Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
8. Формы государственного устройства и государственное управление.
8.1. Особенности федеративного устройства государства. 8.2. Го сударственный суверенитет. 8.3. Национальный компонент в госу дарственном строительстве и организации общества. 8.4. Гражда нин государства.
8.1. Особенности федеративного устройства государства
Вопросы данной темы принадлежат к числу самых сложных и дискуссионных в истории и теории российской государственнос ти. Российская государственность имеет действительную уни кальность (неповторимость), ибо *fe процессы миграции и взаи модействия многочисленных народов, которые происходили на данной территории евразийской равнины в течение по меньшей мере последнего тысячелетия, не обнаруживают себе аналогов нигде. Следовательно, и рассматриваться они должны как само бытные. Для теории особый интерес представляют исторические последствия этих процессов, поскольку именно они фиксируют ся в виде понятий и терминов, используемых для общения) опи сания, информационного обмена, обучения и передачи последу ющим поколениям.
Если не пытаться давним явлениям придавать современные очертания, что порой делается, то необходимо признать, что впе рвые проблема федерализма была поднята, обоснована, норма тивно определена и организационно реализована "отцами-осно вателями" США. Как раз разъяснения проекта американской Конституции 1787 года Александром Гамильтоном, Джоном Джеем и Джеймсом Мэдисоном и получили наименование "Фе дералист". С момента своего возникновения эта проблема носила государственно-правовой характер и связывалась с построением и распределением государственной власти, принадлежащей народу. В своем исходе федерализм понимался как комплексное явление и рассматривался в виде сочетания формы демократии, механиз ма конституционного правления, структуры самоуправляющегося общества. Об этом написано достаточно много.
В трактовке современных авторов концепция американского федерализма состоит в следующем: "Каждая единица правления действует в соответствии с условиями и сроками, определенными в Конституции, которая служит правовой хартией, закрепляющей разделение и распределение полномочий в этой единице правле ния. Определение в Конституции сроков полномочий и условий их осуществления происходит в результате принятия конституци онных решений; тот, кто осуществляет полномочия правления, не имеет власти устанавливать или изменять условия, закрепленные в Конституции. Ключевой признак демократии, по сути, заклю чается в том, что народ через процессы принятия конституцион ных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механиз мов^
С тех пор в более чем двадцати странах, где принято федера тивное устройство, сущность федерализма сводилась и сводится к следующим положениям, если обобщить естественные особен ности каждого государства. Это:
конституционно закрепленная форма государственного устрой ства, при которой составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и т.п.) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государственному уп равлению в различных сферах общественной жизни;
конституционный принцип распределения государственной власти) принадлежащей народу, по вертикали, при котором каж дый уровень организационной структуры, включая и местное
^См., например: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализд в истории России. Книга первая. М., 1992. С. 41 — 107.
^•Остром Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправ ляющееся общество? Пер. с англ. М., 1993. С. 63 — 64.
самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем властных полномочий;
конституционно согласованная составная часть механизма об щественного самоуправления в целом и конкретно по уровням, поскольку федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры;
конституционная (и организационная) гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная государствен ная власть способна как-то оберегать общество от попыток узур пации власти какой-либо структурой или личностью.
В истории России проблема федерализма возникла после Ок тябрьской революции 1917 года. О ней в Декларации прав трудя щегося и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 года было сказано так: "2) Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация (подчеркнуто мною. — Г.А.) советских национальных респуб лик". На Третьем Всероссийском съезде Советов была принята также резолюция "О федеральных учреждениях Российской Фе дерации". Высказанные в данных документах идеи позже закреп лены в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г., в кото рой во втором разделе в статье II устанавливалось следующее: "Советы областей, отличающихся особым бытом и националь ным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть об разованными областных объединений вообще (подчеркнуто мною. — Г.А.), стоят областные Съезды Советов и их исполни тельные органы.
Эти автономные областные союзы входят на началах федера ции в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику".
Намечались подходы к формированию федеративной россий ской государственности в форме Советов. Но они не получили практического развития. Пошло дробление некогда единой тер ритории на национальные государства. Восторжествовал принцип самоопределения наций вплоть до отделения и образования само стоятельного государства. Скорее всего он имел свои объектив ные основания, ибо вовлекал в соответствующие процессы мил лионы людей. В целом это очень сложный вопрос, относящийся к национальной проблематике, и он требует специального рассмот рения, чему посвящена большая научная литература. Здесь же идет разговор только о развитии идей и принципов федерализма.
16 марта 1918 г. М.
^Декреты Советской власти. Т. 1. 25 октября 1917 г. — 1957. С. 341. ^Съезды Советов в документах. 1917 — 1922 гг. Т. 1. М., 1959. С. 73.
