Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Учебное пособие
Система муниципального управления в Республике Коми
Автор: д.ф.н., профессор Гончаров И.А.,
/
Сыктывкар 2007
Содержание
I.1. Принципы централизации государственного управления 4
I.2. Причины децентрализации государственного
управления в современном обществе 7
I.3 Условия и принципы децентрализации государственного
управления. Местное самоуправление в системе
децентрализации государственного управления 10
I.4. Основные направления реформирования системы
публичной власти в Российской Федерации и
муниципальная реформа 12
I.4 Местное самоуправление, местное управление,
муниципальное управление 16
I.5. Взаимоотношение муниципального и государственного
Управления 20
II.1. Политический процесс на региональном и муниципальном
уровнях. 23
II.1 Политико-административные отношения в системе
муниципальной власти 26
II.2. Структура органов муниципальной власти в соответствии
с ФЗ № 131 «О местном самоуправлении в Российской
Федерации». 28
II.3. Контроль за деятельностью органов местного
самоуправления и должностных лиц 31
III Территориальные основы муниципального управления.
III.1.Процесс регионализации и основные формы
территориальной организации местного самоуправления в РФ 34
III.2. Территориальные основы местного самоуправления в
соответствии с федеральным законом №131 «О местном
самоуправлении в российской Федерации». 36
IV Территориальная организация местного
самоуправления в Республике Коми
IV.1. Общая характеристика муниципальных образований РК 38
IV.2 Специфика муниципальных образований и формы
самоорганизации населения 43
IV.3. Территориальные основы МСУ в РК в соответствии с
ФЗ № 131 «О местном самоуправлении в Российской Федерации 46
IV.4. Противоречия и конфликты в сфере территориальной
организации МСУ в Республике Коми 49
V. Функции и полномочия муниципального управления
V.1 Функции муниципального управления 55
V.2 Функции местного самоуправления в решении
вопросов местного значения 57
V.3. Традиционные модели управления Пути преодоления
недостатков в сфере муниципального управления в условиях
Республики Коми 61
V.4 Функциональное управление на муниципальном уровне.
Принципы формирования новой модели управления 69
V Муниципальная служба
V.1 Понятие муниципальной службы. Взаимосвязь
функций местного самоуправления и муниципальной службы 70
V.2. Правовые основы, определяющие прохождение
муниципальной службы и подготовку муниципальных
служащих в Республике Коми 74
V.3. Общая характеристика кадрового состава
муниципальной службы в республике Коми на 2004 год 79
V.4. Основные направления оптимизации деятельности
муниципальной службы в соответствии с требованиями административной реформы 85
I.1. Принципы централизации государственного управления
Процесс формирования современных национальных государств можно охарактеризовать как последовательное подчинение основных сфер жизнедеятельности общества государственным институтам. Речь идет о таких сферах жизнедеятельности как политическая, экономическая и социальная. С момента своего формирования государство подчиняет себе политическую сферу, заявляя свою монополию на политическую власть. Реализация политической власти определяется процессом государственного управления, основная задача которого состоит в приведении объекта управления (общества) в соответствие с желаемым состоянием, которое определяется на уровне политической власти. Для реализации этой задачи необходимо доведение политического решения до всех институтов гражданского общества. Гражданское общество структурируется на основании двух основных принципов организации. Первый принцип организации представляет собой территориальную организацию населения. Этот принцип организации связан с местожительством (домохозяйством). Второй принцип связан с организацией по производственному принципу, предполагающему систему промышленного производства, развившуюся на основе отделения производства от домохозяйства1.
Процесс централизации происходит одновременно с организацией государством объекта управления, а точнее с государственной политикой в сфере территориальной организации населения и в сфере организации населения по производственному принципу. При этом территориальный принцип организации является практически первым шагом государственной централизации и непосредственно связан с формированием системы прямого налогообложения. Как правило, проводимый государством принцип территориального управления, не совпадал с организацией населения существовавшей ранее (то есть по родовому принципу). Так, например, реформы Солона в Древней Греции были направлены на то, чтобы ликвидировать систему власти основанную на родовом авторитете аристократии, осуществляющую свою власть на основе родственных связей, не всегда совпадавших с фактическим расселением граждан. Необходимость построения флота приводит к тому, что места фактического проживания делятся по принципу единицы налогообложения, в которую входила совокупность домохозяйств, способная построить корабль - навкрария. В древнем Китае в качестве единицы прямого налогообложения принимается пять дворов2. В России необходимость построения флота и вооружения армии заставляет правительство Петра I изыскивать наиболее оптимальную единицу прямого налогообложения (дымы, дворы). Таким образом, территориальная организация населения представляла собой основной инструмент государственной централизации.
Второй тип организации общества, связанный с производством и с экономическим обменом в своей непосредственной форме, при возникновении также не совпадает с принципом отраслевого управления, который характеризует развитые национальные государства. Рассогласование принципа центрального государственного управления и производственно-экономической организации населения связан с тем, что на начальном этапе государственного строительства отмечается несовпадение политических и экономических центров общества3. Это рассогласование является серьезным препятствием для процесса государственной централизации. Преодолевается это рассогласование за счет упорядочивания системы косвенного налогообложения, введение государственного контроля над отраслями производства, торговых и финансовых сделок. Ведущим элементом этого процесса являлся процесс централизации финансов, связанный с формированием таких инструментов государственного управления как национальные банки и государственные бюджеты, определяющие структуры доходов и расходов государства в соответствие с финансово-экономической структурой.
Будучи наиболее крупным заемщиком свободных средств, государство упорядочивает процесс займа и погашения долга за счет аккумулирования средств в национальном банке, из которого кредитуется под государственные обязательства (ценные бумаги). В качестве меры, предохраняющей финансовую систему от кризиса, осуществляется контроль над эмиссией ценных бумаг на всей территории государства. Необходимость обслуживания долга заставляет государство упорядочивать систему косвенного налогообложения, что предполагает контроль над торговыми операциями и производством. Сведение доходов и государственных расходов в едином документе - бюджете приводит к упорядочиванию управления на финансово-экономической основе, что приводит к формированию системы отраслевого управления, совпадающей с территорией государства.
При этом расходная часть бюджета связана с реализацией политической власти государства и направлена на решение общенациональных задач, таких как оборона, поддержание правопорядка, социальная и экономическая безопасность общества.
Формирование национальной политики связано с ее обоснованием и зависит от легитимности власти. Последняя же в свою очередь непосредственно связана с процессом легитимации, то есть, всеобщего признания государственной идеологии, что позволяет представить задачи государственного управления как сферу всеобщего интереса. Процесс легитимации государственной идеологии связан с формированием единого единого культурного пространства, который завершает формирование национального централизованного государства. Это связано с централизацией символического капитала, который предполагает введение единой государственной системы, удостоверяющей степень квалификации и ценности человека. Государство наделяет символическим капиталом через вручение дипломов, ученых степеней, званий и пр., создавая таким единую систему образования, и единое культурное пространство на своей территории.
Таким образом, процесс централизации государственной власти включает в себя три основных процесса: территориальное управление, отраслевое управление и управление в культурно-символической сфере.
Основные принципы государственной централизации с соответствующим инструментарием.
Территориальный принцип
Территориальная организация населения.
Административные инструменты
Регистрация граждан по месту жительства, переписи населения и пр.
Фискальные инструменты
Система прямого налогообложения
Отраслевой принцип.
Организация населения по отраслевому (функциональному признаку).
Финансовые инструменты
Формирование единой финансовой системы во главе с национальным банком
Формирование государственного бюджета
Административные инструменты
Организация управления по отраслевому принципу
Фискальные инструменты
Косвенное налогообложение.
Культурно-символический принцип
Административные инструменты
Создание единой системы оценки квалификационной пригодности и заслуг и организация населения по профессиональным и квалификационным признакам
Информационные инструменты
Формирование единого образовательного пространства.
I.2. Причины децентрализации государственного управления в современном обществе.
Основной причиной децентрализации государственного управления является существенное усложнение объекта управления с одной стороны и неспособность эффективно управлять с помощью традиционных методов.
Усложнение объекта управления связано с переходом экономики современных государств на качественно новый уровень, который характеризуется наличием международной финансовой системы и международных финансовых институтов, высокотехнологичных производств, обеспечивающих быстрое обращение капитала, единой вертикальной системы разделения труда4. Все эти процессы в конце двадцатого века выводят экономику на международный уровень, предполагающий существенное ограничение государственного вмешательства в экономику. Результатом этих процессов становится все возрастающая роль межгосударственных политических институтов, предусматривающих возможность применения силы к отдельным государствам, чья политика не отвечают общепринятым стандартам, и нарушает международные нормы. Таким образом, существенному пересмотру подвергается сама идея государственного суверенитета.
Неспособность управлять с помощью традиционных методов связана с наличием административно-бюрократической системы управления. Дело в том, что сам способ организации иерархического административного управления с неизбежностью является причиной объективных недостатков ей присущих. Это явление получило название дисфункций бюрократического управления. Под дисфункцией управления понимается такое выполнение основной функции управления, при которой неизбежно возникает побочные эффекты, практически сводящие на нет эту функцию.
Можно выделить следующие дисфункции бюрократического управления5:
Причины децентрализации государственного управления.
Группа причин I. Усложнение объекта управления.
1.Становление международной финансовой системы и финансовых институтов.
2.Возникновение высокотехнологичных производств и разделение труда между странами по вертикали
3.Возникновение межгосударственных политических институтов. Пересмотр идеи незыблемости суверенитета.
Группа причин II. Кризис традиционных бюрократических методов управления, тенденция к дисфункциональности государственного управления.
I.3 Условия и принципы децентрализации государственного управления. Местное самоуправление в системе децентрализации государственного управления
Децентрализация государственного управления представляет собой комплексный процесс, который происходит в русле общедемократических преобразований. Эти преобразования в данном процессе приобретают конкретный и направленный характер и предстают в качестве основных принципов децентрализации государственной власти. Важнейшим условием и принципом проведения реформ в сфере государственного управления является осуществление политического контроля за деятельностью государственной администрации. Одним из инструментов этого контроля является разделение политических и административных должностей в сфере государственной службы. Это разграничение является основным показателем демократизации. Так, например, в федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» это закрепляется в выделении в особую категорию государственных должностей руководителей и помощников (советников) руководителей с ограниченным сроком полномочий. Как правило, эти должности занимаются на основе электоральной процедуры (руководители федеральных и региональных органов государственной власти органов общей компетенции, отраслевых органов государственного управления и их и пр.). Проводящаяся в настоящее время реформа государственного управления предусматривает закрепление за органами, возглавляемыми этой категорией руководителей политической функции в соответствующей сфере (министерства)6. Основным эффектом политического контроля является формирование реального механизма ответственности государственной власти перед обществом. Наличие этого механизма является основными условием децентрализации и определяет все остальные условия и принципы этого процесса.
Следующим принципом децентрализации является создание прозрачной системы функционирования государственной администрации с возложением ответственности за выполнение определенной функции на определенные институты. При этом органы государственной власти наделяются достаточными полномочиями и определенной степенью самостоятельности (в том числе и финансовой) для реализации этой функции. В структуре органов государственной власти это звено соответствует агенствам7. Основным принципом в деятельности агенств является целевой принцип управления, призванный конкретизировать полученный результат управленческой деятельности и по возможности определить его стоимость по аналогии с затратами в негосударственном секторе. В конечном итоге, речь идет о сближении государственного управления и бизнес управления, что соответствует концепции «нового государственного менеджмента».
Если первые два принципа представляют собой условия, который необходимо провести в субъектной сфере управления, то в объектной сфере управления децентрализация связана с тем, чтобы привлечь потребителей государственных услуг к управлению и самостоятельному решению задач, связанных с их повседневной практикой. Это направление представляет собой процесс обратный централизации. То есть, если централизация осуществляется на основании территориального и производственно-отраслевого принципа, то по этим же основания осуществляется и децентрализация государственного управления. В сфере производственно-функциональной децентрализация представляет собой передачу отдельных государственных полномочий на уровень деловых, общественных и профессиональных организаций. Так, введение принципа субсидиарности предполагает систему социального страхования в негосударственных организациях, в сфере образования процедура сертификации учебных программ может осуществляться в рамках негосударственных объединений учебных заведений8. И, наконец, непосредственные функции государственных учреждений могут передаваться на уровень общественных организаций. Так, например, в Великобритании процедура по принудительному банкротству предприятий, ранее являвшаяся функцией Министерства торговли была передана профессиональной организации специалистов по принудительному банкротству9.
И, наконец, реформирование территориального принципа государственного управления, связанное с децентрализацией государственной власти предполагает передачу государственных полномочий, связанных с управлением на местах на уровень местного самоуправления.
Местное самоуправление в системе реформирования и децентрализации системы государственного управления.
I –я группа. Принципы реформирования субъектной сферы государственного управления.
II – я группа. Привлечение потребителей государственных услуг к управлению и самостоятельному решению задач, связанных с их повседневной практикой.
I.4. Основные направления реформирования системы публичной власти в Российской Федерации и муниципальная реформа.
Реформа системы публичной власти, проводящаяся в настоящий период является так называемой реформой второй волны, поскольку направлена на исправление тех недостатков, которые были выявлены в системе функционирования органов государственного управления, муниципального управления и в системе организации государственной службы как профессионального института. Недостатком реформ первой волны, которые были связаны с принятием таких законов как «Об основах государственной службы Российской федерации», «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ», являлось то, что реформа, как государственной службы, так и реформа местного самоуправления проводились без опоры на целостную концепцию реформирования органов власти в Российской Федерации.
Основные задачи, которые решали приведенные выше законы, носили в большей степени политический характер и были связаны с некоторой декларативностью. Так, например, закон о государственной службы сыграл важную роль в отделении политической сферы от административной. Российская Федерация, равно как и другие государства на постсоветском пространстве демонстрировали стремление проводить демократические реформы в сфере государственного управления. Законодательство о государственной службе, отделяющее политическую сферу от административной являлось своего рода символом перехода на новую модель политического и административного управления.
Также и законодательство о местном самоуправлении должно было демонстрировать готовность России идти по пути государственной децентрализации. При этом недостатком этих законодательных актов являлось то, что они были рамочными законами, предоставлявшими субъектам Федерации возможность самостоятельно определять нормы, связанные с региональной спецификой. При отсутствии целостной концепции реформирования системы административного управления, положения законов неподкрепленные соответствующими нормативными актами приводили к весьма разнообразной практике организации государственной и муниципальной власти на региональном уровне. Так, например, законодательство о государственной службе варьировалось в той части, которая была связана с гарантиями государственным служащим и порядком прохождения государственной службы от региона к региону. Более того, даже принятие соответствующих законодательных актов на уровне республик не было подкреплено соответствующими организационными мероприятиями. Так, например присвоение классных чинов государственным служащим в Республике коми осталось только на бумаге, поскольку региональный бюджет не в состоянии был обеспечить соответствующие выплаты. Кроме того, не была изменена практика политизации служащих категории В. Так, например, существовали механизму освобождения этой категории госслужащих через механизм реорганизации органов государственной власти.
В сфере муниципального управления принятие законов соответствующих законов на местном уровне приводило к сохранению административной вертикали власти, полностью зависимой от государственной власти субъекта федерации. Федеральное правительство пыталось обеспечить самостоятельность муниципальных образований, но, встретившись с сопротивлением определенных групп интересов, как в Государственной Думе, так и в правительстве не смогло обеспечить принятие законов обеспечивающих финансовую самостоятельность муниципальных образований и формирование полноценных органов общей компетенции на муниципальном уровне. Об этом свидетельствует история муниципального законодательства 90-х годов.
Дать характеристику федеральной политике в сфере муниципального управления, можно рассмотрев то, каким образом распределились группы интересов в Государственной думе при его принятии. Так, авторы выделяют следующие группы:
Акторы муниципальной политики на федеральном уровне10.
Исходя из этой расстановки сил, можно выделить причины, по которым этот закон был принят, преодолев вето Совета Федераций:
Реализация закона оказалась заблокированной с самого момента его принятия. А принятый в 1998 году Налоговый кодекс практически прекратил его действие.
Причины неэффективности ФЗ «О финансовых основах МСУ в РФ» следующие:
Непоследовательность11 в сфере правового обеспечения МСУ приводит к кризису. Особенно это касается ЖКХ (кризис в Приморском Крае 2000 – 2001 гг.) Летом 2001 Указом Президента РФ создается Комиссия под руководством Д.Н. Козака. Основная задача подготовка предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, региональными и органами местного самоуправления. Результатом работы этой комиссии является принятие в 2003 году ФЗ № 131 “ Об основных принципах организации МСУ в Российской Федерации.
Недостатком реформ 1990-х годов является отсутствие единой концепции реформирования системы управления РФ, на основе международной практике децентрализации и модернизации системы государственного управления.
Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» определены приоритетные направления административной реформы:
С разработкой подобной концепции можно связывать вторую волну реформ системы публичной власти в РФ. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Так, в основе данной реформы лежало разделение органов государственного управления на политические центры (министерства), исполнительные органы (агенства), контролирующие органы (службы).
Основные принципы реформирования органов государственного и муниципального управления были изложены в Федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 –2005 годы). Данная программа предполагала реформирование органов государственного и муниципального управления, опираясь на принципы “Нового государственного менеджмента”. При этом основным принципом управления являлся целевой принцип предполагающий ориентацию стратегического управления на конкретные целевые группы и трактовку государственного управления как систему оказания государственных услуг. В рамках первого этапа программы (2003-2005) предполагалось реформирование федеральных органов власти и реализация пилотных проектов по реформированию региональных органов власти. При этом в качестве первого этапа реформирования предполагалось
В настоящее время подготовлена программа реформирования системы государственной службы 2006 – 2008. Второй этап реформирования предполагает реализацию следующих задач:
:
Таким образом, можно говорить о том, что административная реформа, проводящаяся в настоящее время, определяет основные ориентиры реформирования системы управления публичной власти в Российской Федерации в соответствии с международной практикой и одновременно предполагает учет национальной специфики. В этом отношении, реформа государственной службы, муниципального управления представляют собой элементы децентрализации и модернизации системы публичной власти в российской федерации и могут рассматриваться как три направления данного процесса.
Основные направления реформирования системы публичной власти в РФ
I.5 Местное самоуправление, местное управление, муниципальное управление.
Становление местного самоуправления связано с переходом от феодальной системы общества к капиталистической и определялось самостоятельностью городов, которые были оплотом нарождающейся буржуазии. С середины XIX столетия самостоятельное управление общественными делами на уровне местного сообщества определяется как местное самоуправление. Основной проблемой при формировании института местного самоуправления была проблема разграничения тех функций, которые были установлены государством и местным сообществом.
Централизация государства в сфере кульурно-символической, функционально-отраслевой предполагала реализацию единых стандартов в сфере образования, здравоохранения и социального обеспечения. Таким образом, наряду с термином «местное самоуправление» существует и понятие «местного управления», предполагающее реализацию государственных полномочий на конкретной территории. Дадим определения «местного самоуправления» и «местного управления».
Местное управление – это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего уровня управления. Как проявление отличительных свойств этой системы, следует констатировать:
Однако эта система имеет определенную самостоятельность, которая выражается в следующем:
Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения14
Тем самым, среди отличительных признаков местного самоуправления следует выделять:
Таким образом, следует отметить, что именно местное самоуправление, а не местное управление представляет собой один из моментов децентрализации государственного управления и является одним из основных элементов реформирования публичной власти. Вместе с тем, само понятие местное самоуправление несет на себе смысловой отпечаток, связанный со становлением таких государств, где самоуправляющиеся общины были первичными. В частности, это такие государства, как США и Швейцария. Здесь понятие самоуправления в определенной форме было связано с наличием институтов прямой и представительной демократии, когда исполнительная составляющая управления полностью подчинялась представительной. Однако, в основной своей массе институты местного самоуправления (и это особенно характерно для России) формировались на основе уже существующих административных единиц, исходящих из административно-территориального государственного деления16. В этом случае речь идет не о постепенной эволюции институтов местного самоуправления к реализации государственных полномочий, а о передаче государственных полномочий на местный уровень. При этом самоорганизация населения как бы инициируется сверху, поскольку определяется территориальными и функциональными приоритетами государственного управления. Поэтому некоторые исследователи считают, что для успешного функционирования гражданского общества и институтов местного самоуправления необходимо формирование территоральных сообществ. Под территориальным сообществом понимается объединение людей, проживающих на одной территории объединенными общими целями, связанными с единой социальной, экономической и политической тенденцией развития данной территории. При этом следует отметить, что территориальное сообщество не связано с этническим объединением, а его формирование определяется целевыми приоритетами. Формирование таких сообществ возможно в мультикультурных регионах, где наряду с коренным населением (представителями титульной нации) проживает население, привлеченное в регион в результате определенной экономической государственной политики17.
В этом случае территориальное сообщество отличается от местного сообщества, которое определяется как компактное проживание определенной социальной группы, связанной общностью исторической судьбы, обычаев и традиций на определенной территории в течение достаточно большого периода времени.
Можно говорить о двух моделях формирования института местного самоуправления: эволюционной и построенной на принципах делегирования государственных полномочий на местный уровень.
Однако и в том и в другом случае он представляет собой точку пересечения государственных и местных интересов. Этот процесс требует того, чтобы рассматривать институт местного самоуправления как сугубо управленческую единицу, основанную на классических принципах администрирования, поскольку проведение единой государственной и муниципальной политики требует введение принципа единоначалия и определенного приоритета исполнительного звена муниципальной власти.
В связи с этим наряду с понятием «местное самоуправление» вводится понятие «муниципальное управление»
Под муниципальным управлением понимается деятельность органов местного управления определяющаяся сочетанием приоритетности государственных интересов наряду с местными интересами. В этом случае органы местного самоуправления представляют собой своеобразную администрацию, построенную на началах самоуправления.
Взаимоотношение понятий «Местное управление», «Местное самоуправление», «Муниципальное управление»
Муниципальная администрация на началах самоуправления
полномочий
муниципального управления муниципального управления
Местное управление Местное самоуправление
Приоритетная функция Приоритетная функция
Административная Представительная
I.5. Взаимоотношение муниципального и государственного управления.
В системе муниципального управления происходит взаимодействие государства и местного самоуправления. То есть речь идет о координации двух администраций: муниципальной и государственной. При этом проведение единой финансовой, социальной политики, политики в сфере защиты прав граждан, в сфере национальной безопасности предполагает наличие контроля со стороны государства. Форма государственного контроля над системой муниципального управления зависит от модели взаимодействия государства и местного самоуправления. В литературе можно выделить следующие модели взаимодействия18:
Вне зависимости от модели, в соответствии с которой осуществляется взаимодействие между муниципальными и государственными органами власти не подлежит сомнению необходимость контроля муниципальных органов власти со стороны государства. Этот процесс обусловлен тем, что поскольку, муниципальное управление обладает относительной автономией по отношению к государственной власти, то на органы муниципального управления возлагается полная ответственность за проведение политики в сфере финансов, управления имуществом, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, социального обеспечения, охраны общественного порядка, предотвращения чрезвычайных ситуаций. В то же время данные функции имеют общегосударственное значение, связанное с реализацией единой общенациональной политики по данным направлениям.
