Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
А.В. Малько
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ
1. Понятие и условия эффективности правового воздействия.
Процесс правового воздействия начинается с постановки целей и заканчивается их выполнением, достижением определенного результата. Цели заключаются в том, чтобы субъекты права действовали в соответствии с юридическими предписаниями и моделями, чтобы социальные процессы протекали в направлениях, выгодных обществу, государству, личности. Однако цели могут достигаться либо не достигаться. Отсюда и результат может быть эффективным либо нет.
Проблемы эффективности правового регулирования, как нормативного, так и индивидуального, в последние годы привлекают внимание многих ученых–юристов. Высказана точка зрения, согласно которой «необходимо создание синтетической теории эффективности правового регулирования, охватывающей все правовые средства и все варианты процесса правового регулирования в их взаимозависимости».
Думается, что рассмотрение проблем эффективности правовых стимулов и правовых ограничений, которые, будучи своеобразными обобщающими средствами, действуют на уровне как нормативного, так и индивидуального регулирования, в определенной мере будет содействовать созданию подобной синтетической теории в ее информационно–психологическом аспекте.
Формируя с помощью стимулов предпосылки для наиболее полного удовлетворения интересов субъектов и в то же время сдерживая с помощью ограничений социально вредное поведение (что также содействует удовлетворению правомерных интересов), право выступает благом, ценностью. Только обладая качеством социальной ценности, правовые стимулы и правовые ограничения могут быть эффективными, приносить позитивный результат. Термин «эффективность», собственно, и означает свойство кого– или чего–либо, приводящее к нужным результатам. Эффективность это степень реализации социальной ценности правовых стимулов и правовых ограничений, как они удовлетворяют интересы людей и, в конечном счете, как упорядочивают общественные отношения. Здесь социальная ценность, а вернее, ее использование, и эффективность соотносятся как процесс и результат (подобно законности и правопорядку, социализации и интернализации и т. д.). Если социальная ценность «отвечает на вопрос»: что ею удовлетворяется, какие интересы, то эффективность — как это сделано, в какой мере данные интересы удовлетворены? Эффективность — своего рода «производительность труда» социальной ценности правовых стимулов и правовых ограничений, их продуктивность, коэффициент полезного действия.
То, что эффективность «выводится» из социальной ценности, как бы продолжает ее, подтверждает и сам способ (критерий, показатель) измерения степени эффективности. Большинство авторов справедливо считает, что эффективность правовой нормы определяется тем, насколько ее реализация способствует достижению целей, поставленных перед правовым регулированием (то есть степенью достижения соответствующих целей). Однако цель — лишь идеальный мысленный образ ценности. Таким образом, критерий эффективности, в конечном счете, состоит в степени достижения соответствующих ценностей, а сама эффективность выступает как осуществленная цель–ценность, результативная ценность или ценностная результативность, качество реализованной ценности (полезности). Некоторые авторы в этой связи одним из основных условий эффективности .выделяют социальную ценность правового средства. На наш взгляд, социальная ценность выступает не условием, а причиной эффективности правовых стимулов и правовых ограничений. Являясь причиной эффективности, социальная ценность не может «отвечать» за степень этой эффективности, не может полностью гарантировать именно высокую эффективность, для чего нужны соответствующие условия, но вообще эффективность при конкретном осуществлении конкретных правовых стимулов и правовых ограничений она гарантировать может. Думается, не случайно само слово «эффективность», «эффект» толкуется в словарях русского языка как следствие, результат какой–либо причины, действий.
Для повышения эффективности (своего результата) социальная ценность «требует» в отношении себя определенных условий. Поэтому прежде всего главные условия эффективности относятся к самой социальной ценности, а уж затем последняя, реализуясь, «создает» эффективность. Иными словами, условия оказывают влияние на следствие (эффективность) не непосредственно, а опосредованно, через причину (социальную ценность). Не будучи социально ценным, правовые стимулы и правовые ограничения не будут и эффективными, ибо условия сами по себе не содержат возможности порождения эффективности.
Условиями эффективности являются обстоятельства, с одной стороны, способствующие наибольшей реализации ценности права, позволяющей полнее удовлетворять интересы людей, а с другой, сопутствующие факторы для действий индивида по достижению этой ценности, по ее использованию. К условиям эффективности правовых стимулов и правовых ограничений можно, в частности, отнести: адекватность правовых стимулов и правовых ограничений (формы) интересам, мотивам и установкам (содержанию); совершенство законодательства и правоприменительной деятельности; уровень правовой культуры общества и отдельной личности; состояние законности; создание конкретной, четкой, понятной и доступной каждому гражданину системы стимулов и ограничений в праве; индивидуальный и дифференцированный подходы к их реализации, системное единство, комплексность в использовании данных юридических средств и т. д.
В силу того, что правовое стимулирование и правовое ограничение может осуществляться как на нормативном, так и на правоприменительном уровне, эффективность подобных стимулов и ограничений зависит не только от качества их правотворческого оформления, но и от особенностей деятельности самого государственного органа, степени профессиональной подготовки лиц, применяющих те или иные юридические средства и т.п. В принципе эти виды условий охватывают основные обстоятельства, положительно влияющие на эффективность правового стимулирования и правового ограничения.
2. Препятствия как фактор снижения эффективности правового воздействия.
Отрицательно же сказывается на степени эффективности правовых стимулов и правовых ограничений наличие различного рода препятствий, которые снижают ее, увеличивая затраты в разных сферах социальной деятельности. Обобщение всего того, что может помешать действию правовых стимулов и правовых ограничений, более ярко высвечивает их сущность и содержание, показывает направление совершенствования данных юридических средств, что весьма актуально как для теории права, отраслевых юридических наук, так и для практики. Из чего же нужно исходить, исследуя препятствия? Что это за понятие, какие объективные моменты действительности отражает?
Здесь нам не обойтись без выхода на социальный аспект действия права, в рамках которого стимул рассматривается в соотношении с препятствиями, всем тем, что мешает результативности права. Данный аспект, дополняя информационно–психологический механизм действия права, поможет нам глубже познать проблему эффективности правового стимулирования и правового ограничения. Как известно, на управляемую систему в целом (в нашем случае — на интересы субъектов) действуют две большие группы факторов:
1) содействующие ее упорядоченности
и
2) препятствующие этому процессу.
К первым необходимо отнести само управление и полезные возмущения среды (например, климатические условия), которые тоже приводят к изменению системы, но стихийным образом. Управление, как было показано выше, достигает своих целей с помощью стимулов и ограничений. Полезные возмущающие воздействия среды также могут выступать в роли своеобразных стимулов и ограничений, создающих вместе с управлением в целом благоприятные условия для развития системы.
В противоборстве с сопутствующими находятся факторы преграждающие — своего рода «теневое» управление и возмущающие воздействия среды, которые «вооружены» своими «стимулами и ограничениями», способными либо изменять объект управления в сторону его дезорганизации (вредные стимулы), либо консервировать его аномальные качества (вредные ограничения). Иначе говоря, преграждающие факторы выступают в роли препятствий по отношению к прогрессивному развитию системы.
