Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Всемирный банк. Рабочий обзор № 89. Техника приватизации государст венных предприятий. Часть 1. Ч.Вюйлстек. Методы и практика приватизации. Пер. с англ. — М.:А/0 Издательская группа «Прогресс», «Универс», 1994. — 192 с.
Доклад комиссии экспертов Всемирного банка, изучавших проблемы приватизации государ ственных предприятий во многих странах мира. Излагаются подходы у оценке стоимости предпри ятий, методы государственных органов с их будущими владельцами, роль колективов предприятий в процессе их приватизации, правовые основы.
Рекомендуется всем организациям, занимающимся приватизацией, коммерческим структу рам и предпринимателям.
Рабочие обзоры не являются официальными публикациями Всемирного банка и выпускаются с целью стимулирования дискуссий и представления замечаний, а также представления результатов разработок, осуществляемых Всемирным Банком сообществу развивающихся стран; при цитировании и использовании материалов настоящих обзоров необходимо принимать во внимание их предварительный харак тер. Изложенные в настоящем обзоре обобщенные данные, трактовки и выводы пол ностью принадлежат автором обзора и не должны в какой бы то ни было форме рас сматриваться как представляющие точку зрения Всемирного Банка, входящих в его систему организаций, членов Совета исполнительских директоров или представляе мых ими стран. Любые карты, включенные в текст, были подготовлены только для удобства читателей, обозначение и способ представления содержащихся в них мате риалов не подразумевает выражение какого-либо мнения со стороны всемирного Банка, входящих в его систему организаций, его Совета стран-участниц относи тельно правового статуса какой-либо страны, территории, города или района, либо их властей, или относительно делимитации их границ или национальной принад лежности.
В связи с неофициальным характером текста и с целью максимально быстрого представления результатов исследования подготовка рукописи не проводилась в со ответствии с требованиями, предъявляемыми к официальным печатным изданиям, поэтому Всемирный Банк не несет ответственности за ошибки.
Представленные в докладе материалы защищены авторскими правами, запросы о разрешении воспроизводства части текста должны направляться на имя Директо ра издательского отдела Всемирного Банка. Банк заинтересован в распространении опубликованных материалов и обычно в краткие сроки представляет необходимое разрешение, в случаях, когда воспроизведение осуществляется в некоммерческих целях, требование о выплате гонорара не выдвигается. Разрешение на фотокопиро вание для использования в учебных целях не требуется, хотя представление инфор мации о таком использовании будет встречено с благодарностью.
Информация о новейших изданиях Всемирного Банка содержится в каталоге New Publication, выпускаемом ежегодно весной и осенью. Полный перечень вышед ших изданий содержится в ежегодном Index of Publications, в котором в алфавитном порядке представлены опубликованные работы, а такие тематические указатели, перечень авторов и систематизированные издания по странам и регионам; данное издание предназначено главным образом для библиотек и заинтересованных орга низаций.
Чарльз Вюйлстек является старшим консультантом юридического департамента Всемирного Банка.
Аннотация
Настоящий доклад был подготовлен главным образом в связи с интересом прави тельств стран-участниц и персонала Всемирного Банка к практическим аспектам приватизации государственных предприятий. В докладе содержится обзор посту пившей информации относительно новейшего опыта отдельных развивающихся и развитых стран. В нем дается описание и приводятся примеры использовавшихся методов, а также возможные варианты действий, которые могут использовать пра вительства. Доклад рассматривает исключительно технические вопросы (т.е. как проводить приватизацию, а не следует или нет ее осуществлять). Затрагиваемые проблемы наиболее часто возникают в процессе практического осуществления при ватизации.
Данный доклад, состоящий из трех частей, представляет собой главным образом результат совместных усилий ряда сотрудников Всемирного Банка и внешних спе циалистов. Две части доклада переведены и публикуются на русском языке. Третья часть — Unventory of Country Experience and Refernce Materials — на русский язык не переводилась.
Предисловие
Включенный в часть 1 доклад был подготовлен главным образом в связи с заинте ресованностью персонала Всемирного Банка и правительств стран, пользующихся услугами Банка, в получении информации относительно практических аспектов приватизации. В докладе дается обзор имеющихся сведений о технике и практиче ских мерах по приватизации, полученных на основе новейшего опыта отдельных развивающихся и развитых стран. В нем дается описание и приводятся примеры ис пользовавшихся методов, а также возможные варианты действий, которыми могут воспользоваться правительства, принявшие решения об осуществлении приватиза ции. В докладе рассматривается исключительно техника приватизации (т.е. как осуществлялась приватизация, а не следует ли ее проводить). Затрагиваемые вопро сы наиболее часто возникают в процессе осуществления приватизации.
Приватизация не является самоцелью. Поверхностным был бы подход, при кото ром приватизация рассматривалась бы как панацея для устранения различных трудностей, возникающих в государственном секторе экономики различных стран, как если бы, например, простое изменение формы собственности или введение част ного управления сами по себе проложат дорогу к обеспечению финансовой и эконо мической эффективности деятельности предприятия. В ряде стран предпринимают ся в настоящее время усилия улучшить организацию и повысить показатели дея тельности принадлежащих государству предприятий и приватизация составляет лишь один из нескольких методов подобных структурных преобразований. Участие Всемирного Банка в приватизации определяется в основном его поддержкой подоб ных широких мероприятий. В докладе не рассматривается роль Банка в преобразо вании и приватизации государственных предприятий и связанные с этим вопросы политики в отношении условий предоставления займов. Однако подготовка настоя щего доклада была вызвана значительной концентрацией усилий Банка на содейст вии в повышении эффективности государственного сектора.
