Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Челябинский государственный университет»
Центр заочного дистанционного образования
Т.Ю. Лушникова
СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Учебное пособие
Челябинск 2007
ББК
К
Лушникова Т.Ю.
К Система государственного управления: Учеб. пособие: Челябинск:
Челяб. Гос. Ун-т. 2007. с.
ISBN
В учебном пособии рассматриваются с позиции системного подхода основные вопросы теории и методологии построения, функционирования и совершенствования системы государственного управления.
Предназначается для студентов факультета управления, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление».
Табл. 2. Ил. 1. Библиогр.: 20 назв.
Печатается по решению редакционно-издательского совета
Челябинского государственного университета
Рецензенты: кафедра оценки бизнеса и конкурентоспособности Южно-
Уральского государственного университета; Даванков А. Ю.
доктор эконо-мических наук, зам.директора Челябинского филиала УРО РАН
0303000000-020
К ---------------------- Без объявл.
4 К8(03)- 05 ББК
ISBN
ГОУВПО «Челябинский
Государственный университет»
Лушникова Т.Ю.
2007.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение………………………………………………………………………….5
Программа курса……………………………………………………………….. 7
1. Государственное управление – системное общественное явление.
2. Основные теоретические подходы к государственному управлению.
3. Государство как субъект управления общественными процессами.
4. Федерализм и демократия – основы государственного устройства и управления России.
5. Организационная структура системы государственного управления.
6. Система государственного устройства и управления в России.
7. Государственная служба как социально-правовой институт.
8. Эффективность государственного управления.
9. Конфликты в системе государственного управления.
Тесты для самоконтроля……………………………………………………….145
Контрольная работа…………………………………………………………….152
Вопросы к экзамену……………………………………………………………154
Глоссарий……………………………………………………………………….158
Список литературы……………………………………………………………..166
Введение
Курс «Система государственного управления» включает в себя комплекс традиционных учебных материалов, а также конструирование системы базовых понятий и представлений, тот категориальный аппарат, который обобщает сферу профессиональной деятельности, создает язык общения для всех, реализующих себя в системе государственного управления или проявляющих к ней интерес.
Цель курса — изучение, осмысление теоретических и практических вопросов, связанных с сущностью и характером реформируемой системы государственного управления, ее' социальными функциями, способами реализации реформ. В систематизированной форме излагаются основы политической и административной наук, современные представления о государстве, власти, обществе, управлении и праве, анализируется противоречивый опыт демократического развития и устройства общества в России в последнее время.
В учебнике характеризуется существующее положение дел в системе государственного управления и государственной службы, моделируются желательное положение дел и рассматриваются принципы, формы организации, механизмы и технологии, обеспечивающие перевод системы государственного и муниципального управления из существующего положения в желаемое.
Особое внимание уделяется методологии реформ, проработке концепций преобразований в административной, политической сфере государственного, управления.
Важнейшая изначальная методологическая посылка к изучению курса заложена в его названии. Без свойств системности госуправление не может состояться. В нем задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В госуправлении используются разнообразные материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Процесс госуправления состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность может придать ему согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность.
Особое внимание уделяется анализу методологии и технологии разработки политических и административных решений, обоснованию новейших моделей выбора управленческих решений в условиях неопределенности и риска.
В рамках этих аспектов (направлений) рассматриваются ключевые проблемы управляющего воздействия, сдерживающие превращение госуправления в целостную организованную систему с налаженными коммуникациями между отдельными ее подсистемами и общественной средой.
Предложенные социальные технологии в управлении базируются на достижениях отечественной и зарубежной государствоведческих школ. Это то ядро, из которого дальше могла бы развертываться соответствующая стратегия и/или программа действий руководителей, специалистов государственной и муниципальной службы.
Предпринята попытка выявить смысл и содержание государственной политики как искусства жить вместе, раскрыть ее внутреннюю логику, возможности позитивного использования ее потенциала в интересах человека.
Содержание учебного пособия соответствует требованиям Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 080504 — «Государственное и муниципальное управление». Курс является базовым для комплексной междисциплинарной подготовки, овладение им поможет студентам более глубоко и осознанно воспринимать знания политических, правовых, экономических, социологических, административных, других общественных наук, в интеграции с которыми развивается теория государственного управления.
Учебное пособие содержит: программу курса, лекции, контрольную работу, вопросы для самостоятельной подготовки к экзамену, тесты и задания.
Программа курса «Система государственного управления»
Содержание понятия «государственного управление», научные школы, изучающие его; структура государственного управления ведущих странах мира: институциональный, функциональный и организационный анализ; центральные, региональные и местные органные государственного управления, их иерархия, проблемы взаимоотношений; основные направления деятельности в системе государственной политики и ее реализация, управление конфликтными ситуациями.
Актуальность изучения данного предмета
Государственное управление играет ключевую роль в упорядочении и регулировании социальной, экономической, политической, духовной и других основополагающих сфер общественной жизни. В организационном и структурном плане, а также с точки зрения решаемых им задач и выполняемых функций – это сложный и многоплановый институт, изучение которого позволяет понять характер взаимоотношений отдельно взятого человека, общества и государства. В той или иной форме и степени государственное управление затрагивает как общество в целом, так и всех его членов, социальные группы, слои, классы, организации, объединения, общественно-политические движения и т.д.
Цель и задачи курса
Цель курса - изучение, осмысление теоретических и практических вопросов, связанных с сущностью и характером реформируемой системы государственного управления, ее социальными функциями, способами реализации реформ.
Задачи учебной дисциплины: раскрыть государственное управление как социальное явление, показать взаимодействие государства и общества в процессе государственного управления, дать анализ реализации государственной политики в процессе государственного управления, отразить организационно-функциональную структуру госуправления, территориальную организацию госуправления, госслужбу в системе госуправления, местное самоуправление в общей системе управления, государствденное управление сферами общественной жизнедеятельности, а также межотраслевое государственное управление.
Связь с другими дисциплинами
«Система государственного управления», как учебная дисциплина, является одной из базовых дисциплин по данной специальности. Она имеет специфические особенности в изучении организации государственной управления. Отражает теоретические и методологические основы госуправления и систему организации государственного управления России.
Данный курс относится к общественным наукам. В нем синтезируются такие разделы обществознания как политология, социология, правоведение, история. «Система госуправления» представляет собой междисциплинарное обобщение целостных представлений о природе и сущности, формировании и воплощении, масштабности и значимости государственного управления, открывает объемное видение системы государственного управления.
Итоговая аттестация. Данный курс состоит из двух частей: по первой и по второй части студенты сдают экзамен.
|
№ п/п |
Тема |
Количество часов |
|
Лекции |
||
|
1 |
Государственное управление – системное общественное явление |
1 |
|
2 |
Основные теоретические подходы к государственному управлению |
1 |
|
3 |
Государство как субъект управления общественными процессами |
2 |
|
4 |
Федерализм и демократия – основы государственного устройства и управления в России |
2 |
|
5 |
Организационная структура системы государственного управления |
2 |
|
6 |
Система государственного устройства и управления в России |
1 |
|
7 |
Государственная служба как социально-правовой институт |
1 |
|
8 |
Эффективность государственного управления |
1 |
|
9 |
Конфликты в системе государственного управления |
1 |
|
ИТОГО: |
12 |
Разделы курса, выносимые на самостоятельное изучение
2. Социальная сфера – как объект государственного управления. Основные направления социальной политики государства на современном этапе.
Вопросы для самостоятельной работы:
Содержание лекционного курса
Тема 1. Сущность управления как общественного явления. Содержание понятия государственного управления. Основные подходы к сущности государственного управления, специфика его реализации в обществе. Соотношение государственного управления с другими видами управленческой деятельности. Общее и особенное между менеджментом и государственным управлением, политикой и администрированием, властью и государственным воздействием.
Тема 2. Возникновение потребности в изучении государственного управления. Теории и школы, изучающие государственное управление. Цели изучения. Методология и методы изучения. Государственное управление как система. Субъект и объект государственного управления. Системный подход как метод изучения систем. Принципы системного подхода. Субъект, объект, формирование механизма государственного управления. Структура системы государственного управления. Системообразующие элементы в структуре государственного управления. Процесс, окружающая среда ресурсы в государственном управлении.
Тема 3. Государство как субъект управления общественными процессами. Государство как общественное явление. Природа, сущностные характеристики государства как субъекта управления. Понятие формы государства, ее влияния на госуправление. Типология форм правления современных государств. Принципы унитаризма, федерализма и конфедерализма. Типология политических режимов. Цели и функции государственного управления. Формирование целей государственного управления. Построение древа целей. Взаимная обусловленность целей и функций государственного управления. Основные виды функций государственного управления: общие, специальные, внутренние, внешние, «классические». Соотношение функций государства и функций госуправления. Содержание процесса госуправления. Конфигурация функциональной структуры государственного управления в России.
Тема 4. Сущность федерализма и его основные положения. Типы федераций, основные признаки различий между ними. Конституционно-правовые особенности федерализма в России. Принципы государственного устройства и управления в России. Основные принципы построения федерализма и их сущность.
Тема 5. Организационная структура системы государственного управления. Понятие организационной структуры управления, задачи ее построения. Виды организационных структур: линейная, линейно-функциональная, линейно-штабная, программно-целевая или матричная, характеристика их потенциальных достоинств и недостатков. Совершенствование организационных структур государственного управления их критерии формирования.
Тема 6. Система государственного устройства и управления в России. Высшие органы государственного управления. Президент РФ, его конституционные функции и полномочия. Правительство РФ, его место и роль в системе государственного управления. Судебная система РФ. Структура федеральных, субфедеральных, территориальных органов власти. Структура управления субъектом РФ.
Тема 7. Государственная служба в России: принципы построения, общие тенденции развития. Государственная служба как публично-правовой институт. Правовое и организационное обеспечение государственной службы. Законодательные источники регулирования государственной службы в России (Федеральный Закон № 79). Общая оценка современного состояния госаппарата. Бюрократизм: сущность и формы проявления. Современные тенденции развития государственной службы в России. «Новый менеджеризм». Идеология и принципы реформы.
Тема 8. Критерии эффективности государственного управления. Специфика системы государственного управления и проблемы ее оценки. Критерии общей социальной эффективности, специальной социальной эффективности, конкретной социальной эффективности. Показатели результативности и эффективности в деятельности государственного служащего. Оценка эффективности государственного управления и общественные институты ее применения. Формирование гражданского общества в России как источника, ресурса, показателя демократического правового государства.
Тема 9. Управление конфликтами в системе государственного управления. Сущность конфликтов в госуправлении. Их причины и природа. Объект, предмет и содержание конфликтов в госуправлении. Типология и легальные формы выражения конфликтов госуправления. Конституционные, традиционные, субъективные конфликты. Специфика разрешения конфликтов в системе государственного управления. Роль и значение конфликтов в государственном управлении.
Тема 10. (для самостоятельного изучения). Основные направления деятельности государства в социально-экономической системе. Политика приватизации и практические шаги по разгосударствлению собственности. Этапы приватизации в России. Приоритеты государственной политики в сфере отношений собственности. Государственное управление инвестициями. Инвестиционная политика государства: содержание, методы, особенности реализации в современных условиях. Социальная сфера как объект управления. Структура и функции органов государственной власти в управлении социальной сферой. Основные направления социальной политики государства.
1. Государственное управление – системное общественное явление
Представители различных научных школ управ ления иллюстрируют различное понимание сущности управления, его места и роли в социальных системах.
Но, несмотря на проделанный путь, до сих пор в теории управления сохраняются следы однобокого механистического подхода к пониманию процессов, связывающих управляющего с управляемым в социальных системах. Остановимся на некоторых наиболее существенных, на наш взгляд, недостатках.
1. Под управлением зачастую ограниченно подразумевается лишь управление в условиях формальной организации.
2. Управление определяется исключительно как деятельность, хотя эффект влияния не всегда достигается через активность индивида, в полной мере соответствующую определению деятельности. Управление так же не оправданно сводится лишь к осознанно рациональным волевым актам.
3. Управление воспринимается как в целом односторонний процесс целевого влияния руководителя на подчиненного, хотя и с признанием наличия обратной связи, но только в виде индикатора эффективности управленческих воздействий и канала информации о состоянии объекта управления и внешней среды.
4. Управление определяют как воздействие субъекта на объект.
В действительности управление представляет собой намного более сложный высокосоциализированный процесс, где вопросы техники, технологии, структуры управления являются второстепенными и абсолютно зависимыми от общекультурных тенденций развития и традиций общества и личности.
Управление не ограничено организационными формами. Неформальная группа может благополучно управляться неформальными лидерами. Их функции могут быть тождественны функциям руководителей в формальной организации.
Управление не ограничено понятием деятельности. Руководитель, лидер фактически осуществляет управление не только оказывая осознанные целенаправленные воздействия на подчиненных. Само его поведение, неосознаваемые им самим нюансы, не нацеленные на подчиненного, не являющиеся деятельностью, тем не менее становятся примерами для подражания, элементами общего процесса управления. Думается, что любое воздействие может рассматриваться в качестве управленческого акта, если оно формирует желаемую модель поведения объекта воздействия.
И наконец, самым главным и в то же время дискуссионным является вопрос правомерности характеристики процесса управления как воздействия одностороннего; вопрос определения того, что, собственно, представляет собой управление и кто на самом деле его реализует.
Одной из основных категорий теории управления является система управления, система, в рамках которой формируются, реализуются и воспринимаются управленческое воздействие и его результаты.
Элементы, инициирующие и формирующие воздействие, рассматриваются в качестве управляющей подсистемы или субъекта управления.
Элементы, воспринимающие и результативно отражающие воздействие субъекта управления, определяются как управляемая подсистема или объект управления.
Управляющая подсистема признается вышестоящей, поскольку именно в ней происходит анализ условий, формируется комплекс целей и задач, моделируются методы их решения и прогнозируется конечный результат.
Управляемая система лишь реагирует на изменяющиеся условия.
Внешняя среда входит в состав системы управления в той части, в которой оказывает влияние на интересы субъекта и объекта управления.
Все элементы системы управления соединяют отношения, условно вставляющие прямую и обратную связь.
Прямая связь выражает собой совокупность управленческих воздействий, служащих достижению целей субъекта управления.
Обратная связь информирует о состоянии объекта управления и внешней среды, регистрирует факт и качество поступления сигналов по прямой связи, возвращает сведения о результатах достижения поставленных целей.
Подобно всем системам, управленческие могут быть устойчивы ми и неустойчивыми, обладать различной степенью сложности и открытости. От перечисленных характеристик зависит длительность их суще ствования и значимость внешних проявлений. На основании этих и других различий, а также природы взаимодействующих элементов и объединяющих их связей осуществляется типология управленческих систем.
Такая модель совершенно справедлива для механических систем. Но управление в социальных системах существенно отличается от управления в системах механической и даже биологической природы. Главным отличием является принципиальное сходство функций субъекта и объекта управления, общая способность к самоуправлению и дифференциация лишь на уровне субъективных целевых характеристик.
Управляющим и управляемым в них является человек. Но, в самом деле, кто управляет, а кто управляем? Часто более компетентный сотрудник в большей степени управляет организацией, нежели его формальный начальник.
Для административной теории управления вопрос можно считать закрытым, если имеется штатное расписание и должностные инструкции работников организации. Там сказано, кто из них руководитель, а кто - нет. Для технологии производства этот вопрос не столь существен в принципе, главное - соблюдение каждым норм и режимов. Но по каким признакам следует различать субъекта и объекта социального управления? В числе основных критериев, как правило, рассматриваются следующие характеристики:
- статус и функции;
- права и полномочия;
- активность воздействия;
- рациональность воздействий;
- отношение к цели.
Статус и функции субъекта и объекта управления действительно различимы. Их соподчиненность взаимно признаваема и декларируема. Органы управления ставят задачи, а органы исполнения их решают. Но, если обратиться к неформализованным и индивидуализированным отношениям управления, эти различия немедленно нивелируются.
Социальные системы любопытны именно тем, что подчиненные, работники выступают субъектами своей деятельности в той же степени, что и их руководители. Они испытывают сопоставимые потребности, также анализируют ситуацию, строят прогнозы и осуществляют деятельность.
Фактически подчиненный строит свою деятельность и оказывает на начальника такое воздействие, какие обеспечивают ему реализацию его целей.
Таким образом, когда говорят об управлении, нередко забывают о взаимности этого процесса. Общая теория и многие специализированные прикладные исследования рассматривают управление как систему воздействий в первую очередь на организационно-функциональную часть управляемого объекта, с тем чтобы повысить эффективность, производительность работы организации.
Нам представляется более важным взгляд на управление как сложный высокосоциализированный процесс обмена между людьми, предполагающий управление их целями, изучение возможностей и способов совмещения, согласования целей организации с целями работников.
Данный подход должен обязательно учитываться при понимании сущности государственного управления – как одного из самых сложных видов управленческой деятельности.
1.2. Понятие государственного управления, его сущность и специфика
В научной литературе и практике нет однозначного понимания термина «государственное управление». Одни толкуют его расширенно, как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу (Атаманчук Г.В.), как деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами (Курашвили Б.Н.).
Встречается и более узкое толкование государственного управления. Профессор Манохин В.М. сводит его к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов го сударства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций. Отождествление сферы государственного управления со сферой функционирования исполнительной власти явно сужает объект понятия. Оно определяется не столько по объекту и содержанию управляющего воздействия, сколько по действующему в его пределах субъекту. Государственное управление - это вся деятельность государства по организации государственных органов, их связей и функционирования. Отсюда и широкий предмет политического и административного государственного воздействия.
Профессор Радченко А.И. предлагает свое понимание государственного управления как деятельность «исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти». Определение государственного управления через влияние только сверху вниз не раскрывает сути государственного управления. Об этом вполне определенно высказались отечественные государствоведы. Так, Г.В. Атаманчук в своих работах неоднократно подчеркивал, что для социальных систем в отличие от технических характерно органическое единство субъектов и объектов управления, их переплетение, относительность, перемена ролями.
Итак, обобщая сказанное, можно следующим образом объяснить государственное управление.
Государственное управление - это целенаправленное, организующее, регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей.
Государственное управление - разновидность социального управления, но его природу и специфику определяют присущие только данному виду управления свойства.
1. Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий – государство (органы государственной власти). Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода «нервной системе» общественного организма.
2. Объект – сфера общественной жизнедеятельности людей, которая включает в себя: экономические, социальные, политические, духовно-идеологические отношения.
3. Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, устанавливаемые государственной властью - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.
4. Специфику государственного управления составляют ха рактер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления (смысл государственного воздействия) - решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.
5. Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеет правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения.
Определяя, государственное управление как воздействие, сущность которого видится в следующем:
- управляющее воздействие – это практическая деятельность, специфический вид труда, совершение действий административно-правового свойства, направленное на исполнение законов, создание правовых актов, их реализацию и проведение организационных мероприятий. Однако термин «деятельность» не раскрывает до конца социальную сущность управления, его специфическое место и роль в жизни людей;
- управляющее воздействие – это отношение (субъектно-объектное), входящее в систему общественных. В иерархии общественной структуры это, отношение, как правило, вертикальное по характеру и связано с наличием у вышестоящей стороны возможности властно выражать и осуществлять всеобщую волю. В экономической науке внимание обращается преимущественно на экономическое содержание управляющего воздействия, в юридической - его правовую форму;
- управляющее воздействие может быть определено как результирующая деятельности, отношений, т.е. как действующее, побуждающее, изменяющее и именно управляющее воздействие, а не управленческое;
- управляющее воздействие содержит момент целеполагания. Целеполаганием в той или иной мере занят каждый человек. Огромная роль в целеполагании общественного развития принадлежит науке, религии, идеологии другим формам познания и мышления, политики и политическим институтам. Поэтому в управлении целеполагание имеет особый характер, который можно обозначить как практическую целенаправленность. В отличие от других интеллектуальных сфер в управлении цели наиболее «операциональны», замкнуты на практику; это своего рода цели-задания. Сложность государственного целеполагания заключается в том, что необходимо отобрать цели, выделить из их естественного множества именно те, которые не только нужно, но и можно практически реализовать. Иначе управление теряет собственное содержание, свою преобразующую силу и превращается в информационную или разъяснительную деятельность;
- управляющее воздействие непременно содержит организационный момент. Организовывать означает располагать людей в пространственной и функциональной координатах, соединять их с орудиями и средствами труда, обеспечивать из взаимодействие в труде и общественной жизни, расширять их созидательные возможности путем согласования и концентрации усилий. Известно, что организация расширяет возможности людей, придает им новое качество. Организационное воздействие имеет два среза: статичный (структурный) и динамичный (функциональный); оба взаимообусловлены;
- управляющее воздействие предполагает и регулирующее поведение участников управляемого процесса, в результате чего претворяются, признаются, утверждаются социальные норма, в том числе законодательные, традиции, обычаи, мораль, право и многие другие социальные регуляторы.
Таким образом, сущность управляющего воздействия предполагает такое воздействие, специфика которого состоит в целеполагающих, организующих и регулирующих свойствах. Именно эта триада свойств составляет сущность социального управления, разновидностью которого является государственное управление.
1.3. Соотношение государственного управления с другими видами управленческой деятельности
Государство как субъект воздействия на общественные процессы выступает как основной, но не единственный институт политической системы общества. Так, управление общественными делами реализуется через государственное администрирование, под которым понимается практическая деятель ность государственных органов, технологический процесс подготовки, принятия и исполнения управленческих решений в совокупности методов и средств, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, осуществ ляется прямое, систематическое и специализированное воздействие органов управления на подведомственные им органы и объекты на основе административной ответственности за выполнение решений.
Государственное администрирование - это и обширнейшая сфера практической деятельности государственных органов, учреждений, должностных лиц, и особый род занятий по государственной службе, и особое искусство (как высшая степень мастерства), приобретаемое профессиональными управленческими знаниями, опытом, талантом, и специальная научная дисциплина, точнее - междисциплинарная область научного знания и практической деятельности.
Государственное управление опирается на власть, подкрепляется и обеспечивается ею. При толковании государственного управления мы исходим из того, что понятие «управление» шире по содержанию чем понятие «власть», ибо включает не только деятельность по принятию решений, но и деятельность (отношения, нормы, процесс) по подготовке и обеспечению, выполнению решений, непосредственное непрерывное управляющее воздействие. Власть - категория политико-правовая, в то время как управление - организационно-правовая и процессуально-технологическая. Это необходимо подчеркнуть, так как с принятием Конституции РФ 1993 г. термин «государственное управление» исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы. Реальный процесс исчезнуть не может и должен быть адекватно обозначен.
Термин «менеджмент» в российской литературе последних лет часто употребляется в связке с прилагательным «государственный» и как синоним государственному управлению. В связи с этим целесообразно обозначить нашу методологическую позицию о соотношении этих двух понятий.
Государственное управление и государственный менеджмент - это не синонимы.
Несовпадение определяется, прежде всего, установочными (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав - здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг.
Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление - на бюджетном распределении национальных доходов и средств, на налогообложении.
Продукт, производимый фирмой, осязаем и конкретно оценивается. Продукт государственного и муниципального управления чаще всего неосязаем и незрим, ведь чистота в парках и порядок на улицах, здоровье и благопо лучие принадлежат к той категории благ, присутствие которых никто не замечает или уж во всяком случае не пытается выразить в количественных (ценовых) показателях.
Деятельность и отношения в сфере менеджмента строятся в основном на нормах частного права (гражданского, трудового и т.д. - по горизонтали); в государственном управлении деятельность и отношения по своему характеру связаны с нормотворчеством, правовым регулированием общественных отношений и процессов и реализацией норм публичного права (по вер тикали и горизонтали отношений).
Органы государства в отличие от частных фирм (с их правом на коммерческую тайну) более подвержены влиянию, давлению, контролю со стороны общественных институтов: политиков, избирателей, заинтересованных групп, граждан.
Различия есть и в методах управляющего воздействия, ибо в менеджменте на уровне диспозитивных отношений преобладают экономические, социально-психологические методы, в го сударственном управлении в арсенале методов имеется и легитимное принуждение.
Очевидно различие и в объеме применения воздействия. Такие сферы жизнедеятельности общества, как оборона, правопорядок, внешнегосударственные и международные отношения, налогообложение и другие, всегда были и есть прерогатива госу дарства, регламентируются общенациональными интересами, политической целесообразностью и не могут быть отданы на откуп частному сектору.
Таким образом, государственное управление и менеджмент расходятся по установочным приоритетам (по духу отношений и деятельности), источникам и ресурсам, методам и объему управляющего воздействия.
Однако не стоит между этими управляющими воздействиями видеть китайскую стену. Неслучайно дискуссия о соотношении государственного управления и менеджмента продолжается в теории и практике социального управления не одно десятилетие.
Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления:
- оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность; на оперативное реагирование;
- стремятся быть ближе к людям - потребителям, клиентам;
- и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степени), что не исключает нахождение баланса между централизованным управлением и свободой действий на местах.
Развитие отечественной госуправленческой практики связано с изучением и адаптацией наиболее оправдавших себя за рубежом технологий менеджмента и, в частности, маркетинга, ибо социальное пространство, где действуют различные субъекты власти и управления как со стороны государственных структур, так и от гражданского общества, предполагает наличие конкурентной среды и демократической борьбы (в рамках права, гласности, открытости, общепризнанных этических норм) за продвижение своих людей, идей, программ, стратегий при формировании и реализации публичной (государственно-общественной) политики.
Политико-административный и экономический маркетинг как перспективная госуправленческая технология может усовершенствовать функционирование госаппарата, его взаимодействие с обществом, обеспечить действенность механизма прямых и обратных связей, сделать «прозрачными» стратегию, политику принятия управленческих решений и их реализацию, поведение «управляемых» по отношению к государственной власти и государственному аппарату.
Сегодня идет дискуссия и предпринимаются попытки внедрять новую модель управления на муниципальном уровне - муниципальный менеджмент. Эта модель предполагает коренное изменение отношений между политическим руководством и администрацией на основе современного образа администрации как предприятия сферы услуг. В этой связи важно осмыслить три составляющие управления: организационные структуры (иерархические ведомства и организации управления, их подразделения), нормы и методы (законы, программы, бюджеты) и стимулы (премии, конкуренция). В такой модели управления ориентация на результаты экономические на базе конкретных социальных целей необходимо признать непременным условием. Можно ли эти идеи плодотворно использовать в целях общего блага, на общегосударственном уровне и в какой мере это будет возможно, покажет будущее. Во всяком случае, насколько идеи менеджмента окажутся вовлеченными и эффективными в сфере государственного управления, настолько и только тогда можно будет говорить о государственном менеджменте как состоявшемся явлении. Пока только можно признать усиливающееся действие факторов, могущих сблизить административную науку и менеджмент, государственных администраторов и управляющих частным предприятием.
Рассматривая государство как особый механизм управления делами общества, ученые развивали теорию публичного управления в рамках политической науки.
Много этой проблемой занимались в США, в том числе на уровне президентов, а 28-й из них - Вудро Вильсон, автор 10 политических и исторических исследований, получивший степень доктора политических наук, признан основателем современного американского публичного управления. В своем труде «Исследо вание управления» (1887) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, возможность сочетания демократического правительства (выборной политической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.
Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений политики и законов, и административную, которая является приложением этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализовываться в рамках политической системы - совокупности взаимосвязанных, взаимодействующих институтов государственной власти и общественных организаций, групп, отдельных граждан. Административную функцию правительства В. Вильсон пытался рассматривать как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональной государственной службы. Он предлагал отделить государственное управление от политики, применить к нему технологию научного менеджмента.
Виду важности и остроты проблемы соотношения государственного воздействия и политики остановимся ней боле подробно. В научной литературе встречаются различное понимание данной проблемы.
Так, телеологический подход рассматривает государственное управление как совокупность политического и административного воздействия.
Политика и администрирование - это две неразрывно связанные функциональные составляющие единого процесса государственного управления.
Политика означает все общее, что можно делать, решать, используя политическую (публичную) власть, отражает явление историческое, связанное с появлением государства, в котором сосуществуют различные, иногда противоборствующие потребности и интересы и потому есть объективная необходимость их согласовать, найти то общее, интегрирующее, что и делает общество государственно-организованным.
Политика, как и государство, знаменует определенный уровень развития общества, соответствует обществу и развивается вместе с ним.
Слова «политика» и «публичность» можно соотносить, они близки, ибо отражают сферу общности живущих в государстве людей, но не тождественны. Публичность выражает сферу общения всех жителей, соотносится с населением, а политика выражает общение граждан с государством, властью, обществом и соотносится с народом. Отличие политического от социального, народа от населения хорошо определил в свое время В.О. Ключевский: «Народ» - население не только совместно живущее, но и совместно действующее». Нет сомнения, связи в обществе богаче жизни государства и не сводимы к последнему, и политическим общением связан не каждый человек, а гражданин - лицо, имеющее юридическую связь и правоотношения с обществом, властью.
Если человек - существо социальное, то гражданин - существо политическое.
Политика - это «искусство жить вместе» (Платон), способ и функциональная деятельность по согласованию интересов, достижению социального компромисса, это поиск «общего блага» и реализация комплекса мер по его достижению. Этот телеологический смысл политики (нацеленность) определяет ее неразрывную связь с государственной (политической) властью и государственным управлением как властеосуществлением.
Понятию «политика» присущи два аспекта: аспект власти и аспект консенсуса. Политика означает, с одной стороны, способность к принятию обязательных решений и к их осуществлению (власть), с другой стороны, способность к справедливому распределению ценностей и благ (консенсусу).
Можно сказать, политика - это форма реализации социальных интересов, характеризующаяся использованием институтов публичной власти, а политическое управление - это воздействие на общество (процессы, отношения) через согласование интересов.
Конечно, политика должна быть открытой, нравственной, понятой и принятой населением, обществом, т.е. публичной.
Конечно, политика должна быть правовой: политические усмотрения, интерес, целесообразность не должны противостоять праву, а политические решения и действия должны исходить из права, осуществляться в рамках права.
По содержанию правовая политика государства может быть правотворческой и правоприменительной.
Правотворческая политика государства - формирование, выработка стратегии, курса, национальных приоритетов и облачение их в правовую форму: в виде законов, программ, проектов, других общезначимых судьбоносных решений. Ее основная цель - закрепить в правовых нормах модель поведения общества, его отдельных групп, граждан.
Главный субъект правотворческой политики - законодательные представительные органы власти, однако эту функцию (подзаконного нормотворчества) осуществляют правительственная администрация, исполнительная власть всех уровней управления, участвуют и институты гражданского общества.
Правоприменительная политика государства - это реализация государственными органами и должностными лицами государственной политики, ее правовых форм, использование ими права (норм) как средства в управлении обществом и инструмента повышения эффективности действия права. Это - один из способов защиты прав и свобод личности, одна из характери стик существующего политического режима.
Основная цель правоприменительной политики - соблюдение и защита прав и свобод граждан, их чести и достоинства; упрочение законности и правопорядка; повышение эффективности регулятивного и охранительного действия права; обеспечение единства и согласованности в деятельности субъектов правоприменения; повышение эффективности государственного управления.
Главный субъект правоприменительной политики - органы исполнительной власти, государственного (всех уровней) и муниципального управления. С ними взаимодействуют различные институты гражданского общества, граждане.
Правоприменительная политика - это связующее звено между практикой правотворчества (поиском общего блага) и правоприменением (реализацией комплекса мер по его достижению), обеспечивающее их согласованность и взаимодействие. Это позволяет говорить о том, что в механизме правового регулирования правоприменительная практика занимает самостоятельное место и является одним из важных факторов, определяющих его юридическую и социальную эффективность.
Указанные направления в госуправленческой деятельности - это две стороны одной медали. Их единство обусловлено следующими факторами:
- у них единый волевой источник -государственная власть;
- они имеют общую цель - стабилизировать, упорядочить, обеспечить условия для развития общества;
- в совокупности они формируют единое правовое простран ство, систему действующего права.
Сущностное единство не исключает различий, на практике порой даже разрыва. Можно сказать, что правотворческая политика обеспечивает должное, закрепляет в правовой форме все лучшее, что есть (или должно быть) в госуправленческой практике. Политика есть прежде всего многообразная и постоянно движущаяся практика. Правоприменительная политика обеспечивает сущее, т.е. переводит с помощью идеологических, организационных и собственно правоприменительных средств закрепленную в политико-правовых решениях модель поведения общества в сферу ее практического воплощения. Известно, что разрыв между должным и сущим составляет большую проблему государственного управления, но он не отрицает сущностного единства правотворческой и правоприменительной политики, а свидетельствует о просчетах субъектов политики, недостатках в их деятельности.
Правовая политика в государственном управлении включает, таким образом, определение стратегических целей, приоритетов, направлений деятельности государства, принятие политических решений в форме нормативно-правовых актов и саму практическую деятельность по реализации указанных идеологических (политических) установок, т.е. административно-правовую управленческую деятельность, ее результаты.
Перекос в системе правовой политики (правотворчество - правоприменение) приводит к дисбалансу между уровнем разработки правовых норм и степенью их практической реализуемости.
Сегодня мы видим увлечение нормотворчеством и неадекватное внимание к регламентированию процесса, порядку реа лизации правовых норм. Это не только не способствует становлению законности и правопорядка, но усиливает недоверие у граждан к власти, органам государства.