Контроль со стороны государства осуществляется в различных странах в разной степени. Основной формой контроля является контроль со стороны судебной власти. Эта форма контроля предполагает контроль за исполнением положений конституции, федеральных законов и законов субъектов Федерации. В случае нарушения законодательства муниципальными органами власти предусмотрено вмешательство органов государственного управления. Санкции со стороны государства за невыполнение обязанностей по муниципальному управлению могут быть весьма разнообразны:
Кроме контроля со стороны государства предусмотрен контроль и со стороны населения за муниципальным управлением. Основной механизм контроля связан с демократической процедурой выборов, и процедурой отзыва депутатов, а также таких форм прямой демократии как сходы, референдумы. Кроме политической процедуры контроля основное место занимают и юридические процедуры. Так, судебная власть является инструментом, с помощью которого любой гражданин оказывается в состоянии оспаривать действия муниципальных властей, если результат деятельности муниципальных органов ущемляет его интересы. Такая форма контроля наиболее распространена в Великобритании. Решения суды в этом случае принимают на основе уже существующих прецедентов. Таким образом, правовая сфера формализует традиционные формы взаимоотношения населения и муниципальных органов власти. Подобная форма взаимоотношения весьма близка к первой модели взаимодействия государственного и муниципального управления. В этом случае основной формой контроля является контроль со стороны населения.
В условиях, когда муниципальное управление представляет собой самостоятельный институт, административные формы контроля со стороны государства невозможны без соответствующего судебного решения. Поэтому, основной моделью контроля является смешанная модель, более соответствующая третьей модели, а именно «концепции взаимосвязи».
Модели взаимодействия государственного и муниципального управления. Формы контроля.
1. «Модель партнерства» рассматривает «отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей (по определенной аналогии с гражданским правом), преследующих общие цели и оказывающих определенные услуги населению.
Основной тип контроля. Контроль со стороны населения
Выборы, отзыв депутатов, формы прямой демократии.
Гражданские формы контроля
Обращение в суды частных и юридических лиц по поводу правомерных действий администрации. Государство действует как субъект гражданского права.
2. «Агентская модель» предполагает совершенно иной характер взаимоотношений. Главенствующая роль в отношениях между государственными и местными органами принадлежит государству. Органы местного самоуправления рассматривается как агенты центральной власти на территориальном уровне
Основной тип контроля. Административный контроль со стороны государственных органов.
Административные формы контроля.
3. «Концепция взаимосвязи». Это определяется наличием властных полномочий у обеих сторон, в частности их финансовыми ресурсами. Это и вынуждает их взаимодействовать друг с другом, находя точки соприкосновения на основе переговоров, достижения компромисса.
Основной тип контроля. Государственное администрирование на основе судебных решений.
Основная форма, регулирующая отношение государственных и муниципальных органов власти – законотворческая деятельность представительных органов власти.
II. Структура органов муниципального управления.
II.1. Политический процесс на региональном и муниципальном уровнях.
Когда речь идет о таком всеобъемлющем понятии как политика, в первую очередь имеется в виду общенациональный, региональный и муниципальный уровни данного феномена. При этом наиболее разработанным является уровень общенациональной политики. Как правило, именно этот уровень связан с наличием всех признаков политического процесса: наличие профессиональных политиков, политических партий, политической идеологии, наличием системы политического представительства в представительном органе власти.
Региональный уровень политического процесса обладает не столь ярко выраженной собственно политической спецификой. Это определяется тем, что на этом уровне большое влияние на политический процесс оказывают общественные организации. Это связано с тем, что выражение общенациональных приоритетов существенно изменяется с переходом на региональный уровень. С распадом СССР существенное значение приобретает процесс регионализации. А это значит, что на одной территории осуществляется управление, связанное с федеральным уровнем, уровнем федерального округа и управлением на уровне субъекта федерации19. Наличие столь многих интересов предполагает наличие в политике нескольких акторов. Общественные организации представляют, как правило, интерес определенных групп населения проживающих на данной территории. Это национально-культурные автономии, группы солидарности (комитет солдатских матерей), профсоюзы. Эти общественные организации обладают вполне определенными группами поддержки, которые представляют собой группы, обладающие наибольшей степенью социально-политической активности. Вместе с тем, в субъекте РФ действуют региональные отделения политических партий. Как правило, рейтинг этих партий на выборах зависит от имиджа руководства этой партии на федеральном уровне. При этом так называемые стопроцентные партии не всегда могут найти себя в региональной социально-политической проблематике. В определенном смысле позиция политической партии может противоречить интересам региона. Так, например, если идеология правых партий, таких как СПС предполагает экономическую политику либерализации регулирования финансовых и экономических процессов на международном уровне, то для северных регионов с преимущественным развитием добывающей отрасли вступление России в ВТО оборачивается сохранением статуса сырьевого региона, что не совсем совпадает с долговременными интересами населения региона.
Между идеологией политических партий на федеральном и региональном уровнях отсутствует преемственность, которая позволила бы отделениям политических партий получить собственно политический приоритет по отношению к организациям выражающим определенные социальные требования. Таким образом, можно сделать вывод, что на региональном уровне на политический процесс оказывают существенное влияние неполитические организации.
Другим актором регионального политического процесса является административная элита республики, которая группируется вокруг лидеров, имеющих в той или иной степени отношение к административному ресурсу. Ее влияние на политический процесс оказывается наиболее существенным в силу практически тех же самых причин. Дело в том, что среди основных акторов действующих на политическом поле региона именно этот оказывается в большей степени способным выражать социально-экономические интересы в комплексе, т.е. доводить их до уровня региональной политики. Именно поэтому объединение политического ресурса с административным на региональном уровне осуществляется в большей степени, нежели на уровне федерального политического пространства.
Акторы регионального политического процесса.
Общественные организации Региональные отделения Региональная
политических партий административная элита
Уровень муниципальной политики существенно изменяется по сравнению с уровнем региональным. На первый взгляд может показаться, что население может быть организовано по территориальному принципу. В этом случае избиратели представляют собой население, политическая организация которого на муниципальном уровне практически совпадает с организацией избирательной кампании. Именно этот фактор не позволяет говорить о существовании муниципальной политики в полном смысле этого слова. Здесь практически отсутствуют интересы крупных политических партий, ослаблено влияние региональных общественных организаций. Но вместе с тем выявляется актор, который рассматривает политическое пространство муниципального образования как свою естественную среду существования. Речь идет о коммерческих организациях, предприятиях и пр. Именно этот актор существенно заинтересован в результатах той политики, которую проводят органы местного самоуправления, поскольку речь идет о таких вопросах как землепользование, недвижимость, осуществление разрешительных процедур, связанных с хозяйственной деятельностью организаций. Представители этих организаций осуществляют наибольшую социально-политическую активность на муниципальном уровне.
С другой стороны, сам интерес муниципального образования рассматривается на уровне федеральной и региональной политики как частный интерес, что затрудняет собственно политическое определение муниципального властного процесса. Муниципальное образование может выступать как полноправный участник рыночных отношений, что весьма затруднительно для органов государственного управления федерального и регионального уровней. Таким образом, возникает определенная рассогласованность при определении муниципальной политики. Органы местного самоуправления должны реализовывать общественный интерес жителей муниципального образования, как путем административных методов, так и рыночных методов, вступая в хозяйственные отношения с предприятиями, находящимися на территории этого муниципального образования.
При этом население муниципального образования рассматривается не только как территориально организованное по месту жительству, но и как организованное по месту работы. Территориальное и производственное деление при определении властных отношений на уровне муниципальной политики представляет собой базовую дихотомию муниципального процесса. Здесь воспроизводится азбучная дифференциация, лежащая в основе социальной эволюции. Она связана с отделением места производства от места жительства.
Таким образом, орган муниципальной власти воспринимается жителями муниципального образования, с одной стороны как организация выражающая их общий интерес как территориальная организация. С другой стороны, он воспринимается как организация, вступающая в деловые отношения с той организацией, на которой человек работает. Таким образом, эта двойственность по отношению к органу муниципальной власти существенно усложняет определение муниципального социально-политического процесса.
До поры до времени противоречия между территориальным и производственным принципами организации населения остаются скрытыми. Это происходит в условиях расширяющегося производства, ростом занятости и пр. Как показала практика 1990-х годов, при спаде производства происходит отток квалифицированной рабочей силы из поселений с одним основным градообразующим предприятием. В условиях больших городов сохранение кадров возможно потому, что здесь существует множество предприятий, и социальная инфраструктура большого города предоставляет гораздо больше возможностей для того, чтобы воспрепятствовать активному оттоку рабочей силы. Городами, способными справиться с этой задачей являются краевые, областные центры, столицы республик в составе РФ.
Таким образом, двойственный характер муниципальной политики, связанный с сочетанием территориального и производственного принципов организации населения предполагает возможность приоритета производственного принципа, что приводит к приоритету представителей крупных корпораций в представительных органах власти МО. Это может приводить к дезорганизации работы представительного органа власти при наличии многих групп интересов и к подчинению органов управления МО корпорации в образованиях монофункционального типа. В этих условиях единственным актором муниципальной политики, способным противостоять корпоративному интересу и отстаивать собственно политический (в смысле всеобщего интереса) интерес является региональная власть. При этом следует учитывать, что если в качестве такого актора выступает представительная власть, то это приводит к формированию определенной правовой практики в отношениях между муниципальным образованием и государственной властью субъекта Федерации. В случае же приоритета исполнительно-распорядительной ветви власти происходит укрепление административной вертикали власти.
Акторы политического процесса на муниципальном уровне
II.2 Политико-административные отношения в системе муниципальной власти.
В современных исследованиях государственной и политической власти существенное место отводится политико-административной дихотомии или разделению в государственном, а в нашем случае и муниципальном управлении политических и административных функций. Под политическими функциями понимаются управленческие воздействия на объект, связанные с реализацией долгосрочных стратегических курсов, определяемых соответствующей политической и экономической идеологией. При этом ответственность за успех или не успех данного курса несет политик, занимающий руководящую должность в результате электоральной процедуры.
Административные функции. Предполагают реализацию политического решения на основе установившихся формальных процедур, при соблюдении которых администратор не несет никакой политической ответственности за результаты управленческой деятельности.
Разделение политических и административных функций, связано с тем, что при смешении этих функций, с одной стороны, возможна узурпация политической власти государственной бюрократией, а с другой политизация административного процесса, что приводит к некомпетентности в реализации основных административных функций: планирования, организации, контроля и координации.
Однако и полное разделение этих типов управления фактически невозможно, поскольку даже проводящаяся в настоящее время реформа, направленная на реализацию принципов “нового государственного менеджмента” связана с одной стороны с представлением о государственном управлении как о менеджменте (управлении направленном на результат) в котором политические, и идеологические эффекты от управленческого воздействия игнорируются, что предполагает резкое разделение политических и административных функций. С другой же стороны, концепция нового государственного менеджмента предполагает публичность фигуры администратора, умение вести переговоры, то есть, те качества, которые свойственны политическому лидеру, что не может не сближать адмистратора с политиком.
В современной литературе авторы выделяют несколько моделей отношений между политиками и администраторами20:
Данная классификация разрабатывалась для сферы государственного управления. Однако вышеперечисленные модели могут быть вполне применимы и к системе муниципального управления. Исключение лишь будет составлять модель “функциональной сельской жизни”, учитывая, что в системе муниципального управления дистанция между функционально-отраслевыми структурами не столь значительна как между государственными ведомствами. Таким образом, можно распространить четыре модели на систему муниципального управления.
Введение данной типологии дает ключ к пониманию распределения власти в муниципальных образованиях. Разделение на политиков и администраторов существует и на муниципальном уровне. К политикам следует отнести депутатов, образующих представительный орган власти, главу муниципального образования, а также лиц обеспечивающих деятельность муниципальных политиков в качестве советников. К администраторам относятся муниципальные служащие, осуществляющие свою деятельность на основании контракта, который заключается между органами муниципальной власти и муниципальным служащим.
Достоинством приведенной классификации является то, что она практически исчерпывает все формы взаимоотношений (включая конфликтные и отношения сотрудничества) которые могут возникать в системе муниципальной власти.
Спецификой политико-административных отношений в муниципальной сфере является то, что если администрация (т.е. муниципальные служащие) в МО на уровне районов и муниципальных округов является относительно устоявшимся профессиональным и социальным институтом (дает о себе знать тот факт, что до недавнего времени этот институт был неотъемлемой частью государственной службы), то корпус политиков на муниципальном уровне требует соответствующей классификации. Это обусловлено спецификой политического процесса в муниципальных образованиях, которая будет рассмотрена в соответствующей главе
Распределение политических и административных функций между должностными лицами и органами муниципальной власти на муниципальном уровне
Стоит остановиться и на вопросе о том, где проходит граница между политической и административной функциями в системе муниципальной власти. С одной стороны, можно говорить о том, что представительный орган власти (совет МО) является политическим органом по определению. В то время как исполнительно-распорядительный орган власти (администрация МО) является преимущественно административным органом. Вместе с тем, должностное лицо, возглавляющее администрацию, выполняет политические функции и является политической фигурой на муниципальном уровне. В этом отношении выделяют администрацию МО как самостоятельный орган, которому принадлежит исключительно административная функция.
Политические функции Административные функции
Совет муниципального Должностное лицо Администрация МО
образования возглавляющее
администрацию МО
Политическое Политическое
взаимодействие управление
В приведенной модели между представительным органом муниципальной власти и главой администрации МО осуществляется политическое взаимодействие. Глава администрации в свою очередь выполняет функцию политического управления администрацией МО
В системе муниципальной власти предусмотрено иное распределение политических функций, предполагающее сосредоточение политических функций исключительно в руках представительного органа власти. Это возможно в том случае, если должностное лицо, возглавляющее администрацию МО, осуществляет свою деятельность на основе контракта21 и поэтому не представляет собой отдельного политического института.
Тогда модель распределения политических и административных функций выглядит следующим образом.
Политические функции Административные функции
Совет муниципального
образования
Политическое
управление
II.3. Структура органов муниципальной власти в соответствии с ФЗ № 131 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Федеральным законом «О местном самоуправлении в Российской Федерации» обязательным является наличие следующих органов власти» представительного органа власти, главы муниципального образования, администрации (исполнительно-распорядительного органа власти муниципального образования) В течение 90-х годов на территории Российской Федерации формируется несколько моделей отношений между представительной и исполнительно-распорядительными органами муниципальной власти. Структура органов местного самоуправления определяется либо на референдуме, либо на сходе граждан, либо представительными органами муниципальной власти. По крайней мере, на сегодняшний день можно говорить о двух основных моделях, которые нашли отражение в ФЗ №131 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Первая модель предусматривает отдельную процедуру выборов для депутатов представительного органа власти и для главы муниципального образования. В этом случае глава муниципального образования может возглавить представительный орган, либо муниципальную администрацию (исполнительно-распорядительный орган власти). В том случае, если глава администрации возглавляет исполнительно=распорядительный орган власти, тогда он формирует относительно независимую от представительного органа власти администрацию. В том случае же когда он является председателем муниципального совета с правом решающего голоса, он не имеет право возглавлять администрацию (за исключением того случая, когда число избирателей в муниципальном образовании насчитывает менее 1000 человек). В этом случае законом предусмотрено, что должность главы администрации занимается на контрактной конкурсной основе.
В законе предусмотрен и другой способ взаимоотношений между представительным органом власти и главой муниципального образования. Речь идет о том, что глава муниципального образования избирается представительным органом власти из числа депутатов. В этом случае он также может либо возглавлять представительный, либо распорядительный орган власти. Эта модель также предусматривает возможность назначения главы исполнительно-распорядительной власти на контрактной основе.
Представленные модели отличаются между собой тем, что предполагают различное соотношение между представительной и исполнительно-распорядительной властью в системе муниципального управления.
Представленные модели организации органов местного самоуправления могут быть скорректированы на уровне муниципального района в зависимости от того, как формируется представительный орган власти. Здесь возможны два варианта. Либо он формируется на основе пропорционального представительства депутатов представительных органов власти муниципальных поселений, либо на основе всеобщих выборов на уровне муниципального района. Если представительный орган власти муниципального района формируется по первой схеме, а глава МО на основе всеобщего голосования, то глава МО сосредотачивает в своих руках гораздо больше политического влияния, поскольку его избрание носит всеобщий характер, а представительный орган формируется на основе делегирования депутатов.
Приведенные модели рассмотрены с нескольких точек зрения:
Структура органов муниципальной власти в соответствии с ФЗ № 131 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Глава МО (на основе процедуры Глава МО (из числа
муниципальных выборов) из числа депутатов)
Совет МО (муниципальный район) Совет МО на основе
Из числа депутатов поселений муниципальных выборов
Глава администрации МО Руководитель администрации МО
по контракту
II.4. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц
Закон предусматривает следующие формы контроля за деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления
Законом предусмотрены определенные санкции за невыполнение соответствующих обязательств, нормативных актов, конституционных принципов РФ.
Применительно к должностным лицам.
Глава МО
Депутат МО
Отзыв избирателями.
Руководитель администрации МО
1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
3) руководителя местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Применительно к органам муниципального управления.
Представительные органы власти
В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.
Исполнительно-распорядительные органы власти.
Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:
если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации25, а также, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено не целевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.
Формы контроля за должностными лицами муниципальных органов власти
Демократические (политические) Прокурорский Гражданско-
формы контроля надзор. правовой контроль
(за соблюдением
. контракта)
депутаты главы МО Руководитель администраций МО
Формы контроля за органами муниципального управления.
Прокурорский надзор Административный контроль
на основе соблюдения норм Бюджетного кодекса РФ
Представительные органы Исполнительно-распорядительные
муниципальной власти органы муниципального управления
Анализ форм контроля за деятельностью системы муниципального управления показывает, что наиболее действенными являются такие формы как политический контроль и как прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, а также за соблюдением уставов МО. Слабо развита такая форма контроля, как гражданско-правовой контроль за деятельностью МО со стороны физических и юридических лиц. Это связано с отсутствием развитой системы судебной власти, традиционным нежеланием населения решать спорные вопросы в судебном порядке26.
Финансовый контроль полностью зависит от финансовой самостоятельности МО. Степень же финансовой самостоятельности зависти от территориальных основ муниципального управления.
III Территориальные основы муниципального управления.
III.1.Процесс регионализации и основные формы территориальной организации местного самоуправления в РФ.
Наличие определенных центробежных тенденций в региональной политике РФ в 1999-е годы приводит к формированию субъекта федерации как относительно самостоятельной территориальной единицы. Во многом эти процессы были инициированы политическими событиями и самостоятельность субъектов федерации (результатом которой стало договорное распределение полномочий между федеральным центром и регионами) на самом деле не имела территориальныо-экономического обоснования. Иными словами, промышленная и социальная инфраструктура регионов не соответствовала той относительной политической самостоятельности, на которую претендовали регионы. Наследием советской системы хозяйствования являлись районно-отраслевые производственные системы, которые объединяли территории по укрупненному принципу. Они возникли как объективное проявление территориальной интеграции на отраслевом уровне27. Сегодняшнее деление территории РФ на федеральные округа в определенной степени соответствует этим экономическим районам. Таким образом, объективно на территории субъекта федерации представлены интересы федерального центра, федерального округа, субъекта федерации. Необходимо отметить, что на территории муниципального образования также представлены все эти уровни власти. Таким образом, процесс регионализации является одной из главных предпосылок территориальной организации местного самоуправления. Под процессом регионализации понимается наличие на определенной территории интересов, у субъектов государственного управления различного уровня, интересов муниципального управления, а также связанный с этим процесс разграничения полномочий между различными уровнями власти и управления.
Специфика регионализации в РФ отражается и в территориальной организации местного самоуправления. Во многом эта организация воспроизводит недостатки, свойственные процессу регионализации на уровне субъектов Федерации. Так, противоречие между территориально-отраслевым и административным делением РФ проявляется в неравномерном экономическом и социальном развитии регионов, которое приводит к делению региона на регионы дотационные и регионы –доноры.
Территориальная организация местного самоуправления также воспроизводит это противоречие, связанное с неравномерным развитием территорий внутри субъекта федерации. Практика показала, что такие единицы муниципального управления как сельские районы и городские округа, являющиеся крупными муниципальными образованьями в большей степени способны обеспечить самостоятельность в сфере финансов, нежели муниципальные образования на основе более мелких территориальных образований.
Обобщая опыт эволюции муниципального управления, а также опыта муниципальных реформ 1990-х годов можно сказать, что в сфере муниципального управления самостоятельность субъектов РФ проявлялась также и в сфере организации муниципального управления. Так, например, в литературе выделяют четыре модели территориальной организации муниципального управления28.
Степень самостоятельности муниципальных образований напрямую зависит от территориальной организации местного самоуправления. В большинстве регионов Российской Федерации сформировалась районно-городская модель местного самоуправления. Она предоставляет гораздо больше шансов сформировать самостоятельную систему муниципального управления. Этому способствует следующее:
В ряде регионов сформировалась двухуровневая модель муниципального управления. В целом она занимает промежуточную позицию между поселенческой и районно-городской моделью. «С районно-городской моделью ее сближает отсутствие у региональной власти собственной территориальной инфраструктуры и включенность части глав муниципальных образований в социальные сети территориальных подразделений федеральных структур, с поселенческой невозможность выравнивать на местном уровне горизонтального дисбаланса, а также относительно невысокий лоббистский потенциал муниципальных лидеров»29
Поселенческая модель обладает меньшими возможностями для финансовой самостоятельности, в гораздо меньшей степени это возможно для “татарской” модели», когда уровень крупных городов является уровнем государственного управления на муниципальное управление связано лишь с жизнедеятельностью небольших поселений.
Таким образом, можно констатировать наличие определенной взаимосвязи между территориальной организацией местного самоуправления и финансовой самостоятельностью муниципальных образований. Эта связь может быть проиллюстрирована следующей таблицей30.
|
Модель территориальной организации |
Доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета |
Доля финансовой помощи в доходах местных бюджетов |
Доля собственных доходов муниципалитетов в доходах консолидированного бюджета |
|
Среднее значение (в %) |
Среднее значение (в %) |
Среднее значение (в %) |
|
|
«Татарская» |
45,4 |
49,9 |
22,8 |
|
Поселенческая |
45,0 |
45,1 |
24,1 |
|
Двухуровневая |
56,9 |
44,6 |
31,5 |
|
Районно-городская |
58,1 |
41,2 |
34,1 |
Таким образом, можно сказать, что в исследованиях российских ученых существует определенная тенденция привязывать тип территориальной организации к степени самостоятельности муниципального образования. Финансовая самостоятельность зависит, в первую очередь от налогооблагаемой базы, которая, в свою очередь определяется социально-экономической инфраструктурой региона. Создание муниципальных образований на основе городов, поселков, обладающих определенной социально-экономиечской инфраструктурой наиболее соответствовало этим требованиям, поэтому именно районно-городская модель территориальной организации оказалась наиболее приемлемой в условиях РФ в течение 1990-х – 2000-х годов.
