Рассуждая о взаимоотношении терминов «законодательная» и «представительная» (ветви власти), В.А. Кикоть высказывает мнение, что это не синонимы. Классификация властей в рамках их разделения осуществляется по содержанию деятельности, а не по порядку их образования или составу. Ныне, когда органы государственной власти России получают свою власть прямо или косвенно от народа, все они в этом смысле являются представительными — и коллегиальные (палаты Парламента, местные органы самоуправления), и единоличные (Президент, глава администрации) — в РФ и ее субъектах {118}.

  Соглашаясь с этими рассуждениями частично, мы считаем вполне возможным использование термина «представительная власть» применительно к парламенту, законодательным собраниям субъектов Российского государства, местным органам самоуправления. Во-первых, это элемент преемственности с русской традицией — обозначать словами «народное представительство» уполномоченных гласных доверенных представителей или депутатов. Во-вторых, было бы опасным упрощением сводить функции представительных собраний только к законотворчеству, умаляя властные контрольные полномочия, выводимые из принципа народного суверенитета и общинной традиции.

  Несколько слов о Советах. Термин «Советы» в проекте Конституционной комиссии (главы XV, XIX) был не данью компромиссу, но обозначал современную форму народовластия и самоуправления, сохраняемую и развиваемую в условиях, когда отпали искусственные ограничения политического многообразия. Заметим, что Верховный Совет РФ являлся как бы мостиком, обеспечившим переход от советской системы к началам парламентаризма. Тем сомнительнее фраза печально известного указа № 1400, разогнавшего парламент, «учитывая не удовлетворяющее парламентским стандартам качество» его работы. (Отметим, что «более удовлетворяющее» этим стандартам маловластное Федеральное Собрание созыва 1994 г. приняло за всю первую сессию (полгода работы) лишь четыре закона (принято обеими палатами и подписано Президентом).

  Порою, в пику идеям «советской» власти, взамен представительства социальных слоев нашего общества предлагают насытить парламент «профессионалами», характер деятельности которых наиболее близок к законодательной работе, — юристами, экономистами, политологами, социологами. Автор полностью разделяет мнение О.Е. Кутафина, что это не только сделать нереально, но Верховный Совет не может и не должен быть простым собранием профессионалов, он призван быть собранием профессиональных политиков {119}. Полагаю оправданным вернуться к названию «Верховный Совет России». Стоит серьезно подумать о восстановлении системы органов народного представительства в виде реформированных, но властных Советов по всей вертикали государственного механизма.

  В наших условиях вопрос о том, сможет ли республика служить своему предназначению и отправлять свои функции в соответствии с конституционными установлениями, во многом решается в зависимости от политической практики, складывающейся под влиянием субъективных причин и обстоятельств. Они-то во многом и определяют — КАК работает республика, ее институты и органы и насколько дееспособной является государственная власть, формально объявленная республикой. Из четырех опор конституционного строя, на защиту которых встал в 1993 году Президент Ельцин, осталась внешне нетронутой только одна — республиканская форма правления. Но, как верно отмечал В. И. Лафитский, что дает сохранение слова «республика», если кто-то узурпировал абсолютную власть?

Принцип разделения властей

  Демократический республиканский правовой строй предполагает разделение властей на создающие закон, применяющие закон и следящие за его соблюдением. Соответственно этому, система государственной власти в России может быть основана на подлинном разделении на законодательную, исполнительную и судебную. Соединение всех трех властей в одном лице или органе уничтожает, по мнению Ш. Монтескье («О духе законов», 1748 г.), свободу личности: личная свобода окончательно бы исчезла, если бы власть составлять законы, судить за преступления и приводить в исполнение публичные решения соединялась в одном лице. Править по закону — заповедь государственной власти. Посему, Парламент* прежде всего, принимает федеральные законы; Президент и Правительство на их основании осуществляют внутреннюю и внешнюю политику, а судебная власть и правоохранительные органы обеспечивают законность и правопорядок.

  * Автор здесь и далее, говоря о высшем представительном и единственном законодательном органе РФ, использует собирательный термин «Парламент». Название этого органа, естественно, может и должно быть иным: Верховный Совет, Федеральное Собрание и т. п. Ранее мы уже высказались о предпочтении наименования «Верховный Совет России, с двумя палатами — Государственной Думой и Советом Федерации (вариант: Советом Союза)».

  Хотя органы власти действуют самостоятельно, речь идет не об абсолютном обособлении, а лишь об относительной их самостоятельности и одновременном тесном взаимодействии друг с другом, осуществляемом в пределах их полномочий.

  По справедливой мысли венгерского академика К. Кульчара, логику разделения властей для недопущения монополизма следует применять во всем тексте Основного Закона.

  Идею разделения властей в России рекомендуется проводить в трех плоскостях:

  1) Ни один орган власти или политическая организация не могут игнорировать либо приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов, бесконтрольно отправлять властные функции, стремиться к упразднению конституционного строя, его правовой и социальной опоры. Принципиально исключается возможность узурпации власти и порождаемого этим насилия.

  2) Функционально разделение властей предполагает соответствующую организацию законодательного, исполнительного и судебного механизмов. Законодательная власть ограничивается референдумом, прямыми выборами Президента, его правом вето, Конституционным Судом; внутренним ее ограничением является двухпалатное построение Парламента. Исполнительная власть ограничена ответственностью перед Парламентом и подзаконным характером издаваемых ею нормативных актов; должна сохраняться также внутренняя разделенность между Президентом и Правительством, федеральной и региональной властью. Судебная власть подчинена Конституции и закону, а ее внутреннее разделение воплощается в том, что Конституционный Суд выделяется из общей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системы специальных судов, мировых судей.

  3) Конституция обеспечивает правовые и экономические условия самоуправления и саморазвития различных общностей: региональных, местных, этнических, культурных, социальных, производственных, религиозных, иных. Тому же служит отделение экономической системы от политики и власти, принцип нейтралитета по отношению к различным укладам хозяйства, равенство различных секторов экономики перед законом.

  Решающую роль играет структура отношений между представительными и исполнительными органами власти.

  В оптимальном подходе (условно: «сильный Парламент и достаточно сильный Президент») назначения определенной части должностных лиц осуществляются Президентом с согласия Парламента; Президент не имеет права роспуска Парламента; Парламент не может увольнять в отставку Правительство в целом, он вправе ставить вопрос об отставке отдельных министров, но окончательное решение принимает после пояснений Президента — вторичным голосованием; Правительство действует, хотя и под общим руководством Президента, но имеет также своего главу. Это — разновидность президентской республики, условно говоря, на три четверти президентская республика: от чистой президентской она отличается тем, что Парламент может по установленной процедуре смещать отдельных членов Правительства {120}. Некоторые оппоненты видят ущербность данной схемы в том, что Президент не может «укротить», как они выражаются, Парламент. На самом деле, ни Президент не может распустить Парламент, ни Парламент не вправе сместить Президента по политическим основаниям, а также решить вопрос об отставке Правительства целиком. Все логично.

  Отметим несколько особенностей защищаемой модели разделения властей.

  а) Наличие сильного Президента.

Он призван быть «ответственным перед народом за суверенитет государства, главой которого он является, за надежность и устойчивость государственной систему, за разумное сотрудничество государственных органов, за то, чтобы они не разошлись слишком далеко и в тоже время не поглотили и не подчинили друг друга» {121}. Президент должен управлять самой властью, заставлять ее совокупно использовать самую широкую палитру средств на основе строгого разделения функций. Он организатор работы власти, влияет на органы власти, но не командует ими. Президент не может входить в состав общественных объединений, его вмешательство способно не допустить монополии правительственной партии, «диктатуры» поддерживаемого Парламентом бесконтрольного однопартийного Правительства (так зачастую случается в Великобритании с ее вестминстерской системой).

  Сильный Президент, по нашей концепции, не должен быть лишь «представителем нации», «олицетворением единства государства» — т.е. символической фигурой, подписывающей не им разработанные решения. Ему принадлежат кадровая, законодательная инициатива, контрольные полномочия. Слабая исполнительная власть — «причина серьезных потрясений и негативных последствий для всего государственного механизма» {122}. В условиях, когда анархия остается в России постоянной угрозой, фигура сильного главы государства на фоне возможных слабых коалиций и неустойчивых правительств может явиться гарантом государственной стабильности. Но — при необходимых сдержках и противовесах, к которым мы переходим.

  б) Наличие механизмов контроля над Президентом при личной ответственности последнего — ключевое условие сохранения в России института избираемого, народом Президента.

  Автор не разделяет точку зрения ряда общественных деятелей, что данный институт себя в России не оправдал и нуждается в полном пересмотре. Другое дело, что президентство нельзя отождествлять с самовластием, возникшим на фоне длительного неподчинения Конституции, открытого игнорирования законных решений органов народного представительства.

  К механизмам действенного контроля относим следующие: издаваемые Президентом указы и распоряжения имеют строго подзаконный характер; назначения Председателя, заместителя Председателя и членов Правительства, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность, информация должны осуществляться только с согласия Парламента; структура и компетенция Правительства определяются по представлению Президента только федеральным законом; никто не может быть избран на должность Президента более двух раз.

  Кроме того, в Конституцию России стоило бы ввести институт Государственного Совета и статью примерно следующего содержания:  

  «Президент России — глава государства — возглавляет Государственный Совет России.

  Государственный Совет:

  вырабатывает рекомендации для главы государства по основным направлениям внутренней и внешней политики;

  в случае необходимости вносит предложения по осуществлению Президентом его права законодательной инициативы;

  обеспечивает взаимодействие Президента с государственными органами и учреждениями, общественными объединениями, территориальными и этническими общностями.

  Без обсуждения и одобрения Государственного Совета Президентом не могут быть решены, вопросы, имеющие принципиальное значение для интересов народа России и затрагивающие обеспечение стабильности, безопасности и правопорядка в обществе.

  В Государственный Совет по должности также входят Председатель Правительства России, его заместители, Секретарь Государственного Совета (государственный секретарь), министры, ведающие вопросами обороны, внутренних дел, безопасности, иностранных дел, юстиции, информации, а также государственные советники, назначаемые Президентом по согласованию с верхней палатой парламента. В работе Государственного Совета вправе принимать участие председатели палат федерального парламента и председатели высших органов судебной власти России.

  Организация и порядок деятельности Государственного Совета устанавливаются федеральным законом».

  Смысл данного института, впервые предложенного нами еще в 1991 году, состоит в необходимости коллегиального содействия главе государства в выработке и принятии стратегических решений. Госсовет становится законным преемником мало понятных подразделений типа Администрации, Президиума Правительства, Совета безопасности, Президентского совета и прочих. Именно негласность, авторитарность процесса принятия важнейших решений не раз в последние годы становилась причиной опасного сворачивания с конституционного поля. Одновременно снимается возможное противоречие между Президентом и руководством Правительства, создается форум для их постоянного взаимодействия с руководством Парламента и Конституционного Суда — во имя эффективной организации и единства государственной власти.

  Именно через институт Государственного Совета может произойти корректировка некоторых противоречивых черт конституционного принципа разделения властей, требующего высокого уровня правовой и политической культуры — чего, увы, пока нет.

  Прецеденты есть в зарубежных странах — в виде так называемых «узких» (или «кухонных») кабинетов. Но есть они и в нашей истории. Сам термин для России не нов, впервые институт с таким наименованием был введен Александром I по совету Сперанского в 1801 году и закреплен «образованием» 1810 года. Интересно, что это был совещательный институт, без одобрения которым никакой проект закона, устава и учреждения не мог быть утвержден и обнародован верховной властью. «Вняв мнению Государственного Совета, постановляем...» — вот формула Александра I, которой сегодняшняя «республиканская» Россия может позавидовать; но формула эта употреблялась не долго. Тем не менее, следование институциональным и терминологическим традициям отечественной государственности — одно из условий общественного восприятия и признания любого конституционного акта.

  Был опыт и в новейшее время. Если угодно, можно рассматривать предлагаемый институт как своеобразный преемник Политбюро. Предвидя неадекватную реакцию читателя, замечу, что мы явно недооцениваем позитивный опыт работы данного института, выросшего все-таки из принципов партийной демократии и коллективной ответственности, хотя и применявшихся ранее с серьезными изъянами.

  Здесь же предлагается, что организация и порядок деятельности Госсовета будут поставлены на конституционные и законные основания. Небезынтересно, что в 1994 году этот институт был закреплен в Конституции Республики Дагестан — при этом были использованы соответствующие наши предложения {123}.

  Ответственность должна реализоваться через процедуру реально осуществимого импичмента. Подчеркнем, что это должна быть не формальная или фиктивная, а вполне действенная норма: Президент России может быть отрешен от должности в случае умышленного тяжкого нарушения им Конституции России. Производство по делу об отрешении Президента России от должности возбуждается Государственной Думой большинством голосов избранных в нее депутатов по предложению не менее чем одной трети ее численного состава. Если Конституционный Суд России установит, наличие оснований для отрешения, то Совет Федерации может отрешить Президента России от должности большинством не менее чем две трети его численного состава. Президент России вправе присутствовать и давать объяснения на заседаниях палат Парламента России, Конституционного Суда России, на которых рассматривается дело об отрешении его от должности.

  По Конституции РФ 1993 года отрешение от должности Президента становится практически невозможным. Нужно получить заключение Верховного суда, Конституционного Суда, специальной комиссии Государственной Думы, а также по две трети голосов в каждой палате Федерального Собрания (ст. 93). Причем две трети голосов в Совете Федерации (верхней палате) собрать практически невозможно, ибо половина ее членов подчинены Президенту как работники органов исполнительной власти субъектов Федерации.

  в) Наличие ответственного Правительства.

  Президент не может являться «всенародным управдомом», занятым миллионом мелких повседневных вопросов (в решении которых неминуемы ошибки и промахи), но при этом не подлежащим замене иначе как раз в четыре года на основе всенародных выборов. Эту роль берет на себя ответственное Правительство, которое осуществляет исполнительную власть в России, проводит ее внутреннюю и внешнюю политику. Фактор ОТВЕТСТВЕННОСТИ за принимаемые властные решения имеет огромное значение. В ходе реформы 1990-1993 годов, кажется, так и не удалось прийти к подобному состоянию исполнительной власти.

  Коллективная ответственность должна выражаться в том, что Правительство регулярно представляет отчет Парламенту. Председатель, его заместители и члены Правительства отвечают на запросы и вопросы депутатов в порядке, установленном федеральным законом. Парламент и избиратели будут знать, что каждодневно делает Правительство.

  Предлагается ввести также институт персональной ответственности его членов: Парламент может поставить вопрос об отставке Председателя, заместителя Председателя, члена Правительства, любого назначенного Президентом руководителя иного федерального органа исполнительной власти; если Президент не увольняет соответствующее должностное лицо в отставку, он обязан обосновать свое решение перед Парламентом; признание большинством голосов по каждой палате обоснования Президента неудовлетворительным влечет обязательное увольнение Президентом указанного должностного лица в отставку. Отставка Председателя Правительства не влечет отставки Правительства.

  г) Участие Парламента в назначении ключевых членов Правительства.

  Мы предлагаем следующую норму: По представлению Президента Парламент дает согласие на назначение Председателя, его заместителей и членов Правительства, к ведению которых отнесено общее руководство экономикой, финансами, внутренними и иностранными делами, обороной, безопасностью, информацией; назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка, Генерального прокурора. Тем самым, члены «малого кабинета», в который входят ключевые руководители, министры, должностные лица, назначаются гласно, с участием народных представителей. Это повышает степень контроля за деятельностью «узкого» Правительства, неизбежно возникающего внутри полного состава кабинета.

  д) Разрешается проблема устойчивости Правительства.

  Чтобы за счет риска легкой и частой смены Правительства не создавать зыбкости всего государственного механизма, не следует давать полномочий Парламенту «в любой момент сменить Правительство», как предлагалось рядом юристов, считавших, что это не нарушит устойчивости самой системы власти, поскольку «смена Правительства не есть смена власти» {124}. Опасность неустойчивости тем выше, чем слабее и неорганизованнее политические партии. К тому же, партийное парламентское большинство на федеральном уровне может подмять интересы субъектов РФ, а в сложном федеративном государстве это недопустимо.

  Представляется нецелесообразным закреплять в Конституции России право Парламента решать вопрос об отставке Правительства в целом. В Основном Законе РСФСР в результате изменений 90-х годов появилась норма, согласно которой Верховный Совет РФ «...решает вопрос о доверии Правительству РФ» (пункт 5 ст. 109); однако, без закрепления юридической процедуры и правовых последствий такого решения, эта норма оказалась фиктивной.

  е) Введение института несовместимости депутатского мандата с министерским портфелем.

  Председатель Правительства по защищаемой концепции не является лидером парламентского большинства, получившего мандат на формирование Правительства; члены же Правительства не могут быть депутатами, входить в состав общественных объединений. Хотелось бы уйти от возможного парадокса, при котором Парламент в значительной мере утрачивает свои полномочия и прерогативы и фактически оказывается в руках Правительства партийного парламентского большинства и его лидера (пример — «канцлерская республика» ФРГ).

  Тем самым мы избегаем крайне опасного искушения дать исполнительной власти право назначать перевыборы парламента в случае правительственного кризиса.

  ж) Стремление избежать конфликта между Президентом и Председателем Правительства.

  За счет формальной беспартийности руководителей государственных органов легче избежать столкновения принадлежащих к разным партиям Президента и руководителя Правительства.

  Следует расширить возможности арбитражного влияния Президента на парламентское партийное большинство: постановления и распоряжения Правительства могут быть изменены или отменены Президентом; структура и компетенция Правительства определяются федеральным законом по представлению Президента; Правительство принимает постановления и издает распоряжения на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов, а также — указов и распоряжений Президента (которые, таким образом, имеют более высокую силу, нежели акты Правительства). Президент принимает отставку членов Правительства; Президент может не увольнять без специальной парламентской процедуры, ни одного из членов Правительства.