Доклад скорее даст общий обзор, а не исчерпывающее описание техники прива тизации, разработанной различными странами. Следует осторожно подходить к от вету на вопрос о том, насколько эта техника может воспроизводиться в других стра нах, имеющих сходные условия; в данной сфере необходимо проявлять весьма твор ческий подход. Хотя работники Банка могут предоставить более подробную исход ную информацию заинтересованным правительствам, часто имеет место непосред ственный обмен информацией между правительственными чиновниками различ ных стран. Материалы, представленные в частях II и III доклада (на русский язык переводится только часть II), могут использоваться для дальнейшей ориентации при таких обменах.
Одна из наиболее серьезных трудностей при подготовке настоящего доклада со стояла в необходимости описания приватизационных процессов в рамках общих ус-
ловий их осуществления. Ответы на вопросы, «следует ли» и «как» осуществлять приватизацию, в большинстве случаев необходимо искать на основе взаимосвязан ных решений, причем, вероятно, чаще, чем обстояло на практике в ряде стран. Од нако уже довольно большой объем конкретной информации по отдельным странам, иллюстрирующей различные методы приватизации, не может в очень широких мас штабах отражать исключительно разнообразные ситуации, возникающие в отдель ных странах. Не рассматриваются в настоящем докладе экономические доводы в пользу приватизации или против нее. Данная сложная тема рассматривалась и рас сматривается в другой работе, подготовляемой при содействии Всемирного Банка. Наконец, следует отметить, что многие приватизационные операции привели к ожесточенным спорам и что ряд из них (включая некоторые из упоминаемых в до кладе) вызывают серьезные сомнения. Приводимые в настоящем докладе для иллю страции примеры не означают положительной оценки экономических результатов определенных операций.
Данный доклад представляет собой главным образом результат совместных уси лий большого числа участников из числа сотрудников Банка и приглашенных спе циалистов. Однако изложенные в докладе мнения отражают только точку зрения отдельного автора и не должны относиться на счет Всемирного Банка или отдельных участников подготовки доклада.
Используемые в настоящем докладе сведения получены в результате анализа те кущей деятельности Всемирного Банка, а также почерпнуты из обзоров и исследо ваний, базирующихся на опыте отдельных стран. Исследование конкретных опера ций по отдельным странам подготовлено Хелен Нанкани (она является консультан том Всемирного Банка), а обзор приватизационной техники во всем мире, подготов ленный Ребеккой Кандой-Зексе при содействии Анны Руиз Пальмер, оказался столь ценным материалом, что было решено опубликовать его отдельно в приложении к частям II и III. Все трое внесли большой вклад в подготовку части 1; кроме того, Ре бекка Кандой-Зексе подготовила все статистические таблицы. Автор выражает большую благодарность за содействие с их стороны.
Автор весьма признателен Анил Суд, возглавлявшему Отдел Всемирного Банка по перестройке промышленности, за его содействие и рекомендации на всех этапах подготовки доклада. Мэри Шерли, Мирна Александер и Джон Неллие, которые в значительной мере организовали разработки политики Всемирного Банка в отноше нии реформы государственного сектора, внесли большой вклад в подготовку докла да. Основную последовательную работу выполнили Энн Руиз Палмер и Шантал Вилло-Туссэн (консультант Банка); в сборе материалов огромную помощь оказали Линда Томпсон и Вивьен Ричардсон. Кроме того, автор выражает признательность другим сотрудникам Всемирного Банка (среди них — Мамадо Диа, Деннис Флэнне-ри, Алан Гелб, Пьер Гуслэн, Свен Негстау, Ян Кнапп, Роджер Линде, Ян Ньюпорт, Андре Риго, Джон X. Стивенсон, Джин ван ден Эйнде и Алан А. Волтсерс) за их по лезные замечания. Автор высоко ценит значительную поддержку юридического от дела Всемирного Банка, редакционные замечания, сделанные Уитни Уотрессом, большую помощь Нахеда Мамуда в обработке данных, а также содействие Алины Эндрюс, Джин Керик, Кати Коупри, Жаклин Холл, Мереседины Мичуэлино и дру гих в перепечатке отдельных разделов этого доклада. Альфред Имхофф помог мне довести работу до стадии публикации. Особо нужно отдать должное г-же Нажел Ма-муд, смерть которой стала огромным горем для многих, кто был с ней знаком.
Введение и краткий обзор
За последние годы существенным образом возросла активность правительств в области приватизации государственных предприятий (ГП) i и активов. Многие пра вительства осуществили эффективную приватизацию ГП. Еще большее число пра вительств объявило о существовании приватизационных программ, однако их реа лизация в сколь-нибудь существенных объемах находится лишь на самых ранних стадиях. По крайней мере в 83 странах приватизация является неотъемлемой час тью усилий, предпринимаемых с целью общего улучшения положения в государст венном секторе; в большинстве случаев эти усилия направлены также на уменьше ние напряженности государственного бюджета, повышение эффективности отдель ных предприятий, обеспечение более широкого распространения предприниматель ской собственности либо достижения различных сочетаний конечных целей. Все мирный Банк и другие финансовые учреждения оказывали поддержку и финансовое содействие для создания более благоприятных условий реализации этих усилий; предусматривается расширение данной сферы деятельности. Во все большей мере вопрос стоит не столько о том, необходима ли приватизация, сколько о путях пре одоления многочисленных трудностей, связанных с процессом приватизации. К на стоящему времени накоплен достаточный опыт, позволяющий рассмотреть или ре комендовать соответствующие технические формы приватизации для использова ния в развивающихся странах. Ряд правительств уже воспользовались этим опытом для разработки более совершенной техники, предназначенной для разгосударствле ния своей собственности.