Когда в 1922 году из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых было два фе деративных, образовался СССР, то его, наверное по инерции, продолжали считать федеративным государством. Хотя в учреди тельных документах — Декларации об образовании СССР и До говоре об образовании СССР — речь шла о союзном государстве. И в последующем во всех конституционных актах Союза ССР вплоть до его разрушения за субъектами Союза ССР — союзны ми республиками — признавались государственный суверенитет и право свободного выхода из СССР. А это с юридической точки зрения ^ризнаки не единого федеративного государства, а конфедерации. Своеобразно выглядела и РСФСР, которая вроде бы считалась федерацией, но в ней к внутренним государ ственным образованиям относились лишь автономные республи ки, статус административных автономий имели автономные об ласти и автономные округа, а остальные (и основные по населе нию и экономическому потенциалу) административно-террито риальные единицы (края, области) управлялись, как в унитар ном государстве, и более того, часто помимо государственных органов РСФСР напрямую союзными органами, так как преоб ладающая масса управляемых объектов считалась в союзном подчинении. Коротко говоря, все было соткано из серьезных юридических и организационных противоречий, что постоянно приводило к недоразумениям и напряжениям. Предоставлялась, не один раз, возможность исправить положение, четко и на де мократической основе отработать государственно-правовые ин ституты федеративного устройства СССР, но она так и не была использована.
Поэтому Россия только вступила на путь построения демо кратического, правового, федеративного государства. И многое на этом пути еще надо постичь, и немало "подводных камней" и "течений" предстоит преодолеть.
На пути становления России как подлинно федеративного го сударства сделано два важных шага, которые заслуживают ос мысления. Прежде всего, это подписание в марте 1992 года Фе деративного договора. Данный документ носит учредительный ха рактер, поскольку впервые в истории России он был подготов лен и подписан на равноправной основе полномочными пред ставителями органов государственной власти тех образований, которые выразили желание быть субъектами Федерации, и пол номочными представителями федеральных органов государст венной власти.
iq признаках конфедерации см.: Федерация в зарубежных странах. М. С. 6-7.
Это не было традиционное, идущее сверху вниз расширение прав или полномочий, а равноправное и компромиссное согла сование интересов общих (федеративных) и особенных (субъек тов Федерации). Заложена новая формула распределения, орга низации и реализации государственной власти, принадлежащей народу (принцип демократии), по всей территории страны. Не все поняли учредительную суть Федеративного договора, о чем будет речь идти ниже.
Второй шаг, практически продвинувший то, что было заложе но в Федеративном договоре, — принятие посредством всена родного референдума 12 декабря 1993 года Конституции Россий ской Федерации. В ее тексте сформулированы нормы, которые создают необходимые правовые основы для становления России как федеративного государства в современной интерпретации данного понятия . Особое значение принадлежит тому юриди ческому факту, что Конституция признала, с одной стороны, равноправие субъектов Российской Федерации между собой (ч.1 ст. 5), а с другой — равноправие всех субъектов во взаимоотно шениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст. 5). Это серьезный прорыв в демократизации государственно го устройства, имеющий своим источником равные права и сво боды человека и гражданина безотносительно места его прожива ния и специфических признаков.
Закрепление федерализма на уровне и в рамках Конституции Российской Федерации предполагает дальнейшее его разверты вание и конкретизацию в конституциях и уставах субъектов Фе дерации. Причем проблема заключается не в простом повторе нии конституционных записей, что и не несет в себе большого смысла, ибо Конституция Российской Федерации имеет "выс шую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации" (ч.1 ст. 15), а в выделении, осмыслении и нормативном регулировании особенного, а порой и уникального в жизнедеятельности равноправных и свободных людей на той или иной территории. Федерация состоится тогда, когда будут урегулированы всТе нюансы государственно-правово го взаимодействия Федерации в целом и ее субъектов, федераль ных органов государственной власти и органов государственной
1 К основным элементам федерализма, к примеру, относят: 1) договорный подход; 2) плюрализм институтов правления: 3) конституционное правление; 4) состязательность как способ урегулирования и разрешения конфликтов; 5) ак тивное участие граждан в общественной деятельности; 6) установление моделей взаимоотношений, присущих открытым обществам, и 7) способность к реформи рованию в условиях сложно организованного общества. См.: Остром В. Указ. соч. С.283.
власти субъектов Федерации, а также органов государственной власти субъектов Федерации и органов их местного самоуправ ления. Необходимо создание упорядоченного, внутренне согла сованного правового пространства Российской Федерации как по горизонтали — на всей ее территории, так и по вертикали — между различными уровнями правового регулирования. Но здесь порой вызывает различное толкование такое правовое явление, как суверенитет, и это требует его теоретического анализа.
8.2. Государственный суверенитет
Суверенитет принадлежит к числу сложных социальных обра зований, сыгравших и играющих в истории весьма противоречи вую и многозначную роль. Термин "суверенитет" используют для обозначения каких-то свойств экономики, социальной жизни, политических процессов, национальных групп и даже статуса че ловека. Причем иногда таким образом, что утверждение его в одном направлении тут же исключается подобным утверждением в противоположном. Необходимо четкое и точное описание сущности суверенитета.