III.2. Территориальные основы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом №131 «О местном самоуправлении в российской Федерации».
ФЗ №131 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» дается следующее определение понятия муниципальное образование:
Муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Иными словами, муниципальное образование представляет собой территорию, на которой осуществляется муниципальное управление. Основанием для классификаций муниципальных образований является тот тип территории, на которой осуществляется муниципальное управление. Федеральным законом предполагается существование следующих типов муниципальных образований:
Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
Муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения меж поселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Оценивая тип территориальной организации местного самоуправления, предполагаемый ФЗ № 131 можно говорить о том, что речь идет о комбинации районно-городской модели и модели двухуровневой. Так, муниципальный район и муниципальные образования на основе поселений предполагают наличие двухуровневой системы управления. Наличие же таких муниципальных образований как городские округа предполагает формирование муниципальных образований в пределах существующих городов, а управление районами предполагается на основе административного управления и сметного принципа.
Модели территориальной организации местного самоуправления в соответствии с ФЗ №131.
Двухуровневая модель Районно-городская модель
Муниципальный район Городской округ
Сельские (городские)
поселения-
Приведенные таблицы показывают, что ФЗ №131 предполагает комбинированную модель муниципального управления. В основе этой модели лежит классическая дилемма муниципального управления, связанная с двумя возможными способами его организации: “сверху” и “снизу”.
Одним из противоречий этой модели является то, что на уровне городского округа не предусматривается самостоятельность входящих в него административных единиц, хотя именно они обладают большей возможностью в сфере финансовой самостоятельности, нежели иные поселения. С другой стороны, в депрессивных регионах у многих поселений практически отсутствует возможность для самостоятельного формирования бюджетов на основе доходов, предусмотренных законодательством.
IV Территориальная организация местного самоуправления в Республике Коми.
IV.1. Общая характеристика муниципальных образований РК.
Особенности управленческого процесса в РК диктуются целым рядом особенностей региона, главным из которых является его сильная внутренняя диверсификация и, до недавнего времени, слабая внутренняя интеграция входящих в состав РК территорий. Как самостоятельный регион, появившись после образования СССР, Коми состоит как бы из трех поясов – угольного (север республики - Воркута, Инта), нефтегазового (географический центр, юго-восток и северо-запад региона – Ухта, Сосногорск, Усинск, Вуктыл) и лесопромышленного (юг республики – Сыктывкар и районы по течению Вычегды), при этом, каждый из поясов по размерам с область центральной полосы. Причем, нормально связаны транспортом только юг и центр. В советское время каждый из поясов был завязан на систему своего отраслевого министерства или ведомства и почти не взаимодействовал с соседними районами. В некотором смысле они были больше завязаны на Москву, чем на Сыктывкар.
В соответствии с законом « О местном самоуправлении в Республике Коми от 1998 г., на территории республики было создано 21 муниципальное образование.
Угольный пояс
МО г. Воркута
МО г. Инта
Нефтегазовый пояс
МО г. Вуктыл
МО г. Сосногорск
МО г. Усинск
МО г. Ухта
Районы, прилегающие к угольному и нефтегазовому поясу
МО г. Печора
МО Ижемский район
МО Усть-Цилемский район
Лесопромышленный пояс
МО г. Сыктывкар
МО Княжпогостский район
МО Койгородский район
МО Корткеросский район
МО Прилузский район
МО Сыктывдинский район
МО Сысольский район
МО Троицко-Печорский район
МО Удорский район
МО Усть-Вымский район
МО Усть-Куломский район
МО Эжвинский район
Территориальное деление Республики Коми на 1 января 2004 года.
1. Воркута. 2. Инта. 3. Усинск. 4. Усть-Цилемский район. 5. Ижемский район 6. Печора. 7. Вуктыл 8. Сосногорск 9. Ухта 10 Княжпогостский район. 11. Удорский район 12 Усть-Вымский район. 13 Сыктывдинский райлн 14. Корткеросский район 15. Усть-Куломский район. 16. Троицко-Печорский район. 17. Койгородский район. 18. Сысольский район. 19 Прилузский район.
Общая характеристика муниципальных образований угольного пояса.
В республике добываются как энергетические угли, так и коксующиеся. В муниципальных образованиях Инта и Воркута градообразующими являются угольные предприятия. При этом, в г. Инта осуществляется добыча энергетических углей, а в г. Воркута коксующихся. Это разделение оказалось решающим для перспектив социального развития данных муниципальных образований. До 2003 г. проблемы угольной отрасли были общими. Это:
Не конкурентоспособность энергетических углей, добываемых в республике Коми, приводит к необходимости закрытия шахт в г. Инта и реализации программы по переселению шахтеров в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2004 г. N 840 "О перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования". В рамках этой программы осуществляется закрытие шахт ОАО «Западная бис» и ОАО «Капитальная». Мэр г. Инты В.И. Шахтин (Его поддержал бывший Глава РК, ныне депутат Государственной Думы Ю.А. Спиридонов) выступил против реализации этой программы, поскольку ее реализация не гарантировала полное выполнение социальных обязательств перед шахтерами и влекла за собой ухудшение социальной ситуации в г. Инта.
Воркута сохраняет свои градообразующие предприятия за счет интереса, который проявляет промышленная группа «Северсталь» к продукции угледобывающих шахт. 26 июня 2003 года государственный пакет акций угольных предприятий Воркуты приобрела компания “Северсталь-групп”, взяв на себя следующие обязательства перед Правительством Республики Коми по восстановлению промышленного потенциала города:
В целом, к концу 2004 года эти обязательства были выполнены.
Специфика управления муниципальными образованиями типа Инта и Воркута состоит в том, что эти города по численности населения уступают только столице Республики Коми. При этом зависимость этих городов от градообразующих предприятий, приводит к тому, что в этих муниципальных образования реализуются программы федерального уровня, что приводит к тому, что для решения вопросов социально-экономического развития городов главы муниципальных образований вынуждены выходить не только на региональный, но и на федеральный уровень. На территории этих городов находятся крупные корпорации, деятельность которых выходит за рамки Республики. Кроме того, еще с советских времен в этих муниципальных образованиях сохраняется синдром «экстерриториальности», связанный с отраслевым подчинением градообразующих предприятий. Это приводит к тому, что главы этих муниципальных образований имеют политический ресурс, превосходящий аналогичный показатель глав других муниципальных образований.
Общая характеристика муниципальных образований нефтегазового пояса.
В 1974 г. в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по усилению геологоразведочных работ в северных районах Коми АССР и Ненецком национальном округе Архангельской области» говорилось об открытии крупных месторождений нефти и газа (Усинское, Возейское, Вуктыльское и др.). В 10 пятилетке также предусматривалось ускоренными темпами развивать отрасли промышленности топливодобывающего характера (добыча газа, нефти, угля).
Освоение нефтегазодобычи сопровождается появлением новых городов на карте республики: Усинск (преобразован в город в 1984 году), Вуктыл (1984 г). г. Ухта становится не только географическим центром нефтяного пояса, но и городом занимающим доминирующее положение в отрасли благодаря сложившейся инфраструктуре. Г. Ухта является старейшим городом из всего пояса ( 1929 г. поселок Чибью, в 1943 г. приобретает статус города). На территории расположены следующие предприятия:
Города Вуктыл и Усинск. являются центрами добычи нефти и газа,. Ведущими добывающими компаниями являются Лукойл-Коми (включившее в свою структуру Комиарктик Ойл и НобельОйл) (Усинск), Вуктыльское газопромыслосое управление филиал ДАО Севгазпром (Вуктыл).
Спецификой этих МО, особенно Усинска является то, что их существование практически полностью зависит от деятельности градообразующих предприятий, а те в свою очередь от конъюнктуры на нефтяном и газовых рынках.
Стабильность цен на газ приводит к доминирующему положению этой отрасли в республике. В 1990-е годы. Вуктыл, находящийся в южной части пояса является не только центром газодобычи, но и поставщиком деловой древесины и пиломатериалов. Население района стабильно. На территории района проживает около 26 тысяч человек.
Нестабильное положение на нефтяном рынке в 1990-е годы, приводит к тому, что тяжелая нефть ( с большим содержанием парафинов) не привлекает крупные нефтяные компании. Усинск испытывает отток населения, которое сокращается с 52 до 47 тыс. Возникла реальная перспектива превращения его в город призрак. Ситуация изменяется с 1999-2000 года, то есть с приходом в Усинск компании «Лукойл».
На сегодняшний день нефтяная и газовая отрасли являются самыми динамично развивающимися отраслями. Жизнеобеспечение этих городов полностью зависит от деятельности крупных нефте и газодобывающих компаний. Социальная инфраструктура определяется деятельностью этих компаний.
Общая характеристика МО лесопромышленного комплекса.
По данным учета лесного фонда, проводимого Министерством природных ресурсов России по Республике Коми раз в пять лет, на 1 января 2003г. покрытая лесом площадь занимала 78% (30,2 млн.га). Леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных функций (леса второй категории, находящиеся в ведении муниципальных образований), а также леса особо охраняемых природных территорий (леса первой категории) занимают 44% лесного фонда, а лесные массивы, имеющие преимущественно промышленное значение (леса третьей категории - 55%.
За последние пять лет было вырублено и повреждено пожарами 415 тыс.га лесов. При этом работы по восстановлению леса проводились только на 185 тыс. га (45%) и из-за недостаточных объемов выделяемых средств эта площадь постепенно сокращается.
В 1990-е годы объем лесозаготовок снизился более чем в 5,3 раза, достигнув уровня середины 30-х годов. На 51%площадей вырубок произошла замена хвойных лесов на лиственные. В то же самое время изменились условия и ценовая политика на лесном рынке. Упала в стоимости мелкотоварная древесина, в ряде случаев практически невозможен, сбыт не сертифицированной древесины31.
Половина всей древесины находится на территории Троицко-Печорского; Усть-Куломского; Удорского районов. Наиболее интенсивные вырубки велись в Удорском районе, где сегодня запасы древесины уже не так велики как раньше. По общим запасам древесины выделяются также Княжпогостский, Вуктыльский и Корткеросские районы, а также два южных района Прилузский и Койгородский.
На территории Вуктыльского района находится заповедник «Югыд ва», то есть леса принадлежат к особо охраняемым лесам (первая категория). В Княжпогостском районе половина лесов второй категории (имеющих промышленное значение) являются молодняками и средневозрастными культурами. В Прилузском районе хвойные породы в большинстве вырублены, что определяет развитие лесного хозяйства в направлении реконструкции лиственно-хвойных насаждений, заготовки и переработки лиственной древесины32.
Можно сказать, что принципы лесозаготовок в Прилузском районе закладывают основные принципы ведения лесного хозяйства, связанными с отказом от сплошных вырубок «В данном районе целесообразно создание комплексных лесных комбинатов с небольшим объемом производства, ведущих заготовку леса выборочными и другими не сплошными методами рубки»33.
Таким образом, несмотря на кажущееся богатство лесных ресурсов в Республике Коми остается не так много районов, в которых возможна сплошная вырубка леса34.
В принципе, все три отрасли промышленности РК испытывают одинаковые проблемы. Для продолжения добычи угля, нефти, газа и леса необходимы крупные вложения капитала, поскольку эффект от экстенсивных методов добычи оказывается весьма низким. Это особенно заметно на примере лесной отрасли, поскольку коммерческую стоимость леса на участках весьма трудно определить, что превращает сегодня бизнес в этой отрасли в рискованное предприятие.
Численность экономически активного населения РК составила в 2004 г. 530 тыс. человек, или 68% от общей численности населения в возрасте 15 – 72 года. В их числе 466 тысяч или 80% экономически активного населения занятых в экономике. 64 тысячи не имели занятия, но активно его искали. Среди населения этой возрастной группы 273 тысячи человек отнесены к экономически неактивным гражданам. Из-за спада производства в лесозаготовительной промышленности, лесном и сельском хозяйстве, сокращения рабочих мест и низкого уровня заработной платы снижается активность сельского населения. Из экономически неактивного населения в трудоспособном возрасте, не имеющего возможности найти доходное занятие, либо отчаявшегося найти работу, и поэтому отказавшегося от ее поисков, более половины были сельчанами.
IV.2 Специфика муниципальных образований и формы самоорганизации населения
В качестве основной экономической детерминанты выделяется территориально-отраслевое деление республики, связанное с той ролью, которую регион играл во внутрироссийском разделении труда. В этом отношении выделяются три пояса: угольный, нефтегазовый, лесопромышленный. При этом лесопромышленный комплекс, в основном находится на территории, которая традиционно была заселена коренным народом и практически совпадает с сельскохозяйственными районами.
В демографическом аспекте можно говорить о том, что население муниципальных образований нефтегазового и угольного поясов представляет сформировалось в результате миграционных процессов XX в. При этом, города угольного пояса сформировались в результате политики промышленного ГУЛАГа и в конце XX века представляли собой уже города с довольно развитой социальной структурой. Поселения нефтегазового пояса сформировались в 70-80-х годах прошлого века и в этом отношении являются довольно молодыми муниципальными образованиями. При этом необходимо отметить, что к концу XX века в муниципальных образованиях нефтегазового и угольного поясов проживало население, которое представляло собой второе и третье поколение мигрантов из других республик бывшего СССР и других регионов России. При этом можно говорить, что при строительстве новых предприятий добывающей и обрабатывающей промышленности в 70-х 80-х годах прошлого века имела место внутренняя миграция, т.е. привлечение населения из других районов Коми АССР. Все это приводит к тому, что территория муниципальных образований нефтегазового и угольного комплексов представляет собой мультикультурный регион. Специфика этого региона определяется активной деятельностью корпораций, профессиональных организаций, а также этнокультурных объединений, формирующих свою особую субкультуру в этих муниципальных образованиях.
Период 1990-х годов характеризовался в России подъемом национального самосознания. Титульные этносы, проживающие на определенных территориях осуществляли попытки формирования национально-государственных образований, что привело к появлению ассиметричной конституционно-договорной федерации на территории РФ. В этот же период отмечается миграция населения из Северных регионов. Этот процесс можно было связать как со спадом производства, так и со стремлением вернуться на те земли, на которых исторически проживает соответствующий этнос. Эти процессы инициируют этническую самоидентификацию на территории регионов Европейского Севера. Именно в этот период начинается формирование этнических общественных организаций на территории Русского Севера. Так, например, на территории Республики Коми создаются национально-культурные автономии немцев, украинцев, белорусов, татар и пр.
Начало 2000-х годов характеризуется постепенным спадом национальных движений на территории РФ. Вместе с тем, наметившийся подъем производства, особенно в добывающей отрасли снижает миграционные процессы. В этих условиях национально-культурные автономии начинают играть роль центров этнической культуры, которые формируют определенные типы сообществ на территории регионов. Дальнейшее же развитие этих регионов непосредственно связано в экономическом плане с формированием социально-экономической инфраструктуры, отвечающей долговременным интересам населения, в социокультурном плане речь идет о необходимости формирования территориального сообщества, которое идентифицировало бы себя как население определенного региона в первую очередь, определяя этническую самоидентификацию как второстепенный фактор.
В свою очередь, в ряде национально-культурных автономий ставится задача не подготовки этноса к миграции, но наоборот, создания условий для полноценного проживания этноса на местах его нынешнего проживания. Это наиболее наглядно проявляется в деятельности немецкой национально-культурной автономии.
Таким образом, объективно задачи связанные с формирование территориального сообщества отчасти совпадают с задачами национально-культурных автономий. Вместе с тем, можно говорить о том, что успех формирование полноценного самоуправления на местах в этих регионах зависит от формирования территориального сообщества. Однако зависимость добывающей отрасли от международной экономической конъюнктуры не позволяет однозначно заявить о том, что деятельность предприятий добывающей промышленности совпадает с долговременными интересами граждан, проживающих на территории этих муниципальных образований. Высокая стоимость жизни, затраты на жилищно-коммунальное хозяйство могут окупаться до поры. Это способствует тому, что жители северных городов РК смотрят на место своего проживания как на временное. В связи с этим существуют объективные причины, затрудняющие формирование территориального сообщества, объединенного долговременными интересами. Не исключено, что система городских округов для муниципальных образований данного типа является наиболее адекватной.
Поселения лесопромышленного и сельскохозяйственного поясов представляют собой поселения двух типов: лесопромышленные поселки, являющиеся результатом политики промышленного ГУЛАГа и традиционные поселения коми. Для населения лесопромышленных поселков характерны те же признаки. Что и для населения муниципальных образований угольного и нефтегазового поясов. Однако здесь можно говорить о более неразвитой социальной инфраструктуре (что связано с разбросанностью лесопунктов, отсутствием дорог и пр.). Кроме того, падение лесодобычи и указанные выше проблемы лесопромышленной отрасли приводят с одной стороны к миграции населения из этих поселков, а с другой, к адаптации к традиционным лесным и сельскохозяйственным промыслам.
Что же касается коренного населения, то для него занятость в лесодобывающей отрасли также была источником занятости. Роме того, падение сельскохозяйственного производства приводит к безработице на селе, которая в силу длительного характера формирует экономически неактивное население, как в лесопромышленных, так и в сельскохозяйственных поселениях.
Следует отметить, что в коми деревнях безработица и падение уровня жизни вызывает к жизни традиционные формы объединения населения, которые связаны со сплочение родственных групп на основе внутрисемейного обмена35. Именно наличие этой формы может свидетельствовать о возможности формирования местного сообщества в муниципальных образованиях лесопромышленного пояса на уровне поселков. Однако отрицательным моментом является наличие экономически неактивного населения, отсутствие квалифицированной рабочей силы, не позволяющей эффективно осваивать бюджетные средства муниципального образования. Кроме того, в этих поселения, как правило, полностью отсутствует налогооблагаемая база.
Возможные формы самоорганизации местного населения в Республике Коми.
Территориальное сообщество Местное сообщество
МО на основе поселков и городов. МО на основе сельских поселений,
нефтегазового и угольного пояса отчасти МО на основе поселков
лесной отрасли.
IV.3. Территориальные основы МСУ в РК в соответствии с ФЗ № 131 «О местном самоуправлении в Российской Федерации
Территориальные основы местного самоуправления определялись Ст.5 "Закона о местном самоуправлении в Республике Коми" от 28 мая 1998 года.
Статья 5. Муниципальные образования и местные сообщества
1. Местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований.
2. Муниципальными образованиями в Республике Коми являются муниципальные образования районов, городов республиканского значения с подчиненными им территориями.
3. В границах территории, являющейся частью территории муниципальных образований, указанных в части 2 настоящей статьи, могут быть образованы иные муниципальные образования.
4. В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.
5. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
6. Граждане, постоянно проживающие в муниципальных образованиях, объединенные общими интересами в решении вопросов местного значения, образуют местное сообщество.
Муниципальные образования на уровне районов предполагало определенную преемственность в территориальном управлении. Возможность создания новых муниципальных образований была использована только в одном случае, а именно в образовании МО "Эжвинский район" Управление селами и поселками осуществлялось в рамках создания административных единиц, подчиненных муниципальному образованию. Так, например структура администрации МО г. Сыктывкар, включает в себя администрацию поселков, подчиненных городу. При этом в поселке Краснозатонском предусмотрены должности; главы поселковой администрации, двух заместителей, одного специалиста, двух землеустроителей, бухгалтера и секретаря. В принципе же минимальная достаточность администрации поселков определяется следующим образом: глава поселковой администрации, специалист, бухгалтер.
Наличие поселковой администрации во многом должно сгладить процесс наделения сел и поселков статусом муниципального образования, с четко определенной сферой ведения.
Количество муниципальных образований определяется принятым в РК законом "О территориальных основах местного самоуправления в РК", который предполагает следующее количество муниципальных образований.
Ижемский район 10 поселений (в настоящее время 10 сельских администраций), определенная законом общая численность депутатов 97 человек.
Койгородский район 9 поселений (в настоящее время 10 сельских администраций) определенная законом общая численность депутатов 75 человек
Корткеросский район 18 поселений ( в настоящее время 18 сельских администраций), определенная законом общая численность депутатов 159.
Прилузский район 16 поселений (в настоящее время 16 сельских администраций), определенная законом общая численность депутатов 133.
Сыктывдинский район 13 поселений (в настоящее время 13 сельских администраций), определенная законом общая численность депутатов 117.
Сысольский район 11 поселений (в настоящее время 11 сельских администраций), определенная законом общая численность депутатов 89.
Троицко-Печорский район 11 поселений (в настоящее время 10 сельских администраций) определенная законом общая численность депутатов 92.
Удорский район 15 поселений (в настоящее время 12 сельских администраций), определенная законом общая численность депутатов 123).
Усть-Вымский район 12 поселений (в настоящее время 10 сельских администраций), определенная законом общая численность депутатов 115)
Усть-Куломский район 22 поселения (в настоящее время 22 сельских администрации), определенная законом общая численность депутатов 173.
Усть-Цилемский район 11 поселений (в настоящее время 11 сельских администраций) определенная законом общая численность депутатов 92)
В качестве городских округов предполагалось образовать следующие муниципальные образования: Сыктывкар, Воркута, Вуктыл, Инта, Печора, Сосногорск, Ухта, Усинск, Емва (Княжпогостский район). Однако после протеста прокуратуры в закон были внесены изменения, и всего было предусмотрено образование 5 городских округов: Сыктывкар, Ухта, Воркута, Инта, Усинск
Образование городских округов в городах: признано не соответствующим закону РФ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ.
Таким образом, количество муниципальных образований должно в ближайшее время увеличиться. Наделение сел и поселков статусом муниципального образования предполагает существование самостоятельного бюджета (в то время как до этого финансирование осуществлялось по сметному принципу). При этом существенно возрастает и ответственность органов местного самоуправления. От компетентности муниципальных служащих, составляющих муниципальную администрацию муниципального и межмуниципального уровня, зависит успех муниципальной реформы и действенность механизма, предполагающего самостоятельность муниципальных образований/
Территориальные основы МСУ в РК.
Городские округа Муниципальные районы
Муниципальные районы
(первоначально городские округа)
IV.4. Противоречия и конфликты в сфере территориальной организации МСУ в Республике Коми.