Настоящий доклад представляет собой обзор имеющихся данных о технике при ватизации. В нем используется повсеместно принятый термин «приватизация», хо тя этот термин отличается неопределенностью. В самом широком смысле привати зация предусматривает внедрение рыночных факторов в экономику. В докладе под робно рассматривается передача коммерчески ориентированных ГП, видов деятель ности или производственных активов, принадлежащих правительству (например, в области сельского хозяйства, обрабатывающей промышленности и коммунальных служб, таких, как транспорт и связь), в полную, преимущественно или в небольшой доле частную собственность либо под частный контроль. Таким образом, приватиза ция выходит за пределы передачи собственности в прямом смысле и распространяет ся на аренду и контракты по выполнению функций управления и распоряжения. Значение данного термина, как оно трактуется в настоящем докладе, уточняется на
' Понятие «государственные предприятия», используемое в настоящем докладе, относится к пред приятиям и/или производственным активам, полностью или частично, а также непосредственно или кос венно находящимся в собственности государства.
с. 16. Здесь следует помнить, что приватизация часто представляет собой лишь один из элементов сравнительно широкой экономической политики, либо реформы, ко торые могут включать дерегулирование и либерализацию экономики*.
При разработке рекомендаций относительно программ разгосударствления или при оценке последних следует иметь представление о подлежащих осуществлению шагах. Подобным же образом успех или провал программы может в значительной степени зависеть от избранных методов приватизации. Правительства, принявшие решения о широкой программе приватизации либо о приватизации отдельных пред приятий или видов деятельности, часто стремятся к получению соответствующей реальному положению вещей помощи в решении вопросов относительно того, как действовать, с какими проблемами придется столкнуться и какие решения уже про шли практическую проверку^. Эти правительства обычно стремятся дополнить соб ственные знания и опыт анализом политики и практики других стран, а также оце нить условия для предпринимательской деятельности, преобладающие в их стра нах.
Настоящий доклад основан на обзорах и исследованиях методик, применяемых в различных странах. В нем также используется практический опыт Всемирного Бан ка и других двусторонних и многосторонних организаций, содействующих струк турной перестройке и приватизации ГП, результаты обсуждений между правитель ствами, частными предпринимателями, которые приобрели на долевой основе ГП, и структурами, содействующими осуществлению уже завершенных проектов (напри мер, торговыми банками и консультативными группами). Насколько возможно, сделаны обобщения на основе опыта отдельных развивающихся и развитых стран, дополненного практическими примерами применения различных методов и подхо дов к решению проблем. Основное внимание уделено вопросу, как на деле прави тельство может заниматься приватизацией, а не тому, следует ли вообще тратить на нее силы.
В докладе приходится излагать модели приватизационного опыта, а не набор го товых рецептов, применимых для четко определенных ситуаций. Использование со ответствующей методики зависит от глубокого понимания ограничений, препятст вий, характеристик отраслей производства и рынка и т.д. Каждый раз приватизация отличается своеобразием и ее следует проводить в соответствии со специфическими характеристиками и целями страны и конкретного предприятия, требованиями вре мени, учитывая местные административные, политические, экономические, соци альные и правовые условия как страны, так и предприятия (или предприятий), за трагиваемого этим процессом. Обобщенный опыт стран показывает, что творчество является весьма важным и необходимым элементом процесса приватизации.
Настоящий доклад нс является исчерпывающим обзором процесса приватиза ции: такой обзор выходил бы за пределы настоящего проекта, дублируя другие рабо ты. Он, скорее, ограничивается рассмотрением конкретных методов приватизации. В соответствии с таким подходом в докладе не затрагивается процесс принятия ре шений в сфере экономической политики, хотя рассматриваемые проблемы могут
' Приватизация может быть элементом более широкой экономической политики, включающей дере-(упирование и либерализацию, которые в такой же мере ориентированы в целом на повышение эффек тивности сохраняющейся у государства собственности. Даже когда правительства намереваются сохра нить такую собственность, могут применяться различные меры для повышения эффективности и сниже ния издержек. cm.: Mary Shirtey. Manafing State-Owned Enterprises (Washington, D.C.:Worid Bank. 1985) and Mahamood Ayub and Sven Hegstad. Public Industrial Enterprises, Determinants of Performance Washington, D.C.: World Bank, 1986).
^ Хотя в качестве владельца и продавца указывается правительство, фактически тем и другим может бить иное юридическое лицо, например государственная холдинговая компания.
-10-
оказать влияние на методы приватизации. Не рассматривается здесь и вопрос о том, почему ГП возникают, каковы причины их повсеместно неудовлетворительной дея тельности, и не ведется теоретической дискуссии относительно возможных резуль татов приватизации. Эти вопросы хорошо освещены в литературе*. Аналогично не предпринималось попыток определить экономические критерии для измерения по следствий конкретных действий по приватизации, например риска, связанного с пе редачей государственных монополий в частное владение. Кроме того, не затрагива ются проблемы эффективности приватизированных ГП или секторов производства, и в частности их воздействие на конкуренцию и потребность в регулировании^. На конец, в докладе упоминается, но не рассматривается детально стандартная проце дура распродажи корпоративной собственности, поскольку основное внимание уде ляется проблемам, связанным с государственными предприятиями.