Идеологом теории государственного суверенитета считается француз Жан Боден (1530—1596), автор обширного труда "Шесть книг о республике". Он связал суверенитет с государст венной властью и представил его в виде свойства государствен ной власти быть в обществе абсолютной, высшей и независимой силой. Определяя государство как правовое управление многими семействами и тем, что им принадлежит, Боден вносит в это оп ределение правовой принцип зависимости государственной власти от воли людей, составляющих данное государство, хотя и через волю монарха. Понятие государственного суверенитета с момен та его появления всегда имело конкретное содержание и кон кретную направленность: в то время учение о суверенитете госу дарственной власти было аргументом в борьбе светской государ ственной власти за освобождение от подчинения церкви (пап ской власти). В таком контексте можно рассматривать и оцени вать политические и правовые взгляды русских мыслителей Ф.Прокоповича (1681 — 1736), В.Н.Татищева (1686 — 1750), И.Т.Посошкова (1652 — 1726), которые немало сделали для ут верждения российского светского, просвещенного абсолютизма.
Понятие народного суверенитета, в обоснование которого вло жил свой талант француз Жан Жак Руссо (1712 — 1778), возник ло в процессе борьбы против абсолютистской монархической власти за утверждение прав так называемого "третьего" сословия (буржуазии). Народный суверенитет полагал, что источником го-
153
сударственной власти является не воля властителя (императора, короля и т.п.), а воля народа. Это связывало государство с наро дом и выступало основополагающим моментом демократии. Как считал Руссо, суверенитет всегда принадлежит народу и не может быть ограничен никакими законами. Тем самым народ ный суверенитет наполнял новым, демократическим содержани ем государственный суверенитет. Это было огромным шагом в понимании природы государственности и поисках путей ее де мократического преобразования.
Идеи национального суверенитета возникли в период нараста ния освободительной борьбы народов, когда была поставлена под сомнение власть империй и подданные в колониях стали требовать права на самостоятельность и, соответственно, госу дарственность. Суть его состояла в предоставлении каждому на роду возможности создать свое государство. В результате движе ние за национальный суверенитет и его реализацию в политико-правовой форме вошло органической частью в общий демокра тический процесс и привело, с одной стороны, к распаду импе рий (Австро-Венгерской, Британской, Германской, Оттоман ской, Российской), с другой — к становлению новых националь ных государств, составляющих сегодня Организацию Объеди ненных Наций.
Констатация в истории трех видов суверенитета, однако, не говорит вовсе о том, что они самостоятельны, разнопорядковы и проявляются независимо друг от друга. В буквальном смысле слова явление суверенитета можно соотносить только и исклю чительно с государством. Именно государство как властная сила общества характеризуется суверенитетом как внутри себя, так и вне. Народ создает государство и в данном контексте выступает носителем государственного суверенитета. Иными словами, го сударственный суверенитет отражает состояние государственной воли народа. Разумеется, что в демократически организованном государстве) охватывающем все население той или иной терри тории, эта воля должна быть самостоятельной, независимой и верховной. Но именно воля всего населения, объединенного в определенное государство, а не воля отдельных его регионов, территорий, каких-либо политических либо экономических об разований, сил и движений.
Сложные нюансы имеются и во взаимосвязях государствен ного суверенитета и национального суверенитета. Могут быть ситуации, когда нации, дружно проживающие в одном государ стве, реализуют свои национальные суверенитеты (интересы и волю) в соответствующем государственном суверенитете. Воз можна и радикализация национального сознания, которая требу-
ет непременного организационного обособления и создания соб ственного государства, т.е. воплощения национального сувере нитета в адекватном государственном суверенитете. В общем, есть основания утверждать, что государственный суверенитет в синтезированном виде охватывает и воплощает в себе народный и национальный суверенитеты.
Для государственного управления явление государственного суверенитета имеет большое значение, поскольку оно придает ему целостность и практическую реализуемость. Отсюда актуаль ность государственно-правовой интерпретации соответствующе го понятия. В 1903 году приват-доцент Демидовского юридичес кого лицея Н.И.Палиенко писал: "Суверенитет является не толь ко исторической категорией, но и характеризует собой и ныне юридическую природу государственного властвования и является необходимым критерием, который дает возможность отличить государство от других публично-правовых союзов и отграничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверен ной власти р пределах своей территории от сферы власти других государств". Можно добавить: других народов или наций.
Между тем, несмотря на то, что термин "суверенитет" с самого начала присутствовал во всех послеоктябрьских полити ко-правовых документах, научного представления о его сущнос ти, содержании и формах реализации до сих пор так и не созда но. Этим термином оперируют кому как хочется. Из сферы госу дарственно-правовой суверенитет стал переходить в экономичес кую сферу, где действуют совсем иные закономерности, связан ные с формами собственности и механизмами хозяйствования. Из государственного уровня переместился на уровень районов, городов, поселков. О суверенности поговаривают нередко опре деленные общественные силы, движения, забывая о том, что они все действуют в рамках гражданского общества и к ним этот термин вообще неприменим.
Обобщая имеющиеся в научной литературе и политических документах идеи и положения, относящиеся к государственному суверенитету, можно сделать такие выводы:
а) суверенитет только и исключительно характеризует госу дарственность, выделяя и подчеркивая ее отличие от других об щественных явлений; именно государство отличается самостоя тельностью (в ведении своих дел), независимостью (от каких-либо внутренних и внешних сил) и верховенством (высшим во-лепроявлением в нормативном регулировании);
^Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. Ярославль, 1903. С. 586.
