1 Законодательная инициатива Итак первым этапом интересующего нас процесса является внесение проекта зак
Работа добавлена на сайт samzan.net:
Глава 2
Законодательный процесс изнутри: подготовка и принятие закона Государственной Думой
2.1 Законодательная инициатива
Итак, первым этапом интересующего нас процесса является внесение проекта закона в парламент. Разумеется, законодательный орган не должен, да и не может, рассматривать в качестве законопроектов предложения, поступающие от любых лиц. В связи с этим Конституция четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой, то есть правом официального внесения законопроектов на суд депутатов. Этому праву соответствует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии полученных таким образом документов к рассмотрению.
Согласно российской Конституции, право законодательной инициативы далеко не беспредельно. Оно принадлежит только Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации* . (* Субъектами Российской Федерации, входящими в ее состав, являются республики, края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, автономные округа.) Важно отметить, что перечисленные властные институты могут вносить законопроекты по всем вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Федерации, а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов.
Кроме того, право законодательной инициативы предоставлено также и самым главным судам страны - Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду. Но тут данное право имеет ограничения, поскольку использовать его названные судебные органы могут только по вопросам своей компетенции.
Мотивы наделения правом законодательной инициативы именно этих, а не каких-то иных, лиц и органов государственной власти обусловлены вполне очевидным обстоятельством: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач. Что же касается общественных структур, а также отдельных граждан, лишенных данного права, то они могут вносить свои инициативные законопроекты и предложения по совершенствованию законодательства только через посредников - уполномоченных на то субъектов. Этот важнейший для нас аспект законодательной практики самым детальным образом будет рассмотрен в следующем разделе настоящей книги.
Интересно, что в сравнении с Конституцией России 1978 г. перечень субъектов законодательной инициативы сократился. Сегодня из него исключены постоянные комитеты и комиссии обеих палат парламента, Генеральный прокурор, а также общероссийские общественные организации. Тем не менее, и ныне наш перечень шире, чем в большинстве зарубежных конституций. За рубежом, как правило, правом законодательной инициативы наделены лишь депутаты парламента и правительство. Так, согласно Конституции Франции, это право принадлежит премьер-министру и членам Национального собрания. Конституция США - страны, являющейся классическим примером президентской республики, предоставляет право законодательной инициативы исключительно Конгрессу, а точнее, членам обеих его палат - Сената и Палаты представителей, формально лишая президента права внесения законопроектов. Российская же Конституция предоставила реальную возможность участия в законодательной деятельности как главе государства, так и трем ветвям государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной.
Раздумывая о совершенствовании того или иного закона, субъект законодательной инициативы не может ограничиться лишь предложением о принятии соответствующего закона. Инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта. Внесению законопроекта в парламент предшествует весьма кропотливая работа: нужно подготовить текст, отточив формулировки и вписав его в общий контекст действующих законов. По этой причине тут не обойтись без помощи различных специалистов и всевозможных профильных учреждений. Так, например, разработка законопроектов, вносимых Правительством, как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами.
Так как президентские законодательные инициативы имеют особую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определен специальным Положением, которое утверждено Указом Президента ( речь идет о Положении о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденном Указом Президента от 13 апреля 1996 г. № 549). Разработкой таких законопроектов занимаются подразделения Администрации Президента. Материал для их работы содержится в предложениях органов государственной власти (как федеральных, так и субъектов Федерации), органов местного самоуправления, а также общественных объединений и отдельных граждан. К этому делу привлекаются также помощники Президента и его полномочные представители в палатах Федерального Собрания. На завершающей стадии окончательный текст законопроекта готовится Главным государственно-правовым управлением Президента.
Президент России обладает преимуществом перед прочими субъектами законодательной инициативы - его законодательные предложения могут быть заявлены в качестве первоочередных. И хотя действующая Конституция, в отличие от прежней, не содержит соответствующей нормы, парламент, следуя сложившейся практике, обычно рассматривает их вне очереди.