В докладе анализируются конкретные методы и процедуры приватизации госу дарственных предприятий или правительственных производственных активов, а также проблемы, которые могут возникнуть в связи с использованием каждого ме тода; возможные варианты решения проблем описываются главным образом с уче том реального опыта. В первой части содержится обзор методов, излагается опыт приватизации и рассматриваются факторы, воздействующие на выбор методов, во второй же части отдельные аспекты практической реализации рассматриваются бо лее подробно.
Основные положения
Авторы доклада считают целесообразным изложить основные положения докла да в кратком резюме.
• Хотя некоторые операции по приватизации сводятся лишь к продаже акций на фондовой бирже, большинство мероприятий сложнее. Приватизация представляет собой сферу деятельности, не допускающую догматизма — каждый случай должен рассматриваться исходя из его особенностей. Напри мер, механизм приватизации национальной авиакомпании в Малайзии нельзя применять для приватизации среднего по размерам предприятия об рабатывающей промышленности в Того. Наоборот, выбор методов привати зации в целом определяется целями правительства, состоянием государст венного предприятия и полохением в сфере его деятельности, а также спе цификой страны. Очевидно, что прибыльность предприятия является одним из решающих факторов того, насколько легко или трудно оно будет продано. Опыт развитых и развивающихся стран в равной мере свидетельствует о том, что потенциальные возможности приватизации не определяются лишь высо кими показателями деятельности государственных предприятий. Там, где желательно широкое распространение акционерной собственности, откры тое предложение предприятий для продажи будет предпочтительнее всего; однако почти полное отсутствие финансовых рынков и концентрация мест ного частного капитала при ограниченной численности опытных предприни мательских кадров могут воспрепятствовать открытой продаже. При прива тизации коммунальных служб проблемы регулирования будут иметь решаю-
^ Elliot Berg and Nary Shirley. Divestiture in Developing Countries. Worid Bank Discussion Paper, No 11 (Washington, D.C.:World Bank, 1985); and Richard Hemming and Ali Mansoor, Privatization and Public Enterprises. IMF Occasional Paper, No 56 (Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1987).
' cm. Sharpe Privatization, Regulation and Competion. Fiscal Studies, S: February 1987, pp. 47—87.
щее значение. В процессе определения целей приватизационных программ может возникнуть необходимость учета взаимосвязей, определяемых при менимостью методов приватизации для данного набора целей. Не во всех случаях приватизация представляет собой продажу существующих активов — она может достигаться при помощи новых частных инвестиций и «разбавле ния» государственной собственности. В этом контексте конкретные методы, их преимущества и факторы, определяющие степень применимости, изло жены в части 1.
Существуют значительные препятствия в деле приватизации. Самые труд ные проблемы связаны обычно с финансовым положением и чрезмерной за долженностью многих ГП (см. с. 68—71), а в некоторых странах — с отсутст вием финансовых рынков (см.с. 76—77). Препятствия этого рода крайне серьезны. Для решения подобных проблем (например, преодоление полити ческой оппозиции) были разработаны различные творческие подходы, одна ко в экономике многих стран доведение до конца приватизационных мероп риятий оказывается затруднительным. К одним из сложнейших препятствий в приватизации повсеместно относят последствия в сфере занятости, однако структурная перестройка государственных предприятий (как часть програм мы правительства по жесткой экономии/корректировке экономической по литики) и без приватизации подобным же образом может скорее требовать учета в сфере занятости, чем приватизация per se. Это не означает, что в рамках общего процесса приватизации не следует искать решения проблем, связанных с последствиями в сфере занятости (см. с. 133—142). Аналогично вопрос о чрезмерной задолженности многих ГП, возможно, потребуется ре шать независимо от хода приватизации. Однако, если правительства будут переходить к разгосударствлению собственности, окажутся необходимыми специальные решения.