б) суверенитет связан с волей народа (населения) государст венно оформленной территории и содержит ее в собственных элементах; только общая воля всех граждан государства может рассматриваться носителем государственного суверенитета;
в) суверенитет является объективной реальностью в междуна родно-правовом отношении и не требует чьего-либо юридичес кого утверждения, но предполагает использование его в качестве основы любых иных государственно-правовых явлений.
Следовательно, государственный суверенитет имеет точное содержание, источники, объект и рамки применения. Из этого проистекают соответствующие политические и правовые послед ствия, с которыми стоило бы считаться. Государственный суве ренитет, конечно, неотчуждаем и неделим, он всегда связан с го сударством и волей людей, объединенных в него. Другое дело — конкретные формы и механизмы реализации государственного суверенитета.
Прежде всего он обусловливает не только права, но и обязан ности, причем как перед своим народом, так и перед другими народами, входящими в иные государства и в целом в мировое сообщество. Несение таких обязанностей есть не ущемление, не ограничение государственного суверенитета, о чем нередко можно услышать, а лишь его практическое осуществление. Иное и трудно придумать, ибо абсолютизация суверенитета ведет к произволу, тогда как критерий рациональности государственного суверенитета состоит в благе народа.
Государственный суверенитет может, далее, проявляться в формировании и развитии добрососедских, дружественных и со юзнических отношений между государствами и народами. Здесь и содержание, и характер, и плотность союзнических отношений определяются самими государствами путем волеизъявления их народов. Народы сами решают, в какие союзы, содружества или сообщества вступать и какую им придавать форму.
Понятно также, что суверенные государства могут наделять определенными суверенными правами свои любые объединения. В таком случае на базе единичных государственных суверените тов формируется совокупный государственный суверенитет их объединения — происходит как бы слияние общих воль различ ных народов. Это очень тонкий процесс, который требует равно правных переговоров, взаимных компромиссов, тщательных со гласований, соблюдения определенных процедур. Но он в мире давно идет и формирует все больше региональных и континен тальных сообществ и союзов.
Поэтому любое государство, унитарное или федеративное, обладает одним и единственным государственным суверенитетом,
156
который формируется волей составляющего его народа (населе ния, граждан) и реализуется государственной властью. Внутриго сударственные образования при самой широкой их автономии, самоуправляемости, полном осуществлении их самобытности и уникальности не могут обладать государственным суверенитетом. Есть общая истина, свидетельствующая о том, что часть никогда и ни при каких условиях не может обладать всеми свойствами целого. Качество всегда содержится в целом, а государственный суверенитет отражает качество государства. Здесь нужна теорети ческая ясность и честность, ибо "затемненность" и конъюнктур ная расплывчатость вопроса порождают политические иллюзии, необоснованные амбиции и вытекающие из этого организацион ные действия. Под влиянием региональных, национальных, гео графических и иных локальных интересов части нередко начи нают проводить политику суверенизации, которая при объектив ном анализе предстает всего-навсего сепаратизмом правящей в них элиты.
В данной связи заслуживает внимания вопрос о статусе рес публики в составе Российской Федерации (чч.1, 2 ст. 5), который трактуется весьма произвольно. Факты говорят о том, что дейст вительно, на волне разрушения СССР в 1990—1991 годы автоном ные республики, а также автономные области, входящие ныне в состав Российской Федерации, приняли декларации о своем госу дарственном суверенитете. Во времена безгосударственности по добные акты объяснимы. Но когда все эти республики (государст ва) выступили в марте 1992 года учредителями Российской Феде рации, то они вполне обоснованно, пользуясь своими суверенны ми правами, создали новое государство и "переместили" значи тельную часть этих прав на уровень Федерации в целом, добро вольно, согласованно и свободно определив сферу ведения Рос сийской Федерации (ст. 1 Федеративного договора). Это перелом ный юридический момент, который нельзя не учитывать при тео ретическом анализе и нормативной характеристике статуса рес публики в составе Российской Федерации.
Политическое и юридическое значение приобретает также факт закрепления в Федеративном договоре сферы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера ции, в которой федеральным органам государственной власти Российской Федерации предоставлено право принимать так на зываемые "рамочные" законы, устанавливающие принципы, общие подходы, концепции, ориентировочные нормы правового регулирования в соответствующих областях общественной и част ной жизни. Значит, республики и другие субъекты Российской Федерации сумели выделить в своей жизнедеятельности те ее сто роны и аспекты, которые их объединяют в целом и требуют иден-
тичного (общего для всех, универсального) правового оформле ния. Проблема заключается в разумном и конструктивном ис пользовании имеющихся возможностей.
В таких условиях становления демократической, федератив ной целостности государственности Российской Федерации вряд ли корректными и соотносимыми с правовыми реалиями являют ся записи в конституциях некоторых республик в составе Россий ской Федерации о том, что они по-прежнему сохраняют статус суверенных государств. И дело не только в том, что подобные за писи претендуют на конфедеративные начала. Их социологичес кий и правовой смысл глубже. Они отделяют жителей республик от всего многонационального народа Российской Федерации, на рушают общенародную основу государственного суверенитета, поскольку поневоле связывают государственный суверенитет рес публики лишь с волеизъявлением той части населения, которая относит себя к коренному или "титульному" народу и составляет в некоторых из них не более 15—-20%, игнорирует право каждо го гражданина на сопричастность к государственному суверените ту, так как приоритет получает только узкий национальный суве ренитет. В целом это антидемократический подход, независимо от многообразия его идеологического оправдания.