Если преграждающие возмущения среды можно представить в виде спонтанных негативных элементов (например, стихийного бедствия), то «теневое» управление — в виде противозаконного либо дефектного (деформированного), а потому и вредного воздействия для системы. Дело в том, что иногда средства управления по мере утраты своих полезных стимулирующих потенций могут сами перейти в разряд препятствий дальнейшему упорядоченному изменению объекта управления, из форм развития содержания превращаются в его оковы, которые все больше оцениваются в общественном сознании как помехи. «Если старые юридические нормы, — отмечал Г. В. Плеханов, — препятствуют известной части общества достигать своих житейских целей, удовлетворять свои насущные нужды, то эта часть общества непременно и чрезвычайно легко придет к сознанию их стеснительности: для этого нужно немного больше мудрости, чем для сознания того, что неудобно носить слишком узкую обувь или чересчур тяжелое оружие». «Теневое» управление может усиливаться отсутствием необходимых юридических норм и процедур (пробельностью), объективной предельностью нормативного правового регулирования, невозможностью его эффективно упорядочить общественные отношения без правоприменительного процесса, в результате которого наступает решающий юридический факт, и т. д.
Сумма содействующих и преграждающих факторов представляет собой всегда противоречивое влияние на объект управления, своеобразное противоречие, одна из сторон которого (содействующие средства) обеспечивает гомеостазис и упорядоченное развитие системы, вторая же (преграждающие средства), наоборот, препятствует организованности и ее развитию.
Если при этом учесть, что полезные факторы в конечном счете имеют цель упорядоченного изменения, ориентированы прежде всего на развитие системы (при ориентации на сохранность система будет лишена прогресса), то следует признать в управлении и полезных возмущающих воздействиях среды ведущее начало стимулирующих моментов) создающих режим благоприятствования прогрессивному движению. Значение же ограничивающих средств (охраны и защиты, в управлении) как раз и заключается в нейтрализации «теневого» управления и преграждающих возмущений среды, в том, чтобы поставить заслон вредным факторам, дезорганизующим изменениям и в этом смысле защитить систему от внешних неблагоприятных влияний.
Вот почему в сумме содействующих и преграждающих средств важно видеть как конструктивную (стимулирующую), так и деструктивную (тормозящую) стороны, которые, естественно, противоположны друг другу. Именно в рамках данного противоречия управление и полезные возмущающие воздействия среды в целом можно назвать стимулом (поскольку здесь не ограничения, а стимулы являются ведущими), «теневое» же управление и преграждающие возмущения — препятствием (тормозом).
Прежде чем бороться с препятствиями, необходимо знать их, знать то, что может помешать управленческому процессу, снизить его эффективность. Поэтому, на наш взгляд, давно уже назрела потребность в разработке теории препятствий, связанной с вопросами оптимизации правового стимулирования и правового ограничения, с выявлением наиболее типичных и вредных для юридической организации общественных отношений и помех, с их понятием, классификацией, различным проявлением в правовой системе современного общества. Попытаемся предложить свое видение обозначенных проблем. В самом общем плане под препятствиями в юридической сфере можно понимать такие факторы, которые ставят преграду упорядочению социальных связей и действуют в противоречии с правовыми целями и принципами. Препятствия— это естественные и искусственные препоны, барьеры, тормозящие по тем или иным причинам управленческий процесс и мешающие удовлетворению правомерных интересов граждан и организаций.
Препятствия противоположны нормам права и могут выступать как «псевдонормы», ложные предписания и т. д. «То, что препятствует функционированию данной системы, является отклонением от нормы, — заметил Ф. Н. Щербак. — Аномальное есть не «норма», а «псевдонорма». Правовую норму, «которая вследствие тех или иных причин (волюнтаризм, устарелость, несоответствие новым условиям и потребностям и т. п.) объективно сдерживает развитие прогрессивно–положительной с точки зрения общенародных, общегосударственных интересов регулируемой деятельности», В. М. Баранов назвал ложной нормой.
Подобное относится и к нормативным актам, которые при их соответствии общественным потребностям выступают социально ценными и эффективными. Со временем они оказываются полностью или частично несоответствующими изменившимся условиям жизни и тем самым теряют свою ценность и эффективность. Данные моменты были замечены И.В. Гёте, который устами Мефистофеля сказал:
«Иной закон из рода в род от деде переходит к внуку. Он благом был, но в свой черёд Стал из благоденья мукой».
Категория «препятствие» довольно часто используется в Конституциях и законодательстве различных стран. Она закреплена в ст. 7 Конституции Французской Республики, в ст. 3 Конституции Итальянской Республики, в ст. 115–д Основного Закона Федеративной Республики Германии, в ст. 29 и 46 Конституции Швейцарской Конфедерации и т.п. Она употребляется и в ряде нормативных актов России, например, в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, в ст. 1 ГК РФ, в ст. ст. 14, 66, 67 Семейного Кодекса РФ, в ст. ст. 141, 144, 148, 149, 169, 294 УК РФ, в ст. 32 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, в ст. 14 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в ст. 34 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», в ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях» и в других. В литературе подчас применяется термин «антистимулы». «Антистимулами, — отмечает В. И. Никитинский, — выступают самые различные объективные и субъективные факторы, которые влияют на интересы людей и их поведение в направлении, препятствующем достижению правовых целей». Что же относят к «антистимулам»? Вот некоторые из них: вредные условия отдельных видов труда, применительно к деятельности судей — нежелание судей портить отношения с должностными лицами, большая загруженность работой и т. д. Действительно, все данные факторы действуют в направлении, «противоречащем достижению правовых целей», то есть противоречащем правовому регулированию. Однако, по нашему мнению, этот термин не совсем точно отражает существующее положение вещей. Вместо «антистимула» лучше, вероятно, употреблять специально для этого предназначенное слово — «препятствие». Кстати говоря, в философии были уже попытки ввести в научный оборот понятия, подобные понятию «антистимул»: «антиценности», «антидобро» и т. п. По справедливому замечанию В. П. Тугаринова, это является натяжкой, искусственностью. Для «антидобра» (в моральном смысле) есть специальные термины: «вред», «зло»; для «антиценности» — «неценности». «С помощью отрицательной частицы «анти» образуются лишь понятия, не имеющие оценочного характера, например «антимир», «антиматерия».
Препятствия определяют и с помощью термина «ограничение». Так, М. Вудкок и Д. Фрэнсис пишут, что «фактор, сдерживающий потенциал и результаты работы «системы», т. е. организации в целом, рабочей группы или одного человека, мы называем ограничением». При этом к подобным ограничениям данные авторы, в частности, относят неумение управлять собой и влиять на людей, недостаток творческого подхода и навыков в решении проблем, неадекватность средств управления, отсутствие необходимых технологий и достаточного количества квалифицированных работников и другие.
Думается, что понимать под препятствием ограничение будет не совсем правильно, ибо ограничения, наряду со стимулированием, выступают больше как необходимые (законные) средства управления, обеспечивающие упорядоченность системы. Препятствия же — незаконные ограничения, противоправные вмешательства, негативные факторы, действующие в противоречии с управленческим процессом, с его целями и результатами. В принципе, это отмечают и вышеназванные авторы, когда подчеркивают, что «наша теория –предлагает в качестве быстрейшего и наиболее практичного способа осуществления ускоренного саморазвития изучение, осознание и преодоление ограничений, препятствующих успеху и личному росту». Понятие «препятствие» важно сравнить и с понятием «дефект». Если первое обозначается в словарях, как преграда, помеха, барьер, тормоз, препона; то второе — как изъян, недостаток, недочет, несовершенство. То есть дефект — своего рода вариант препятствия, одна из его форм. Соотношение их между собой можно показать через следующую формулу: всякий дефект —–препятствие, но не всякое препятствие — дефект. В качестве дефектного выступает тот правовой стимул либо то правовое ограничение, которые по тем или иным–причинам утратили свою былую результативность, действенность, превратившись в препятствие, тормоз. Само же понятие «препятствие» шире по объему. Кроме различных дефектов оно включает в себя и заведомо противозаконные стимулы и ограничения, и преграждающие возмущения среды и т.д.