Практические подходы могут моделироваться таким образом, чтобы вклю чать в определенной степени как объявленные цели, так и различные огра ничения. Соответствующие подходы предполагают приспособление базовой методики к специфическим ограничениям, а также комбинирование различ ных методов (это рассматривается в части 1, с. 17—66). Техника приватиза ции, наиболее отвечающая широко распространенным специфическим про блемам, подробно разбирается в части II. Она включает: осуществление ин тенсивных информационных программ и создание широкой сети распростра нения акций для продажи населению в условиях слабо развитых финансовых рынков; сочетание продаж акций населению с продажей частным компаниям в тех случаях, когда наличие юридического лица или группы граждан, со ставляющих ядро акционеров и обладающих финансовым и техническим по тенциалом, необходимо для изменения направления деятельности или под держания существования ГП; привлечение средств путем продажи частным лицам обыкновенных акций государственных предприятий в сочетании с продажей акций, принадлежащих государству. В тех случаях, когда переда ча собственности нежелательна или неосуществима на начальном этапе, ис пользовалась аренда либо контракты на управление и распоряжение, кото рые часто завершались переходом предприятия в частную собственность. В некоторых странах широко использовалось также создание совместных госу дарственно-частных предприятий в качестве первого шага к приватизации. Вспомогательные меры, сопровождающие ход приватизации (их описание дано на с. 78—81), являются неотъемлемой частью основного предлагаемого метода. При некоторых обстоятельствах, когда осуществимость определен ных мероприятий зависит от долгосрочных коммерческих и налоговых пре-
-12-
имуществ, предоставляемых сверх тех, что в остальных случаях распростра няются на конкурентные отрасли в условиях рыночных отношений, прави тельственная экономическая политика должна быть четко определена до пе рехода к практическим мероприятиям. Каждый шаг в процессе приватизации должен тщательно планироваться и находиться под четким контролем (с. 82—100). Чтобы приступить к прак тическим мероприятиям и реализовать их, необходимо наличие организаци онных возможностей и технически подготовленных специалистов. Были приняты различные модели организационного распределения полномочий по управлению и реализации программ приватизации, а также по осуществ лению конкретных операций. Особое внимание повсеместно уделяется цент рализации, простоте, гибкости, высоким темпам реализации проектов и гласности. При разработке плана действий целесообразно оценить преиму щества альтернативных решений. Процесс должен быть открытым. В боль шинстве случаев полезно принять четкие определяющие принципы (или ми нимальные требования в отношении реализации проекта), такие, как цено вые границы, предварительные требования в отношении покупателей, по требность в проведении конкурентных торгов, финансовые условия и т.д. Та кие меры должны быть рассчитаны на упорядоченное разгосударствление собственности, максимизацию поступлений средств государству, соблюде ние справедливости по отношению ко всему населению и обеспечение гаран тий того, что покупатель обладает квалификацией, необходимой для произ водительного функционирования предприятия. При определении условий продажи установление цены связано с трудной проблемой установления соответствия между достижением максимальных доходов от приватизации с другими целями (см. с. 116—122). Хотя одни ме тоды приватизации (например, выкуп предприятия наемными работниками) могут дать государству меньшие поступления, они могут оказаться предпоч тительнее, если лучше соответствуют экономическим, политическим и со циальным целям правительства.
Политика отдельных правительств весьма различна в отношении желаемого уровня развития частной собственности. Применяются различные полити ческие подходы, в зависимости от стремления к частичной или к полной при ватизации, от отношения к концентрации собственности, широкому распро странению частной собственности per se, от оснований ограничить иностран ную собственность, (см. с. 122—133). Заинтересованность частного сектора не ограничивается только ГП с высо кими экономическими показателями. Правительства путем применения со ответствующих методов осуществляли приватизацию убыточных или сла бых предприятий (с. 68). Однако многие предприятия не могут быть проданы «как они есть» и существует потребность в некоторой перестройке до того, как они могут быть предложены инвесторам. Инвесторы иногда могут отдать предпочтение созданию совершенно нового предприятия, перестройка мо жет включать ликвидацию существующей фирмы и продажу ее активов. По добная перестройка приводит к возникновению трудных проблем, связанных с занятостью и урегулированием задолженности ГП (особенно когда задол женность превышает стоимость активов). Часто также приходится прини мать во внимание проблемы управления. Масштабы необходимых подгото вительных мер будут зависеть главным образом от финансового состояния ГП и избранного метода приватизации (с. 100—114). Физического восста новления, однако, обычно проводить не рекомендуется.
Существуют также широкие различия в финансовых издержках при исполь зовании различных форм, конкретных методов или процедур приватизации (с. 142—144). Издержки связаны с установлением низких цен, например, для обеспечения широкого распространения владения акциями, и погашени ем значительной доли задолженности государственных предприятий. При ватизация может не приводить к полному снятию нагрузки с бюджета; в ряде случаев наблюдался переход значительной остаточной задолженности на го сударство.
Часть I Методы приватизации
В конечном итоге ГП должны быть распроданы одно за другим, и каждый случай следует оценивать самостоятельно. Наряду с другими подходами правительство мо жет предпочесть не продавать предприятие целиком, а избавиться от одного или не скольких производств или дочерних фирм. Оно может в действительности не прода вать свои права в государственном предприятии, а открыть капитал предприятия для частных владельцев, тем самым снизив свою долю во владении акциями. В то время как многие ГЛ были проданы с небольшой перестройкой или вообще без нее, другие подвергались большим финансовым преобразованиям. Но во многих случаях приватизация предприятия как целостной функционирующей экономической еди ницы или невозможна, или не привлекательна для частного сектора', а дробление на составные части или продажа отдельных активов может оказаться более прием лемой. В других случаях контракт на управление или аренда, а не продажа являют ся самым желательным подходом.
В части 1, во-первых, рассматриваются наиболее распространенные формы или методы приватизации. Большинство отмеченных практических действий соответ ствуют этой базовой типологии. Поэтому они также составляют основные варианты практических действий или альтернативные подходы, имеющиеся в распоряжении правительств. Во-вторых, рассматривается опыт отдельных стран с точки зрения наиболее часто встречающихся форм приватизационных мероприятий. В-третьих, указываются основные факторы, определяющие возможность применения конк ретного метода. Наконец, объясняются вспомогательные методы, которые могут потребоваться наряду с операциями по приватизации.
1. Основные методы приватизации
Чаще всего используются следующие методы приватизации: — открытая продажа акций населению, — продажа акций отдельным лицам, — новые частные вложения в ГП, — продажа правительственных активов или активов ГП, — реорганизация (или разделение) на составные части,
— выкуп управленческим персоналом/наемными работниками, — аренда и контракты на управление.
^ Тем не менее продукция или услуго, постамямые ГП, и фонды, посредством которых они осуще ствляются или предоставляются, могут представлять интерес для частного сектора.