Противоречия и конфликты, возникающие в сфере территориальной организации местного самоуправления в РК, имеют те же самые основания, которые вызывают подобные процессы в других регионах российской Федерации. В первую очередь это проблемы, связанные с противоречивостью самого процесса формирования местного самоуправления в российской Федерации. Это, прежде всего, противоречие между двумя разными принципами формирования власти на муниципальном уровне. В вышеизложенном материале это противоречие может быть выражено как противоречие между поселковой моделью организации МСУ и районно-городской. Отдаленность сельских районов предполагает перенесение ряда полномочий на уровень местного самоуправления на уровне сел и поселков. Кроме того, села и поселки являются местами традиционного проживания населения и, поэтому предполагается, что формы местного самоуправления будут опираться на традиционные, естественно сложившиеся формы взаимоотношений между гражданами. С другой стороны, эти формы непосредственного общения, с точки зрения некоторых исследователей являются основным ресурсом системы местного самоуправления. «В экономической сфере местная власть способна мобилизовать «невидимые с государственного уровня местные ресурсы (финансовые, природные, человеческие, географические и иные). При незначительности таких ресурсов в каждом отдельном случае в целом по стране они составляют весьма существенную величину, но этот резерв экономического роста используется пока в явно недостаточной степени»36.
Таким образом, существует весьма серьезный аргумент, подтвержденный международной практикой в пользу перенесения полномочий на уровень поселений.
В Республике Коми этот аргумент связан с процессом формирования территориального сообщества. С одной стороны, в селах традиционного проживания местного населения существует возможность формирования местного самоуправления на основе местного сообщества. С другой стороны, сельские районы находятся в лесопромышленной зоне и соседствуют с поселками лесхозов. Как уже отмечалось, это, как правило, второе или третье поколение спецпереселенцев и бывших заключенных. Основным объединяющим началом, которым определялись социальные связи, здесь было производство. С застоем в лесодобывающей промышленности происходит распадение этих социальных связей на уровне поселений.
Несмотря на ресурс естественных родственных и соседских объединений в коми селах, необходимо учитывать северную специфику подобных объединений. Подробные объединения полностью соответствуют объединениям подобного рода, четко разделяя людей на «своих» и «чужих». Принадлежность к родственной группе уже само по себе является символическим капиталом, как это было показано французским социологом П Бурдье37. Именно поэтому, при исследовании коми деревни проведенном С. Ярошенко мы встречаемся с тем фактом, что, несмотря на низкий уровень денежных доходов люди принадлежащие к этой группе не считают себя бедными38.
Однако насколько подобные формы самоорганизации населения способны сформировать местное сообщество? Учитывая тот фактор, что сельскохозяйственное производство в Республике Коми находится в зоне рискованного земледелия, то основной формой организации производства здесь были совхозы. Поэтому, как и в поселках лесхозов государственное предприятие, а точнее его руководство было основным организующим фактором не только на производстве, но и в сфере формирования социальных связей. Спецификой организации местного сообщества на территории коми сел и деревень являлось то, что руководитель из местных в большей степени способен был задействовать ресурс объединения сельчан в непроизводственной сфере (взаимопомощь при строительстве домов, совместный сбор грибов, ягод и пр.).
Кризис сельскохозяйственного производства (являвшегося в основном дотационным) приводит к тому, что имевшийся ресурс самоорганизации граждан в коми деревнях и селах исчерпывается. Таким образом ситуация в селах и деревнях сельскохозяйственного профиля во многом определяется теми же факторами, что и в поселках на базе лесодобывающих предприятий. Именно на этот тип поселений приходится больше половины экономически неактивного населения трудоспособного возраста (273 тыс. человек) в республике.
Таким образом, Реализация основного ресурса местного самоуправления, опирающегося на совместную ответственность граждан за место их проживания в Республике, связана с определенными трудностями. К ним можно причислить: наличие патерналистского сознания, т.е. надежда на решение вездесущим государством (в лице руководителя предприятия, главы администрации) житейских проблем, отсутствие кадров, способных принимать решения на уровне села, поселка, отсутствие производственных ресурсов для осуществления полномочий по реализации местного самоуправления (при этом нереальность создания фонда развития МО, а ориентация только на текущие расходы делают создание подобных ресурсов невозможным39).
Таким образом, введение МО поселкового типа в республике Коми, где самостоятельность районов и городов как муниципальных образований была под большим вопросом до недавнего времени, может показаться преждевременным.
Специфика районо–городской модели в РК.
В сложившихся условиях первым шагом к формированию на территории республики является укрепление районно-городской модели, поскольку в течение 1990-х годов сложилась модель, при которой муниципальные образования этого уровня оказывались реально зависимыми от государственной власти РК, а точнее от исполнительной власти, возглавляемой Главой РК.
Региональная политика 90-х годов была связана с центробежными тенденциями. В Коми эти тенденции проявлялись в виде этнополитического сепаратизма и в виде экономического. Первый тип политики не нашел поддержку в районах угле и нефтедобывающей промышленности. Результатом стала победа на выборах Главы РК 1997 г. Ю.А. Спиридонова. Его политика была направлена на преодоление диверсификации региона. Возможность такой политики была обусловлена застоем в добывающих отраслях, что позволило усилить присутствие государственного сектора в предприятиях этих отраслей. Региональные власти руководствовались идеологией государственного предпринимательства, которая предполагала участие региональной власти в экономических отношениях с целью достижения социального эффекта и сглаживания негативных последствий спада производства, который наблюдался практически во всех отраслях. В связи с этим, принимается ряд нормативных документов сугубо социального содержания "Концепция государственной социальной политики РК на 1999-2001 гг.", Закон РК "О минимальном социальном стандарте" (1997). С 1995 по 2001 гг. действует "Региональная программа переселения граждан Республики Коми. Принимается программа "Социально-экономического развития РК на 2001-2005 гг."
Как видно из вышеизложенного, политика Правительства РК во второй половине 90-х годов прошлого века была направлена на интеграцию региона через активное участие государственного сектора и проведение социальной политики, через изменение производственной инфраструктуры региона. Так, по инициативе Главы РК реализуется проект строительства глиноземного комбината на территории Сосногорского района (промышленная группа СУАЛ). В это же время в Институте экономических и энергетических проблем Севера Коми научного центра РАН разрабатывается концепция рентного налогообложения недропользователей.
Эти параметры во многом определяли политику в сфере местного самоуправления.
В республике действует по настоящее время районно-городская модель территориальной организации местного самоуправления. В основе этой модели лежит традиционное административно-государственное деление на районы. В соответствии с РЗ «О местном самоуправлении в Республике Коми» было образовано 21 муниципальное образование. При этом на деле муниципальные образования представляли государственную власть на местах. Стремясь преодолеть диверсификацию региона, и укрепить региональную власть в политическом и экономических аспектах, Глава РК Ю. Спиридонов проводил политику подчинения муниципального управления государственному управлению. В законе РК «О местном самоуправлении в Республике Коми» п.5. ст. 27 гласил: « глава администрации муниципального образования избирается на должность по представлению Главы РК советом муниципального образования на срок полномочий представительного органа муниципального образования». Эта норма признана недействительной решением Верховного Суда РК от 2 ноября 1998 года с момента ее принятия. Однако эта норма продолжала действовать в практике фактического назначения Глав МО в процессе выборов в муниципальные Советы весной 1999 года. «Так, в Усть-Цилемском районе глава администрации Л. Торопова проиграла не только республиканские выборы, но и местные выборы в 2-мандатном округе, где выдвигалось всего 4 человека. Но, в конце концов, с подачи Главы РК пост главы администрации МО за собой сохранила. Не стали депутатами местных советов также прежние главы администраций в Печоре, Корткеросском Сысольском районах. В Инте, Усинске, Ухте глав администраций были назначены уже в ходе избирательной компании и менять после выборов их не пришлось»40.
Таким образом, в республике, несмотря на демократический процесс выборов депутатов муниципальных советов оставалась фактически нетронутой вертикаль исполнительно-распорядительной власти. Что на деле превращало систему МСУ в продолжение региональной исполнительной власти.
В течение 90-х годов была явная тенденция к укреплению исполнительной ветви власти в республике. Этот процесс затронул и систему муниципального управления. Учитывая тот факт, что депутаты местных советов осуществляли свою работу как неосвобожденные депутаты, то все реальные управленческие вопросы решала администрация, которая представляла собой профессиональный управленческий аппарат. Этот приоритет исполнительно-распорядительной власти в республике сохранился и на выборах глав муниципальных образований в 2003 году. Достаточно будет сказать о том, что из 16 муниципальных образования где проводились выборы глав МО только в трех муниципальных образованиях не были избраны главы администраций или первые заместители глав администраций.
Можно сказать о том, что структура органов муниципального управления в РК на сегодняшний день представляет собой сильное звено исполнительно-распорядительной власти, не предполагающей передачу полномочий на уровень поселковых представительных органов.
Нынешняя модель предполагает взаимное соответствие управление селами и поселками на основании административного контроля со стороны районной администрации и финансирования на основе сметы, с одной стороны, и отсутствие сложившихся территориальных сообществ и местных сообществ, предполагающих внедрение принципов самоуправления на поселковом уровне, с другой.
Противоречия, связанные с образованием городских округов на территории РК.
С одной стороны, для государственной власти РК наличие подобной нормы в законодательстве дает возможность сохранения хотя бы на части территории уже сложившейся районно-городской модели.
Однако этот путь способен порождать конфликты по поводу модели территориального управления в РК. Дело в том, что муниципальные образования на основе городов имеют свою специфику. Она заключается, в первую очередь в том, что именно в городах существует предпосылка формирования бездотационного бюджета, что способствует формированию самостоятельной не по форме, но фактически, системы местного самоуправления. Более того, современные исследования подтверждают взаимосвязь самостоятельности местных бюджетов от доли городского населения в регионе41.
|
Доля городского населения |
Количество случаев |
Доля местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета |
Доля финансовой помощи в доходах местных бюджетов |
Доля собственных доходов муниципалитетов в доходах консолидированного бюджета |
|
Среднее значение в % |
Среднее значение в % |
Среднее значение в % |
||
|
До 50% |
4 |
50,4 |
69,8 |
15,0 |
|
От 50 до 60% |
11 |
51,4 |
49,9 |
25,0 |
|
От 60 до 70% |
23 |
54,8 |
41,1 |
32,1 |
|
От 70 до 80% |
21 |
58,4 |
37,0 |
36,9 |
|
От 80 до 90% |
10 |
59,6 |
40,7 |
34,9 |
|
Свыше 90% |
2 |
68,7 |
39,8 |
41,2 |
Республика Коми относится к регионам с долей населения от 70 до 80%. При этом, спецификой республики является то, что все городское население практически расположено в 9 городах, которые и предполагалось сделать муниципальными округами.
Однако, если введение одноуровневой системы для сельских районах более желательно и со стороны субъекта и со стороны объекта муниципального управления, то в городских округах. Дело обстоит не всегда так. Спецификой лесопромышленных и сельскохозяйственных поселений является то, что фактическая ликвидация предприятий лесопромышленного комплекса и сельскохозяйственного приводит к тому, что в этих поселениях отсутствует объединение жителей по производственному принципу. В городах, же само существование которых было вызвано развитием добывающей отрасли принцип объединений граждан по месту работы предшествует территориальному принципу объединения граждан. А это означает, что местное самоуправление в этих городах имеет дело с уже структурированным населением по производственному признаку. И поэтому, основным объектом управления, в первую очередь являются предприятия, находящиеся на территории МО. Если же градообразующее предприятие находится в каком либо районе предполагаемого округа, то тогда и администрации поселка и руководству предприятия находящегося на этой территории, выгодна двухуровневая модель муниципального управления, в которой поселение получает возможность самостоятельно распоряжаться бюджетом, а предприятие формировать соответствующую инфраструктуру.
Так, противникам образования городского округа на основе МО г. Сосногорск выступила администрация поселка Нижний Одес, обладающего довольно солидной налогооблагаемой базой, поскольку на территории поселка находятся нефтегазовые предприятия. В перспективе к подобным поселениям можно будет отнести и МО пос. Керки на территории которого ведется строительство глиноземного комбината.
Однако наиболее показателен территориальный конфликт, возникший в связи с принятием ФЗ №131, разгоревшийся между администрацией МО «Эжвинский район» и администрацией МО г. «Сыктывкар».
В системе местного самоуправления г. Сыктывкара «Эжвинский район» является муниципальным образованием, имеющим, представительный орган власти и администрацию МО «Эжвинский район», возглавляющую систему исполнительной власти. Бюджет МО «Эжвинский район» выделен отдельной строкой в консолидированном бюджете в бюджете МО «город Сыктывкар». В целом, можно говорить о том, что в тех пределах, которые были обозначены ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» и соответствующим ему законом Республики Коми, город Эжва имел возможность определять себя как относительно самостоятельное муниципальное образование.
Данная схема взаимоотношений предполагала возможность образования внутри одного муниципального образования другого. Надо сказать, что эта норма находила свое применение, когда создание двухуровневой модели местного самоуправления было настоятельной необходимостью. Так, на территории РК это был практически единственный прецедент применения этой нормы, поскольку ни одно из поселений, входивших в состав как МО «г. Сыктывкар», так и в другие МО не обладало самостоятельной производственной и социальной инфраструктурой. Таким образом, можно говорить о том, что хотя предыдущий закон и не предусматривал повсеместного введения двухуровневой системы местного самоуправления, он, вместе с тем и не препятствовал ей тогда, когда в этом была настоятельная необходимость.
Ситуация существенно изменяется тогда, когда принимается ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления» в редакции 2003 года, который предусматривая двухуровневую структуру муниципальных образований, вместе с тем не позволяет создания в рамках одного муниципального образования другого. Тем самым перед властями МО «Эжвинский район» встала дилемма: либо раствориться в «МО г. Сыктывкар», получающего статус города районного значения, либо стать полноценным муниципальным образованием, не зависящем от МО «г. Сыктывкар». Администрация г. Эжвы выбирает второй путь.
14 марта 2004 года по инициативе администрации МО «Эжвинский район» проводится референдум по вопросу о создании вместо МО «Эжвинский район», входящего в состав МО «г. Сыктывкар», городского округа. Это предполагает придание МО «Эжвинский район» полной самостоятельности. 4 июня 2004 года Госсовет Республики Коми утверждает решение принятое на референдуме, проведенном в МО «Эжвинский район».
Противником отделения выступает администрация МО «г. Сыктывкар», считающая, что в случае отделения г. Эжвы столичный город понесет значительные потери (по заявлению А. Чуткина, заместителя мэра г. Сыктывкара, по сообщению агенства Комиинформ от 22 января 2004 г). Решение Государственного Совета РК от 4 июня 2004 года было обжаловано администрацией МО «г. Сыктывкар» в Верховном Суде Республики Коми. 11 августа 2004 года Верховный Суд поддержал решение Государственного Совета Республики Коми о придании г. Эжве статуса города районного значения. На этом противостояние двух муниципальных образований не заканчивается, поскольку администрация МО «г. Сыктывкар» обращается с иском в Конституционный Суд Республики Коми, который 17 сентября 2004 года признает решение Государственного Совета РК о придании г. Эжве статуса города районного значения не соответствующим законодательству РФ.
17 ноября 2004 года Верховный Суд Российской Федерации отменяет решение Госсовета РК о выделении г. Эжва в отдельное муниципальное образование. Таким образом, в вопросе о самостоятельности Эжвинского района на сегодняшний день поставлена точка.
V. Функции и полномочия муниципального управления.
V.1 Функции муниципального управления
Критерием формирования и определения объема полномочий любого уровня публичной власти является эффективность решения определенного круга общественно-значимых проблем именно на этом уровне. Эффективностью управления определяется весь процесс реформирования государственного и муниципального управления в РФ. Передача полномочий на местный уровень, как уже отметалось, способствует выявлению скрытых резервов управления, которые практически неразличимы с более высоких уровней иерархии. Кроме того, передача основных полномочий по управлению конкретными территориями и образование своего рода пространства между государственной и муниципальной властью способствует ликвидации такой дисфункции бюрократического управления как оторванность администрации от объекта управления.
Одним из недостатков бюрократического управления К. Маркс считал то, что при описании объекта, нижестоящие чиновники пользуются указаниями вышестоящих. Подгоняя тем самым процессы, происходящие в гражданском обществе под то состояние, которое желательно верхней иерархии бюрократии. При этом делается это зачастую фиктивно42.
Отделение местного самоуправления от государственной власти закреплено в Конституции РФ. Этот принцип, во многом, кажущийся спорным, особенно если учесть специфику РК, на деле призван разорвать жесткую иерархию ведущую к неэффективному управлению на местах. Это приводит к тому, что органы местного самоуправления занимают промежуточную позицию между органами государственной власти, с одной стороны, и организациями гражданского общества с другой. С органами государственной власти их объединяет то, что они являются органами публичной власти и реализуют общезначимые задачи. С одной стороны, задачи, связанные с реализацией полномочий общенационального значения (соблюдение социальных стандартов), а с другой задачи связанные с обеспечением функционирования всех объектов муниципального образования, обеспечивающих его жизнедеятельность.
С другой же стороны, необходимость организовывать непосредственный процесс обеспечения населения конкретными услугами предполагает определенную хозяйственную деятельность, в результате которой муниципальные организации и предприятия выступают в качестве субъекта гражданских отношений и по сравнению с государственными органами, реализуют частный интерес. В этом же качестве они являются равноправными участниками экономических отношений, так же как и другие предприятия.
Эта двойственность муниципальной власти позволяет квалифицировать методы ее управления не только как административные, но и как методы переговоров, и согласований, что неизбежно повышает управленческий потенциал
Повышение управленческого потенциала местного управления связано с тем, что акторы хозяйственного процесса в районе являются конкретными людьми, с которыми администрация решает вопросы путем согласования. Так, М. Крозье приводит пример того, как во Франции была решена проблема реализации скоропортящейся продукции. Все дело было в том, чтобы все поставщики продукции договорились о конкретном времени поставки своей продукции на городские рынки в определенное время43. Создание системы часового рынка путем переговоров между властью и производителями сельскохозяйственной продукции позволило решить проблему, которая была практически неразрешима в рамках административного управления.
Таким образом, система местного самоуправления выступает в качестве реального инструмента способного существенно улучшить систему управления социально-экономическими процессами. Сам процесс управления включает в себя двоякую систему организации управления. В первую очередь процесс управления является инвариантным вне зависимости от того, в какой области он осуществляется. Эта инвариантность процесса управления в свое время была выявлена А. Файолем в его административной школе управления. Рассматривая управление как профессиональную деятельность, он выявил следующие функции управленческого процесса: планирование, организацию, мотивацию, контроль и координацию. То есть можно сказать о том, что эти функции универсальны для любого управленческого процесса. Качество выполнения этих функций способно свидетельствовать о качестве управленческого процесса безотносительно к объекту управления, что позволяет произвести оценку качества управления на основе оценки внутренней процедуры. Эти функции представляют собой ряд последовательных процедур, которые осуществляются управленческим аппаратом вне зависимости от отрасли управления. Реализация этих функций предполагает линейную организацию администрации, то есть принцип единоначалия, когда глава администрации несет полную ответственность за ее деятельность, а подчиненные ему руководители выполняют его распоряжения.
Кроме этого, поскольку местное самоуправление носит самостоятельный характер, то можно говорить о том, что кроме общих управленческих функций в его компетенцию входит правотворческая деятельность, а точнее, создание правовой основы для осуществления управления на данной территории.
Кроме того, необходимость контроля за деятельностью администрации и соблюдением правовых норм предполагает выделение отдельно контролирующей функции.
В связи с универсальностью этих управленческих процедур, на их основе можно выделить внутренние управленческие функции муниципального управления, которые характеризуют внутреннюю форму управленческого процесса44.
Представленные функции органов местного самоуправления условно можно распределить между ними следующим образом.
Общеуправленческие функции системы местного самоуправления.
Функции МСУ
Правотворческая Административная Контрольная
(планирование, организация
мотивация, контроль,
координация)
V.2 Функции местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
ФЗ № 131 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» к вопросам местного значения на уровне поселения относит вопросы, которые можно условно разделить на три группы. К первой группе относятся вопросы, связанные с финансовым управлением и управлением имуществом МО, ко второй относятся вопросы, связанные с хозяйственной деятельностью, предполагающей создание и поддержание в порядке соответствующей системы жизнеобеспечения населения. К третьей категории можно отнести вопросы, связанные с созданием соответствующей социальной инфраструктуры МО, социальной поддержкой населения и пр.
Таким образом, перечень вопросов местного значения можно разбить на три группы и тогда они будут выглядеть следующим образом:
1. Вопросы, связанные с финансовым управлением и управлением имуществом:
2. Создание и поддержание в порядке системы жизнеобеспечения населения:
3. Создание соответствующей социальной инфраструктуры МО, социальная поддержка населения:
Вопросы местного значения, отнесенные к компетенции муниципального района (округа) также делятся на три группы. Отличие полномочий района связано с областью применения этих функций. Так, по всем трем категориям к компетенции муниципального района относятся вопросы, связанные с вопросами межмуниципального характера, то есть к вопросам района относится система жизнеобеспечения на межмуниципальной территории, финансовое управление и управление имуществом района, создание соответствующей социальной инфраструктуры на территории района.
Однако изменение объема полномочий МО на уровне района предполагает и соответствующее изменение качества описанных функций. Так, например, добавляется функция по выравниванию бюджетной обеспеченности МО, входящих в район за счет создания соответствующего фонда45. Органы муниципального управления несут ответственность за экологическую безопасность в районе, за охрану правопорядка за счет создания муниципальной милиции. Однако существенно возрастают полномочия района в сфере создания и поддержания соответствующей социальной инфраструктуры. Речь идет об ответственности руководства МО за «организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам», а также за «организацию оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов» Более конкретно сформулированы полномочия в сфере организации социальной поддержки населения, речь идет об организации системы опеки и попечительства на уровне МО.
Таким образом, можно говорить о том, что количественные характеристики, связанные с областью применения функций муниципального управления предполагают качественное различие в определении функций МО различного уровня. Это предполагает идеологию разграничения полномочий между двумя уровнями муниципального управления, позволяющую организовать взаимодействие различных уровней муниципального управления без подчинения один другому.
Реализация общеуправленческих функций предполагает линейную модель управления. Управление на основании реализации внешних функций предполагает функциональную модель управления, когда управленческая система делится в зависимости от выполняемых функций: ЖКХ, социальная сфера, здравоохранение и пр. Чисто функциональная модель организации управления предполагает, что во главе каждого направления работы стоит руководитель специалист самостоятельно принимающий решения. Описывая внешние функции муниципального управления на уровне районной администрации, уже выполняются на этом уровне. Практика закрепления за районной властью этих полномочий имеет следующие недостатки, которые могут быть устранены в ходе вступления в действие ФЗ «О местном самоуправлении в РФ».