Правоприменительная практика при такой политике однозначно не станет фактором стабилизации и упорядочения общественных отношений и процессов.
Таким образом, политику как сферу реализации социальных интересов через принятие общезначимых государственных решений и администрирование как сферу реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических нельзя противопоставлять, воспринимать дихотомией.
Подобная попытка, о чем уже упоминалось, была предпринята В. Вильсоном: на основе справедливого тезиса о том, что политика не должна манипулировать государственными учреждениями, автор предлагал отделить государственную службу (пуб личное управление) от «политики с ее коррупцией и скандалами», стал делить органы государства и чиновников на тех, кто разрабатывает политику, и тех, кто ее осуществляет.
У концепции дихотомии были свои и противники. В 1930-е годы целая группа исследователей (Г. Симон, К. Фридрих, Ч. Хайнеманн, Р. Дал, и др.) отстаивали другую теорию «свободы действий» администрации, признавая в то же время, что госслужащие, реализующие политический курс страны, не могут выполнять лишь чисто технические функции, они так или иначе связаны с политикой. Администраторы - это не буквальные исполнители принятых законов, у них есть своя политика, они имеют достаточную свободу действий по интерпретации законов, которым они подчиняются, и по решению вопросов, когда, как и в какой мере их реализовывать.
С учетом обеих теорий можно предложить наше видение проблемы соотношения политики и администрирования в государственном управлении.
В государственно-управляющем воздействии невозможно четко отделить политические функции от административных - приложения политико-правовых норм к конкретным ситуациям и индивидуумам, политические органы и должности - от админи стративных публичных служб и государственных служащих; мож но лишь расставлять акценты в деятельности (в основном - по литические, в основном - административные, политико-административные, административно-политические).
Термин «политико-административный» существует для положительной оценки, отражения органического синтеза политических и административных функций, методов в госуправлении, а не для обозначения «поглощенного» политической властью государственного управления.
Исходя из того, что политика есть не только формирование, но и реализация политического курса, политика не может быть «вынута» из государственной службы. У государственных служащих есть своя политика: они имеют достаточную свободу при решении вопросов - когда, как и в какой мере реализовать принятые законы, иные политико-правовые решения (акты). Составляя правила, инструкции и другие административные предписания, государственные служащие становятся участниками формирования и реализации правоприменительной политики.
Сущностная «связанность» политиков и администраторов подтверждается реальностью их взаимоотношений.
Формально политический чиновник обладает более высоким статусом, чем карьерные государственные служащие: он призван воплотить политическую программу, курс. Однако на практике отношения между ними часто определяются следующими обстоятельствами.
Во-первых, политический чиновник чаще всего дилетант в сфере управления по сравнению с карьерным служащим, который прошел все ступени управления, имеет стаж, образование, компетентность, знает технологию реализации политического решения. Это обстоятельство ставит политика в какой-то степени в зависимость от государственного служащего. Последний выступает в роли советника, консультанта у политика.
Во-вторых, политик в управлении подбирает команду, способную реализовать политическую программу, с которой он вошел в систему административно-исполнительных органов.
В-третьих, политик приходит в исполнительные органы на определенный срок. Ему необходимо подстраховаться, чтобы в случае поражения на следующих выборах удержаться в госаппарате на какой-либо карьерной должности, значит он заинтересован в компетентных чиновниках, их знаниях, профессиональном багаже, хороших отношениях.
В-четвертых, служебные отношения зачастую перерастают в союз, сращение политической и административной элиты, направленный против тех, кто мешает им осуществлять корыстные цели. Поэтому нужна система общественного, гражданского контроля за деятельностью госаппарата, его политико-административной элиты.
В соотношении политики и администрирования в государственном управлении принципиально важно верховенство права (закона), решений над политическими действиями, политики над администрацией, властью. Руководящие посты в управлении должны быть у политиков. Вместе с тем, государственное управление как административно-правовой процесс, деятельность не может утратить собственного политического характера, осуществляя связь между различными слоями общества, реализуя, координируя различные интересы, в том числе и свои собственные.
Здравый смысл - в рациональном сочетании политической и административной деятельности, в подконтрольности их праву и демократическим институтам.
Итак, теория и практика государственного управления объективно связаны с изучением и совершенствованием политического механизма управления и административно-правового процесса. Если сравнить образно соотношение государственного управления с политикой, то их отношения можно представить как два берега одной реки. Они взаимосвязаны между собой и не могут существовать друг без друга.
1.4. Контрольные вопросы и задания
2. Основные теоретические подходы к государственному управлению
2.1.Формирование теории государственного управления
В политической науке, как правило, выделяют несколько этапов формирования и эволюции теорий государственного управления. Начало этого процесса восходит к последним десятилетиям XIX - началу XX вв. и теснейшим образом связано с дифференциацией социальных и гуманитарных наук, особенно с вычленением социологии, политической и экономической наук. Можно с достаточной уверенностью утверждать, что эти теории возникли на стыке названных научных дисциплин.
Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследований принадлежит известному немецкому ученому конца XIX - начала XX вв. М. Веберу. Именно он стал инициатором и основным разработчиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. Начался первый этап в развитии теории административного управления как самостоятельного научного направления.
Для правильного понимания позиций Вебера важное значение имеет его оценка сущности и роли государства. Государство, писал он, равно как и политические союзы, исторически ему предшествующие, есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство.
Одно из центральных мест в современных теориях государственного управления занимает теория бюрократии. Поэтому с рассматриваемой точки зрения немалый интерес представляют идеи, предложенные Вебером. Их суть состоит в признании того, что бюрократия в современном смысле этого слова является историческим феноменом, возникшим на определенном этапе исторического развития. И этот этап в общем и целом совпадает с появлением современного национального государства, способного за свой счет содержать собственных служащих. Иначе говоря, бюрократия - порождение капиталистического хозяйства, и в этом отношении она существенно отличается от всех форм прежних государственных служащих, например, так называемых мандаринов в Древнем Китае или в системе управления феодальных княжеств Средневековья.
Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права, внесли французские исследователи. Необходимо учесть, что в работах этих авторов система государственного управления, взятая сама по себе, не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в какой она помогала выяснению принципов и форм организации деятельности государственно-политических институтов в целом.
В Великобритании изучение системы государственного управления началось в конце XIX в. в Лондонской школе экономики и политических наук. От нее эстафету в этом вопросе несколько позже приняли Оксфордский, Кембриджский, Манчестерский, Ливерпульский и другие университеты. Именно в них главным образом было сосредоточено преподавание и изучение системы государственного управления, политических институтов, государственной службы, английского конституционного и административного права. Наибольший вклад в изучение государственно-политических институтов, форм правления и политических систем в целом внесли Э. Баркер, Д. Коул, У. Робсон и др.
Немалый интерес в рассматриваемом контексте представляют идеи профессора права Колумбийского университета, будущего президента США В. Вильсона. В своей книге «Изучение администрирования», опубликованной в 1887 г., он, в частности, писал, что наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления.
Выступая против так называемой «системы раздела добычи», Вильсон обосновывал мысль о том, что смена политического руководства в ходе очередных президентских выборов не должна отражаться на положении административного аппарата. Тем самым провозглашалось положение о независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Вильсону принадлежит также приоритет в введении так называемой теории «административной эффективности», суть которой состояла в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпораций. Заслугой Вильсона следует считать также стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами демократи. Он, в частности, утверждал, что отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, составляют самую сущность правительственной системы.
Интерес В. Вильсона к управленческой науке определялся также этическими соображениями, в частности озабоченностью распространением среди чиновничества коррупции. Как считал В. Вильсон, в условиях современного государства развитие профессиональных управленческих навыков имеет столь же важное значение для страны, сколь и изучение политической науки. Исходя из убеждения в том, что государственные чиновники всех уровней погрязли в коррупции, исследователь, предлагал разделить политику и управление, полагал, что это нововведение даст возможность обеспечить взаимосвязь теоретического анализа и применения результатов исследования на практике.
В 20-50-е годы XX в. теория государственного управления получила дальнейшее развитие. В этот период все более отчетливо проявлялась тенденция к расширению споров и дискуссий о государственном управлении. Фундаментальные работы в этой области появились в 30-е годы. Это прежде всего труды Дж. Муни и А. Рейли, Л. Галика и Л. Урвика, считающиеся классическими. Они в основном были обусловлены бурным ростом государственных учреждений в период реформ Нового курса Ф. Рузвельта.
Исследуя теории государственного управления, нельзя не затронуть идеи, известного английского экономиста Дж.М. Кейнса, изложенные им в книге «Общая теория занятости, процента и денег», опубликованной в 1936 г. Эти идеи сыграли немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования экономики. В отличие от неоклассиков, использовавших в основном микроэкономический подход, Кейнс и его сторонники взяли на вооружение макроэкономический подход, поставив своей целью выявление и анализ различных переменных величин, влияющих на экономическое развитие страны. При таком подходе в отличие от микроэкономического подхода, изучающего отдельные части экономики - фирмы, хозяйства, а также рыночные процессы на отдельных рынках, Кейнса интересовала прежде всего экономика как целостная система.
Главным недостатком рыночной экономики Кейнс считал ее подверженность периодическим экономическим кризисам и безработице. В этом плане его заслуга состояла в том, что он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения. Развивая идеи Кейнса, его последователи в 40-60-х годах XX в. создали более или менее стройную концепцию экономической системы, регулируемой как рынком, так и государством.
Ключевая роль в этом плане придавалась государству, призванную осуществить комплекс мер по регулированию экономики для преодоления негативных последствий рынка. Среди этих мер немаловажное место занимает перераспределение доходов в пользу неимущих слоев населения путем прогрессивного налогообложения, развития бесплатных систем образования и здравоохранения для предотвращения социальных потрясений.
В рассматриваемый период особой активностью отличались американцы, что во многом объяснялось тем, что здесь уже с первых десятилетий XX в. предпринимались широкомасштабные усилия по разработке теории и практики менеджмента в ведущих отраслях бизнеса, что в свою очередь не могло не отразиться и на исследованиях подобного рода в области государственного управления. Эти десятилетия ознаменовались появлением двух исследовательских и образовательных направлений в теории административного управления, которые стали известны под названием «школа научного менеджмента» или «классическая школа» и «школа человеческих отношений».
К представителям классического направления, как правило, причисляют Л. Уайта, Ф. Тейлора, Г.Форда и других исследователей, занимавшихся проблемами организации управления в бизнесе. Их объединяло убеждение в том, что система государственного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой оптимизации организации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух и др.
Для них было характерно признание существования теснейшей связи между теорией государственного управления и наукой управления частными предприятиями. Показательно, что курсы по обеим этим областям читались во многих учебных заведениях США, где готовились специалисты как для государственной службы, так и для деловой администрации частного бизнеса.
Этот подход особенно настойчиво отстаивали Ф. Тейлор, Г. Эмерсон и Г. Форд, которые рассматривали управление как в бизнесе, так и в государственно-административной системе в качестве механизма, с помощью которого можно добиваться поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов.
Но особенно большая заслуга в разработке этой проблематики принадлежит французскому исследователю А. Файолю, работы которого стали классическими в данной области. Он первым поставил проблему организованного обучения системе управления или менеджменту во Франции. Еще до первой мировой войны Файоль создал и возглавлял Центр административных исследований, который выполнял заказы различных государственных ведомств и организаций бизнеса. В книге «Общее и промышленное управление», опубликованной в 1916 г., он сформулировал свою «теорию администрации». Файоль был убежден в том, что предлагаемые им положения и установки являются универсальными и могут применяться почти во всех сферах общественной жизни: экономике, системе государственного управления, армии и т.д.
Файоль вычленил шесть основных групп функций управления: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. Причем среди них административным функциям он придавал определяющее значение, считая, что именно они выполняют задачу разработки общей программы работы учреждения, подбора кадров, координации усилий различных подразделений. Интерес представляют также сформулированные им 14 принципов управления:
- разделение труда, позволяющее повысить количество и качество производимого продукта при одинаковых затратах и усилиях;
- право отдавать распоряжения и власть, принуждающая подчиняться этим распоряжениям;
- дисциплина и повиновение, означающие соблюдение установленных правил в отношениях между организацией и ее служащими;
- единство распорядительства, согласно которому служащему может давать два приказания относительно какого-либо действия только один началь ник;
- единство руководства, означающее, что для реализации комплекса действий и операций, преследующих какую-либо одну цель, необходимы один руководитель и единая программа;
- подчинение частных интересов конкретных служащих интересам организации, интересов отдельных граждан интересам государства;
- справедливое вознаграждение персонала, призванное стимулировать усердие и инициативу работников;
- централизация, степень которой определяется в каждом случае отдельно в зависимости от условий, в которых работают конкретные организация, учреждение, предприятие;
- строгая иерархия руководящих должностей, предусматривающая неукоснительное выполнение распоряжений вышестоящих должностных лиц нижестоящими;
- четкое определение места, полномочий и функций каждого работника;
- справедливость, предусматривающая органическое сочетание благожелательности с правосознанием;
- постоянство состава персонала, исключающее текучесть кадров, которая является показателем неблагополучного состояния дел на предприятии или в учреждении;
- инициативность работников;
- единение персонала, являющееся одним из условий жизнеспособности и эффективности предприятия.
Эти принципы составили неотъемлемую часть школы «научного менеджмента».
Рассматривая в качестве предмета научного управления связь между машиной и отдельным рабочим, представители этого направления уделяли особое внимание комплексу выполняемых рабочим операций, его усталости, профессиональной подготовке и прочим аспектам, на основании которых рабочий изучается как программируемый фактор производства.
Новизна этого подхода состояла в том, что в таком виде раньше вопрос никогда не ставился, роль данного подхода в повышении производительности труда была действительно высока. Что касается органов государственного управления, существовали определенные препятствия на пути применения этих методов повышения их производительности. Поэтому его сторонники из числа реформаторов системы государственной службы добились принятия и существенного совершенствования закона о государственной службе.
Принцип научного управления получил наибольшее применение при анализе трудовых процессов в системе государственного управления, классификации должностей государственных служащих.
В целом следует признать, что концепции научного управления не нашли сколько-нибудь серьезного применения в работе государственных учреждений. Но все же здесь были удачные примеры, среди которых можно назвать хронометрирование операций в военных организациях во время войны, а также в государственных организациях. Позднее метод хронометрирования применялся Обществом Тейлора, переименованным в дальнейшем в Общество эффективности.
При всех достоинствах рассмотренной школы важным ее недостатком является тот факт, что конструкции ее представителей дают явную слабину, когда речь идет об использовании в полной мере человеческого фактора. Этот недостаток пытались преодолеть представители другой крупной школы, получившей название «школа человеческих отношений».
Здесь важно отметить, что, хотя властные прерогативы и полномочия определяются правовыми нормами и законодательными актами, осуществляются все же они людьми. От их воли, настроенности, знаний, опыта во многом зависит то, как осуществляются роли и функции, встроенные как в государственно-политическую систему в целом, так и в систему государственного управления.
Наиболее удачные разработки и концепции этой школы представлены в работах М. Фоллета, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи и др. Всех их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников этой системы и их удовлетворения своим трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий.
При этом Мэйо, например, рассматривал работников не как изолированных индивидов, а как группу со своими нормами, ценностями, механизмами функционирования и специфическими связями с окружающей средой. Иными словами, при всех возможных оговорках достоинством разработок представителей данной школы является то, что они рассматривали человеческий фактор в качестве одного из основных элементов эффективности организации, в том числе и системы государственного управления.
Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к 50-м годам XX в. Он характеризуется проведением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в области исследования теории государственного управления, бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа. В этот период ведущие позиции заняли американская, английская, французская и немецкая национальные школы.
Наибольший вклад в разработку рассматриваемой проблематики в контексте названных подходов внесли американские социологи и политологи Т. Парсонс, П. Лазарсфельд, В. Томпсон, Д. Истон, Г. Алмонд и др. Изучая механиз мы государственного управления в рамках всего общества, рассматриваемого в качестве целостной системы, они концентрировали внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы государственного управления.
По мнению сторонников структурно-функционального и системного подхо дов, в обществе в одинаковой степени действуют принципы частного и общего, конфликта и консенсуса и т.д. Если, например, конфликты происходят по поводу распределения ресурсов, которыми располагает данное общество, таких, как материальные блага, деньги, власть и т.д., то консенсус поддерживается волей и общими интересами большинства членов общества жить совместной жизнью.
Сущность структурно-функционального анализа состоит в выделении структурных и функциональных элементов социального взаимодействия, подлежащих исследованию, их статуса и роли в системе государственного управления. Например, для определения реального вклада отдельно взятого представителя половозрастной группы или профессии в решение тех или иных проблем в системе государственного управления немаловажное значение приобретает выявление того, как они влияют на осуществление управленческих функций.
Что касается приверженцев системного подхода, то, рассматривая государственно-административное управление как целостную и единую систему, они видят главную свою задачу в том, чтобы выявить весь комплекс отдельно взятых взаимосвязей и взаимозависимостей элементов, а также всей государственно-административной системы с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Более подробно системный подход будет рассмотрен в разделе 1.2.
В основе ведущих направлений современной тории государственного управления лежат два методологических подхода - социально-инженерный и гуманитарный.
В рамках первого направления продолжаются традиции научного менеджмента. Представителей данного направления объединяет общая ориентация на поиск оптимальных моделей государственного управления и рационалистического разрешения возникающих перед обществом проблем посредством совершенствования, модернизации уже существующих механизмов разрешения возникающих перед обществом проблем.
Второй подход – гуманитарный базируется на идеях «школы человеческих отношений». Его сторонники придерживаются того мнения, что в современном быстро меняющемся мире бюрократизация властных структур, многократно усиливающая негибкость и инертность механизмов принятия и реализации политических решений, имеет своим следствием снижение эффективности и дееспособности этих структур. Они оказываются не способными достаточно оперативно реагировать на новые проблемы и потребности и принимать соответствующие решения.
Приверженцы гуманитарного подхода единодушны в критике существующих форм и методов государственного управления. В качестве отрицательного фактора отмечают тенденции современных бюрократических структур к гигантизма, их поглощенность борьбой за сферы влияния. При таком положении вещей особо важно придание самостоятельного значения человеческим факторам в управлении, его гуманизации.
Гуманитарном уклону в трактовке сущности и характера государственного управления способствуют изменения происходящие сегодня в мире. Это прежде всего:
- смещение центра внимания на человека, его права и свободы, за соблюдением которых следит мировое сообщество;
- переход к пониманию государства как формы организации всего общества (социальное государство);
- формирование правовых государств;
- объединение государств с целью рационального решения глобальных проблем;
- качественное преобразование государственных систем на демократических принципах.
2.2. Системный подход к государственному управлении.
Без свойства системности госуправление не может состояться. В нем задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В госуправлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Госуправление состоит из массы управленческих решений и действий. Только системность может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность.
Согласно системному подходу под системой понимается совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство.
Теория систем, системный анализ, системный подход прочно утвердились в качестве теоретико-методологического инструментария при анализе проблематики социального управления. Ныне известно до 40 определений понятия «система».
Любая система имеет общие сущностные характеристики.
1. Система существует в окружающей ее среде (внешней среде) и проявляется (функционирует), лишь взаимодействуя с ней, адаптируясь во внешней среде, приспосабливаясь, реагируя на изменения, которые происходят во внешней среде. Открытость системы внешней среде во многом обеспечивает способность системы поддерживать свои параметры.
2. Система состоит из элементов, компонентов, подсистем (системообразующих составляющих). Каждый их этих элементов является относительно самостоятельным и может быть одновременно элементом системы - более высокого порядка и, напротив, может содержать в себе систему более низкого порядка, и элементы в системе так связаны между собой, что если изменить один элемент, то изменится вся совокупность - в этом отличие системы от конгломерата (толпа - не система).
3. Система образуется не от суммы элементов, а от целостности, когда отношения между составляющими элементами образуют интегративное качество. Именно степень интегративности (взаимопроникновения) обеспечивает целостность и устойчивость системы.
Целостность как результирующая взаимосвязи и взаимодействия всех элементов и уровней обеспечивает устойчивость и качественную определенность системы.
4. Все системы не являются неизменными. Им присущи внутренние противоречия, они подвергаются внешним воздействиям, переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, изнашивания, гибели. Таким образом, обязательный признак любой системы - ее существование во времени и пространстве.
5. Каждая система характеризуется тем, что имеет свое предназначение (если звезды загораются, значит, кому-то это нужно), выполняет определенную функцию, т.е. вид воздействия, способы реализации своего предназначения.
6. Каждая система структурно оформлена. Структура - строение системы, внутренняя форма организации системы как материи. В подавляющем большинстве случаев в системах может быть неизвестно точное количество элементов, всех свойств и многих связей. Однако есть системообразующие элементы и связи, т.е. то, что составляет сущность системы, ее самостоятельную силу и что передается структурой.
Итак, структура отражает наиболее существенные, системообразующие элементы (компоненты) и устойчивые связи между ними, т.е. то, что обеспечивает основные свойства системы.
Каждой системе присущи целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи и взаимодействия элементов системы.
Таким образом, система - определенное множество взаимосвязанных элементов, образующее единство и целостность, обладающее интегративными свойствами и закономерностями.
А теперь от общесистемных характеристик перейдем к осмыслению специфики государственного управления как системы, ибо перечисленные признаки - универсальны, характеризуют все виды систем: естественных и искусственных, материальных и идеальных, открытых и закрытых, физических, химических, биологических, социальных и т.д.
Государственное управление относится к виду социальных систем, обнаруживая все видовые признаки:
1. Социальные системы - наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия выступают опять же люди. Это обусловливает и силу, и уязвимость социального управления, его творческий характер и возможность проявлений субъективизма, волюнтаризма.
2. Люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели. Присущие им общие цели рождают общие интересы, несовпадение целей рождает конфликты. Однако целеполагание, целенаправленность составляют сущностный и ярко очевидный признак социальной системы, определяют сложность управляю щего воздействия ее и на нее.
3. Для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации, регулирования, согласования и т.д. Таким образом, функция организации и обеспечивающая ее подсистема управления есть важнейшая составляющая, основополагающий признак социальной системы. Можно сказать, социальная система - это всегда организованная (в той или иной степени) целостность.
4. Непременный атрибут социальной системы - стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является адаптация социальной системы к внутренним и внешним воздействиям. При этом она не только приспосабливается к среде функционирования, но и сама активно воздействует на нее, влияет на взаимодействующие с ней системы. Отношения социальной системы с внешней средой могут принимать форму сотрудничества или борьбы (с другими социальными системами, с природой), определять режим ее развития.
Системный подход к изучению госуправления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем.
Условно назовем их:
- система управляющая - государство как определяющий субъект управления;
- система управляемая - компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;
- система взаимодействия - различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, верти кальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и пр. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства.
Проанализируем специфику управляющей системы в сопоставлении с общесистемными признаками.
Напомним важнейший системообразующий фактор - взаимодействие системы с окружающей внешней средой. Управление связано с восприятием множества сигналов, поступающих из быстроменяющейся социально-экономической среды.
Однако следует подчеркнуть, что недостаточно просто констатировать взаимодействие системы государственного управления и ее обмен ресурсами с внешней, общественной средой. Методологически важно осмыслить: главной, конечной целью (предназначением) управляющей системы является не ее собственное существование «для себя», а обеспечение параметров надлежащего состояния и развития общества, удовлетворение его потребностей, интересов, ожиданий. В этом - уникальность и особая значимость связей госуправления с обществом.
Внешняя среда, а точнее сказать, среда обитания системы госуправления - это первичное, это те силы, факторы экономической, политической, правовой, культурной, духовной сфер многообразной жизнедеятельности общества, которые оказывают непосредственное влияние на процесс управляющего воздействия, питают его ресурсами или блокируют управленческие решения (действия) в случае неготовности к ним общества. В данной связи можно сказать: каково общество, такова (производная от него) система управления им. Развивается обще ство - реформируется управление. Система государственного управления, соответствующая обществу, должным образом реагирующая на происходящие в нем изменения, может быть определена как рациональная.
Развивающееся общество формирует свои потребности как социальный заказ системе управления.
Потребности трансформируются в интересы (т.е. потребности, осознанные и адресованные какому-либо субъекту, способному их удовлетворить); интересы в свою очередь принимают форму требований, которые на схеме можно изобразить как импульс на входе (рецептор) управляющей системы.
Требования по содержанию могут быть: распределительные (относительно ресурсов — природных, денежно-финансовых, людских и т.п., заработной платы, рабочего времени, условий получения образования, медицинской помощи, разного рода услуг); регулировочные (контроль за рынком, производителями, безопасностью); коммуникативные (предоставление информации, возможностей демонстраций, митингов и пр.). Поскольку представления различных групп населения о справедливом распределении ресурсов не совпадают, требования могут накапливаться, перегружать, дестабилизировать систему управления: создается ситуация нестабильной системы управления. Накапливание требований т.е. импульсов на входе в систему, может являться следствием невнимания государственных политических и административных структур к интересам и потребностям социальных групп, что характерно для закрытой политико-административной системы, неадекватно реагирующей на требования общества, веление времени.
На уровне входа необходима для управляющей системы также и поддержка со стороны общества, ресурсная «подпитка» для реализации требований. Поддержка возможна материальная и нематериальная, она является формой выражения лояльности, благожелательности к власти, режиму и означает усиление управляющей системы.
Формами проявления поддержки могут считаться исправное выплачивание налогов, законопослушание, признание и следование директивам властей, проведение демонстраций в поддержку политики и решений правительства и др.
В случае, если требования перегружают управляющую систему, а поддержка, возможности общества, ресурсное обеспечение недостаточны, то неизбежны кризисные ситуации в управлении, ибо политика и управление - искусство возможного.
Главным результатом функционирования системы государственного управления, создающим эффект на выходе системы, являются управленческие решения и действия. При этом чрезвычайно важно, чтобы:
Во-первых, управленческие решения опережали и предопределяли управленческие действия, иначе систему управления и в целом государство трудно назвать правовым. Здесь уместно выделить принципиальный и специфический для управления момент: если в обществе (управляемой системе) какой-либо субъект права (физическое или юридическое лицо) вступает в отношения с другими субъектами права, он может действовать согласно формуле «можно все, что не запрещено законом». В то же время субъект, должностное лицо управляющей системы при воздействии на управляемые объекты руководствуется ограничительной формулой - «можно только то, что разрешено законом». Конечно, на практике возникают сложные ситуации. Работа для людей и с людьми, когда меняются и порой возникают самые неожиданные интересы и потребности, диктует необходимость правоприменительного творчества, свободы как сущностного компонента управления. Закон и инструкция не могут вместить все многообразие жизни. Отсюда усмотрительная управленческая деятельность. Она создает как возможность злоупотребления властью, так и возможность творческого управляющего воздействия в интересах человека.
Во-вторых, управляющая система может стабильно функционировать только как открытая система по признаку «вход - выход», когда каждому сигналу, поступающему на вход системы, соответствует отклик, выходной сигнал. Конечно, степень открытости может быть различной, она зависит от объективных и субъективных факторов. К первым относятся естественные ограничения, обусловленные необходимостью соблюдать государственную, служебную, профессиональную тайну и т.д.; ко вторым - ограничения надуманные, бюрократические.
Адекватность управления возможностям и запросам общества - одна из закономерностей системы государственного управления. Ее нарушение заметно обществу: управляющая система начинает работать на себя, бюрократия становится «глухой», власть используется чинами для чинов, а не для людей, политические решения госвласти становятся непонятными, неприятными. Это неизбежно рождает процесс стагнации управляющей системы, а в обществе появляются силы, желающие «помочь» ей умереть. Понимать управленцам это необходимо, чтобы своевременно принимать превентивные (предупредительные) меры. Если управленческие решения и действия (политические или административные) не устраивают общественную среду, то информация об этом поступает в систему управления и необходимы переориентировка усилий, изменение задач и тактики. Это - одно из условий самосохранения системы. В целом, прямые и обратные связи выполняют роль регулятора, компаса, настройки, обеспечивают качество, эффективность управляющего воздействия.
Таким образом, управляющая система (как и управляемая, и система взаимодействия) - это постоянно изменяющаяся, функционирующая, динамичная система, включенная в общественно-политический процесс. Система государственного управления, где существуют не только прямые, но и обратные связи, механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласование интересов, удовлетворения требований людей, характеризуется как демократическая.
Система государственного управления с преобладанием прямых связей, блокированием обратных, скрытым от общественности механизмом принятия решений называется авторитарной. Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая только прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом так называемый государственный интерес и политическую целесообразность, а не потребности и ожидания людей - описывается исследователями как тоталитарная, командно-административная. Впрочем, в жизни не бывает классически чистого типа систем.
Важно отметить, что в системе государственного управления управляемые объекты (система управляемая) пользуются приоритетом перед субъектом государственного управления (его конкретными органами), ибо воспроизводство материальных и духовных продуктов и социальных условий является первичным и главным для жизнедеятельности людей. Можно какие угодно реформы или революционные преобразования вести в пределах субъекта государственного управления (от либеральных до авторитарных), но если нет динамики в развитии управляемых объектов, если не растет благосостояние общества, то для людей все эти преобразования не имеют ровно никакого значения.
Таким образом, системный подход к государственному управлению позволяет дифференцированно рассматривать процесс государственного воздействия, способствует выявлению и анализу соотношения между компонентами субъекта и объектов государственного управления. Подобное разграничение дает возможность определить специфику направлений, содержания и форм различных усовершенствований в области государственного воздействия, выявлять их внутренние и внешние цели и механизмы.
2.3. Контрольные вопросы и задания
Назовите и охарактеризуйте основные направления теории государственного управления.
3. Государство как субъект управления общественными процессами
3.1. Основные характеристики государства
Приходится констатировать, что XX век, несмотря на войны, революции, другие общественные драмы глобального и локального масштабов, так и не прояснил в должной мере сущность государства, его место и роль в жизнедеятельности людей. Не утихает дискуссия о сущности государства. Государство нередко рассматривается как собственность тех политических сил или лиц, которые в нем владеют в данный момент властью. Немало пишется о государстве и как о структуре благоденствия, которая якобы обязана каждому человеку принести добро. Сегодня современные неоинституциалисты видят сущность государства в поддержании «правил игры» в различных сферах жизнедеятельности общества.
Необходимо понимать, что государство представляет собой многомерное явление, которое в сознании и жизни людей, общества отражается разными гранями (аспектами) в зависимости от той его стороны, которая связана с конкретным вопросом, отношением, процессом, поведением, действием и т.д. Причем каждое проявление государства имеет смысл, поскольку оно несет в себе что-то от его сущности.
Государство прежде всего предстает перед каждым человеком в качестве формы общества. Оно повязано системой общественных отношений людей, соучаствует в их сознании, поведении и деятельности, способствует организации жизни, в том числе экономической, на определенной (своей) территории. Государство объединяет людей, проживающих на известной (очерченной государственными границами) территории и обеспечивает их взаимодействие между собой. В это взаимодействие вовлекаются самые разнообразные ресурсы, средства, предметы природы и общества, но государство связано с взаимодействием людей и через них организует и регулирует производственные, обслуживающие, образовательные и иные процессы.
Государство - это территориальная организация людей, что имеет принципиальное значение. Во-первых, тем самым преодолеваются родоплеменные ("кровные") взаимосвязи, и они заменяются на сугубо общественные. Во-вторых, создается структура, которая выступает (по идее!) нейтральной по отношению к национальным, религиозным и социальным признакам разных людей. Исторически государство ведет к новому сообществу людей.
Вся специфика, имеющая сущностное значение, состоит здесь в том, что государство особым, юридическим способом объединяет людей, формой чего выступает институт гражданства. К сожалению, он до сих пор не получил того авторитета и поддержки, которых заслуживает. Ведь институт гражданства в юридическом (правовом) смысле выравнивает людей между собой, делает их по отношению к государству (его законам и механизмам их защиты) равноправными. Формируются предпосылки для свободного развития и самореализации человека, ибо укрепляется его статус, который даже в худшем случае как-то гарантируется государственной властью. Институт гражданства, как правовой связи человека с конкретным государством, фиксирующий определенные обоюдоответственные отношения, служит важным основанием для рассмотрения любых вопросов государственного управления.
В силу того, что государство объединяет людей, проживающих на его территории, в том числе лиц без гражданства, а также иностранцев (граждан других государств), оно объективно выражает общие для всех, "святые", интегрированные потребности, интересы и цели жизнедеятельности своего сообщества людей. История знает немало примеров противного, когда по вине бездарных правителей или по злому их умыслу государства противостояли своим гражданам, что, как правило, не способствовало их долговечности, и они разрушались.
Постоянная (сопровождающая историю государства) проблема заключается в том, чтобы на каждом этапе развития отыскивать ту "золотую середину", которая бы, с одной стороны, обеспечивала права и свободы человека, давала простор его активности и творчеству, а с другой - вводила в общество определенное организованное начало, упорядочивала деятельность индивидуумов. Государство не решает проблемы, как часто кое-кому кажется (оно само ничего не производит), а создает и поддерживает в "работоспособном" состоянии организационные и правовые условия для решения проблем, на которые направляются усилия всего общества, людей, занятых производством материальных, духовных и социальных продуктов. Если говорить обобщенно, для государства важно, в первую очередь, видеть, что такое национальные интересы его народа, какова их связанность и взаимозависимость с интересами народов мирового сообщества, и делать все необходимое для их практического осуществления.