Государственный суверенитет представляет собой явление, обеспечивающее в стратептаеском аспекте историческое существо вание и развитие государства и, бесспорно, создавшего его наро да. Россия в XX веке заплатила дорогую цену за легковесное отно шение к этому явлению, политическую игру с ним, пренебреже ние его требованиями. Из всего свершившегося в результате этого должен быть сделан соответствующий вывод, ориентированный на будущее. В частности, о различии и своеобразии национальных процессов и государственно-правового строительства. Ведь речь идет о слишком большом — о судьбах миллионов людей.
8.3. Национальный компонент в государственном строительстве и организации общества
Каждое государство имее^ свою историю становления и раз вития, в которой мицэация "населения, межличностные обмены, этнические процессы и другие явлеяия сформировали его совре менный национальный состав. В свою очередь, этот состав опре-
^Примечание. Эгаос — устойчивый, естественно сложившийся коллектив людей, противопоставляющий себя всем другим аналогичным коллективам, что определяется ощущением комплимеиггарности, и отличающийся своеобразным стереотипом помдевия, который закономерно изменяется в историческом време ни (см.: Гумилев Л.Н. Этносфера: история людей и история природы. М., 1993. С. 540).
деляет состояние, уровень и проблемы межнациональных отно шений, которые отражаются на содержании и механизмах госу дарственного управления. В данном "срезе" положение в Рос сийской Федерации тоже очень своеобразно, что требует его знания, понимания и учета.
Имеется в виду прежде всего осознание тех посылок, которые являются историческим достоянием, нашим наследием, получен ным от предыдущих поколений. Изначально государственность на территории, охватываемой Российской империей, СССР, не зависимо от того, была ли она славянской, среднеазиатской, за кавказской или прибалтийской и т.д., возникала, развивалась и крепла на многонациональной основе. Многие народы на этой территории имеют свою историческую родину. Некоторые из них в разные периоды создавали свои государства, оставившие след в развитии человечества. Исторический путь, пройденный каждым народом, сохранился в его национальной памяти и предполагает уважение со стороны всех. Масштабы территории (географичес кий фактор), экономические условия и политические обстоя тельства во всей российской истории поддерживали ситуацию, при которой самобытность народов сохранялась и воспроизводи лась, несмотря на проживание в одном большом государстве при интенсивном межнациональном общении, в том числе и на лич ностном уровне. Реальность такова, что ни один народ, самый малочисленный, не исчез, не ассимилировался, а, наоборот, раз вил свою национальную аутентичность. За годы совместной судьбы в рамках российской государственности (включая и пе риод СССР) народами данной территории была создана общая (интегрированная) технологическая и научно-техническая система производства с соответствующей специализацией и кооперацией. Каждый народ, взаимодействуя с мировой культурой, трансфор мировал ее через призму своего национального самосознания.
Национальный компонент всегда присутствовал в государст венном строительстве России, правда, в разные исторические периоды по-разному. В XX столетии после Октябрьской револю ции под влиянием многих условий и факторов, как объектив ных, так и субъективных, в государственном строительстве пре обладал принцип самоопределения наций (в общем, демократи ческий по своей сути), который был истолкован лишь в одном смысле: только создание самостоятельного государства или госу дарственного образования (в смысле территориальной автоно мии) может считаться лучшим способом решения проблем раз вития того или иного народа. В результате многообразие эконо мической, социальной и духовной жизни было сведено к поли тической сфере, а в ней — к собственно государственно-право-
159
вой. Восторжествовал формальный подход, при котором все проблемы виделись в статусах образований: союзная республика, автономная республика, автономная область, автономный округ. В СССР, несмотря на 53 таких образования, более семидесяти народов либо представителей народов (национальных групп и диаспор) в то же время не приобрели каких-либо форм органи зованной консолидации. В итоге не получилось крепкой демо кратической государственности и не были на необходимом уров не решены национальные проблемы, о чем свидетельствуют со бытия конца 80-х и 90-х годов.
Надо признать, что сужение принципа самоопределения на родов только до образования национального государства завело многие процессы в тупик. Нарушалась сущность государствен ности, которая преодолевает родоплеменные отношения и осно вывается на началах гражданства — юридической связи людей, объединенных совместной жизнью на определенной территории. Все национально-государственные и национально-администра тивные образования в рамках СССР были по составу населения многонациональными, но так называемая "титульная" нация всег да претендовала на возможные преимущества. Тем самым раз ными способами — формальными и неформальными — нару шалось равноправие представителей разных народов. Но самое печальное состояло в другом: были фактически прекращены по иски иных форм национальной самоорганизации граждан. На циональные потребности представителей того или иного народа удовлетворялись лишь в их "титульном" образовании, а не по месту их жительства. Сосредоточенность на власти часто вела к забвению национальных запросов в области экономической, со циальной и духовной жизни. Нередко содержание и формы самой жизни в разных образованиях мало чем отличались, но межнациональные различия искусственно подчеркивались, что порождало напряжение и конфликты.