  Сильный Президент вправе освобождать от должности назначенных им членов Правительства; и именно Президент вносит в Парламент законопроект о федеральном бюджете.

  з) Наличие механизмов взаимодействия ветвей власти.

  Система сдержек и противовесов подразумевает, что происходит уравновешивание властями друг друга в процессе деятельности государственных органов, только если изначально это равновесие заложено в их правовом статусе. Взаимодействие властей необходимо, поскольку необходимо единство государственной власти как формы существования единого государства.

  Суть этих механизмов состоит в том, что взаимные сдержки и противовесы «осуществляются не с помощью охраны границ компетенции, а путем узаконенного проникновения в сферу деятельности другой отрасли управления» {125}. При этом обязательное участие одной власти на определенной стадии деятельности другой предоставляет ей возможность для предупреждения нарушения своих прав. Целью системы является согласование и корректировка работы федеральных органов государственной власти.

  Исполнительная власть может проникать в сферу законодательных полномочий Парламента: а) с помощью вето, становясь участником законодательного процесса; б) используя свое право законодательной инициативы; в) используя указное право, делегированное ей Парламентом.

  Парламентский же контроль за деятельностью исполнительной власти состоит в следующем: обладая исключительным правом издания и изменения законов, он определяет рамки, в которых действуют исполнительная и судебная ветви власти. Сильнейшими средствами являются также утверждение бюджета, контроль за выделением бюджетных средств; право запроса любой информации от любого должностного лица, право создавать комиссии по расследованию деятельности чиновников, проводить парламентские слушания; наконец — право обращаться в Конституционный Суд с просьбой рассмотреть решения исполнительной власти на предмет их соответствия Конституции. На федеральном уровне и в регионах создаются службы Парламентского уполномоченного по правам человека, куда смогут обращаться граждане в случае нарушения государственными органами и должностными лицами их прав. Наконец, Парламент дает согласие на назначение отдельных членов Правительства.

  Таковы общие черты защищаемой автором формы смешанного президентско-парламентарного правления в России. Но практика российской реформы не последовала здравой логике. Вместо внедрения сбалансированной формы правления, началось «изобретение» противоречивой схемы, закрепляющей весьма сомнительную практику властвования. Конституционная комиссия в 1992 году предложила близкий к описанному вариант — разновидность известной в литературе и практике дуалистической формы правления, но в конечном итоге предложенная модель оказалась невостребованной. Однако ее научная и практическая значимость сохраняется и может привлечь внимание политиков, желающих лучшего правления для России.

  Как же видели организацию власти оппоненты?

  Для части Верховного Совета РФ был характерен подход, который условно можно назвать «вся власть Советам». По ней Парламент (Съезд) не столько законодательный, сколько вообще высший орган государственной власти: исполнительная власть находится под его строжайшим надзором, Президент не вправе создавать самостоятельно органы исполнительной власти, включая вспомогательные, назначать федеральных должностных лиц в регионы, осуществлять властные действия в пределах своих полномочий. Законодатель становится «высшим распорядителем», забывая о том, что исполнительная власть — тоже ветвь власти, обладающая известной самостоятельностью, и что Президент, избираемый всенародно, имеет серьезную представительную силу. Умаление прав Президента и Правительства, на наш взгляд, чревато нарушением баланса полномочий и способно стать постоянным источником конституционного кризиса. Представительные органы власти должны нести ответственность за свои решения, в т. ч. по оценке действий исполнительной власти.

  В стремлении урезать полномочия политического «противника» просоветский подход предлагал разновидность парламентской республики с народно избранным, но слабым и невластным Президентом. Модель сильных представительных органов при ослаблении полномочий правительства не решает вопроса о дееспособности и ответственности власти. По многим причинам ни чисто парламентская, ни советская формы правления России, видимо, не подходят.

  Противоположный подход был изначально намечен в проектах РДДР (С.С. Алексеев, А.А. Собчак и др.) и группы Шахрая, которые сыграли свою роль в создании неудачной формы правления, появившейся в Конституции РФ 1993 года. Это модель эклектичной «суперпрезидентской» республики. По ней, Президент — глава государства и высшее должностное лицо. Он испрашивает согласие только одной из палат Парламента на назначение высших должностных лиц. Министры назначаются непосредственно. Опасно самостоятельную политическую роль получает глава Правительства.

  То, что нельзя идти на абсолютизацию исполнительной власти, показывал еще опыт пореформенной дореволюционной России: полновластие чиновников создавало крайне зыбкий переменчивый фундамент всему зданию реформ; несмотря на фактическое установление конституционной монархии, оставалась в силе прежняя система неограниченных полномочий административной власти и ее местных органов, действовавших с 1882 года. Сейчас случилось то же самое: сначала в условиях указного права исполнительная власть осталась без контроля за расходованием бюджетных средств, властвованием над кадрами, правоохранительными органами и силовыми структурами, приватизацией государственной собственности. Затем развились черты вседозволенности, олигархии.

  Напомним, что главным упреком в адрес ВС РФ было именно то, что он стремится отдать всю власть Советам. Но от мнимого всевластия Съезда н.д. РФ мы пришли к реально бесконтрольному самовластию в структуре федеральных органов власти Президента и его Администрации. К ним фактически перешли силовые структуры и другие прерогативы власти (включая даже ведение финансовых дел Государственной Думы). Восстанавливается Административная Система: круг преобразований, начатый в 1987 году борьбой с административной системой и бюрократией, замкнулся, вернув общество к доперестроечному состоянию.

  «Суперпрезидентская» форма правления обнаружила множество недостатков уже вскоре после ее закрепления в Законе РСФСР «О Президенте РСФСР» 1991 г. и Конституции (Основном Законе) РСФСР с изменениями, внесенными третьим Съездом народных депутатов РСФСР. Но особенно ясно ее минусы определились после решения пятого Съезда о наделении Президента РФ полномочием издавать указы, имеющие силу законов, по вопросам экономической реформы (ноябрь 1991 г.). Управление Россией, ее столицей велось с серьезнейшими нарушениями принципа разделения властей и в итоге привело к фиктивности данной конституционной основы, хоть и записанной с апреля 1992 г. в Конституции РФ.

  Этот принцип был подвергнут серьезнейшему испытанию после 21 сентября 1993 года. Сам факт, что в Положении о федеральных органах власти на переходный период, подменившем действовавшую Конституцию, не было норм о статусе Президента, свидетельствовал, что власть его становилась неограниченной. Главы администраций (президенты республик) вводились в состав как Совета Федерации — верхней палаты Федерального собрания, так и в состав Правительства Российской Федерации. (Позже это было отменено).

  В Конституции 1993 глава о Президенте подчеркнуто помещена перед главой о Парламенте. Конституционный статус Президента очерчен прямолинейно: он не только выводится за рамки трех властей, но и ставится над ними, что присуще, главным образом, для весьма далеких от демократии форм правления. Отсутствие реального контроля за его действиями проходит рефреном по всему тексту. Он не назван главой исполнительной власти, но объем полномочий свидетельствует о фактическом его верховенстве в этой сфере. Вместе с тем, заложена возможность конфликта с премьером, ибо зампреды и министры назначаются и освобождаются по предложению последнего. Закреплены такие чрезвычайные единоличные полномочия, как решение об отставке Правительства, руководство внешней политикой, утверждение военной доктрины, назначение всех судей (кроме федеральных), назначение референдума, предложение кандидатур не только руководителей исполнительной власти, но и Председателя Центробанка, Генерального прокурора, федеральных судей.

  Обращает на себя внимание вольное право на роспуск Парламента при весьма сомнительных и даже — гипотетически — спровоцированных посредством выдвижения заранее неподходящей кандидатуры Премьера либо «просьбы» Правительства проголосовать за доверие ему (ст. 111 и ст. 117) обстоятельствах. Парламент превращается в безвластный орган, над которым постоянно нависает «дамоклов меч» досрочного роспуска. Мы полагаем, что психология и поведение народных представителей изменится, когда над ними будет висеть постоянная угроза роспуска по политическим основаниям. Б.А. Страшун, словно извиняясь, полагает, что выработка под эгидой Президента Конституции с преобладанием указанных черт парламентарной республики объясняется настойчивым стремлением составителей сделать институт досрочного роспуска Парламента средством разрешения конституционных кризисов. Вместе с тем, ученый справедливо опасается, что «при нашей политической разобщенности, отсутствии мощных, влиятельных политических партий парламентарная модель даже при усиленных полномочиях Президента будет все же чревата частыми правительственными кризисами» {126}.

  На наш же взгляд, подобное сочетание черт позволяет говорить о закреплении авторитарного правления в России.

  Конституционные принципы парламентаризма и народного представительства оказываются под угрозой. Неудивительно, что в главе «Федеральное Собрание» пропало слово, что парламент является ЕДИНСТВЕННЫМ представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст. 94). Не означает ли это, что его полномочия смогут при желании отправлять и другие органы? У Федерального Собрания нет самостоятельности, серьезных контрольных рычагов ни в кадровой, ни в финансовой области. Исчезли реальные полномочия по распоряжению государственной казной. Финансовые законопроекты и решения о выделении средств бюджета могут быть внесены либо Правительством, либо только при наличии его заключения (ст. 104). Искусственное разделение полномочий двух палат Федерального Собрания приводит к утрате целостности единого органа представительной власти. Некоторые важнейшие вопросы решает немногочисленная верхняя палата (ст. 102), половина депутатских мест в которой отведена «сослуживцам» Президента РФ по исполнительной линии: например — вопрос об утверждении указа о чрезвычайном положении или назначении по предложению Президента Генерального прокурора. Об опасной декоративности Парламента свидетельствует то, что Совет Федерации свои решения по конституционным законопроектам должен принимать большинством в три четверти голосов (ст. 108). Наконец, «Переходные положения» даровали ряд сюрпризов с точки зрения принципа разделения властей. Разрешение министрам участвовать в работе Парламента (п. 9) — конъюнктурно введена черта парламентарной республики. Последняя же строчка конституционного документа дает членам Совета Федерации право осуществлять полномочия на непостоянной основе, за что нещадно критиковался якобы «недопарламент» — Съезд народных депутатов России.

  По прочному убеждению автора, отмеченные выше положения свидетельствуют о серьезнейших изъянах и явно временном характере закрепленной формы правления. Здесь не просто открыта дорога самовластию, но — злоупотреблениям самовластия. Тем же «теоретикам», которые быть может хотели возрождения самодержавной традиции, отвечу словами Н.М. Карамзина: «самодержавие не есть отсутствие законов: ибо где обязанность, там и закон; никто же и никогда в России не сомневался в обязанности монархов блюсти счастие народное»127. Ныне сомневающихся более чем достаточно. Отсюда сохранение гигантского объема властных полномочий для одного, неподконтрольного и безответственного лица, равно как и безвластие Парламента, вскоре покажут, что Конституция 1993 года — по крайней мере, в этой части — обречена на пересмотр. Сделать это в создавшихся условиях практически невозможно, но предложенная в данной работе модель республиканской формы правления с истинным разделением и взаимодействием властей в будущем может подсказать выход из положения.

Российский федерализм

  Государственно-территориальное устройство России основывается на принципе федерализма. За счет него обеспечиваются единство страны, децентрализация государственной власти, равноправие и самоопределение народов в составе федерации. Эта фраза конкретизирует главную задачу федерализма: обеспечение эффективности управления единым государством, имеющим большую территорию и численность населения, при помощи рассредоточения государственной власти, а также специфическую для нас задачу — обеспечение права народностей на самоопределение.

  Федерализм закреплен в одном из наименований нашего государства — Российская Федерация. Первая статья Конституции (Основного Закона) РФ с 1992 года относит его к незыблемым основам строя. Конституционная комиссия предлагала закрепить его в ст. 1 «Государственный суверенитет», ст. 6 «Разделение властей», ст. 7 «Федеративное государство» и самостоятельной главе. Конституция РФ 1993 года в основном сохранила этот подход.

  При федерализме сложное государство безболезненно и с пользой для сторон включает в свой состав ряд менее крупных образований, обладающих достаточной самостоятельностью. Федерализм позволяет на деле осуществить самоопределение различных этнических и территориальных общностей, полнее учитывать их культурно-исторические и регионально-экономические особенности, эффективнее и последовательнее осуществлять местное самоуправление. Федерализм предполагает согласие составных частей страны с государственным единством Федерации.

  В истории удавались союзы территорий, но не этносов — ибо границы между последними нигде не имеют четкости. Планы превратить Австро-Венгерскую монархию в союз национальностей не смогли покончить с распрями из-за чересполосицы населения и невозможности достичь однородности состава в каждой из частей страны. Увы, не удались и «национальные» федерации последних времен: СССР, СФРЮ, ЧССР. Но превращение России в современную Федерацию или Союз может привести к успеху, ибо налицо: общие история, расположение, взаимосвязи ее частей; близкое понимание целей развития и преимуществ, вытекающих из совместной государственности; последовательно выстраиваемая модель современного и перспективного федеративного (союзного) устройства; выравнивание статуса субъектов Федерации; интеграционные явления в регионе бывшего СССР; наличие объединяющего фактора в лице русских — весьма терпимой и открытой по отношению к другим общности, составляющей четыре пятых населения РФ и 25 млн. в республиках СНГ помимо нее.

  Мы исходим из того, что населяет РФ единый многонациональный народ России, осознающий себя (в идеале) единым МЫ («Мы, многонациональный народ России...»), носителем общей культуры, идеи и судьбы, выдвигающим для обеспечения своего жизнеустройства официального представителя — Российское государство. Дальнейшее подразделение этого народа на нацию, народность, народ не является вполне правильным в силу многозначности данных терминов. Составляют же единый многонациональный народ России различные этнические общности; последний термин означает ничто иное как принадлежность к определенному этносу.

  Система государственной власти в России основана на разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также местным самоуправлением. Полномочия государственной власти разумно поделены между целым и частями. Суверенитет последних ограничен федеральной Конституцией: самостоятельность присуща им во всем, кроме того, что отнесено к общему ведению. Подобная договоренность в Российской Федерации была оформлена в 1992 году в виде Федеративного договора, содержанием своим вошедшего в Конституцию; в США — 10-й поправкой к Конституции, а в Швейцарии — преамбулой и ст. 3 Основного Закона. Полномочия, не отнесенные Конституцией к ведению Российской Федерации либо к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, принадлежат последним и осуществляются ими самостоятельно в соответствии с Конституцией России и их конституциями (уставами). Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах,, установленных Конституцией России и федеральным законном.

  Субъектам РФ гарантируется в соответствии федеральным законом представительство при федеральных органах государственной власти. Верхняя палата федерального Парламента учреждается именно для| представительства, регионов. Вместе с тем, автор возражает против требования «придать федеративный характер Конституционному Суду». Во-первых, федеральное коллизионное право отнесено к исключительному ведению России; во-вторых, именно Конституционный Суд призван в своей исключительной компетенции разрешать споры о разграничении полномочий между федеральной властью и властью конкретных субъектов Федерации; в-третьих, судьи избираются в личном качестве — это одна из гарантий их независимости. И все-таки предстоит найти механизм представительства в Конституционном Суде РФ от республик или этнических общностей. Должно быть политическое, может быть негласное решение об этом при формировании состава этого органа.

  Конституция призвана в приемлемой форме гармонизировать всю сложную систему отношений между Федерацией и ее частями, создать условия для предотвращения столкновения юрисдикции. Федеральные органы государственной власти по соглашению с органами власти субъектов РФ могут передавать этим органам | осуществление части своих полномочий; органы власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами могут передавать им осуществление части своих полномочий. Субъекты РФ в пределах их предметов ведения и полномочий могут заключать между собой соглашения, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Посредством дополнительных внутригосударственных отношений может; уточняться компетенция регионов, что придает Российской Федерации необходимую гибкость. Наличие таких соглашений не является определяющим, но их система на этапе становления позволяет обеспечить жизнеспособность государственного организма; жесткая же структура такого сложного образования может привести к выпадению кирпичиков из единой кладки, отчего она может обрушиться. Конституционно-договорная модель — одна из находок, которая позволяет смотреть с оптимизмом в будущее России или Союза.

  При реализации федерализма необходимо аккуратно пройти между противоположными подходами: один ведет к унитарной России, другой к раздробленности и апологетике национальных особенностей — вплоть до фактической свободы внутренних образований от конституционных обязательств перед Федерацией. Предложенный нами в 1990 г. срединный путь состоял в шаге к равноправию субъектов Федераций и одновременном закреплении возможности реализовать особенности отдельных регионов. Все регионы России являются равноправными субъектами нескольких видов отношений: межрегиональных (друг с другом), федеративных (с центральными органами), внешнеэкономических. Новое конституционное разграничение дает регионам полномочия и в налоговой, и в распорядительной, и в хозяйственной сферах; но возможности вести собственный поиск пока не реализуются.

  При всей открытости и гибкости важна линия на укрепление единства государства.

  Государственный суверенитет неделим, им в полном смысле обладает России в целом, но часть этого суверенитета может быть делегирована регионам. Нынешняя Российская Федерация создавалась не снизу, через объединение суверенных частей (как, например, США, Австралийский Союз, Швейцария); она разукрупнялась как бы сверху, отдавая часть своих полномочий на места. Один из последних примеров этого — 9-й параграф Декларации о государственном суверенитете РСФСР, когда высший орган федеральной власти — Съезд — провозгласил расширение прав субъектов Федерации.