Следующий момент, придающий государству особый статус в обществе, заключается в том, что именно (и только) через его структуры и механизмы формируется и закрепляется всеобщая воля, придающая государственным установлениям обязательный характер. Государство посредством своих органов принимает законы и другие нормативные акты (правила поведения) и обеспечивает их проведение в жизнь всеми находящимися в его распоряжении методами, в том числе административными и уголовно-правовыми. Можно сказать, что государству принадлежит легитимная монополия на законодательствование и принуждение при его реализации.
Конечно, существует» проблемы и противоречия. В выявлении общей воли, в трактовке решений, принятых простым большинством (даже посредством референдумов), в распределении обшей властной воли "по горизонтали" и "по вертикали", в соотношении общей воли и свободы личности, в адекватности обшей воли общественным потребностям и интересам, в осуществимости этой воли и по многим другим аспектам. Тем не менее, несмотря на все трудности и относительность многих механизмов и форм волеизъявления, в системе законодательства, формируемой государственными органами, содержится определенная доля общей воли, и развитие демократии в том-то и состоит, чтобы эта доля расширялась и наполнялась содержанием, отражающим потребности и интересы людей, их идеалы и ценности.
Сущность государства определяется также тем, что для обеспечения реализации своих целей и функций оно создает и поддерживает в определенном объеме и состоянии свой аппарат - совокупность людей (с соответствующими средствами), профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институциональным закреплением последних и проведением государственно-правовых установлений (норм) в жизнь. Этот аппарат имеет сложную структуру и разнонаправленную деятельность. Одна его часть обслуживает законодательствование, исполнение законов и судебную защиту граждан, т.е. связана с государственным управлением в функциональном его понимании, другая - поддерживает внутреннюю (правопорядок) и международную устойчивость и безопасность государства, его взаимоотношения с мировым сообществом.
Состояние аппарата, его связанность с обществом или отчужденность от общества, его объем и иерархическое построение, качество персонала и многие другие параметры имеют решающее значение для самого государства, общества и государственного управления.
В виде формы общества государство выступает единовременно структурой и механизмом общественного самоуправления. Наверное, каждый согласится с тем, ибо такова реальность, что государственно-правовые институты создаются обществом для ведения общественных проблем и люди, которые занимают любые посты в государстве, воспитываются обществом и выдвигаются туда тоже им. Государство "идет" от общества и призвано обслуживать его потребности, интересы, цели и волю. Следовательно, государственно-правовые институты, по крайней мере в демократическом государстве, являются институтами самого общества и подлежат его ведению. Государство должно иметь только те институты, которые необходимы обществу и несут ему благо, и организовывать их таким образом, чтобы они вовлекали в свое формирование и функционирование возможно большее число граждан. С этой точки зрения открытость государства обществу и степень вовлечения граждан в процессы его деятельности характеризуют в главном развитость государства как демократического и правового общественного института.
И еще об одном моменте, отличающем именно государство, нельзя не сказать. Государство представляет собой объединенное им общество людей в качестве целостности ("закрытой" структуры) на мировой арене во взаимоотношениях с другими странами и народами. Через государство устанавливаются и поддерживаются дипломатические отношения, заключаются и исполняются международные договоры и соглашения, создаются региональные и мировые организации и союзы, унифицируются и защищаются права и свободы людей. Формирование открытых обществ усиливает интеграционные связи между народами, что повышает роль государств (их органов) в налаживании международного сотрудничества и укреплении мирового правопорядка.
Таким образом, государство олицетворяет собой сложное образование, воспроизводящее и содержащее в себе много общественного и одновременно оказывающее большое влияние на состояние и развитие общества. Между государством и обществом существуют прямые и обратные связи, идет взаимообмен информацией и деятельностью. Коротко говоря, государство есть публичная и легитимная (нормативно выраженная) властная сила общества. Можно добавить, организованная сила общества, но властная сила потому и является таковой, что она организованна.
Драма человеческой истории и современности во многом определяется тем, каково соотношение этой властной силы и общества, насколько она отчуждена от общества, противостоит ему и, наоборот, связана с ним и хранит его, что представляет собой данная властная сила, какие цели и интересы движут ею и что она несет обществу. Эти острейшие общественные вопросы составляют центральное направление теоретических и практических политических поисков, и на них нет простых ответов. Немало здесь зависит от сущности конкретного государства в конкретный период его существования.
3.2 Цели и функции государственного управления
вопрос о формировании целей государственного управления является одним из самых сложных и важных в управленческой теории и практике.
На сегодняшний день в условиях интеграции мировых сообществ проходит изменение механизмов целеполагания в государственном управлении. Этот процесс связан прежде всего с переходом к демократической системе управления обществом. В связи с этим, на формирование целей государственного управления большое влияние оказывают следующие факторы:
развитие многообразных форм собственности;
- последовательный переход от прямых к косвенным методам регулирования экономической системы;
- усиление сложности реализации социальных функций государства, его роли в регулировании социальных процессов;
- обеспечение социальной стабильности в обществе, соблюдение баланса общественных интересов в условиях неустойчивого развития экономики;
- поддержание системы природа - общество - человек.
Думается, что главным для общества и следовательно, и для государственного управления в этих условиях (является социальная, экономическая и экологическая стабилизация, налаживание рациональных взаимоотношений между личностью, обществом и государством, укрепление существующего строя внутри страны и за рубежом, адаптация его к изменяющимся условиям.
От этой генеральной цели государственного управления распространяется дерево так называемых опосредующих конкретных целей, без осуществления которых генеральная цель не может быть достигнута.
Конкретные цели, во-первых, неодинаковы по значению и масштабам, и, во-вторых, находятся в тесной взаимосвязи. Чаще всего одна цель не может быть поставлена и достигнута вне зависимости от других. Например, невозможно обеспечить социальную стабильность в обществе без создания системы социальной защиты, развития реального сектора экономики, демократизации производственных отношений на предприятиях.
Конкретные частные цели могут служить опосредующими для достижения других, более высоких для данного текущего момента целей. Так, конкретная цель - обеспечение дополнительных инвестиций в образовательный процесс - может быть опосредующей для стабилизации положения в сфере образования; повышения профессионально-квалификационного уровня молодых специалистов; снятия социального напряжения, вызванного низкой заработной платой работников системы образования.
Перечисленные цели частично перекрывают друг друга: одна может оказаться временно более важной и подчинить себе другие в зависимости от реальной социальной и хозяйственной ситуации, уровня осознания этой ситуации субъектами государственного управления и от установленной правительственными органами на данный отрезок времени системы приоритетов целей.
Итак, в древе целей государственного управления существуют не только отношения подчинения конкретных целей генеральной, но и отношения соподчинения и взаимозависимости между самими конкретными целями, т.е. конкретные цели внутри древа целей могут быть первичными, вторичными, третичными и т.д.
Положение отдельных целей в древе целей государственного управления обществом нестабильно. Оно постоянно изменяется в зависимости от социально-экономической ситуации, от важности тех или иных задач, выступающих на передний план. Но, несмотря на подвижный характер структуры древа целей все они способствуют достижению главной цели развития общества.
Очевидно, что для реализации поставленных целей требуется постоянная работа или совокупность видов работ, которая представляет собой систему функций государственного управления.
Таким образом, цели и функции государственного управления взаимообусловлены. Если первые отвечают на вопрос что делать?, то вторые -как делать? Так, например, общие функции управления (организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль), которые имеют место практически в любом управленческом процессе можно представить в следующей последовательности принимаемых действий, связанных с решением конкретной цели.
Во-первых, управление тем или иным процессом обычно начинается с того, что он выделяется в качестве определенного образования и ему придается соответствующая организация, связанная с реализацией определенной цели.
Во-вторых, когда есть организация, то возникает необходимость планирования ее деятельности, т.е. начертание путей движения данной организации к решению поставленной перед ней задачи.
В-третьих, для решения планов социальной активности организации нужно установить правила поведения каждого члена организации.
Следующий важный шаг в достижении актуальной общественной цели является подборка кадров, способных осуществить все намеченное.
И, наконец, в результате реализации общих функций государственного управления возникает динамика управления, которая нуждается в постоянном отслеживании, контроле.
Таким образом, достижение поставленной цели предполагает управляющее воздействие государства с помощью различных функций, в результате которого происходит сохранение и развитие общественной системы, обеспечивается выполнение актуальных государственных предначертаний. Если цели государственного управления служат ориентиром развития общественной системы, то его функции показывают как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом государство их осуществляет.
Функции государственного управления в силу специфики их параметров подразделяются на виды. В зависимости от содержания, характера и объема воздействия функции управления делятся на общие и специфические.
Общими являются такие функции, которые отражают сущностные моменты государственного управления, его основные объективно необходимые взаимосвязи. Эти функции управления характерны для функционирования всех компонентов субъекта государственного управления
Среди общих в научной литературе называют разные функции. Но несмотря на разброс мнений ученых, можно выделить более или менее общепринятый стандартный набор функций государственного воздействия. В него входят следующие функции: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.
Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и определены в основном запросами управляемых объектов.
В зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.
Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой, причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Поэтому существование внутренних функций обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу, совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.
На сегодняшний день, не умоляя значения таких функций, как компьютеризация процессов управления, обеспечение законности, информация, внедрение рациональных методов, анализа и принятие решений, особого внимания заслуживает управленческая функция органов власти, связанная с подготовкой и повышением квалификации государственных служащих. Подготовка новых специалистов в области управления имеет не только практический, но и мировоззренческий характер. Последнее особенно важно, так как сегодня, в условиях реформирования социально-экономических отношений, в России проблема состоит не в том как, а в том что делать. От человеческого фактора, его роли в повышении эффективности управления, способности быстрого приспособления к принципиально новым условиям, к риску зависит нормальный ход реформ в России, ее прогрессивное развитие.
Внешние функции управления характеризуют непосредственный процесс воздействия государственных органов на общественные (управляемые) объекты. В них - основной смысл и содержание государственного управления, его общественное предназначение.
Воздействие на деятельность различных управляемых объектов осуществляется государством с помощью широкого набора функций управления.
Прежде всего государство обеспечивает ннституционально-правовую основу деятельности различных субъектов социально-экономических отношений, устанавливая правила игры. Это касается определения прав и форм собственности, условий заключения и выполнения контрактов, взаимоотношений профсоюзов и нанимателей и т.д.
Правовые отношения, устанавливаемые государством в различных сферах народного хозяйства играют главную роль среди других надстроечных отношений. Правовые нормы выражают государственную волю, выражающуюся в определенных формах - законах. Именно поэтому правоотношения через механизм его реализации, включающий и принудительную силу государства, оказывается столь действенным по отношению к материальным общественным отношениям и обеспечивает их осуществление.
Функции, составляющие вторую группу, можно охарактеризовать как классические. Они связаны с удовлетворением общественных потребностей. Государство всегда будет заниматься вопросами национальной обороны, охраны окружающей среды, организацией фундаментальных научных исследований, государственной системы образования и медицинского обслуживания, строительством дорог и т.п. Ни одна из этих функций не исчезает и не утрачивает своей роли, особенно с развитием рыночных отношений, когда государству приходится компенсировать негативные эффекты рынка.
Наконец, третья группа функций государства, которую можно определить как осуществление экономической политики в наиболее узком определении, касается поддержания нормального функционирования экономического цикла, преодоления кризисов, обеспечения условий экономического роста. В этой группе функций государства обычно выделяют бюджетно-налоговую, кредитно-денежную и структурно-социальную политику. Экономические функции государства направлены на согласование интересов различных уровней и субъектов хозяйствования, разных социальных групп, участников отношений присвоения. Этот вид регулирования способствует выравниванию их финансового положения, защите наиболее уязвимых секторов экономикой слабо защищенных групп населения, достижению приоритетных целей экономического развития.
Хотя такое деление в определенной степени условно, оно имеет существенное значение, так как позволяет проанализировать механизм действия различных функций государственного управления и оценить возможности их использования при регулировании общественных процессов.
Разграничение на общие и специфические, внешние и внутренние функции управления имеет важный аналитический и практический смысл. Ответственное отношение и к тем и к другим функциям, взаимодействие их друг с другом позволяет государству эффективно воздействовать на управляемые объекты. Вместе с тем взаимодействие между ними определяет структуру и содержание процесса государственного управления.
Процесс государственного управления представляет собой взаимодействие управленческих функций государственных органов (общих, специфических, внутренних, внешних), которые в совокупности друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства - субъекта управления и общественной системы, так и внутреннюю сохранность и динамичность его как управляющей системы.
Каракасом несущей конструкцией функциональной структуры государственного управления выступают функции государственного управления, вокруг которых и для которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государственного управления осуществляется посредством определенного комплекса управленческих функций государственных органов, разделенных в вертикальном и горизонтальном отношениях.
На характер и конфигурацию функциональной структуры государственного управления влияет много обстоятельств: уровень самоуправления управляемых объектов, развитость местного самоуправления, форма государственного устройства, форма правления, свойства самого государства - его демократизм, социальная направленность, правовой режим и т.д. Поэтому существуют реальные трудности в том, чтобы в функциональной структуре государственного управления поддерживать рациональность и эффективность, с одной стороны, гибкость и адаптационность к изменяющимся целям, с другой. Особенно сложно обеспечивать рациональность и эффективность. Ведь необходимо чтобы каждая функция государственного управления получила надлежащую реализацию посредством управленческих функций государственных органов, т.е. имела четкую и быструю вертикальную "проходимость" управляющих воздействий. Причем такую "проходимость", при которой бы управляющие воздействия, рожденные центральными, федеральным и органами власти, не деформировались при движении вниз, а надлежаще дифференцировались и конкретизировались. В этой связи важное значение имеет использование в работе со структурой государственного управления системно-функционального метода, позволяющего упорядочить познавательный, нормативный, практический процессы.
Применение системно - функционального подхода предполагает рассматривать процесс управления, во-первых, как целостную совокупность специфически организованных элементов (функций); во-вторых, обнаружить разнообразные взаимодействия между ними и, в-третьих, установив функциональные роли каждого элемента (функций управления).
В целом, процесс государственного управления в свете системно-функционального анализа представляет собой динамичную систему взаимосвязей различных функций управления, которая обеспечивает согласование по вертикали и по горизонтали управленческих функций государства и дает возможность поддерживать действенность государственного воздействия на общественные процессы. Так, например, функциональная структура процесса управления позволяет определить необходимый набор управленческих функций в соответствии с целями и особенностями объекта управления - отношений собственности (см. табл. 1.1)
То, что одной из важных задач в переходный период является становление и преобразование системы отношений собственности означает, что требуется постоянное внимание государства к этой проблеме.
Прежде всего воздействие на указанное направление экономической политики государства осуществляется с помощью набора внешних функций государственного управления. К ним относятся: приватизация или национализация объектов собственности; прямое вмешательство государства в отношения присвоения через развитие перспективных для общества направлений государственной формы собственности; административное регулирование (установление нормативов, ограничений, правил и других требований); правовое воздействие, определяющее изменения в отношениях собственности; прямые и косвенные экономические меры регулирования собственности, способствующие перераспределению доходов, защите наиболее уязвимых секторов экономики и слабо защищенных групп населения, созданию условий для эффективного функционирования новых форм собственности.
Во-вторых, осуществление внешних функций государственного управления требует соответствующих решений внутри самой государственной системы. К ним относятся: правовое регулирование, законность принимаемых действий по перестройке отношений собственности; подготовка государственных служащих, создание специальных органов управления (Минимущество), осуществляющих реформу собственности; разработка нормативных актов взаимодействия центральных, региональных и других органов управления собственностью.
Наконец, эффективность реализации вертикальных связей (внутренних и внешних функций) по управлению отношениями собственности усиливается горизонтальными связями (общими функциями управления) государственных органов. Через общие управленческие функции (организацию, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль) государство всегда руководит общественными процессами, контролирует их протекание в рамках установленных норм правил), обеспечивает в них соблюдение интересов своих граждан.
В итоге, методика системно-функционального подхода позволяет осветить многие важные аспекты функциональной структуры государственного управления такие, как поддержание взаимосвязей между различными уровнями управления государственных органов, реализацию по вертикали вниз решений исполнительной власти, определение правильной комбинации управленческих функций в соответствии с целями и особенностями объекта управления.
Понятие формы государства обычно связывают с выделением трех элементов: форма правления, форма государственного устройства и политический режим.
«Элементное» понятие формы государства имеет свои плюсы, оно отличается четкостью, удобно для анализа. Вместе с тем оно не дает синтезированного представления о форме государства в целом как таковой.
Системный подход к изучению формы государства предполагает учет не только элементов (формы правления, территориально – политического устройства и др.), но и связей между ними, образующих единое целое (форму государства,), а также связей элементов с этим целым, ибо целое выступает вовне как новое, самостоятельное образование, а не только через свои элементы. Это новое образование обладает такими качествами, которые не были присущи его элементам, взятым по отдельности. Таким образом, три традиционно называемые элемента представляют собой лишь определенные (главные) стороны нормы государства, в которых она проявляется, но не исчерпывают своих качеств до конца. Помимо формы правления (а она традиционно ограничивается структурой и взаимоотношениями основных высших органов государства), формы государственного устройства (территориальной организации государства) и формы государственного, режима (методы деятельности государства, его органов), есть и другие способы проявления особенностей той или иной формы государства. Самым ярким примером, может быть, служит «республика советов», где совет рассматривался как единственный полновластный орган, реализующий государственную власть на своей территории. Но и во Франции без учета роли префектов, назначенных и действующих от имени государства на местах (в регионах, департаментах) не возможно представить себе реализацию государственной власти.
Таким образом, не отвергая понятие формы государства, создаваемое на основе элементной характеристики (оно удобно для учебных целей), следует использовать и более широкий подход.
Для государственного управления форма государства - это комплексный институт государственности, обусловленный социальным содержанием государства (но не только им), т.е. организационно-функциональная структура государственности, выражающая способ организации и осуществления государственной власти в совокупности всех её проявлений, а также методы прямой и обратной связи с населением.
Рассмотрим более подробно основные элементы составляющие форму государства.
Первый из них - форма правления. Формы правления - это организация высших органов государства, порядок образования и взаимоотношений, степень участия граждан в их формировании.
Среди современных форм правления выделяются монархия и республика. Принципиальное различие - в способах формирования институтов высшей власти. Монархия - власть наследственная, единоличная и бессрочная (пожизненная); республика основывается на выборности всех институтов власти сверху донизу.
Монархиями являются четвертая часть государств земли, что свидетельствует о сохранении монархического сознания, уважения к традициям. Вместе с тем, большинству современных людей свойственны рационалистическое сознание и приверженность республике.
Республика (от лат. Respublika - дело общественное) - форма правления, при которой все высшие органы государственной власти либо избираются непосредственно народом, либо формируются общенациональными представительными учреждениями (парламентом).
К характерным признакам следует отнести следующее:
- широкое участие населения в формировании государственной власти, проведение выборов;
- участие граждан в управлении делами государства, проведение референдумов - всенародных опросов, выявляющих мнение народа путем голосования при обсуждении особо важных вопросов общественной и государственной жизни;
- разделение властей, обязательное наличие парламента, обладающего законодательной, представительной и контрольной функциями;
- избрание высших должностных лиц на определенный срок, осуществление ими власти от имени (по поручительству, мандату) народа;
- наличие конституции и законов, утверждающих основы (принципы) государственного и общественного устройства, взаимные права и обязанности органов власти и граждан.
Современная система государственного управления различает следующие виды республиканской формы правления: парламентскую, президентскую и смешанную, парламентско-президентскую. Вид республики определяется тем, кто реально влияет на исполнительную власть.
Исполнительная (административная) власть - это аппарат государственного управления, институты исполнительной власти в их совокупности на всех иерархических уровнях управления, компетенция государственных органов и государственных служащих, их практическая деятельность.
Исполнительная власть концентрирует фактическую мощь страны, ибо:
1) осуществляет всю организационную повседневную работу по управлению различными процессами жизнедеятельности общества, наведению и поддержанию порядка;
2) имеет универсальный характер во времени и в пространстве, т.е. осуществляется непрерывно и везде, где функционируют человеческие коллективы;
3) имеет предметный характер: опирается на конкретные территорию, контингенты людей, информационные, финансовые и иные ресурсы, использует инструменты служебных продвижений, награждений, распределений материальных и духовных благ и др.;
4) использует не только организационно-правовые, административно-политические методы воздействия, но имеет право на легитимное принуждение.
Именно в силу огромного влияния на жизнь общества исполнительная власть во всех республиках имеет статус подзаконной, т.е. действует на основе и в рамках законов, принимаемых представительной властью, выступает как вторичная власть. Это проявляется в следующем.
- Правительство в своем составе (кабинет министров, совет министров или другое название руководящего органа исполнительной власти), структура и полномочия органов исполнительной власти определяются либо главой государства - президентом, монархом, либо парламентом, либо при их совместном участии.
- Правительство периодически отчитывается и несет политическую ответственность либо перед главой государства, либо перед парламентом, либо «двойную ответственность» и может быть отставлено соответствующим институтом. С этих позиций рассмотрим каждый из трех видов республиканской формы правления.
1. Парламентская республика предусматривает приоритетную роль парламента в конституционно-правовом отношении.
- Парламент формирует правительство и в любой момент может отозвать его вотумом недоверия. Доверие парламента - обязательная предпосылка для деятельности правительства. Политическая ответственность правительства только перед парламентом.
- Глава правительства назначается парламентом (как правило, это лидер победившей на парламентских выборах и ставшей правящей партии).
- Правительство формируется на основе соглашений парламентских политических фракций, в результате контролируется не только и не столько парламентом, сколько политическими партиями. Если влиятельных партий немного, то исполнительная власть приобретает высокую степень стабильности и способности к принятию управленческих решений. Многопартийная система может способствовать дестабилизации, частой смене правительства, министерской чехарде.
- Существует дуализм исполнительной власти: наряду с правительством, постом премьер-министра сохраняется пост главы государства - президента или монарха.
- Президент в парламентской республике - «слабый» президент, т.е. избирается парламентом, а не всенародно. Можно признать, что он усваивает функции монарха: царствует, но не правит.
- Парламент является единственным органом, непосредственно легитимированным народом.
- Чтобы не допустить сверхконцентрации власти парламента, конституцией предусматривается механизм сдерживания и контроля его со стороны главы государства (президента или монарха), его право на роспуск парламента (или одной из его палат) в целях проведения новых выборов.
Политологи насчитывают в числе развитых стран 13 парламентских республик, в основном в Западной Европе и на территориях бывшей Британской империи (Австрия, Германия, Италия и др.).
2. Президентская республика возникла в США на основе учета опыта британского парламентаризма и была законодательно закреплена в Конституции 1787 г. Широкое распространение получила в Латинской Америке (Бразилия, Мексика, Уругвай и т.д.). Президентской республике присущи следующие отличительные признаки.
- Президент и парламент в равной степени легитимированы народом. Президент - «сильный», избран народом и к нему может апеллировать в случае конфликта с парламентом.
- Президент одновременно является главой государства и главой правительства, значит, отсутствует дуализм исполнительной власти.
- Президент нуждается в согласии парламента на формирование правительства, но в выборе своей «команды» он свободен и независим от политической поддержки парламента, не руководствуется принципом партийной принадлежности при подборе министров.
- Парламент не может сместить правительство с помощью вотума недоверия.
- Чтобы не допустить сверхконцентрации власти у президента, конституцией предусматривается механизм сдержек и противовесов его власти: президент не вправе распустить парламент, а парламент может инициировать импичмент президента.
Политологи насчитывают около 70 президентских государств.
3. Смешанная форма президентского и парламентского способов правления предусматривает ослабление позиции исполнительной власти правительства и сбалансирование властных полномочий президента и парламента. Используется как в странах с устойчивой демократией (Франция), так и в республиках, создающих новую государственность и стремящихся учесть недостатки и адаптировать преимущества той и другой формы правления (Россия). Для нее характерны следующие отличительные признаки.
- Президент и парламент в равной степени легитимированы народом.
- Оба института участвуют и в формировании, и в отстранении правительства. Правительство, таким образом, несет «двойную» ответственность.
- Парламент может выразить недоверие правительству (его главе, продолжающему исполнять обязанности до решения президента).
- Очевидно большое значение политического фона для стабильности правительства. Многопартийная система, разногласия между фракциями в парламенте затрудняют работу правительства и вынуждают его обращаться за поддержкой к президенту.
- Предусматривается механизм взаимных сдержек и контроля высших институтов государственной власти: президент имеет право вето на законы, принимаемые представительной палатой, и право роспуска палат, а парламент может инициировать и отстранить от должности президента в случаях, предусмотренных конституцией.
Исследователи насчитывают не менее 20 государств со смешанной формой правления на территории Восточной Европы и бывшего СССР.
Выбор той или иной формы правления осуществляется народом путем принятия конституции или одобрения ее основополагающих принципов на конституционных референдумах или учредительных (конституционных) собраниях, съездах. При этом определяющее влияние на решение народа оказывают культурные, правовые, политические традиции, конкретно-исторические условия, а зачастую и чисто субъективные факторы.
Второй элемент - это политико-территориальное устройство государства, что означает организацию государственной власти по территориальному признаку. Такое понятие характеризует соотношение государства как целого с его составными территориальными частями. Имея в своей основе властный характер, эта организация является политической. Даже выполняя задачи экономического районирования (например, при административно-территориальном делении), учитывая исторические, этнические факторы, традиции и др., такое устройство в конечном счете имеет в виду политические цели.
К числу основных разновидностей политико-территориального устройства относятся: унитарное государство и федеративное государство.
Унитарное государство - это единое государство, состоящее, как правило, из административно-территориальных единиц (губерний, областей, провинций и т.д.).
Унитарное государство независимо от кого-либо проводит административно-территориальное деление своей территории, в одностороннем порядке задает характер связей между собою и внутренними территориальными единицами, определяя правовое положение последних, устройство и компетенцию их органов власти.
Унитарные государства бывают простыми и сложными. Простое унитарное государство состоит только из административно-территориальных единиц (Польша, Таиланд, Алжир, и др.), сложное имеет в своем составе одно или несколько автономных образований (Дания, Китай).
Унитарное государство может быть централизованным, децентрализованным и относительно децентрализованным. В централизованном унитарном государстве существует вертикальная система назначенных органов управления сверху донизу. В настоящее время такая система создается только в условиях военных режимов.
Децентрализованным является унитарное государство, если во всех звеньях административно-территориального деления имеются только избираемые органы местного самоуправления и нет назначенных из центра чиновников общей компетенции, призванных осуществлять административный контроль за деятельностью выборных органов (Великобритания, Япония и др.). При данной форме унитарного государства особенно отчетливо видны различия между государственной властью и местным самоуправлением. Такая же система существует в субъектах многих федераций (США, Австралия, Канада и др.). Она принята и в России.
В некоторых странах государство является относительно децентрализованным. В этих условиях в некоторых административно-территориальных единицах, даже признаваемых территориальными коллективами, существуют выборные органы самоуправления и назначенные чиновники общей компетенции, осуществляющие административный контроль. Такая система существует во Франции, Сенегале, многих странах Латинской Америки.
Роль унитарной формы государства. Форма унитарного государства дает возможность более полной концентрации ресурсов в руках центра, она может способствовать ускорению экономического и культурного развития страны, складыванию единой нации, воспитанию гражданственности. Унитарная форма удобна для управленческих бюрократических структур, ее предпочитают авторитарные режимы. Если государство небольшое по размерам и в нем нет компактно проживающих групп населения с какими-то особенностями (этническими, бытовыми и т.д.), нет территорий, отличающихся своей спецификой (в том числе географическими условиями), то форма простого унитарного государства применяется и при демократических режимах, в ином случае создается сложное, унитарное государство с, автономией. С другой стороны, унитаризм, игнорирующий коллективные права этнических групп, особенности отдельных регионов, ограничивающий местное самоуправление - антидемократическое явление.
Понятие федеративного государства. В современном мире существуют 24 федерации.
Любая федерация - это сложное государство, состоящее из государств или государственных образований.
Федерацию можно уподобить двух этажному зданию. На первом этаже – располагаются входящие в федерацию государства, обладающие государственными атрибутами (учредительным актом высшей юридической силы, системой высших и центральных органов, территорией, государственными символами) и именуемые субъектами федерации. На втором этаже – находится собственно федеративное государство, являющееся, таким образом государством надстроечным.
Федеративное государство может возникать двояким способом снизу и сверху.
Существуют разные виды федеративных государств (с точки зрения положения их субъектов).
Национально-территориальные федерации - государства, состоящие из национально-государственных субъектов, которые представляют собой форму национальной государственности, отражающую своеобразие национального состава населения субъектов (государственный и национальный язык субъекта федерации).
Существуют различные способы разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов.
Первый способ предполагает закрепление в конституции исключительной компетенции федерации.
Второй способ устанавливает две исключительные сферы: предметы ведения федерации и ее субъектов.
Третий способ разграничивает предметы ведения по трем видам компетенции: исключительная компетенция федерации, совместного ведения федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов. Последняя в данном случае определяется не общей формулировкой об остаточных полномочиях передаваемых субъектам, а предметно по пунктам.
Четвертый способ исправляет недостатки излишней детализации и содержит «открытый» перечень полномочий субъектов виде остаточных полномочий. Этот способ реализован в России. В исключительную компетенцию субъекта федерации входит все, что не вошло в компетенцию совместного ведения федерации и ее субъектов и в исключительную компетенцию федерации.
Таким образом, если федеральное законодательство определяет, что во всех случаях при столкновении федеральных актов и актов субъектов федерации подлежат применению нормы федеративных актов, то перед нами федерация с единым законодательным верховенством. Если же приоритет федеральных актов в сферах собственных полномочий федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов дополнен приоритетом актов субъектов федерации принимаемых ими в сфере собственных полномочий, над федеративными актами, то перед нами федерация с разделенным законодательным верховенством. В России реализован, как мы уже отмечали выше четвертый способ разделения предметов ведения. Это означает, что Российская Федерация – это федерация с разделенным законодательным верховенством.
Широкое распространение федерации не случайно. К такой форме организации тяготеют страны состоящие из множества регионов, значительно отличающихся друг от друга и в то же время заинтересованных друг в друге. Федеративная форма позволяет увязать коренные интересы отдельных регионов и совместные интересы, выражаемые федеративной надстройкой.
Третий элемент формы государства - это политический режим. Политический режим представляет собой форму государствоосуществления, которая определяет баланс разделения власти, политики, государственной службы, реальное участие каждого из субъектов этого процесса. Политический режим раскрывает самое существенное: отношение государственной власти к правам и свободам человека. Он есть действительность государственной власти.
Условно выделяют три типа политических режимов - демократический, авторитарный и тоталитарный. Главный критерий такого деления - наличие в стране выбора (образа жизни, вида собственности, рода занятий, власти и т.д.), и плюрализма: политического, экономического, идейного и т.д.
Демократический режим проявляется в следующих чертах:
- признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равноправия граждан (независимо от национального, социального, религиозного признаков);
- широкий перечень конституционных прав и свобод личности;
- реальное участие населения в организации государственной власти
- признание и гарантированность на конституционном и законодательном уровне равенства всех видов собственности, религиозных конфессий, политических идеологий и программ.
Авторитарный режим предполагает:
- ограничение плюрализма политического. Государственная власть сосредоточивается у политической и административной элиты, не контролируется народом, политическая оппозиция существует, но в условиях давления и запретов;
- государственное управление строго централизовано, осуществляется при преимущественном использовании административных методов воздействия;
- существует идеологический контроль;
- конституционно-законодательные нормы утверждают экономический плюрализм, развитие различных форм собственности, однако принцип равных прав и возможностей не гарантирован в реальной жизни.
Тоталитарный режим. Его основные черты:
- государственная власть концентрируется у незначительной группы лиц и властных структур;
- выборы и другие институты демократии, если существуют, то формально;
- государственное управление - сверхцентрализовано, государственные должности занимаются не конкурсным отбором, а назначением сверху, народ отстранен от участия в управлении;
- тотальный идеологический контроль.
В заключении важно отметить, что политический режим не имеет прямой зависимости от форм правления и государственно-территориального устройства. Политический режим зависит прежде всего от реального функционирования властных структур должностных лиц, степени гласности и открытости в их работе, процедур отбора правящих групп, состояния законности, особенностей политической и правовой культуры, традиций.
Таблица 1.
Структура процесса государственного управления
|
Специальные функции государственного управления |
Общие функции государственного управления |
||||
|
Организация |
Планирование |
Регулирование |
Кадровое обеспечение |
Контроль |
|
|
Внутренние функции: Управленческие внутри государственные системы |
|||||
|
Правовое регулирование, законность принимаемых решений |
|||||
|
Формирование специальных органов управления реформой собственности |
|||||
|
Разработка нормативной актов взаимодействия центральных, региональных и других органов управления собственностью |
|||||
|
Внешние функции: Приватизация или национализация |
|||||
|
Управление через государственную форму собственности |
|||||
|
Административное регулирование |
|||||
|
Правовое воздействие |
|||||
|
Экономические меры (налогообложение, ценовая политика) |
3.4. Контрольные вопросы и задания
10. Исходя, из основных признаков различия типов федераций, дайте характеристику федеративных отношений в России.