Российская Федерация унаследовала фактически весь спектр проблем национального развития и межнациональных отноше ний, которыми отличался СССР. К тому же они усугублены формированием на его территории 15 государств, вследствие чего возникли новые негативные факторы, вызванные тем, что многие представители народов, давших наименования этим госу дарствам, оказались за их пределами. Одни превратились в на циональные меньшинства, другие в переселенцев и беженцев, третьи — в лиц без гражданства и иностранцев. В самой Россий ской Федерации образовано 32 национальных субъекта Федера ции, с одной стороны, равноправных, но с другой — разного уровня: республика, автономная область, автономный округ.
160
Граждане Российской Федерации по-прежнему относят себя к представителям более чем 100 народов. Короче, все сложности, дававшие и дающие о себе знать, сохранились и приобрели новое состояние, поскольку их предстоит развязывать в условиях демократии, частной собственности и рыночной экономики, к тому же в период кризиса, окончание которого пока не просмат ривается.
Очевидно, что, продолжая "старую" линию и инерционно следуя сложившейся традиции, новые проблемы и в новых усло виях не решить. Необходим интеллектуальный прорыв и поиск нестандартных подходов.
Первое, что представляется целесообразным сделать, — это развести проблемы государственного устройства, обусловленные демократизацией государства и развитием самоуправленческих механизмов общества, и национальные процессы, которые имеют свою логику и привязаны не столько к территории, сколько к человеку, обладающему национальными запросами в любом месте проживания. Если речь возникает о сохранении, возрождении и развитии самобытности (национальной сущности) того или иного народа, то так и надо ставить проблему. Ведь но сителем (субъектом) национального всегда выступают люди, и именно их самореализация в материальном и духовном отноше ниях обеспечивает национальное бессмертие, по крайней мере в исторической перспективе.
В свободном обществе следование национальным традициям и обычаям, использование национального языка, возрождение ценностей национальной материальной и духовной культуры, "построение" образа жизни и т.д. есть свободный выбор челове ка, его частное дело, осуществляемое им лично, в кругу его семьи и единомышленников по национальным ориентациям. Государство как властная сила общества с соответствующим ап паратом, в том числе и на уровне субъектов Федерации, должно менее всего вмешиваться в этот выбор и навязывать людям какое-либо национально-коллективное. Его долг исчерпывается созданием и поддержанием в действии необходимых организаци онно-правовых и социально-психологических условий, позволяю щих каждому человеку сполна удовлетворить свои национальные запросы. Государственное же устройство, состоящее в распреде лении власти по вертикали, призвано постоянно и неуклонно сближать власть и человека, давать возможность каждому граж данину, независимо от его национальных признаков, везде и всегда активно участвовать в процессах властеотношений и госу дарственного управления. В таком контексте следует еще раз на помнить о значении местного самоуправления, так как его "при-
6 Теория государственного управления i^l
вязка" к месту жительства людей позволяет им в его рамках ре шать все вопросы практической реализации своих национальных запросов. Гражданское общество — вот "поле" протекания на циональных процессов. Чем быстрее это будет осознано, тем ус пешнее пойдет укрепление демократической государственности и развертывание гражданского общества.
Вторая задача видится в теоретическом и нормативном разгра ничении национального и националистического. Нельзя форми ровать нормальные отношения между людьми, тем более обеспе чивать их с помощью государственно-правовых установлений, если в обществе не проведены грани, разделяющие добро и зло, нравственное и безнравственное, справедливое и корыстное, правовое и преступное. Наверное, в истории человечества не из-за какого другого вопроса жизни людей не пролито столько крови, не принесено столько жертв, сколько из-за национально го. Но должных выводов так и не сделано. Государство должно четко юридически определить соответствующие явления и жест ко противодействовать любому переходу за их границы.
Когда сознание и поведение одного народа (его представите лей) утверждает и практически реализует равноправие по отно шению к другим народам или, иными словами, содержит в себе "золотое" правило Т.Гоббса: "Не делай другому того, чего ты не желал бы, чтобы было сделано по отношению к тебе" либо зна менитое И.Канта: "Всегда относись к другому человеку как к цели, а не как к простому средству достижения своих целей", тогда реализуется национальное, служащее конструктивным ис точником развития человечества. Но как только возникает во прос о каком-либо преимуществе одного народа над другим — генетическом, историческом, физическом, интеллектуальном, расовом, культурном и т.д., то тут же национальное превращает ся в националистическое со всеми его свойствами. Национа лизм — это форма тоталитаризма прежде всего для той нации, которая ему поддается. Он противопоставляет ее другим наро дам, закрывает (изолирует) от общемировых процессов, в том числе в области культуры и технологии, умышленно ведет свою нацию к автаркии, консервации и постепенному саморазруше нию. Тем самым государственно-правовое преодоление национа лизма представляет собой реальную заботу о развитии всего на ционального. Важно также в нормативном регулировании ухо дить от двойных стандартов.