Рассматривая соотношение категорий «препятствия», «антистимулы», «ограничения» и «дефекты», полнее и четче познается природа препятствий, их смысловые границы.
Здесь в принципе вполне возможно возражение, согласно которому «препятствие» нельзя считать правовой категорией. Вместе с тем нужно иметь в виду, что пока нет другой категории, обозначающей ситуации, тормозящие процесс удовлетворения интересов субъектов права. Понятие «правонарушение» вовсе не охватывает все возможные преграждающие случаи. Нужна более широкая категория, включающая в себя не только сознательные противоправные деяния, но и «деяния» внешней среды, факторы, не поддающиеся управленческому воздействию и т.д. Подобной категорией и выступает «препятствие».
Кроме того, в юридической литературе вводятся и иные изначально не правовые понятия. Речь идёт, в частности, о таких терминах, как «патология», «отклонение», «прогнозирование», «моделирование», «пробел», «вакуум» и др.
Более глубокому изучению этого феномена помогает и их классификация. Препятствующие факторы можно подразделить на поддающиеся управлению и не поддающиеся. К последним, в частности, относятся стихийные бедствия, природные явления, климатические условия, дальние расстояния и т. п., которые находятся вне возможностей управления, за их пределами. Эти препятствия являются «представителями» внешней среды, создавая зачастую неблагоприятный фон для правового регулирования. В качестве примеров первых могут выступать деформированные правовые нормы, недостатки правоприменения и т. д., которые вполне устранимы в процессе управления и поддаются целенаправленной корректировке.
В зависимости от наличия либо отсутствия определенных факторов при осуществлении управленческого процесса препятствия есть смысл разделить на препятствия, выражающиеся в отсутствии необходимых для эффективного управления моментов, и препятствия, выражающиеся в наличии конкурирующих с управлением моментов. Ко вторым следует отнести прежде всего то, что прямо конкурирует с правовым регулированием — правонарушения, которые являются специфическим результатом «теневого» управления. В качестве препятствий этого рода может выступать и противоречивость»» (коллизионность, конфликтность) правовых средств, которая ведет к их нейтрализации. Если один фактор способствует наступлению определенного результата, а другой препятствует этому (хотя и направлен на достижение другой социально полезной цели), действие их может взаимно нейтрализоваться.
К первым следует отнести такие моменты, отсутствие которых тоже превращается в препятствие. Другими словами, препятствием является не только то, что мешает (что присутствует), но и то, что не хватает (отсутствие решающего юридического факта, пробел и т.п.). В зависимости от того, со стороны какого субъекта права они исходят, препятствия можно разделить на препятствия, чинимые отдельными гражданами, общественными организациями и т. п., и препятствия, чинимые государственными структурами. Так, если гражданин совершает правонарушение, он тем самым чинит препятствия удовлетворению интересов других контрсубъектов. Органы же государственной власти и управления тоже нередко чинят препятствия законному удовлетворению интересов различных субъектов права. Например, в условиях повальной суверенизации местная власть, желая защитить собственные областные и краевые рынки, устанавливала зачастую искусственные перегородки (незаконные и необоснованные запретительные меры) на вывоз производимых на ее территории товаров. Между тем рынок не знает границ. Он может развиваться лишь при свободном движении любых ресурсов —материально–технических, трудовых, финансовых и т. п. Поэтому такие решения властей — тромбы, препятствующие току крови в живом социальном организме, покушающиеся на интересы предпринимателей, хозяйствующих субъектов и т. д. В зависимости от того, в каком правовом акте они содержатся, можно выделить препятствия, содержащиеся в нормативных и правоприменительных актах. В качестве примера первого можно привести издание неправомерного законодательного акта, ущемляющего правовые возможности личности (необоснованно усложняющего порядок реализации прав и свобод, обязывающего предоставлять не предусмотренные законом справки, документы и т.п.) .
Примером второго можно назвать «следственные тормоза». Когда говорится о том, что «включили следственные тормоза», «спустили дело на тормозах» и т.д., обычно подразумевается правоприменительный акт незаконно и необоснованно застопоривший машину предварительного следствия, правосудия. В понятие «следственные тормоза» можно включить, в частности, отказ в регистрации преступлений и в возбуждении уголовного дела, несмотря на достаточные к тому основания, незаконные приостановления хода предварительного следствия, прекращения уголовных дел. В последние годы эти противоправные инструменты используются довольно широко, особенно работниками милиции.
Подобное состояние дел обязывает внимательнее взглянуть на «следственные тормоза», требует всестороннего изучения рассматриваемого понятия. В этой связи попытаемся подробнее охарактеризовать данную разновидность препятствия. Дело в том, что в целях упорядоченного воздействия на ход расследования следователь вправе принимать правоприменительные акты, где могут устанавливаться в том числе и правовые ограничения. Последние, в частности, необходимы для того, чтобы воспрепятствовать действиям тех или иных лиц, преградить путь необоснованным и негативным тенденциям, приостановить или, наконец, прекратить уголовное дело. Так, статьи 5, 6, 61 и другие УПК РФ, регламентирующие прекращение уголовного дела в связи с различными обстоятельствами, ст. 113 («Отказ в возбуждении уголовного дела»), ст. 208 («Основания к прекращению уголовного дела») и т. п. служат в случае необходимости нормативно–правовой основой для правоприменительных актов, содержащих ограничения.
Однако данные процессуально–правовые ограничения могут при наличии определенных причин (нарушениях принципа разделения властей, выражающихся в «телефонном праве» и прочем давлении на работников правоохранительных органов; несовершенстве критериев оценки деятельности следователей, воплощающееся в процентомании; недостаточности условий для раскрытия преступлений, нехватке кадров, защите «чести мундира», коррумпированности, подкупа, взяток и т.д.) деформироваться и превратиться в дефектные, противозаконные ограничения, уже препятствия, «теневое» управление. Именно в этом случае речь идет о «следственных тормозах».
«Следственные тормоза» могут возникать и в связи с неудовлетворительной правовой урегулированностью отдельных общественных отношений. Так, в трудовом законодательстве в недавнем прошлом отсутствовали гибкие и совершенные механизмы решений кадровых проблем, в результате чего на практике для того, чтобы избавиться от работника, на вооружение был взят метод компрометации его вышестоящей инстанцией. Его не увольняли, потому что формально нельзя было это сделать, не позволял КЗоТ РСФСР, а возбуждали против него уголовное дело. И следователи в данной ситуации — вольно или невольно — выступали только как инструмент решения чужих кадровых конфликтов. «Сколько интересных судеб погребено в следственных отвалах — неизвестно, — пишет В. Надеин, — такой статистики нет. Возбуждение дела — сокровенный, чуть ли не интимный процесс уголовного преследования. Громко начатое и тихо закрытое под любым из множества благовидных предлогов... «возбужденное дело» ломает хребты, не оставляя следов. Служебная интрига плавно спускается на следственных тормозах» .