-15-
Некоторые из этих методов могут привести к полному разгосударствлению или денационализации либо могут осуществляться частично или постепенно. Сущест вует также ряд их комбинаций. Частичная приватизация во многих случаях прини мает форму совместных предприятий. Некоторые методы, такие, как французская система концессий коммунальных или муниципальных служб, не соответствуют в полной мере одному из указанных выше базовых методов, однако они описаны в разделе, посвященном специальным организационным мероприятиям (см. с. 74).
Выбор конкретного метода определяется поставленными целями и другими фак торами (см. на с. 66—78 о переменных, определяющих выбор техники приватиза ции) ив целом основан на оценке альтернативных методов. Этот раздел дает основ ные характеристики каждого метода.
Наряду с перечисленными методами передачи под частный контроль, а также во владение государственных предприятий или производственных активов, находя щихся в распоряжении правительства, ряд других операций 1 иногда определяется как приватизация либо как связанные с ней меры. Они не отражены в настоящем до кладе, но о них следует упомянуть. Речь идет о:
— введении элементов конкуренции в деятельность ГП (например, о внедрении стимулов, связанных с результатами деятельности);
— реформировании экономической политики, выражающемся в демонополиза ции отдельных сфер деятельности либо либерализации (примером может служить недавнее решение Кот-д'Цвуар, разрешающее частным предприятиям заниматься общественными пассажирскими перевозками в Абиджане наряду с «Sotra» — госу дарственным предприятием городского транспорта; аналогичные меры были приня ты в отношении транспортной системы Рабата), а также в сокращении регулирую щих ограничений в отношении бизнеса. Эти реформы могут сочетаться с распрода жей государственных активов;
— расширенном использовании финансирования частным сектором новых видов деятельности, в частности финансировании затрат на подрядные работы (например, контракты типа «строй, владей и используй») 2, либо замене налогообложения в ка честве источника финансирования на финансирование за счет поступлений от вы плат пользователей (например, финансирование автомагистрали «Север — Юг» в Малайзии будет осуществляться за счет сборов за пользование дорогой);
— сертификатах на участие в прибылях и облигациях целевого займа, выпуска емых государством либо государственным органом (как это имело место при строи тельстве моста через Босфор и плотины Кебен в Турции);
^ Читателю рекомендуется ознакомиться с книгой Д.Хилда (D. Heald. Public Expenditure, Oxford: Basil Blackwell, Ltd., 1987), где в гл. 13 содержится, вероятно, лучший обзор самостоятельных концепций, сгруппированных в рамках понятия «приватизация». Хилд рассматривает отдельно приватизацию фи нансирования, приватизацию производства услуг (т.е. заключение внешних контрактов), денационали зацию и снижение финансовой нагрузки на государство (т.е. приватизацию как она понимается в данном докладе) и либерализацию.
^ Наблюдается возрастающая тенденция частного сектора участвовать на долевой основе, выполнять управленческие функции и получать для себя доходы непосредственно от реализации новых проектов по созданию инфраструктуры, чем традиционно занимался только государственный сектор. Все большая до ля строительных контрактов в настоящее время предлагается для реализации на основе «строй, владей и используй» либо «строй, используй и передавай» (такие контракты предусматривают передачу собствен ности на данный объект государству по истечении определенного периода). Подобные случаи имеют место в Соединенном Королевстве, Испании, Гонконге, Пакистане, Сингапуре, Турции, Таиланде, Австралии, Малайзии, Соединенных Штатах. Они относятся главным образом к дорожному строительству, мосто строению, а также к производству и сбыту электроэнергии. Развивается методика реализации таких про ектов в условиях действия различных ограничивающих факторов, оценивается роль арендодателей. Та кие проблемы не входят в сферу рассмотрения настоящего доклада. За последнее время на эту тему было представлено большое количество документов и экспертных оценок.
-16-
— приватизации путем «истощения» (например, ГП, функционирующие в ка честве квазимонополии, но не возобновляющие инвестиций, постепенно позволяют частному сектору осуществлять вложения в производственные и смежные с ними структуры и полностью или частично принимать на себя функции государственного предприятия);
— контрактации, т.е. замене частными подрядчиками или службами производ ства и услуг государственных органов или муниципальных властей (например, уборка мусора, поддержание зданий в исправном состоянии и т. д.) 1 и франшиза. Контрактация обычно осуществляется вслед за введением соответствующего поряд ка государственных закупок.
— полной ликвидации ГП, при этом их активы в конечном итоге оказываются в руках частных покупателей (помимо случаев, указанных на с. 26—28), а деятель ность государственных предприятий сворачивается.
Ниже подробно излагаются основные характеристики различных методов прива тизации и отмечаются главные факторы, определяющие применение каждого из специ фических методов, а также основные проблемы, возникающие при их применении.
В тексте приводятся некоторые примеры их использования в различных странах, однако основным источником информации для читателя является табл. 1, где пере числены примеры применения каждого метода.