Недостатки в организации местного самоуправления по отраслям
Образование.
Здравоохранение.
Обеспечение общественного порядка.
Жилищно коммунальное хозяйство.
Социальная поддержка населения.
V.3. Традиционные модели управления Пути преодоления недостатков в сфере муниципального управления в условиях Республики Коми.
Функции муниципального управления подразделяются на общеуправленческие: административные планирование, организация, мотивация, контроль, координация; и по отраслям общественной жизнедеятельности: финансовым управлением и управлением имуществом, создание и поддержание в порядке системы жизнеобеспечения населения, создание соответствующей социальной инфраструктуры МО, социальная поддержка населения.
Необходимо отметить, что наличие единообразия управленческих функций позволяет описывать управленческий процесс исходя из линейной модели управления, которая предполагает принцип единоначалия и иерархическую (вертикальную) организацию управления.
С другой стороны, разнообразие управленческих функций, связанных с процессом обеспечения общественной жизнедеятельности предполагает функциональную модель с организацией управления по горизонтали. То есть предполагающую полную ответственность отраслевого руководства
Функции муниципального управления
Административная
По сферам общественной жизнедеятельности
Таким образом, можно говорить о том, что наличие двух типов функций в системе муниципального управления предполагает введение традиционной линейно-функциональной модели управления. Появление этой модели является компромиссом между двумя принципами организации управления. Таким образом, сама модель предполагает наличие недостатков уже на уровне организации управления.
Наиболее ощутимым недостатком линейно-функциональной схемы является отсутствие действенного механизма координации. В линейной схеме отсутствие горизонтальных связей является сравнительным преимуществом, так как при этом сохраняется системная целостность организации. Каждый начальник наделен всей полнотой полномочий и ответственности за вверенные подразделения.
При переходе к линейно-функциональной схеме задача управления каким-либо одним элементом делится на несколько отдельных задач, каждую из которых выполняет отдельное функциональное подразделение. Появление вертикальных связей по функциональным линиям закрепляет обособление различных функций в качестве самостоятельных, зачастую противоречивых частных целей. В этом случае системная целостность может сохраниться только на самых верхних уровнях. А эффективная координация недостижима именно по причине системной неопределенности.
Из-за отсутствия эффективной текущей, оперативной координации в организации стихийно складываются неформальные горизонтальные связи. Это есть ответная реакция нижних звеньев структуры на перегрузку вышестоящих звеньев и очевидную нерациональность прохождения мелких задач по цепочке "снизу вверх, сверху вниз". Многие исследователи полагают, что регламентация неформальных горизонтальных связей может стать дополняющим элементом линейно-функциональной схемы управления.
Итак, выделим основные реально существующие недостатки линейно-функциональной схемы в крупных предприятиях и, особенно в переходный период:
Основным принципом построения административной системы управления при линейно-функциональной модели был принцип двойного подчинения. Так, например, при системе местного управления (татарский вариант организации муниципального управления) районная администрация подчинялась главе районной администрации, с одной стороны, и соответствующему подразделению региональных органов государственной власти, с другой стороны. Система отраслевого финансирования фактически утверждала этот принцип, сосредотачивая реальные рычаги власти в руках регионального правительства.
В 1990-х годах привходит процесс укрепления исполнительной ветви власти. Причем этот процесс происходит практически на всех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и на уровне муниципальных образований. Усиление административной модели управления на уровне районов связано было с подчинением представительных органов власти исполнительным. Этому способствовало то, что на уровне муниципальных образований практически все депутаты, кроме председателя исполняли свои обязанности на не освобожденной основе, что превращало их в непрофессионалов, которые при разработке конкретных вопросов соглашались с инициативами администрации. Процесс этот был инициирован предыдущим Главой РК Ю. Спиридоновым, который стремился выстроить единую вертикаль административного управления на всей территории республики, несмотря на вполне неоднозначные положения Конституции и федерального закона. Как уже упоминалось, даже, несмотря на то, что положение о рекомендации Главой РК глав МО муниципальными совета было признано несоответствующим со времени его принятия, оно применялось на практике во время выборов 1999 года.
Усиление административной ветви власти в МО РК продолжалось и после смены республиканской власти. Теперь это было связано с изменением процедуры выборов глав МО. В некоторых районах были изменены уставы через процедуру референдума, что привело к отдельным выборам глав МО. В 2003 году прошли выборы 16 глав МО, среди которых в 14 МО были выбраны главы администрации или их заместители.
Таким образом, в РК вплоть до 2003 года сохранялась тенденция к усилению административной, а точнее исполнительно-распорядительной власти на местном уровне.
Подобная система была эффективной при условии реализации принципа двойного подчинения и линенйно-функциональной системы управления, превращающей местное самоуправление в местное управление. При этой системе на основе централизованного отраслевого финансирования распределялись средства на здравоохранение, образование, социальную поддержку населения. Таким образом, администрация МО снимала с себя финансовую ответственность и ответственность за соблюдение федеральных мандатов в социальной сфере.
Подобная система управления сохранялась в РК в некоторых отраслях, и после принятия местного закона о местном самоуправлении. В этом отношении показателен опыт министерства здравоохранения в РК в конце 1990-х годов. Все медицинские учреждения на территории муниципальных образований напрямую подчинялись министерству здравоохранения. По заявлению представителей министерства образования это была вынужденная мера, связанная с тем, что данная схема управления дает возможность прямого финансирования объектов здравоохранения, что спасает отрасль от развала. В определенном отношении они были правы, поскольку данный тип управления существенно упрощал процедуру финансирования.
Функции муниципальных образований были определены законом «О местном самоуправлении в РК» 1998 года. Основная проблема: наряду с передачей полномочий на муниципальный уровень отсутствовал механизм передачи материальных средств для реализации этих полномочий. До 1998 г. материальные средства распределялись следующим образом: из республиканского бюджета выделялись деньги на отраслевое министерство, исходя из той цифры, которая была заложена в бюджет. При этом сумма включала расходы и на подразделения в муниципальных образованиях. То есть речь шла о прямом финансировании по отраслевому принципу. Бюджетная самостоятельность МО после 1998 года существенно усложняет процесс финансирования учреждений здравоохранения, образования и социальной защиты. Теперь МО сами определяют потребности в средствах на обслуживание социальной сферы. При формировании дефицитного бюджета бюджеты дотируются за счет средств Фонда поддержки муниципальных образований. Отраслевые министерства оказались отныне не в состоянии обеспечивать основные стандарты в социальной сфере, поскольку поддержка МО осуществлялась не на целевой основе, а за счет поддержки бюджета в целом. Таким образом, на уровне МО происходило невыполнение даже тех минимальных социальных стандартов, которые были обязательны на региональном уровне46. Поэтому инициатива министерства здравоохранения после 1998 года выглядела как своего рода геройское невыполнение принципов бюджетной самостоятельности МО во имя соблюдения минимальных стандартов в сфере здравоохранения.
Таким образом, в РК в течение 1990-х. 2000-х годов сохранялась тенденция к укреплению административной власти, которая предполагала отраслевой принцип построения администрации и государственную опеку над основными социальными сферами: здравоохранением, образованием, социальным обеспечением.
Как уже отмечалось, в связи с изменившейся системой финансирования и дотирования МО, отсутствие целевого финансирования здравоохранения, образования и социальной сферы приводит к тому, что дефицит муниципальных бюджетов не позволяет финансировать эти отрасли в полном объеме. Как и в других регионах, в Республике Коми эта проблема была обозначена как передача государственных полномочий на муниципальный уровень без достаточного финансового обеспечения. При этом конституционная норма о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти не только административными работниками, но и депутатами представительных органов МО в 1999 году воспринимается как недоразумение «Депутаты МО критично оценивают положение федерального закона о МСУ, согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Неправильным такое положение считают 31, 7%, неоднозначно относятся – 33, 9%»47.
Фактически в РК, как и в других регионах, складывается как наиболее желательная модель местного самоуправления по советскому образцу, то есть минимальная свобода местных администраций при 100% финансировании основных направлений. Это обусловлено тем, что в отличие от федеральных и региональных бюджетов где доходы превышают расходы «доля затрат МО в консолидированном бюджете страны возросла с 27 до 34%, а доходная сократилась с 29 до 30%»48. При условии, что политика сокращения государственных расходов осуществлялась за счет передачи ряда полномочий (здравоохранение, образование и пр.) на муниципальный уровень, можно смело сказать, что именно за счет местных бюджетов и произошло это сокращение. Однако с финансовой точки зрения переход на стопроцентную бюджетную обеспеченность МО оказывается не более чем утопией. «Доля МСУ в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет почти треть. Это означает, что увеличение финансирования местных бюджетов до требуемого уровня в три-четыре раза полностью должно поглотить бюджет страны, и даже этого может оказаться недостаточно»49.
Невозможность возвращения к административной системе местного управления связана, как мы в этом убедились с невозможностью в полном объеме финансировать социальную сферу и образование. Передавая эти сферы управления на местный уровень государство, таким образом, отказалось от многих популистских решений в сфере социального обеспечения, которые были в свое время приняты в условиях политической конкуренции между правыми партиями, стоящими у власти и коммунистической оппозицией. То есть, на сегодняшний день государство просто не в состоянии обеспечить стопроцентное финансирование социальной сферы. Результатом этого становится хронический дефицит местных бюджетов.
Другой причиной дефицитности местных бюджетов является жилищно-коммунальное хозяйство. В советское время на территории Коми большая часть жилищного фонда находилась в ведомственном распоряжении. Особенно это касается северных городов, где каждое градообразующее предприятие имело свой жилой фонд и соответствующую систему обслуживания. С другой стороны, оплата за жилье погашалась за счет т.н. фондов общественного потребления, т.е. за счет централизованных дотаций на жилищно-коммунальную сферу. Как и в области социальной политики, передача ЖКХ на уровень местного самоуправления означало сокращение государственных расходов за счет переложения финансовой ответственности на негосударственный уровень управления.
То есть первый шаг в реформе местного самоуправления можно характеризовать как передачу ответственности за выполнение основных жизнеобеспечивающих функций на уровень местного самоуправления при сохранении старой модели управления, предусматривающей линейно-функциональную структуру и систему двойного подчинения местных функциональных руководителей.
В таком противоречивом состоянии местное самоуправление существует и по сей день. С одной стороны, декларируемая самостоятельность местных бюджетов и отделение местного самоуправления от государства не обеспечиваются, да и не могут быть обеспечены за счет местных бюджетов, что предполагает зависимость МСУ от региональной власти, и реанимирует модель местного управления по линейно-функциональному принципу.
Модель функционального управления на муниципальном уровне в соответствии с ФЗ №131.
В первую очередь, необходимо отметить, что закон в соответствии с конституционной нормой отделяет муниципальное управление от государственного и признает его совершенно самостоятельной структурой. В месте с тем, здесь предполагается отделение районного уровня управления от поселенческого. Таким образом, схема муниципального управления обобщенно выглядит таким образом:
Органы государственного управления
Муниципальный район
Сельское, городское поселение
Таким образом, отсутствие системы подчинения между государственным управлением и различными уровнями муниципального управления предполагает самостоятельность муниципальных образований в создании функциональной структуры управления, отказ от принципа двойного подчинения, то есть речь идет о том, что линейно-функциональная модель организации муниципальной администрации не может быть применена в организации муниципального управления. Увеличение ответственности на поселковом уровне предполагает возможность задействования негосударственных ресурсов для решения жизненно-важных проблем поселения. Именно этот резерв, как уже отмечалось, может в определенной степени компенсировать нехватку бюджетного финансирования. То есть сущность реформы сводится к тому, что решение бюджетного дефицита МСУ должно осуществляться за счет оптимизации управления.
В этом случае можно говорить о том, что администрация поселков обладает определенной свободой в реализации управленческих целей, что предполагает формирование общественной инициативы, подключение нераскрытых ресурсов для решения задач муниципального управления. Иными словами речь идет о пробуждении своего рода «духа предпринимательства» в системе муниципального правления50.
Уровень муниципального района и городского округа также ориентируются на создание аналогичных ресурсов. В этом отношении их деятельность можно рассматривать как создание условий для действий общественных организаций и частных компаний в сфере социального обслуживания населения и жилищно-коммунального хозяйства. Это значит, что администрации муниципальных образований на этом уровне не ведут никакой хозяйственной деятельности, а организуют работу МО за счет привлечение частных компаний и общественных организаций на основе муниципального заказа. В этом отношении предшествующая реформа ЖКХ, в результате которой была практически достигнута 100% оплата населением жилищных услуг позволяет привлечь акционированный капитал к сфере ЖКХ и другим сферам жизнедеятельности муниципального образования. Таким образом, реализованная реформа существенным образом позволит уменьшить нагрузку на бюджеты районов и городских округов.
Таким образом, вне зависимости от того в какой форме осуществлена территориальная организация местного самоуправления в форме муниципального района или городского округа ее суть сводится к предоставлению возможности задействования внутренних ресурсов оптимизации управления процессами жизнедеятельности МО.
В РК, как и в других регионах, одноуровневая модель городского округа была воспринята как возможность сохранения существующей системы административного управления на муниципальном уровне, что привело к стремлению региональной власти увеличить количество городских округов до 9. В этом отношении судьба реформы может быть рассмотрена с точки зрения двух возможных сценариев: 1. Городской округ воспринимается как возможность сохранения одноуровневой модели с существующей административной системой муниципального управления. 2 Городской округ рассматривается как частный случай (имеющий городскую специфику) общей тенденции перенесения решений на уровень общественной инициативы.
При осуществлении второй модели реформа муниципального образования может осуществляться в рамках общей тенденции децентрализации государственного управления. В противном случае на деле сохраняется административная модель управления, предполагающая фактическое подчинение муниципальных образований районного уровня региональной власти. Это оказывается, возможно, благодаря активному использованию административного ресурса на выборах глав МО, депутатов советов МО, проведение избирательной политики в процессе дотирования муниципальных бюджетов из регионального фонда поддержки муниципальных образований, передача государственных полномочий на муниципальный уровень без достаточного финансового обеспечения.
Таким образом, для того, чтобы работала схема децентрализации муниципального управления и создания новой функциональной модели необходимо избавиться от основного признака местного управления, связанного с линейно-функциональной моделью и принципом двойного подчинения. Правовая база, определяемая 131 ФЗ, вполне гарантирует самостоятельность следующих звеньев муниципального управления: муниципального района, городского округа, поселковых муниципальных образований.
Это определяется в первую очередь, четким определением механизма выравнивания муниципальных бюджетов на районном и поселковом уровнях.
Во вторых, это определяется разграничением полномочий в сфере управления образованием, здравоохранением и в сфере социальной поддержки населения. Указанные выше недостатки, являлись результатом непоследовательной политики федеральной власти в сфере местного самоуправления. В определенном смысле можно сказать о том, что сокращение государственных расходов в конце 90-х годов было осуществлено за счет передачи ряда полномочий на муниципальный уровень. В ФЗ № 131 этот недостаток исправляется за счет того, что в ведение муниципальных образований входит не организация медицинского обслуживания населения и организация образовательного процесса, равно как и выполнение федеральных стандартов на муниципальном уровне, но лишь материально
техническое обеспечение этих отраслей. Предполагается четко разделить функции МО в решении социальных вопросов. Если передача государственных полномочий на муниципальный уровень считается целесообразным, то это процесс осуществляется на основании соответствующего закона субъекта РФ. При этом передача полномочий сопровождается соответствующими финансовыми средствами. Для этого на региональном уровне создается соответствующий фонд. Средства из него относятся к несобственным источником поступления финансовых средств МО. Их поступление гарантируется соответствующим законом.
Как видно из вышеизложенного, с преодолением наследия местного управления связаны следующие шаги, предусмотренные законом МО:
Наличие этих факторов формирует реальные предпосылки для решения политического вопроса, связанного с самостоятельностью муниципальных образований и формирования полноценных органов общей компетенции, а именно администраций муниципальных образований.
Возможность интерпретации закона ФЗ№ 131
Ресурсы, обеспечивающие соответствующие интерпретации законодательства о муниципальном управлении
V.4 Функциональное управление на муниципальном уровне. Принципы формирования новой модели управления
Эти предпосылки создают возможность формирования новой модели муниципального управления. Сущность этой модели основывается на принципе целевого программирования, а также принципов, заложенных в идеологии нового государственного менеджмента.
Принцип целевого программного управления.
В учебной литературе принцип целевого управления, как правило, связан с понятием целевой программы. Под целевой программой понимается принятие нормативных, административных действий на основе прямого финансирования определенных сфер жизнедеятельности общества, как правило. Программы связаны с необходимостью получения определенного эффекта в управляемом объекте и осуществляются государством в тех областях общественной жизнедеятельности, которые по тем, или иным причинам не могут быть решены на уровне бизнес управления и общественного управления. Метод целевых программ используется в образовании, здравоохранении, в сфере социальной поддержки населения, в области охраны правопорядка, в военной сфере и пр.
Метод целевого управления предполагает создание целевых программ. В соответствии с уровнем управления программы бывают федеральными, региональными и муниципальными. Вместе с тем, сосуществование линейно-функциональной модели управления и программного целевого управления позволяет рассматривать последнее как ряд экстренных мер предпринимаемых властью для исправления ситуации в объекте управления. В подобных условиях с неизбежностью возникает ситуация дублирования функций, что приводит к росту штатного состава сотрудников институтов управления, к его неэффективности.
Линейно-функциональная модель управления, как и управление по отраслевому принципу связано с формированием и существованием бюрократической системы, предполагающей неизменность объекта управления. Более того, подобная модель способна оказывать обратное воздействие, стремясь сохранить ту структуру объекта, которая зафиксирована в управляющей структуре, то есть в функциональном делении управляющей системы.
Принцип программно-целевого управления предполагает не только возможность приспособления управляющей системы к изменениям своего объекта, но и возможность с помощью управленческих воздействий прогнозировать и воздействовать на изменения в объекте управления.
Вкратце процесс целевого управления можно описать следующим образом. Для управляющей системы существуют как желательные, так и нежелательные изменения. Возможность нежелательного изменения объекта называется риском. Прогнозируя развитие объекта, определяются возможные основные риски. Исходя из полученных рисков, строится дерево рисков. То есть каждый из возможных рисков определяется через те причины, которые могут привести к его возникновению. Таким образом. Каждый фактор риска разбивается на соответствующие факторы риска второго порядка. Построение дерева рисков представляет собой многоуровневый процесс, где количество уровней определяется возможностью и целесообразностью управленческого воздействия.
Дерево рисков непосредственно соотносится с деревом целей, которое представляет собой перечень объектов целевого воздействия, которые полностью соответствуют дереву рисков. В свою очередь. Каждая цель предполагает определенный перечень управленческих воздействий, то есть функций, которые необходимо предпринять для предотвращения возможного риска и нежелательного развития объекта управления.
Дерево рисков и целей
Риск1 Риск2 Риск3
Причина1.1 причина 1.2 Причина2.1 причина 2.2 Причина 31 причина 3.2
Цель1 Цель2 Цель3
Функция1.1 Функция1.2 Функция2.1 Функция2.2 Функция3.1 Функция3.2
Ресурсное обеспечение функций, определяемое нормативными актами муниципального уровня.
Наличие органов общей компетенции на местном уровне предполагает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. Таким образом, основываясь на принципе целевого управления возможно самостоятельное определение функций исполнительно-распорядительного органа муниципального образования. Как представляется автору данного пособия подобная, процедура должна осуществляться в соответствии с основными принципами, определенные «Федеральной программой реформирования государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 гг.)».51.
Основные принципы целевого управления, в соответствии с федеральной программой реформирования государственной службы.
Основное понятие связано с результатом деятельности органа государственного и муниципального управления «Под ним понимается качественный или количественный показатель (индикатор), характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению цели организации. Это показатель, позволяющий определить, действительно ли организация (орган власти, программа, агенство, государство) достигает поставленной цели»52.
Показатели результативности должны обладать основными пятью свойствами.
.
По видам выделяют следующие типы показателей.
Показатели вложенных ресурсов: денежные, материальные, количество персонала, характеристика оборудования и материальной обеспеченности.
Показатели непосредственного результата деятельности. Этот показатель связан с количеством товаров и услуг, произведенных органом власти (количество отремонтированных зданий, приобретенного оборудования, количество случаев оказания социальной, консультативной и др. помощи различным группам населения.
Показатели конечного эффекта. В данном случае указывается объект управленческого воздействия и указывается изменение его состояния в результате этого воздействия. В этом показателе описывается: желаемый эффект, целевая группа населения, параметр состояния данной группы, количественные характеристики измерения параметра, временной период.
Показатели рабочих процессов. Этот подход отражает управленческую деятельность, и показатель может формулироваться как доля операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе.
Из перечисленных показателей только два средних, а именно показатели конечного эффекта и показатели непосредственного результата определяют действие органа муниципального управления по отношению к внешней среде.
При этом определение целей деятельности органов муниципального управления непосредственно связано с формированием показателей конечного результата. Определение функций подразделений органа муниципального управления связано с показателями непосредственного результата.
При этом необходимо выделить взаимосвязь между непосредственным и конечным результатом деятельности. Эта взаимосвязь определяется следующими закономерностями.
Исходя из перечисленных закономерностей, можно определить «идеальную» модель построения органа муниципального управления. Она определяется следующими параметрами:
Задается цель в показателях конечного эффекта
Два типа показателей, соответственно, определяют и типы задач, при решении которых они используются.
Использование показателей конечного результата и непосредственного эффекта
|
Показатели конечного эффекта |
Задача: целеполагание, проектное, программно-целевое управление. Использование: бюджетирование по результатам, планирование, оценка и исполнение на основе конечных результатов |
|
Показатели непосредственного результата |
Задача: текущая регулярная деятельность органов власти, деятельность подведомственных организаций. Использование: подсчет стоимости функции, анализ эффективности бюджетных расходов, «покупка результатов |
Эти два тип показателей используются для создания основных документов, определяющих деятельность муниципального органа власти и его подразделений. Процесс создания этих документов, а точнее основного из них – положения об органе муниципального управления и документов, регламентирующих деятельность структурных подразделений органа муниципального управления, должностных инструкций представляет собой двух ступенчатый процесс. Результатом определения целей и показателей конечного результата является создание положения об органе муниципального управления. Схематично это может выглядеть следующим образом.