Президент, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы лично принимают решение о выступлении с законодательной инициативой. Все прочие структуры, обладающие таким правом, принимают данное решение коллегиально. В этих случаях вопрос о выступлении с законодательной инициативой рассматривается соответственно на заседании Совета Федерации, Правительства, законодательного (представительного) органа субъекта Федерации и высшего судебного органа согласно регламенту каждого из них, а решение оформляется соответствующим правовым актом.
Важно отметить, что законопроекты в порядке законодательной инициативы вносятся только в Государственную Думу. Это обусловлено тем, что, разграничивая компетенцию обеих палат, Конституция отнесла процесс принятия законов к ведению нижней палаты, предоставив верхней палате - Совету Федерации право одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.
Конституция и законодательство Российской Федерации не устанавливает, по каким конкретно вопросам законодательная инициатива осуществляется по преимуществу Президентом, а по каким - Правительством и парламентариями. Каждый здесь волен выбирать сам. Исключение составляет лишь проект закона о федеральном бюджете, представление которого является прерогативой Правительства. Теоретически возможна совместная законодательная инициатива Президента и Правительства, но на сегодняшний день на практике такое не применялось. Не исключена также и совместная законодательная инициатива других ее субъектов. Однако, как показала практика, объединение законотворческих усилий происходит далеко не всегда, в связи с чем в Государственную Думу вносилось немало так называемых альтернативных законопроектов, то есть тех, которые имеют общий предмет регулирования, но различаются непосредственным содержанием.
Надо сказать, что внесение альтернативных законопроектов широко применялось в период работы Государственной Думы 1994-1995 гг., что имело не самые благоприятные последствия для законодательного решения стоящих перед страной проблем. Рассмотрение альтернативных законопроектов, как правило, заканчивается тем, что ни один из них не принимается в первом чтении. В подобных случаях документы отправлялись на доработку с рекомендациями выработать единый, всех устраивающий текст. Если позиции инициаторов законопроекта расходились диаметрально, выполнить такую рекомендацию было невозможно. В результате процесс принятия закона затягивался на неопределенное время* . (* Для достижения согласованности в законотворческом процессе между палатами Федерального Собрания, Президентом, Правительством и другими субъектами права законодательной инициативы в ноябре 1994 г. была образована специальная комиссия по координации законодательной деятельности. Задуманная как орган, объединяющий усилия субъектов законодательной инициативы по реализации положений новой Конституции, комиссия пока не смогла решить эту задачу. Статус комиссии четко не определен, ее решения имеют лишь рекомендательный характер, в связи с чем не могут оказать должного влияния на ход законотворческого процесса.)
Порядок внесения законопроектов определен Регламентом Государственной Думы в мельчайших деталях. К каждому документу прикладывается несколько сопутствующих бумаг: он должен сопровождаться обоснованием необходимости его принятия, включающим характеристику целей и основных положений законопроекта, а также определением места будущего закона в системе действующего законодательства. Кроме того, его сопровождает перечень законов и иных нормативных актов, которые в случае принятия закона нужно отменять или изменять, а также финансово-экономическое обоснование. Правда, последнее необходимо только в том случае, если реализация закона требует от государства дополнительных затрат. Вполне естественным можно считать и указание на то, что законопроекты, вносимые депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, должны быть именными.
При внесении так называемых финансовых законопроектов - налоговых, законопроектов, связанных с финансовыми обязательствами государства, а также иных, предусматривающих расходы из федерального бюджета, необходимо заключение Правительства. При этом отрицательное заключение отнюдь не означает, что законопроект нужно прятать под сукно - даже в этом случае он может быть вынесен на рассмотрение палаты. Совет Государственной Думы тщательно следит за соблюдением указанных требований: если кто-то нарушает установленные правила, то документ возвращается его инициатору. Что же касается законопроектов, оформленных согласно Регламенту, то они направляются затем в тот комитет палаты, который назначается для них ответственным.