  Наше государство сохраняется на нескольких «китах»: верховенстве Российской Конституции; общеобязательных федеральных налогах, единой денежной единице, федеральном бюджете; единых судебной и правоохранительной системах; на российской армии; федеральном коллизионном праве и верховенстве решений Конституционного Суда России. Государственное единство обеспечивается за счет соответствия конституций (уставов) субъектов РФ российскому высшему закону. Республики, края, области, автономии являются неотчуждаемой частью целостной территории страны. Гражданство России не исключает возможности гражданства отдельных ее субъектов, оно является единым и равным независимо от оснований его приобретения.

  Федерализм обеспечивает коллективные права отдельных народов на суверенитет и самоуправление, не ущемляя интересов всего многонационального народа. Право на отделение обычно в конституциях не предусматривается. Если Россия — в широком смысле — желает стать исключением (стремясь повысить привлекательность и добровольный характер федерации или союза), ее субъекты могли бы иметь право изменить свой статус лишь путем специальной процедуры — справедливо учитывающей мнение большинства. Ни у кого не должно возникать искушения заявить, что его удерживают в составе России насильно. Сначала на местном референдуме положительно должно проголосовать две трети (не меньше) избирателей, имеющих право голоса. Это стремление должно быть закреплено в соответствующем федеральном законе и найти свое отражение в нормах Конституции. При отрицательных итогах референдума повторное голосование может быть проведено не ранее, чем через 10 лет. Заметим, что подобный механизм был бы четче, нежели формула Конституции 12.12.93, по которой статус субъекта России «может быть изменен по взаимному согласию России и ее субъекта».

  Важно, чтобы федеральная государственная власть была правомочна действовать, а население в регионах не стало заложником в руках региональных элит, их одобрений и взаимоувязок. Сама идея федерации, справедливо подчеркивает А. Рапашиньски, базируется на реализации принципа, что ее провозглашения часто бывает недостаточно, так как отдельные составляющие стремятся действовать независимо от других. Поэтому для общего блага бывает необходимо создание общего механизма выработки решений и проведения их в жизнь {128}.

  Полезную роль в обеспечении полномочий федеральной государственной власти на всей территории могут сыграть ее представители в регионах. Институт федеральных уполномоченных был предложен в ходе выработки проекта Конституции Российской Федерации. Другое дело, что на практике этот институт стал использоваться в неконституционных целях политической борьбы с законно избранными представительными органами государственной власти... Нам же представляется, что они не вправе вмешиваться в сферу компетенции регионов, а только координируют деятельность федеральных ведомств на данной территории; их задача — быть стражем федеральных интересов и обеспечивать прямую и обратную связь с центральными органами.

  Целесообразно, чтобы каждый субъект Федерации имел сходную систему органов власти. Основы их организации призвана закрепить Российская Конституция. Нынешняя Конституция этого не сделала, а отсутствие их может привести как к восстановлению диктата Центра, так и разнобою в организации власти на местах. Наше предложение остается в силе {129}. Единственным представительным и законодательным органом субъекта РФ является законодательное собрание (Совет), избираемое по избирательным округам, образуемым на основе единой нормы представительства; высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет исполнительную власть субъекта РФ, входящую в систему исполнительной власти РФ; исполнительная власть субъекта РФ действует на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, актов Президента и Правительства, изданных по вопросам их компетенции, а также конституции (устава) и законов субъекта РФ. Судебная система субъекта РФ включает высшие и местные суды субъекта РФ и входит в судебную систему РФ. Органы государственной власти субъекта РФ (наименование которых определяется регионом самостоятельно) осуществляют полномочия субъекта РФ, за исключением тех, которые отнесены к полномочиям органов местного самоуправления.

  Проблема субъектного состава России по-прежнему вызывает споры. Нынешняя Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов как формально равноправных субъектов Федерации. Делая шаг к уравнению прав и возможностей, Конституция 1993 года справедливо наделяет их одинаковым конституционно-правовым статусом. Основы, а также особенности правового статуса субъектов РФ устанавливаются и гарантируются федеральной Конституцией.

  Однако, на деле этого равноправия нет. Исходя из стремления к национальной государственности, республики настаивают на особом статусе и приращении суммы своих прерогатив. Мы полагаем естественным сохранение данного типа регионов, делающих нашу страну неповторимо полифоничной. Вместе с тем, особенности этнического состава населения отдельных территорий не должны приводить к противоречиям в Российской Конституции. «Мы — многонациональный народ республики N...», — гласит иная декларация о суверенитете — провозглашаем «национальное государство» (заметьте, не многонациональное или народное). Что скрывается под словом «национальное»? Приоритет одному этносу, особый подход в государственном строительстве к его интересам? Но это чревато усилением племенного подхода к государственному развитию, что противоречит равенству в правах независимо от национальности. Превращение территорий компактно проживающих этнических общностей в государственные образования может привести к дроблению территорий и национальной розни.

  Право народов на самоопределение является одним из главных условий осуществления прав человека. Однако, не следует забывать, что в многонациональном государстве самоопределиться этническая общность может не только создав отдельное государственное образование в составе единого государства, но и в рамках территориальной, а также национально-культурной автономии.

  Отсюда важно гарантировать конституционные принципы равноправия и культурной автономии. Права и свободы этнических общностей должны гарантироваться в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России. В зависимости от особенностей этнического состава населения и иных обстоятельств самоуправляющимся территориальным единицам по представлению или с согласия соответствующего субъекта РФ следует предоставлять федеральным законом особый статус.

  В первых вариантах проекта Конституции автором книги было предложено, чтобы Россия состояла из равноправных субъектов: республик и (или) земель {130}. При этом рассматривались следующие соображения:

  — при уравнении в статусе ныне существующих республик, краев, областей, автономий возникает более 90 субъектов Федерации — плохо управляемый конгломерат разных частей; из этого вытекает необходимость их укрепления путем постепенной интеграции;

  — если края, области останутся как бы частями унитарного пространства некоей русской республики, то они будут ниже по статусу, чем национально-государственные образования и фактически станут федеральными территориями, управляемыми из Москвы; уже сегодня многие регионы, располагающие крупнейшим экономическим и все более возрастающим политическим потенциалом, вряд ли удовлетворятся подобным статусом;

  — если административные и национально-государственные образования будут иметь равный статус, то внутригосударственные отношения будут развиваться более плодотворно между равноправными партнерами;

  — созданием равных республик и земель можно сделать существенный шаг от этнократической к государственно-территориальной организации российского общества.

  На основании экономико-географического, исторического и социокультурного анализа возникло предложение создать в России (путем объединения краев, областей, возможно республик, вхождения в состав России новых регионов) свыше двух десятков земель со средней численностью населения от 3,5 до 8,5 миллионов человек и примерно равным экономическим потенциалом. Предполагалось, что группирование осуществимо на основе естественных связей с образованием мощных территориальных общностей. Их прообразом можно считать складывающиеся региональные ассоциации краев и областей, которые стали возникать ввиду необходимой координации интересов во внутриэкономических отношениях. Перспективность их предопределена выстраиваемой снизу рыночной инфраструктурой, которая позволила бы землям быть дееспособными территориями с собственным профилем и специализацией во внутрироссийском и внешнем разделении труда. В исключительных случаях статус земли может быть предоставлен одному краю или одной области (например, анклавной Калининградской, которая не имеет российских соседей).

  Думается, что к концепции «Россия как союз республик и земель» можно еще вернуться, тем более если учитывать перспективу восстановления союзного государства в новой форме, но с учетом исторического опыта государственно-территориального устройства России.

  Важно отличать Федерацию (или Союз), скрепляемую единой Конституцией, от конфедерации, которая не образует нового государства, а связи входящих в нее частей закрепляет договором. В нынешней России это не просто теоретический или доктринальный спор — в свете вопроса о соотношении Конституции РФ и Федеративного договора при неправомерном возвеличивании силы последнего по отношению к Основному Закону.

  При развитии федеративных отношений мы исходим из того бесспорного положения, что Россия есть «суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами» {131}, что оно политически и юридически конституировано, реально существует и составляющие его территории и народы уже реально в нем объединены. Ставить вопрос о процессе их объединения и формирования Федерации путем подписания договора означало игнорировать действительность вопреки фактам и праву. Уязвимость «учредительного характера» Федеративного договора обусловлена и тем, что не был выяснен вопрос, кто подписывает договор: субъекты РФ, с одной стороны, и Федерация в целом, с другой, хотя федеральные органы законодательной и исполнительной власти как раз представляют весь многонациональный народ России, в т. ч. народы всех ее субъектов. Довод, что договорный процесс якобы способен сделать Федерацию более легитимной и приемлемой для объединившихся народов ни в правовом, ни в политико-практическом плане критики не выдерживал.

  Какой бы вариант договорной Федерации ни избрать, он, в конечном счете, сводится к тому, что вольно или невольно признается отсутствующей сложившаяся, имеющаяся в наличии и функционирующая конституционно закрепленная федеративная государственность. О несостоятельности столь ущербного, пагубного тезиса, по сути дела, прямо ведущего к разрушению единого целостного государства, свидетельствует и то, что мировой опыт конституционализма не знает примеров такого странного «учредительного» договора при, так сказать, «живой» Конституции.

  Государство подчиняется Основному Закону. Федеративный договор является вторичным по отношению к нему. Конституция является актом высшей юридической силы по отношению ко всем другим правовым актам, в том числе и по отношению к Федеративному договору, который по-новому разграничил властные полномочия, но никак не подменил собою Конституцию. Утвержденный шестым Съездом, он закрепил договоренность субъектов РФ и представителей федеральной власти о новом разграничении предметов ведения и полномочий между ними. Эта договоренность была включена своим содержанием в Конституцию (Основной Закон) России. С возникновением федеративных договоров Россия вовсе не стала международно-правовым образованием (конфедерацией), а приобрела новые для нее черты конституционно-договорного государства.

  Одним из важнейших механизмов закрепления единого государства является Конституционный Суд России. Он должен вступать в дело после исчерпания согласительных процедур. Необходимо предусмотреть как высшим, так и специальным федеральным законом такие процедуры, предшествующие рассмотрению спора между Федерацией и регионом. Личный опыт автора по «делу о Татарстане» {132} (решение Конституционного Суда РФ так и осталось невыполненным, и никто не понес ответственности за это) подтверждает: работать будет только комплексное решение: политическое — через согласование и взаимоувязку интересов региона и центра, правовое — через Конституцию и Конституционный Суд, административное — через средства исполнительной власти.

  Серьезной проблемой является вопрос о соотношении Конституции России и конституций (уставов) ее субъектов. Отсутствие механизма ответственности за действия, в одностороннем порядке нарушающие определенное Конституцией федеративное устройство, содержит угрозу государственному единству России.

  Конституционные реформы в субъектах РФ — неотъемлемая составная часть общефедеральной реформы, при проведении которой необходимо исходить из требований о совместном обеспечении соответствия конституций (уставов) и субъектов РФ Конституции и законам России. Представляется оправданной следующая последовательность: практическая реализация положений действующей Конституции, в которую вошло содержание Федеративного договора; подготовка на этой основе новых конституций (уставов) субъектов РФ; развитие положений о федерализме с учетом расширяющегося состава РФ и крепнущей интеграции в рамках Содружества.

  Односторонние нарушения конституционной законности не поощряет ни одна федерация в мире. Публичная власть опирается на политическую волю всего народа, и нарушения не должны получать ни политической, ни экономической поддержки. Смысл федерализма заключается не только в разумной децентрализации полномочий, но и в равной ответственности за дееспособность единого государственного тела, финансово-экономическое равноправие всех его частей.

  Предстоит еще определить конституционно-правовые механизмы ответственности должностных лиц за действия, подрывающие государственное единство страны. Президент, выполняя данную им присягу, обязан представлять в случае подобных нарушений в Парламент перечень мер по обеспечению действия Российской Конституции на всей территории страны, защите суверенитета и целостности России и принимать необходимые меры в соответствии со своей компетенцией. Не должно оставаться без санкций самоустранение федеральных органов государственной власти от выполнения своих непосредственных конституционных обязанностей. Безответственность и молчаливое согласие создают лучшие условия для разрушения России. Парламент обязан осуществлять контроль за выполнением ранее принятых законов и постановлений в области государственного строительства и только на этой основе он вправе оказывать средствами федерального бюджета финансовую поддержку регионов, не допускающих конституционных правонарушений. Особый рычаг — федеральный закон о механизме исполнения решений Конституционного Суда и ответственности государственных органов, должностных лиц и граждан за их невыполнение. Следует также ввести в Конституцию дополнительные весомые основания для отрешения от должности Президента, глав регионов и объявления досрочных выборов законодательных собраний субъектов Федерации.

  К сожалению, правовой путь решения указанных проблем пока что использован не был. Более того, опасные последствия для российского федерализма повлек упоминавшийся уже Указ № 1400 от 21 сентября 1993 года — прежде всего, самим прецедентом отмены федеральных конституционных норм. Вслед за увольнением нелояльных глав администраций последовал разгон ряда региональных представительных органов. По мнению В.И. Лафитского, ныне представители субъектов Федерации во многом лишены возможности реального участия в законодательном процессе. Верхняя палата Федерального Собрания не заседает на постоянной основе (ст. 95, ст. 105, п. 9 Переходных положений Конституции 12 декабря 1993 года), что существенно умаляет ее статус как законодательного и представительного органа и уменьшает реальный голос субъектов РФ при принятии парламентских решений, включая законы.

  Вместе с тем, в главе о федеративном устройстве Конституции имеется важное нововведение: «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» (ст. 78), которое может укрепить дееспособность федеральной власти в вертикальном разрезе.

Социальное государство

  Общесоциальная сущность конституционализма заключается в том, что государство заботится не только о торжестве права, но обо всех аспектах социальной культуры. Первоначально деяния, враждебные обществу, отвергаются правом и признаются наказуемыми; но следующим шагом становится не просто охрана прав общества, а направленная забота государства о его процветании. Так развивается социальное государство с его политикой гарантий определенного уровня благосостояния.

  Социальные права во многих странах получают все более высокое развитие. В конституциях последнего времени все большее место отводится социальным и экономическим задачам (или принципам деятельности) государства {133}. Под социальным в современной литературе понимают государство, «главной задачей которого является достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеобщей солидарности и взаимной ответственности», а социальной политикой — часть общей политики государства, которая регулирует отношения между социальными группами, обществом в целом и его членами, связанные с изменениями в социальной структуре общества», а также изменением благосостояния и образа жизни граждан {134}. Согласно толкованию Федерального конституционного суда ФРГ, социальное «государство стремится к приблизительно равномерному содействию благу всех граждан и приблизительно равномерному распределению тягот».

  Г.А. Риттер определяет его как неотъемлемую структуру постиндустриального общества, ответ на растущую потребность в регулировании все усложняющихся в процессе индустриализации и урбанизации социально-экономических отношений, на падающее значение традиционных форм заботы о близких, прежде всего в семье, и, наконец, на обострение классовых противоречий». Государство как «аппарат на службе у господствующего класса», по Риттеру, безвозвратно ушло в прошлое, и сегодня все большее развитие получает иное государство, призванное служить всему обществу. Его идейные источники — римское право и христианская мораль. А задачами становятся не только гарантия прожиточного минимума каждого члена общества и мероприятия в сфере здравоохранения, жилищного строительства и семейной политики, но и «выравнивание различий в стартовых возможностях через государственную систему образования, перераспределение национального дохода в рамках налоговой политики и регулирование рынка рабочей силы». В последнем кроются известные противоречия, которые имеются в социальной идее как таковой. Поощрение не только правового, но и материального равенства может создать машину для обеспечения жизни только верноподданных и тем самым обеспечить тотальный контроль над обществом. Этому противодействует механизм демократии, нацеленный на «возрастание реальной свободы при освобождении от нужды» {135}. Как видно, и здесь необходимо равновесие, дать которое призвана взвешенная Конституция.

  Для современной России принципиально важно избрание конституционно-правового пути преодоления и разрешения социальных конфликтов, требуются новые нормы на конституционном уровне.

  Статья «Социальное государство» с самого начала была включена нами в перечень незыблемых основ конституционного строя России (любопытен ее первый вариант — см. Приложение 1, ст. 9). «Социальными задачами России являются обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности, достижение благосостояния человека и общества. Государство охраняет труд и здоровье людей, определяет прожиточный минимум, устанавливает минимальный уровень заработной платы, обеспечивает поддержку семье, материнству, отцовству и детству, инвалидами пожилым, развивает систему социальных служб, устанавливает государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Государство проводит гуманную демографическую политику, создает необходимые условия для культурного развития, обеспечивает экологическую безопасность и рациональное природопользование»{136}. Соответствующие принципы и обязательства могут быть раскрыты в статьях по социальным, экономическим, культурным правам человека и гражданина.

  Борьба за сохранение этой категории в Конституции имеет ключевое значение для характера и судеб конституционного строя в России. Несмотря на долгое резкое неприятие радикал-либералами, не без влияния Конституционной комиссии в проекте Конституции РФ перед самым референдумом 1993 г. появилась-таки ст. 7 часть 1: «Российская Федерация — социальное государство». Но — в условиях последствий шоковой терапии на фоне сокращения каталога коллективных прав и изъятия раздела о гражданском обществе не совсем понятно, когда эта норма-обязательство будет воплощена в жизнь.

  Исследователи обращают внимание, что социальное правовое государство успешно функционирует в результате сочетания правового и социально-интервенционистского начал. Такое колебание внутриполитического маятника обеспечивается в основном особой дуалистической инфраструктурой социального правового государства и порожденными ею институтами и механизмами, которые позволяют достаточно быстро заменять силы, стоящие у власти, оппозицией {137}. По-видимому, в этой замене и заключены гарантии претворения указанной нормы в жизнь.