В свою очередь, для разработки документов, регламентирующих деятельность структурных подразделений и определения должностных обязанностей муниципальных служащих необходим перечень функций и непосредственных результатов. На основании перечня функций в положении фиксируются только функции имеющие воздействие на объект управления и подтвержденные соответствующим показателем непосредственного результата. Этот процесс выглядит следующим образом
Определение функционала органа муниципального управления, в соответствии с методикой реформирования государственных и муниципальных органов власти является основным, но не окончательным звеном в системе целевого управления. Так, основной задачей ликвидации излишних и дублирующих функций в аппарате управления является определение баланса между средствами бюджета, направленными на выполнение функции и конечным эффектом. Это предполагает определение стоимостных характеристик функций, введение определенных единиц измерения показателей непосредственного результата. И, наконец, определенное влияние количественных и качественных характеристик показателей непосредственного результата на показатели конечного результата.
При этом, возможно, что само понятие функции в реализации конечного результата может оказаться довольно условным и при оценке стоимости конечного результата, будет использоваться более гибкая характеристика, такая как деловой процесс, который может носить межфункциональный характер. То есть может так оказаться, что выполнение целостной функции будет нецелесообразным, а наиболее эффективно будет включить в состав делового процесса лишь часть функции, интегрирующейся с другими этапами достижения цели. Такое изменение в планировании бюджетных расходов на достижение цели является вполне закономерным и может представлять собой заключительную стадию реформирования деятельности муниципального управления на основе целевого принципа.
Важным моментом в соотнесении конечного результата и затраченных на его получение средств является достоверность информации, на основе которой осуществляется анализ. Поэтому важнейшим принципом информационной политики является открытость информации со стороны органа управления и организации каналов поступления информации от граждан и пользователей услуг органа управления.
И, наконец, важнейшим требованием является принятие антикоррупционных мер, связанных как с организационными мероприятиями (принцип одного окна), так и с нормотворческой деятельностью, связанной с формированием антикоррупционных элементов нормативных актов.
Таким образом, в основе процесса управления на основе целевого управления лежит основной принцип бизнес администрирования: взаимосвязь затрат и конечного эффекта на основе баланса. Это предполагает введение принципа финансового менеджмента, основанного на составлении бюджета через систему оценки стоимости конечного результата через подсчет стоимости функций и деловых процессов.
Принцип целевого управления предполагает последовательную реорганизацию функционала органа муниципального правления, изменение принципов формирования должностного регламента, штатного расписания, изменение базового подхода формирования бюджета, изменения информационной политики и информационного обеспечения деятельности органа муниципального правления.
Подробно методика проведения принципа целевого управления изложена в соответствующих публикациях53..
V Муниципальная служба
V.1 Понятие муниципальной службы. Взаимосвязь функций местного самоуправления и муниципальной службы.
Исходным определением, лежащим в основании понятия «муниципальная служба» является понятие муниципальной должности. Понятие муниципальной должности связывает функцию органа местного самоуправления с человеком, исполняющим обязанности по реализации этой функции. Если обратиться к материалу предыдущей главы, то исходным моментом для определения понятий муниципальная служба и муниципальный служащий, является последнее звено функционального описания деятельности муниципального органа управления, а именно должностная инструкция. Именно поэтому определение муниципальной должности в ФЗ № 8 от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» предшествует определению муниципальной службы. «Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей» (ст.1 п.1).
При этом следует отметить, что муниципальные должности подразделяются на те, которые осуществляются на выборной основе (депутаты, главы МО и пр.) и на те, которые осуществляются на постоянной основе. Понятие муниципальной службы распространяется только на должности, осуществляемые на постоянной основе. «Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной» (ст.2, п.1).
Равно как и государственная служба, муниципальная служба представляет собой профессиональный институт, основывающейся на единой практике, которая нормируется соответствующими нормативными актами. Необходимость выделения муниципальной службы в отдельный профессиональный институт связана с основными принципами муниципальной службы. Условно эти принципы можно разделить на общеполитические, связанные с тем, что муниципальная власть является публичной властью и реализует на местном уровне общенациональные задачи. К этим принципам относятся:
Ко второй группе принципов относятся принципы, выделяющие муниципальную службу в отдельный институт.
Принцип профессионализма и компетенции муниципальных служащих предполагает его определение как профессиональный институт, предполагающий соответствующую профессиональную подготовку. Как и всякий профессиональный институт, он предполагает наличие учебных заведений, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих. Соответствующие учебные программы определяют содержательные требования к компетентности муниципального служащего и определяют этапы прохождения муниципальной службы, связанные с конкурсным отбором, аттестацией и присвоением квалификационного разряда. Этот принцип задает основу соответствия муниципального служащего, занимаемой им должности
Принцип ответственности муниципального служащего за надлежащее и ненадлежащее исполнение им своих обязанностей предполагает отделение муниципального служащего от должностных лиц органа муниципального управления, осуществляющих свою деятельность на основе результатов муниципальных выборов депутатов и должностных лиц муниципальных образований. Депутаты и должностные лица несут политическую ответственность перед избирателями, и контроль за из деятельностью осуществляется на основе законодательства о выборах в ораны местного самоуправления, а также на основе соблюдения Федеральных законов, законов субъектов Федерации и муниципальных нормативно-правовых актов. Муниципальные служащие несут ответственность только в рамках тех обязанностей, которые определены законодательством о муниципальной службе, положением об органе муниципального управления и соответствующей должностной инструкцией.
Принцип равного доступа к муниципальной службе предполагает, то, что нет никаких ограничений на право занимать муниципальную должность, кроме тех, которые определяются профессиональной спецификой.
Принцип единства муниципальной службы предполагает единство стандартов профессиональной деятельности, связанной с тем, что местное самоуправление является публичной властью, реализующей общенациональную политику в рамках соответствующей компетенции.
С этой спецификой муниципальной службы связан также принцип правовой и социальной защищенности муниципального служащего. В отличие от остальных профессий муниципальная служба предполагает отделение личных интересов муниципального служащего от его обязанностей, связанный с функционированием органа муниципального управления. Должность не может быть источником дополнительных доходов. Кроме того, жалование муниципального служащего является основным доходом муниципального служащего, при этом законом ограничивается перечень дополнительных доходов. Подобное ограничение компенсируется соответствующими социальными гарантиями. Природа этих ограничений является результатом того, что муниципальный служащий в пределах своей компетенции наделяется соответствующими правами и полномочиями необходимыми ему для выполнения своих должностных обязанностей.
По этим же основаниям в качестве основного принципа определяется принцип внепартийности муниципальной службы, препятствующий тому, чтобы полномочия, связанные с реализацией муниципальной должности использовались в интересах отдельной социальной группы, политической партии и пр.
Таким образом, специфика муниципальной службы как профессионального института в основном связана с всеобщим характером решаемых ею задач. В этом отношении, муниципальная служба как профессиональный институт по основным параметрам соответствует институту государственной службы. Именно поэтому в ряде нормативно правовых актах содержалась ссылка на возможность регулирования процесса прохождения муниципальной службы соответствующими документами, регулирующими процесс прохождения государственной службы54.
Специфика муниципальной службы состоит в том, что, поскольку муниципальное управление реализует общегосударственные задачи на уровне вопросов местного значения, то она приравнивается к государственной службе. Но поскольку нанимателем муниципального служащего является орган местного самоуправления, работающий на основе принципов самоуправления, то здесь предполагается определенная самостоятельность муниципальной службы. При этом жалование муниципальному служащему выплачивается из бюджета муниципального образования. Ряд вопросов, связанных с организацией деятельности муниципальной службы должен решаться в рамках нормативных актах принимаемых на уровне субъекта федерации и на уровне муниципального образования. Таким образом, по сравнению с государственной службой количество уровней, на которых принимаются нормативные акты, регулирующие прохождение муниципальной службы возрастает.
Иерархия права в этом случае должна была выглядеть следующим образом: ФЗ Закон об основах муниципальной службы, соответствующие законодательные акты субъектов РФ, муниципальные нормативные акты. Однако подобная иерархия права является своеобразной формой, которая скрывает определенное содержание, которое дает возможность выявить перспективную специфику муниципальной службы.
Как мы видели выше, управление на муниципальном уровне, не являлась государственным управлением создает возможности для перехода на управление, основанное на принципах «нового государственного менеджмента», а точнее на программно-целевое управление. Менеджмент, на основе конечного результата и непосредственных показателей предполагает возможность привнесения в институт муниципальной и государственной службы той специфики, которую легче всего реализовать именно в условиях муниципального управления. Если в условиях гражданской службы переход на новые принципы финансирования и управления предполагает создание особого режима финансирования и предполагает создание соответствующей правовой базы для проведения эксперимента, то в условиях муниципального управления многие вопросы, в частности, вопросы, связанные с формированием фонда заработной платы могут решаться на муниципальном уровне55
Таким образом, определенная самостоятельность муниципальной службой является предпосылкой для наполнения этого института новым содержанием. Принципы «нового государственного менеджмента» предполагают наличие определенных качеств у муниципального служащего, которые могут быть определены следующим образом.
Эти качества существенно изменяют требования к прохождению муниципальной службы. Какие механизмы способны сформировать подобные качества у муниципальных служащих. С точки зрения законодателя, подобным механизмом является принцип открытости и конкурентности в поступлении и прохождении государственной и муниципальной службы. Именно на этом основано принятие нормативных актов прямого действия на федеральном уровне, связанных с регулированием прохождения государственной службы. Речь идет, в первую очередь о ФЗ «О системе государственной службе РФ», ФЗ «О государственной гражданской службе РФ, Указе Президента Российской Федерации «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы Российской Федерации» от 1 февраля 2005 г. Указе Президента Российской федерации «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации государственным гражданским служащим» от 1 февраля 2005 г. Указе Президента российской Федерации «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)».
Принцип единства государственной и муниципальной службы предполагает единство ее прохождения и возможность регулировать отношения в рамках муниципальной службы на основе конкурсного отбора, процедур аттестации и сдачи квалификационных экзаменов.
В этом отношении, можно говорить о необходимости принятия соответствующих нормативных актов, регулирующих отношения в рамках муниципальной службы.
Эта проблема решается за счет того, что законодательством на уровне субъекта Федерации предусматривается возможность, приравнивая должностей муниципальной службе к должностям государственной службы. Так, например, в РК Это РЗ «О некоторых вопросах муниципальной службы».
Этот шаг позволяет основу муниципальной службы, а точнее, должность приравнять к должности государственной службы со всеми вытекающими отсюда последствиями, то есть с применением для муниципальной службы процедур прохождения государственной службы.
Принцип открытости и конкурентности прохождения муниципальной службы не реализуется через следующие механизмы:
Создание резерва предполагает возможность привлечения на государственную и муниципальную службу наиболее подходящих кандидатов из представителей различных профессий и социальных групп, то есть речь идет о принципе «бокового входа». Кроме того, процедура создания резерва предполагает возможность его подготовки. Что весьма немаловажно для тех людей, которые решили изменить сферу деятельности и стать государственным и муниципальным служащим.
Принцип конкурсного отбора является реализацией общего принципа конкурентности. Этот принцип позволяет отобрать претендентов на основании единственного критерия, наличия способности выполнять функции муниципального или государственного служащего.
Процедура аттестации и квалификационного экзамена является реализацией принципа «личных заслуг», то есть эта процедура предполагает наличие определенных усилий, которые должен приложить государственный и муниципальный служащий для занятия соответствующей должности или получения классного чина.
Преимущества современного законодательства о государственной, а соответственно, и муниципальной службы состоит в том, что здесь на уровне Указов Президента РФ разработан механизм, позволяющий реализовать принципы конкурентности и открытости государственной и муниципальной службы, определить ее специфику по отношению к другим профессиям и определить специфику правового регулирования этого института по отношения к законодательным актам регулирующим трудовые отношения.
Эта специфика слабо учитывалась в предыдущих законах о государственной и муниципальной службе РФ. Отсутствие подробного определения механизма прохождения государственной и муниципальной службы приводило к тому, что отношения между государственным и муниципальным служащим, с одной стороны, и органом государственного или муниципального управления с другой, регулировались на основе трудового права. Это приводило к тому, что преобладающей стала модель трудового найма в сфере государственной и муниципальной службы, что приводило к игнорированию специфики этого института, которая выражена в основных принципах прохождения государственной и муниципальной службы.
Таким образом, современное законодательство в сфере государственной и муниципальной службы ориентирует на создание конкурентной и открытой модели прохождения государственной и муниципальной службы, что предполагает создание соответствующих механизмов.
V.2. Правовые основы, определяющие прохождение муниципальной службы и подготовку муниципальных служащих в Республике Коми.
Муниципальная служба в РК регулируется следующими законодательными актами: № 8 ФЗ "Об основах муниципальной службы в РФ" от 8 января 1998 г., № 9 РЗ "О некоторых вопросах муниципальной службы в Республике Коми" от 5 марта 2005 г.
До принятия закона "О некоторых вопросах муниципальной службы в РК", на основании ст. 72 ч.2 №25 РЗ "О местном самоуправлении в Республике Коми" от 16 июня 1998 г. муниципальная служба в РК приравнивалась к государственной службе РК. В связи с этим законодатели Республики посчитали нецелесообразным принятие закона "О муниципальной службе в РК" (оставшимся на уровне проекта), поскольку он практически дублировал №25 РЗ "О государственной службе в республике Коми" от 25 марта 1996 г..
В результате выстраивалась следующая иерархия права.
|
ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" |
"Об основах государственной службы в Российской Федерации" |
|
РЗ "О местном самоуправлении в РК" |
РЗ "О государственной службе в РК" |
|
Местные законодательные акты, регулирующие порядок прохождения муниципальной службы |
Правовая коллизия, которая на сегодняшний день определяет основную проблему правового регулирования муниципальной службы, была заложена в представленной иерархии, определенной статьей РЗ "О местном самоуправлении в РК" от 1998 г. С одной стороны, при выработке местных правовых актов (которые на муниципальном уровне так и не были приняты) и при реальной практике организации муниципальной службы муниципальные власти были относительно свободны в выборе той правовой базы, на которую они опирались. Если практика организации государственной службы в РК не соответствовала рамочным нормам федерального закона, то практика организации муниципальной службы могла ориентироваться на федеральную норму. С другой стороны, считалось, что автоматически все нормативные акты, а именно республиканские законы и Указы Главы РК, регулирующие прохождение государственной службы автоматически регулируют и муниципальную службу. Так, например, отсутствие системы классных чинов на республиканском уровне предполагало отсутствие их в сфере муниципальной службы.
Возможность же ссылки на федеральное законодательство проявилось в связи с принятием, с одной стороны №79 ФЗ "О государственной гражданской службе в РФ" от 27 июля 2004 г., №10 РЗ «О некоторых вопросах государственной гражданской службы в Республике Коми» от 5 марта 2005 г., а также № 9 РЗ "О некоторых вопросах муниципальной службы в Республике Коми" от 5 марта 2005 г.
. Теперь иерархия выглядела следующим образом
|
ФЗ №131, "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" |
|
|
РЗ "О некоторых вопросах муниципальной службы в РК" |
"О некоторых вопросах государственной службы Республики Коми |
|
Местные законодательные акты, регулирующие порядок прохождения муниципальной службы |
Конфликтная ситуация в сфере муниципальной службы была вызвана принятием в 2004 году закона "О некоторых вопросах муниципальной службы в РК". Приложение 3 этого закона жестко привязывало оклады муниципальных служащих к окладам государственных служащих. Кроме того, этот закон определял основные принципы формирования фонда заработной платы муниципальных служащих. Формирование фонда заработной платы госслужащих в РК имеет свои особенности, которые определяются на основе Указа Главы РК "О регулировании оплаты труда государственных служащих РК". Поскольку ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" является законом прямого действия, то МО был опротестован ряд пунктов РЗ "О некоторых вопросах муниципальной службы", не соответствующих федеральному законодательству.
Эта конфликтная ситуация во многом связана с возможностью двоякого прочтения законодательства о муниципальной службы в РК.
Первая возможность. Муниципальная служба на основании РЗ «О некоторых вопросах муниципальной службы РК» приравнивающего должности муниципальной службы к должностям государственной гражданской службы в РК, автоматически регулируется федеральными нормативными актами, являющимися актами прямого действия. В этом случае муниципальная служба рассматривается как государственная гражданская служба. Этот подход к определению рассматриваемого института имеет свои преимущества и недостатки. К преимуществам относятся
К недостаткам данного подхода относятся
Возможность иного прочтения законодательства о муниципальной службы связана со спецификой этого института, которая связана с решением местных вопросов.
В этом случае муниципальная служба рассматривается как самостоятельный профессиональный институт, а РЗ “О некоторых вопросах муниципальной службы” как частный нормативный акт, решающий проблему регулирования оплаты труда муниципальных служащих и предоставления соответствующих гарантий. К достоинствам этого подхода относится:
К недостаткам этого подхода относится.
Варианты прочтения закона «О некоторых вопросах муниципальной службы в Республике Коми»
Достоинства Достоинства
Недостатки Недостатки
V.3. Общая характеристика кадрового состава муниципальной службы в республике Коми на 2004 год.
Общая характеристика.
Численность муниципальных служащих в РК составляет 2033. Распределение муниципальных служащих на количество населения неравномерно и зависит от специфики муниципального образования56.
|
№ |
Муниципальное образование |
Территория тыс. кв.км |
Численность населения тыс чел |
Число жителей на 1 кв. км |
Численность муниципальных служащи |
Кол-во мун. служащих на 1000 человек |
|
1. |
Республика Коми |
416 |
1005,7 |
2,4 |
2033 |
2,02 |
|
2 |
Сыктывкар |
0,7 |
244,2 |
333,0 |
241 |
0,9 |
|
3. |
Воркута |
24,2 |
130,1 |
5,4 |
171 |
1,3 |
|
4 |
Вуктыл |
22,6 |
17,9 |
0,8 |
76 |
4,24 |
|
5 |
Инта |
30,1 |
44,9 |
1,5 |
86 |
1,91 |
|
6. |
Печора |
28,9 |
65,5 |
2,3 |
124 |
1,89 |
|
7 |
Сосногорск |
16,5 |
52,0 |
2,7 |
102 |
1,96 |
|
8 |
Усинск |
30,6 |
53,0 |
1,7 |
97 |
1,83 |
|
9 |
Ухта |
13,2 |
126,9 |
9,6 |
184 |
1,44 |
|
10 |
Ижемский |
18,4 |
21,3 |
1,2 |
76 |
3,56 |
|
11 |
Княжпогостский |
24,6 |
28,9 |
1,2 |
67 |
2,31 |
|
12 |
Койгородский |
10,4 |
9,8 |
0,9 |
56 |
5,71 |
|
13 |
Корткеросский |
19,7 |
23,4 |
1,2 |
77 |
3,29 |
|
14 |
Прилузский |
13,2 |
24,4 |
1,9 |
88 |
3,60 |
|
15 |
Сыктывдинский |
7,4 |
24,4 |
3,2 |
82 |
3,44 |
|
16 |
Сысольский |
6,1 |
16,8 |
2,7 |
66 |
3,92 |
|
17 |
Троицко-Печорский |
40,7 |
17,3 |
0,4 |
4,16 |
4,16 |
|
18 |
Удорский |
35,8 |
24,8 |
0,7 |
102 |
4,11 |
|
19 |
Усть-Вымский |
4,8 |
33,5 |
7,0 |
81 |
2,41 |
|
20 |
Усть-Куломский |
26,4 |
31,9 |
1,2 |
116 |
3,63 |
|
21 |
Усть-Цилемский |
42,5 |
15,3 |
0,4 |
69 |
4,5 |
Возрастной состав муниципальных служащих РК: в возрасте до 30 лет 281, до 30-39 лет 439 до 40-49 лет 844, 50-59 лет 451.
Из них мужчин 443, женщин 1590.
Имеющих высшее профессиональное образование 1373, среднее профессиональное 616, начальное профессиональное 44.
В зависимости от стажа работы муниципальные служащие распределяются следующим образом: до 1 года 205 человек, от года до 5 лет 566 человек, от 5 до 10 лет 378 человек, от 15 лет 359 человек.
Тема, связанная с исследованиями института муниципальной службой является весьма актуальной в связи с проведением административной реформы. Организация муниципальной службы представляет собой систему, которая определяется как внешней средой, так и внутренней. Тип этой организации может превращаться в сугубо бюрократическую организацию, находящуюся вне общественного и политического контроля, с одной стороны, и в административный аппарат, подчиненный политическим институтам и определяющий свою деятельность на основе принципов современного менеджмента.
К внешним факторам, относятся организация политической власти и организация управления социальными процессами. К внутренним факторам можно отнести такой параметр как профессионализация муниципальной службы. При этом существует определенная зависимость между политическим процессом и стабильностью работы государственной и муниципальной службы. Политизация системы административного управления приводит к нестабильности работы органов муниципального управления. Кроме того, это приводит к социальной незащищенности муниципальных служащих, которые выполняют свою работу на постоянной основе. В связи с этим, основная задача законодательных актов о муниципальной службе – это отделение системы политического управления от системы административного управления. Это связано с развитием системы политического представительства. То есть можно говорить о том, что политический процесс, являющийся внешним фактором определяющим отношения в сфере государственной и муниципальной службы оказывает непосредственное влияние на административные отношения в органах муниципального управления.
Региональный политический процесс имеет свою специфику. Сущность ее состоит в том, что, как правило, региональные политические партии не имеют достаточно стабильного кадрового состава, способного возглавить систему политического управления в регионе. В конечном счете, это приводит к тому, что реальными претендентами на власть выступают чиновники высшего административного звена, обладающие опытом решения конкретных региональных проблем. Таким образом, можно сказать о том, что на уровне регионального политического управления осуществляется взаимопроникновение политической и административной составляющей.
Поэтому, исходя из анализа такой внешней характеристики как региональный политический процесс, мы можем задаться вопросом о стабильности работы муниципальных служащих в течение определенного времени.
Важнейшим внутренним фактором, определяющим качество муниципальной службы является профессионализация этого института. Под профессионализацией в данном случае понимается создание профессионального сообщества муниципальных служащих. Важнейшим моментом дебюрократизации в этой сфере является формирование открытого института муниципальной службы. т.е. речь идет о предоставлении равного доступа на муниципальную службу через механизм конкурсного отбора, и принципа контрактного прохождения службы. Внедрение инновационных управленческих технологий и принципов менеджмента в систему государственного управления предполагает единство финансового и административного управления с приоритетным обращением внимания на достижение конкретных целей, а не на выполнение управленческих процедур. Это в свою очередь предполагает изменение профессионального состава муниципальной службы. Сущность этого изменения может быть определена как смещение административно-бюрократической составляющей деятельности государственных институтов в сторону бизнес администрирования
Одним из важнейших факторов, определяющих качество муниципальной службы как профессионального института, и является исследование управленческой культуры. При этом под традиционной управленческой культурой понимается стремление служащего к гарантированному карьерному росту, стабильному развитию органа государственного управления, к стремлению снять ответственность с себя, а также безынициативность. С этими качествами, как правило, должно коррелировать отрицательное отношение к конкурсному принципу отбора на муниципальную службу и к прохождению службы на основе контракта.