4. Федерализм и демократия – основы государственного устройства и управления в России
4.1. Конституционно-правовые особенности федерализма в России
Становление федерации в России. Первоначально Россия была провозглашена федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа 25 (12) января 1918 года. После этого все российские конституции определяли государственное устройство России как федеративное. Однако в советский период российской истории Российское государство являлось федерацией только по названию, реально обладая иной формой госу дарственного устройства.
РСФСР не была федерацией потому, что статус ее автономных республик и тем более административно-территориальных краев, областей мог быть изменен без их согласия. Лишь ст. 80 Конституции РСФСР 1978 года фиксировала правило, согласно которому территория автономных республик не могла изменяться без их согласия. Однако РСФСР была вправе в одностороннем порядке преобразовать любые из своих автономий в обычные административно-территориальные единицы, не изменяя при этом границ упраздняемых автономий. Для РСФСР существовало только одно политико-юридическое препятствие в деле возможного одностороннего упразднения внутрироссийских автономий - перечисление последних в Конституции Союза ССР, одним из субъектов которого была РСФСР. Однако для Союза ССР уже не было каких-то внутренних или внешних юридиче ских препятствий для одностороннего упразднения внутрироссийских автономий, следовательно, в РСФСР отсутствовал основополагающий признак федерализма - невозможность изменения статуса субъекта федерации, в том числе их упразднения, без их согласия.
Кроме того, особенностью федерации, отличающей ее от унитарных государств с наличием территориальных автономий, является ее "двухэтажная" структура и обязательное существование в федерации общефедеральной надстройки - общефедерального государства. Федеральное государство и функционирует как надстройка над первичными субъектами федерации. В РСФСР автономии, именовавшиеся в советском государствоведении субъектами федерации, охватывали лишь часть террито рии страны. На территории административно-территориальных областей, краев РСФСР функционировала, как унитарное, а не надстроечное государство.
Лишь после вступления в силу федеративных договоров от 31 марта 1992 года, а в конечном итоге - Конституции РФ 1993 года определение России как федеративного государства было подкреплено адекватными законодательными и договорными новациями. Главные из них: установление конституционного правила, согласно которому статус любого субъекта Российской Федерации может изменяться по взаимному согласию Российской Федерации субъектами Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ), что естественно, делает невозможным для государственного центра одностороннее изменение им правоположения своих субъектов; наделение краев, областей, городов федерального значения статусом субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5, ст. 65 Конституции РФ), что в рамках федеративного строительства достроило "первый этаж" федерации.
Россия - федерация конституционная. Несмотря на наличие трех федеративных договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти разных групп ее субъектов, а также ряда двусторонних договоров между органами государственной власти Федерации и ее отдельных субъектов, Россия по-прежнему остается конституционной федерацией. После заключения федеративных договоров от 31 марта 1992 года некоторые государствоведы стали утверждать, что Российское государство из конституционной федерации превратилось в федерацию конституционно-договорную. Вряд ли это утверждение соответствует действительному положению дел. Федеративные договоры не носят конституционно-учредительного характера, а лишь решают задачу разграничения уже закрепленных полномочий, предметов ведения между органами государственной власти федерации и субъектов федерации.
Однако внутрифедеральные договоры, заключаемые в настоящее время как двусторонние между органами государственной власти Российской Федерации и отдельных субъектов, крайне необходимы как средство четкого разделения прерогатив федерации и субъектов в сферах их совместного ведения. Федеральное законодательство в настоящее время решает эту задачу неудовлетворительно, поэтому дополнение процесса конституционно-законодательного упорядочения соотношения компетенции федерации и субъектов внутрифедеральным договорным процессом - требование дня.
Конституционный характер Российской Федерации является одним из обстоятельств, подтверждающий несуверенный статус ее субъектов. Это подтверждается отсутствием у субъектов федерации права на односторонний выход из федерации - общероссийская конституция таких пра вомочий за субъектами федерации не закрепляет.
В конституциях (уставах) большинства субъектов федерации данные конституции (уставы) характеризуются как основные законы соответствующих субъектов федерации, обладающие высшей юридической силой. Правомерно ли это? Может быть, такой статус принадлежит исключительно общероссийской конституции? Сразу отметим, что оценка конституций (уставов) субъектов федерации как актов высшей юридической силы правомерна и не подрывает юридической силы Конституции РФ, a тем более и конституционной природы самой Российской Федерации. Дело в том, что высшая юридическая сила конституций (уставов) обращена не к Конституции РФ, а правовым aктам соответствующих субъектов федерации, принимаемым на основе не только федерального законодательства, но и конституций (уставов) названных субъектов федерации.
Никто, кроме самих субъектов федерации, не вправе пересматривать положения их конституций (уставов), принимать или упразднять последние. Этим правом не обладают и федеральные органы, в том числе высшие. В соответствии с Конституцией РФ только Конституционный Суд Российской Федерации вправе по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешать дела_о_соответствии Конституции РФ конституций республик и уставов иных субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 125). Таким образом, предусматривается исключительно_судебная процедура оценки конституционности положений конституций (уставов) субъектов федерации со стороны Конституционного Суда Российской Федерации.
В любом случае пересмотр признанных Конституционным Судом неконституционными положений конституций республик, уставов краев, областей, округов - прерогатива самих субъектов федерации. Подобное положение вещей не подрывает конституционной природы Российской Федерации, но свидетельствует о наличии в стране тонких механизмов обеспечения единого общегосударственного конституционного пространства.
Россия - федерация с разделенным законодательным верховенством. Конституция РФ, подтвердив несуверенный статус субъектов федерации, тем не менее значительно расширила их правовые возможности. Так, силу конституционного принципа приобрела законодательная децентрализация. Согласно ст. 76 Конституции РФ субъект федерации вне пределов ее ведения вправе осуществлять собственное законодательно-правовое регулирование. Следовательно, это право субъектов распространяется на сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и на сферу собственных полномочий субъектов, которая очерчивается ст. 73 Конституции РФ по остаточному принципу - к ней отнесены все вопросы государственной деятельности за исключением тех, что относятся к собственным полномочиям РФ и к сфере совместного ведения федерации и ее субъектов. При этом в силу ч.5, 6 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы обладают приоритетом в сферах собственной компетенции федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов, а в сфере собственной компетенции субъектов РФ при столкновении актов федерации с актами субъектов большей юридической силой обладают нормативные правовые акты последних.
Соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения. Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов очерчена в ст. 72 Конституции РФ. Главные способы детализации полномочий обеих сторон в этой сфере - законодательное и договорное разграничение их предметов ведения и полномочий. К сфере совместного ведения отнесены вопросы, значимые и для федерации, и для субъектов, а, кроме того, требующие их постоянного, деятельного разрешения совместными усилиями. Перечень предметов совместного ведения дан в общероссийской конституции как исчерпывающий, с тем чтобы не размывать границ исключительных полномочий федерации и ее субъектов. Материализация сферы совместного ведения включает издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Вправе ли субъекты федерации осуществлять опережающее законодательное регулирование в сфере совместного ведения, то есть принимать здесь собственные законодательные акты, не дожидаясь появления федеральных законов? Так, к сфере совместного ведения отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти в стране (п. "н" ст.72 Конституции РФ), однако Российская Федерация пока не приняла собственный законодательный акт, регулирующий эти отношения. Должны ли субъекты федерации заморозить собственное законотворчество в данной области до появления федеральных основ? Нет, не должна. Противное означало бы парализацию государственности субъектов федерации. Да и толкование общероссийской конституции позволяет прийти к такому же выводу. В соответствии со ст. 72, 76, и 77 Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует законодательным (представительным) органам субъектов ( федерации принимать собственные нормативные акты, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона акты субъектов федерации должный быть приведены в соответствие с ним, что следует из ст. 76 (ч.5) Конституции РФ.
Россия - асимметричная, национально-территориальная федерация. Российская Федерация является асимметричным государством, включая в свой состав несколько групп субъектов с разным правовым статусом. Среди них 21 республика, одна автономная область, 10 автономных округов, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения. Республики, автономная об ласть, автономные округа объединяет их национально-территориальная специфика - они конституированы как формы реализации рационального самоопределения коренных для них народов. Хотя надо заметить, что из них только республики реально являются внутрироссийскими национальными государствами, а национальное своеобразие последних фиктивно, поскольку титульные для них народы малочисленны и тяготеют к негосудар ственным формам самоопределения. Остальные субъекты Российской Федерации являются чисто территориальными государственными образованиями.
Таким образом, асимметризм Российской Федерации проистекает и из ее одновременного построения на основе принципов территориального и национально-территориального федерализма. Россия остается национально-территориальной федерацией. Насколько оправдано сохранение в государстве асимметрии национального профиля - ответ на данный вопрос должна дать жизнь.
Представляется, что именно национальной сферой и исчерпывается конституционно-правовой асимметризм федерации в Pоссии. За пределами национального своеобразия отдельных субъектов федерации, порождающего для последних группу дополнительных правомочий, конституционно-правовой статус всех субъектов федерации тождественен. В связи с этим нельзя обойти стороной вопрос о формулировке части 2 ст. 5 Конституции РФ, закрепляющей, статус государств только за республиками. Ни Конституция РФ, ни другие законодательные акты федерального уровня не раскрывают смысл указанной формулы. В то же время ст.5 (ч. 1) Конституции РФ характеризует все субъекты федерации как равноправные. Анализ конституции показывает, что она не предоставляет республикам в отличие от иных субъектов большей государственной самостоятельности, не задает какую-то иерархию среди субъектов федерации; особые права республик либо связаны с их национально-государственной природой (право на введение своих государственных языков), либо имеют историческое происхождение (разработка и принятие собственных конституций, использование термина "республика" для их наименования), при этом данные права не меняют общую модель взаимоотношений федерации и субъектов, распространяющуюся на все субъекты Российской Федерации.
Юридическая природа тех же республиканских конституций, если ее очистить от национальной специфики, идентична юридической природе уставов иных субъектов. Поэтому термин "государство", адресованный республикам в составе Российской Федерации, не подразумевает каких-то особых государственных признаков, имеющихся у последних и отсутствующих у других субъектов. Термин "государство" по смыслу конституционного текста жестко сопрягается с принципом равноправия всех субъ ектов Российской Федерации. Другое дело, что, на наш взгляд, в качестве государств целесообразнее характеризовать субъекты федерации, обладающие суверенитетом, например, в силу закрепления за ними права на сецессию. Несуверенные субъекты стоит характеризовать как государственные образования. Исходя отсюда, все субъекты Российской Федерации целесообразно определять в качестве государственных образований, однако не будет большой ошибкой и использование по отношению к ним характеристики несуверенных внутрироссийских государств.
Насть 4 ст. 5 Конституции РФ особо оговаривает равноправие всех субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральным центром. Среди единых для всех субъектов федерации форм участия в общефедеративном государственном процессе выделим: право субъектов федерации в лице их законодательных (представительных) органов на официальное внесение проектов федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (право законодательной инициативы) инициирование федеральных программ, прежде всего тех, в которых заинтересованы субъекты федерации; гарантированное представительство субъектов федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации (в Совете Федерации каждый субъект федерации представлен его представителями от законодательной и исполнительной власти; в Государственной Думе в обязательном порядке представлены депутаты, избирае мые населением каждого субъекта федерации по создаваемым на его территории одномандатным округам); участие граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъектов федерации, в общероссийских референдумах; согласование органами и должностными лицами субъектов федерации кандидатур на должности руководящих лиц федеральных органов, действующих в данных субъектах (руководители налоговых, таможенных органов, органов прокуратуры, внутренних дел, др.); взаимодействие органов государственной власти субъектов федерации и органов государственной власти Российской Федера ции в рамках договорного процесса о разграничении предметов ведения и полномочий, объектов собственности между ними.
Таким образом, предоставление отдельным субъектам федерации прав, не вытекающих прямо из их национальной специфики, ставящих граждан страны, проживающих в разных субъектах федерации, в неравное по отношению друг к другу положение, не основано на конституционном законодательстве. К сожалению, в настоящее время правовая асимметрия в статусе субъектов федерации возникает за пределами конституционного законодательства в области исполнительно-распорядительной деятельности. Подзаконное нормотворчество приводит к тому, что равные конституционные права разных субъектов оборачиваются для них разными возможностями в сфере правоприменения. Так, не знающий конституционной асимметрии бюджетный федерализм искажается на федеральном уровне, что влечет за собой разное бремя финансовых тягот на нужды федерации для разных субъектов.
4.2. Принципы государственного устройства и управления в России
Современный федерализм - это не только территориально- политическое устройство государства, но и форма государственного управления, к которой обращаются все больше и больше государств, ибо она обеспечивает демократизацию и децентрализацию власти.
Сущность федерализма заключается в обеспечении территориально-политического единства Российской Федерации в сочетании с децентрализацией государственной власти на основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации между собой и в их отношении с федеральными органами власти. Коротко говоря, федерализм предполагает реальное распределение власти по вертикали.
Из сущности федерализма вытекают следующие основные принципы государственного устройства и управления в России.
1. Верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
2. Народовластья.
3. Ответственности.
4. Обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
5. Разделения властей.
6. Демократического централизма.
7. Сочетания централизации и децентрализации управ ления.
8. Гласности.
9. Законности.
10. Функционально-отраслевой.
11. Двойного подчинения.
12. Линейно-функциональный.
13. Сочетания единоначалия и коллегиальности.
14. Программно-целевой.
15. Делегирования полномочий.
Принцип верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федера ции и полномочий Российской Федерации по предметам со вместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает, что в случаях расхождения за конов субъектов Российской Федерации с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, действу ет Конституция и федеральные законы. В случае противоре чия между федеральным законом и нормативным правовым актом, субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации.
Принцип народовластья устанавливает, что источником государственной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представительные и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления.
Принцип ответственности требует установления четкой ответственности должностных лиц и органов государствен ного и управления за невыполнение или не качественное и несвоевременное выполнение возложенных на них полномочий.
Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражда нина требует от должностных лиц и работников органов го сударственного и управления неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституций Российской Федерации.
Сущность принципа разделения властей заключается в необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Поскольку государственная власть в Российской Федерации, источником которой является народ, едина и неделима, как и сам народ, то под принципом разделения властей следует понимать разделение единой власти на отдельные ее функции. Принцип разделения властей имеет долгую историю.
В Конституции Российской Федерации принцип разделения властей закреплен в ст. 10, в которой указывается: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Другими словами, государственная власть в России разделяется на три власти, осуществляемые тремя органами власти.
Однако в следующей статье Конституции указывается, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Пра вительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Таким образом, получается, что государственная власть осуществляется четырьмя органами власти. Какую власть осуществляет Президент в Конституции прямо не указывается. Однако можно сделать вывод, что Президент, в соответствии с Конституцией, осуществляет верховную власть.
Принцип разделения властей действует и в самом законо дательном органе власти, разделяя его на верхнюю и нижнюю палаты, что имеет место в основном, в федеративных государствах.
Принцип демократического централизма является важнейшим принципом государственного управления, определяющим содержание, формы и методы деятельности органов управления.
Сущность этого принципа заключается в сочетании в государственном управлении демократизма как полновластии народа, его инициативы, выборности органов власти, их подотчетности населению, обеспечивающего развития самостоятельности и творческой активности органов местного самоуправления с централизацией как приоритетом интересов большинства, позволяющей осуществить единую общегосударственную политику в основных вопросах государственного и муниципального управления, с ответственностью каждого государственного и муниципального органа и должностного лица за порученное дело.
Главной проблемой реализации в государственном и муниципальном управлении принципа демократического централизма является оптимальное сочетание, мера централизма и демократизма. Главным в этой дихотомии является демократизм поскольку он формирует базу централизма.
Из принципа демократического централизма вытекает принцип сочетания централизации и децентрализации государственного и муниципального управления. Его сущность заключается в обеспечении согласования государственных и местных интересов посредством четкого разделения компетенции федеральных органов государственного управления, органов государственного управления субъектов Российской Федерации и органов муниципального управления.
Без осуществления гласности не может быть демократизма. Принцип гласности в государственном управлении имеет решающее значение. Этот принцип обеспечивает защиту общества от проявлений вседозволенности и безнаказанности органов государственного управления, а также должностных лиц.
Принцип гласности в государственном управлении требует обеспечения информированности граждан доступности обсуждения важнейших государственных вопросов, компетентного участия населения в принятии управленческих решений на основе изучения и учета общественного мнения.
В государственном управлении принцип гласности является способом осуществления прямой и обратной связи между органами управления и населением. Реализация принципа гласности обеспечивает рост активности граждан в оценке, подборе и выдвижении кадров в органы управления.
Реализация принципа гласности в управлении тесно связана с законом участия граждан в государственном управлении, обеспечивая включение широких слов граждан в государственное управление, особенно в случаях необходимости открытого, всестороннего обсуждения и принятия важных управленческих решений.
Принцип законности означает, что государственное управление является подзаконным, т.е. все действия, совершаемые органами управления в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, должны строго основываться на законодательных актах.
Подзаконность государственного управления имеет важное значение потому, что в целом ряде случаев органы управления наделяются полномочиями самостоятельной разработки и принятия общеобязательных правил поведения.
Взаимоотношения органов управления с гражданами и общественными организациями могут осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни одни государственный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним компетенцию.
Отраслевой принцип управления требует такую организацию управления, при которой за органом государственного управления закрепляются однородные, органически связанные по характеру производственной деятельности объекты управления. Например, предприятия коммунального хозяйства, учреждения культуры, здравоохранения, образования.
Отраслевая организация государственного управления позволяет укомплектовать аппарат органов управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы функционирования конкретной отрасли хозяйства, способными принимать оптимальное решение по управлению данной отраслью.
В результате отраслевой организации государственного управления повышается эффективность функционирования отраслей.
Функциональный принцип как составная часть функционально-отраслевого принципа формирует требование, в соответствии с которым на орган управления возлагаются полномочия по выполнению определенной функции госу дарственного управления.
Например, экономические органы государственного управления выполняют функцию прогнозиро вания и планирования (программирования) социально-экономического развития соответствующей территории, а также функцию контроля выполнения планов; статистические органы - функцию учета результатов работы хозяйства и т. п.
Принцип двойного подчинения в государственном управлении означает требование подчинения конкретного органа функциональной или отраслевой ком петенции органу управления общей компетенции (прави тельство, администрация) и соответствующему вышестоящему органу управления по вопросам его компетенции.
Принцип двойного подчинения, с одной стороны, направлен на обеспечение осуществления единой государственной политики в отраслевом и межотраслевом управлении, вырабатываемой федеральными органами управления. При этом органы общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления осуществляют линейное управление соответствующими органами отраслевой и межотраслевой компетенции, а федеральные органы реализуют функциональное управление этими органами. С другой стороны, федеральные территориальные органы, финансируемые из федерального бюджета (управления имуществом, финансовые, внутренних дел и др.) находятся в подчинении соответствующего органа общей компетенции субъекта федерации, муниципального образования, входят в его организационную структуру, что обеспечивает согласование проводимой федеральной политики с интересами субъектов федерации и муниципальных образований. В этом случае федеральные органы государственного управления устанавливают их задачи, т. е. осуществляют линейное управление. Органы управления общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления определяют способы достижения этих целей и задач применительно к местным условиям, т.е. выполняют функциональное управление федеральными территориальными органами.
Линейный принцип предусматривает требование реализации линейных управленческих отношений, сущность которых, как ранее отмечалось, заключается в осуществлении связи между субъектом и объектом управления руко водство - исполнение. Этот принцип предполагает прямое административное подчинение объекта субъекту управления по всем вопросам деятельности объекта. На основе линейного принципа управления формируется линейная орга низационная структура органов государственного управления.
Функциональный принцип как составная часть линейно-функционального принципа предполагает требование осуществления функциональных управленческих отношений, заключающихся как уже говорилось, в реализации связи между субъектом и объектом управления руководства - исполнение на основе специализации управленческих работ, выполняемых на основе указаний квалифицированных специалистов, выступающих в роли функциональных руководителей.
На основе сочетания линейного и функционального принципов формируются линейно-функциональные организационные структуры органов государственного управления.
Сущность принципа сочетания единоначалия и коллегиальности в государственном управлении заключается в том, что в государственном управлении осуществляется и единоначальное и коллегиальное управление.
Выбор каждого из них определяются характером объекта управления. Так, в управлении отраслью хозяйства применяется принцип единоначалия управления, в соответствии с которым управление отраслью осуществляет на федеральном или республиканском уровне министр, на краевом, областном, городском и районном - начальник управления или отдела. Такой подход определяется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управления однородными объектами, составляющих отрасль хозяйства, представляется возможным подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организаторскими способностями на должность руководителя отраслью хозяйства. С другой стороны возложить на руководителя всю ответственность за результаты деятельности отрасли.
При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиальности управления, означающего принятие управленческих решений большинством голосов членов органа управления. К коллегиальным органам управления относятся Правительство и комитеты.
Такой подход определяется тем обстоятельством, что межотраслевое управление, с одной стороны, требует наличия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозможно. С другой стороны, если министр примет ошибочное решение, то в этом случае ущерб будет нанесен одной отрасли хозяйства; ошибочное решение при межотраслевом управлении нанесет ущерб всем отраслям хозяйства или большинст ву из них.
Коллегиальность принятия межотраслевых управ ленческих решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.
Сущность принципа сочетания единоначалия и коллегиальность заключается также и в том, что при реализации единоначального управления важные принципиальные вопросы деятельности органа государственного управления обсуждаются специально создаваемыми совещательными органами - коллегиями. Коллегии принимают решения большинством ее членов в форме постановлений. Решения коллегии проводятся в жизнь правовыми актами руководителя органа управления.
Такие коллегии, например, создаются в федеральных министерствах, в составе минист ра, его заместителей по должности, а также других руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством Российской Федерации. В случае разногласий между коллегией и ее председателем последний проводит в жизнь свое решение соответствующим правовым актом. Вместе с тем председатель коллегии докладывает о разногласиях, а зависимости от формы подчинения Президенту или Правительству Российской Федерации. Члены коллегии имеют право сообщить этим лицам свое особое мнение по принятому решению.
Такой подход к роли коллегии как совещательного органа придает ее членам определенный правовой статус, положительно влияющий на эффективность принимаемых решений.
Сущностью программно-целевого принципа государственного управления является осуществление управления социально-экономическим развитием объекта управления на основе целевых программ.
Целевые программы предоставляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение четко сформулированных целей.
Существенной особенностью программно-целевого управления является наличие разработчиков программы и конкретных ее исполнителей, полностью отвечающих за выполнение программы, строгое разграничение прав и ответственности между заказчиком, разработчиком и исполнителем программы, определение периода работы по программе и необходимых ресурсов для ее выполнения.
Для управления целевой программой на основе программно-целевого принципа управления формируется матричная структура органа государственного управления.
Принцип плановости государственного управления предусматривает необходимость разработки прогнозов, программ и планов социально-экономического развития соответствующего территориального образования, а также планов работы органа управления.
Сущность принципа делегирования полномочий заключается в предоставлении руководителем органа управления своим непосредственным подчиненным - заместителям, нижестоящим руководителям части своих прав и обязанностей для самостоятельного решения ими четко определенных вопросов, ответственность за которые остается за руководителем органа управления.
При делегировании полномочий осуществляется децентрализация управления, которая способствует своевременному принятию решений, а также создает условия руководителю органа управления для сосредоточения на решении перспективных и других первостепенных задач. Работники, которым руководитель органа управления делегировал часть своих прав и обязанностей, несут ответственность за их выполнение перед руководителем органа.
4.3. Контрольные вопросы и задания
5. Организационная структура системы государственного управления
5.1. Основные понятия, используемые при построении структуры государственного управления
В общем виде под организационной структурой управления понимается состав, соподчиненность м взаимосвязи организационных единиц, имеющих определенные права, обязанности и ответственность по реализации функций управления.
Г.В.Атаманчук дает такое определение организационной структуры государственного управления: «Организационная структура государственного управления – это особенное государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий и поддержание жизнеспособности самого субъекта управления».
Формирование организационной структуры управления осуществляется под воздействием двух групп факторов: определяющих и влияющих на организационную структуру.
Определяющие факторы: объект управления, цель и задачи, принципы управления. Объект управления оказывает прямое влияние на формирование функций управления, а функции – на организационную структуру. Из такой последовательности влияний вытекает важнейшее правило построения органа управления: первичность функций и вторичность органа управления.
Практически это означает следующее - прежде чем создавать какой либо орган управления, нужно определить функции, которые он будет выполнять и не в коем случае наоборот.
Каждый из определяющих факторов в отдельности и в сово купности синхронно работают на достижение цели управления.
Факторы, влияющие на организационную структуру управления: кадры управления, техника управления (технические средства управления), управляемость и финансовые возможности.
Под управляемостью понимается отношение, в числителе которого всегда 1 (т.е. один руководитель), а в знаменателе количество людей, которыми он может управлять непосредственно. Следует знать, что физические возможности людей (в частности руководителей) по обеспечению прямого (непосредственного) управления весьма ограничены. Поэтому нормы управляемости колеблются от 6 до 12 человек в зависимости от сложности труда.
Частные понятия организационной структуры управления:
1.Первичным элементом в структуре органа госуправления является должность. Должность включает в себя: служебное место, которое может занимать одно лицо, Обязанности по данной должности, ответственность, права и полномочия.
2. Звено управления - это самостоятельная организационная единица, имеющая права, обязанности и ответственность по реализации функций управления (адекватное понятие подразделение).
3. Ступень (уровень) управления - это совокупность звеньев, находящихся на определенном уровне (ступени) управления, последо вательность подчинения органов управления.
Связи организационной структуры можно подразделить на три вида.
1.Организационно-предметные возникающие между работниками по поводу использования ими различных средств.
2. Организационно-функциональные, т.е. взаимосвязи между работниками по степени их участия в совместном труде.
3.Организационно-административные, обусловленные субординацией работников, т.е. связи руководства и подчинения.
Таким образом, в самом общем виде организационную структуру можно определить как совокупность должностей, объединенных с помощью организационных связей.
Орган управления - это организационная единица в иерархии уровней управления.
Государственный орган управления (синонимы: орган государ ства, орган государственной власти, орган местного самоуправления) представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций. Следует отличать государственный орган от: государственного предприятия, осуществляющего экономическую деятельность на базе государственной собственности; государственного учреждения, связанного, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг государственной организации, выполняющей обычно организационные функции в различных сферах общественной жизни. В государственном органе создаются и реализуются управленческие решения (команды), а в остальных материальные, социальные и духовные продукты и услуги, то есть они сами являются объектами управления государственного органа управления.
Единой классификации органов государственного управления нет. В каждой стране и в каждый исторический момент они своеобразны. Но есть критерии, на которые ориентируются при создании организационных структур (о них мы будем говорить дальше).
5.2. Типы иерархических структур управления
Охарактеризуем отдельные типы организационных структур управления.
Первый тип - линейный тип организационной структуры управления образуется в результате расположения должностей по принципу прямого подчинения: вышестоящий руководитель - руководители - исполнители. Такой способ является наиболее простым и логичным, обеспечивает организации иерархическую подчиненность, единство распорядительства с указанием: что, кому и как делать. Иерархия при всех вариантах модификации отношений в организационной структуре управления не может исчезнуть вовсе, так существование различных ее уровней наиболее полно соответствует задаче институализации ответственности. Линейный тип структуры придает ей устойчивость, надежность, оперативность управления; как правило, эффективен в небольших коллективах, решающих сравнительно простые задачи. В то же время нужно видеть негибкость и ограниченные возможности линейного типа оргструктуры управления. Заключаются они в следующем.
- При его использовании на основного субъекта управления ложится большая нагрузка. В данном случае ему необходимо обладать глубокими знаниями по всем направлениям работы своих подчиненных. Поэтому чем разнообразнее функции, выполняемые подчиненными, тем труднее линейному руководителю осуществлять эффективное управление.
- Строгая формализация, субординация в отношениях приводит к блокированию в разной степени обратных связей, что снижает эффективность управления.
- Линейная структура допускает такое явление, как кривая познания - один отдел или одно подразделение проходит весь путь поиска и ошибок, чтобы довести проект до определенной стадии зрелости (качества), а следующий должен заново изучать этот процесс.
- Линейная структура демонстрирует классический синдром «чужого изобретения», когда нововведение, внедряемое в подразделение извне, зачастую проваливается из-за отсутствия внутренней поддержи или энтузиазма в отношении новшества.
- Разделение организации на отделы и департаменты воздвигает барьеры между людьми. Разные отделы, разные профессии, разные функции обусловливают ту узость и ограниченность интересов, которую порой проявляют представители различных влиятельных группировок при обсуждении задач организации, в попытках достичь согласия по поводу способов их решения.
Помогает преодолеть указанные проблемы функциональный тип.
Функциональный тип организационной структуры управления основан на передаче прав линейного руководства нескольким субъектам управления, каждый, из которых осуществляет его по одной из специализированных функций. В результате у исполнителей появляется несколько так называемых функциональных руководителей.
При функциональном построении оргструктур управления каждый руководитель концентрирует внимание лишь на одном участке работы, располагает, несомненно, большими возможностями для эффективного управления. Он может глубже и детальнее разбираться в тонкостях деятельности своих подчиненных, чем основной субъект управления при линейном типе построения оргструктур.
Функциональное строение обеспечивает ведение конкретных функций, позволяет подобрать высококвалифицированный аппарат специалистов, использовать особое мастерство опытных работников как рычаг воздействия на остальной персонал. Оно создает условия для передачи мастерства, установления высоких стандартов, эталонов исполнения.
Работа под руководством одного начальника позволяет сотрудникам, выполняющим одну и ту же функцию, приобрести долгосрочную перспективу и создать свою субкультуру, что способствует стабильности трудовых результатов.
Наконец, функциональная организация позволяет исключить потери в результате дублирования, скажем, когда в каждом подразделении есть свой бухгалтер или кадровик.
Функциональные структуры особенно подходят для бригадной, групповой работы и дают руководству необходимую гибкость для переключения людей с одного задания на другое, чтобы оптимизировать реакцию на изменяющиеся потребности.
Однако функциональный тип организационной структуры управления не свободен и от недостатков.
- Узкая специализация затрудняет перераспределение слу жащих внутри органов управления, порождает сложную пробле му межфункциональной координации.
- К существенным недостаткам следует отнести потерю цен трализованных начал в руководстве. Исполнитель получает ука зания от нескольких функциональных руководителей и не все гда может определить, какое указание следует выполнить в пер вую очередь, большие затраты времени связаны с согласованием действий в руководстве.
- Те же причины, которые помогают функциональным под разделениям приобрести единую, разделяемую всеми точку зре ния, могут мешать сотрудникам видеть потребности других подразделений. Чрезмерно поглощенные своими собственными про фессиональными интересами, они могут стать невосприимчивыми к меняющимся условиям за пределами организации и тогда их ответная реакция замедляется, может стать неадекватной, генерируется сопротивление переменам и новшествам.
Третий тип - линейно-функциональная структура управления. Она концентрирует в себе положительные стороны каждого из последних типов организационных структур и в определенной мере свободна от недостатков, присущих каждому из них.
Преимущество линейно-функциональной структуры в том, что в отделах собраны люди, выполняющие сходные задачи. Однако и этот тип структуры допускает слабые связи на горизонтальном уровне, чрезмерное развитие вертикального субординационного воздействия, громоздкий аппарат работников функциональных служб и уровней управления, обилие канцелярских работников, что неизбежно порождает обилие канцелярской работы.
При использовании линейно-функционального типа важно сохранить единство руководства. В этих целях руководители «по функциям» подчиняются линейным руководителям и лишаются прав властного распорядительства. Их роль ограничивается методическим руководством. Таким образом, право принятия решений остается у линейных руководителей, а руководители «по функциям» являются их помощниками в осуществлении специфических функций, требующих особых знаний.
Линейно-функциональная структура управления обеспечивает соединение достоинств линейной и функциональной структур, что способствует созданию такой структуры, в которой одни органы принимают управленческие решения и властно проводят их в жизнь, а другие обес- печивают их информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге повышается уровень государственного управления, поэтому линейно-функциональная структура управления получила самое широкое применение.
Четвертый тип - линейно-штабной (или линейно-функционально-штабной) тип организационной структуры управления позволяет значительно повысить качество линейного руководства за счет объединения спе циалистов в специализированные, так называемые штабные подразделения, которые занимаются анализом управленческой информацией и на его основе вырабатывают реко мендации и предложения. Чтобы освободить руководителя органа управления от решения второстепенных вопросов, функциональным руководителям предоставляются права давать указания объектам управления по отдельным функциям органа управления.
Однако и этому типу организационных структур управления присущи определенные недостатки. Например, штабные подразделения имеют тенденцию к постоянному увеличению своего состава, следствием чему бывает отрыв от решения актуальных практических проблем. При этом резко увеличивается нагрузка на линейного руководителя. Он становится посредником между штабным и другими подчиненными ему структурными подразделениями: через него проходит вся информация снизу, на основе которой он дает штабному подразделению соответствующие распоряжения, и лишь затем они поступают оттуда к низовым звеньям системы в виде указаний, рекомендаций. Именно затем, чтобы разгрузить руководителя, штабным подразделениям можно предоставить ограниченные права в отношении подразделений нижестоящего уровня (например, только контролировать, координировать их деятельность).