Думается, не случайно возник и сам термин «следственные тормоза», который точно отражает суть рассматриваемого явления. Ведь согласно толкованию С. И. Ожегова «спустить на тормозах что–нибудь» в .переносном смысле слова означает «уладить что–нибудь неприятное тихо, без шума». В зависимости от их характера препятствия классифицируются на противозаконные стимулы и противозаконные ограничения. Привилегии (незаконные льготы), взятки и т. п. выступают в виде примеров первых. Произвольные запреты, необоснованные обязанности и наказания — пример вторых. Таким образом, препятствия весьма многообразны и встречаются на самых различных уровнях.
Классификация препятствий имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение, ибо позволяет видеть в комплексе то, что может снизить степень эффективности правового воздействия, а значит и утверждать «победу» дефектности, вредных возмущающих воздействий и «теневого» управления. Исходя из этих многообразных и разноуровневых потенциальных и реальных препятствий, субъект управления (законодатель, правоприменитель) может более оптимально формулировать алгоритм управления, упреждая тем самым воздействие вредных факторов на систему.
3. Оптимизация правового воздействия как проблема преодоления препятствий. Термин «оптимальный» означает «наилучший», «совершенный», «наиболее благоприятный». Отсюда оптимум — это максимум эффекта при минимуме затрат, потерь при преодолении препятствий в конкретных условиях времени и пространства.
Стремление к оптимизации — закономерность человеческой деятельности. Оно выражается и в сфере информационно–психологического действия права, что связано в конечном счете с созданием при помощи юридических средств режима наибольшего благоприятствования для нравственных и правомерных интересов субъектов. Оптимизировать процессы правового стимулирования и правового ограничения — значит максимально повысить их эффективность при данных условиях и существующих препятствиях. Поэтому оптимальность является своеобразной кульминационной точкой (апогеем) эффективности правовых стимулов и правовых ограничений.
В связи с тем, что эффективность правовых стимулов и правовых ограничений наступает в результате их борьбы с препятствиями, основные пути ее повышения будут зависеть от силы и разнообразия последних. Учитывая такие общие законы управления (кибернетические по своей сути), как закон необходимого разнообразия, закон соотношения стимулов и «антистимулов» (препятствий), можно сказать, что только более мощные и разнообразные правовые стимулы и правовые ограничения смогут стать действенными конкурентами препятствиям.
Закон соотношения стимулов и препятствий, отмечается в литературе по кибернетике (где стимул, как известно, понимается в социологическом, а не информационно–психологическом смысле, то есть более обобщенно — в виде суммы всех управленческих воздействий — и собственно стимулов, и ограничений) состоит в том, что в процессе управления при достижении намеченных результатов для преодоления препятствий (со стороны возмущающих воздействий внешней среды) управляющая подсистема должна использовать разнообразные стимулы, мощность которых должна превышать мощность препятствий.
Эту же мысль можно выразить с помощью иной терминологии. При этом суть остается неизменной. «Эффективное, оптимальное управление общественными процессами, — подчеркивает А. Д. Урсул, — возможно лишь на основе использования ценной информации и блокирования неценной, вредной». Здесь под термином «ценная информация», как раз и имеются в виду такие информационно–психологические средства, как стимулы и ограничения, а под «неценной, вредной» информацией — препятствия (или, как их еще называют, «шумы»). В правовых средствах, обладающих социальной силой, энергией, как верно отмечает С. С. Алексеев, «заложены такие возможности, такие потенции, которые позволяют справиться с трудностями, преодолеть препятствия, обеспечить решение назревшего жизненного вопроса». Следовательно, оптимизировать процесс правового стимулирования и правового ограничения можно лишь преодолевая препятствия, стоящие на их пути, что одновременно ведет и к оптимизации информационно–психологического действия права в целом.
3.1. Преодоление препятствий на уровне правотворчества. Законодателю важно учитывать, что у правового регулирования, как и у всякого иного управленческого процесса, есть свой предел в преодолении препятствий, есть определенный потенциал, который не является бесконечным. Ведь само правовое регулирование зависимо от других факторов — уровня развития экономики и культуры, науки и информационных технологий, политических и религиозных особенностей, самобытности и традиций народа.
Правовое регулирование, в частности, не может напрямую (непосредственно) повлиять на препятствия внешней среды, не поддающиеся управлению: стихийные бедствия, климатические условия, погодные явления и т. п. Разумеется, нельзя правовыми ограничениями сдержать (блокировать) снегопад, мороз, постоянные наводнения на определенной территории страны, где также необходимо осваивать природные ресурсы с помощью человеческого труда. Не даст большого эффекта и закрепление в нормах права ограничений в отношении людей, вынужденных действовать (трудиться) в названных условиях, ибо принуждением, насилием, угрозой невозможно эффективно решать подобные проблемы, так как это проблемы не охраны общественных отношений, а их развития, которые решаются лишь на основе заинтересованности. Поэтому, воздействуя на человека правовыми стимулами (устанавливая систему льгот, преимуществ, поощрений и тем самым заинтересовывая его в определенном поведении при таких внешних неблагоприятных условиях среды), законодатель, опять же учитывая экономические и другие факторы, может достигнуть поставленных целей. Правовое регулирование ведет постоянную борьбу и с таким препятствием, как «теневое» управление, которое может осуществляться с помощью противоправных стимулов и противоправных ограничений. Дело в том, что в жизни, если не действуют по каким–либо причинам правовые стимулы и правовые ограничения, действуют противоправные, так же как «общественная функция, если она не выполняется нормально, законно (официально), будет выполняться иначе — путем социального отклонения». Вредное разнообразие, помехи, конкурируя с правовым регулированием, могут вовлекать те же интересы в сферу своего влияния и тем самым препятствовать их полноценной реализации, уводить социальные связи из состояния упорядоченности. Согласно ст. 42 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» «лица, препятствующие свободному осуществлению гражданином Российской Федерации его права на участие в референдуме Российской Федерации путём подкупа, обмана, применения физического насилия или угрозы его применения, подлога документов референдума Российской Федерации, заведомо неправильного подсчёта голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, или иным путём, либо препятствующие работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума Российской Федерации и работе членов указанных комиссий, а также законной деятельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации либо препятствующие выполнению решения, принятого на референдуме Российской Федерации, несут административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами». Здесь отмечены препятствия и в виде противоправных ограничений, осуществляемые «путем обмана, насилия, угроз», и в виде противоправных стимулов, реализуемых путем «подкупа». Если при действии последних (как, собственно, и при любом другом стимуле) работают механизмы заинтересованности, обещание выгоды, специфического вознаграждения и т. д., то при действии первых (как, собственно, и при любом другом ограничении), наоборот, механизмы страха и принуждения. Обычно для локализации противоправных ограничений используются ограничения правовые, нейтрализующие их силу, «уводящие» действия субъектов в правомерное русло. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 14 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» «должностные лица и граждане, препятствующие выполнению общественными объединениями и гражданами их экологических прав и обязанностей, вытекающих из Конституции и настоящего Закона, привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации». Причем важно, чтобы неблагоприятные последствия от правовых ограничений были больше, чем возможная выгода, получаемая правонарушителем в результате неправомерных действий, что необходимо делать, разумеется, в оптимальных режимах. Об угрозе неблагоприятных последствий, сопряженной с наказанием, писал Г. Ф. Шершеневич. «Если у лица, подчиненного власти, сохраняется свобода действий, выбор между которыми определяется сильнейшим мотивом, то задача норм права состоит в том, чтобы оказать воздействие на волю этого лица, вызвать сильнейший мотив в пользу требуемого поведения. Государство, в своей правовой нормировке, стремится вызвать такой мотив угрозою невыгодных последствий в случае совершения действий, несогласных с его требованиями... Придется делать выбор между тем страданием, которое ожидается при отказе от удовольствия, соединенного в представлении с действием, запрещенного правом». Однако, если угроза неблагоприятных последствий не «сработала», иначе говоря, если общепредупредительное воздействие не смогло сдержать субъекта от правонарушения и не смогло побудить к правомерному поведению, тогда вступает в силу само наказание данного субъекта уже в качестве специальной превенции. «Устрашение, — подчеркивал Г. Ф. Шершеневич, — достигается как общим предупреждением, содержащимся в уголовном законе, так и впечатлением от исполнения наказания в отношении тех, кого угроза не удержала».