Открытая продажа акций населению (полная или частичная)
Характеристики
В соответствии с данной процедурой правительство продает населению сразу или крупными партиями находящиеся в его распоряжении акции^ полностью или час тично принадлежащих ему предприятий, которые, как предполагается, представля ют собой функционирующие фирмы, созданные в форме государственных компаний с ограниченной ответственностю. Технически такие операции сводятся к вторично му распределению акций. Когда правительство принимает решение о продаже лишь
^ В ряде стран, включая США, возникла очень сильная тенденция к контрактации. В соответствии с законом 1985 г. в Великобритании шесть основных городских служб должны функционировать на основе контрактов, выдаваемых в порядке конкурентных торгов. Поданному вопросу существует большое число публикаций. Президентская комиссия по приватизации в США рекомендовала по данному вопросу: «Фе деральное правительство для коммерческих закупок товаров и услуг должно полагаться на частный сек тор. Поскольку контрактация предоставляет возможность для получения того же уровня услуг при мень ших издержках, государственным интересам не соответствует выполнение функции правительства при конкуренции с частным сектором». Опубликованный в марте 1988 г. доклад комиссии, озаглавленный «Приватизация — к более эффективному государственному управлению», содержит обзор опыта и про цедур контрактации. См. далее т. Ill, часть II «Контрактация».
^ Необходимо четко различать:
а) предложение для продажи существующих акций, находящихся в собственности правительства (харак терно в большинстве случаев для реализации государственной собственности населению), и б) новый (первичный) выпуск акций для открытой продажи. Этот вариант представляет собой форму приватизации, которая в конечном счете выражается в допуске частного сектора к основному капиталу предприятия с последующим «разводнением» доли государства, а не в продаже доли государства. Кроме того (или одновременно), могут быть выпущены обратимые долговые обязательства (каких-либо допол нительных средств при обращении не поступает) или варианты (при реализации проступают новые фи нансовые средства). В качестве средства стимулирования варианты использовались холдинговой компа нией IRI в Италии и Джамайкой при продаже принадлежащей ей части вложений в Caribbean Cement Company. —Прим. мрев.).
Оба перечисленных варианта часто используются одновременно, особенно в отношении предприятий, требующих дополнительного вложения капитала. Примеры см. на с. 44, 64—66.
-17-
части принадлежащих ему активов, результатом является совместное государствен ное/частное владение предприятием. Правительство придерживается такого подхо да в качестве целенаправленной политики по сохранению своего присутствия в предприятии либо в качестве первого шага к полной приватизации. Там, где уже имеет место частное владение акциями, операция может представлять собой даль нейшую приватизацию.
Много раз наблюдались случаи приватизации, когда до открытой продажи насе лению (либо одновременно с ней) акции продавались партиями отдельным частным лицам (причины изложены ниже).
Порядок продажи акций
Хотя с технической точки зрения открытая продажа акций представляет собой вторичное перераспределение уже существующих акций, которые принадлежат го сударству, обычно она осуществляется как первичный выпуск. Готовится офици альный проспект о подписке на акции, и, как правило, используются консультаци онные услуги инвестиционного банка. В качестве гаранта размещения может высту пать какой-либо банк либо синдикат. Может быть предложена твердая цена или тендер^. Акции могут быть предложены для продажи на международном рынке либо распространяться только внутри страны. В случае, если речь идет о зарегистриро ванной компании, акции которой уже находятся в обращении, правительство может просто реализовать свои акции на фондовой бирже. Наряду с реализацией населе нию условия продажи могут предусматривать ряд стимулов для привлечения к уча стию работников предприятия. Могут быть предусмотрены ограничения количества акций у одного владельца или на продажу акций иностранцам. В некоторых случаях акции могут распространяться среди работников предприятия или среди населения за символическую плату (см. с. 121).
Для продажи акций населению государственное предприятие должно соответст вовать правовым, финансовым и информационным требованиям, определяемым за конами страны, где эти акции реализуются (контроль по соблюдению этих требова ний обычно осуществляется комиссией по делам финансовых бирж и ценным бума гам или аналогичным органом). Если предприятие не соответствует таким критери ям, может потребоваться соответствующая подготовка. (См. с. 100—101). Напри мер, государственная корпорация либо государственная организация должны пре образовываться в государственную корпорацию с ограниченной ответственностью (как это обстояло с British Telecom либо осуществляется в настоящее время в отно шении Malaysian telecommunications). Если предприятие — эффективно работаю щая государственная компания с ограниченной ответственностью, имеющая репу тацию прибыльного предприятия, процесс будет ускорен и относительно прост.
Распространение может быть гарантировано". Рынки во многих развивающих ся странах не дают возможности для обеспечения гарантий по сколько-нибудь крупным приватизационным продажам, и в то же время отсутствуют условия для привлечения зарубежных гарантов. В этом случае правительство в качестве про давца неизбежно должно принять на себя риск, связанный с продажей. Подобным
^ Соответствующие преимущества применения фиксированной цены или тендера изложены на с. 118—119 в разделе, посвященном оценке и установлению цены.
' cm.: Mayer and Medowcroft. Selling Public Assets: Techniques and Financial Implications; Privatisation and Regulation: The U.K. Experience edited by John Kay, Colin Mayer and David Thompson (Oxford: Clarendon Press, 1986), где рассматриваются преимущества и недостатки выдачи гарантий по приватизационным продажам в Великобритании.
-18-
образом обстояло дело при продаже населению акций Национального коммерче ского банка на Ямайке.
Предпочтительные подходы. Характерные особенности
При открытой продаже акций населению необходимо выполнение следующих требований: а) предприятие либо представляет собой функционирующую фирму с достаточно хорошими финансовыми показателями или возможностями для их до стижения, либо подготовлено к превращению в таковую; б) есть полный комплект финансовой, организационной и другой информации, либо такая информация мо жет быть подготовлена для представления на рынке инвестиций; в) на местном рын ке явно достаточно ликвидных средств; г) рынок ценных бумаг достаточно развит, либо существует некий структурный механизм (включая регулирующий орган), ко торый может быть использован для того, чтобы информировать и привлечь (а также защитить) широкие слои населения, вкладывающие свои деньги. Открытая продажа акций соответствует цели государства, выражающейся в стимулировании широкого распространения акционерной собственности.