Следующий тип организационной структуры управления - программно-целевой обеспечивает наибольшую гибкость в управлении.
Программно-целевая структура управления - это один из видов организационных структур управления, который представляет собой упорядоченную совокупность структурных единиц, объединенных организационно для решения комплексных задач. Руководитель программы, набирающий коллектив, вряд ли возьмет лишних и некомпетентных людей.
По типам организационного механизма такие структуры различаются как обычные и матричные.
При обычной структуре в подчинение руководителю программы выделяются сотрудники функциональных соответствующих подразделений, для которых участие в программе становится на время основным занятием. По окончании работы в программе сотрудники возвращаются в свое подразделение. Задания участникам дает руководитель программы. Дисциплинарные санкции налагает линейный руководитель по представлению руководителей программно-целевых структур. Недостатком такого управления являются ограниченные права по использованию ресурсов, в том числе кадровых, руководителей программно-целевых структур.
Матричные структуры управления обеспечивают параллельное выполнение участниками программы функций и в стационарной системе, т.е. занятость в программе не освобождает их от выполнения постоянных обязанностей. Для такой структуры характерно двойное, тройное и более сложное подчинение структурных единиц. По такой структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных организаций, не связанные с организационной подчиненностью. Да, о ней можно оказать, что она подвижна, гибка, универсальна, хотя может создавать и ущерб специалистам в исполнении постоянных обязанностей.
Программно-целевой тип оргструктуры управления на практике применяется в виде кратко- и долгосрочной программно-целевой структуры, организационной структуры управления по проекту.
Краткосрочная программно-целевая оргструктура управления обусловливается необходимостью создания временных структурных образований (например, групп специалистов для оказания помощи территориальным органам на местах, проведения лицензирования, аттестации образовательных учреждений или специальности). За работниками, включаемыми в их состав, сохраняется прежняя должность. Создание таких структур оформляется кратким распоряжением без детализации обязанностей их представителей.
Долгосрочная программно-целевая оргструктура управления создается для регулирования хода крупномасштабной работы, рассчитанной на сравнительно длительный период. В их состав включаются, как правило, специально формируемые в этих целях штабные подразделения. Деятельность таких структур требует детальной правовой регламентации. Подобная оргструктура управления создавалась, например, в органах государственной власти на период подготовки и проведения Олимпийских игр, других международных спортивных соревнований.
Организационная структура управления по проекту формируется для обеспечения программы реализации крупномасштабных проектов, когда возможны частые перестройки системы по мере достижения промежуточных целей. Примером здесь могут служить оргструктуры управления по объекту (например, при строитель стве жилого массива).
При использовании матричных видов оргструктур управления за каждым работником функциональной службы закрепляется либо определенная зона, либо какой-то объект. В этом случае данный работник находится как бы в двойном подчинении: руководителю своей службы и куратору зоны (объекта). Создание зональных групп позволяет работникам различных служб согласовывать свои действия в отношении нижестоящих подразделений без обращений к вышестоящему руководству.
Координационные организационные структуры управления формируются на базе действующих оргструктур различных служб, ведомств без выделения дополнительных штатных должностей. Это, например, различные комиссии, советы, группы внутренних консультантов и т.д. Преимущество координационных структур состоит в возможности оперативного решения комплексных проблем, затрагивающих интересы многих органов, ведомств.
Программные структуры получают все большее признание в условиях развития самоуправленческих механизмов и реализации целевых программ. При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников для ее решения. Работники органов государственного управления, вошедшие во временный коллектив, находятся на время выполнения программы в двойном подчинении: в административном - у линейного (вертикальная связь) и функциональном - у руководителя программы (горизонтальная связь).
Программные структуры группируют сотрудников в соответствии с услугами и клиентурой. И поэтому меньше неопределенности в том, что касается проблем ответственности и подотчетности. Размеры и состав таких подразделений могут быть определены в соответствии со спросом с наименьшими отклонениями. Благодаря своей способности быстро реагировать на изменения спроса на услуги такая организация управления может оптимизировать использование ресурсов.
После успешного завершения проекта члены группы возвра щаются в свои функциональные зоны. В этом есть двойная выгода: люди приобретают новые навыки по мере выполнения проекта; исчезают традиционные сепаратистские конфликты между отделами, поскольку сотрудники знакомятся с работой других функциональных подразделений.
Матричная или смешанно-матричная структура, где специальная проектная или целевая группа как бы накладывается на традиционную функциональную организацию, способствует новаторским тенденциям в процессе управляющего воздействия. Здесь делается упор на горизонтальные связи, четко осуществляется концепция единых ценностей и норм. Зоны служебных обязанностей накладываются одна на другую, люди общаются через границы этих зон, информация распространяется без помех, руководители располагают свободными средствами в своих бюджетах, многие управленцы занимают должности со свободным кругом обязанностей, а системы вознаграждения ориентированы на будущие результаты, а не на прошлые заслуги.
Прогресс в сфере информационных технологий и особенно разработка компьютерных систем, обслуживающих проектные группы, может выполнить ту же функцию, что и матричная структура управления, но без ее высокой стоимости.
Все программно-целевые структуры (управление по проекту, службы нововведений, матричные координационные комиссии и др.) в зависимости от характера складывающихся обстоятельств могут быть чрезвычайными и ординарными, кратко- и долгосрочными. В последнее время в управленческой практике России все больше возникает чрезвычайных целевых структур - правительственных комиссий в период стихийных бедствий, аварий, локальных войн, вынужденных миграций населения и т.д. Однако в действующем законодательстве нет специального акта, регла ментирующего вопросы создания чрезвычайных структур управ ления, их полномочия.
Программные структуры управления могут быть уязвимы для давления заинтересованных групп, добивающихся снижения нормативных требований или профессиональных стандартов обслуживания, также могут привести к затратности управления.
В заключение попробуем сформулировать принципы оптимизации функционально-структурной составляющей управления.
1. Оптимальное соотношений целей, что предполагает приоритет базовых, общественно-значимых целей перед целями-заданиями госоргану и подчиненность последним целей-ориентаций. Этот принцип обязывает изучение и регулирование интересов, ценностных ориентации, мотиваций труда персонала госорганов, отдельных его формальных и неформальных групп, с тем чтобы не допустить конфликта интересов, проявления дисфункций.
2. Подчиненность функций госорганов, его подразделений целям государственного управления. Этот принцип обязывает исключить:
- «пустые» функции, связанные с исчезающими организационными формами управления;
- несвойственные функции как следствие их передачи (перекладывания) другими подразделениями или даже организационными системами;
- вольную интерпретацию функций членами организации, согласно схеме «что могу, то и делаю».
4. Наличие у каждого структурного подразделения своего специфического целевого предназначения и соответствующей этому определенной организационно-правовой самостоятельности внутри аппарата данного органа, т.е. полномочия и ответственность за конкретный участок работы. С этим принципом связано нормативное возложение на руководителя каждого органа функциональной обязанности по установлению и четкому закреплению ответственности структурных подразделений и должностных лиц за конкретные результаты выполнения возложенных на них задач и полномочий. У каждой функции должен быть ответственный за ее реализацию, исполнение.
5. Минимально возможное число иерархических уровней в организационной структуре управления, дабы предусмотреть кратчайший путь накопления и прохождения информации, сузить «ножницы» между «приказом» (решением) и исполнением.
6. В организационной структуре управления целесообразно предусмотреть возможность (принцип) взаимодополняемости и взаимозаменяемости работников, для того, чтобы каждый умел выполнить функцию по крайней мере двух работников его уровня, а руководитель - имитировать функции вышестоящего и нижестоящего в иерархии управления. Этот принцип трансформируется в формулу: обучение + практика = условия взаимодополняемости.
Линейный руководитель
работник работник работник
1. Линейная организационная структура управления
функциональный функциональный функциональный
руководитель руководитель руководитель
Работник Работник Работник
2. Функциональная организационная структура управления
Штаб Линейный руководитель
Работник Работник Работник
3. Линейно-штабная организационная структура управления
Линейный руководитель
Функциональный руководитель Функциональный руководитель Функциональный руководитель
Работник Работник Работник
4. Линейно-функциональная организационная структура управления
Рис.1.
Виды иерархических структур управления
5.3. Критерии построения органов государственного управления
Органы государственного управления можно классифицировать по различным признакам:
- государственному устройству;
- видам организационно-правовых форм;
- объему и характеру компетенции;
- территориальной сферы деятельности;
- порядку принятия управленческих решений.
По государственному устройству органы управления раз деляются на:
- федеральные;
- субъектов федерации;
- муниципального управления (местного самоуправле ния).
По видам организационно-правовой формы деятельности органы управления разделяются на:
- правительства, советы министров, имеющие статус правительства;
- министерства;
- государственные комитеты, комитеты;
- комиссии;
- службы;
- агентства;
- надзоры;
- администрации;
- главные управления, управления;
- отделы.
По объему и характеру компетенции различаются органы управления:
- общей компетенции;
- отраслевой компетенции;
- межотраслевой компетенции;
- специальной компетенции.
Органы государственного управления общей компетенции выполняют основные функции социаль ного управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование) и на основе их ре ализации осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, а также непосредственно руководят экономическим и социально-культурным развитием соответствующего территориального образования. Такими органами являются правительства и администрации.
Органы управления отраслевой компетенции выполняют частные функции государственного управления и на основе их реализации осуществляют руководство определенной отраслью или сферой деятельности. К ним относятся министерства, главные управления, управления, отделы.
Органы управления межотраслевой компетенции выполняют, как правило, общие функции государственного управления и на основе их реализации осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных сферах деятельности. К таким органам относятся государственные комитеты.
Органы управления специальной компетенции осуществляют исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.
К этим органам относятся комиссии, федеральные службы, российские агентства, инспекции, федеральные надзоры России.
В зависимости от территориальной сферы деятельности органы государственного управления разделяются на:
1. Федеральные органы государственного управления (федеральные органы исполнительной власти), включающие:
- Высший орган государственного управления общей компетенций - Правительство Российской Федерации;
- Центральные органы государственного управления отраслевой компетенции - министерства Российской Федерации.
- Центральные органы государственного управления межотраслевой компетенции - государственные комитеты Российской Федерации.
- Центральные органы государственного управления по осуществлению специальных исполнительных, контрольных, разрешительных или надзорных функций - федеральные службы, российские агентства, федеральные инспекции, федеральные надзоры, федеральные комиссии.
2. Органы государственного управления республик в составе Российской Федерации (республиканские органы исполнительной власти), включающие:
- Высший орган государственного управления общей компетенции - правительство республики, совет министров, имеющий статус правительства.
- Центральные органы государственного управления отраслевой компетенции - министерства, главные управле ния, управления республики.
- Центральные органы государственного управления межотраслевой компетенции - государственные комитеты республики.
3. Органы государственного управления (органы исполнительной власти) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, включающие:
- Органы государственного управления общей компетенции администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
- Органы государственного управления отраслевой компетенции - главные управления, управления, отделы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
- Органы государственного управления межотраслевой компетенции -комитеты краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
4. Органы муниципального управления (исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления) городских, сельских поселений и других территорий, включающие:
- Органы муниципального управления общей компетенции - администрации городов и других муниципальных образований.
- Органы муниципального управления отраслевой компетенции - управления, отделы.
- Органы муниципального управления межотраслевой компетенции - комитеты городов.
В зависимости от порядка принятия управленческих решений органы государственного управления подразделяются на органы управления, деятельность которых основывается на принципе коллегиальности управления, и на органы управления, действующих на принципе единоначалия управления.
Орган управления, действующий на принципе коллегиальности управления, состоит из группы должностных лиц - членов коллегиального органа, которые принимают решения большинством голосов.
Коллегиальные органы управления либо возглавляют систему органов отраслевого и межотраслевого управления, обеспечивая их согласованную деятельность (правительство), либо осуществляют межотраслевое регулирование и координирование (комитеты).
Члены коллегиального органа управления несут совместную ответственность за результаты принимаемых решений.
Орган государственного управления, осуществляющий свою деятельность на принципах единоначалия, возглавляется одним лицом - руководителем органа, который принимает в пределах его компетенции управленческие решения и несет личную ответственность за деятельность руководимого им органа управления.
К органам управления единоначального управления относятся министерства, администрации территориальных образований, управления, отделы.
В качестве совещательного органа при единоначальном руководителе органа государственного управления создается коллегия, решения которой руководитель органа проводит в жизнь своими правовыми актами.
Реализация принципа коллегиальности управления в деятельности органов государственного управления общей компетенции (правительство) и межотраслевой (комитеты) как способ снижения риска принятия неэффективных управленческих решений по неизвестным причинам не применяется для администраций территориальных образований, являющихся органами общей компетенции. В соответствии с законодательством администрации краев, областей, городов, районов и т. д. действуют на основе принципа единоначалия управления.
Органы государственного управления общей компетенции (правительства, администрации) в пределах своей компетенции на основе и во исполнение законодательства Российской Федерации, Указов Президента Российской Федерации, решений соответствующих представительных (законодательных) органов власти принимают постановления и издают распоряжения, которые обязательны к исполнению на соответствующей территории.
Решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.
Органы межотраслевой компетенции (комитеты) принимают решения по межотраслевым вопросам, имеющим общенормативный характер, совместно с членами комитета и оформляются в виде постановлений. Оперативное руководство по функциям, возложенным на комитет осуществляется председателем комитета на принципах единоначалия. В этом случае его решения оформляются приказами.
Органы управления отраслевой компетенции издают приказы.
Орган государственного управления общей, отраслевой или межотраслевой компетенции имеет структурные подразделения (управления, отделы, секторы), которые образуют его аппарат. Задачами аппарата являются: организационное, информационное, материально-техническое, хозяйственное и другое обеспечение функционирования органа управления.
В соответствии с вышеизложенным под термином «структурное подразделение органа государственного или муниципального управления» понимается организационно оформленная группа должностных лиц и государственных или муниципальных служащих, наделенная соответствующей компетенцией и необходимыми для обеспечения деятельности органа управления средствами.
Правовое положение органов управления и их структурных подразделений различно.
Органы государственного управления обладают собственной компетенцией, которой они наделяются на основе законодательства, и вполне самостоятельны в управлении подчиненными им объектами, являются юридическими лицами, имеют самостоятельное имущество, отдельные счета в банке и собственную печать. Они обладают правами принятия управленческих решений в форме определенных правовых актов.
Структурные подразделения органов государственного управления не обладают собственной компетенцией, их компетенция производна от компетенции органа управления. Эти подразделения не наделяются правами юридического лица и издания правовых актов, они не имеют подчиненных им объектов. Деятельность структурных подразделений осуществляется только по поручению руководства органа управления, которое делегирует им полномочия по обеспечению деятельности органа управления.
Структурные подразделения органов управления выполняют вспомогательные функции государственного управления.
Руководители структурных подразделений наделяются правами давать письменные и устные указания подчиненным им работникам по выполнению функции структурных подразделений и обязанностей работников.
5.4. Контрольные вопросы и задания
1. Что такое организационная структура государственного управления?
2. Каковы критерии построения органов государственного управления?
3. Дайте характеристику типов организационных структур управления.
4. Каково соотношение понятий: организационная структура органа управления и организационная структура управления?
5. Попробуйте аргументировать принципы оптимизации функционально-структурной составляющей управления. Предложите свои подходы к оптимизации функционально-структурного компонента системы госуправления.
6. Охарактеризуйте, исходя из критериев построения органов государственного управления следующие органы государственной власти:
Министерство социальных отношений Челябинской области, Федеральное агенство по образованию РФ, Федеральное казначейство РФ, Правительство Челябинской области, Федеральная антимонопольная служба РФ.
6. Система государственного устройства и управления в России
6.1. Высшие органы государственного управления
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой государства и осуществляет государственную власть.
Президент РФ не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти. Его общественно необходимая роль как главы государства определяется ст.80:
- гарант Конституции РФ;
- гарант прав и свобод человека и гражданина;
- гарант государственной целостности, независимости и суверенитета России;
- координатор деятельности властных структур государства;
- представитель Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях.
Президент Российской Федерации наделен Конституцией Российской Федерации широкими полномочиями в области формирования государственного управления. Он назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации, назначает по предложению Председателя Правительства и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Принимает решение об отставке Правительства РФ, представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ. Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, формирует свою Администрацию.
Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации, принимать решения об отставке Правительства. Определяет основные направления внутренней и внешней политики. Президент влияет на содержание деятельности Правительства и всей системы государственного управления. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Его указы составляют правовую основу деятельности Правительства Российской Федерации.
Президент осуществляет создание федеральных органов исполнительной власти - федеральных органов государственного управления, их реорганизацию и ликвидацию по предложению Председателя Правительства.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314«О структуре федеральных органов исполнительной власти» структура федеральных органов исполнительной власти изложенная в новой редакции, включает в себя:
- Правительство Российской Федерации.
- Федеральные министерства.
- Иные федеральные органы исполнительной власти:
- Федеральные службы России.
- Российские агентства.
- Управление делами Президента Российской Федера ции
Президент Российской Федерации имеет право отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации и приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (пункт I статьи 110).
По существу, как отмечалось в главе I, Правительство Российской Федерации является высшим органом государственного управления Российской Федерации. Его состав, компетенция, порядок формирования и деятельности, отно шения с другими государственными органами определяются Конституцией Российской Федерации и федеральным кон ституционным законом о Правительстве Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В его состав входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры, которые назначаются Президентом Российской Федерации. При этом Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации по согласованию с Государственной Думой, а заместители Председателя Правительства Российской Федерации и министры - по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.
В состав Правительства также входит Руководитель Аппарата Правительства - Заместитель Председателя Правительства или федеральный министр.
Правительство выполняет полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, Федеральным Конституционным законом о Правительстве Российской Федерации, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
К конституционным полномочиям Правительства Российской Федерации (статья 114) относятся:
- разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета, обеспечение его выполнения и представление Государственной Думе отчета об его исполнении;
- обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной, денежной политики, а также единой политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
- осуществление управления федеральной собственностью;
- осуществление мер по обеспечению: обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики России; законности, прав и свобод граждан; охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью, иных полномочий, возложенных на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.
В пределах своих полномочий Правительство организует реализацию внутренней и внешней политики государства, осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов. Оно формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.
Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.
По соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Правительство может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит законодательству, а также осуществлять переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации полномочия на основании соответствующих согла шений.
Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппарата и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Оно устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппарата. Правительство назначает на должность и освобож дает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной вла сти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации, утверждает членов колле гий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Оно вправе отменять акты феде ральных органов исполнительной власти или приостанавли вать действие этих актов.
Правительство Российской Федерации на основании и во исполнении Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства, принимаемых в порядке, предусмотренном Регламентом Правительства. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства. Акты Правительства могут быть обжалованы в суд.
Возглавляет Правительство его Председатель, который определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента России основные направления деятельности Правительства и организует его работу.
Председатель Правительства Российской Федерации представляет Правительство в России и за пределами ее территории; ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, о наложении на них дисциплинарных взысканий и об их поощрении; распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства.
Заместители Председателя Правительства Российской Федерации участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства, в выработке и реализации политики Правительства; участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства, обеспечивают их исполнение; координируют в соответствии с распределением обязанностей работу федеральных органов исполнительной власти, дают им поручения и контролируют их деятельность; предварительно рассматривают предложения, проекты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство.
Заседания Правительства России проводятся не реже одного раза в месяц. Исключительно на заседаниях Правительства принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об его исполнении, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов; рассматриваются проекты программ экономическо го и социального развития, связанные с созданием свободных экономических зон; устанавливается номенклатура то варов, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг; принимаются решения о внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу; рассматриваются проекты программ приватизации федеральной государственной собственности; рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств фе дерального бюджета, а также вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет; рассматриваются вопросы приобретения государством акций на суммы, превышающие размеры, установленные Правительством; рассматриваются вопросы заключения подлежащих ратификации международных договоров; принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации; образуется Президиум Правительства России; утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; утверждается Регламент Правительства; утверждается Положение об аппарате Правительства.
Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению его Председателя может образовать Президиум Правительства Российской Федерации. Заседания Президиума Правительства проводятся по мере необходимости. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума Правительства и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Правительство вправе отменить любое решение Президиума Правительства.
Президент Российской Федерации имеет право председательствовать на заседаниях Правительства и его Президиума.
Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом России. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Президенту и Правительству Российской Федерации и ответственны перед ними за выполнение порученных задач.
Правительство России вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действия этих актов.
Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координируют деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Правительство вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом по заявлению Председателя Правительства об отставке и в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий. Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства.
Подготовка и проведение заседаний Правительства Российской Федерации осуществляется в соответствии с Регламентом Правительства.
Регламент Правительства Российской Федерации включает следующие разделы:
1. Формирование плана заседаний Правительства и его Президиума.
2. Порядок внесения документов для рассмотрения на заседаниях Правительства и его Президиума.
3. Порядок подготовки заседаний Правительства и его Президиума.
4. Порядок проведения заседаний Правительства и его Президиума и оформления принятых решений.
Для обеспечения деятельности Правительства формируется его Аппарат.
Аппарат Правительства возглавляет Руководитель, который назначается на должность и освобождается от должно сти Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства. Руководитель Аппарата Правительства входит в состав Правительства и его Президиума.
Функции и организационная структура Аппарата Правительства, обязанности, права и ответственность Руководителя Аппарата Правительства определяются в соответствии с Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации, утверждаемом постановлением Правительства Российской Федерации. Обязанности, права и ответственность работников Аппарата Правительства определяются в соответствии с их должностными инструкциями, утверждаемыми Руководителем Аппарата Правительства.
Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая может быть принята или отклонена Президентом Российской Федерации.
Решение об отставке Правительства может принять Президент Российской Федерации.
Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, после чего Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент может объявить об отставке Правительства или распустить Государственную Думу.
Председатель Правительства Российской Федерации мо жет поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если Государственная Дума откажет в доверии, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
6.2. Система федеральных органов государственного управления
Система федеральных органов государственного управления представляет собой совокупность государственных органов исполнительной власти и управления, которые во взаимодействии друг с другом и сотрудничая с институтами гражданского общества осуществляют государственно-управляющее воздействие с целью исполнения законов.
Исполнительная власть проявляется через совокупность признаков.
- Признаки организующего характера отличают исполнительную власть как управляющее воздействие и практическую деятельность по организации исполнения законов, обеспечения исполнения актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные, объединяет энергию, усилия граждан, наводит порядок, поддерживает его и в нормальных, и в экстремальных условиях.
- Управляющее воздействие универсального характера проявляется, осуществляется непрерывно и везде, где функционирует человеческое сообщество.
-Управляющее воздействие имеет не только стимулирующий, мобилизующий, но и административно-принудительный (в рамках закона) характер, опирается на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, административно-штрафные и иные меры принуждения.
- Управляющее воздействие предметного характера осуществляется на конкретных территориях с конкретным контингентом людей, вовлекает реальные ресурсы, использует инструменты материального стимулирования и мотивации (награждения, финансовую поддержку и пр.).
Названные признаки исполнительной власти обусловливают ее организационно-правовую форму. Термин «организационно-правовая форма» используется в административно-правовой науке и практике для изучения и обозначения организационных структур власти.
Особенностью организационной структуры исполнительной власти является иерархическое строение госадминистративного аппарата.
Каждый орган исполнительной власти (установление, институция) учреждается в установленном порядке, выступает по уполномочию государства, а его роль в обществе и место в иерархической пирамиде управления определяется природой «мандата» - кто и как ему поручает вести дела.
Собственно органы исполнительной власти - это институты конституционного права. Их конституционное основание сочетается с избранием руководителей этих исполнительных органов (непосредственно населением либо представительным органом), а также назначением главой государства. Речь идет о федеральном правительстве, главах администрации субъектов Федерации, главах местной администрации. Таким образом, сущностными признаками собственно органов исполнительной власти являются:
1) они создаются самим сувереном - народом на основе конституционных норм и в силу этого обладают «первичным» мандатом;
2) имеют правомочие учредительства государственных органов (федеральных и иных органов исполнительной власти), государственных учреждений, публичных служб.
Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ, на уровне субъектов и муниципальных образований - выборная администрация. Это институты исполнительной власти, созданные на основе норм конституционного права.
Наряду с ними важную общественно значимую роль в системе исполнительной власти играют и другие федеральные органы исполнительной власти, которые суть институции «вторичного» мандата, формируются политическими (выборными) институтами исполнительной власти и подпадают под регуляцию административного и административно-процессуального законодательства. Эти органы государственно-административного управления своей деятельностью реализуют всю совокупность функций и полномочий государства, участвуют в подготовке государственных программ и решений различного масштаба, уровня, характера, обеспечивают их реализацию. В Конституции РФ (и конституциях республик) ничего не говорится о федеральных (соответственно, республиканских) органах государственного административного управления, хотя в этом есть необходимость - создается впечатление о концентрации власти у Президента и Правительства и принижении роли остальных управленческих структур.
От установления той или иной организационно-правовой формы в конечном итоге зависят качество всего госаппарата управления, его пригодность и способность решать задачи. Каждый субъект управления, чтобы наилучшим образом обеспечить достижение стоящих перед ним целей, решать различные задачи и выполнять функции управления, должен быть соответственно организационно оформлен.
Организацинно-правовые формы - видовые характеристики органов исполнительной власти. Реформы идут по пути поиска новых форм, изменения уже имеющихся, ликвидации лишних звеньев, что в конечном счете способно влиять на весь механизм исполнительной власти.
На развитие организационно-правовых структур исполнительной власти заметно воздействует политический фактор.
Существуют две модели организации органов исполнительной власти: на основе закона (например, США, Испания) или оперативного нормативного регулирования (например, Великобритания, Россия).
Организация федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации составляет совместное ведение Президента и Председателя Правительства (ст. 112 Конституции РФ). Председатель Правительства РФ, вступив в должность в установленном Конституцией порядке, в течение недели представляет Президенту РФ свои предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти и по персональному составу. Президент РФ своим указом утверждает структуру федеральных органов и состав руководителей министерств, иных органов исполнительной власти. Политическая практика в России свидетельствует, что с каждым новым Председателем Правительства, а тем более новым Президентом, происходит реорганизация структуры федеральных органов, т.е. исполнительно-распорядительная власть подвержена воздействию политической конъюнктуры, что дестабилизирует верхний эшелон исполнительной власти, а значит - всю систему управления.
Президент РФ Указом от 9 марта 2004 г. утвердил новую струк туру федеральных органов исполнительной власти. В очередной раз были произведены преобразования и сокращения органов федерального уровня власти, что составляет суть административной реформы в России.
Структура федеральных органов исполнительной власти РФ составляют:
I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
- Министерство внутренних дел Российской Федерации
Федеральная миграционная служба
- Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
-Министерство иностранных дел Российской Федерации
- Министерство обороны Российской Федерации
Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству
Федеральная служба по оборонному заказу
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Российской Федерации
Федеральное агентство специального строительства
- Министерство юстиции Российской Федерации
Федеральная служба исполнения наказаний Федеральная регистрационная служба Федеральная служба судебных приставов
- Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации
(федеральная служба)
- Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная
служба)
- Федеральная служба безопасности Российской Федерации
(федеральная служба)
- Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ
(федеральная служба)
- Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)
- Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство)
- Управление делами Президента Российской Федерации
(федеральное агентство)
П. Федеральные министерства, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.
- Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития
Федеральная служба по труду и занятости
Федеральное агентство но здравоохранению и социальному развитию
Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму
- Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской
Федерации
Федеральное архивное агентство
Федеральное агентство по культуре и кинематографии
Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям
- Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральная служба по интеллектуальной собственности патентам и товарным знакам
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки
Федеральное агентство по науке Федеральное агентство по образованию
- Министерство природных ресурсов Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере экологии и
природопользования
Федеральное агентство водных ресурсов
Федеральное агентство лесного хозяйства
Федеральное агентство по недропользованию
- Министерство промышленности и энергетики Российской
Федерации
Федеральная служба по атомному надзору
Федеральная служба по техническому регулированию и
метрологии
Федеральная служба по технологическому надзору
Федеральное агентство по атомной энергии
Федеральное космическое агентство
Федеральное агентство по промышленности
Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству
Федеральное агентство по энергетике
- Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
Федеральное агентство по рыболовству
Федеральное агентство по сельскому хозяйству
- Министерство транспорта и связи Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере связи
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта
Федеральное агентство воздушного транспорта
Федеральное дорожное агентство
Федеральное агентство железнодорожного транспорта
Федеральное агентство морского и речного транспорта
Федеральное агентство связи
- Министерство финансов Российской Федерации
Федеральная налоговая служба
Федеральная служба страхового надзора
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
Федеральная служба по финансовому мониторингу
Федеральное казначейство (федеральная служба)
- Министерство экономического развития Федерации
Федеральная служба государственной статистики
Федеральная таможенная служба Федеральная служба по тарифам
Федеральное агентство по государственным резервам
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом
Федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации
Федеральная антимонопольная служба
Федеральная служба по финансовым рынкам
Как видно из новой структуры федеральных органов власти, основными организационно-правовыми формами являются:
- Министерства;
- Службы;
- Агенства
Причем все службы и агенства создаются в рамках четкой подчиненности конкретному министерству. Логика их взаимосвязи такова:
министерство разрабатывает политику, определяет правила игры, осуществляет мониторинг; службы реализуют функцию контроля за исполнением правил игры; агенства предоставляют услуги.
В итоге, произошло существенное сокращение и упрощение структуры федеральных органов исполнительной власти, а также перераспределение функций государственного управления с целью какие функции по-прежнему необходимо обеспечивать и в какой части общей структуры они должны обеспечиваться. Многие субъекты РФ использовали данной подход в преобразовании своей структуры управления.
6.3. Органы государственного управления субъектов РФ
Исполнительная власть в субъектах РФ - это часть единой государственной власти Федерации. У нас единое государство - Российская Федерация, есть совокупность полномочий государства, а, значит, нужен обеспе чивающий их единый государственный механизм, в котором различные его части (государственные органы на всех уровнях управления) выполняют в совокупности политические, социаль но-экономические и иные задачи и для этого наделяются определенной компетенцией и полномочиями, т.е. действуют от имени и по поручению единого государства.
В силу исторически сложившихся условий и выполняемых функций органы исполнительной власти имеют приоритетное значение в триаде ветвей власти субъекта РФ. Конституция РФ не выделяет их доминирующее положение, однако вхождение в единую систему органов исполнительной власти России (ст. 77, ч. 2), осуществление ряда полномочий органов федеральной власти обусловливают их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в регионе. Способствует этому и закрепляемое в уставах единоначалие в осуществлении исполнительной власти главой администрации.
Конституция РФ термин «администрация» по отношению к исполнительной власти субъектов РФ не использует, возлагает ее функции на систему специальных органов, не уточняя ни их названия, ни структуры, ни характера отношений с иными органами власти региона. Из содержания конституционных норм нельзя сделать вывод, например, о том, каково соотношение коллегиальности и единоначалия в системе органов исполнительной. Все вопросы ее организации признаны компетенцией субъектов РФ.
Не дает исчерпывающего ответа на поставленные вопросы и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. Он закрепляет лишь общие принципы строительства органов, не касаясь частных, но весьма важных отношений. Закон воспринял содержащиеся в конституциях, уставах, законах субъектов РФ термины «администрация (правительство)» и в отношений главы органа исполнительной власти - «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» (ст. 18)).
Администрация края, области, автономной области, автономного края обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Администрация (правительство) субъекта Федерации разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивает его исполнение; распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности данного субъекта РФ; разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, культурной, социальной политикой; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее (него) Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных органов.
Состав администрации (правительства) формируется главой соответствующей администрации (правительства).
Для осуществления своей компетенции многие администрации разрабатывают и утверждают схемы управления областью. Типовой вариант такой схемы управления территорией основывается на следующих принципах управления.
1. Определяются стратегические и тактические цели.
2. Выделяются объекты управления, в сфере экономики, социальной, социально-культурной сферы.
3. Обозначаются ресурсы - по видам стоимости: природные, материальные, денежные (бюджеты, иные средства), трудовые (структура населения, динамика занятости и т.д.).
4. Предусматривается характеристика административно-территориальных единиц области, тенденции развития районов и сельских населенных пунктов, программы развития малых городов, транспортных сетей, связи, прогнозные оценки изменений численности городского и сельского населения.
5. Обозначаются субъекты управления на территории области.
6. Самостоятельный раздел схемы - механизм сбора и использования информации на территории области (создание банков информации о земельных ресурсах, населении, экологии, информации научно-технической, коммерческой, о недвижимости, о законодательстве, о решениях областных, городских, районных органов).
7. Обусловлен юридический порядок (процедура) изменения статуса органов, каналов связи внешних (с обществом и другими органами власти) и внутрисистемных.
Типовая структура администрации субъекта состоит из:
- правительства (глава администрации, мэр, губернатор), наделенное общей компетенцией;
- органов отраслевой и межотраслевой компетенции;
- органов специальной компетенции по отраслям и сферам госуправления (осуществляют исполнительно-распорядительные функции);
- территориальных органов специальной компетенции, действующие на территории районов и городов.