В отношении же противоправных стимулов необходимо, чтобы благоприятные последствия от правовых стимулов (причем не обязательно только материального характера) были больше, чем возможная выгода правонарушителя. Тем самым дезактивируются противозаконные стимулы, выбивается почва у правонарушителей для положительных эмоций, для удовлетворения своих интересов противоправным путем. Противозаконные воздействия потеряют в основном свою привлекательность и не будут уже «манить» к себе с такой силой. Иначе говоря, нужно создать в нашем законодательстве такое положение, когда соблюдение закона будет выгоднее его нарушения. Пока же действующее законодательство (и главным образом в сфере экономики, бизнеса, приватизации, аграрной области и других) не соответствует данным требованиям, потому и проигрывает «теневому» управлению, препятствиям.
Для выхода из создавшегося положения важно резко усилить юридическую и экономическую гарантированность правовых средств, то есть повысить уровень вероятности в достижении блага и снизить уровень вероятности в воспрепятствовании этому процессу. Само слово «гарантия» означает, как известно, условие, обеспечивающее что–либо, снимающее или не допускающее возможные помехи, препятствия, а сущность юридической гарантированности состоит в широком содействии субъекту, в беспрепятственности, устранении того, что мешает и может помешать осуществлению правовых предписаний, а значит, и удовлетворению правомерных интересов. Другими словами, необходимо усиление гарантий, которые препятствуют препятствиям и, следовательно, снимают стихийность и произвольность, обеспечивают более высокую степень ценности правовых стимулов и правовых ограничений, а отсюда и закономерное прогрессивное развитие системы, ее упорядочение. В теории управления сформулирован и обоснован вывод о том, что поведение человека обусловлено не только ценностью цели, но и вероятностью ее достижения (А.И. Гутштейн).
Социальная ценность (как причина) и условия эффективности правовых стимулов и правовых ограничений определяют рубежи — меру, за пределами которой эффективность превращается в свою противоположность — дефектность. Мера, следовательно, выступает определенным критерием, отграничивающим первое от второго. О значимости «меры» писали еще древние философы (Солон, Клеобул, Фалес, Демокрит, Аристотель и др.), подчеркивая, что вещь, перейдя определенные границы, превращается в свою противоположность. Такой переход может совершаться в тех случаях, когда нарушается мера, когда допускается преувеличение и абсолютизирование какого–либо явления или одной из его сторон, которая доводится «до крайности», когда–либо игнорируется вторая необходимая сторона явления, либо необходимые для его развития условия. В таких случаях полезные замыслы могут превратиться во вредные, положительные в отрицательные и т. п.
То же происходит и с юридическими средствами, в том числе с правовыми стимулами и правовыми ограничениями. В общественной жизни, отмечал Г.В. Плеханов, «всякое правовое учреждение рано или поздно превращается в свою собственную противоположность: ныне оно способствует удовлетворению известных общественных нужд; ныне оно полезно, необходимо именно ввиду этих нужд. Потом оно начинает все хуже и хуже удовлетворять эти нужды; наконец, оно превращается в препятствие для их удовлетворения; из необходимого оно становится вредным и тогда уничтожается». Правовое стимулирование при нарушении меры может трансформироваться в свою противоположность — препятствие. Классической иллюстрацией может выступать случай, имевший место в нашей хозяйственной практике в относительно далеком прошлом. В 20–х годах для пожарных была введена новая система оплаты труда — за продолжительность времени, в течение которого каждый участвовал в тушении пожара. С точки зрения здравого смысла против такого порядка, казалось бы трудно возразить, ибо величина подлинно рабочего времени равна продолжительности тушения пожара. Сначала пожарные поступали по–прежнему, всеми силами пытались быстрее погасить огонь. Вскоре они, однако, обнаружили, что чем расторопнее тушат пожар, тем меньше заработная плата. Тогда стали «растягивать» время, а трудовая задача превратилась в свою противоположность: чтобы не остаться без заработной платы, нужно было как можно более продолжительное время поддерживать огонь на загоревшемся объекте. Дело окончилось тем, что когда не стало работы (соответственно и заработной платы), пожарные совершили поджог.
Нечто подобное происходит и с правовым ограничением. Так, при нарушении меры наказания — расширении и ужесточении их, без необходимых условий — можно получить противоположные результаты.
Однако вопрос об эффективности и дефектности правовых стимулов и правовых ограничений должен решаться индивидуально: в каждом конкретном случае, в связи с определенной ситуацией, местом и временем, ибо самое хорошее средство при некоторых обстоятельствах будет самым плохим. Важно суметь определить ту необходимую и допустимую грань, переступив которую, мы начинаем движение к дефектности.
Исторический опыт предостерегает против нежелательных крайностей — как избыточности ограничений, так и недостатка стимулов, и наоборот. Для каждого этапа развития общества объективно существует некий, по справедливому мнению Г. В. Мальцева, праворегуляционный оптимум. Выясняя пределы данного оптимума (меры), законодатель определяет границы правового стимулирования и правового ограничения, что позволяет, во–первых, избрать для правового регулирования действительно нужные, актуально работающие правовые стимулы и правовые ограничения; во–вторых, «вызывать» к жизни такое поведение, которое необходимо, полезно, правомерно, и, в–третьих, не распространять сферу действия правовых стимулов и правовых ограничений на такие поступки, регулировать которые право не в состоянии. Оптимальная мера эффективности правовых стимулов— максимально возможная в данных условиях реализация правомерных интересов наибольшего числа субъектов. Оптимальная же мера действенности правовых ограничений — максимально возможное сдерживание осуществления противозаконных интересов наибольшего числа субъектов. Причем от качества того или иного правового стимула и правового ограничения будет зависеть количество соответственно побужденных и сдерживаемых ими лиц. Для того, чтобы правовые стимулы и правовые ограничения были эффективными, правотворческий орган должен постоянно модифицировать их систему с учетом изменения различных факторов (в первую очередь — экономических и социальных). Важно законодателю учитывать и временной износ данных юридических инструментов. Так, материальное поощрение, если оно остается на одном и том же уровне, со временем теряет свою стимулирующую нагрузку.
Необходимо знать и то, что правовые стимулы и правовые ограничения имеют не только «светлые» стороны (например, поощрение, стимулируя одни действия, одновременно позитивно ограничивает другие, а наказание, ограничивая одни, одновременно негативно стимулирует другие), которые приносят определенный побочный эффект, но и оборотные «теневые» стороны с побочным дефектом (отрицательным результатом). Так, материальная заинтересованность без должного сочетания с моральной может не только стимулировать добросовестное и честное отношение к труду, но и при определенных условиях толкать людей на поступки, противоречащие интересам общества, нравственности, законам. Современная действительность, характеризующаяся региональным эгоизмом, ростом экономической преступности, ярко подтверждает это.