  Реализацию социальной политики нельзя представить без конституционных гарантий экономической свободы: 1) В России обеспечивается свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, их равная правовая защита, добросовестная конкуренция и общественная польза. 2) В России гарантируются единство экономического пространства, единая денежная единица, свободное перемещение товаров, услуг, капиталов, трудовых ресурсов. Отдельные .временные ограничения на их обращение могут устанавливаться федеральным законом для защиты жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды, культурного и природного наследия, обеспечения обороны и безопасности. 3) Государство регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества {138}.

  Участие в реализации норм о социальном государстве принимают профессиональные союзы. Конституция России призвана закрепить и то, что воспитание, образование, наука, культура свободны и пользуются поддержкой государства. Кроме того, семья, материнство, отцовство, детство находятся под защитой государства и общества. Подробное конституционное регулирование перечисленных вопросов — задача будущей Конституции России, раздела «Гражданское общество».

  Смена командного характера трудовых отношений в условиях общей рыночной ориентации общественного развития приводит к формированию нового для нас типа трудовых отношений — трехстороннего социального партнерства и соответствующих механизмов разрешения социально-трудовых конфликтов. Конституция социальной России должна учесть пробелы Конституции РФ 1993 года и признать, что экономические отношения строятся на социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и потребителем. Это будет означать признание целесообразности создания механизма трехстороннего социального партнерства, основанного на заключении соглашений между государственными органами, представителями собственников (союзами предпринимателей) и профсоюзами. Такая конституция возложит на государство обязанность социально обеспечивать развитие рыночного механизма, защищать интересы трудящихся, регулировать разрешение споров между участниками хозяйственной жизни.

  Следовало бы закрепить в Конституции России норму, что трудовой договор не может ухудшать положение работника, установленное Конституцией и законом. Такое дополнение необходимо для защиты прав работающего по трудовому договору от произвола работодателя в условиях рыночной экономики. Этой норме соответствует статья 3 Закона РФ от 11 марта 1992г. «О коллективных договорах и соглашениях». Не содержит Конституция 1993 г. и норм о праве трудового коллектива на заключение коллективного трудового договора. Заключение коллективного трудового договора содействует договорному регулированию трудовых отношений и согласованию социально-экономических интересов работников и работодателей. Данное положение корреспондировало бы положению о социальном партнерстве.

  Принцип социального партнерства в таком контексте мог бы выйти за рамки сферы трудовых отношений, становясь характеристикой экономических взаимоотношений в целом.

Светское государство

  При рассмотрении вопроса о светском государстве в России, памятуя о ее глубоких религиозных традициях, следует избегать искушения занять те или иные крайние позиции, дабы не вызвать обострения межэтнических и межконфессиональных отношений в обществе.

  Россия — светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или общеобязательной. Государство не может возлагать на религиозные организации какие-либо государственные функции. Русская Православная церковь и другие традиционные конфессии, действующие в соответствии с уставами, равны перед законом; религиозные объединения отделены от государства и действуют по своим собственным уставам.

  Конституция устанавливает независимость государства от церкви, проповедуемой ею религии или атеизма, запрещая теократическое или фундаменталистское государство (в том числе, и в отдельных регионах России).

  При закреплении норм о религии и свободе совести следует внимательно и доброжелательно отнестись к предложениям духовенства, не допуская, однако, формулировок, малейшие оттенки которых могли бы дать повод для критики за действительные или мнимые отклонения от светского характера государства.

  В Конституции России религиозные объединения не должны быть смешаны с общественными объединениями. Они имеют много общих признаков (необходимость регистрации уставов, права юридического лица, самостоятельность в имущественных делах и т.д.), о которых целесообразно сказать один раз по отношению ко всем объединениям граждан. Соответствующая глава может получить название «Общественные и религиозные объединения», где самостоятельная статья посвящается только религиозным объединениям, их отделению от государства, равенству перед, законом, невозложению на них государственных функций и тому, что они действуют на основании собственных правил. Выделение же самостоятельной главы о религиозных организациях в Конституции вряд ли целесообразно. Это без всякой пользы расширило бы текст Конституции, нарушило бы единую логику построения, в силу которой общие положения не повторяются в частных предписаниях. Все объединения граждан, реализующих право на ассоциации, составляют одну единую проблему, которая затем делится на вопросы об отдельных видах объединений (организаций). Дальнейшая конкретизация и детализация каждой из статей — вопрос текущего законодательства, подчиненного конституционным принципам.

  Теперь о свободе совести в Конституции России. Церковные деятели предлагали следующую редакцию этой основополагающей статьи: «Каждому гарантируется свобода совести — право свободно исповедовать религию.., иметь и распространять религиозные убеждения и действовать в соответствии с ними». Без слов «или не исповедовать никакой» (вместо многоточия, поставленного нами) такой текст вряд ли являлся бы полной формулой свободы совести. Церковь может со своей точки зрения не одобрить такого, но светское государство, от которого церковь отделена, вряд ли может встать на позицию, сужающую свободу совести до свободы религии.

  Другое дело, что православие и другие традиционные религии, имеющие глубокие корни в истории, культуре, образе мышления народа, вправе рассчитывать на защиту от прозелитизма, активного обращения в иную веру со стороны коммерчески сильного миссионерства заезжих проповедников, в последние годы все чаще использующих конституционный принцип свободы совести в политических целях. В данном случае многие сообщества и государства прибегают к охранительной силе правовой и культурной традиции, не противоречащей основам конституционного строя, но защищающей устои общества. Исходя из этого, целесообразно в законодательном порядке определить, что иностранные граждане не пользуются правами миссионерской деятельности на территории России, а религиозные объединения с правами юридических лиц могут создаваться только гражданами России. (Напомню, что это было сделано Верховным Советом РФ 14 июля и 27 августа 1993 г., но закон не был подписан Президентом РФ).

  Конституция не должна содержать противоречий между равноправием граждан по отношению к религии и их правом создавать общественные объединения по признаку отношения к религии. Объединения нерелигиозного и даже атеистического характера охватываются общим понятием общественного объединения и прямо в Конституции могут не упоминаться. Но, разрешая создание и деятельность религиозных объединений, закон светского государства не может запретить создание нерелигиозных объединений; в таком случае равноправие верующих и неверующих граждан было бы нарушено в пользу первых и в ущерб вторым. Вряд ли в современной России неверующие еще являются борцами против законных прав верующего человека. Такая «борьба» всегда была и остается противоправной, отвергающей свободу совести, религии и признающей только свободу атеизма.

  Автор разделяет мысль В.А. Кикотя, что «атеизм культурных людей может быть вовсе не воинствующе-экстремистским, а уважительным и доброжелательным по отношению к верующим людям и их религиозным объединениям» {139}. Вряд ли можно лишить конституционного основания возможность равноправной, основанной на взаимном уважении дискуссии между гражданами и их объединениями, придерживающимися различных убеждений.

  Видимо, в отдельной проработке нуждается возможное конституционное положение об освобождении имущества и доходов религиозных организаций и предприятий от налогообложения. Этот вопрос сложен не столько с правовой и теоретической, сколько с практической точки зрения. Целесообразность этого в ряде отношений несомненна, как и препятствующая тому чрезвычайная трудность финансового положения государства. Вместе с тем, Конституция России может указать, что при государственной регистрации гражданских уставов религиозные организации пользуются правами юридического лица, а защита их имущественных прав гарантируется законом.

§ 6. Некоторые проблемы конституционного процесса

Понятие конституционной реформы

 

  Жизнедеятельность общества и государства обусловливает постоянное конституционное развитие. При определенных обстоятельствах оно получает вид конституционной реформы.

  О реформе в последние годы бурных преобразований сказано немало. Однако мы не разделяем взгляда на их, якобы объективную фатальность. Самобытный венгерский политолог М. Бихари, например, предполагает, что реформы вовсе «не являются объективно необходимыми, органично вытекающими из сути общества процессами, которые вынуждаются объективными общественными условиями и предстают перед политическим руководством в качестве единственной возможной альтернативы. Реформы не являются категориями теории познания, отражения, а выступают в качестве последовательности выбираемых и отвергаемых волевых политических решений. Выбор же между ними составляет основание политической ответственности» {140}.

  На наш взгляд, конституционный процесс лишен заданной определенности; ему присущ альтернативный характер, наличие вариантов дальнейшего развития. Задача мудрой государственной власти как раз и состоит в оценке имеющихся и возможных вариантов, выборе между ними и определении средств и государственных способов осуществления избранного пути к благоденствию и справедливости.

  «Живая конституция» порою создает такой порядок осуществления государственной власти, который существенно отличается от предписанного юридической конституцией. Нормы, продолжая формально действовать, практически не реализуются; сама она в той или иной степени становится фиктивной {141}. Если на определенном этапе Конституция и отрасль государственного права начинают отставать от объективно меняющихся потребностей правового воздействия на общественные отношения, создаются предпосылки для конституционной реформы.

  Конституционная реформа состоит в последовательности политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной «живой» конституцией, конституцией в материальном смысле слова, которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания.

  В российских условиях реформа имеет задачей становление и развитие основ, норм и практики конституционализма, новой системы Конституции и отрасли конституционного права. Развитие конституционного законодательства в России осуществляется на нескольких уровнях. Среди них выделяются:

  — смена прежних идеологических ориентиров на базовые ценности конституционного строя;

  — определение целостного набора основных правовых принципов и их закрепление в качестве вектора и рамок конституционной реформы;

  — принятие властных решений о направлении, содержании, методах и темпах конституционного процесса на федеральном и региональном уровнях;

  — создание законодательных, политических, финансовых, организационных, социокультурных предпосылок для учреждения новых государственно-правовых институтов и обеспечения их согласованной деятельности.

  Существуют качественные различия между вариантами конституционного процесса, не все из которых воплощают стремление к достижению справедливого строя. Совершенствование жизнеустройства происходит в движении к социальному идеалу, что сообщает ему необходимую цельность. Несовпадение идеала с действительностью есть проявление противоречия между абсолютным и относительным. Но мы не вправе отвергнуть вечное стремление к безусловному, которое составляет самую сущность нравственного прогресса и требует свободного сочетания абсолютного с относительным в понятии исторического прогресса. Это возможно, если абсолютное не уничтожает относительного, а последнее рассматривается как необходимая ступень к абсолютному, имеющая самостоятельное значение. Лишь тогда «темные своды настоящего» не тяготят душу, стремящуюся к идеалу, а вызывают в ней потребность творчества и борьбы {142}.

  К особенностям конституционной реформы можно отнести следующее:

  1) Содержание ее предполагает создание или видоизменение основных институтов конституционного строя, переустройство государственных органов, развитие конституционного законодательства.

  2) Закрепляемые и осуществляемые нововведения направлены на обеспечение развития общества. Конституционная реформа выступает как проявление присущей общественной жизни общей тенденции к прогрессу. Хотя ряд ученых вообще отрицают прогресс, на наш взгляд, стремление к свободе, равенству, освобождению от устаревающих обстоятельств общественной жизни будет вечным. Конституционный прогресс следует оценивать с точки зрения свободы и возможности дальнейшего справедливого развития Отечества, предполагающего известную динамику в сочетании с известной стабильностью.

  3) Конституционная реформа призвана иметь характер поступательного, поэтапного, эволюционного процесса, противостоящего революционному и радикальному слому институтов и норм преобразуемого строя. Она несет конструктивный заряд, поскольку не уничтожает положительных ценностей существующей социальной системы, но серьезно преобразует и совершенствует как ее структуру в целом, так и отдельные институты.

  4) По масштабу действия различают полные (полный пересмотр или принятие новой Конституции) и частичные реформы. В первом случае речь может идти не о простом усовершенствовании законодательства, ибо цели лежат глубже — в качественном развитии правовых основ, разрешении противоречий, накопившихся в условиях отставания конституционной сферы от динамики общественных явлений.

  При переходе к правовому устройству можно выделить три составляющие: законодатели предлагают ряд внутренне согласованных законов, утверждающих авторитет права в государственной и общественной жизни; реформа судебной и исполнительной властей обеспечивает их последовательное исполнение; новая правовая практика способствует укреплению роли правовых воззрений в общественном сознании и неприятия произвола властей.

  Конституция — открытый документ, дающий возможность отразить существенные изменения в деятельности органов государственной власти, правосознании граждан. Динамика общегосударственного интереса приводит к внесению изменений в основные принципы Конституции, которые претерпевают качественные изменения в формальном или явочном виде. Это происходит постоянно. Правовая норма, по образному выражению А. С. Пиголкина, вынуждена как бы «гнаться за постоянно обновляющейся общественной практикой, за новыми потребностями и тенденциями развивающейся жизни» {143}.

  Среди объективных причин конституционных реформ можно выделить следующие.

  1) Внутриполитическая причина. Переход от авторитаризма, смена формы правления либо политического режима вызывают необходимость реформирования основ строя и отдельных государственно-правовых институтов (изменение функций главы государства, учреждение поста Президента, Конституционного Суда), ограничения неадекватной власти определенного органа или партии, установления разделения властей с необходимыми сдержками и противовесами. Так, РФ внесла в 1989—1993 годах серьезные изменения в Конституцию с целью передачи властных полномочий от КПСС Советам и, позже, Президенту.

  2) Переход к новой форме государственно-территориального устройства. Таковым был переход Испании (Конституция 1978 года) к подобию федерации, состоящей из ряда национальных регионов (Страна Басков, Каталония) и территориальных провинций. Похожей стала трансформация РСФСР, прежде построенной на автономизации национально-государственных и национально-территориальных образований, в новую федерацию республик, краев, областей.

  3) Масштабное изменение «политической карты» общества, приход к власти оппозиционной силы. Победившая партия стремится закрепить путем пересмотра Конституции свои представления о социально-экономическом строе. Так, Конституция Португалии, принятая после «революции гвоздик» в 1976 году, или Конституция Испании 1978 года являлись достаточно «левыми» по своему звучанию, ибо испытали сильное влияние со стороны социалистических партий. Противоположные примеры — принятие авторитарной Конституции Пятой республики во Франции в 1958 году или Конституции РФ 12 декабря 1993 года, легализовавшей в России радикальные взгляды и действия западнического буржуазно-либерального меньшинства.

  4) Эволюционной причиной частичного пересмотра конституционных норм выступает реформа правовой системы, обусловленная стремлением уйти от утраты Конституцией ее фактической силы.

  5) Внешняя причина бывает продиктована изменением геополитического положения, окружения страны, провозглашением независимости и т. п.

  Так, специалисты усматривают крушение Британской империи и изменение положения Британии в мире в качестве одной из причин кризиса, затронувшего английскую конституционную систему: обнаружилась устарелость или несоответствие ряда принципиальных установлений политической практике, неспособность к достаточной адаптации к существующим условиям; отсюда требование ревизии неписаного конституционного устройства {144}. Иной пример: послевоенное вхождение ряда стран Западной Европы в интеграционные наднациональные объединения (потребовавшее приспособления конституционного механизма в Голландии, Бельгии, Люксембурге, Дании, Норвегии и других странах, подкорректировавших в 50—60-х годах свой государственный суверенитет.) В странах СНГ после упразднения СССР, в республиках СФРЮ после ее растаскивания новые независимые государства, опасаясь «конституционной пустыни», спешно стали принимать основные законы. Создание объединенной Западной Европы с верховенством надгосударственных структур также неизбежно приведет (и уже приводит) к крупным конституционным изменениям. То же, по-видимому, произойдет и в случае создания союзного государства в регионе СНГ.

  Совокупность сознательных преобразований, политических и законодательных решений, направленных на развитие конституционного строя, и составляет конституционный процесс. Под ним мы понимаем и процесс конституционной реформы, и процесс реализации Конституции.

  Нормальное конституционное развитие должно обладать такими чертами, как осознанность; планомерность (наличие концепции и плана преобразований); аналитическая и прогностическая обеспеченность, предвидение вариантов развития с их возможными последствиями; легитимность, соответствие предпринимаемых шагов законно полученному мандату народного доверия; конституционность, т. е. соответствие рамкам и возможностям действующей Конституции; преемственность основных начал и свойств общественного строя; поэтапность и последовательность преобразования; опора на согласие основных социально-политических сил. С сожалением приходится констатировать, что конституционный процесс и политическая практика реформ в России 1990-х годов были лишены целого ряда требуемых черт, что повлияло на противоречивые итоги их воплощения.

  Одной из наиболее «пострадавших» черт стала преемственность.

Преемственность в развитии основ строя

  Основы конституционного строя рождаются не в вакууме, а в существующей реальной системе источников права, традиций и навыков, исторического опыта Конституционный переход должен опираться на действующее законодательство, изменить которое он, собственно, и намеревается. Это противоречие составляет движущую силу последовательных преобразований, а вовсе не «тупик», в котором право якобы «из прогрессивной, созидательной силы превращается в инструмент увековечивания отживших порядков, в тормоз на пути демократических преобразований, создания демократической российской государственности...» {145}.

  Выход лежит в преемственности развития основ и институтов строя российского (а не абстрактного) общества и государства. Учет исторического опыта и традиций играет ведущую роль в обеспечении устойчивости конституционного процесса. Избрание обоснованного метода помогает избежать крупных потрясений в государственном строительстве.

  Согласимся с Ю. М. Осиповым в том, что Россия нуждается не в полной риска и опасностей «цивилизованной» революции, а в деловитой и рассудительной социореформации, для которой преемственность и отечественная направленность, целостность, организация и созидание, явно предпочтительнее распада, стихии и деградации. Такую реформацию необходимо рассматривать как сочетание обновления с сохранением, преобразования с возрождением, саморазвития с регулированием.