В областной администрации, как правило, представлены следующие управления: юстиции, внутренних, дел, финансовое, по вопросам инвестиций, сельского хозяйства; комитеты: по архитектуре и строительству, экономике и прогнозированию, управлению госимуществом, обороне, мобилизационной подготовке и ликвидации последствий стихийных бедствий, промышленности, торговле, внешнеэкономическим связям, поддержке предпринимательства, здравоохранению, образованию, культуре и др.
Структура администрации в субъектах РФ представлена двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении. Та или иная модель означает соответствующий баланс полномочий главы администрации (высшего должностного лица) и подчиненных ему управленческих структур.
Первая модель: глава администрации единолично создает структуру и осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями администрации. Такая модель реализована, например, в Нижегородской области. В Уставе вообще не упоминается о правительстве (коллегиальном органе), а полномочия губернатора столь обширны, что де-факто он является «хозяином» области.
Губернатор, возглавляя областную администрацию, руководит ее деятельностью, обладает разнообразными полномочиями в области формирования органов исполнительной власти и структуры администрации, бюджета, финансов и учета, управления собственностью, взаимодействия с предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности, а также в конкретных отраслях и сферах экономического, социально-культурного развития.
К полномочиям губернатора относится:
- право законодательной инициативы; подписания и опубликования законов;
- отлагательное вето на законы;
- исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, структуре администрации и др.
Уставы предусматривают механизм, сдерживающий власть губернатора: право представительного органа на утверждение заместителя главы администрации, структуры администрации, расходов на ее содержание, заслушивание ежегодных отчетов о деятельности администрации, право досрочного прекращения полномочий главой администрации (случаи обговариваются в уставе) и др.
Вторая модель структуры администрации субъекта РФ предполагает учреждение Правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти с нормативно установленными компетенцией, полномочиями в осуществлении исполнительно-распорядительных функций. Примером может служить московский вариант организации исполнительной власти. Правительство субъекта РФ в своем статусе, как правило, имеет два начала. Оно издает общезначимые для всего населения территории нормативные акты, т.е. является носителем, субъектом публичного права. В то же время оно является юридическим лицом, т.е. субъектом гражданско-правовых, частно-правовых отношений, может заключать сделки в сфере собственности, земли и т.д.
Однако есть и промежуточная модель организации администрации. Например, в Санкт-Петербурге правительство не является юридическим лицом, не является и самостоятельным субъектом публично-правовых отношений, ибо его постановления утвержда ет губернатор - скорее, это статус коллегии при губернаторе.
Практика строительства федеративных отношений, организации управления на уровне субъекта Федерации выявила остроту проблемы взаимодействия федеративного Центра и регионов, правового механизма восстановления вертикали исполнительной власти.
К числу мер по решению этой проблемы несомненно относятся: новый порядок назначения на должность глав субъектов РФ (путем выборов законодательным органом субъекта РФ, предложенной кандидатуры на пост губернатора Президентов РФ); Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем предусматриваются назревшие и довольно жесткие меры по восстановлению правопорядка в этой сфере.
Выделим основные моменты.
Закон предусматривает ответственность за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции РФ, федеральному законодательству и повлекших массовое и грубые нарушения прав и свобод человека, угрозу единству и территориальной целостности России, национальной безопасности и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства.
Факт нарушения устанавливает суд соответствующей инстанции своим решением по этому поводу.
В отношении высшего должностного лица субъекта РФ мерой ответственности является отставка Президентом РФ. Закон предусматривает полномочие Президента обращаться в законодательный (представительный) орган госвласти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов РФ. В случае возникновения разногласий Президент использует согласительные процедуры, а в случае недостижения согласованного решения может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Президент вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора временно отстранять от должности высшее должностное лицо в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого преступления (в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ).
Указ Президента РФ об отрешении от должности высшего должностного лица вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования.
Высшее должностное лицо вправе обжаловать Указ в течение 10 дней, а Верховный Суд должен рассмотреть жалобу не поздние 10 дней со дня ее подачи.
Восстановление единой вертикали исполнительной власти - не самоцель, а средство стабилизации общественно-политической системы, сохранения управляемости в стране, а значит - государственности.
Мы выше отмечали, что в структуру управления субъекта РФ входят федеральные территориальные органы власти.
Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти созданы с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий федеральных органов в регионах и в соответствии со ст.78,ч.1 Конституции РФ. Их содержание осуще ствляется за счет средств федерального бюджета.
Положение о территориальном органе утверждается соответствующим министром и предусматривает реальное осуществление принципа субсидиарности в управлении (участия в осуществлении управленческих функций между федеральными и территориальными органами управления).
Территориальный орган действует в соответствии со своей компетенцией на территории одного или нескольких субъектов РФ.
Территориальный орган - это орган госадминистративного управления, действует на основе базового законодательства и нормативных актов соответствующего органа исполнительной власти.
Главная задача территориального органа - обеспечить реализацию госуправленческих актов, контроль за правозаконностью региональных органов в рамках компетенции, сблизить руководство федерального уровня с деятельностью местных органов и ассоциаций в установленной сфере.
Между тем, не всегда конструктивно налаживалось взаимодействие территориальных органов Центра с руководителями региональных органов субъектов РФ.
Конституционному Суду РФ пришлось неоднократно давать разъяснение по вопросу о порядке организации и деятельности территориальных органов, в том числе назначения их руководителей.
Только законодательный орган субъекта РФ может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов Центра при условии, что на соответствующие территориальные органы возлагается осуществление полномочий РФ по вопросам совместного ведения.
Свои территориальные подразделения имеют многие федеральные органы. Территориальные федеральные органы исполнительной власти осуществляют свою деятельность на территории:
- нескольких субъектов федерации;
- одного субъекта РФ;
- в рамках муниципальных образований.
Таким образом, территориальные федеральные органы исполнительной власти входят в систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти и во взаимодействии с органами власти субъекта федерации.
6.4. Контрольные вопросы и задания
7. Государственная гражданская служба РФ как социально-правовой институт общества
Государственная гражданская служба (далее - государственная служба) появилась в системе социальных отношений как необходимое условие для нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения производства, главным образом, в интеллектуальном отношении. Недаром долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда. Однако в настоящее время такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности.
Решающим фактором здесь является объект воздействия в процессе осуществления деятельности. Служба есть трудовая деятельность для других людей. Объектом воздействия в процессе службы выступает человек, личность, притом воздействие это - непосредственное, а человек - конкретный индивидуум. Служба зародилась и, развивалась вместе с обществом, в рамках общества и для общества.
Государственную службу можно рассматривать как объект теоретического исследования, с одной стороны, и в плане нормативно-правового понимания, с другой. Теоретически государственная служба может быть представлена в аспектах: социальном, политическом, социологическом, правовом, организационном, нравственном. В правовом смысле исследуется юридическое установление государственно-служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение задач государственной службы.
Государственная служба - сложный социально-правовой институт. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих государственно-служебные отношения, т.е. права, обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, прохождение государственной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. С точки зрения традиционной теории под государственной понимается служба в государственных учреждениях, предприятиях, организациях и объединениях.
Нынешнему нормативно-правовому закреплению государственной службы в качестве службы только в государственных органах способствует сложившееся в теории мнение о ее публичности. Так, в процессе государственной службы возникают публично-правовые отношения, «состоящие в том, что поступивший в аппарат государственного управления находится на службе не только в соответствующем органе, но и у государства в целом»; а суть государственной службы в этом плане состоит в «формировании властно-управленческих взаимоотношений между государством и обществом».
Государственная служба по самому своему названию производна от понятия «государство» и от доступной народу государственной идеи, воплощаемой им в определенном типе государственности. Она является прежде всего институтом ведения публичных (государственных) дел, что находит правовое закрепление как во внутреннем законодательстве России, так и в международных правовых актах. Основываясь на нормах Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах, государственную службу следует определять. как институт равнодоступного и непосредственного участия граждан в ведении государственных дел.
Государственная служба в Российской Федерации (РФ) создана в соответствии с положениями Конституции РФ об осуществлении власти народа непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государственная служба является комплексным публичным, социальным правовым, организационным институтом и профессиональной деятельностью. В качестве комплексного публичного и социального института государственная служба обеспечивает государственное управление, а также интеграцию и обслуживание интересов личности, общества и государства. Как правовой институт, государственная служба строится на основе законов и других нормативных правовых актов, образующих в совокупности законодательство о государственной службе РФ. Организационное строение государственной службы означает распределение государственной службы по функциям, видам, уровням, а также осуществление государственной службы в различных органах государственной власти. Наконец, граждане РФ, приверженные ценностям и интересам общественного служения, обладающие соответствующими потребностями и качествами, обеспечивают профессиональное исполнение функций государственного управления, что означает осуществление государственной службы как профессиональной деятельности.
Государственная служба может осуществляться как в государственных органах, так и в отдельных государственных учреждениях и организациях.
Традиционным в научной литературе стало определение государственной службы, как деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства.
Так, Лазарев Б.Ю. определяет государственную службу как «…служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач, функций государства в государственных органах».1
С точки зрения современного законодателя, государственная служба в РФ - это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении государственными гражданскими служащими (далее – государственными служащими) федеральных органов государственной власти РФ и субъектов РФ компетенции этих органов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях является одним из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества. Это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов, других государственных организаций. Государственная служба, прежде всего - служение государству, то есть выполнение по его поручению, за плату от него определенной деятельности по реализации задач и функций государства в государственных предприятиях. Закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации» рассматривает государственную службу в более узком смысле, как деятельность тех служащих, которые составляют «аппарат», корпус руководителей, специалистов государственных органов2. Такое определение государственной службы позволяет отграничить государственно-управленческую деятельность от деятельности специалистов в народном хозяйстве, в социально-культурной сфере, а также отграничить государственную службу и другие виды службы. Однако необходимо отметить, что, например, в Федеративной Республике Германии законодательство различает два вида государственной службы. Это чиновники государственных органов, деятельность которых регулируется в особом порядке и наемные работники, которые заключают договор о службе (прежде всего работники государственного сектора экономики). Таким образом, здесь государственная служба рассматривается шире.
Структурообразующим элементом органов государственной власти является государственная должность, которая образуется во всех ветвях государственной власти. Эта организационно-правовая категория является важнейшей формой специализации государственного служащего и присуща только ему.
В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица.
Таблица 2.
Статья 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» понимает под государственной гражданской службой профессиональную служебная деятельность на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также - должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации3. В этом определении можно выделить следующие аспекты:
1) государственная гражданская служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность являющуюся для государственного служащего профессией и, как правило, она связанна с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных полномочий;
2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов;
3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;
4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, так как обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.
Итак, легальное (т.е. установленное в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ») истолкование понятия государственной гражданской службы позволяет утверждать, что государственная служба - это профессиональная деятельность служащих в государственных органах представительной, исполнительной и судебной власти.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством в практически функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.
В отечественной политологии и правоведческой литературе нет единого мнения о государственной службе, как специального института, призванного реализовывать властные полномочия государства, и государственных служащих. Например, В.Д.Граждан считает, что носителями полномочий государственных органов являются высшие должностные лица, относящиеся к категории «А», а задача государственных служащих состоит в оказании им помощи в процессе исполнения ими своих полномочий.4 По мнению Г.В.Атаманчука, «государственная служба существует не только и не столько для «обеспечения исполнения полномочий государственных органов», а для того, чтобы таким образом и так исполнять полномочия государственных органов, чтобы полностью осуществлялась социальная сущность государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы своих граждан»5. С этой точкой зрения согласен В.Л.Романов. Следуя его мнению, что все институты государства нужно рассматривать в качестве элементов государственной службы, получается, что президент страны, председатель правительства, министры, губернаторы и прочие лица, занимающие подобные должности, являются государственными служащими. Романов утверждает, что такое понимание «поможет решить многие проблемы, в частности обеспечить действенность государственного права, призванного защищать интересы граждан и национального общества, осуществлять реальный социальный контроль над властными структурами».6 Однако Романов не берет во внимание тот факт, что государственные служащие являются только исполнителями политических решений, принимаемых высшим политическим руководством страны, которое несет ответственность за эти решения. Следовательно, президента и других лиц, отнесенных к категории «А» действующим Федеральным Законом, никак нельзя отнести к «обычным» государственным служащим. Следующая точка зрения является наиболее приемлемой: государственная служба есть «разновидность труда в системе органов государственной власти, заключающаяся «в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата», нацеленного на создание благоприятных условий для реализации здоровых интересов, законных прав и свобод граждан, их безопасности и достойной жизни; решение социальных задач государства; производство государственных социальных услуг; снижение негативных последствий возникающих в обществе конфликтов».7
Основной задачей государственной службы является обеспечение исполнения полномочий государственных органов, то есть государственная служба в каждое звено государственного механизма (государственной системы, системы государства) “вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм, методов для реальной практической деятельности”.8
Государственная служба имеет и процессуальный аспект, который включает в себя порядок поступления на службу, прохождение ее (то есть продвижение по должности, получение соответствующих квалификационных разрядов), увольнение со службы. Она регулируется нормами не только административного права, но и нормами других отраслей права. Таким образом, государственная служба регулируется частично нормами трудового права. Направленность деятельности служащих на обслуживание населения порождают не только административные, но и гражданские правоотношения. Помимо устанавливаемых специальных социальных гарантий для государственных служащих, в связи со специфичностью их деятельности, на них распространяются и социальные гарантии предусмотренные для всего населения. Поэтому на государственную службу распространяются и нормы социального права. Следовательно, государственная служба является комплексным правовым институтом и регулируется не только нормами административного права, но и нормами ряда других отраслей (трудового, финансового, социального и др.).
Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие на общество как на систему по осуществлению государственной власти (целей, задач и функций государства). Это воздействие осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которых лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий этих органов, то есть государственная служба.
Государственная служба выполняет основные задачи государственного управления:
- выработка стратегии, доктрины, концепции социального, экономического и политического развития страны;
- подбор кадров, способных реализовать эту стратегию;
- создание организационных структур власти;
- принятие решений по важным оперативным вопросам жизни страны;
- осуществление в целях реализации принятых решений прогнозирования, координации, сбора информации.
Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственной службы выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Государственное управление призвано создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально актуального ведения любых видов человеческой деятельности.
К функциям государственной службы относятся конкретные виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы. Функции объективны, так как исходят из сущности государства и выражают его управленческое и социальное воздействие. Различают функции государственной службы по: предмету (что), содержанию (зачем), способу хранения или преобразования управленческих компонентов (как).
Начавшийся процесс реформ в России присоединил к недостаткам ряд факторов, порожденных экономической реформой и отсутствием эффективного законодательства в сфере государственной службы. Поэтому Д.М. Овсянко выделяет семь проблем в сфере государственной службы, подлежащих решению.9 Среди них: организационная нестабильность государственных структур, снижение престижа государственной службы, резкое снижение служебной дисциплины.
Современное состояние государственной власти в России показывает, что ее реформирование осуществляется с учетом воздействия исторических традиций, а создание эффективно действующей системы государственной власти сковывало неразвитостью федерального законодательства.
7.2. Современное состояние государственной гражданской службы РФ: реформирование и тенденции развития
Россия находится у порога очередной и, может быть, самой трудной реформы - реформы государственной службы. Остро встал вопрос о ее модернизации.
Современное состояние государственной службы РФ характеризуется значительным количеством накопившихся проблем и противоречий, обусловленных становлением государственности РФ и возникновением гражданского общества, а также переходным состоянием экономики страны. Хотя структура государственной службы РФ в основном задана, эта структура не описывает целостную систему.
1. Отсутствует единая целостная система государственной службы. Функционирование государственной службы осуществляется в качестве службы в отдельном государственном органе как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ. То, что работодателем для государственного служащего является не государство в целом в лице отдельного государственного органа, а сам государственный орган, приводит к местническому расколу государственной службы и потенциальному исполнению локальных (принятых отдельными органами власти или же на уровне субъекта РФ) нормативных правовых актов в ущерб федеральным.
2. Отсутствует система законодательного регулирования (рамочное регулирование) для различных видов государственной службы, а также для субъектов РФ. Законодательство о государственной службе РФ не упорядочено, нет объемлющего Закона (Кодекса) о государственной службе.
3. Неэффективна государственная кадровая политика в гocyдарственной службе, что выражается в:
- высокой текучести кадров, в частности вследствие частных изменений структуры органов исполнительной власти, сокращений и изменений перечня министерств, госкомитетов и других органов;
- отсутствии механизма перевода государственного служащего из одного вида службы в другой с сохранением его статуса (особенно из военной в гражданскую государственную службу);
- недостаточном уровне профессионализма государственных служащих и несовершенной системе их профессиональной подготовки, переподготовки и повышении квалификации кадров;
- несоответствии материального обеспечения законодательным ограничениям и ответственности, возлагаемой на них. В особенности оплата (денежное содержание) государственных служащих не связана с эффективностью и результативностью их работы и не стимулирует увеличивать эту эффективность (отсутствие показателей эффективности);
- неэффективности действующих антикоррупционных мер и их слабой разработанности;
- неполноте статуса государственных служащих отдельных видов государственной службы;
- отсутствии унификации основных гарантий государственных служащих различных видов и уровней государственной службы и в ряде случаев их декларативным характером;
- разрозненности элементов системы управления государственной службы РФ вследствие отсутствия федеральных органов (федерального органа), обладающих функциями управления государственной службой РФ. Нет «кадровой вертикали», что приводит к отсутствию селекции кадрового резерва и работы с кадровым резервом;
- неупорядоченности внутренней организации государственной службы и регламентации деятельности государственного служащего. Без регламентов деятельности государственные служащие получают свободу действия по собственному усмотрению, что увеличивает возможности коррупции;
- декларативном характере взаимосвязи с муниципальной службой. В действительности, единство требований к государственной и муниципальной службе пока остается на уровне не реализованных пожеланий.
В целом состояние государственной службы в настоящее время характеризуется ее низкой эффективностью в сравнении с теми затратами, которые общество и государство несут при обеспечении государственной службы; недостаточной гибкостью и приспособленностью к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики; невосприимчивостью к новым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечения и стимулирования деятельности государственных служащих.
Исходя из вышеизложенного в РФ сложилась ситуация, при которой реформирование государственной службы является приоритетным направлением реформ. Основное направление реформирования - кардинальное повышение эффективности и результативности государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, содействие экономическому прогрессу (становлению рыночной экономики), повышение качества оказываемых государством услуг, рациональное использование государственных ресурсов и улучшение положения государственных служащих, конкурентоспособность профессии государственного служащего на федеральном и региональных рынках труда. Реформирование государственной службы в РФ должно обеспечить создание целостной системы государственной службы, с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей РФ, а также тенденций мирового развития.
Реформирование системы государственной службы РФ в соответствии с замыслом созданной Концепции, которая заложена в основе Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предполагает:
- определение и уточнение функционирования государственной службы. Происходит изменение работодателя для государственных служащих и утверждение новых типовых контрактов, в которых работодателем выступает государство в лице отдельного государственного органа. Создаются системы должностных регламентов, исключающих произвол в служебной деятельности государственных служащих. Изменены категории государственной службы и выделены в явном виде категории руководителей и их советников («политический уровень») с ограничением по количеству таких лиц в государственных органах, а также категории профессиональных государственных служащих, подбираемых и продвигающихся по службе на основании их профессиональных заслуг и достоинств. Произведено новое разделение государственных служащих по группам и по классным чинам, что позволит унифицированно соотносить служащих разных видов службы и наладить систему карьерного роста;
- создание системы органов по управлению государственной службой РФ («кадровой вертикали»). Эти органы призваны проводить независимую от отдельных органов власти (ведомств) аттестацию; осуществлять работу с кадровым резервом; формировать и вести реестр должностей; производить досудебное рассмотрение споров, связанных с прохождением государственной службы; проводить конкурсы на замещение вакантных должностей; создавать комиссии по этике государственной службы (в том числе по борьбе с коррупцией) и руководить работой таких комиссий; издавать нормативные правовые акты в пределах своей компетенции;
- создание единой системы нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу РФ, а также отмена тех положений, которые противоречат целям и задачам реформ. В частности, принятие Кодекса государственной службы, разработка Этического кодекса государственной службы;
- принятие неотложных финансово-экономических мер и совершенствование материально-технического обеспечения государственной службы. Среди этих мер предполагается максимально возможный перевод косвенных мер материального вознаграждения (всевозможные льготы) в прямые; признано необходимым развивать социальное и медицинское страхование вместо системы специализированных медицинских учреждений и т.д.; стимулирование по результатам работы должно быть значительно усилено в сравнении с регулярной заработной платой; для ключевых категорий служащих будет проведено увеличение (значительное) оплаты их труда с целью восстановления конкурентоспособности профессии государственного служащего на федеральном и региональных (местных) рынках труда; бессрочные (постоянные) контракты постепенно для большинства категорий государственных служащих будут переведены в срочные (ограниченные по времени) контракты; будет развиваться «электронное правительство» - введен электронный документооборот, включая электронную (цифровую) подпись; будут пересматриваться нормы распределения (обеспечения) служебных принадлежностей, включая нормы размещения (по площади);
- изменение образовательной системы первичной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Будет введен открытый конкурсный порядок выбора образовательных учреждений, ведущих все образовательные программы. При профессиональной подготовке и повышении квалификации государственных служащих, замещающих должности руководителей и их заместителей, будет использоваться потенциал профильных академий, а также университетов и академических институтов. Будет предусмотрен «боковой вход» на ведущие позиции государственной службы категорий «советники» и «профессионалы» для ученых и специалистов в области государственного управления по областям специализаций государственных органов. Планируется прекращение финансирования системы второго высшего образования и направление средств на интенсивные краткосрочные программы повышения квалификации. Предполагается запрет на занятие должностей начиная со старших для лиц, не обладающих профессиональным высшим образованием в областях управленческой специализации данного государственного органа.
Картину возможных преобразований необходимо дополнить планом мероприятий. Конечно, этот план должен быть уточнен и постоянно корректируется. Однако в целом возможен следующий сценарий:
Предполагается проведение ряда мероприятий по нормативному правовому обеспечению (принятие по возможности Кодекса государственной службы как всеобъемлющего закона), финансово-экономических мероприятий (изменение зарплаты в соотнесении с мерами материального стимулирования, введение новой системы контрактов), функциональных мероприятий (новые категории и группы должностей), организационных мероприятий (создание системы органов по управлению государственной службой РФ с целью возложения на них ответственности за дальнейшее реформирование).
В среднесрочной перспективе апробируются, осваиваются и окончательно оформляются механизмы функционирования государственной службы.
В долгосрочной перспективе развиваются механизмы функционирования государственной службы, стабилизируется и оптимизируется состав государственных служащих.
Новый федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает новые принципы реализации государственной службы. В соответствии со ст.4 ФЗ закрепляются следующие основные принципы государственной гражданской службы:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;
5) стабильность гражданской службы;
6) доступность информации о гражданской службе;
7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Исходя из смысла термина «принцип», означающего начало, основу, правовые принципы определяются как основополагающие идеи, закрепленные в законе. Они приобретают значение императивных требований, конкретных правил и обязывают правоприменителя к определенному поведению или устанавливают определенные запреты.
Само понятие «принцип» является не только исходным положением какой-либо теории, но руководящей идеей, основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и социальных.
Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что государственная гражданская служба, несмотря на разделение на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ, является единым целостным механизмом, призванным реализовывать функции государства. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ выражается в установлении единого правового статуса государственного гражданского служащего (гл. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»); установлении приоритета федерального законодательства, в закреплении правовых основ государственной гражданской службы.
Принцип равного доступа граждан к гражданской службе и равных условий ее прохождения основывается на ч. 4 ст. 32 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе».
Это положение в целом соответствует требованиям п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах (резолюция 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН 19 декабря 1966 г., вступила в силу 23 марта 1976 г.), согласно которому каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства) и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе.
Основным отличием комментируемой нормы от указанного выше положения п. «с» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах является указание в российском законе на обязательность владения для гражданина, претендующего на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, государственным языком Российской Федерации. Данное требование является вполне обоснованным, так как вполне очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми (а именно такова в основном специфика государственной гражданской службы).
В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции РФ государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский. В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-I «О языках народов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 24 июля 1998 г., 11 декабря 2002 г.) работа в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления осуществляется на русском языке.
Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 68 Конституции РФ «республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации».
Как правило, статус государственного языка республики получает язык титульной нации, давшей название республике. Так, в Чеченской Республике - это чеченский язык; в Башкортостане - башкирский и т.д. В ряде республик государственными провозглашены несколько языков. Так, в Кабардино-Балкарской Республике государственными, кроме русского, являются кабардинский и балкарский, а в Республике Марий Эл - марийский луговой и марийский горный языки.
Знание государственного языка республики не отменяет необходимости для лица, претендующего на занятие должности государственной гражданской службы, знать государственный язык Российской Федерации. Это вытекает из абз. 2 ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О языках народов РФ», который устанавливает, что в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик государственные языки республик употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.
В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной службы Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено общее правило, в соответствии с которым поступление гражданина на гражданскую службу (а равно замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы) осуществляется по результатам конкурса, осуществляемого конкурсной комиссией, образуемой актом соответствующего государственного органа. Ограниченный перечень исключений из этого правила предусмотрен ч. 2-4 ст. 22 Закона и носит исчерпывающий характер.
Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков. В силу этого ст.4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст. 12). На повышение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62, 63).
Принцип стабильности государственной гражданской службы является необходимым условием функционирования данного института. Только в условиях стабильности и уверенности в своем завтрашнем дне государственный гражданский служащий может эффективно исполнять свои функции. Проявлением данного принципа является установление исчерпывающего перечня случаев заключения срочного служебного контракта (ст. 25); закрепление правил о переводе гражданских служащих (ст. 28) и об изменении существенных условий служебного контракта (ст. 29); определение гарантий для государственного гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст. 31) и др.
Принцип доступности информации о государственной гражданской службе основывается прежде всего на ч. 2 ст. 24 Конституции РФ: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом».
Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрен ряд мер, направленных на реализацию принципа открытости государственной гражданской службы. В первую очередь необходимо отметить обязательность включения представителей научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, в ряд комиссий, результаты деятельности которых имеют наиболее важное значение для гражданской службы, а именно:
1) в состав комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов (ст. 19);
2) в состав конкурсной комиссии (ст. 22);
3) в состав аттестационной комиссии (ст. 48).
Государственная гражданская служба не противопоставляется гражданскому обществу, а напротив, тесно взаимодействует с ним, что видно уже из ее названия. На это и направлен принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
В то же время следует помнить, что государственные гражданские служащие должны быть всегда независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели. Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность также является важным условием эффективного осуществления ими своей деятельности. Данный принцип означает, что государственные гражданские служащие обязаны исполнять поручения лишь соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий. Государственный гражданский служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Таким образом, в новой модели государственной службы России должны развиваться такие особенности, как связующая роль между государством и обществом; демократизация порядка формирования кадрового состава госорганов; учет общественных потребностей при определении миссии, целей и функций государственной службы; гуманизация взаимоотношений государственных служащих и граждан; определение места общественного мнения (социального контроля) как важного компонента системы оценки эффективности государственной службы.
В конечном итоге объектом реформы является конкретный человек - государственный служащий, который олицетворяет для населения представителя государства и государственной власти. Хотелось бы надеяться, что реализация Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» позволит повысить эффективность профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, что будет способствовать усилению действенности государственных органов и обеспечению при этом законных прав и интересов граждан.
7.3. Контрольные вопросы и задания
8. Эффективность государственного управления
8.1. Критерии эффективности государственного управления
Объективация государственного управления, как уже отмечалось, имеет разнообразные проявления, которые только в совокупности дают комплексный результат управления, приносящий тот или иной эффект. Логично, что в таких условиях определить результат управления и оценить приносимый им эффект весьма сложно. Нужны известные критерии, на основании которых можно было бы измерять объективацию управления и высказывать по поводу нее достоверные и обоснованные суждения. Это тем более необходимо, поскольку в обществе, среди людей весьма распространенными являются субъективистские подходы к государственно-управленческим явлениям. И если для определения длины или веса есть эталоны - метр и килограмм, то на управление почти у каждого свой взгляд, причем непременно "истинный".
Критерии эффективности представляют собой признаки, грани, стороны, проявления управления, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. В этом их отличие от показателей, раскрывающих меру, количественные параметры соответствующих признаков, граней и т.д.
Атаманчук Г.В. выделяет следующие критерии государственного управления.
Первый критерий - критерии общей социальной эффективности государственного управления, раскрывающие результаты функционирования системы, т.е. совокупности субъекта и управляемых объектов государственного управления. Такие критерии, с одной стороны, объективно связаны с потребностями, интересами и целями общественного развития (как общенационального, так и регионального), а с другой - дают возможность видеть (и измерять) достигаемую посредством государственного управления меру удовлетворения (осуществления, реализации) искомых (назревших) потребностей, интересов и целей. На их основе можно определить самое главное: связанность государственного управления и общества и подготовленность первого к обеспечению динамики и гармоничности последнего.
Хотелось бы особо подчеркнуть, что эффективность управления вовсе не состоит в постановке все новых и новых проблем. Скорее, наоборот, ведь сам факт возникновения той или иной проблемы, даже и доведенной до кризиса, не всегда является, как показывает история, следствием закономерных процессов развития (можно развиваться и без трагедий), но чаще всего бывает результатом того, что вовремя не были замечены новые потребности, интересы либо условия и факторы общественной жизнедеятельности. В большинстве случаев, за исключением разве что природных аномалий либо экстремальных ситуаций, не зависящих от людей, как раз слабость, инертность, косность, злонамеренность, некомпетентность управления выступают причинами и самих проблем, и степени их обострения, и глубины поражающего воздействия на общество. И хорошо, конечно, что управление (его компоненты) видит (обнаруживает) проблемы и обосновывает пути и средства их разрешения, но еще лучше, когда оно выявляет проблемы в самом их зародыше и не допускает их разрастания.
Для этого крайне необходимо, чтобы государственное управление постоянно и объективно изучало, анализировало и оценивало развитие общественных, коллективных и индивидуальных потребностей, интересов и целей и находило средства, ресурсы и рациональные формы их осуществления. С точки зрения рациональности и эффективности государственного управления очень важно, чтобы удовлетворение потребностей и решение порождаемых ими проблем происходило с должной полнотой и в надлежащее время, при оптимальном использовании общественных ресурсов, устойчивым, надежным и необратимым образом. Плохо, когда потребность или проблема отодвигается на задний план, загоняется "в угол", ведь она рано или поздно все равно выйдет оттуда и заявит о себе, нередко весьма болезненно.
Критерии общей социальной эффективности и призваны выводить государственное управление на потребности и проблемы общества и характеризовать управленческий уровень их разрешения. Они логично включают в себя не только результаты общественного производства, но и социальные последствия потребления соответствующих продуктов (материальных и духовных), не только экономические явления, но и социальные, духовно-идеологические, психологические, политические, исторические, экологические, демографические явления, короче говоря, весь спектр явлений, отношений и процессов, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей. Следует подчеркнуть, что социальный эффект, на кото рый призвано ориентироваться государственное управление, предполагает не только постоянно воспроизводящийся уровень функционирования управляемого явления, процесса, отношения, но и наличие, сохранение в последнем источников и тенденций активного повышения достигнутого уровня, т.е. обеспечение его развития.
К критериям общей социальной эффективности управления можно отнести:
- уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;
- темпы и масштабы прироста национального богатства, (рост национального дохода страны);
- уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;
- упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом;
- уровень безработицы.
Данные, обобщающие критерии общей социальной эффективности государственного управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности. Так, если посмотреть на процессы, происходящие в экономике динамично развивающихся стран, то легко обнаруживается, что главным здесь выступает наращивание общественного производства на базе новейших на учно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции.
В социальной сфере очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны.
В духовной сфере зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически и самосостояться как личность свободного, демократического общества.
Важное значение для государственного управления приобретают критерии общей социальной эффективности, вытекающие для него из политической сферы. Это, скорее, не критерии для анализа результатов управления, а критерии-средства, показывающие, каким образом, какими формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечиваются должные показатели развития экономической, социальной и духовной сфер общества. Ведь, как уже неоднократно отмечалось, средства, в том числе политические, тоже весьма важны для результатов управления. Нет политики ради политики, есть политика ради общества.
Важно, чтобы критерии общей социальной эффективности государственного управления применялись не только к будущему, которое никому не ведомо, и не только к прошлому, которое легко критиковать и уже на переделать, а прежде всего к настоящему, когда еще есть шанс своевременно обнаружить ошибки, заблуждения, обман и что-то изменить к лучшему. Рано или поздно, но все равно надо будет прийти к такому положению, при котором бы критерии общей социальной эффективности государственного управления действовали постоянно и использовались для измерения и оценки государственной политики, управленческих решений и действий. В частности, речь идет и о том, чтобы выбрать такой способ проведения реформ, при котором создание нового качества не приводило бы к потере и снижению уже достигнутого уровня жизни людей. В этом коренное отличие реформ от революций и войн, несущих с собой несчастья и бедствия. Повседневное соотнесение получаемых результатов государственного управления с критериями его общей социальной эффективности позволяет видеть смысл и значение управленческих усилий, социальную ценность, актуальность и действенность самого управления.