Запрет же, выступая разновидностью правового ограничения, может в отдельных случаях провоцировать, более того, стимулировать нарушение других правовых норм и сдерживать поведение правомерное. «Правовые запреты, — пишет А. Г. Братко, — вызывают появление у лица сдерживающих мотивов определенного поведения. Вместе с тем встречаются правовые нормы с прямой и обратной мотивацией. Это означает, что в некоторых ситуациях запреты, вместо сдерживающих мотивов, могут вызвать побуждение к конфликтному поведению».
Или, взять наказание, которое тоже выступает в качестве правового ограничения. Нужно реально смотреть на него, ибо оно несет в себе, как и любое другое явление, не только положительные, но и отрицательные моменты. Если учитывать, что наказание призвано сдерживать правонарушения и стимулировать правомерное поведение, то побочными (нежелательными) его моментами могут быть, с одной стороны, общее снижение социальной активности индивида, ибо наказание — ограничение, которое сдерживает не только негативную, но зачастую позитивную активность, а с другой стороны — побуждение к последующей преступной деятельности, направленной на достижение вновь возникающих (теперь уже в связи с совершенным преступлением) целей: устранить свидетелей, следы преступления, скрыться, спрятать ценности и т. д.
Однако данные побочные дефекты не могут поставить под сомнение необходимость самих правостимулирующих и правоограничивающих средств. Искусство законодателя сводится в том числе и к тому, чтобы минимизировать подобные негативные результаты.
Отсутствие правовой регламентации и недостаточная упорядоченность самих правовых норм также выступает в качестве препятствия, что тоже необходимо преодолевать на уровне правотворчества в целях оптимизации правового стимулирования и правового ограничения. Так, отсутствие в России специального Закона о регулировании лоббизма «отказывает в действенности» целому ряду правовых ограничений: запрету чиновникам на предоставление протекционистских налоговых и иных льгот хозяйствующим субъектам, обязанности чиновников предоставлять декларации о доходах, юридической ответственности за незаконные управленческие решения в интересах тех или иных лоббистских групп и т. п.
Вместе с тем, вероятно, пришла пора в целях повышения эффективности многих стимулирующих средств наряду с фиксацией отдельных новых стимулов в праве, взглянуть на проблему более широко и перенести ее разрешение в плоскость систематизации законодательства. В частности, почему бы не кодифицировать законодательство о наградах, которое находится на стыке конституционного, трудового, гражданского права и в котором уже четко обозначаются общая и особенная части, вычленяется наградной процесс. Или почему бы, например, не инкорпорировать по тематическому принципу нормативные акты (а затем и опубликовать для всеобщего сведения и контроля за их соблюдением), посвященные льготам и поощрениям для высших должностных лиц, включая Президента и всех иных государственных служащих. Тем более, что в этом деле есть уже определенные наработки. Так, опубликован сборник нормативных актов «Льготы в России», который выступает своего рода первой попыткой систематизировать нормативные акты о льготах для различных социальных категорий наших граждан: для семей, имеющих детей; участников и инвалидов Великой Отечественной войны; участников войны в Афганистане и других военных действий за пределами России; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы Чернобыльской АЭС.
Учитывая, что правотворчество — есть процесс формирования юридически значимой информации, правовые стимулы и правовые ограничения, выступающие выражением этой информации, должны достаточно полно и точно отражать суть управляющего воздействия. Вот почему одним из немаловажных условий повышения их эффективности является создание конкретной и четкой, понятной и доступной каждому гражданину системы стимулирования и ограничения в праве, нацеленной на решение наиболее актуальных задач личности и общества.
Так, в п.п. «и» и «к» ст. 61 УК РФ обстоятельствами, смягчающими наказание названы: явка с повинной, активное способствование раскрытию преступления, изобличению других соучастников преступления и розыску имущества, добытого в результате преступления, добровольного возмещения имущественного ущерба и морального вреда, причинённых в результате преступления, иные действия, направленные на заглаживание вреда, причинённого потерпевшему. Эти факторы, бесспорно, выступают в качестве правовых стимулов, ибо побуждают лиц, совершивших преступления, к уменьшению тяжести вредных последствий, способствованию органам правосудия в раскрытии преступлений и заглаживанию причинённого потерпевшему вреда. У обвиняемого тем самым появляется юридическая заинтересованность в улучшении своего правового положения, реальная надежда на снижение срока уголовного наказания.
Однако данные стимулирующие средства действуют пока недостаточно результативно, ибо отсутствует конкретная регламентация, определяющая обязанность суда смягчить наказание, конкретные юридические последствия для подобного рода обвиняемых и т.п. Ведь любой стимул (в том числе и правовой) оказывает наиболее действенное влияние на развитие правовой активности личности лишь тогда, когда он конкретно и четко выражен в законе.
Преимущество правотворчества, как целенаправленного процесса, заключается в возможности предвидения препятствий и факторов их преодоления. Для наиболее полного выполнения целей законодательная власть должна активнее применять моделирование различных социальных процессов на основе достижений компьютеризации. Законодатель при осуществлении моделирования должен прогнозировать, с одной стороны, степень социальной ценности будущих управленческих решений, а с другой — препятствия, которые могут встать на их пути с конкретными контрмерами по упреждению данных препятствий.
3.2. Преодоление препятствий на уровне правоприменения. Нормативно–правовое регулирование позволяет реализовывать лицам свои права и обязанности без «привлечения сил» правоприменения лишь в одном случае: при беспрепятственном удовлетворении общественных интересов в охране и защите, олицетворяющих собой границы правопорядка, и интересов контрсубъектов в правоотношении.
Попробуем расшифровать эту формулу. Известно, что механизм правореализации функционирует в единстве двух его моментов — юридического (форма — правовые средства) и социального (содержание — интерес и его удовлетворение). Социальные моменты, будучи содержанием, являются ведущими, основными. Однако одно остается непонятным: почему практически все авторы при классификации форм реализации норм права упор делают именно на правовые средства.
Тут достаточно привести лишь две наиболее распространенные классификации, которые с минимальными поправками признают большинство ученых–юристов. С точки зрения содержания реализуемых норм и соответствующего им поведения, рассматриваемая деятельность, выступает или как соблюдение норм (исполнение пассивных обязанностей), или как исполнение их (т.е. обязанностей по активному поведению), или как использование (осуществление субъективных прав). По форме правореализующая деятельность дифференцируется на властную и невластную. И хотя классификации вполне обоснованы и имеют право на существование, ни одна из них не отражает содержательных моментов, ибо сосредоточены на формально–правовых. Они не отвечают на главный вопрос: удовлетворился или не удовлетворился в той или иной форме реализации интерес субъекта или общественный интерес в охране и защите, а если не удовлетворился, то какие препятствия не позволяют этого сделать?
Здесь уже не обойтись без исследования содержательных моментов, которые наиболее полно смогут объяснить ситуацию. В этой связи есть смысл предложить еще одну, кроме вышеназванной, классификацию форм реализации, в зависимости от содержательных, материальных, а не правовых критериев. По такому критерию можно выделить две формы: первую условно назовем беспрепятственной, вторую — применением.