  Идея преемственности не нова, и преломлялась она неодинаково в разных ситуациях. Так, в Конституции (Основном Законе) РСФСР 1978 года было сказано о преемственности идей и принципов с тремя ее предшественницами. Мысль о преемственности заняла видное место в речи Л. И. Брежнева на Пленуме ЦК КПСС 24 мая 1977 года, посвященном проекту новой Конституции СССР. «Работая над проектом, — сказал генсек, — мы прочно стояли на почве преемственности. В нем сохранены и развиты намеченные еще В. И. Лениным черты конституции социалистического типа ...сохранены многие принципиальные положения ныне действующей Конституции, ибо они продолжают соответствовать сущности нашего строя, характеру нашего развития» {146}. Сегодня мы формулируем задачу преемственности иначе, но, отходя от прежних идеологических схем, немаловажно учиться у предшественников умению поддерживать стабильность в стране через соответствие реформы наличному характеру общества.

  Ныне, в условиях начального становления многих принципов, не получавших прежде должного законодательного и практического закрепления, преемственность обеспечить непросто. Но российская государственность реально существует и продолжается, не требуя первоначального образования. Демократический строй — при присущем ему повышенном внимании к учету мирового опыта, международно-правовых соглашений, человеку и его правам — не должен становиться конституционным пришельцем на необитаемой «нецивилизованной» земле.

  А ведь именно это происходит в «новой» России, где сплошь и рядом звучит резон, что Россия, мол, «другое образование», «новое государство» и поэтому была нужна «новая Конституция нового государства». Использовавшие эту терминологию альтернативные проекты Конституции РФ групп Алексеева—Собчака, Шахрая, «президентский» весны-93 не случайно были оторваны от опыта и практики реально существовавших институтов, норм принятого законодательства. Происходила сознательная подмена понятия «государственность» выражением ее конкретных форм, которые объективно меняются и развиваются. При таком подходе силовое завершение этапа советской социалистической государственности во многом подорвало основы государственности России вообще. В частности — такие заметные черты как принцип народовластия и социальный характер российской Конституции, о чем мы писали выше (см. гл. II, § 4—5).

  За два года до Конституции РФ 1993 года о преемственности по отношению к достижениям в области государственного строительства, имевшимся в годы советской социалистической России, говорил и Б. Н. Ельцин. Представляя по поручению Конституционной комиссии проект новой Конституции РФ пятому Съезду народных депутатов РСФСР в ноябре 1991 года, он отметил, что «имеется определенная связь новой Конституции и со своими предшественницами. Несмотря на известные недостатки, в них содержалось немало удачных формулировок, закреплялись некоторые фундаментальные конституционные принципы. И было бы неразумно отмахиваться от них при создании проекта новой Конституции» {147}. Позже оратор отошел от взвешенного взгляда на конституционный процесс, что не пошло на пользу тактике малых, но верных и последовательных шагов по пути становления конституционного строя в нашей стране.

  Вообще, вопрос о революционном либо эволюционном характере конституционного процесса имеет для России весьма существенное значение. Подход с позиций революционного скачка и перерыва преемственности в правовой системе, когда преобразования носят по существу революционный, а по фразеологии (иногда) «реформаторский» характер приводит к нарушениям баланса в системе институтов общественного строя и другим последствиям.

  Революционизм — печальное наследие России XX века. Оспаривая в принципе возможность реформаторской роли Конституции, В. И. Ленин называл «конституционными иллюзиями» веру в конституционный порядок, «хотя его в действительности не существует» {148}. Примечательно «веское» слово И. В. Сталина в полемике о революционизме и реформизме. В условиях империализма, писал вождь, «для революционера... главное — революционная работа, а не реформа, — для него реформа есть побочный продукт революции. ...Революционер приемлет реформу для того, чтобы использовать ее как зацепку для сочетания легальной работы с работой нелегальной, для того, чтобы использовать ее как прикрытие для усиления нелегальной работы на предмет революционной подготовки масс... Реформист же, наоборот, прием-лет реформы для того, чтобы отказаться от всякой нелегальной работы, подорвать дело подготовки масс к революции и почить под сенью «дарованной» реформы». Он признавал, что «...в известном смысле ...при известных условиях реформы вообще, компромиссы и соглашения в частности — необходимы и полезны». Но после свержения империализма «...пролетарская власть может оказаться вынужденной сойти временно с пути революционной перестройки существующих порядков на путь постепенного их преобразования, на путь реформистский, как говорит Ленин... на путь обходных движений, на путь реформ и уступок непролетарским классам для того, чтобы разложить эти классы, дать революции передышку, собраться с силами и подготовить условия для нового наступления»; «реформа при таких условиях превращается в свою противоположность» {149}.

  Удивительно «актуально» звучат эти размышления в сегодняшней вновь революционной России. Вслед за классиками отдельные творцы советской научной мысли (мгновенно ставшей «антисоветской» после изменения розы идейных ветров) также критиковали представления реформаторского плана, «будто с помощью одной лишь конституции путем ее изменений и улучшений можно трансформировать данный общественный строй и политическую систему» {150}. Революционная риторика — прямое наследие ленинизма — рассматривает реформы как «побочный продукт» классовой борьбы, что в конечном счете и определяет скачкообразное развитие страны.

  Сказанный однажды громкий лозунг в конце концов срабатывает. Тезисы эпохи перестройки, что реформу правовой системы якобы определяет способность новых норм быть «действенным инструментом революционных преобразований», а достижение целей социалистического правового государства возможно «путем РЕВОЛЮЦИОННОГО преобразования всей правовой системы», стали всего лишь преамбулой к подкрепленным такими же «теоретическими» выкладками действиям 1991—1993 годов.

  Специалисты справедливо полагали: если оставить Конституцию в прежнем виде, то возможен конституционный вакуум, который чреват тем, что в правовой, а затем и во всей общественной жизни возникнут и усилятся очаги напряженности, конфликтности {151}. Однако поспешность подготовки и принятия правовых решений на конституционном уровне негативно сказалась на судьбах преобразуемого СССР/РСФСР. В сложном деле создания абсолютно новой правовой макромодели наблюдалась смесь скоропалительности, непродуманности, недооценка фактора целостности и преемственности решений с запаздыванием и нерешительностью в реализации принятого.

  Роль политики состоит в умелом использовании реформы как цивилизованного разграничения, согласования и взаимоувязки интересов. Революционные же и неадекватные общему интересу устремления могут лишь прикрываться наименованием «реформа» (например, установление военных режимов в Греции в 1967 году, Чили в 1973 году, события «поэтапной конституционной реформы» в Российской Федерации 1993 года и др.), когда силовая победа политического режима сопровождается фактической и формальной отменой Конституции.

  Но есть и противоположная крайность — конституционный консерватизм. И вновь недавняя отечественная история являет нам наглядный пример. Сторонники опоры на действующее законодательство излишне упорно уповали на неторопливую подготовку — не Конституции! а новой редакции Конституции (Основного Закона) РФ 1978 года. Развивающие реформу дополнения, полагали они, должны сопровождаться стыковкой «нового конституционного штиля» с терминологией созданного за десятилетия законодательства. Мы не разделяли их мнения, что «все дополнительные по сравнению с действующей Конституцией положения должны вноситься при условии подготовки актов текущего законодательства, определяющих механизмы действия положений Конституции и превращающих ее из набора лозунгов и благих пожеланий в реально действующий юридический документ, а также осуществления необходимых организационных мер и материального обеспечения» {152}.

  Излишняя осмотрительность законодателя стала источником правового консерватизма, крайне острожного даже к частичному изменению Конституции. При этом сложившиеся нормы и порядки некритически принимались за незыблемые устои, подлежащие не изменению, а лишь расширению. Откуда же можно заранее знать, как именно будет изменена Конституция, ведь это сложный и далеко не всегда предсказуемый с точностью до организационных и технических деталей процесс! Готовя изменения в Конституцию, следует иметь в виду их последствия, но процесс не должен быть повернут наоборот.

  Эволюционный характер развития отношений, складывающихся по поводу принципов строя, следует обеспечить при переходе от конституционного уровня регулирования, к законодательному. Логично предположить, чтобы относящиеся к «вершине айсберга» нормы Конституции конкретизировались и развивались в законах — также источниках конституционного права, а правовой механизм реализации таких норм, их гарантии могут содержаться в законодательстве по другим отраслям права. Говоря о системе законодательства о конституционном строе подчеркнем, что конституционная реформа не завершается подготовкой Конституции. Ее принятие — ключевое звено, но не итоговая стадия реформы, которая продолжается в принятии федеральных конституционных и иных законов, упоминаемых в Конституции России. Наличие отсылок к актам, которые предстоит либо изменить, либо принять заново, — не недостаток, а достоинство. Четко очерчивается соответствующий уровень законодательного регулирования (федеральный, совместный или субъектов Федерации). Не допускается подмена закона подзаконными актами. Оговариваются критерии, которыми необходимо руководствоваться в законодательной и правоприменительной практике: случаи исключения из норм, другие обстоятельства. Программа законотворчества определяется пакетом основополагающих актов, которые задают направления и темпы совершенствования текущего законодательства с учетом вступления в силу новой Конституции.

  Задача преемственности требует подготовки разделов «переходные положения», часто включаемых в новые конституции. Ими обеспечивается гибкость вступления Конституции в силу. Это — одна из самых трудных для написания частей, для которой существует меньше всего «универсальных» моделей. Сомнительными представлялись нам предложения об исключении подобного раздела и оформлении его в качестве закона или постановления о вступлении Конституции в силу. Переходные положения призваны иметь юридическую силу Конституции, а не гораздо меньшую силу обычного закона.

  Судьбу принципа преемственности можно проследить на примере раздела «Переходные положения» проекта Конституционной комиссии. Большинство положений не было использовано в Конституции РФ 1993 года. Хотя, по нашему замыслу, они должны были обеспечить преемственность государственной власти, мирно решить сложнейший вопрос легитимного перехода от Съезда народных депутатов РФ и его подразделений к более четким формам парламентской работы {153}. Какой путь «перехода» в рамках так называемой поэтапной конституционной реформы был избран, мы слишком хорошо помним...

  В Конституции РФ 1993 года сказалась иная, недобрая преемственность. Продолжена практика радикального слома государственного механизма («весь мир насилья мы разрушим до основанья, а затем...»). В ней нет даже намека на то, что Российская Федерация выросла из РСФСР в составе СССР.

  Конституция закрепила-таки «новое государство», политическая практика которого просто вычеркнула из обращения представительную (а не законосовещательную) власть — с ее традициями, архивами, решениями, кадрами, зданиями и особой ролью в жизни русского общества. Вычеркнула она также прямую и обратную связь власти с гражданским обществом, а также реальные отношения РФ с «ближним зарубежьем» и многое другое.

  Все сие поставило под сомнение постепенность преобразований и принцип конституционной преемственности.

Устойчивость основ конституционного строя

Категория устойчивости (стабильности) выступает одновременно в качестве характеристики, цели и гарантии иных основ конституционного строя. Она предполагает длительность действия норм высшего закона без внесения существенных, коренных изменений в характер строя.

Стабильность Конституции при прежнем подходе декларативно обусловливали «незыблемостью социализма как общественно-экономической формации, устойчивостью социалистических общественных отношений» {154}. Современный взгляд требует иных, более сложных аргументов. Необходимы правовые механизмы защиты конституционного строя от изменений конъюнктуры.

Незыблемость основополагающих принципов призвана возвышать их над текущей политикой. Они нуждаются в особой защите, ибо обладают более высокой юридической силой. Если в любой правовой норме закрепляются устойчивые варианты поведения, то к конституционной норме, устанавливающей и регулирующей принципы общественных отношений, это относится вдвойне.

Устойчивость юридических предписаний — то неотъемлемое качество, без которого законодательство не может существовать как постоянная система регулирования. Стабильность означает не неподвижность, но постоянство основных принципов правового регулирования. Борьба традиции и реформы, статики и динамики всегда определяла пути развития законодательства. В литературе отмечается, что «речь должна идти о стабильности реально действующей, а не фиктивной конституции», ибо стабильность фиктивной конституции ценности не представляет. Отсюда выводится несомненная взаимосвязь устойчивости и разумной изменяемости, оправданного «конституционного динамизма» {155}. (Заметим, что на практике найти меру их соотношения весьма непросто. Один из процитированных ученых, несмотря на разумные писания об «оправданном конституционном динамизме», стал-таки соавтором конструкции, делающей Конституцию РФ 1993 года практически неизменяемой и нединамично жесткой.)

Последняя Конституция (Основной Закон) РСФСР простояла в неприкосновенности одиннадцать с половиной лет: с апреля 1978 по октябрь 1989 года. В период перестройки депутаты поправили ее, внеся в 1989 году сразу 25 поправок. Депутатский корпус 1990—1993 годов пошел дальше: с мая 1990 по декабрь 1992 года Съезд народных депутатов РСФСР принял 8 законов об изменениях и дополнениях Основного Закона (31 мая, 16 июня, 15 декабря 1990 года; 24 мая, 1 ноября 1991 года; 21 апреля, 9 декабря, 10 декабря 1992 года), внеся более трехсот поправок: в 1990 году — 53, в 1991 году — 29, в апреле 1992 года — 177, на седьмом Съезде в декабре 1992 года — около 90.

Конечно, это слишком много. В выступлении на шестом Съезде народных депутатов РФ при обсуждении очередного списка многочисленных конституционных поправок автор решился привести старый анекдот, услышанный от А. Блаустайна («Во Франции, менявшей когда-то конституцию за конституцией, студент спросил в книжной лавке текст Французской Конституции, на что услышал от книготорговца: «Сожалею, наша лавка не держит периодики!») Ситуация донельзя напоминала нашу, когда свежеизмененный текст Конституции было непросто достать даже в Верховном Совете РФ — типографии не всегда успевали подготовить тираж подлинного на текущий момент текста. И на этом перекройка Основного Закона (кажется, лишь только по названию остававшегося «основным») не завершалась: 12 августа 1993 года Верховному Совету РФ был представлен проект Закона об изменениях и дополнениях Конституции, которым намечалось внести еще 30 поправок, некоторые из них носили принципиальное значение. Мираж этих поправок, увы, стал одним из жупелов, использованных для обоснования государственного переворота 21 сентября 1993 года. В XX веке Россия познала уже 7 Конституций. Свод основных государственных законов 1905—1907 годах составил фактически первую современную русскую Конституцию. За годы советской власти РСФСР познала еще 4 Конституции (1918, 1925, 1936, 1978). Череда поправок 1989—1993 годов фактически создала шестую. Конституция 1993 года стала седьмой. Семь Конституций за 90'лет — это меньше, чем у Доминиканской Республики, имевшей в период с 1844 по 1966 год тридцать одну Конституцию, или Франции, которая за двести лет познала семнадцать Конституций; но явно больше США, национальная Конституция которых с 1787 года остается единственной. Ряд неприглядных обстоятельств принятия и огрехи содержания последней Конституции РФ заставляет предположить, что Россию неизбежно ждет очередной пересмотр Основного Закона и появление восьмой Конституции — надеюсь, уже последней в XX столетии...

Высокая степень неустойчивости конституционных положений, их незащищенность перед законодателем не способствуют упрочению конституционализма. Степень легкости внесения поправок напрямую связана с обеспечением порядка в государственных делах-. Символично, что известный жаркий спор с рукоприкладством на . седьмом Съезде народных депутатов РФ в декабре 1992 года был вызван как раз конституционными поправками, которые, по мнению части депутатов, слишком легко изменяли основы строя в России. Раздававшиеся крики и редкие глухие удары по чьему-то «депутатскому корпусу» стали лучшим доводом: Конституция должна быть защищена от произвольного желания законодателя поменять любое не понравившееся ему положение, особенно — основополагающее. Создатели Конституции не желают легкой переделки своего детища, но они обязаны допускать, что текст может быть изменен с целью его улучшения.

Возникает вопрос: следует ли делать процесс внесения поправок в Основной Закон простым, «демократичным» или избрать усложненный порядок для сохранения преемственности оправдавших себя устоев? Конституционное законодательство должно быть устойчивым, но никак не статичным. К основным способам обеспечения его стабильности относятся: затрудненная процедура внесения поправок в Конституцию; судебное или законодательное толкование ее норм, позволяющее обходиться без внесения поправки; особый порядок изменения основных принципов; особая процедура полного пересмотра действующей и принятия новой Конституции.

«Гибкие» (изменчивые) конституции меняются через голосование парламента. «Жесткие» защищены от законодателя, прежде всего, четырьмя способами: наличием перечня положений, не подлежащих пересмотру или трудно изменяемых; усложненной процедурой принятия поправок квалифицированным большинством членов парламента; требованием согласия на поправку органов или институтов вне парламента; длительным процессом ратификации поправки (А. Рапашиньски полагает, что последнее позволяет охладить настроения, если «нежелательные поправки вызваны массовой истерией») {156}.

В конституциях ряда стран дается четкий перечень основ, которые вообще не могут быть объектом пересмотра. Так, согласно Конституции Италии 1947 года не может быть изменена республиканская форма правления. По Конституции Франции 1958 года не может быть предметом конституционного пересмотра также и территориальная целостность государства. По Конституции ФРГ 1949 года не допускаются изменения, затрагивающие принципы федерализма, народовластия, разделения властей, защиты человеческого достоинства и другие. Полновесный перечень ограничений установлен Конституцией Греции 1975 года, не допускающей пересмотра основ и формы правления государства, защиты прав личности, равенства перед законом, свободы совести, разделения властей и некоторых других принципов.

Обычный механизм затруднения поправок состоит в необходимости их одобрения квалифицированным большинством депутатов. Но нередко устанавливаются до­полнительные ограничения {157}. Вместе с тем, по верному замечанию А. В. Дайси, «жесткость Конституции при неблагоприятных обстоятельствах может повлечь или даже спровоцировать революцию» {158}.

Какой же способ обеспечения устойчивости основ конституционного строя видится нам оптимальным для России?