8.2. Эффективность деятельности государства как субъекта управления общественными процессами
Общая социальная эффективность государственного управле ния достигается усилиями двух компонентов системы последнего: государства, его органов и служащих, и общества, его управляемых объектов и самоуправленческих структур. Эта эффективность носит совокупный характер и не дает четкого представления о вкладе в нее каждого из названных компонентов.
Часто именно поведение и поступки людей, входящих в состав управляемых объектов, их терпеливость, смекалка, работоспособность и многое прочее, обеспечивают успех того или иного дела, но его результаты нередко приписываются исключительно управляющим компонентам (органам государственной власти и местного самоуправления, их должностным лицам), особенно высокого уровня. Следовательно, необходимы анализ и оценка состояния организации и функционирования самого государ ства как субъекта управления общественными процессами.
Этой цели служит следующий класс критериев, которые Атаманчук Г.В. обозначил в качестве критериев специальной социальной эффективности государственного управления.
Если буквально следовать смыслу критериев специальной социальной эффективности государственного управления, то они раскрывают и характеризуют качество (уровень) всей совокупности (системы) органов государственной власти и местного самоуправления в единстве их целеполагания, организации и функционирования. Какие проблемы решают управляющие компоненты, каким образом (формы, методы), какие затрачивают общественные ресурсы - вот вопросы, на которые эти критерии призваны давать более-менее достоверные ответы. Таких критериев автор выделяет пять.
Прежде всего, это целеориентированность (иными словами, целесообразность, целевая обоснованность) организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Реально проявляющаяся, ощутимая, воспринимаемая и оцениваемая обществом через соответствующие результаты цель функционирования государственно-управляющей системы или ее отдельных частей имеет принципиальное значение при анализе и оценке поведения и действий субъекта государственного управления. Причем речь идет не только и не столько о целях, зафиксированных в правовых статусах управляющих структур, других политических документах либо законодательных актах, сколько о целях, которые практически, на самом деле реализуются в жизни.
Целеориентированность организации и функционирования управляющих систем (подсистем) определяется путем изучения и оценки их организационной, нормативной и другой деятельности с точки зрения соответствия ее целевой направленности, установленной для них. Таким способом можно не только познавать смысл активности любой структуры государственного управления, но и избегать дублирования, параллелизма, а также тех положений, при которых какие-нибудь участки общественной жжизнедеятельности остаются вне необходимых управляющих воздействий.
Анализ целеориентированности управляющих компонентов предполагает: выбор в качестве исходных, объективно обусловленных и общественно актуальных целей, рассмотрение соответствующих целей в развитии, с учетом изменяющихся общественных потребностей и интересов; измерение целей по конкретным результатам на "выходе" управляющего компонента, т.е. по характеру и полноте их воплощения в управленческих решениях и действиях.
Ко второму критерию специальной социальной эффективности государственного управления относятся затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операций. Это время, которое тратится на внутреннюю управленческую деятельность, т.е. на обработку и прохождение управленческой информации от "входа" до "выхода" в государственно-управляющей системе в целом (в государственном аппарате), соответствующих подсистемах и организационных структурах. Исторически давно выведен закон экономии времени, характеризующий очень многое в жизни людей и созданного или общества. Ведь чем меньше затраты времени на выполнение единицы той или иной работы, тем выше ее производительность. А для этого, что вполне понятно, должны быть введены в соответствующий процесс работы знания, опыт, организация, дисциплина, стимулы, санкции и другие социальные элементы. Экономия времени есть слагаемое многих условий и факторов, и во всем мире идет постоянный поиск путей движения в данном направлении.
Учитывая иерархический характер государственного управления, его широкую горизонтальную специализацию, актуальность комплексного подхода с его стороны к общественным процессам и другие особенности, параметры затрат времени на собственно управленческую жизнедеятельность его субъекта имеют для общества исключительное значение. Дело в том, что любое управленческое решение свою актуальность и рациональность сохраняет лишь в течение весьма короткого времени, до тех пор, пока оно соответствует "схваченным" условиям и факторам, так сказать, моменту дня. Такое решение, тем более принятое на высшем или центральном уровнях, необходимо как можно быстрее "пропустить" и дифференцировать по соответствующей иерархии и довести до исполнителей, в том числе находящихся в управляемых объектах. Здесь задержка или промедление с движением управленческой информации каждый день уменьшают значение управленческого решения, сужают его потенциал, постепенно сводят на нет его цели и ресурсы.
Сложность, динамизм и неустойчивость общественной жизнедеятельности усиливают значимость затрат времени на решения и действия органов государственной власти, требуют сохранения, уплотнения, решительной экономии времени. В государственном аппарате должны быть установлены жесткие нормативы затрат времени на выработку и прохождение любой управленческой информации, основанные на современных технических средствах и строго соблюдаемые.
В качестве третьего критерия специальной социальной эффективности государственного управления Атаманчук Г.В. называет стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур. От того, какие и как используются формы, методы, средства и ресурсы для достижения поставленных целей, напрямую зависят результаты их практической реализации. И опять же в данном случае речь идет не о нормативно установленных правовых, организационных формах, а также методах осуществления соответствующей компетенции тех или иных органов, а о реальной практике управленческого поведения конкретных должностных лиц.
Эффективность всегда измеряется по действительности, а не по тому, что должно быть или вменено кому-то в обязанность. Можно иметь много прекрасно описанных обязанностей, в том числе в конституциях и иных нормативных правовых актах, но не исполнять их либо исполнять не лучшим образом.
На стиль очень сильно влияют возможности личности (государственных деятелей, руководителей, государственных служащих и т.д.). Одновременно он зависит от уровня организации и функционирования соответствующей управляющей структуры. Тем самым понять и оценить стиль функционирования отдельной структуры, не говоря уже конкретного управленца, можно не путем "снятия" индивидуального или группового психологического портрета, а только на основе всего многообразия фактов, действующих в данной системе (подсистеме) управления и влияющих на конкретный стиль исполнения государственных должностей. Здесь особенно актуален комплексный подход, который и способствует раскрытию эффективности государственного управления по данному критерию.
Четвертый критерий специальной социальной эффективности государственного управления отражает сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев. На первый взгляд кажется, что сложность не имеет непосредственного отношения к социально-экономическим и функционально-организационным характеристикам государственного управления. Но это большое заблуждение, ибо сложность той или иной организационной структуры непосредственно влияет на ее внутреннюю жизнедеятельность (реализацию внутренних функций) и формирование управляющих воздействий (осуществление внешних функций). Приведем для примера и размышлений организацию исполнительной власти на федеральном и субъектов Федерации уровнях: Президент Российской Федерации со своей Администрацией, Председатель Правительства Российской Федерации, первые заместители Председателя Правительства, заместители Председателя Правительства, федеральные министры и руководители иных федеральных органов исполнительной власти числом около 70, президенты республик, губернаторы, мэры или иные главы субъектов Федерации (с разным наименованием), правительства субъектов Федерации со своими первыми заместителями, заместителями, членами правительства и руководителями соответствующих органов исполнительной власти общим числом до 40 - 50 в каждом субъекте Федерации.
Любой, представив в уме эту "лестницу", может просчитать, как трудно двигаться и обрабатывать управленческую информацию, сколько необходимо пройти согласований для принятия того или иного управленческого решения, какие возникают проблемы при попытках его практического исполнения. Ведь каждый уровень стремится по меньшей мере к тому, чтобы доказать актуальность своего существования. Если к этому добавить широкую горизонтальную расчлененность государственного аппарата, то столь же просто обнаружить большие препятствия в деле координации функционирования множества узкоспециализированных органов исполнительной власти.
Одним из недостатков бюрократических структур управления является ее чрезмерная громоздкость и усложненность, снижающая уровень рациональности и эффективности государственного управления. Ведь доказано, что в любой динамической системе сложность организации субъектов управления, их подсистем и звеньев призвана не только соответствовать сложности управляемых объектов (не превышать данную сложность), но по возможности уступать ей, так как координирующий уровень всегда должен быть проще координируемого. Но это правило постоянно игнорируется с соответствующими последствиями для государственного управления. Сложность продолжает подавлять инициативу и творчество в управленческих процессах.
Важное общественное значение принадлежит пятому критерию, отражающему общие (совокупные) - экономические, социальные, технические, кадровые и другие - издержки на содержание и обеспечение функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и иных организационных структур. При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами деятельности управляемых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объективное усложнение управленческих проблем и иные моменты, определяющие управленческие издержки. Сюда логично входят расходы на содержание персонала управления, командировочные расходы, расходы на оргтехнику и ЭВМ и т.д., которые тоже надо соотносить с реальным влиянием соответствующих управляющих воздействий на общественное развитие.
Становление правового государства с принципом разделения власти, некоторое упорядочение и демократизация финансовых и бюджетных процессов привели к тому, что расходы на государственное управление стали выделяться в бюджетных расходах более четко. Но дальше общих сумм дело пока не двинулось. Все сводится к тому, чтобы вписаться в отведенные пределы. Социальная ценность и социальная эффективность государственного управления пока не определяются. Еще хуже положение в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, переведенных на коммерческие начала и ориентированных на рынок. Здесь какой-либо контроль за расходами на управление практически отсутствует. Поэтому роль этого критерия в перспективе будет возрастать.
Таким образом, взятые во взаимосвязи критерии "цели - время - стиль - сложность - затраты" и способны достаточно емко характеризовать организацию и функционирование государства как субъекта управления общест венными процессами.
8.3. Эффективность деятельности управленческих органов и должностных лиц
Важная роль в измерении государственного управления принадлежит критериям конкретной социальной эффективности деятельности каждого управленческого органа (органа государственной власти и местного самоуправления) и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения.
Эти критерии необходимы потому, что общая и специальная социальная эффективность государственного управления является следствием; ("суммой") конкретной социальной эффективности отдельных управленческих усилий. Кроме того, в условиях сложной, иерархической организации субъекта государственного управления возможны случаи, когда общая и специальная социальная эффективность достигается за счет активности одних управляющих компонентов при определенной пассивности, инертности других. Как и наоборот: на фоне общей неблагоприятной социально-экономической или политической ситуации могут быть органы и должностные лица, которые в рамках своей компетенции успешно справляются с управленческими проблемами.
Между тем обществу, государству, людям нужны данные о характере и уровне функционирования не только системы государственного управления в целом (общая социальная эффективность), государственно-управляющей системы и ее крупных блоков (специальная социальная эффективность), но и соответствующих единичных (конкретных) элементов.
В государственном управлении каждый из его органов обладает своей компетенцией, характеризующей цели, содержание, возможности и пределы его деятельности, а в нем каждая государственная должность - своими квалификационными признаками, отражающими ее роль и участие в реализации компетенции соответствующего органа. Это нормативная модель управленческой деятельности, которую вполне можно рассматривать в качестве средства упорядочения, рационализации и обеспечения эффективности управления.
Поэтому степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа и государственной должности, является исходным (первым) критерием конкретной социальной эффективности.
Из такого критерия следует, что любое отклонение от компетенции органа, функций и правомочий должностного лица или проявление активности в другом направлении либо в иной сфере не должно признаваться рациональным и эффективным. В системе государственного управления каждый должен заниматься своим делом.
Следующий (второй) критерий конкретной социальной эффективности видится в законности решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Законность представляет собой не только правовое явление, но и социологическое, связанное с обеспечением и защитой всеобщих и частных интересов, с проведением в жизнь принципов гражданского общества. Соблюдение законности придает государственному управлению определенную целенаправленность и упорядоченность. Тем самым всякие нарушения принципов законности, чем бы они ни объяснялись и ни оправдывались (сиюминутной экономической выгодой, стремлением решить проблему, необходимостью удовлетворения чьих-то интересов и т.д.) с точки зрения общества и самого государственного управления, не могут признаваться эффективными. Во всех случаях, когда орган или должностное лицо стоят перед выбором - нарушить закон во имя групповых либо временных интересов или, наоборот, поступиться ими ради утверждения закона, надо идти, конечно, по пути законности.
Реальность управляющих воздействий - это третий критерий конкретной социальной эффективности.
Управляющее воздействие должно быть представлено не в виде добрых пожеланий и красивых формулировок, а реальным, действительно влияющим на управляемые процессы, переводящим из одного состояния в другое, более высокое, рациональное, эффективное.
Государственное управление посредством деятельности своих управляющих компонентов обязано представлять и обеспечивать в реализации коренные и комплексные потребности, интересы и цели жизни людей. В принципе, каждое управленческое решение и действие должно служить людям, помогать им в их проблемах. Тем самым содержание любых управленческих актов (решений, поступков, действий и т.д.) с точки зрения отражения в них запросов и нужд людей, направленности на их благополучие и развитие может выступать критерием (четвертым) конкретной социальной эффективности государственного управления.
С указанным критерием непосредственно связан следующий (пятый), состоящий в характере и объеме взаимосвязей соответствующих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, их объединениями и коллективами, различными слоями населения. Этот критерий "схватывает" уровень демократизма управленческой деятельности. Ведь чем теснее и многообразнее взаимосвязи управленцев с гражданами, чем шире демократизм их деятельности, тем больше объективных предпосылок для ра циональности и эффективности этой деятельности.
Государственная должность, особенно высокого уровня, пользуется в обществе значительным престижем. Часто человек, занимающий такую должность, ассоциируется с ней и получает от нее свой авторитет. Нужно порой длительное время, чтобы наступило различение должности и личности. Мера обеспечения в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица государственного престижа соответствующих органа и государственной должности служит наглядным критерием (шестым) конкретной социальной эффективности государственного управления.
Многое в управленческой деятельности раскрывает такой критерий (седьмой), который характеризует правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими органами и должностными лицами. Обманувшему раз больше верить нельзя. Интересы общества требуют, чтобы при любых условиях, даже самых неблагоприятных для управленческого органа или должностного лица, в систему государственного управления шла только достоверная, объективная информация, иначе все процессы, где используется такая информация, извращаются.
Последним (восьмым) критерием конкретной социальной эффективности государственного управления является нравственный, состоящий в морально-идеологическом влиянии управленческой деятельности на "внешнюю" среду, на людей, с которыми управленческие органы и должностные лица соприкасаются, взаимодействуют, совместно решают различные проблемы. Здесь управленческое поведение, как позитивное, так и негативное, формирует многие ценности и установки людей, предопределяет их отношение к государству.
Системное использование названных критериев позволяет многое увидеть и оценить в управленческой деятельности.
Как видно в описанных критериях речь не идет о затратах, выпуске, результате, производительности и других элементах, определяющих эффективность управления. Эти критерии, скорее условия, которые необходимо соблюдать при решении проблем эффективности государственного управления.
8.4. Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» о показателях эффективности и результативности деятельности государственных служащих
В настоящее время в законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прослеживается четкая тенденция оценки деятельности органов исполнительной власти и государственных гражданских служащих на основе показателей результативности. Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ от 27.07.2004 г. предусматривает возможность прямой зависимости уровня оплаты труда от результативности деятельности государственных гражданских служащих. Согласно Закону, «по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором эта оплата ставится в зависимость от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте» (ст. 50 п. 14). Данные должности должны быть отражены в перечне должностей федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации, по которым может устанавливаться особый порядок опла ты труда.
Таким образом, заложены два вида показателей результативности и эффективности деятельности: обобщенные и специфические.
Согласно п. 14 и 17 ст. 50 Закона, обобщенные показатели эффективности и результативности утверждаются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации; специфические - утверждаются правовым актом государственного органа в соответствии с особенностями его задач и функций.
Кроме того, показатели эффективности и результативности подразделяются на показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов и показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих.
Обобщенные показатели результативности характеризуют эффективность деятельности органа исполнительной власти, которая направлена на достижение социально-экономических приоритетов, которые согласно Постановлению Правительства РФ от 22 мая 2004 i№ 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», формируются субъектами бюджетного планирования в бюджетных докладах и которые, собственно, являются ориентирами при определении показателей результативности для конкретных госслужащих.
Таким образом, за основу берется взаимосвязь целей и задач органа власти, с одной стороны, и показателей результативности - с другой. При этом в идеале каждому показателю результативности должна быть взаимнооднозначно противопоставлена определенная цель или задача субъекта бюджетного планирования, а также закреплено целевое значение показателя эффективности и результативности.
Обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти должны характеризовать достижение целей и задач, общих для определенного круга субъектов бюджетного планирования; специфические показатели эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти должны характеризовать достижение целей и задач, характерных для определенного субъекта бюджетного планирования.
Показатели эффективности и результативности деятельности для государственных органов, не являющихся субъектами бюджетного планирования, формируются согласно п. 17 ст. 50 Закона и в соответ ствии с особенностями соответствующих задач и функций государственного органа. Для каждой задачи или функции государственного органа, не являющегося субъектом бюджетного планирования, разрабатываются специфические показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов и их целевые значения.
На основе показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов должны быть разработаны по казатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих. В пилотных регионах, участвующих в эксперименте по Программе реформирования государственной службы, они разрабатывались самым простым способом: путем изменения формулировок показателей результативности деятельности государственных органов с учетом максимизации степени влияния гражданского служащего на данный показатель.
Например, в одном из регионов для органа исполнительной власти был установлен специфический показатель результативности: «доля инвалидов, обеспеченных транспортными средствами», соответственно для руководителя Департамента социальной защиты населения, ответственного за эту сферу деятельности органа власти, показатель результативности был определен как: «число случаев доведения (адресность) необходимых инвалидам транспортных средств непосредственно до конкретного получателя, имеющего в соответствии с законом право на их получение, на 100 инвалидов».
В целом, согласно законодательству, можно выделить следующие группы показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих:
1. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие эффективность и результативность деятельности государственного органа (показатели конечного эффекта).
2. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие качество принятия и исполнения управленческих и иных решений (показатели непосредственного результата).
3. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих, характеризующие правовое, организационное и документационное обеспечение исполнения указанных решений (показатели процессов).
Показатели процессов включаются в должностные регламенты государственных гражданских служащих в соответствии с п. 8 п. 2. ст. 47 Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ от 27.07.2004 г. и характеризуют выполнение гражданским служащим служебных обязанностей и должностного регламента.
Показатели непосредственного результата и конечного эффекта государственных гражданских служащих, замещающих отдельные должности государственной гражданской службы, по которым устанавливается особый порядок оплаты труда, закрепляются в специальном приложении к срочному служебному (результативному) контракту в соответствии с п. 4. п. 4. ст. 24 Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ от 27.07.2004 г. В результативных контрактах с государственными гражданскими служащими, которым установлен особый порядок оплаты труда, должен быть обязательно отражен хотя бы один показатель конечного эффекта и не менее трех показателей непосредственного результата.
Показатели непосредственного результата должны определять объем, основные параметры и качество выполнения мероприятий, направленных на достижение определенной цели/задачи государственного органа, а также отражать эффективность исполнения определенных задач, работ и видов деятельности гражданского служащего.
Показатели конечного эффекта должны определять степень до стижения определенной цели/задачи государственного органа и представлять собой количественно измеренное состояние целевой группы, на которую направлена деятельность органа государственного органа и/или гражданского служащего.
Формулировки и целевые значения для каждого показателя эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности могут определяться специальной комиссией, уполномоченной представителем нанимателя. В нее должны входить руководители всех структурных подразделений государственного органа, ответственные за достижение обобщенных и специфических показателей эффективности и результативности деятельности государственного органа.
Таким образом, установленные для конкретных государственных гражданских служащих показатели результативности могут включаться в результативные контракты. А заключив результативный контракт, можно в нем свободно определить условия и размеры дополнительных выплат гражданским служащим в зависимости от степени достижения показателей результативности, тем самым создав мотивационные стимулы к их достижению.
Тем самым формируется не абстрактная система показателей, лишь формально закрепленная на бумаге и требующая дополнительных усилий со стороны гражданских служащих и мониторинговых служб по обеспечению ее функционирования, а реально работающие механизмы, связывающие деятельность гражданских служащих с эффективностью и результативностью работы органа власти и стимулирующие гражданских служащих к эффективной служебной деятельности.
8.5. Контрольные вопросы и задания
6 . Назовите какие общественные институты дают оценку эффективности
государственного управления.
9. Конфликты в системе государственного управления
9.1. Понятие конфликта, его основные характеристики
Конфликты, возникавшие внутри организации, рассматривались как весьма негативные явления. В самом деле, одной из первейших целей Веберовской бюрократии и административной школы в теории управления было устранение условий, способствовавших возникновению конфликта.
Сегодняшние теоретики управления признают, что полное отсутствие конфликта внутри организации - условие не только невозможное, но и нежелательное.
Более того, хотя организации и нужна гармоничная интеграция всех видов деятельности, она не может оставаться статичной и удовлетворенной существующим положением. Напротив, руководство должно проявлять активность, планировать новшества и должным образом реагировать на изменение внешней среды.
Конфликт является неотъемлемым элементом функционирования любого общества, а значит и организации.
Обобщая многообразие определений конфликта, встречающихся в литературе, можно предложить такое его определение. Конфликт - это противоборство общественных субъектов с целью реализации их противоречивых интересов, позиций, ценностей и взглядов.
Давая, определение конфликту, необходимо остановиться еще на одном понятии взаимосвязанным с развитием конфликтной ситуацией – это понятие кризиса.
Несмотря, на некоторую схожесть этих двух категорий, кризис содержит в себе ряд отличительных черт. Назовем некоторые из них.
В этих основных чертах нам видится основное отличие кризиса от конфликта.
Структура конфликта.
Любой конфликт характеризуется конфликтующими сторонами, а также предметом противоборства. Структура конфликта также включает конфликтное действие в той или иной форме и направляющее его сознание, средства и методы действия, поле конфликта. Конфликт невозможен без сложившейся до его появления конфликтной ситуации.
Субъектами конфликта, в зависимости от его уровня, вы ступают индивиды, группы, классы, национально-этнические общности, организации, социальные институты, общественные и политические объединения, государства, международные сообщества. Субъекты конфликта не остаются неизменными в процессе противоборства. О зрелости конфликта можно судить по степени формирования субъектов. Чем более развит конфликт, тем выше зрелость субъектов. Динамика конфликта прямо связана с развитием его субъектов, и наоборот. Если конфликт перерастает в иное качественное состояние, соответственно качественно изменяются противоборствующие стороны.
Маскировка подлинного субъекта конфликта - частое явление во внутригрупповых столкновениях. Например, провоцирующий напряженность в трудовом коллективе или в каком-то подразделении госуправления стремится скрыться за действиями других, недовольных поведением управляющего лица, официального лидера. Важно различать субъекта, инициирующего конфликтное действие и доминирующего в этом действии. Причем, это не всегда один и тот же субъект. Агент, спровоцировавший конфликт, зачастую оказывается не ведущей, не определяющей, а ведомой, определяемой стороной. Изменение соотношения противоборствующих сил - одна из закономерностей конфликта, в особенности классового.
Материальный или духовный объект общественной жизни, в отношении которого формируется противоположная направленность активности людей, составляет предмет конфликта. Им могут быть экономические и социальные блага, материальные и духовные ценности, политические режимы, юридические институты, политические и общественные лидеры, их программы, идеологические доктрины, религиозные верования, права и свободы человека, нравственные и эстетические идеалы, разнообразные традиции и многое другое, что составляет элементы цивилизованной социальной жизни. В конфликте наряду с реальным предметом конфронтации может фигурировать мнимый предмет. Действительный предмет нередко скрыт до поры до времени. Предмет конфликта - его источник. В зависимости от глубины проникновения анализа в суть общественных процессов, исследователем фиксируется определенный уровень основы конфликта. Предмет конфликта -это та переменная, которая характеризует любой конфликт. Ее анализ всегда необходим, каким бы ни были конфликтные отношения. Поведение и действия субъектов направляются конфликтным сознанием. Его образует особое состояние общественного сознания, специфика которого заключается в осознании противоборствующими сторонами противоположности своих интересов, ценностей, целей и превращения их в мотивацию активности.
Функции конфликта.
1. Конструктивные функции.
- Информационно-познавательная. Любой конфликт сигнализирует о наличии проблемы, стимулирует познание интересов, ценностей, позиции, сталкивающихся в противоборстве субъектов; высвечивает сущность социальных изменений, выраженных противоречием, лежащим в основе конфликта. Разногласия, дискуссии как формы конфликтного поведения способствуют поиску истины.
- Другая всеобщая функция конфликта - интегративная. Возникновение, развитие, разрешение конфликта сплачивает группы, способствует гармонизации общественных отношений, стимулирует социализацию групп и индивидов, а тем самым содействует формированию необходимого равновесия в общественном организме.
- Одна из общих функции конфликта - функция стимулирования адаптации социальной системы или ее отдельных элементов, включая субъектов, к изменяющейся среде. Обществу, социальным группам, индивидам, партиям и другим объединениям, идеологиям, культурным системам приходится постоянно сталкиваться с новыми условиями и новыми потребностями, порождаемыми происходящими изменениями. Понятно, что процесс адаптации не происходит без противоречий и конфликтов между старым и новым.
2.Дисфункции.
Конструктивные функции конфликта неотделимы от разрушительных последствий, от дисфункции. Любая позитивная функция конфликта имеет негативную сторону. Та и другая проявляются в определенной ситуации, на определенной стадии конфликта, в результате целенаправленных действии противоборствующих субъектов. Объективные последствия конфликта (конструктивные либо деструктивные) зависят от многих переменных и, в значительной степени, от средств борьбы. Насильственные средства ведут к расколу общества, а не к его интеграции. Насильственный конфликт может перерасти в хроническую форму, стать конфликтом антагонистическим, даже если ранее он таковым не был. Последовательная серия насильственных конфликтов дробит общество, дезорганизует и препятствует его духовной и практической консолидации. В итоге общество оказывается в тупике. Так что, говоря о позитивных функциях конфликта, следует иметь ввиду противоречивую возможность ее реализации.
Управление конфликтами.
Существуют несколько эффективных способов управления конфликтами. Их можно разделить на две категории: структурные и межличностные.
К структурным способам относят:
- разъяснение требований к работе;
- использование координационных и интеграционных механизмов;
- установление общеорганизационных комплексных целей;
- использование системы вознаграждений.
К межличностным способам относят:
- уклонение;
- сглаживание;
- принуждение,
- компромисс;
- решение проблемы.
Уклонение - этот способ подразумевает, что человек старается уйти от конфликта - это означает «не попадать в ситуации, которые провоцируют возникновение противоречий, не вступать в обсуждение вопросов, чреватых разногласиями. Тогда не придется приходить в возбужденное состояние, пусть даже и занимаясь решением проблемы».
Сглаживание – как способ управления конфликтом характеризуется поведением, которое диктуется убеждением, что не стоит сердиться, потому что «мы все - одна счастливая команда, и не следует раскачивать лодку». «Сглаживатель» старается не выпустить наружу признаки конфликта и ожесточенности, апеллируя к потребности в солидарности. К сожалению, совсем забывают про проблему, лежащую в основе конфликта. В результате может наступить мир, гармония и тепло, но проблема останется. Больше не существует возможности для проявления эмоций, но они живут внутри и накапливаются. Становится очевидным общее беспокойство, растет вероятность того, что в конечном счете произойдет взрыв».
Принуждение - этот способ означает, что конфликт можно взять под контроль, показав, что обладаешь самой сильной властью, подавляя своего противника, вырывая у него уступку по праву начальника. Этот стиль принуждения может быть эффективным в ситуациях, где руководитель имеет значительную власть над подчиненными. Недостаток этого стиля заключается в том, что он подавляет инициативу подчиненных.
Компромисс - этот способ означает принятие точки зрения другой стороны, но лишь до некоторой степени. Способность к компромиссу высоко ценится в управленческих ситуациях, так как это сводит к минимуму недоброжелательность и часто дает возможность быстро разрешить конфликт к удовлетворению обеих сторон.
Решение проблемы - как способ управления конфликтной ситуацией предполагает признание различия во мнениях и готовность ознакомиться с иными точками зрения, чтобы понять причины конфликта и найти курс действий, приемлемый для всех сторон.
Причины конфликтов.
Конфликты, как и все в природе социальных отношений, не возникают вдруг из ниоткуда. У них есть предпосылки, причины и поводы. Конфликты возникают на почве:
- распределения материальных благ, что является основой экономической конкуренции - явления во многом конфликтного;
- распределения социальных благ, выраженных в престиже, в социальной оценке значимости индивидов или организации, в социальной поддержке и прочем;
- распределения психических и духовных благ, представленных такими понятиями, как любовь, дружба.
По мнение социологов, самой распространенной причиной конфликтов является непонимание между людьми.
Возможны конфликты в различных сферах жизни общества: политической, географической, национальной.
Конфликты, вовлекающие значительные и определенные социальные группы, часто выделяют в особый вид именуют социальными конфликтами.
Типология конфликтов.
Социальный конфликт - это доведенная до открытого столкновения конфронтация групповых, в том числе классовых, этнических, профессиональных интересов.
Политический конфликт – по поводу распределения государственной власти и влияния на нее. Этот конфликт может поддерживаться как претендентами на власть на стадии выборов, так и в процессе осуществления уже выбранными представителями своих властных функций.
Национально-этнические конфликты могут основываться как на требовании равенства прав, так и на преимуществе в правах какой-либо этнической группы. Нередко предметом притязаний конфликтующих становится определенная географическая территория и право на самоопределение конкретной этнической группы в пределах своей территории. В большинстве случаев речь идет об отделении данной территории.
Экономические конфликты - по поводу распределения ресурсов. Самые ярки примеры этого рода конфликтов дает история классовой борьбы.
К экономическим, вероятно следует отнести и профессиональные конфликты.
Религиозные конфликты - между приверженцами различных религиозных течений. Эти конфликты часто накладываются на национально-этнические, но могут развиваться им самостоятельно.
Культурные конфликты - между представителями различных культурных традиций. Эти конфликты, как правило, не приводят к серьезным столкновениям, если в основе культурного конфликта не скрывается экономический, политический, религиозный или национальный конфликт.
Важнейшей характеристикой конфликта является его масштаб. Внутренний конфликт личности или конфликт между двумя людьми неприятен, но все-таки не грозит серьезными последствиями для окружающих. По мере увеличения численности конфликтующих опасность конфликта начинает возрастать в геометрической прогрессии. В зависимости масштаба конфликта различаются:
- внутриличностные - как правило, предполагают конфликт взаимоисключающих целей отдельного индивида или несоответствие целей отдельного индивида или несоответствие целей возможностей. Этот тип конфликтов свойственен в той или иной степени всем. Нет человека, в полной мере удовлетворенного тем, что он имеет или может иметь; равно как и человека, всегда способного составить однозначную иерархию своих целей;
- межличностные - конфликты между личностями, когда каждый защищает свои индивидуальные интересы;
- личностно-групповые – конфликты, где индивид вступает в противоречие с интересами группы;
- межгрупповые - конфликты, при которых каждый из участников реально ил вербально противоборствует интересам одной группы конфликтующих и защищает интересы другой.
Используя критерий, положенный в основу данной типологии (масштабность), построим типологию конфликтов в системе государственного управления.
9.2. Особенности управления конфликтами в системе органов государственной власти
Типы конфликтов в системе государственного управления.
1. Конфликты между политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) субъектами {структурами).
Наиболее острые формы конфликты рассматриваемого типа принимают тогда, когда отдельные ведомства пытаются встать на позиции, противоречащие политическому курсу правящего режима. Подобные ситуации чаще всего складываются в условиях переходного периода, когда государственная власть подвергается мощному давлению со стороны оппозиционных сил или отдельных государственных структур. (Вспомним, как в 1994 г. глава Госкомимущества РФ открыто выступил против курса Президента и правительства в области приватизации.) Если "мятежные" ведомства поддерживает оппозиция или же конфликт имеет место в преддверии очередных выборов, то спор двух уровней государственной власти способен перерасти в открытое политическое противоборство, следствием которого, по крайней мере теоретически, может стать падение существующего режима.
Однако все же, как правило, подобные конфликты быстро гасятся политическими структурами. Возникновение далее малейшей угрозы правящему режиму со стороны государственных органов макроэкономического управления обычно оперативно ликвидируется с помощью рычагов вертикального давления и неразрывно связанных с ними механизмов персональной ответственности государственных администраторов, путем реорганизации министерств и кадровых назначений. В то же время, учитывая особую деликатность взаимоотношений политического и государственно-административного уровней управления, конфликты между ними редко принимают гласный, публичный характер.
2. Конфликты между государственно-административными структурами и организациями государственного и частного секторов.
Данный тип конфликтов можно подразделить на две группы: конфликты между органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, а также между отдельными госпредприятиями, и конфликты между государственными учреждениями и частным сектором.
В первом случае главным источником противоречий являются взаимопротивоположные стремления сторон - государственные органы пытаются усилить свой контроль, а госпредприятия - освободиться от чрезмерной опеки со стороны министерств и ведомств. Такой тип конфликтов достаточно легко улаживаются за счет перераспределения материальных ресурсов и взаимного уточнения прав. Их развитие и урегулирование имеет, как правило, преимущественно институционализированный характер.
Сложнее и разнообразнее противоречия между государственными учреждениями и частным сектором. Их причинами могут стать как неполное исполнение государством своих обязанностей (например, по охране правопорядка, осуществлению финансового надзора и т.д.), монополиозм на рынке определенных услуг, криминализация деятельности государственных органов, так и распространение несанкционированных государством форм экономической деятельности и т.п. Поскольку частный сектор менее сплочен и организован, а - в ряде стран, в частности, в России - судебный арбитраж часто бывает неэффективным, государственные структуры нередко оказываются победителями даже в тех случаях, когда на то нет никаких законных оснований (например, когда конфликт вызван взяточничеством и коррупцией в государственном аппарате). Подобного рода ситуации провоцируют усиление моральной напряженности между государством и гражданским общество.