К сожалению, опыт показывает, что на практике Совет Государственной Думы не во всех случаях соблюдает предписания Конституции и Регламента, особенно по части порядка внесения финансовых законопроектов. Некоторые из таковых не только вносились, но и принимались без заключения Правительства. Будучи в дальнейшем представленными на подписание Президенту, они, по существу, не являлись законами, принятыми в соответствии с Конституцией. Президент умело пользовался этим, возвращая подобные "документы" в Государственную Думу без рассмотрения.
Плоды деятельности Федерального Собрания первого созыва (1994-1995 гг.) свидетельствуют, что право законодательной инициативы применялось его субъектами весьма активно. Так, на рассмотрение Государственной Думы было внесено около 1200 законопроектов. Инициаторами большинства из них являлись депутаты. Президентом было внесено 143 законопроекта, а Правительством - 227. Естественно, далеко не все заявленные инициативы получили свое законодательное воплощение. И дело не только в том, что за два года парламент физически не способен справиться с таким объемом законопроектов (документы, не прошедшие все стадии законодательного процесса, переданы на рассмотрение нового состава парламента), но также и в том, что многие из них противоречили Конституции и федеральному законодательству. В этой связи неоднократно высказывалась идея о проведении научной экспертизы законопроектов, которая могла бы осуществляться ведущими учеными и специалистами, не принимавшими непосредственного участия в их подготовке. Но к сегодняшнему дня эта инициатива все еще висит в воздухе.
Следует отметить, что законодательная инициатива предполагает внесение не только новых законов. В соответствии с Регламентом она осуществляется также в форме внесения в Государственную Думу поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении палаты. Круг субъектов права законодательной инициативы в этом случае тот же, что и при внесении законопроектов. При этом Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд могут вносить поправки только к законопроектам, регулирующим вопросы их ведения. Процедура предусматривает, что поправки вносятся к законопроекту, принятому в первом чтении. Они представляются непосредственно в тот комитет Государственной Думы, который назначен ответственным по данному законопроекту.
Подводя итог сказанному, подчеркнем, что вопрос о праве законодательной инициативы в российском парламенте пока не обрел должного правового регулирования. К примеру, Регламент Государственной Думы не в полном объеме и недостаточно подробно определяет права субъектов законодательной инициативы и порядок их реализации на всех стадиях законодательного процесса. Более того, здесь нет упоминания о возможности отзыва законопроекта его инициатором, что выглядит весьма странно: ведь это одна из гарантий свободного осуществления данного права. Как представляется, восполнению указанного пробела могло бы помочь принятие закона о порядке реализации права законодательной инициативы, идея разработки которого неоднократно высказывалась депутатами нижней палаты, но до настоящего времени так и не получила своего воплощения.
2. У 1947 році склалася ситуація при якій стало зрозуміло що єдина німецька держава не може бути створена
3. Металлургия цветных металлов.html
4. Вексель, как средство преодоления кризиса платежей
5. Г ЗУБЧАТЫЕ И ЧЕРВЯЧНЫЕ ПЕРЕДАЧИ Раздел 1- Прямозубые зубчатые передачи
6. Распиливание топлива
7. О сексе девственности и о том как мы сами себя дурачим
8. Статья- Понятия «возраст» и «развитие», их трактовка в различных теориях развития
9. Мониторинг энергопотребления бытовых холодильных приборов в период их эксплуатации
10. ВАРИАНТ 1 Что изучает категория бытия в широком смысле
11. 5 Что происходит с любовью после свадьбы На высоте 30000 футов гдето между Буффало и Далласом он положил сво
12. Термическая обработка и термомеханическая обработка обсадных труб из стали 36Г2С
13. ВВЕДЕНИЕ Курсовая работа посвящена административной юстиции ее признакам видам зарубежной практике
14. Однако широкое применение современных медицинских технологий не позволяет более связывать происхождение
15. реферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук1
16. Банкротство
17. тематического факультета 2013 - 2014 учебный год Преподаватель- Левкович С
18. ISBN 5090162654 Учебник впервые предоставляет учащимся обучающимся в классах социальногуманитарного или с
19. Політика ~ це сфера діяльності людей пов~язана із взаємовідносинами між класами соціальними групами.
20. методическое пособие для студентов вузов - Е