Порядок, установленный в главе 9 Конституции РФ 1993 года «Конституционные поправки и пересмотр Конституции», вызывает серьезные сомнения. Закрепляется практическая неизменяемость положений самой этой главы, что всячески затрудняет в будущем вполне обоснованную замену отдельных положений Конституции. Федеральное Собрание изменить данную главу не может (ст. 135). Если будет такое предложение, то сначала нужно набрать три пятых голосов за пересмотр ее положений; затем — ни много ни мало — созвать Конституционное собрание (как — Конституция умалчивает, а ведь это самое главное; стоит только вспомнить пародию на представительность, выборность и наличие мандата на принятие решений, которую являло президентское Конституционное совещание 1993 года, созванное указом должностного лица); принять на нем решение — готовить новую Конституцию; и лишь затем принимать ее двумя третями голосов либо выносить на референдум. Да и остальные главы изменить трудно: нужно для начала принять федеральный конституционный закон — двумя третями голосов Государственной Думы и тремя четвертями (!) в Совете Федерации, а затем еще получить одобрение 2/3 субъектов Федерации (ст. 136). Модель эту можно определить как крайне неудачную. Невозможность изменить главы 2 и 9 Федеральным Собранием делает Конституцию 1993 года документом крайне слабым и уязвимым. Следует подчеркнуть, что подобных решений конституционная практика зарубежных стран не знает.

Автор отстаивает иной порядок, который гарантировал бы стабильность конституционного строя, интересы России и права ее субъектов.

По нашей концепции, Конституция России состоит из норм двух типов. Наличие основ строя («конституции в конституции») не ведет к противоречивости документа. Напротив, они выступают гарантом устойчивости и непротиворечивости всего Основного Закона. Основополагающим ценностям, на которых базируется Конституция, не должен быть нанесен непоправимый ущерб по следующими изменениями. Для этого предложены адекватные юридические средства: Положения остальных разделов не могут противоречить основам конституционного строя. Основы конституционного строя принимаются и изменяются посредством референдума, который назначается российским парламентом квалифицированным большинством не менее двух третей состава каждой из его палат. Изменение положений остальных разделов — второго типа норм Конституции — осуществляется парламентом большинством в две трети численного состава каждой из его палат.

В чем особенности такого подхода?

Комплекс высших принципов, на которых стоит Конституция России, должен быть принят большинством граждан как база общеприемлемого высшего закона. Тогда и механизмы его изменения будут соответствующими. Следует затруднить изменение не вообще Конституции, а лишь основополагающих ее принципов, исключив голосование по ним в парламенте. Только народ может принимать решение об их изменении. Стабильность общества не допускает снижения статуса Конституции в системе правовых актов, ее роли «сдержки и противовеса» для законодательной власти. Предлагаемая нами модель позволяет говорить о весьма «жесткой» Конституции лишь в отношении основ строя. Нормы меньшей важности могут быть изменены по мере развития общественных отношений, если есть достаточное согласие в парламенте.

Внесения поправок в Конституцию можно избежать путем официального и общеобязательного толкования той или иной нормы. Это один из гибких способов ее адаптации к изменяющимся общественным потребностям.

Толкование дает судья, который сопоставляет закон, конституционность которого оспаривается, с Конституцией (как единственным критерием толкования права) и решает, насколько они совместимы. В странах общего права, где роль судов традиционно сводилась к интерпретации языка законодательства, судья исходит из смысла слов Конституции, ее контекста, сходных прецедентов, разобранных ранее судами других государств, имеющих близкие правовые системы, а также из собственного правосознания {159}. Представители различных правовых школ полагают оправданным расширение правотворческих полномочий судьи, свободы судейского усмотрения. В случае точного содержания той или иной нормы судьи бывают поставлены в жесткие рамки, и тогда они сами требуют более либеральных конструкций в Конституции.

В США, где значительные изменения конституционной практики выражались в укреплении новых обычаев и институтов, обогащавших жизнь без формальных поправок, в последнее время все чаще говорят не об облегчении процедуры изменения Конституции, а об усилении роли судебного, законодательного толкования ее статей. При анализе решений Верховного суда США А. Е. Дик Ховард отмечает «наличие органических приращений» — то есть новых норм, имеющих конституционное звучание {160}. Приводя слова Верховного судьи Джона Маршалла («конституция сделана на века и предназначена приблизиться к бессмертию настолько, насколько близко это может сделать человеческое творение»), ученый иронично замечает, что, по-видимому, судьи вовсе не рассматривают свою функцию как нечто сильно ограниченное в возможностях. И это несмотря на решение Верховного Суда США 1934 года, гласящего, что разбор конституционных норм не может ограничиваться лишь их толкованием, но требует определения конституционных конструкций, фактически нормотворчества («процесс конструирования призван помочь заполнить данные нормой широкие рамки конкретными деталями» {161}). Это не всегда выполняется {162}.

Противоположностью сохранения Конституции через толкование является полный ее пересмотр или принятие новой Конституции. (Хотя американцы гордятся несменяемостью своей Конституции, один из отцов-основателей, Томас Джефферсон, писал, что целесообразно периодически переписывать Конституцию с каждым новым поколением, и отдельные штаты США, особенно южные, последовали его совету.)

Способами принятия новой Конституции могут быть:

— дарование сверху (актом самовластия);

—, решение законодательного собрания страны;

— решение специального органа, созываемого или избираемого для выработки и принятия новой Конституции;

— общенациональный референдум по Конституции или ее основным принципам;

— местные референдумы субъектов Федерации;

— смешанные способы: принятие парламентом с последующей ратификацией на референдуме; принятие на референдуме основных принципов с последующим принятием парламентом Конституции, выработанной на их базе.

Рассмотрим эти способы применительно к российской обстановке.

1) Принятие Конституции парламентом относится к наиболее распространенному способу, но для нынешней России он не годится.

Съезд народных депутатов РФ был достаточно сдержан и не пошел на полный пересмотр Конституции, основ строя, своей роли и функций в 1990—1993 годах. Не исключалась возможность принятия новой Конституции РФ на назначенном уже на ноябрь 1993 года специальном Съезде (в первом чтении) — но лишь после согласования мер в области конституционной реформы с Президентом РФ в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 10 сентября 1993 года. Однако явной антиправовой крайностью стало устранение высшего органа государственной власти от окончательного принятия новой Конституции страны с обоснованием, что «съезд как представительный орган уже не существующего государственного образования Конституцию нового государства принимать не вправе» (С. Алексеев).

Новому, явно переходному парламенту—Федеральному Собранию — Конституция РФ 1993 года не оставляет права пересмотра или принятия Конституции России.

2) Принятие Конституции на референдуме нередко ставится под сомнение, хотя эта процедура не раз применялась в различных странах (в основном это были авторитарные конституции, включая последнюю российскую, хотя есть и примеры осуществления демократических преобразований путем референдума) {163}.

Референдум по Конституции таит в себе ряд опасностей. Наша правовая наука традиционно считала, что процедура народного голосования «создает оптимальные условия для навязывания народу воли реакционных кругов». Здесь есть известная доля истины: в истории, в том числе недавней, были случаи, когда определенная группировка сначала захватывает власть силой, а затем организует легализацию государственного переворота ею же подготовленным подобием выборов или референдума, на котором граждане не в состоянии оценить проработанность обширного проекта. Т. Е. Кронин, помимо того, указывает на такие традиционные проблемы непосредственной демократии, как доступ к голосованию, подделка подписей, неразбериха в формулировках, проблема явки и кворума, проблема осведомленности голосующих, ослабление за счет референдума законодательной власти, проблема учета голосов и защиты мнения несогласного меньшинства, а также новоявленные проблемы последнего времени, как-то: неподконтрольность финансовых расходов; оплата за подпись при сборе подписей; обман при подсчетах голосов; вводящие в заблуждение рекламные кампании; вмешательство видео- и теледемократии {164}.

В нормальных условиях референдум по Конституции России возможен как часть легитимного процесса ее пересмотра. Высказываясь однозначно «за» или «против», гражданин определяет свое общее отношение к политико-правовому и нравственному вектору данного документа. Референдум по его основным принципам делает Конституцию высшим законом, отличным по способу принятия от обычного закона; конституционное законодательство поднимается над текущим и не может быть пересмотрено по желанию законодателя. Но это уже смешанный способ.

3) Смешанный способ принятия Конституции России на определенном этапе представлялся автору оптимальным. На первом этапе могло бы произойти принятие основ конституционного строя в парламенте — простым большинством избранных депутатов; на втором этапе — проведение референдума по ним; на третьем — окончательное принятие Конституции парламентом. Ключевым элементом в данной конструкции мог стать референдум по основам конституционного строя, предложенный дважды — первым (июнь 1990 года) и седьмым (декабрь 1992 года) Съездом народных депутатов РФ.

Предложение ратифицировать Конституцию на местных референдумах в течение определенного времени (от 1 до 5 лет) представлялось неудачным: это затянуло бы ее принятие на неопределенный период времени, пока отдельные субъекты Федерации взвешивали бы преимущества (или недостатки) своего суверенного существования. Каждый регион исходя из своих местных интересов мог бы в ультимативной форме требовать внесения поправок входящих в серьезное противоречие с общефедеральным интересом.

Конституция РФ 1993 года предполагает сложный смешанный способ: а) принятие предложения о пересмотре глав 1, 2 и 9 Конституции РФ 3/5-ми голосов от общего числа депутатов; б) созыв Конституционного собрания; в) разработка им проекта новой Конституции; г) принятие проекта Собранием либо его вынесение на референдум; д) проведение всенародного голосования по новой Конституции.

4) Конституционное (Учредительное) собрание, по нашему мнению, является способом, заслуживающим в создавшихся условиях пристального внимания. Его не случайно считают «логичной и оптимальной формой правового обеспечения выработки учредительного акта самостоятельного Российского государства и его надлежащей конституционной легитимации» {165}.

К положительным сторонам этого института можно отнести:

— наличие учредительной силы, конституирующей новый образ правления и справедливый строй государства;

— специальная предназначенность решить одну, четко очерченную задачу: осуществить пересмотр Конституции;

— легитимность и представительность, обеспечиваемая через всенародное свободное избрание или общенациональную договоренность о методах формирования состава;

— возможность публичного согласования основных конституционных положений в форме работающего по ясному Регламенту общенационального «круглого стола» с достаточными полномочиями — не совещательными, а решающими;

— преемственность с историко-культурной и правовой традицией российской государственности, где с XVI в. по XX в. созывалось несколько подобий всенародных учредительных собраний или земских соборов, устанавливавших в, трудные времена коренные государственные порядки.

Бесспорно, Учредительное собрание — исторический символ парламентского, правового пути преобразований, попранного насильственным разгоном такого собрания в январе 1918 года, разорвавшим историческую ткань России на заре ее республиканской жизни. В пользу этой идеи говорит не только возрождение интереса народа к прошлому. В современных условиях, когда политико-правовая легитимность была прервана еще дважды — в 1991 году (неконституционное упразднение союзного государства и его институтов) и в 1993 году (государственный переворот 21 сентября — 4 октября, референдум 12 декабря и его итоги — см. § 7), следует внимательно отнестись к институту Конституционного (Учредительного) собрания, способному восстановить преемственность законной верховной власти в России, решить вопрос об изменении формы правления, уточнении консти­туционного устройства государства, состава и статуса его территорий. Это не тактическая, а стратегическая задача, требующая тщательной подготовки.

Стоит также иметь в виду гипотезу, что в условиях крепнущей союзной идеи роль такого Собрания могут сыграть либо специально сформированный в результате политических договоренностей Съезд народов, либо — избранный непосредственно населением республик новый союзный Парламент.

Ранее казалось, что задачи, связанные с подготовкой новой Конституции России, сможет выполнить Конституционная комиссия, которая изначально задумывалась как весьма представительный орган — своего рода «малый Съезд». Не случайно она была самой многочисленной комиссией Съезда народных депутатов РФ, включавшей 102 человека. Среди них были Президент РФ и Председатель Верховного Совета РФ, представители всех без исключения регионов России, в т. ч. руководители ряда субъектов РФ, Генеральный прокурор РФ, председатели ключевых парламентских комитетов, видные московские общественные деятели, авторитетные правоведы и специалисты. На заседаниях комиссии спорили о путях реформы демократы и патриоты, центристы и коммунисты, сотрудники Администрации Президента РФ и влиятельные члены Верховного Совета РФ. Эта Комиссия с честью проработала все время в период с июня 1990 года по сентябрь 1993 года, внеся безусловно заметный вклад в продвижение России к конституционному строю.

Идея Учредительного собрания в устах Г. Попова, А. Собчака, М. Салье в 1991—1993 годах была всего лишь тактическим оружием в борьбе за досрочное прекращение деятельности российского депутатского корпуса. Эту же роль выполнило Конституционное совещание. Но оно не сумело выполнить функцию Конституционного собрания.

Мы высказывали опасение, что выборы временного или переходного органа, совещательного, занятого продолжительными дебатами на фоне глубокого кризиса и резкого падения доверия к федеральной власти, могут серьезно подорвать основы российской государственности. Препятствием также являлось отсутствие в Конституции указания на подобный орган. Но ныне эта норма появилась (ст. 135) и принятие федерального конституционного Закона о Конституционном (Учредительном) собрании может стать правовой предпосылкой завершения трудного кризиса современной российской государственности.

§ 7. Выводы из практики конституционных реформ 1990-х годов

Этапы конституционного процесса

В 1990-х годах непростой процесс формирования основ конституционного строя России прошел ряд этапов.

Стремясь избежать коллизий, мы шли путем проб и ошибок к органичной модели конституционного процесса. Продуманность и осознанность изменений — одно из условий соответствия государственного строя реально складывающимся социальным отношениям. Подготовка и согласование проекта Конституции РФ осуществлялись параллельно с внесением крупных и менее значимых изменений в действующий Основной Закон. Отработка отдельных государственно-правовых механизмов шла путем их внедрения и последующего уточнения (пример: эксперимент с президентской формой правления). То, что не обошлось без внесения корректив, следует отнести к положительным сторонам избранной модели. Она родилась в результате столкновения и борьбы различных подходов, потому ее с уверенностью можно назвать компромиссной, срединной моделью. Соблюдение двух принципов — признания необходимой поэтапности в проведении реформы и неодномоментности принятия новой Конституции — должно было обеспечить эволюционный, без правовых катаклизмов переход от прежнего законодательства к новейшему в течение 1990—1994 годов.

Система ценностей и целей реформы первоначально была отражена в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а несколько позже — в Преамбуле и разделе об основах конституционного строя проекта Конституционной комиссии. 12 июня 1990 года, принимая упомянутую Декларацию, первый Съезд народных депутатов определил, что ее положения должны составить основу при разработке новой Конституции РСФСР. 16 июня Съезд образовал Конституционную комиссию, а 22 июня 1990 года принял Постановление «О некоторых вопросах подготовки проекта Конституции РСФСР». В тот же день создается рабочая группа из депутатов и экспертов, утверждается план: в сентябре объявить конкурс на проект новой Конституции, в сентябре—октябре разработать эскиз-концепцию проекта, в ноябре—декабре организовать обсуждение принципов и концепции, в декабре 1990 года завершить подготовку проекта с последующей публикацией в печати.

Осенью 1990 года последовали подготовка, принятие за рабочую основу, публикация и обсуждение первых вариантов проекта Конституции Российской Федерации.

Убежден, что мы не поторопились и не запоздали со своей инициативой. (Для сравнения: в 1918 г. от момента, когда ЦК РКП(б) выступил с инициативой создания конституционной комиссии до принятия первой Конституции РСФСР Пятым Всероссийским съездом Советов прошло всего 3 месяца и 20 дней; это был один из рекордов Советской власти, посягать на который бессмысленно.) Мы не питали иллюзий в отношении быстрого принятия новой Конституции, но достаточно быстрая подготовка и публикация проекта (оппоненты признавали, что он «сверкнул, как молния») пробудили огромный интерес к конституционной реформе166. Зарождения массового интереса к идеям современного конституционализма нельзя было добиться без столь решительного начала и напора. Проект в немалой степени способствовал началу замещения правового наследия прошлого новым пониманием Конституции. «Информационная подготовка» включала регулярное, начиная с осени 1990 года, публикование проекта Конституции167. Депутаты России откликнулись на последовавшее затем предложение: «...внутрипарламентское рассмотрение — всего лишь полдела. Предстоит самая широкая работа с обществом — на встречах с избирателями, в поездках по Республике, в средствах массовой информации. Всем депутатам стоит приложить силы и знания к, разъяснению структуры, принципов и содержания новой Конституции, смысла и хода конституционного процесса, готовя общественное сознание и само российское общество к завершающему этапу нашей ответственной работы — принятию новой Конституции» {168}. Согласование и совершенствование проекта Конституции РФ включали проработку в парламентских комитетах и комиссиях, сбор и обработку предложений от органов государственной власти, общественных объединений, граждан; согласование с субъектами Федерации, обсуждение в регионах, выработку механизма их участия представителей в конституционном процессе на федеральном уровне; согласование альтернативных подходов и подготовку единого согласованного проекта.

Мы стремились сделать конституционный процесс средоточием новой политической практики, согласования позиций с оппонентами, исходя из того, что Конституция — платформа общегражданского порядка и прогресса. Мы стремились заинтересовать в конституционной реформе различные политические силы — и по многим вопросам это удалось. Трудные дни, проведенные в поисках согласия, с очевидностью показали: практически нет таких проблем, при решении которых нельзя было бы достичь с помощью доброй воли искомого баланса. Проект Конституции России стал результатом длительной и совместной работы Конституционной комиссии и Верховного Совета РФ, его комитетов и комиссий. По многим положениям он был близок к оптимальной модели политико-юридического устройства российского общества.