Урегулирование конфликтов между государственными учреждениями и частным сектором зависит, с одной стороны, от совершенствования стиля деятельности государственных органов и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и ассоциаций, развития навыков использования судебных инстанций и т.д.), а с другой - от возможностей создания различного рода коалиций между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических и социальных задач.
3. Конфликты между ведомствами, министерствами и другими организационно оформленными звеньями управления.
Среди конфликтов данного типа, как правило, различают:
- конфликты, порождаемые борьбой за ослабление зависимости от других вертикальных и горизонтальных структур, корпоративными интересами служащих, различиями в статусных и текущих полномочиях (объем функций в управлении, уровень морального признания и престижа и др.). Особо остро такого рода конфликты протекают в периоды организационных преобразований в государственном аппарате, причем их источником могут стать не только требования увеличения ресурсов со стороны конкретных ведомств, но и попытки отдельных министерств, ведомств и организаций добиться сужения полномочий, их желание уйти от ответственности за решение той или иной проблемы;
- борьба за долю ведомства (организации) в бюджете, авторитет и вес того или иного ведомства в государственном секторе зависят именно от, доли средств, которую оно контролирует;
- противоречия между органами, выполняющими координирующие функции (например, министерством экономики) и отраслевыми министерствами (например, министерством промышленности и т.п.). Как правило, наличие подобных конфликтов тщательно скрывается. Внутрикорпоративные связи вообще мало афишируются и почти не становятся достоянием общественности.
4. Конфликты между центральными, региональными и местными органами государственного управления.
В основе таких конфликтов различающихся как по масштабам так и no остроте проявлений, лежат прежде всего специфические интересы населения отдельных территорий. Территориальная и физическая разобщенность органов управления стимулирует противоречия в подходах к реализации решений как общегосударственного масштаба (на местах не всегда верно понимают мотивы их принятия), так и местного значения ("наверху" нередко плохо учитывают местную специфику). Важным источником обострения напряженности в отношениях между органами власти разных уровней способны стать умонастроения соответствующих слоев бюрократии. Представители нижестоящих структур нередко оказываются в весьма незавидном положении: с ними мало консультируются даже по делам территорий, не всегда уведомляют о готовящихся решениях и вообще как бы поглядывают на них сверху вниз. Это создает дополнительные источники напряжения, зачастую усугубляющие противоречия между центральными и
местными органами.
При урегулировании (межуровневых противоречий огромную роль может сыграть достижение оптимальной степени иерархического соподчинения государственных органов, упорядочение двусторонних связей, постоянное уточнение взаимных полномочий в соответствии со спецификой условий в каждый конкретный момент (что требует корректировки законов и даже положений Конституции), налаживание бесперебойной информации, в т.ч. обеспечение сторон всеми необходимыми для принятия решений сведениями.
5. Функционально-ролевые (вертикальные и горизонтальные) конфликты внутри государственных организаций и учреждений.
В государственных учреждениях по своей природе мало чем отличаются от аналогичных конфликтов в организациях частного - сектора. В качестве основных разновидностей данного типа конкурентного взаимодействия можно выделить конфликты:
- между структурными звеньями и организацией в целом;
- между отдельными - в том числе линейными и функциональными, иерархически подчиненными и не находящимися в вертикальном соподчинении - подразделениями, ролевыми и фактическими свойствами
субъектов управления.
Как можно заметить, главной причиной столкновения сторон здесь выступают различия в целях разнообразных - в т.ч. и организационно неоформленных - групп. Даже у одной и той же организации могут одновременно существовать несколько целевых устремлений, способных создавать напряженность в отношениях структурных компонентов. Так, например, сегодня в России любая военная часть должна не только сохранять боеготовность и воспитывать личный состав, но и, учитывая экономическую ситуацию, бороться за свое материальное благополучие (нередко противозаконными средствами). Понятно, что эти не всегда легко совместимые цели приводят к реальной разбалансировке статусов подразделений, отвечающих за реализацию той или иной задачи.
Таким образом, помимо "естественных" противоречий, вызванных конкуренцией отдельных структурных единиц, к примеру, за ресурсы и полномочия внутри организации, здесь появляются и конфликты между теми или иными ее составными частями и организацией целом.
Весьма своеобразный оттенок в конкуренцию целей привносят и отношения линейных и функциональных (штабных) подразделений организации. Конфликт между представителями администрации и специалистами (в области финансового учета, управления персоналом и т.п.) обусловлен стремлением каждой из сторон обеспечить себе решающее влияние при принятии принципиальных для организации решений.
Следует иметь в виду, что во многих ведомствах разрастание управленческой бюрократии чаще всего обусловлено увеличением служб, где заняты специалисты, причем в ряде случаев на эти службы возлагается руководство соответствующими подразделениями в масштабе всего ведомства. Понятно, что такое количественное и функциональное расширение штабных структур ведет к фактическому ограничению прерогатив линейных руководителей, усиливая трения между двумя типами подразделений.
Усиление напряженности в их отношениях возникает, однако, и в том случае, если общее руководство за разрастающимися службами специалистов возлагается на администрацию, чему в немалой степени способствует явная перегрузка линейных руководителей.
По мнению многих ученых преодолеть данные проблемы можно лишь благодаря усилию руководителей или соответствующих коллегиальных органов (комиссий, комитетов) совместить групповые интересы с целями всей организации.
6. Неформальные конфликты внутри и между отдельными государственными учреждениями.
Рассматривая подобного рода конфликты, следует прежде всего учитывать тот факт, что противоречия, порожденные расхождением в воззрениях, ценностях, установках и прочих компонентах сознания служащих, могут иметь внеролевой характер, т.е., транслировать в государственные организации идеологические, политические, культурные и иные - например, бытовые - противоречия, которые складываются в социальной среде. Иными словами, здесь мы нередко сталкиваемся с привнесенными противоречиями, которые, однако, в ряде случаев способны ломать рамки ролевых ограничений и определять характер исполнения служащими их функций. (Вспомним о массовом саботаже российских чиновников, недовольных приходом к власти большевиков, в 1917-1918 гг.)
Для урегулирования такого рода конфликтов требуются средства и механизмы, лежащие вне сферы досягаемости государственных организаций. Поэтому последние могут лишь частично смягчать протекание или нейтрализовывать следствия данных конфликтов.
И все же более распространенными и характерными для государственных организаций являются конфликты, обусловленные различиями в восприятии служащими сложившихся в той или иной организации профессиональных кодексов, культурных норм, писаных и неписаных традиций, обычаев, ритуалов и т.п. Одним словом, речь идет о разнообразных проявлениях противоречий, связанных с принадлежностью госслужащего к определенному формальному или неформальному коллективу. Если идентификация касается ролевых групп, то подобные - культурные по cути конфликты могут стать одним из внутренних источников саморазвития организации и - при прочих равных - будут способствовать ее интеграции.
Аналогичное воздействие оказывают и конфликты, обусловленные динамикой вхождения, врастания служащих в неформальные группировки, отстаивающие цели и принципы организации в целом. В то же время конкурентные взаимоотношения, при которых служащие начинают ориентироваться на неформальные нормы, расходящиеся с целями организации или каких-то ее структурных подразделений, порождают негативные для госучреждений последствия.
Еще одной разновидностью рассматриваемого типа конфликтов выступают противоречия, коренящиеся в межличностных (межгрупповых) отношениях. В государственных учреждениях нередко конкурируют выпускники разных учебных заведений, представители разных династий и научных школ, команды отдельных руководителей; существуют и такие факторы, как ревность, да и просто неприязнь людей, обладающих разным темпераментом и т.д. Подобные конфликты способны усиливать служебные противоречия внутри организации и даже между целыми ведомствами (например, за счет личной неприязни руководителей), и потому их устранение может самым благотворным образом сказаться на течении структурных конфликтов.
Важно отметить, что для управления и разрешения конфликтов в органах государственной власти разработаны и приняты нормативно-правовые акты, которые регламентируют порядок выхода из конфликта.
Прежде всего Конституция РФ определяет порядок проведения согласительных процедур Президентом РФ; порядок отрешения Президента от должности; порядок роспуска Государственной Думы РФ. В 1995 г. Был принят Федеральный Закон «О порядке и разрешения коллективных трудовых споров»
9.3. Контрольные вопросы и задания
1.В чем сходство и отличие социального конфликта и конфликта в организации?
2. Какой из конфликтов – социальный, либо конфликт в организации имеет больше шансов на разрешение почему?
3. Назовите признаки наличия социального конфликта.
4.Охарактериозуйте основные способы разрешения конфликта.
5.Дайте характеристику типов конфликтов в системе государственного управления.
6. Запрет на деятельность политических партий, общественных объединений будет способствовать или противодействовать разрешению социального конфликта?
7. В чем могут заключаться причины противодействия государственных служащих нововведениям? Целесообразно ли разрешить конфликт в органах государственной власти путем увольнения сотрудников?
8. В чем вы видите отличия конфликта от кризиса?
9. Будет ли способствовать эффективности государственного управления в кризисных ситуациях:
а) гласность б) плюрализм
в) коллегиальность г) децентрализация
Тесты для самоконтроля
а) исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнительной власти;
б) деятельность всех государственных органов, направленная на решение общественно значимых задач;
в) деятельность любых организаций, подчиняющаяся правилам, установленным государством.
а) подчинение мэра указаниям губернатора;
б) подчинение губернатора указаниям Президента РФ;
в) подчинение гражданина указаниям работника МВД.
а) Конституцией РФ
б) регламентом работы Администрации Президента
в) вообще не регулируется российским правом
4. ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» следующим образом ограничивает возможность переизбрания в качестве высшего должностного лица субъекта РФ?
а) запрещает избирать дважды одного и того же человека;
б) устанавливает список субъектов РФ, где один и тот же человек может избираться дважды и список тех, где переизбираться можно трижды;
в) запрещает замещение выборной должности главы субъекта одним человеком более двух сроков подряд
5. Автор теории рациональной бюрократии как наиболее совершенной системы управления?
а) М. Вебер;
б) К. Маркс;
в) Л. Фон Мизес.
6. Традиционно выделяемые этапы государственной политики?
а) начало, середина, конец;
б) формирование, реализация, оценка результатов;
в) месяцы, кварталы, годы.
7. Выберите органы исполнительной власти непосредственно подчиненные Президенту РФ?
а) Министерство финансов РФ;
б) Министерство внутренних дел РФ;
в) Министерство образования РФ.
8. Начальник ГУВД является для рядового сотрудника ГИБДД?
а) линейным руководителем;
б) функциональным руководителем;
в) оперативным руководителем.
9. Распределение функций между губернатором области (президентом республики) и руководителем областного (республиканского) департамента или министерства – это проявление?
а) только отраслевой специализации;
б) только функциональной специализации;
в) только иерархической специализации.
10. Изменение ставки налога на прибыль предприятий – это проявление?
а) правового принуждения;
б) экономического принуждения;
в) физического принуждения.
11. Регальные сферы управления – это?
а) то же что естественные монополии;
б) сферы, наиболее важные для государства в данный момент;
в) сферы, где государство обладает монополией на управление.
12. Деятельность органов публичной власти является легитимной, если?
а) она соответствует действующему законодательству;
б) информация о ней официально публикуется;
в) население признает эту деятельность необходимой и правильной.
13. Функции государства определяются?
а) политикой партии и правительства;
б) требованиями населения;
в) потребностями общества.
14. Механизм формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ определяется?
а) Конституцией РФ;
б) федеральным законом;
в) постановление Государственной Думы.
15. Лоббизм – это?
а) синоним коррупции;
б) форма представительства интересов;
в) одна их форм социального партнерства.
16. Корпоратизм (корпоративизм) – это?
а) власть крупных корпораций и олигархов;
б) монополизация отраслевого представительства;
в) диктатура профсоюзов.
17. Управление – это?
а) целенаправленная деятельность людей по реализации определенных видов деятельности;
б) функция систем (биологических, социальных, организационных) осуществляемая путем выработки управленческих воздействий и нацеленная на сохранение и развитие систем;
в) должностная обязанность руководства.
18. Компетенция – это?
а) область знаний и навыков работников;
б) ограниченное право государственного служащего на использование ресурсов для выполнения установленных задач;
в) ответственность и полномочия государственного служащего.
19. К какому органу управления относится Министерство финансов РФ?
а) высшему;
б) центральному;
в) субфедеральному.
20. К какой компетенции относится Федеральная служба безопасности РФ?
а) общей;
б) отраслевой;
в) специальной.
21. Из чего складывается региональный доход?
а) налоговых и неналоговых поступлений;
б) налоговых поступлений и доходов от управления собственностью;
в) налоговых поступлений, безвозмездных перечислений.
22. Определите, что из перечисленного не относится к недвижимому имуществу государства?
а) монетный двор;
б) капитал;
в) дороги, аэропорт.
23. Определите, что из перечисленного относится к критериям специальной социальной эффективности?
а) затраты времени на управленческую деятельность;
б) безопасность общественных отношений;
в) упорядоченность общественных отношений.
24. Сущность государственного воздействия реализуется?
а) через цели, организацию и регулирование общественных процессов;
б) через практическую деятельность государства;
в) через систему взаимодействия.
25. Какой из видов управленческой деятельности является более широким по значению?
а) государственная власть;
б) государственное управление;
в) государственно-административное управление.
26. Главное отличие социальных систем от технических состоит?
а) в объеме воздействий;
б) в содержании управляющего воздействия;
в) в характере взаимосвязей субъектов и объектов управления.
27. В чем вы видите принципиальное различие президентской республики от парламентской?
а) отсутствует дуализм исполнительной власти;
б) наличие механизма сдержек и противовесов власти;
в) отсутствуем многопартийная система.
28. В чем на Ваш взгляд существенное различие унитарной формы государственного устройства от федеративного?
а) разделение территории государства на административно-территориальные единицы;
б) в способе и характере взаимосвязей между центром и отдельными территориями государства;
в) в развитии территориальной децентрализации.
29. Какой из способов разграничения предметов ведения между центром и субъектами реализуется в России?
а) предметы ведения распределены по двум видам компетенции: исключительная компетенция федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов;
б) предметы ведения распределены по трем видам компетенции: исключительная компетенция федерации, совместные полномочия федерации и ее субъектов, исключительная компетенция субъектов;
в) предметы ведения распределены по двум видам компетенции: исключительная компетенция федерации, исключительная компетенция субъектов.
30. Какую функцию выполняет Госсовет?
а) законодательную;
б) контролирующую;
в) совещательную.
31. Государственное управление это?
а) особый вид государственной деятельности по управлению делами государства;
б) исполнительно-распорядительная деятельность органов государства;
в) воздействие государства через систему его органов на общественные процессы.
32. Какое из понятий является более узким по значению?
а) государственное воздействие;
б) государственное администрирование;
в) государственная политика.
33. Выберите орган исполнительной власти непосредственно подчиненный Правительству РФ?
а) Федеральная антимонопольная служба РФ;
б) Министерство иностранных дел РФ;
в) Федеральная миграционная служба РФ.
34. Какой из признаков соответствует президентской форме правления?
а) Президент избирается парламентом;
б) отсутствует дуализм исполнительной власти;
в) Президент вправе распустить парламент.
35. Какую функцию не выполняет Государственная Дума РФ?
а) совещательную;
б) контролирующую;
в) административную.
36. К какому органу управления относится Федеральное Казначейство РФ?
а) центральный;
б) высший;
в) субфедеральный.
37. К какой компетенции относится Министерство социальной защиты населения республики Калмыкии?
а) отраслевой;
б) межотраслевой;
в) общей.
38. Для первой модели структуры администрации в субъектах РФ не является характерным следующий признак?
а) утверждение Правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти;
б) отсутствие Правительства как самостоятельной организационно-правовой формы исполнительной власти;
в) единоличное руководство главы администрации всеми структурными подразделениями администрации субъекта.
39. Определите, что не относится к общим функциям государственного управления?
а) контроль;
б) обеспечение законности;
в) планирование.
40. Определите, что включают в себя неналоговые поступления в региональный бюджет?
а) доходы от управления собственностью, от внешнеэкономической деятельности, безвозмездные перечисления;
б) доходы от управления собственностью, акцизы, сборы, доходы от внешнеэкономической деятельности;
в) доходы от управления собственностью, безвозмездные перечисления, доходы целевых бюджетных фондов, пошлины.
Ключи к тестам
1-б; 2-б; 3-в; 4-в; 5-а; 6-б; 7-б; 8-а; 9-в; 10-а; 11-в; 12-в; 13-в; 14-б; 15-б; 16-б; 17-а; 18-в; 19-б; 20-в; 21-а; 22-б; 23-а; 24-а; 25-б; 26-в; 27-а; 28-б; 29-б; 30-в; 31-в; 32-б; 33-а; 34-а; 35-в; 36-а; 37-а; 38-в; 39-б; 40-а.
Контрольная работа
Контрольная работа предназначена для лучшего усвоения материала. Она состоит из трех вопросов. Ответы на вопросы содержатся в рекомендованной литературе и тексте пособия. Выполнение заданий опирается на понимание сущности основных понятий курса и способствует усвоению пройденного материала.
1-й вариант:
1. Что входит в понятие организационной структуры?
2. Что оказывает влияние на организационную структуру?
3. Перечислите критерии, на которые ориентируется при создании организационных структур.
2-й вариант:
1. Основные принципы бюрократической структуры управления.
2. Недостатки бюрократических структур управления.
3. Бюрократизм как пробочное явление бюрократических структур управления.
3-й вариант:
1. Через какие институты реализуются системы государственного управления?
2. Что входит в понятие государственное управление?
3. Чем отличается государственное управление от муниципального самоуправления?
4-й вариант:
1. Какие уровни в государственной власти имеют место в РФ?
2. Какова роль президента РФ в сложившейся системе государственной власти в России?
3. Какую роль выполняет деление парламента на две палаты? Как разделены полномочия между Государственной Думой и Советом Федерации?
5-й вариант:
1. Структура судебной власти в РФ.
2. Каковы основные полномочия субъекта Федерации?
3. Для чего необходим Госсовет?
6-й вариант:
1. Каков порядок принятия в России основных правовых документов (Конституции, законов, подзаконных актов)?
2. Какие институты в РФ контролируют сегодня реализацию принятых законов?
3. Как Вы понимаете словосочетание «жесткая вертикаль власти»?
7-й вариант:
1. Дайте характеристику структуры органов государственной власти субъекта РФ.
2. По каким критериям можно судить о степени централизации и децентрализации государственного управления?
3. Назовите законодательные источники, регулирующие государственную службу в субъектах РФ.
8-й вариант:
1. В чем отличие понятий «местное управление» и «местное самоуправление»?
2. Охарактеризуйте основные виды устройства муниципалитетов в России.
3. Назовите критерии выделения организационных структур органов МСУ?
Вопросы для подготовки к экзамену
9. Что такое система?
10. Что включает в себя система госуправления?
11. Что дает системный подход для государственного управления?
12. Что представляет собой система государственного управления, процесс госуправления, окружающая среда в госуправлении?
13. Прямые и обратные связи в системе госуправления.
14. Что такое социальная система, ее функции, рол в государственном управлении?
Глоссарий
Автократия — неограниченное властвование одного лица по собственному усмотрению.
Авторитаризм — политический режим осуществления власти одним лицом, обосновываемый идеологией либо заслугами, особы ми качествами правителя, его харизмой.
Авторитет — влияние суждений, мнений и поступков одних людей на других, осуществляемое на уважении к ним.
Административный проступок — противоправное деяние с негативными последствиями, нарушающее общеобязательные правила (нормы) ведения определенных государственно и общест венно значимых дел.
Администрация — производное от лат. administratio, что в пе реводе означает «управление; руководство; орган; структура; груп па людей, осуществляющих управление».
Аппарат — институт постоянного осуществления функций власти и управления. Отсюда: государственный аппарат; аппарат управления, аппарат государственного органа.
Бюрократия — форма осуществления власти (прежде всего госу дарственной), при которой происходит подмена общей воли орга низации (общества, граждан) волей группы лиц. Производное: бю рократизм.
Власть — взаимосвязь между людьми, в том числе посредством публичных институтов, в процессе которой одни личности в силу разных причин — материальных, социальных, интеллектуаль ных, информационных, родственных и т.п. — добровольно (осо знанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь.
Государственная власть — право и возможность государства регулировать общественные отношения, определять правила (нормы) поведения и деятельности человека и создаваемых им структур.
Государственная должность — постоянное юридическое уста новление в государственном органе, характеризующее объем, со держание и ресурсы деятельности по реализации компетенции по следнего.
Государственная политика — совокупность целей и задач, практически реализуемых государством, и средств, используемых при этом.
Государственная служба — практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государ ственной должности, определенной в конкретном государственном органе.
Государственное управление — практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную (публич ную) и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядоче ния, сохранения или преобразования, опирающиеся на его власт ную силу.
Государственный орган — единичная структура власти, фор мально созданная государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций.
Государственный служащий — гражданин, занимающий адми нистративную государственную должность на профессиональной основе (постоянно и за плату).
Государство — публичная и легитимно (нормативно-выражен ная) властная сила общества.
Гражданин — человек, состоящий в юридической взаимосвязи с государством, субъект прав и свобод, гарантированных Конститу цией.
Гражданское общество — сфера свободной, творческой жизне деятельности личности, коллективов и общностей людей.
Демократия — власть народа, иными словами, такая организа ция и условия жизнедеятельности государства, при которых люди могут спокойно, безопасно и свободно (кстати, и по отношению друг к другу) заниматься созидательным трудом и обустройством своей частной и общественной жизни.
Дисциплина — форма общественной связи, свидетельствующая о признании и практическом соблюдении человеком согласован ных норм, правил поведения, общения, ведения определенных (по рученных ему) дел.
Закон — принятый в конституционно установленном порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государ ства и общества, непосредственно выражающий общую государ ственную волю и обладающий высшей юридической силой (после Конституции).
Законность — система юридических правил, норм, средств и га рантий с соответствующими им государственными структурами, призванная обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов.
Законодательная власть — подсистема государственной влас ти, основными функциями которой являются представительство интересов граждан (избирателей) и принятие законов, иных право вых и политических актов.
Законодательство — система законов и определенных норма тивных правовых актов.
Идеология — совокупность или система взглядов, идей, сужде ний и представлений групп людей, отражающая их потребности, интересы, идеалы, ценности и цели жизнедеятельности.
Информатизация — организационный социально-экономиче ский и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на ос нове формирования и использования информационных ресурсов.
Информационная система — организационно упорядоченная совокупность документов (массивов документов) и информацион ных технологий, в том числе с использованием средств вычисли тельной техники и связи, реализующих информационные про цессы.
Информационные качества — сгусток информации, заключен ный в решении, отражающий определенную управленческую ситу ацию, задачу, проблему и содержащий «заряд» (потенциал) управ ляющих воздействий, призванный перевести их на новый уровень.
Информационные процессы — процессы создания, сбора, обра ботки, накопления, хранения, поиска, распространения и потреб ления информации.
Информационные ресурсы — отдельные документы и отдель ные массивы документов, документы и массивы документов в ин формационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах).
Информация — сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления.
Информация управленческая — часть социальной информа ции, которая выделена из ее общего массива по критериям пригод ности к обслуживанию процессов формирования и реализации управляющих воздействий.
Исполнительная власть — подсистема государственной влас ти, основными функциями которой являются обеспечение и веде ние непосредственного управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей.
Компетенция органа государства — совокупность функций и полномочий по управлению определенными управляемыми объек тами (процессами, отношениями, явлениями, поведением и дея тельностью людей).
Компетентность лиц — профессиональная подготовленность людей в определенном виде деятельности.
Конституция — основной учредительный акт государства, имеющий высшую юридическую силу на его территории, обяза тельный для всех граждан, государственных и общественных ор ганов.
Конфликт социальный, управленческий — столкновение по требностей, интересов и целей противоположных сторон, разреша емое часто в процессе борьбы.
Критерии эффективности — признаки, грани, стороны, прояв ления управления (управленческой системы), посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его со ответствие потребностям и интересам общества.
Культура — совокупность сознания, поведения и институтов, сформированных исторически и определяющих способ жизнедея тельности людей.
Легитимность — правомерность, законность власти, ее реше ний и действий, полученные вследствие доверия граждан внутри страны и вне международного сообщества.
Менеджмент — вид управления, в котором субъектом является собственник, занятый непосредственно или через наемный аппарат (менеджеров) предпринимательством и бизнесом.
Местное самоуправление — право и способность жителей посе лений и небольших административных территорий непосредствен но или через создаваемые ими органы вести вопросы своего место жительства, или часть государственных полномочий, переданных им.
Методы управленческой деятельности — способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования право вых и организационных форм воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и свя зях.
Муниципальное управление — часть местного самоуправления, связанная с управлением муниципальной собственностью и вводом ее в рыночные отношения.
Народ — собирательное, обобщающее (абстрактное) понятие; он состоит из множества конкретных людей, когда-то живших, если подходить к нему с историческими мерками, и ныне живущих, со ставляющих современное поколение.
Нормативный аспект — разработка и юридическое (в актах госу дарственных органов) закрепление (установление) норм (правил) по ведения людей и ведения определенных общественно значимых дел.
Обращения граждан — юридическая форма реализации гражда нами своих прав и свобод, их взаимодействия с государственными и общественными органами.
Общественное мнение — совокупность свободно выраженных суждений, взглядов, позиций и точек зрения множества людей.
Объективация — превращение субъективности государственно го управления в реальную жизнь, в состояние управляемых объек тов, измерение и оценка того, что же получилось в итоге, в каком объеме и качестве достигнуты поставленные цели.
Объективизация — процесс насыщения субъективности государ ственного управления (управленческих решений) объективным требованиями и закономерностями жизнедеятельности людей, потребностями и интересами управляемых объектов.
Операция — однородная, логически неделимая часть процесса управления, направленная на достижение определенной цели; вы полняется одним или несколькими исполнителями.
Ответственность — отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством.
Организационные формы — способы согласованного коллектив ного поиска оптимального решения какой-либо управленческой проблемы.
Организация — расположение людей в пространственной (тер ритория, сооружения) и функциональной (социальные роли, виды работ) координатах, соединение их с орудиями и средствами труда, обеспечение их взаимодействия и взаимообмена в труде и общест венной жизни.
Отчеты государственных органов — информация органов и их руководителей о результатах управленческой деятельности, имею щая официальный характер.
Планирование — процесс постановки и достижения строго опре деленных, главным образом, стратегических целей.
Политика — реализуемая сущность государства, система обще ственных отношений, связанная с формированием и управлением государством (и его институтов). Осуществляется обществом по от ношению к государству.
Политический режим — совокупность способов, средств и мето дов практического осуществления правящими кругами, главным образом высшими должностными лицами, государственной власт ной воли.
Право — нормативное (волевое) выражение глубинных потреб ностей и интересов людей в упорядочении общественной и частной жизнедеятельности.
Правовая норма — отдельное, установленное государственными органами, правило поведения, состоящее обычно из гипотезы, дис позиции и санкции.
Правовая система — совокупность внутренне согласованных, логически взаимосвязанных правовых актов.
Правовое регулирование — деятельность государства (уполно моченных им органов) по изданию юридических норм (правил) по ведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивает ся возможностями общественного мнения и государственного аппа рата.
Правовой акт — принятый государственными органами доку мент (решение), содержащий правовые нормы.
Правопорядок — система стабильных правовых связей и отно шений, существующих в государстве, обществе, между людьми, обеспечивающих их потребности, интересы и цели, способствую щих гармонизации общественного развития.
Преступление — особо опасное деяние, подрывающее конститу ционный строй и нарушающее права и свободы граждан.
Принцип государственного управления — закономерность, от ношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (система он тологических элементов), выраженная в виде определенного науч ного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности лю дей по управлению.
Процедура — набор действий (операций), с помощью которых осуществляется тот или иной основной процесс (фаза, этап), выра жающий суть данной технологии.
Процесс — последовательная смена состояний, явлений, извест ная совокупность решений, действий, событий, приводящая к опре деленному результату, итогу.
Публичное — относящееся к общественной жизнедеятельности людей и выражающее в ней всеобщее; ассоциируется прежде всего с государством, государственным.
Рабочее место — вид и объем деятельности по обслуживанию, вспомогательному обеспечению управленческих процессов в государ ственном органе (содержание в порядке помещений, связь и техни ческое обслуживание информационных систем, транспорт и т.д.).
Регулирование — процесс установления и практического испол нения определенных правил (норм) поведения.
Решение управленческое — социальный акт, в котором в логи ческой форме (текстуальная модель) выражены воздействия управляющих звеньев (государственных органов, должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удов летворения соответствующих потребностей в управлении.
Система государственного управления — совокупность взаи модействующих субъекта государственного управления (государ ственных органов) и управляемых объектов (общественных эле ментов и взаимосвязей), подвергаемых государственно управляю щим воздействиям.
Социальное государство — государство, проводящее политику обеспечения благосостояния и развития всех своих граждан.
Социальный механизм формирования и реализации государ ственного управления — совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления (его компоненты) «схватывает» потребности, интересы и цели общества в управляю щих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решени ях и действиях и практически проводит их в жизнь, опираясь на государственную власть.
Стадии управленческой деятельности — этапы управленче ской деятельности со своим особым набором форм и методов.
Стиль государственного управления — система социально эф фективных и постоянно развивающихся способов, средств, форм и методов функционирования должностных лиц и в целом органов государственной власти и местного самоуправления.
Стратегия — способ мышления и управления, ориентирован ный на качественное изменение состояния жизни, управляемых процессов, сравнимое с лучшими мировыми показателями.
Структура государственного органа — совокупность под разделений, должностей государственного органа, схема распре деления между ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоотношений этих подразделений и долж ностей.
Субъект государственного управления — совокупность граж дан и государственных органов, участвующих в формировании и реализации государственно управляющих воздействий. Субъектом является государство в целом.
Суверенитет — верховенство, независимость и самостоятель ность государства в его внутренних делах и внешних отношениях.
Судебная власть — подсистема государственной власти, основ ными функциями которой является осуществление правосудия (разрешение конфликтов на основе законов).
Теория — форма научного знания, дающая логически системати зированное и достоверное отображение исследуемых явлений. Вы веряется практикой.
Управление — целеполагающее, организующее и регулирую щее воздействие людей на собственную общественную, коллек тивную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как не посредственно (в формах самоуправления), так и через специаль но созданные структуры (государство, общественные объеди нения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.).
Управленческая деятельность — набор (совокупность) вырабо танных историческим опытом, научным познанием и талантом лю дей навыков, умений, способов, средств целесообразных поступков и действий человека в сфере управления.
Управленческие функции государственных органов — юриди чески выраженные управляющие воздействия государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении управляемых объектов и управленческих структур. Закрепляются в их компетенции.
Управленческие цели — цели, связанные с разработкой и прак тическим осуществлением управленческих решений и действий по реальному удовлетворению общественных потребностей и интере сов в управлении.
Управляемые объекты — деятельность людей (общества) по воспроизводству материальных и духовных продуктов и социаль ных условий жизнедеятельности людей. На «выходе» управляе мых объектов возникают потребительские ценности.
Управляющее воздействие — целенаправленное, организующее и регулирующее влияние одних людей или государственных и общественных институтов на сознание, поведение и деятельность других.
Федерализм — способ распределения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, в результате которого орга ны власти структурных единиц государства обладают значитель ной самостоятельностью на своей территории.
Федерация — государство, образованное на основе принципа — федерализма.
Формы управленческой деятельности — внешние, постоянно и типизированно фиксируемые выражения (проявления) практи ческой активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности.
Функция государственного управления — конкретный вид управляющего воздействия государства в целом, отличающийся предметом, содержанием и способом сохранения либо преобразова ния управляемых явлений.
Функция управления — реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и воспри нимают.
Экономическая эффективность государственного управле ния — отношение стоимости объемов предоставленных услуг к сто имости привлеченных для этого ресурсов.
Эффект — польза, приносимая людьми (обществу) разницей между затратами и результатами, и способность этой разницы удовлетворять жизненные потребности общества, людей.
Эффект социальный — совокупный и общий положительный результат, который получает общество как в процессе производ ства того или иного продукта (услуги) или выполнения определен ного рода работы, так и при потреблении соответствующих матери альных, социальных и духовных ценностей.
Список рекомендуемой литературы
Основная
Дополнительная
* Данные источники имеются в научной библиотеке ЧелГУ
1 Лазарев Б.М. «Государственная служба» М.., 2003г.
2 Федеральный закон от 31.07.1995г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федеарции»
3 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
4 Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. М., 2000. С 10.
5 Атаманчук Г.В. Сущьность государственной службы. М., 2002. С.114.
6 Романов В.Л. Время качественного скачка // Вестник РАН. 1999. Т.69. №4. С. 356-357.
7 Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М. 2002
8 Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. — М.: Юристъ, 1999. — С. 107.
9 Овсянко Д.М. Государственная служба в Российской Федерации. Учеб. пособие. М., 1996. С.39-44