В соответствии с вышесказанным, противоположная управленческая культура определяется через инициативность, творческий подход к делу, меритократическому отношению к карьере, а также в поддержке контрактного прохождения муниципальной службы.
Кроме того, последний тип управленческой культуры возникает на основе гражданско-правовых отношений, то есть он возможен только в том случае, если государственными служащими этот институт осознается как институт гражданского общества. Поэтому, исследуя профессионализацию в сфере государственной гражданской службы необходимо обратить внимание на анализ гуманитарного и административного ресурсов.
Таким образом, при исследовании кадрового потенциала муниципальной службы в РК необходимо обратить внимание на то какие критерии ими выбираются как повышающие эффективность деятельности государственной службы, и наоборот. Кроме того, следует обратиться к исследованию демократического гуманитарного и административного ресурсов.
Под гуманитарным ресурсом понимается совокупность личностных свойств и качеств, которые реализуются в процессе управления.
Под демократическим ресурсом в сфере государственного и муниципального управления понимается возможность участия самих служащих, а также государственных и общественных институтов в процессе принятия решений.
Под административным ресурсом понимается совокупность формальных и неформальных отношений между служащими аппарата управления, складывающихся при выполнении последними своих служебных обязанностей, прежде всего, в процессе принятия решений.
Основная гипотеза исследования базировалась на таком универсальном принципе как политико-административная дихотомия. Это позволяло сделать предположение о том, что со времени принятия законодательных актов, регулирующих прохождение государственной и муниципальной службы. появилась основа, для демократизации процесса государственного и муниципального управления. Это должно было выразиться в стабильности функционирования муниципальной службы как социального и профессионального института. Стабильность функционирования муниципальной службы должна была определяться постоянством показателей, связанных с основными ресурсами функционирования государственной и муниципальной служб Республики Коми
В течение 2001 и 2004 гг. проводилось исследование государственной и муниципальной службы в Республике Коми. Было опрошено в каждом исследовании 1031 человек, из них 68 % муниципальных служащих
Полученные результаты свидетельствуют в целом о стабильности кадрового потенциала государственной и муниципальной службы Республики Коми по основным параметрам опроса. Так, исследовались следующие показатели: эффективность кадровой политики, гуманитарный, демократический и административный ресурсы. Так, при исследовании эффективности кадровой политики опрашиваемыми были отмечены следующие показатели: по критериям оценки эффективности органа государственного и муниципального управления: устойчивое развитие подведомственной сферы: (91,9%), количество выделяемых бюджетных средств на подведомственную сферу (81, 9), количество услуг, оказанных органом государственного управления: (81,2). Во вторую группу критериев вошли такие показатели как «количество принятых решений и программ» (59,1%), «количество жалоб и обращений граждан в соответствующую структуру» (51,3%), В целом распределение по группам критериев соответствует показателям 2001 года за исключением того, что в 2001 году большее количество работников отдавало предпочтение «количеству оказываемых услуг перед количеством бюджетных средств, выделяемых на подведомственную сферу.
Фактически три пятых госслужащих в той или иной степени переживают на работе стресс, связанный с чувством риска. Только треть опрошенных, 31,5% заявили, что они «никогда не рискуют» при выполнении своих служебных обязанностей. 10,1% не смогли определенно высказаться по данному вопросу. Этот показатель существенно изменился по сравнению с 2001 годом, когда всего лишь 17% опрошенных ответили, что они рискуют постоянно. Этот фактор может быть воспринят как повышение уровня ответственности у служащих категории В.
Снизился показатель, связанный с внедрением нововведений. Так в 2004 году 22% опрошенных довольно часто сталкиваются с необходимостью нововведений против 31% в 2001 году.
По-прежнему не пользуются популярностью такие меры повышения эффективности деятельности государственных служащих как аттестация, конкурсная и контрактная системы найма на работу. И по-прежнему отдается предпочтение «справедливой системе продвижения по карьерной лестнице. В этом отношении показатели находятся на уровне 2001 года.
По сравнению с 2001 годом несколько изменились показатели, связанные с факторами отрицательно влияющими на эффективность деятельности государственного служащего. Так, в 2004 году коррупция признается в этом отношении как менее значимый фактор по сравнению с задержкой карьерного роста. Конкуренция при найме на работу по-прежнему считается фактором, снижающим эффективность деятельности государственного служащего у каждого пятого служащего.
При исследовании гуманитарного ресурса у государственных и муниципальных служащих РК была выявлена следующая динамика по сравнению с 2001 годом:
В отношении распределения должностных обязанностей с 2001 г. существенных изменений не произошло, хотя, в целом, заметно некоторое снижение числа неудовлетворенных по этому показателю. Показатель неудовлетворенности условиями труда в 2004 г. остается по-прежнему высоким, несмотря на некоторые положительные изменения по сравнению с уровнем 2001 г. Степень неудовлетворенности вознаграждения труда значительно (на 18%) возросла по сравнению с данными за 2001 г., когда общее число неудовлетворенных составило 42% («скорее не удовлетворены» - 30% респондентов, «совершенно не удовлетворены» – 12%).
В сфере профессиональной идентификации по сравнению с 2001 годом не произошло изменений 73% идентифицировали себя с государственными служащими, при этом речь идет и о муниципальных служащих
Сравнивая данные по ценностным ориентациям государственных и муниципальных служащих с результатами опроса 2001 года, можно отметить, что этот набор из трех доминирующих ценностей изучаемой профессиональной группы остается стабильным, но если в 2004 г. второе место после семьи занимает работа, то 2001 г. на втором месте по значимости после семьи находилось образование.
Таким образом, можно говорить о достаточно сплоченной профессиональной группе с высоким корпоративным духом и преобладанием одинаковых ценностей, в которой профессиональные практики в достаточной степени унифицированы.
При анализе демократического ресурса показатели в целом остались на том же уровне, что и в 2001 году. Так, по-прежнему в своей деятельности служащие ориентируются в первую очередь на интересы своей организации, затем на требования своей организации и в последнюю очередь ориентируются на предписания руководителя организации. Прежним остался и процент (порядка 37 %) считающих, что руководитель принимает решения не посоветовавшись с подчиненными.
Существенные различия по показателям существуют по отношению к административной реформе. Если в 2001 году 71% считал эту реформу актуальной, то в 2004 году только 48% опрошенных смогли дать однозначную оценку реформе. При этом половина из них высказала положительное мнение, половина отрицательное. Этот параметр показывает, что необходимо обозначить причины подобного отношения к административной реформе у государственных и муниципальных служащих.
Эти результаты опроса свидетельствуют о тенденции наметившейся еще в 2001 году. Несмотря на то, что поддерживали в это время проведение реформы большинство государственных и муниципальных служащих, расхождения при оценке управленческой культуры были примерно такими же. То есть в 2001 году результате кластерного анализа, определяющего эффективность деятельности органа управления выявились три группы: поддерживающая конкуренцию при приеме на работу, регламентацию работы, контрактную систему найма с одной стороны, группу, считающую, что эти меры приведут к снижению эффективности работы, и тех, кто признает в равной степени необходимость этих мер вместе с такими мерами как расширение штатов, стабильное развитие управленческой структуры и пр.
Проведенный в 2004 году кластерный анализ показал, что по-прежнему сохраняются два типа культуры в органах государственного и муниципального управления. При этом значительно возросло количество людей предпочитающих не высказывать свое отношение к административной реформе, идущей по пути демократизации процесса управления.
Заключительный этап исследования был связан с определением параметров административного ресурса, в который исследователи включили совокупность формальных и неформальных отношений между служащими аппарата управления, складывающихся при выполнении последними своих служебных обязанностей, прежде всего, в процессе принятия решений.
Показатели, связанные с самостоятельностью принятия решений и обращение за помощью к вышестоящим руководителям практически не изменилось. Лишь 19 % принимают решения самостоятельно. Существенным фактором, определяющим характер принятого решения, является образование, причем качественный аспект полученного образования (центральный вуз, наличие второго высшего образования и пр.) и доход государственного и муниципального служащего.
За период с 2001 по 2004 год несколько увеличилось число тех, кто считает, что для назначения на руководящую должность значение имеет поддержка коллектива, хотя по-прежнему, поддержка руководства считается решающим фактором.
В 2004 году, как и в 2001 64% опрошенных считали, что у них достаточно полномочий для выполнения своих служебных обязанностей.
Остался прежним показатель, связанный с таким параметром как конфликтность, возникающая при выполнении своих обязанностей. У 57% опрошенных конфликтные ситуации бывают довольно редко. Анализ ответов на вопрос о сферах конфликтных ситуаций позволяет сделать вывод, что чаще всего (36%) эти ситуации возникают в отношениях со смежными подразделениями. На втором месте – прием посетителей (27%). Далее идут конфликты с сотрудниками (23%) и с руководством (22%). В 2001 году распределение было почти таким же, за исключением приема посетителей (33%). В этом плане хуже обстоят дела в органах муниципального управления (стандартизованный остаток по последней альтернативе равен +3,2).
Исследование, определяемое основной гипотезой было связано с конкретной ситуацией, сложившейся в системе политического управления региона. Речь идет о динамике смены политических элит. Так, если в 1990-х годах можно было говорить о том, что основная часть аппарата политического управления была представлена кадрами получившими образование и основной опыт работы в советских и партийных органах, то к началу 2000 года большее влияние на политический процесс начинают оказывать управленцы, пришедшие в политику региона из параллельных структур: образовательных учреждений, учреждений культуры, бизнеса. Этот процесс нашел свое выражение в результатах выборов Главы РК в 2001 году.
Исследовательская группа исходила из того, что процесс смены политической элиты проходил на фоне относительно стабильного административного управления в сфере государственной и муниципальной службы. В соответствии с этим предположением, в качестве основной гипотезы было принято допущение, что, несмотря на некоторые кадровые изменения в аппарате государственной и муниципальной службы кадровый потенциал в целом оставался стабильным по основным показателям. Как видно из приведенных результатов исследования в целом показатели по основным ресурсам функционирования государственной и муниципальной службы не изменились в течение периода, когда происходили существенные изменения в системе политического управления регионом.
В целом можно говорить о том, что основная гипотеза исследования нашла свое подтверждение. Вместе с тем, были получены данные, позволяющие уточнить и конкретизировать предположение, которое лежало в основании предпринятого исследования.
Основанием для подобного пересмотра исходной гипотезы явились результаты замеров по следующим показателям: удовлетворенность условиями труда и отношение к административной реформе. Кроме того, существенные расхождения в этих показателях по сравнению с 2001 годом заставили в несколько ином ключе рассматривать основные распределения по ответам на вопросы, связанные с эффективностью деятельности государственного служащего, органа государственного и муниципального управления, принципов назначения на руководящую должность, профессиональных качеств государственного служащего.
Так, тенденция, отмеченная в 2001 году, нашла свое отражение в кластерном анализе
Здесь было выявлено три основных группы: сторонники открытой системы государственной и муниципальной службы, противники и те, кто занимает неопределенную позицию. По результатам аналогичного анализа (См. приложени3) 2004 года данное соотношение практически не изменилось. Здесь по-прежнему присутствуют два типа управленческой культуры: иерархическо-административный и менеджериальный. То есть в этом смысле показатели остались стабильными.
На 18% изменяется показатель удовлетворенности материальным вознаграждением за труд. Эта тенденция свойственна и всей группе показателей, связанной с удовлетворенностью условиями труда.
Кроме того, изменяется показатель, связанный с оценкой административной реформы. В 2001 году 71% государственных и муниципальных служащих поддерживали необходимость проведения административной реформы. В 2004 году только 48% определилось по отношению к тем шагам реформирования государственной службы, которые были предприняты в последние годы. При этом 24% высказались за проведение реформы, 24% высказались против. Учитывая основную направленность реформирования института государственной и муниципальной службы, связанную с формированием государственного института как профессионального института гражданского общества, предполагающего открытую систему прохождения государственной службы, можно сказать о том, что выявленные в ходе двух социологических исследований группы, отличающиеся по типам управленческой культуры, коррелируют с показателями отношения к реформе. Так и в том и в другом случае мы встречаем одинаковое распределение государственных и муниципальных служащих на три группы.
Исходя из полученных результатов, можно сказать о том, что речь идет об изменении отношения стабильного по своим профессиональным характеристикам института к административной реформе. В 2001 году, когда представления о конкретных шагах реформирования государственной и муниципальной службы было довольно абстрактным, большинство государственных служащих признавали ее необходимость. В 2004 году, когда реформирование института государственной и муниципальной службы уже определялось рядом законодательных актов, предполагающих переход на открытую систему прохождения государственной службы, отношение к реформе существенно изменилось. Изменение такого показателя как оценка условий труда, также находится во взаимосвязи с отношением к административной реформой. Этот показатель говорит о том, что большинство государственных и муниципальных служащих связывало свои ожидания, связанные со стабильным улучшением своего положения с проведением реформы. Эти ожидания не оправдались, поэтому и отмечается резкое изменение показателя.
Полученные результаты дают возможность уточнения предмета исследования, а именно, кадрового потенциала государственной и муниципальной службы Республики Коми. В рамках логического и операционального анализа понятий, при следующем исследовании, необходимо интерпретировать функционирование института муниципальной службы как института гражданского общества, с одной стороны (где отношения строятся на прозрачных отношениях, и где приоритетным элементом выступает государственный служащий как гражданин); и как института с замкнутой корпоративной культурой, не предполагающей введение формальной регламентации в горизонтальных и вертикальных связях, с другой.
V.4. Основные направления оптимизации деятельности муниципальной службы в соответствии с требованиями административной реформы.
Оптимизация деятельности муниципальной службы в условиях РК должна осуществляться в соответствии с преодолением тех недостатков, которые мы определяли выше как дисфункции бюрократического управления. Полученные результаты о состоянии муниципальной службы в РК необходимо прооинтерпретировать с этих позиций и определить возможные направления совершенствования деятельности муниципальной службы как профессионального института.
В качестве первой дисфункции выделяется оторванность принятых решений от общественных нужд. В приведенном исследовании выявлена тенденция, показывающая, что на первом месте у муниципальных служащих находятся интересы их организации, затем требования своей организации, и лишь затем требования руководства. Учитывая, что руководство организацией в системе муниципального управления больше связано с процедурой политического контроля, то этот показатель вкупе с показателями эффективности, которые связываются с установкой на выполнение рабочего процесса, свидетельствует о возможности подобной дисфункции в системе муниципального управления. То есть специфика администрации муниципальных образований состоит в том, что, являясь сплоченной группой, муниципальные служащие отделяют себя как от политического руководства, так и от населения.
Преодоление этой дисфункции связано с усилением представительной ветви власти на всех уровня муниципального управления, что предполагает введение политического контроля за деятельностью органов муниципального управления, как на уровне муниципальных районов, так и на уровне сел и поселков. Введение этой нормы способствует также ориентацию муниципальной службы на конкретные нужды населения и возможность введения принципов целевого управления.
Как уже отмечалось, демократизация управленческих процедур связана с усилением роли представительного органа власти муниципального образования и контролем представительного органа власти за деятельностью исполнительно-распорядительной власти. Кроме этого, необходимо осуществить следующие шаги
Библиография
ОСНОВНАЯ ЛИТЕРАТУРА
Шумянкова Н. В. Муниципальное управление. Учеб. пособие. Рек. Мопо РФ. М.: Экзамен, 2004. 5 экз.
Система государственного управления: Учебное пособие /Р.М. Вульфович, В.В. Грибанов, Г.И. Грибанова, В.А. Торлопов – Сыктывкар, КРАГСиУ, 2004. 1 экз.
Муниципальное управление и поддержка предпринимательства:Учеб. пособие /Акад.менеджмента и рынка и др.; Под ред.В.П. Белянского, А.Г.Воронина, Б.Т. Пономаренко.-М.: Логос, 2001
ИСТОЧНИКИ
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993//Российская газета. – 1993. - № 237.
Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 1. - М.,1995.
Европейская хартия о местном самоуправлении. Страсбург. Совет Европы, май 1990.
О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации: Федеральный закон от 13.01.1995 №7-ФЗ//Российская газета. - 1995.- 14 января.
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. - № 35. – Ст.3506. Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
О государственной гражданской службе Российской Федерации ФЗ № 79 от 27 июля 2004 г.
О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», (изменение сроков выборов): Федеральный закон от 22.04.1996 №38 – ФЗ
О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 04.08.2000 №107 - ФЗ
О внесении дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (наказания за неисполнение решений по вопросам местного значения): Федеральный закон от 26.11.1996 № 137 – ФЗ
О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»: Федеральный закон от 22.06.1998 №85 - ФЗ
Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Федеральный закон от 26.11. 1996
О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (особенности организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге): Федеральный закон от 17.03.1997 №55 – ФЗ
О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.1997 № 123 - ФЗ
О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральныйзакон от 25.09.1997 №126-ФЗ (ред. от 09.07.1999 с изменениями от 30.12.2001)// СЗ РФ.- 1997.- № 39.- Ст.4464.
Об основах муниципальной службы: Федеральный закон от 08.01.1998 №8-ФЗ (ред. от 13.04.1999)// Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. - № 2. – Ст.224.
О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 24.06.1999 №119 – ФЗ// Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст.3176
О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11.04.1998 №55-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. - №15. – Ст. 1695.
О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»: Федеральный закон от 13.04.1999 №75 – ФЗ
Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 15.10.1999 №1370
О федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создании условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления: Постановление Правительства РФ от 15.12.1999 №1394
О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации: Распоряжение Правительства РФ от 31.01.2000 №162 – р
Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг: Федеральный закон от 29.07.1998 №136 – ФЗ
О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации: Указ Президента РФ от 22.10.1998 №1281
О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного са моуправления: Указ Президента Российской Федерации от 09.10.1993 №1616//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. - №41. – Ст.3944.
О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 03.10.1994 №1969 (ред. от 17.06.2000)//Российская газета. - 1994.- 7 октября.
О системе государственной службы Российской Федерации № 58 ФЗ от 27 мая 2003 г.
Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 11.06.1997 №568 (ред. от 27.06.2000)//СЗ РФ.- 1997.- № 24.- Ст. 741.
О мерах по реализации Указа Президента РФ от 11.06.1997 №568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»: Постановление Правительства РФ от 15.08.1997 №1045
Постановление Правительства Российской Федерации «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 – 2001 гг.»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №32 Ст.3905
Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собра нию Российской Федерации. - 1994-1999 г.г.
О федераль ной программе государственной поддержки местного самоуправления: Постановление Правительства РФ от 27.12.1995 №1251//СЗ РФ.- 1996.- №2.- Ст. 121.
О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.1998 №65//Российская газета. - 1998.- 3 февраля.
Об утверждении Унифицированной системы показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования: Постановление Госкомстата РФ от 09.01.1998 №2
Конституция Республики Коми от 17.02.1994//Ведомости Верховного Совета Республики Коми. – 1994. - № 2. – Ст.21. есть
О местном самоуправлении в РФ ФЗ №131 от 6 октября 2003 г.
О наделении органов местного самоуправления на 2005 г. государственными полномочиями в области социального обеспечения и социальной защитя населения Республики Коми №81 РЗ от 31 декабря 2004 г.
О некоторых вопросах муниципальной службы РК №9 РЗ от 5 марта 2005 г.
О государственной службе Республики Коми № 12 РЗ от 25 марта 1996 г
О некоторых вопросах государственной гражданской службы Республики Коми № 10 РЗ от 5 марта 2005 г.
О территориальной организации местного самоуправления в Республике Коми № 11 РЗ от 5 марта 2005 г.
О выборах в представительные органы и глав вновь избранных муниципальных образований в Республике Коми. № 27 РЗ от 5 апреля 2005 г.
О местном самоуправлении в Республике Коми: Закон Республики Коми от 16.06.1998 №25-РЗ//Республика. – 1998. - № 126.
О примерном Уставе муниципального образования: Постановление Государственного Совета Республики Коми. Примерный Устав муниципального образования. Одобрен Государственным Советом Республики Коми 28.05.1998.
По делу о проверке конституционных статей 80, 92, 93 и 94 Закона республики Коми от 31 декабря 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»: Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 №2
По делу о проверке конституционных положений пункта 6 статьи 4 подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 25 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 10.06.1998 №17 - П
Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 1. - М., 1997.
ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ЛИТЕРАТУРА
Алексеев О.Б., Лапшев П.И. Эффективное управление муниципальными финансами: Практические рекомендации. – М.: ИГПИ, 1999.- Серия: «Местное самоуправление в России», вып. 2.
Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления: Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2000. 5 экз.
Бабун Р.В., Муллагалеева З.З. Управление муниципальной экономикой: Пособие для муниципальных служащих. – Новокузнецк, 1999.
Великая Н.М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправле нии// СОЦИС 2003
Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. – М.: Юринформцентр, 1999.
Васильев В. И. Законодательные органы субъектов РФ: правовые вопросы формирования, компепетенции и организации работы: Уч. пос. М.: Городец-издат, 2001. 1 экз.
Васецкий А.А., Васильев В.Г., Яновский В.В. Варианты развития местного самоуеправления как уроки "печорского" эксперимента // Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России СПб, 2003 Воронин А.Г. и др. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие. – М.: Дело, 1998.
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник для вузов. – М.: НОРМА – ИНФРА-М, 1999. 4 экз.
Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере Северо – Кавказского региона). Колл. монография. – Ростов-на-Дону: СКАГС, 1998.
Государственное и муниципальное управление: регионально-экономические детерминанты. Под ред.Р.А. Исляева. СПб, 2002
Демьяненко А.Н., Обушенков А.Л. Муниципальное управление: Учебное пособие. -Хабаровск - Н. Новгород: Волго - Вятская академия государственной службы, 1998.
Дуркина О.В. Типичные ошибки бюджетов муниципальных образований // Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России СПб, 2003
Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Монография. – М.-Тула: ТИГИМУС, 1997.
Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография. – М.-Тула: ТИГИМУС, 1997.
Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. – Тула: ТИГИМУС, 1997.
Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. - М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. 4 экз. Зотов В.Б., Макашева З.М. Муниципальное управление. Учебник для вузов. Доп. МО РФ. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. 5 экз. Иванова В. Н., Гузов Ю. Н., Безденежных Т. И. Технологии муниципального управления. Учеб. пос. Рек. Мопо РФ. М.: Финансы и статистика, 2005. 3 экз.
Игнатов В.Г., Бутов В.И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика. - М., 1999.
Игнатов В. Г., Бутов В. И. Регионоведение (Экономика и управление): Учеб. пос. /Рек. МО РФ. М.: Теса, 2000. 5 экз. Калиниченко Л.А. Организация муниципальной службы. - Саратов: Изд-во Сарат.универ-та,1998.
Ковалев В.А. Политическая трансформация в регионе: Республика Коми в контексте росийских преобразований. Сыктывкар. Издательство Сыктывкарского государственного университета, 2001. – 251 с. 10 экз.