Трижды — на V, VI и VII Съездах и четырежды — на Верховном Совете проходило обсуждение основных положений проекта Конституции. Перечень основных норма­тивных актов о ходе конституционной реформы {169} свидетельствует о напряженных и достаточно плодотворных поисках в этом вопросе.

Параллельное внесение в Конституцию (Основной Закон) РСФСР существенных изменений и дополнений шло в 1990-92 годах в контексте наших поисков.

Изначально наибольшие расхождения в рабочей группе Конституционной комиссии вызывал вопрос о форме правления. Ставился он так: быть ли Президенту, избираемому всем народом (с чем были согласны все), главой исполнительной власти или наряду с Президентом как главой государства могла бы существовать самостоятельная исполнительная власть, возглавляемая Правительством, ответственным перед Парламентом и на которое Президент может влиять? Сначала возобладал подход, предложенный Л. Б. Волковым и В. Л. Шейнисом — «полупрезидентская республика» или «ответственное перед Парламентом Правительство». Признаюсь, автор разделял его. Однако затем отдали предпочтение варианту В. Д. Зорькина: «Президент — глава исполнительной власти», где высшее должностное лицо и законодательный орган в равной степени ответственны перед народом, имеют возможность контролировать и уравновешивать действия друг друга. Последний вариант под влиянием Б. Н. Ельцина и С. М. Шахрая и лег в основу решений III и IV Съездов народных депутатов России в 1991 году, переломном году.... Это был первый шаг в череде действий, направленных на закрепление в Конституции РФ неподконтрольной народному представительству высшей административной должности и соответствующих «структур комфорта».

Референдум 17 марта 1991 г. и последующее введение в Конституцию (Основной Закон) РСФСР новой главы о Президенте создало острейшее противоречие между двумя конституционно «высшими» органами государственной власти: возник источник конфликта между Съездом и Президентом. Б. Н. Ельцин при содействии С. М. Шахрая и пятого Съезда народных депутатов получил в ноябре 1991 г. полномочия фактически самостоятельного законодателя через право издания указов, имеющих силу законов. Да, измененная Конституция не давала процедур сосуществования двух центров власти через согласовывание их позиций, улаживание трений и возможных конфликтов. Она требовала соблюдения одних законов РФ и постановлений съезда, которые демонстративно не выполнялись Президентом РФ, зачастую, на основании других законов и постановлений того же депутатского собрания.

Опасаясь «парламентарной республики, правительственной чехарды», «стократно умноженной Италии», сторонники чистой президентской республики против своей воли способствовали возникновению суперпрезидентского режима, который в отсутствие институтов правового государства, навыков демократического диалога и терпимости, острейшего столкновения радикально-либеральной и социальной линий в экономике неизбежно приобрел авторитарные черты.

А ведь наблюдатели предупреждали об этом. Приведем пророческое мнение А. Рапашиньского, высказанное им в 1990 году в письме к автору этой книги: «Я не советую создавать в России президентство в американском стиле. Американская система, вызывающая восхищение в США, нигде в мире не была удачно трансплантирована, все попытки скопировать ее заканчивались той или иной формой диктатуры» {170}. Россия не стала правовой президентской республикой потому, что, вопреки взвешенным концепциям, на практике «забыли», что парламент в президентской республике должен иметь достаточно полномочий для контроля над правительством, давая согласие на назначение министров, принимая законы и бюджет, которые Президент обязан не только соблюдать, но и проводить в жизнь. Не последнюю роль сыграл субъективный фактор — стремление к самовластию и некоторые другие черты личности Б. Н. Ельцина, на которые на ранних этапах его выдвижения старались не обращать внимание, в соответствии с принципом «революционной целесообразности». Это — серьезный урок реформы 1990-х годов, важный для будущего конституционного строя в России.

Развитие федеративных отношений привело к подготовке многостороннего федеративного договора. Именно тогда Россия стояла на грани прекращения своей федеративной государственности и понадобились огромные усилия, чтобы не допустить подмены Конституции противоречивым подобием «Союзного Договора». В ноябре

1991 года, опережая сторонников «договорной федерации», Конституционная комиссия одобрила проект «Согласованных предложений по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральной властью и субъектами РФ» {171}. Приведем обширную выдержку из пояснительной записки Президенту РФ и Председателю Верховного Совета РФ (декабрь 1991 года):

«Мы придаем чрезвычайно важное значение скорейшему решению вопросов о принципах федеративного устройства РФ, Сердцевиной проблемы является разграничение полномочий (предметов ведения) между государственными органами всей РСФСР и субъектов Федерации. Действующая Конституция РСФСР, к сожалению, не дает ответов на возникающие вопросы. Статья 72 (предметы ведения РСФСР) и статья 79 (предметы ведения республики в составе РСФСР) сплошь и рядом нарушаются. Жизнь обогнала эти конституционные нормы, к тому же — нечетко прописанные.

В то же время есть различия в новых подходах к проблеме разграничения полномочий. Один подход — в проекте Конституции Российской Федерации. Иной подход — в проектах Федеративного договора и документах Совета Национальностей. Для сближения разных подходов и во исполнение Постановления ВС РСФСР от 16 мая 1991 г. «Об основных началах национально-государственного устройства РСФСР» Президент РСФСР и Председатель ВС РСФСР совместным Распоряжением от 6 декабря с.г. образовали Рабочую группу. Членам Рабочей группы, представляющим разные подходы, в целом и главном удалось договориться по проекту Соглашения, подготовленного на основе соответствующей главы проекта новой Конституции .с учетом принятых документов российского парламента и предложений субъектов Федерации. Реализуется 'Законное и неоднократно выражавшееся стремление самих республик, краев, областей быть активными субъектами формирования федеративных отношений в рамках РСФСР.

Соглашение предполагается после его подписания представить на Верховный Совет РСФСР и далее — Съезд  народных депутатов РСФСР в качестве совместной согласованной законодательной инициативы. В этом заключается, пожалуй, наиболее выигрышная черта подготовленного проекта: он предусматривает единственно возможную форму придания выработанным самими регионами предложений юридически значимого, общеобязательного характера. Такой характер Соглашение приобретет после принятия его в качестве Закона РСФСР. В дальнейшем на основе этого закона будут приняты соответствующие изменения в действующей Конституции. Таким образом снимается долго тревожившее нас противоречие двух правовых режимов: договорного и законодательного. Согласованные положения станут общеобязательным федеральным законом.

Одновременно Соглашение говорит не о делегировании, а о разграничении полномочий. Делегирование полномочий и предполагает, что передается часть полномочий, которыми регионы уже обладают. Но вряд ли кто-либо будет оспаривать: они сегодня не обладают федеральными полномочиями, которые определены в статье I Договора. Мандат на осуществление всего объема полномочий, присущих высшим органам государственной власти РСФСР, эти органы получили в результате волеизъявления всего многонационального народа РСФСР как носителя и источника государственного суверенитета РСФСР — при выборах народных депутатов, выборах Президента РСФСР, на референдумах и т.д. Государственная власть РСФСР получена от народа в целом, а не от отдельных субъектов РСФСР. Соглашение исчерпывающим образом определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны совместно РСФСР и ее субъекты. Вне этих пределов каждый регион осуществляет власть самостоятельно, и федеральные органы вмешиваться в эту сферу не вправе. В проекте Соглашения отражено стремление приравнять фактически края и области по своему статусу к республикам, за исключением принятия конституций, гражданства.

Проект Соглашения — назревший шаг к решению проблем федеративного устройства в РСФСР. Предлагается рассмотреть проект повторно на ближайшем Президиуме Верховного Совета РСФСР и в течение января с.г. получить от республик, краев, областей соответствующие решения о его парафировании. В -течение января мы завершим согласование и подписание этого важнейшего документа, с тем, чтобы в феврале принять его в качестве Закона РСФСР и внести соответствующие предложения на очередной Съезд народных депутатов РСФСР в марте — апреле 1992 года. Считаем целесообразным в двусторонних переговорах с руководителями республик в составе РСФСР опираться на предложения, содержащиеся в тексте данного Соглашения» {172}.

Приведенное понимание путей развития федерализма в России было, в основном, реализовано, несмотря на то, что в марте 1992 года на заключительном этапе подготовки к парафированию и подписанию документ был ухудшен, закрепив неравноправие разносортных типов субъектов Федерации. Это противоречие сохраняется. Первый тип субъектов РФ — те республики, которые считали возможным идти на односторонние нарушения российской Конституции, создание национальной гвардии и переподчинение себе правоохранительных органов, одноканальные бюджетные отношения с федеральной властью, национализацию объектов федеральной собственности. Во второй категории оказались остальные республики, «старые» автономии, получавшие со статусом республики особые полномочия. В третьей — национально-территориальные «новые» автономии, получившие статус субъектов РФ в 1991—1992 годах, до того включавшиеся в состав краев и областей. Четвертый тип — города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, управлявшиеся в результате указного права Президента градоначальниками против норм Конституции и законов Российской Федерации. Пятый тип—края и области, наиболее законопослушные и, увы, бесправные.

Руководство России непостижимым образом поддерживало именно те регионы, которые выказывали склонность к неконституционным действиям. Нам представлялось в корне неверным прямое финансирование одной категории субъектов Федерации в ущерб финансовому благополучию других, осуществлявшееся Президентом и Правительством из федеральной казны при молчаливом согласии Верховного Совета РФ {173}. Особая поддержка была бы оправдана, если бы вела к упрочению государственного единства России. Однако вопреки всем преимуществам продолжались односторонние нарушения закрепленного в российской Конституции разграничения полномочий и предметов ведения, а также борьба против проекта новой российской Конституции, противостоявшего тенденциям превращения страны в договорную этнократическую конфедерацию.

Было ясно, что проект новой Конституции становился фокусом многих проблем — тем балансом, мерой справедливости, совокупностью сдержек и противовесов, без которых теряли смысл вышеназванные частичные подвижки в государственно-правовой сфере. Профессиональная работа законодателей, их трехлетние усилия принесли реальные плоды. Проект Конституционной комиссии вовсе не был одним из законодательных предположений — не оцененных и потому не принятых. Намеченная в нем реформа реально осуществлялась. Значительная часть предложенного материала была использована в таких важнейших конституционных актах, как Законы РФ о Президенте РФ, Конституционном Суде РФ, Правительстве РФ, в Концепции судебной реформы, ключевых поправках к Основному Закону. Раздел II упомянутого проекта составил основу принятой в 1991 году Верховным Советом Декларации прав и свобод человека и гражданина. Подписание федеративных договоров в 1992 году явилось (несмотря на издержки) закономерным завершением процесса разработки и согласования IV раздела проекта. Многие иные его положения были использованы при разработке конституций в соседних союзных республиках, а также в ряде бывших социалистических государств. Из норм упомянутого проекта на две трети состоит и Конституция РФ 1993 года.

Очередным логичным шагом нам виделась реформа Съезда народных депутатов РФ, как завершение пути к подлинному парламентаризму и уточнение формы правления в России. Однако острый кризис 1993 года не позволил сделать этого.

Конституционный кризис и политическая практика в 1993 году

В трудный, но планомерный конституционный процесс вмешалась политическая конъюнктура. Декларируя приверженность разделению властей, часть «реформаторов» с конца 1992 года развернула открытую борьбу со «старой конституционной схемой», а на деле за упразднение последних сдержек и противовесов административной вседозволенности — Съезда народных депутатов вместе со всей системой определенных в Конституции органов народного представительства. Уповали то на Учредительное собрание, то на «мэрскую» власть, то на референдум, ссылаясь на несоответствие Съезда идеальным парламентским стандартам зарубежных стран.

(Замечу, что именно в этом вопросе сначала обозначился, а затем и состоялся принципиальный разрыв автора данной книги с Б. Н. Ельциным, его революционистским теоретическим и политическим окружением.)

Представительное учреждение — Съезд и его Конституционная комиссия — не только организовало разработку и обсуждение проекта новой Конституции, но и вынесение ее основных принципов на всероссийский референдум (июль!990 года, декабрь 1992 года.). В начале 1993 года мы были готовы к такому решающему голосованию. Р. И. Хасбулатов предлагал выносить альтернативные проекты и выбрать самый достойный из них. Подобный шаг, на наш взгляд, показал бы отсутствие согласованного видения нового устройства государства внутри федеральной власти и мог привести к конфликтам в ходе отстаивания «своих» проектов. В проигрыше оказалась бы сама идея федеральной конституции. Любой проект Конституции может быть провален как в парламенте, так и на референдуме, если он не стал итогом достаточного согласия. (Так случилось в 1993году в Канаде на неудавшемся референдуме по вопросу о поправках к Конституции; этого избежали в ЮАР, где длительное время до выборов апреля 1994 года шли трудные многопартийные переговоры по принципам конституционной реформы.)

В феврале-марте 1993 года, здравая идея была провалена совместными усилиями противостоящих сторон. Во исполнение Постановления седьмого Съезда народных депутатов РФ от 12 декабря 1992 года «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» Рабочая группа Конституционной комиссии подготовила текст вопросов для референдума {174}. 29 января 1993 года они даже были утверждены на «консервативном» Президиуме ВС РФ и направлены в постоянные комиссии палат и комитеты ВС РФ, Президенту РФ и Конституционному Суду РФ, а также в Конституционную комиссию для доработки и согласования. Но на заседании последней 7 февраля 1993 года при обсуждении текста Председатель Комиссии Б. Ельцин заявил, что такие тезисы, как «Конституция РФ — высший закон страны» и так ясны каждому ребенку, а значит и референдум по ним не нужен. Именно тогда состоялся поворот на рельсы силового подавления оппонентов. Вместо ясной платформы, не только объединявшей федеральную власть, но и выводившей общество на проведение не позднее весны 1994 года одновременных прямых всеобщих выборов народных депутатов и Президента РФ, руководитель предложил короткие, политизированные вопросы (набор услужливо подготовила «Демократическая Россия» ) — какую ветвь власти граждане «уважают» больше? Средства массовой информации довели до всех «единственно правильный» ответ: да, да, нет, да. Назначенные и никем не контролируемые избирательные комиссии (апробация будущего Центризбиркома) обеспечили искомый подсчет голосов. Пиррова победа над представительной демократией и сложнейшим принципом сдержек и противовесов состоялась.

Вольная трактовка и апологетика результатов референдума 25 апреля 1993 года о доверии ветвям власти обернулись трагедией. Оставшиеся недолгие месяцы своего существования легитимный Российский парламент оказался вытесненным на обочину конституционного процесса. Весной 1993 года появился альтернативный официальному т. н. «президентский» проект Конституции РФ. На наш взгляд, вовсе не стремление получить более согласованный или добротный текст двигало инициаторами данного хода. Документ, по признанию многих специалистов, существенно уступал взвешенному проекту Конституционной комиссии. По сути, в лице последнего была отклонена платформа коллективного соглашения о новых правилах взаимоотношений ветвей власти и всей власти с обществом. И хотя позже Конституционное совещание включило в измененный кремлевский текст множество его положений, это не спасло. По признанию Б. А. Страшуна, сделанному во вполне официальном комментарии к Конституции РФ 1993, она уступает проекту Конституционной комиссии. Но активистов борьбы тогда волновала не конституция, а привкус желанной победы. Вот только вопрос — победы над кем?..

Было созвано Конституционное совещание в Кремле с тщательно подсчитанным преобладанием лояльных делегатов. Многим памятен уход с Конституционного совещания значительной группы народных депутатов РФ и представителей субъектов РФ в день его открытия 5 июня 1993 года в знак протеста против недемократичного поведения его организаторов. Именно тогда стала вырисовываться судьба таких принципов, как политический плюрализм и идейное многообразие, которым была уготована декоративная роль.

Летом 1993 г. нами предпринимались действия по дальнейшему согласованию проектов Конституции. Руководителям ветвей власти было отправлено официальное открытое письмо Ответственного секретаря Конституционной комиссии {175}. Положительно ответил только Р. И. Хасбулатов. В начале сентября уже весь Верховный Совет РФ согласился с предложенным автором книги сценарием компромисса, нацеленным на срыв обещанного Кремлем «сентябрьского наступления»: в качестве мирной инициативы 10 сентября 1993 года была сформирована полномочная парламентская делегация; ВС РФ обратился к Президенту РФ с предложением начать переговоры по выработке согласованных мер в области конституционной реформы. Откроем читателям, что был заготовлен пакет возможных решений. Но исполнительная власть не захотела использовать мирный путь, все было готово к жесткому варианту, который и был реализован в полной мере.

По иронии судьбы Указ Президента «О поэтапной конституционной реформе» № 1400 (плюс «Положения» о федеральных органах власти на переходный период и о выборах депутатов) официально обосновывался необходимостью защиты основ конституционного строя Российской Федерации. Напомним, что таковыми по действовавшей Конституции являлись народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей. Во имя этих высших принципов, как утверждают, были распущены Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ, а Конституционному Суду РФ было предложено приостановить свою деятельность. Но, взяв на себя всю полноту власти, Президент отменил принцип разделения властей. Вслед за этим настал черед и других опор конституционного строя.

Нет спора: противостояние пагубно отражалось на судьбах России. Но нужен был прецедент законного выхода из кризиса. Решать спор должен был народ путем одновременных перевыборов парламента и президента, причем в разумные (а не сверхсжатые) сроки, при необходимых гарантиях. Народу же предложили смириться и ограничить свое волеизъявление выборами безвластного Федерального Собрания на условиях одной из сторон спора. Разрушенной оказалась и правовая система. Об этом свидетельствуют многие нормы Указа, и прежде всего статья 1, согласно которой «Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу» 176. Подзаконные акты исполнительной власти, приказы чиновников (например, распоряжения Министра юстиции о запрете или приостановке деятельности общественных объединений) встали над законом. Временная победа авторитарных устремлений проявилась в кардинальном изменении баланса властей как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ; в повсеместном устранении контроля за действиями исполнительной власти; наконец, в тенденции формирования режима личной власти.