Приведем некоторые аргументы. Тут нам поможет названная выше классификация форм реализации права в зависимости от их деления на запрещающие, обязывающие и управомочивающие. Это широко известные соблюдение, исполнение и использование. Как же проявляются в них содержательные моменты и что есть общего в этих содержательных моментах? При соблюдении субъект воздерживается от совершения действий, запрещенных нормами права. Он не осуществляет при этом свои собственные интересы, отличные от общественных интересов в охране и защите, а также от интересов контрагентов, и тем самым не ставит препятствий при их удовлетворении. При исполнении обязанностей субъект должен активными действиями удовлетворять интересы контрагента и общественные интересы в охране и защите и не ставить им препятствий в какой–либо форме (невыполнение, частичное невыполнение обязанностей, удовлетворение своих интересов, противоречащих интересам контрагента и т. п.). Используя право, субъект получает пользу, благо, ценность, удовлетворяет личные интересы. При этом он не должен препятствовать, мешать удовлетворению интересов других субъектов, а также общественных интересов в охране и защите, иначе произойдет злоупотребление правом.
Анализ перечисленных форм реализации позволяет выявить одну закономерность, сделать обобщение: во всех формах субъект не должен препятствовать удовлетворению общественных интересов в охране и защите, а также интересов контрагентов. В принципе здесь имеет значение лишь одно, чтобы на пути осуществления данных интересов не ставились помехи и чтобы они могли быть свободно удовлетворены. Это то общее, что их объединяет, что позволяет синтезировать такие, на первый взгляд, совершенно различные формы реализации в одну — беспрепятственную форму. Без подобных препятствий реализация прав, запретов, обязанностей осуществляется в допустимых пределах, для нее достаточно лишь правовых норм. Эффективность нормативного правового регулирования, отмечается в литературе, прежде всего «проявляется в «бесшумном», беспрепятственном развитии правоотношений, в сохранении и упрочении правопорядка без вмешательства правоприменяющего органа».
Однако зачастую беспрепятственная форма реализации права не удается. И тогда возникает потребность в такой форме реализации правовых норм, как применение. «Включение» правоприменения означает, что на пути удовлетворения интересов личности и общественных интересов в охране и защите лежит какое–либо препятствие, помеха. Причем речь идет о всех возможных препятствиях, которые могут помешать, не допустить удовлетворение интересов, а не только о правонарушениях. Важно видеть различную природу данных препятствий и не замыкаться лишь на крайне негативных. Правоприменение призвано убрать их с «дороги движения» интересов и тем самым восстановить нарушенное гомеостатическое состояние системы либо придать дополнительный импульс развитию определенных общественных отношений.
«Сущность правоприменительных актов, – отмечает В.В. Лазарев, – составляет то, что это индивидуализированное конкретное веление, снимающее препятствие (оказывающее помощь) в реализации правовой нормы определёнными субъектами». Когда же конкретно, при наступлении каких препятствий начинает действовать правоприменительный орган?
Обобщив причины, вызывающие необходимость правоприменительной деятельности, В. М. Горшенев пришел к верному, на наш взгляд, выводу о том, что таких причин как минимум две. Во–вторых, правоприменительная деятельность становится необходимой тогда, когда без соответствующих властных действий уполномоченных органов вообще не могут возникнуть или измениться ряд субъективных прав и юридических обязанностей (правонаделительная функция). Во–вторых, правоприменительная деятельность вызывается обстоятельствами, выражающимися в наличии либо реальной опасности правонарушения, например, спор о праве гражданском, либо прямого правонарушения (правоохранительная функция). В принципе здесь показаны основные причины возникновения правоприменительной формы. Наша задача — рассмотреть каждую из них и выявить те помехи, которые сдерживают управленческий процесс. Итак, первая причина: когда субъективные права и юридические обязанности не могут возникнуть без властной деятельности компетентных органов. Первой она является прежде всего потому, что «наиболее значителен «удельный вес» правоприменительных актов именно в сфере использования субъективных прав, возможностей, вытекающих из дозволений», а также в сфере «исполнения возложенных на субъекта обязанностей».
Какое же основное препятствие мешает возникновению здесь субъективных прав и юридических обязанностей без соответствующих властных действий уполномоченных на то органов?
Препятствие это необходимо рассматривать с двух точек зрения: с содержательной (социальной) и с формальной (правовой). С точки зрения содержания препятствием тут будут выступать неудовлетворение собственных интересов субъектом, а также общественных интересов. В формально же правовом смысле препятствия выражаются в отсутствии решающего юридического факта.
Например, право гражданина на получение пенсии по старости неосуществимо без вынесения соответствующего правоприменительного акта. Процесс удовлетворения интересов лица, как содержание правореализации, прерывается (препятствуется) здесь невозможностью предоставления в нормах права определенных юридических форм. Ведь заранее «установить» оптимум в норме практически нереально, ибо никакое общее правило поведения не в состоянии охватить всего многообразия социальных связей, учесть их особенности, что и выступает объективной основой препятствования дальнейшему движению интересов субъектов права и что снимается только на уровне правоприменения. Получая наиболее полную информацию о ситуации, оценивая и контролируя правомерность выполнения предварительных условий (юридических фактов), правоприменитель находит для урегулирования конкретного общественного отношения соответствующие средства, воплощающиеся в индивидуальном решении. Правоприменительный акт представляет собой основной элемент совокупности юридических фактов, без которого не может реализовываться конкретная правовая норма. Он всегда носит решающий характер, ибо заключается в правоприменительном решении и требуется в самый «последний момент», когда уже есть в наличии другие юридические факты. Так, в нашем случае для получения пенсии по старости акт применения необходим тогда, когда налицо нужный возраст, стаж и заявление, то есть уже имеются три других юридических факта. Правоприменительный акт скрепляет их в единый юридический состав, придает им достоверность и влечет возникновение персональных прав и обязанностей, преодолевая тем самым препятствия и создавая возможность удовлетворения интересов соответствующих граждан.
Вторая причина возникновения правоприменения связывается с обстоятельствами, выражающимися в наличии либо реальной опасности правонарушения, либо прямом совершении правонарушения. С точки зрения содержания препятствием здесь, как и при первой причине, будет являться неудовлетворение личных интересов субъекта, а также общественных интересов в охране и защите. С точки же зрения формально–правовой препятствия различаются. Если в первом случае в качестве препятствия выступает отсутствие решающего юридического факта, то во втором, напротив, его наступление.
Оспаривая право конкретного лица либо совершая правонарушение, субъект блокирует тем самым удовлетворение интересов своих контрагентов, что с неизбежностью должно влечь за собой наступление определенных юридических последствий. В частности, при невыполнении обязанностей правовые ограничения, сдерживающие интересы обязанных лиц, трансформируются в противоправные ограничения (уже препятствия) осуществлению интересов управомоченного. Случившееся — основа правовой конфликтной ситуации, свидетельствующая, как правило, о невозможности обычными средствами удовлетворить интерес управомоченного. Эти нарушения, будучи юридическими фактами, влекут за собой возникновение охранительных правоотношений. В таких условиях управомоченный имеет еще одно средство: право на защиту, с помощью которого он возбуждает (либо возбуждают специальные органы) правоприменительный процесс. Возникшее из факта правонарушения, право на защиту содержит в себе материальное требование субъекта к правонарушителю по поводу незаконного сдерживания удовлетворения своих интересов. Субъективное право на защиту выступает здесь в качестве возможности посредством юрисдикционных органов применить в отношении обязанного лица меры государственного принуждения с целью устранения препятствий в реализации стремлений личности. «Власть субъекта права в том и заключается, — отмечал Г.Ф. Шершеневич, — что, в случае противозаконного препятствования ему в осуществлении его интереса, он может обратиться к власти государства».