Ковалев В.А., Кротов П.П. Региональная власть и бизнес: проблемы взаимодейст вия, СОЦИС 2004
Коврига А., Уаймен Ш. Построение институтов профессионализации государственного сектора в посткоммунистических государствах //Политико-административные отношения: кто стоит у власти М., 2001. С. 416 – 420
Концепция административной реформы в российской Федерации в 2006-2008 гг.
Королева-Конопляная Г.И. Местное самоуправление в структуре федеративного государства//Научные доклады. Вып. 1. Материалы научно-практической конференции «Российское государство и государственная служба на современном этапе». – М.: РАГС, 1999. – С. 192 – 195.
Козубов Г.М. Таскаев Перспективы развития лесного хозяйства в XXI веке//Лесное хозяйство и лесные ресурсы Рсепублики Коми. М., 2000
Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // ПОЛИС 2004 №6
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 1997, 2003. 55 экз.; 15 экз.
Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. – М.: РАГС, 1999.
Макаров В.Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX-1917 г.): Учебное пособие. – Нижний Новгород: Волго-Вятская академия государственной службы, 2000.
Мартынов М.Ю. Местное сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления // ПОЛИС 2003 №8.
Масловская Т.С. Муниципальное право: Учебное пособие. – Сургут: Сургутский госуниверситет, 1999.
Местная госслужба во Франции: Организация и общий статус. 1993. 2 экз. Местное самоуправление в Швеции: традиции и реформы /Пер. Н. Хассо. Стокгольм: Шведский ин-т, Пессекс Саппорт, 1996. 1 экз. Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). – М.: Московский общественный научный фонд, 1998.
Местное самоуправление в Российской Федерации (региональный аспект). Серия «Библиотека муниципального служащего». Вып. 7. – М., 1999. 2 экз.
Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. – М.: Юридическая литература, 1998.
Местное самоуправление в современной России: Основы муниципальной экономики /Под ред. М.Б.Горного. – М.: Весь Мир, 2000. Местное самоуправление в России. Сборник статей. М.: Ось-89, 2003. 2 экз.
Местные органы власти в США: организация управления и экономической деятельности: Сборник обзоров. / РАН. М.: ИНИОН, 1996. 1 экз. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. – М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2000.
Муниципальное право: Учебник/ Отв. ред. А. И. Коваленко. М.: Новый юрист, 1997. 4 экз. Муниципальное право России: Учебное пособие/Под ред. Н.А.Шевелевой. – СПб: СПбГУ, 1998.
Муниципальное право Российской Федерации: Учебник/Под ред. Ю.А.Дмитриева. – М.: Методический центр учебной и практической литературы, 1999.
Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. Рек. МО РФ. /Н. С. Бондарь, В. И. Авсеенко, С. Н. Бочаров и др. – Под ред. Н. С. Бондаря. -2-е изд., пер. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. 1 экз. Муниципальное право Российской Федерации: Хрестоматия/Сост. Е.В.Белоусова. – М.: Юристъ, 1999.
Муниципальное управление и поддержка предпринимательства: Уч.пос./ Ю.П.Алексеев, А.Н.Алисов, Н.Б.Багрова и др. Под ред.В.П.Белянского, А.Г.Воронина, Б.Г.Пономаренко.- М.: Логос,2001.
Муниципальное управление. - М.:РИЦ «Муниципальная власть», 2001. Муниципальное управление: Учеб. пос. для вузов./ А. Г. Гладышев, В.Н. Иванов и др. Под общ. ред. В. Н. Иванова. Акад. наук соц. технологий и мест. самоупр-я. М.: муниципальный мир, 2002. Доп. МО РФ. 5 экз. Муниципальная кадровая политика. Учеб. пос. Рек. Советом УМО по обр. / А. Г. Гладышев и др. Под общ. В. Н. Иванова. АН соц. технологий и мест. самоупр. М.: Муниципальный мир, 2003.
Нечаев В.Д. Факторы и предпосылки финансовой автономи местного самоуправления// ПОЛИС 2004 №6. С.37..
Организационно-экономические механизмы функционирования государственной службы. М.,2004. Ч.1
Порядок и условия прохождения муниципальной службы: Учебно-методическое пособие/Под общ. ред. А.Ф.Мурашко и др. – М.: РИЦ «Муниципальная власть», 1999. 1 экз.
Пикулькин А.В. Система государственного управления. – М., 2000; 2001. 1экз.; 5 экз.
Политические аспекты государственного управления: федеральный и региональный опыт. – М., 1997
Прусак М.М. Местное самоуправление в России: Проблемы становления //Гражданское общество и реформы местного самоуправления в России. Санкт-Петербург 2003
Рабренович А. Теоретические основы политико-административных отношений //Политико-административные отношения: кто стоит у власти. М., 2001
Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Учебник. 2-е изд., перераб. и доп.– Ростов-на-Дону, 2001.
Региональные особенности местного самоуправления (взаимодействие теории и практики). Сборник научных и учебно-методических трудов. – СПб.: Образование-Культура, 1998.
Реформа местного самоуправления в региональном измерении: По материалам 21 региона РФ Под ред. С. Рыженкова и Н. Винника. Серия «Библиотека муниципального служащего». Вып. 13. – М. 1999. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд., рек. Советом УМО вузов. Уч. пос. СПб.: Питер, 2005. 20 экз.
Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции "governance".// ПОЛИС 2003 №4 С. 50 – 58
Сидорова В.А. Влияние адресной социальной помощи на изменение уровня, глубины и остроты бедности // СОЦИС 2004 №7
Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. Серия «Библиотека муниципального служащего». Вып. 7. – М. 1999.
Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. – М.: Формула права, 2000.
Цветкова Г.А. Особенности партийной жизни на местном уровне// СОЦИС 2003 №8.
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. – М.: ФОРУМ – ИНФРА-М, 1998.
Федоров К.Г. Политический курс в сфере местного налогообложения в России // ПОЛИС 2003 № 4. С. 71 – 80
Филиппов Ю.В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. Учебник. – М.: Академия народного хозяйства при правительстве РФ. Изд-во «Дело», 2000. – 264 с.
Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление).- М.: РИЦ «Муниципальная власть»,2000.
Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. – М.: Дело, 1999. 7 экз.
Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. – Ростов-на-Дону: СКАГС, 1999.
Яковлев В.В. Государство и местное самоуправление в зарубежных странах : Отдельные аспекты их взаимоотношений // Сибирский юридический вестник 2000, №4. С.55.
Ярошенко С.С. Северное село в режиме социального исключения. СОЦИС 2004, № 7.
1 Парсонс
2 Нуреев
3 Так, Ф.Бродель для Западной Европы в качестве экономических центров последовательно выделяет следующие города: Венеция, Генуя, Антверпен, Амстердам. Лондон. Только в последнем случае имеет место совпадение экономического и политического центра. Ни Париж, ни Мадрид, ни Лиссабон, ни Рим не являлись экономическим центрами Западной Европы в Новое Время.
4 М. Делягин выделяет пять групп стран в зависимости от того какие производства в них сосредоточены.: 1) производство идей, производство технологий, высокотехнологичное производство, обрабатывающая промышленность, добывающая промышленность/
5 Данная классификация имеет следующее происхождение. Отсутствие инструмента измерения эффективности в сфере бюрократического управления отмечено Л. фон Мизесом в его работе «Бюрократия». См. Л.фон Мизес Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М. 1993. (гл. Альтернатива: управление во имя прибыли или бюрократическое управление). На замкнутость бюрократии саму на себя обратил внимание К. Маркс См. К. Маркс К критике гегелевской философии права //К. Маркс, Ф. Энгельс. СС. Т. I. М., 1954. Безличность, централизация, корпоративизм. наличие параллельной власти выделены М. Крозье. См. Спиридонова С.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М.Крозье). – М., 1997.
6 Практика контроля за государственной администрацией за счет введения института политических чиновников являлась одним из существенных элементов денацификации (детолалитаризации) а послевоенной Герамании
7 В Великобритании самостоятельность агенств в определении квалификации государственных служащих и оплате труда привело к резкому сокращению внутрениих процедур, соответственно к сокращению общего числа государственных служащих. В конечном счете это дало возможность уменьшить штаты государственной службы с 750 000 человек в 1970-х годах до 460000 человек в конце 90-х годов двадцатого столетия.
8 По этому принципу сегодня построена межгосударственная система бизнес-образования.
9 См. об этом подробнее Коврига А., Уаймен Ш. Построение институтов профессионализации государственного сектора в посткоммунистических государствах //Политико-административные отношения: кто стоит у власти М., 2001. С. 416 – 420.
10 Федоров К.Г. Политический курс в сфере местного налогообложения в России // ПОЛИС 2003 № 4. С. 71 – 80.
11 Непоследовательность федеральной политики в сфере муниципального управления, с одной стороны, можно объяснить расстановкой политических сил при принятии законодательства о местном самоуправлении. Однако, с другой стороны, непоследовательнойсть федеральной власти может быть объяснена и с позиций международжных обязательств Российской Федерации. Так, в начале 90-х годов принимаются законы обеспечивающие социальную поддержку различным группам населения, что ведет к увеличению расходов государственного бюджета. В то же время, рекомендации международных финансовых организаций требуют режима экономии и сокращения государственных расходов. Передача федеральных стандартов на муниципальный уровень, который по Конституции РФ представлял собой негосударственный уровень управления было неплохим шансом хотябы сократить государственные расходы только на бумаге. Таким образом, даже не работающее законодательство о местном самоуправлении играло весьма значительную роль во внешнеполитической и внешнеэкономической стратегтии Российской Федерации.
12 Концепция административной реформы в российской Федерации в 2006-2008 гг.
13 Яковлев В.В. Государство и местное самоуправление в зарубежных странах : Отдельные аспекты их взаимоотношений // Сибирский юридический вестник 2000, №4. С.55.
14 Европейская хартия о местном самоуправлении Ст.3 п.1
15 Яковлев В.В. Государство и местное самоуправление в зарубежных странах : Отдельные аспекты их взаимоотношений // Сибирский юридический вестник 2000, №4. С.56.
16 Реализация ФЗ №131 «О местном самоуправлении в РФ», связанная с принятием на региональных уровнях закона о территориальной основе встречается с проблемами в нарезке территорий муниципальных образований. Особенно это характерно для мест компактного проживания этнических сообществ. Так принятие соответствующего закона в Карачаево-Черкессии привело к недавнему конфликту властей с абазинами.
17 Естественно, что речь идет о северных регионах с достаточно высокой долей добывающей промышленности в инфраструктуре, таких как Республика Коми. Однако миграционные процессы были связаны и с индустриализацией южных областей России ( Чечня, Кабардино-Балкария, Адыгея)
18 Приведены по Яковлев В.В. Государство и местное самоуправление в зарубежных странах : Отдельные аспекты их взаимоотношений // Сибирский юридический вестник 2000, №4.
19 См. Государственное и муниципальное управление: регионально-экономические детерминанты. Под ред.Р.А. Исляева. СПб, 2002. С. 13-27.
20 Рабренович А. Теоретические основы политико-административных отношений //Политико-административные отношения: кто стоит у власти. М., 2001. С. 20.
21 Эта модель больше напоминает модель корпоративного управления, когда акцтионеры (совет директоров) нанимают менеджера для управления деятельностью корпорацией
22 Законом предусмотрена процедура вето и его преодоления в отношениях меду главой исполнительной власти и представительной властью.
23 Контрольный орган МО формируется либо на основе выборов, либо он формируется представительным органом власти МО.
24 Основания наступления ответственности перед населением депутатов и глав МО определяются уставами МО
25 вступает в силу с 1 января 2008 года (часть 6 статьи 83 данного документа).
26 В ходе социологического опроса «Социально-политическая активность бедных в РК», проведенного лабораторией социально-политических исследований СыктГУ только процентов из числа опрошенных готовы обращаться в судебные инстанции для того, чтобы отстоять свои права.
27 Государственное и муниципальное управление: регионально-экономические детерминанты СПб, 2002. С. 56.
28 В.Д. Нечаев Факторы и предпосылки финансовой автономи местного самоуправления// ПОЛИС 2004 №6. С.37.
29 Там же. С. 38.
30 Там же. С. 43.
31 Сертификация лесоуправления - процедура независимого подтверждения соответствия системы управления лесным хозяйством и всей цепочки от заготовки до переработки древесины определенным региональным, национальным и международным стандартам.
32 Прилузский район стал экспериментальной площадкой для проведения процедуры сертификации, которая проводилась сначала в рамках совместного проекта Правительство Республики Коми и Фонда дикой природы, а затем Фонда «Серебрянная тайга».
33 Козубов Г.М. Таскаев Перспективы развития лесного хозяйства в XXI веке//Лесное хозяйство и лесные ресурсы Рсепублики Коми. М., 2000. С. 489.
34 В частности это Усть-Куломский район в котором осуществляется заготовка баланса Сыктыкарским ЛПК (целлюлозно-бумажным комбинатом), что существенно удешевляет стоимость сырья для промышленной группы Mondi Europe
35 О внутрисемейном обмене в коми деревне см. Ярошенко С.С. Северное село в режиме социального исключения. СОЦИС 2004, № 7.
36 Собянин С.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Состояние и перспективы развития // Полития Зима 2003-2004 №4. С. 31.
37 Бурдье П. Практический смысл. М. 2001.
38
39 С другой стороны, вызывает вопрос эффективность работы жилкомхозов на уровне районов, когда сельская администрация, находится в ситуации заказчикка у монополитста местного ЖКХ.
40 Ковалев В.А. Политическая трансформация в регионе. Республика коми в контексте Российских преобразований. Сыктывкар 2001. С. 191.
41 Нечаев В.Д. Факторы и предпосылки финансовой автономии местного самоуправления // ПОЛИС 2004 №5. С. 42
42 Маркс К. К критике гегелевской философии права. Собр. соч. // К Маркс, Ф. Энгельс. – М., 1954. – Т.I. С. 271.
43 См. Спиридонова С.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М.Крозье). – М., 1997.
44 См. Собянин С.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Состояние и перспективы // ПОЛИТИЯ Зима 2003 –2004 №4. С. 31 – 32.
45 Вполне естественно, что эта функция отсутствует на уровнегородсткого округа.
46 Так, например, в сфере социальной защиты на региональном уровне определяется гарантированный душевой доход. "…Размер ГДД не является научно обоснованным социальным нормативом и устанавливается, исходя из реальных экономических возможностей бюджета. На протяжении 1998 -2001 гг. размер ГДД был ниже ПМ, и наблюдалась тенденция ко все большему "разрыву" между ПМ и ГДД. Если в 1998 г. соотношение ГДД и ПМ в среднем по республике составляло 52%, то в 1999 г., и в июле 2000 г. стало составлять лишь 25%. С 1 июля 2000 г., несмотря на увеличение размера ГДД, его соотношение с ПМ оставалось на уровне 23%" В.А. Сидорова. Влияние адресной социальной помощи на изменение уровня, глубины и остроты бедности // СОЦИС 2004 №7. С.88.
47 Ковалев В.А. Политическая трансформация в регионе. Сыктывкар, 2001. С. 199.
48 Мартынов М.Ю. Местное сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления // ПОЛИС 2003 №8. С. 52.
49 Там же.
50 Опросы, проведенные некоторыми исследователями заставляют с сомнением относиться к возможности активизировать этот ресурс «Так, отвечая на вопрос «В каких формах лично для вас было бы наиболее приемлемо участвовать непосредственно в местном самоуправлении в вашем послеке, в городе подавляющее большинство ответивших – 71% предпочли пассивные формы (участие в голосовании, сходе. Лишь 9% оказались готовымси участвовать в органах МСУ, а 8% согласислись бы подписать петицию, обращзение и пр.»
51 См. Организационно-экономические механизмы функционирования государственной службы. М.,2004. Ч.1.
52 Там же. С.8.
53 «Методика формализованной оценки эффективности расходов областного бюджета Вологодской области.». Москва 2005. «К методике проведения оценки результативности и ффективностипроизведенных расодов республиканского бюджета Чувашской Республики». М., 2005
54 См. отмененный п.2 статьи 72 №25 РЗ "О местном самоуправлении в Республике Коми" от 16 июня 1998 г
55 Однако именно в этом отношениии РЗ «О некоторых вопросах муниципальной службы в РК» ограничивает самостоятельность муниципалитетов
56 Данные на 1 сентября 2003 года по статистическому сборнику «Республика Коми в 2004 году», М., 2005.
Политические формы контроля
Выборы, отзыв депутатов, формы прямой демократии.
Гражданские формы контроля
Обращение в суды частных и юридических лиц по поводу правомерности действий администрации. Государство действует как субъект гражданского права.
Административные формы контроля.
Основная форма регулирующая отношение государственных и муниципальных органов власти – законотворческая деятельность представительных органов власти.
Совет муниципального образования
Должностное лицо возглавляющее администрацию
Администрация МО
Совет муниципального образования
Глава администрации по контракту
Администрация МО
Достоинства:
Достоинства:
Предпосылки.
Прекращение оттока населения, в связи со стабилизацией промышленного производства. Вступление в трудоспособный возраст второго и третьего поколения. активность национально-культурных автономий, направленная на формирование соответствующей культуры в регионе.
Препятствия. Зависимость стабильности социальной инфраструктуры от деятельности добывающих предприятий, порождающая неуверенность граждан в завтрашнем дне. Сохранение тенденции к возвращению на места исторического проживания
Предпосылки.
Вовращение к формам традиционной самоорганизацтии населения (связанной с традиционными промыслами) (внутрисекмейный обмен)
Препятствия
Наличие экономически неактивного населения, отсутствие квалифицированной рабочей силы, не позволяющей эффективно осваивать бюджетные средства муниципального образования. отсутствие налогооблагаемой базы, не позволяющее ссамостоятельно сформировать доходную часть бюджета
Администрация муниципального образования
Совет муниципального образования
Контролирующий орган при совете МО
Организация местного управления на соответствующей территории и его правовое закрепление в уставе и иных нормативных актах.
Организация и содержание, и развитие муниципальных служб, предприятий и организааций, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения.
На практике эта норма (передача общего полного образования на муниципальный уровень) вылилась в практически повсеместную передачу полной ответственности за всю сеть образовательных учреждений на местный уровень. Сегодня 71,5% расходов на образование в целом осуществляется из местныз бюджетов. Что учитывая дефицит и дотационность большинства местных бюджетов приводит к хроническому недофинансированию работы общеобразовательных учреждений.
Практика передачи медицинских учреждений в ведение органов местного савмоуправления привела к возникновению серьезных проблем. С. 1997 года на сократилось число больниц, на 6% количество диспансеров, на 3,5. Амбулаторно-поликолинических учреждений. На 7% сократился общий коечныый фонд. Отсутствие четкого определения функций местного самоуправления в области здравоохранения, дублирование функций повсеместно приводит к неэффективному расходованию соредств в этой сфере.
Мировая практика свидетельствует, что действенная охрана общественного порядка возможна, лишь при деятельном участии местного самоуправления как наиболее близкого к гражданам уровня публичной власти. В то же время реализация органми местного самоуправления этой важнейшей функции натолкнулось на серьезное препятстсвие в виде неопределенности статуса муниципалоьных органов охраны правопорядка.
Неэффективность системы управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований, монопольное положение большинства предприятий предоставляющих услуги по содержанию и обслуживанию жилищного фонда, одновременное исполнение одним субъектом функций управления жилищным фондом и обслуживания и бемсправное зависимое положение граждан как потребителей жилищно-коммунальных услуг.
Социальная поддержка населения по закону «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1995 года отнесена к вопросам местного значения. Это позволило возлагать на органы местного самоуправления бремя ответственности по исполнению «федеральных мандатов».
Планирование, организация, мотивация, контроль, координация
Линейная модель управления
Финансовое управление и управление имуществом,
Создание и поддержание в порядке системы жизнеобеспечения населения. ЖКХ, транспорт, дороги, застройка и пр.
Создание соответствующей социальной инфраструктуры МО, социальная поддержка населения. Здравоохранение, образование, ссоциальная поддержка
правопорядок
Функциональная модель управления
Городской округ воспринимается как возможность сохранения одноуровневой модели с существующей административной системой муниципального управления (попытка увеличить количество городских округов.
Городской округ рассматривается как частный случай (имеющий городскую спецификц) общей тенденции перенесения решений на уровень общественной инициативы.
Цели и задачи муниципального органа власти
Показатели конечного эффекта
Перечень целей и соответствующих им показателей конечного эффекта
Положение об органе власти
Положение об органе власти
Показатели непосредственного результата, обеспечивающие реализацию цели
Анализ и перечень функций и соответствующих им непосредственных результатов
Перечень внутренних функций, обеспечивающих реализацию внешней функции с соответствующим показателем конечного результата
Положения о структурных подразделениях и должностные инструкции
Муниципальная служба на основании РЗ «О некоторых вопросах муниципальной службы РК» приравнивающего должности муниципальной службы к должностям государственной гражданской службы в РК, автоматически регулируется федеральными нормативными актами, являющимися актами прямого действия
Муниципальная служба рассматривается как самостоятельный профессиональный институт, а РЗ “О некоторых вопросах муниципальной службы” как частный нормативный акт, решающий проблему регулирования оплаты труда муниципальных служащих и предоставления соответствующих гарантий.
Муниципальная служба на основании РЗ «О некоторых вопросах муниципальной службы РК» приравнивающего должности муниципальной службы к должностям государственной гражданской службы в РК, автоматически регулируется федеральными нормативными актами, являющимися актами прямого действия
Муниципальная служба рассматривается как самостоятельный профессиональный институт, а РЗ “О некоторых вопросах муниципальной службы” как частный нормативный акт, решающий проблему регулирования оплаты труда муниципальных служащих и предоставления соответствующих гарантий.
Обладают вполне определенными группами поддержки, которые представляют собой группы, обладающие наибольшей степенью социально-политической активности.
Сосредоточены на политическом процессе федерального уровня. Может отсутствовать преемстсенная связь между политическим интересом на региональном и федеральном уровнях
Среди основных акторов действующих на политическом поле региона именно этот оказывается в большей степени способным выражать социально-экономические интересы в комплексе, т.е. доводить их до уровня региональной политики.
Политические партиии оказывают довольно слабое влияние на политический процесс. При условии создания общественными организациями отделений на муниципальном уровне есть возможность существенного усиления их влияния на политический процесс на муниципальном уровне
Довольно серьезный актор муниципального политического процесса, имеющий свои четко определенные как кратковременные так и долговременные интересы на территории муниципального образования
Актор, отстаивающий интересы территории в контексте сбалансированного регионального развития. Претендует на отстаивание собственно политического «всеобщего» интереса. При приоритете исполнительной власти стремится к подчинению политического процесса административному