Желая порядка, должностные лица просчитались в последствиях: упразднение народного представительства в России всегда вело к беспорядкам. Разгон Государственной Думы в начале века стал прологом «Великого октября», разгон Учредительного Собрания в 1918-м логично привел к 1937-му, разгон союзного Съезда в 1991-м повлек масштабный кризис в бывшем СССР. За прекращением полномочий российского депутатского корпуса в 1993 году последовало новое прерывание легитимности, создан прецедент государственного произвола. Более глубинные последствия имеет шок, непоправимо ранивший начавшее пробуждаться правосознание. Прямое следствие этого — провал выборов в органы самоуправления в 30 регионах России в марте 1994 года, и тенденция всепроникающего неверия в государственную власть как институт.

Защитники Конституции считали своим долгом оставаться в Доме Советов РФ во имя недопущения несправедливости по отношению к России, вталкиваемой в смутную историческую полосу. В жесткой полемике на десятом чрезвычайном (внеочередном) Съезде 24 сентября 1993 года удалось добиться поддержки постановления об одновременных досрочных выборах {177} при условии восстановления конституционной законности в стране, обеспечения деятельности законного Центризбиркома, фактического равного доступа к средствам массовой информации для представителей различных ветвей власти и политических сил.

Да, был мирный выход из кризиса. 1—2 октября 1993 года, после переговоров с членами, Правительства, Совета субъектов РФ, Конституционного Суда вместе с В. И. Лафитским автором был подготовлен пакет документов по конституционно-правовому обеспечению выхода из ситуации, сложившейся, после 21 сентября 1993 года {178}. Законопроект о конституционной реформе состоял из четырех частей: изложенных в новой редакции глав Конституции (Основного Закона) РФ о федеральной законодательной власти, Президенте РФ и федеральной исполнительной власти;, вводимой дополнительно главы о Совете субъектов РФ; порядка деятельности федеральной власти на период до выборов; норм, обеспечивавших проведение досрочных выборов Верховного Совета РФ и Президента РФ. Предлагался особый порядок принятия: проект рассматривается Конституционным Судом РФ и вносится в порядке законодательной инициативы на Совет субъектов РФ для согласования, после чего выносится на Съезд народных депутатов РФ, который утверждал бы его с одновременной отменой Указа Президента № 1400 с последующими приложениями, дополнениями, а также части собственных решений.

Законопроект был лично принесен автором в Дом Советов РФ 3 октября. Поздно. Спровоцированные жестокие события 3—4 октября 1993 года и вооруженная борьба логично завершили политическую практику непримиримой борьбы, ведшейся весь 1993 год, увенчали государственный переворот и, увы, не позволили осуществить задуманного, «нулевого варианта», создать поучительный прецедент правового разрешения споров в России.

Причины и формы конституционного кризиса

Изъяны в отдельных чертах конституционного процесса лишь обострили столкновение разнонаправленных интересов крупных социальных групп. Именно оно лежало в основе кризиса. Только внешней стороной его стали борьба ветвей власти и противоположное толкование права, когда одни исходили из комментаторского понимания, весьма неясной народу, но нужной радикалам «реальной» конституции, другие — из жесткого, подчас догматического следования нормам юридического Основного Закона. Проявилось в резкой форме противоречие между назревшим совершенствованием социальных институтов и субъективной волей, осуществлявшей резкую смену форм их организации.

Сказалась общая противоречивость российской реформации. Ю.М. Осипов в своем интересном «Социо-проекте» определяет последнюю как процесс исторического преобразования России, поиска Россией адекватного ей образа, перебора образов, их обнаружения, примеривания и отбрасывания. Современная волна Российской Реформации, полагает автор, несет в себе борьбу российского и «не только российского» начал, созидательного и разрушительного {179}. Мы согласны, что реформа должна стать поиском России и должна завершиться Россией; она не есть и не должна быть попыткой преодолеть Россию или сломать ее, а призвана дать России возможность развиваться в свободном и приемлемом для нее взаимодействии со всеми иными цивилизациями мира. Попытки же навязать России не-Россию выступили главным источником кризиса.

Дала о себе знать общая противоречивость переходного периода, когда прежние нормы вошли в коллизию с духом опережающих нововведений. Сказалось отсутствие целостного конституционного строя. Его не успели воплотить в полном объеме ни в правовых актах, ни на практике. Акты законодательной власти так и не создали целостной и законченной системы; указное же право Президента произвольно перекраивало ломкое правовое пространство. Началось снижение верховенства Конституции. Недальновидное выдвижение одного из сегментов власти (исполнительной) сразу же нарушило целостность строя и в условиях сознательно подрывавшегося в своем непростом становлении постсоветского парламентаризма неизбежно повлекло кризис.

Введение отдельных новых основ конституционного строя без достаточного обеспечения и в отрыве от остальных принципов вело к их выхолащиванию. Противоречивым в результате многочисленных поправок стал сам Основной Закон 1978 г, где ряду «незыблемых» новых положений противоречило не приведенное в соответствие с ними содержание большей части текста Конституции, где содержались «принципы двух конституционных систем — старой и новой» {171}.

Закрепление самих новых начал страдало отсутствием внутренней законченности. В частности, сказалась незавершенность разделения властей при переходе от советской республики к президентско-парламентарной форме правления. По пути образовался как бы провал: в действовавший Основной Закон внесли блок поправок ко «второй» и «третьей» властям (установив должность Президента, Конституционного Суда, судебных гарантий прав человека и др.), но мало что изменили в «первой» власти — законодательной. Возник очаг напряженности между начавшим осваивать парламентаризм четырехэтажным институтом «советской власти» (Съезд, Верховный Совет — его Президиум и Председатель) и новыми институтами исполнительной власти. Последние сразу заявили претензию на исключительные полномочия и имели для ее реализации все материальные и финансовые рычаги.

Упрощенно-догматическое разделение властей привело к их отгораживанию баррикадами противостояния и неоправданному увеличению суммы властных прерогатив за счет «соперника» и одновременному уходу от контроля за своими действиями и решениями.

В Основном Законе 1978 года, несмотря на изменения последних лет, не было достаточно эффективных механизмов разрешения конфликта. К таковым можно было бы отнести: судебное рассмотрение споров между законодательной и исполнительной властями; выражение недоверия правительству с его последующей обязательной отставкой; условия роспуска парламента, назначения досрочных выборов; согласительные процедуры между федеральной властью и субъектами Федерации; ответственность должностных лиц за несоблюдение решений Конституционного Суда. Не было указано, что использование Вооруженных Сил, федеральных служб безопасности, органов внутренних дел в целях насильственного изменения или насильственного устранения конституционного строя, воспрепятствования или ограничения в этих же целях деятельности органов государственной власти, незаконного ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина является особо тяжким преступлением.

Серьезным мотивом разлада стал кризис политический. Разными по времени были даты избрания депутатского корпуса и Президента (чего в будущем следует избежать!) и как бы в противофазе оказались социальная карта общества, возможности ветвей власти влиять на политическую обстановку. Две ветви власти оказались под влиянием двух мега-партий: в представительных органах образца 1990 г. в большинстве оказались сторонники преемственности советского социалистического строя, соответствующих ему традиций и институтов; а в большинстве органов исполнительной власти образца 1991—1992 годов — приверженцы радикально-буржуазных взглядов в альянсе со старой и новой номенклатурой, развившей и укрепившей черты административной системы, обогатившей ее новым финансовым обрамлением.

Всерьез обострился мировоззренческий конфликт между «прогрессистами» западнической ориентации и охранительными взглядами традиционалистов-патриотов. Схлестнулись крупные силы, не всегда оформленные организационно, но жестко расходящиеся идейно. В условиях подавления инакомыслия внутри ветвей власти там стала нарастать концентрация сил, столкновение между которыми лишь проявило давно заложенную матрицу гражданского противостояния цивилизационных блоков. Прежняя двуполюсная «многопартийность», противостояние коммунистов и демократов, ушла; на смену пришла сложная палитра разногласий, которые можно расположить на трех осях: по методу и стилю — от радикалов через умеренных оппортунистов до консерваторов; по отношению к хозяйственным процессам — от либералов через социал-демократов до коммунистов; по мировоззрению — от мондиалистов (в смысле нигилистического отношения к национальной культуре и традициям) через государственников-центристов до национал-патриотов.

Ситуация безусловно обострялась затягиванием принятия новой Конституции. Автор вполне осознает тяжеловесность такого органа, как Съезд народных депутатов, долгое время сопротивлявшегося принятию новой Конституции РФ. Приняв в 1990—1992 годы важные в этом плане решения, Съезд далее приостановился никак не по «консервативной дремучести», а из-за трех главных причин:

1) направленного изменения представительной базы Съезда, Верховного Совета РФ и других Советов за счет массового привлечения активных депутатов к управленческим и распределительным рулям в административной системе. Последнее привело к сужению кадрового и профессионального потенциала Парламента, сокращению палитры взглядов. Депутатский корпус всех уровней оставался главным кадровым резервуаром для наполнения все расширяющейся исполнительной власти (как говорится в народе, «живем пока мышь головы не отъела»);

2) нежелания Президента, части Правительства и поддерживающих их кругов менять курс экономического рывка на умеренно-реформаторский, социально:-направленный, учитывающий традиции и интересы России, с опорой на собственный интеллектуальный, промышленный и трудовой потенциал. Съезд не сумел принять новую Конституцию России, ибо каждый раз он был поглощен своими контрольными полномочиями, применения которых требовало несогласие с шоковым прыжком к рынку, стремительной «капитализацией» хозяйственных отношений, резкой либерализацией цен, моне-таристской концепцией достижения бездефицитности бюджета любыми средствами, ограничением инфляции искусственным сдерживанием платежеспособного спроса населения, разрушением отечественного промышленного и научного потенциала и т.п. Вместо корректировки тяжкого для большинства населения курса возникли требования дополнительных полномочий для исполнительной власти, а после их получения — повсеместной чрезвычайщины. Мгновенная потеря гарантий социальной обеспеченности сказалась в росте обращений избирателей к народным депутатам с требованием принять необходимые меры в рамках имевшихся контрольных полномочий и вопрос о новой Конституции отошел на второй план;

3) стремления сделать выводы из отрицательного опыта ряда прежних крупных решений (некоторые положения Декларации о суверенитете, референдум 17 марта 1991 года о российском президентстве, супер-президентство, указное право, роспуск Союзного съезда, ратификация беловежских соглашений и др.). Было, прямо скажем, над чем задуматься.

В начале ноября 1991 года пятый Съезд лишь принял к сведению представленный Б. Н. Ельциным проект Конституции РФ; осторожность решения объяснялась отрезвлением после странной «победы» в августе 1991 года, (когда побежденными оказались не ГКЧП, КПСС или Горбачев, а страна, гражданами которой все являлись) и обострявшейся угрозой распада СССР, инициатором которого большинство Съезда не желало быть. Шестой Съезд — был более внимателен к проекту Конституции, одобрив в апреле 1992 года его основные положения и концепцию конституционной реформы. Но тогда внимание было сосредоточено на вопросах о пересмотре экономического курса, начатого Е. Гайдаром и др., когда же 1 декабря 1992 года истекло указное право Президента, Ельцин выступил с инициативой приостановки деятельности Съезда как института, пробуя силы перед двумя более жесткими инициативами, последовавшими 20 марта и 21 сентября 1993 года. Седьмой съезд в декабре 1992 года в такой обстановке был не в состоянии принять Конституцию, но решил-таки вопрос о созыве специального своего заседания по новой Конституции РФ в 1993 году. Последнее было намечено Верховным Советом РФ на 17 ноября 1993 года. По мнению Р. И. Хасбулатова, именно намерение вынести на Съезд депутатов 17.11.93 проект Конституции России как раз и напугало Кремль. Здесь — один из поводов государственного переворота {181}.

Геополитической подоплекой кризиса стало крушение Союза ССР. Подписание Б. Ельциным и Г. Бурбулисом (С. Шахрай остался вне списка из 6 руководителей РСФСР, УССР и БССР) и последующая ратификация ВС РФ Беловежского соглашения о роспуске СССР (который, по мнению авторов соглашения, «перестал существовать как субъект международного права и геополитическая реальность») и образовании СНГ были сделаны с рядом серьезных правонарушений: нарушены положения союзной и российской Конституций; превышены властные полномочия должностных лиц, в чем просматриваются признаки состава особо опасного государственного преступления (измена Родине, т. е. деяние, умышленно совершенное гражданином СССР в ущерб суверенитету, территориальной неприкосновенности или государственной безопасности; УК РСФСР ст. 64); отвергнуто волеизъявление народов, высказавшихся на всесоюзном референдуме в марте 1991 года за сохранение Союза (хотя ссылка на него не однозначна, ибо до и после августа-91 прошла волна республиканских референдумов о независимости и к моменту Беловежской пущи в СССР оставались немногие; но, все же, оставались).

Все это давало весомые козыри тем, кто усматривал в новой Конституции РФ нежелательное закрепление Беловежской линии. Повлияли на углубление кризиса и внутрифедеральные проблемы: обострение разногласий между Центром и регионами, отсутствие механизмов их разрешения, молчаливое согласие РФ с односторонними нарушениями российской Конституции.

Проблема была заложена еще ленинской моделью этнической автономизации России. Жесткое построение рухнуло и на простор вырвались давние обиды. На местах быстро определилась национальная элита, ловко использовавшая инстинктивное противление Центру и эмоциональную сторону этнического подхода к местному государственному строительству. Правоохранительные органы не пресекали действия, ущемлявшие права и свободы других граждан в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств. Не выполнялись решения Съезда, Верховного Совета РФ, Конституционного Суда РФ по отдельным субъектам РФ, хотя правовая база для принятия необходимых решений была создана {182} .

Формой кризиса федеративных отношений стало также поспешное принятие новых конституций в ряде республик. Форсированный неуправляемый процесс этот в 1991—1993 годах нанес ущерб единству России. Конституция Чеченской Республики, принятая в ноябре 1991 года незаконными органами государственной власти этой республики, в соответствии с постановлением пятого Съезда народных депутатов РСФСР не имеет юридической силы и не подлежит исполнению. Конституции ряда других республик в составе РФ (прежде всего — Татарии, Башкирии, Якутии) нарушают десятки статей российской Конституции. Кризис 1993 года не повлек за собою улучшения дел в этой области.

Считая недопустимым изменение в одностороннем порядке конституционного строя, мы не раз выходили с предложениями осуществлять конституционный процесс скоординированно, приостановив действие неконституционных решений в отдельных республиках. Однако соответствующий проект постановления ВС РФ был отклонен осенью 1992 года на заседании, которое вели С. Филатов и Н. Рябов. Правда, на седьмом Съезде в декабре 1992 года были приняты наши поправки к действовавшей Конституции о единстве конституционно-правового пространства; но на практике ничто не изменилось, поскольку федеральные органы государственной власти практически самоустранились от обеспечения конституционного единства, внеся лепту в усугубление кризиса.

Лейтмотивом проблем следует считать незрелую политическую культуру. Неразвитое правосознание предопределило невысокую ответственность политиков за свои действия. Большая часть, на словах ратовавших за современные преобразования, не сумела смирить гордыню и сплотиться вокруг задачи построения базы современного строя либо не пожелала признать серьезные ошибки. Сказалось и субъективное влияние лиц, которые не проявили должного искусства в управлении «великим континентом». Синдром мессианской самоуверенности, властолюбия, нетерпимости к критике, импульсивность и недостаточная образованность наложили печать на действия правителей.

Увы, кризис поразил всю нацию не случайно: утрачены объединительная идея, понятие единой общности, легитимной конституции, общей судьбы и культуры. Размыты представления как о ценностях, лежащих в основе нынешнего существования, так и неясного грядущего. Правовая психология искажена, беззаконие и терпимость к нему стали повседневным элементом жизни. Не прошли бесследно сильные удары в виде разрушения СЭВа и всего «второго мира», Союза ССР, начала дезинтеграции России, утраты ею роли влиятельной и уважаемой державы, представляющей на мировой арене собственные интересы, свою культуру и цивилизацию; диффамации Парламента и представительной власти, восстановления бесконтрольности чиновничества при бесправии низов.

Все это порождает массовое неверие в конституционный строй и саму возможность его воплощения в современной России. Таково непростое наследие конституционной реформы и политической практики 1990-х годов...

1. лекція Іноземна мова за проф.
2. Пролетные пути и эволюция птиц
3. Контрольная работа по дисциплине- Психология менеджмента К защите допускаю- Руководитель-
4. тематикалы~ диктант
5. Тяжелая вода Содержание Вода в природе Физические свойства воды Диаграмма состояния воды
6. а
7. немая ишемия стабильная стенокардия нестабильная стенокардия инфаркт миокарда сердечная недостаточнос
8. переселенческого капитализма Канада Австралия Новая Зеландия ЮАР Израиль 2..
9. S8 22 10180 12216 14900 22400 М
10. В состав актива включаются имущество и права
11. Искусственный интеллект Программное обеспечение информационных технологий Автоматизированные си
12. хирургических школ России XIX века
13. Экспресс-диагностика финансового состояния банка
14. Священник Хартмут Каниа
15. Научнофилософское мировоззрение Идеи и теории НН Страхова
16. БАРАНОВИЧСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ И
17. Объёмные гидравлические машины и гидропередачи
18. реферат дисертації на здобуття наукового ступеня доктора технічних наук Киї
19. і Його батько багато років перебував на військовій службі брав участь у Вітчизняній війні 1812 року вийшовши
20. Гражданский процесс (Шпаргалка)

Материалы собраны группой SamZan и находятся в свободном доступе