Третья задача сводится к тому, чтобы постепенно деполитизи-ровать национальные процессы и перевести их на уровень (в рамки) гражданского общества. В самом деле, ведь истинно на циональное воплощается не в том, что какой-либо народ создает
162
своего "отца нации" и обслуживает его материально и духовно, а в том, что человек по собственному желанию пользуется опреде ленным языком, признает для себя определенные моральные и религиозные ценности и идеалы, поддерживает избранный им образ жизни, свободно общается с близкими ему по потребнос тям, интересам и целям людьми. Значит, ему должна быть предоставлена возможность создавать различные национально-культурные объединения и посредством их удовлетворять любые свои национальные запросы.
Благодаря тому, что в данном случае конституирующее (учре дительное) начало находится в руках человека, снимаются дис куссионные и порой нерешаемые вопросы о том, что в правовом отношении означает тот народ, к которому человек относит себя, где он находится и что с ним, что такое национальная, эт ническая или этнографическая группы, кого и какую часть пред ставляют национальные меньшинства и другие, без конца возни кающие при юридической характеристике подобных явлений. Объединившиеся по национальному признаку граждане олице творяют самих себя, сами выбирают формы своих объединений, направления и содержание своей деятельности. Разные нацио нально-культурные объединения граждан могут сосуществовать на одной территории, в пределах одного населенного пункта, со вместно организовывать коллективную жизнедеятельность, внося в нее свой национальный опыт, свои материальные и ду ховные ценности, культурные традиции и обычаи. Соревнова-тельность примет созидательный и интегрирующий характер.
Многие страны пошли именно по такому пути, дав возмож ность (и право) всем своим гражданам удовлетворять националь ные запросы в гражданском обществе. Это открыло простор для укрепления государств и межгосударственной интеграции и в то же время для становления открытых, свободных национально-плюралистических гражданских обществ. Альтернативы сущест вуют, все зависит от того, умеют ли люди ими пользоваться. В частности, различают ли понятия "гражданин" и "личность", от ражающие разные социальные роли человека. О понятии "граж данин" поэтому следует сказать особо.
8.4. Гражданин государства
Кажется, о гражданине написано столько лирического, поли тического и научного, что и сказать нового вроде бы нечего. Еще во времена древних Греции и Рима фиксировался статус гражданина. О гражданине громко было заявлено Великой французской революцией. После второй мировой войны ООН, другие международные и региональные организации приняли по
163
данному вопросу ряд важных документов. Но если внимательно присмотреться не только к международно-правовым и конститу ционным нормам, но и к реальной жизни, причем в большинст ве стран, то легко можно обнаружить в статусе гражданина не мало острых проблем, связанных как с нормативным регулиро ванием данного статуса и организационным обеспечением его практической реализуемости, так и с поведением и действиями человека в его рамках.
Часто анализ статуса гражданина ограничивается цитирова нием конституционных положений о правах и свободах человека и гражданина (ст.ст. 17 — 64 Конституции Российской Федера ции) либо ссылками на них и сравнением их соответствия об щепризнанным принципам и нормам международного права. Между тем с точки зрения государственного устройства здесь су ществуют весьма острые "углы", которые нельзя не замечать.
Во-первых, статус гражданина характеризует взаимосвязь (подчеркиваю) человека и государства, прежде всего юридичес кую, но содержащую в себе все богатство его общественной и частной жизни. Однако история настойчиво подтверждает, что на практике взаимосвязи, как правило, не было и нет, а осу ществляется главным образом одностороннее служение человека государству. И причиной всего этого является затянувшееся во времени игнорирование статуса гражданина во властсотношени-ях. Если в демократическом государстве источником власти вы ступает народ — совокупность граждан (ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации), то, следовательно, статус гражданина необходимо рассматривать системообразующим фактором в фор мировании и взаимодействии всех структур власти — референду мов, свободных выборов, органов государственной власти и ор ганов местного самоуправления (чч. 2, 3 ст. 3 Конституции Рос сийской Федерации). Но часто эти структуры не только резко разграничиваются между собой, но и противопоставляются. К тому же и оцениваются не по силе воли граждан, представленной в них, а лишь по их месту в государственной "пирамиде". В ре зультате референдум как высшее 'Иепосредственное выражение власти народа используется редко и то не столько для принятия государственных решений, определяющих судьбу всех граждан, сколько для выявления их отношения к политике, олицетворяе мой теми или иными лицами. Нормы избирательного права тоже порой так конструируются и применяются, что при низкой "планке" кворума в члены представительных органов проходят лица, получившие очень незначительный процент голосов от об щего числа избирателей. Судьбоносные вопросы решает лишь часть наиболее активных граждан.
164
Государственное устройство, предполагающее выделение фе дерального, субъектов Федерации и местного самоуправления уровней власти, имеет целью определение рациональных форм реализации всеобщего (общего), особенного и местного (само бытного, уникального) в жизнедеятельности людей. Это органи зация системных взаимосвязей общества, без которых оно не может быть гармоничным и развиваться как целостность. Вместо этого имеет место борьба между уровнями, из-за которой не только ослабляется государственное управление, но, самое глав ное, утрачивается управляемость общественных процессов — в обществе нарастает неорганизованность, столкновение всех и вся. Расплачивается обычно гражданин. Необходима связанность гражданина со всеми уровнями и структурами государственной власти и государственного управления.