Нарушившая сторона в рамках охранительных правоотношений приобретает новый статус, где на первом месте выделяется юридическая обязанность, выражающаяся в необходимости претерпеть применяемые к ней меры принудительного свойства. Поэтому охранительное правоотношение построено по типу властеотношения, в котором юрисдикционный орган применяет власть с целью создать все необходимое для восстановления справедливости, для удовлетворения неудовлетворенного (по причине правонарушения со стороны обязанного лица) интереса управомоченного. Без власти, без силы, без принуждения снять помехи бывает просто невозможно.
«У государства, – отмечал Г.Ф. Шершеневич, – есть готовность оказать содействие, а у частных лиц есть вследствие этого возможность обращаться к государству за содействием в устранении препятствий при осуществлении признанных интересов, если такие препятствия исходят от других лиц, подчинённых, постоянно или временно, той же государственной власти. Эта возможность обращения к государству за содействием и даёт ту обеспеченность интересам, которая придаёт им правовой характер». Оказывая правоограничивающее воздействие с помощью принудительных элементов (мер защиты и мер ответственности), правоприменитель сковывает интересы обязанного лица (нарушившей стороны) и на этой основе дает возможность удовлетвориться либо доудовлетвориться интересам управомоченного субъекта.
3.3. Взаимообеспечение правотворческого и правоприменительного процессов. Разумеется, существуют «свои» препятствия и в сфере правоприменения, которые преодолеваются как на уровне самого правоприменительного процесса, так и с помощью процесса правотворческого. Реестр таких препятствий весьма широк. Он включает в себя препятствия, связанные как с трудностями в финансовом и материально–техническом обеспечении в данной области, с низкой правовой культурой и непрофессионализмом правоприменителя, так и с коррумпированностью и злоупотреблением им властью. Обратим внимание на последнее, ибо именно от них в наибольшей степени страдает общество, человек.
Необходимо, по справедливому мнению В. И. Гоймана, определить причины того, «почему в механизме правового регулирования общественных отношений правоприменение во многих случаях выступает не стимулом, а препятствием распространения позитивной правовой активности граждан и их законных объединений, средством, не усиливающим, а сковывающим их правовую свободу и тем самым умаляющим реальную силу права». Так, печать неоднократно сообщала о преградах, которые приходилось преодолевать предпринимателям по самым различным поводам: регистрации документов, получении кредитов, аренды помещения и т. д. и т.п. Более того, верно замечено, что в современный период становится невыгодно работать; гораздо выгоднее (и прежде всего на уровне правоприменения) «создавать препятствия чужому труду», за снятие которых «хорошо платят: деньгами, «борзыми щенками», взаимной услугой».
Для того чтобы в максимальной мере снять возможности произвола, законодатель должен устанавливать в отношении правоприменительных органов жесткие процедуры, обязан обеспечивать эффективность индивидуально–правового регулирования процессуальными нормами. Ведь процедура является каналом перевода энергии государства на гарантирование от наступления стихийных и запланированных помех в реализации общественных отношений. Кроме того, важно четко зафиксировать компетенцию правоприменительных органов в законах на основе принципа разделения властей, исключающего концентрацию власти и ее узурпацию, приоритет силы над правом.
Взаимообеспечение правотворческого и правоприменительного процессов наиболее ярко проявляется в механизме правового воздействия, который под этим углом зрения можно понимать в качестве системы правовых средств, направленных на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. «Как известно, во всяком механизме, — писал Л. А. Тихомиров, — сила тратится на две задачи: преодоление инерции, трения, и т. п. препятствий, и на «полезную работу», ту, которая составляет цель механизма. Механизм тем более совершенен, чем выше процент силы, идущей на полезную работу».
В принципе механизм правового воздействия — это такая взаимоувязанная одной целью совокупность правовых средств, которая на каждой стадии по–своему создает благоприятные условия для движения интересов и с помощью соответствующих юридических инструментов пытается преодолевать стоящие на этом пути препятствия, избегая при этом значительных затрат. Иначе говоря, все элементы механизма правового воздействия (нормы права, юридические факты, правоприменительные акты, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей и т.д.) взаимогарантируют друг друга. Однако наиболее гарантирующими являются стадии, которые связаны с правоприменением и которые в нужный момент, подключаясь к регулированию нормативному, содействуют своими силами процессу удовлетворения интересов. Их соединение необходимо, ибо, взятые по отдельности, они сразу начинают демонстрировать свои «слабые стороны»: нормативное регулирование без индивидуального (без усмотрения) превращается зачастую в формализм, а индивидуальное регулирование без нормативного (без общих правил) — в произвол. И то, и другое — не на пользу ни государству, ни личности.
Вот почему механизм правового регулирования должен выражать такую взаимосвязь различных правовых средств, которая будет придавать управленческому процессу дополнительные преимущества. Если нормативная регламентация призвана обеспечить стабильность и необходимое единообразие в регулировании общественных отношений, вести их в твердые рамки законности, то индивидуальное регулирование — учет конкретной обстановки, своеобразия каждой юридической ситуации. Оптимальное сочетание разных управленческих подходов в одном механизме создает больше шансов на успех его действия, уменьшает сбои и остановки в его работе. Отсюда видно, что только взаимообеспечение правотворческого и правоприменительного процессов может создать устойчивые и надежные механизмы преодоления препятствий на различных уровнях юридической сферы. Нормативное правовое регулирование и правоприменение представляют собой две основные стороны механизма правового воздействия, и в этом смысле качественное правоприменение можно рассматривать в виде пути оптимизации нормативного регулирования, а качество последнего — в виде пути оптимизации правоприменения.
Кроме подобного взаимообеспечения важно, чтобы правовые стимулы и правовые ограничения оптимально сочетались со стимулами и ограничениями внеправовыми: экономическими, нравственными и т. п. Это необходимо по той простой причине, что сами юридические инструменты во многой зависят от данных внеправовых факторов и способны подчас только тогда эффективно действовать, когда их поддерживают и дополняют последние. К тому же есть целый ряд общественных отношений, на которые следует воздействовать не прямо юридически, а опосредованно — через экономику, культуру, мораль, через улучшение социальных условий. «Государство, — писал Г. Ф. Шершеневич, — может достигнуть желательных результатов не столько усилением правовой репрессии, сколько изменением социальных условий, определяющих поведение–граждан, не столько усилением мотивов, располагающих в пользу законного, поведения, сколько ослаблением мотивов, отклоняющих от законного поведения».
Приведем пример, подтверждающий данную истину. Так, ответы на вопрос: «Что привлекает молодежь в армию и какие причины являются препятствием к службе?», полученные в ходе социологического исследования, показали, «что стимулы, которые были заложены соответствующим указом о профессиональной армии — более высокая заработная плата, различные льготы, — пока срабатывают слабо. По всей видимости, эти стимулы должны быть дополнены чем–то еще, гораздо более значимым и весомым: воспитанием чувства гордости за свою Родину, например. Сейчас этот мотив, как явствует из опросов, лишь на пятом месте».
Таким образом, глубокое и всестороннее познание препятствий, влияющих на управленческие воздействия в современный период, выработка мер по их целенаправленному преодолению даст возможность не только своевременно вносить коррективы в правовую форму, но и определить тенденции ее развития, что будет являться хорошей основой для оптимизации правового стимулирования и ограничения, а значит по большому счёту и для повышения эффективности правового воздействия в целом.