Во-вторых, как хорошо известно из истории, реализуемость статуса гражданина определяется реальным политическим режи мом в государстве (1.2.2), т.е. тем, как в действительности органы государственной власти и должностные лица соблюдают дух и букву Конституции, другие законы и правовые нормативные акты. Наличие актуальной и полной правовой основы государст венной, общественной и частной жизни, существование всей не обходимой системы государственных органов еще не гарантиру ет, что права и свободы человека обеспечены, а государственное управление функционирует в режиме рациональности, демокра тичности и эффективности. Нужны прежде всего сильная, авто ритетная и независимая судебная система и отвечающее ей пра вовое обслуживание гражданина (адвокатура, нотариат, другие юридические структуры). Должна, в рамках возможного, соблю даться открытость (гласность) деятельности всех государствен ных органов и должностных лиц, по крайней мере они должны объяснять целесообразность тех или иных управленческих реше ний и действий. Ничто так не подрывает доверие к власти, как ее таинственность, неопределенность и непоследовательность. И, конечно, двойная мера, применяемая к человеку во власти и за ее пределами. Установленные Конституцией права, свободы и обязанности гражданина не могут не применяться однозначно ко всем безотносительно к занимаемым ими постам.
Особое значение в демократическом правовом политическом режиме отведено средствам массовой информации, которые в дан ном аспекте выступают вовсе не зеркалом власти и не оппози цией к ней, как это кое-кем навязывается, а каналом взаимосвязи гражданина и государства. С одной стороны, они призваны ин формировать граждан о действиях государственных органов, разъяснять им замыслы и требования последних, а с другой — от
165
имени граждан анализировать и оценивать обусловленность, обоснованность и эффективность их управленческих решений. Именно средства массовой информации обязаны поддерживать и защищать все конструктивные моменты демократического правового политического режима.
В-третьих, статус гражданина во многом зависит от того, какие в государстве и обществе складываются межнациональные отношения и как они влияют на национальные процессы. Стоит отметить три положения, соблюдение которых весьма необходи мо для поддержания статуса гражданина в любых общественных отношениях. Первое состоит в том, что все люди, независимо от их национальности и других специфических признаков) равно-правны во всех сферах жизни и должны везде пользоваться оди наковыми правами, свободами и обязанностями. Это человечес кое, гуманитарное измерение служит сегодня шкалой) помимо которой нельзя понять и оценить ни одно общественное явле ние) ни один технический или технологический процесс. Второе положение заключается в том, что все народы равноправны неза висимо от их численности и уровня развития. Важность его сле дует подчеркнуть, поскольку "титульные" народы некоторых республик и автономных образований, отстаивая свои права в рамках Российской Федерации, делают большой акцент на рав ноправии. Но когда речь заходит о равноправном отношении к представителям других народов, проживающих на их террито рии, почему-то об этом забывают. Третье положение, причем главное и часто игнорируемое, говорит о том) что существует жесткая взаимосвязь между правами и свободами человека и пра вами и свободами народов. Не может быть свободным тот народ, в котором подавляются права человека, как не может чувство вать себя свободным человек, если попираются права его наро да. Здесь корреляция абсолютна, но к ней порой относятся из-бирательно, через призму только личного "я", что свидетельст вует о непонимании универсальности статуса гражданина.
И, в-четвертых, любые формулы о федеративном распределе нии государственной власти, ее приближении и слиянии с наро дом (людьми) останутся безжизненными, если каждый человек не осознает себя гражданином и не захочет им быть. Утверждают) что ценности, роднящие людей, состоят в благоразумии (дея тельности, бережливости, воздержании), справедливости (взаим ном добре и взаимном воздержании от зла) и доброте (сострада нии, благотворительности, любви к людям). Воплощенные в правовых нормах и обеспечивающих их организационных струк турах, они тогда становятся действенными) когда превращаются
166
в мотивы и установки поведения. Сколько бы общество ни со здавало внешних (общественно навязываемых и принудительных) регуляторов, всегда внутренний импульс (интерес, идеал, цен ностная ориентация, убежденность в чем-то и т.д.) будет опреде ляющим в человеческих поступках и действиях.
Становление гражданина — субъекта государства, носителя властных начал — сложный, комплексный процесс. Он состоит ся только при условии, если каждый самостоятельно (путем большой интеллектуальной и эмоциональной работы над собой) преодолеет в себе раба (божьего или царского), свою боязнь от ветственности и перестанет перекладывать ее на кого-то другого (вождя, лидера и т.п.), вылезет из своей, порой удобной) "норы" маленького человека.
Можно власть децентрализировать, деконцентрировать) стро ить сверху или снизу, но в любом случае она должна непремен но осуществляться. А это способен сделать лишь гражданин. Именно его способность и готовность брать на себя бремя влас ти объективно предопределяют глубину и динамику демократи зации государственного управления.