Приватизация путем продажи акций населению решала различные общие зада чи. British Telecom и другие компании в Великобритании продавались путем реали зации акций в результате целенаправленной политики передачи собственности от государства населению. Распродажа контрольного пакета акций ряда компаний, принадлежавших итальянской IRI, была связана лишь с финансовой стратегией группы, однако привела к передаче собственности от государства населению.
Основное преимущество продажи акций населению состоит в том, что она позво ляет достичь широкого распространения владения акциями, дает возможность целе вого направления вложений широких слоев населения и обычно характеризуется открытостью и гласностью. В силу указанных обстоятельств такая продажа зача стую также более приемлема с политической точки зрения.
В качестве иллюстрации соображений, определяющих выбор между открытой продажей и продажей частным лицам, приведем рекомендации Комитета по прода же государственных инвестиций Сингапура*. (1) Если нет особых причин (таких, как желание управленческого персонала приобрести предприятие в собственность, обязательств перед первоначальными учредителями либо совсем небольшой пакет акций), наилучший путь — случайное распределение акций на базе биржевых ко тировок либо вторичное объявление для открытой продажи населению. (2) В случа ях, когда вторичное предложение для открытой продажи нецелесообразно, напри мер если правительство стремится подобрать контрагента, который сможет взять на себя роль ведущего держателя акций, способом реализации акций должен являться селективнй тендер либо прямые переговоры.
Открытая продажа акций населению, очевидно, направлена на реализацию больших долей государственного участия в предприятиях либо для привлечения крупных новых капитальных вложений.
Проблемы практического осуществления
Ниже излагаются основные проблемы практической реализации проекта, кото рые, вероятно, могут возникнуть при предложении для открытой продажи акций го сударственных предприятий в развитых и развивающихся странах. Состояние государственного предприятия. Если ГП не является государствен-
^ Си.: Report of «he Public Sector Divestment Committee. Singapore, February 28, 1987.
-19-
ной компанией с ограниченной ответственностью, имеющей достаточно высокие ди намические показатели деятельности, открытая продажа акций возможна только в той степени, в которой реальна предварительная структурная перестройка предпри ятия и изменение характера его деятельности.
Во многих случаях открытая продажа акций возможна при тщательной струк турной перестройке или подготовке предприятия. Опыт показывает, что препятст вий не возникает, если предприятие определенно имеет хороший потенциал для получения доходов. Преобразование подчиненных правительству организаций, та ких, как предприятия телекоммуникаций в Великобритании, Японии, Малайзии и Шри-Ланке, в государственные компании с ограниченной ответственностью, пред ставленные акциями, является примером такого подготовительного процесса (см. с. 102). Проблема возникает, скорее, в отношении того, какие конкретные шаги могут быть предприняты для подготовки к приватизации путем открытой продажи акций предприятий, которые еще не обладают достаточным потенциалом для получения доходов. Перед открытой продажей принадлежащей ему части активов в British Airways британское правительство предприняло ряд различных шагов, направлен ных на структурную перестройку этого убыточного предприятия, которое после их реализации стало приносить прибыль. Был сокращен персонал и внедрены новые методы управления, приняты также меры по совершенствованию финансовой дея тельности.
В качестве альтернативы правительство может решить о проведении приватиза ции ГП в два этапа. На первом этапе оно осуществит прямую продажу меньшей, но позволяющей осуществлять контроль части своей собственности инвестору либо «ядру» — группе инвесторов. Инвестор (инвесторы) примет меры для активизации деятельности компании. После того как компания станет прибыльной, остальная часть находящихся в собственности правительства акций будет выпущена в откры тую продажу населению. Наличие такой активизирующей группы может приобре сти решающее значение для неэффективно управляемых государственных предпри ятий. Существование группы-«ядра» (будет ли она включать высококлассных тех нических специалистов либо квалифицированных специалистов по управлению ин вестициями) также значительно повысит степень доверия со стороны вкладчиков. Подобным образом при приватизации ряда французских предприятий путем откры той продажи акций населению определенный пакет акций предлагался группе зара нее отобранных держателей (при продаже акций Compagnie Financifere de Suez 36,69 % акций было реализовано на этой основе).
Целевая ориентация собственности. Если цель состоит в достижении широкого распространения владения акциями или в ориентации вложений населения в опре деленные секторы, необходимо введение специальных механизмов (стимулы, огра ничения и т.д.) для достижения и сохранения намеченных результатов. В против ном случае даже открытая продажа акций населению может привести к тому, что определенный инвестор или их группа захватят контроль над государственным предприятием (хотя, как указано выше, в отдельных случаях желательно наличие «стабильного ядра» в виде сильного в области техники партнера либо организации-инвестора) . Может возникнуть потребность в ограничении иностранной собственно сти. Возможно стремление стимулировать наемный персонал к участию во владении предприятием (см. с. 136—137).
Определение стоимости и цены. Эти проблемы требуют особого внимания, по скольку необходимо обеспечить адекватное поступление средств. Их важность уве личивается потребностью предупредить утверждения о том, что государство сбыва ет государственное достояние покупателям, которые затем получают огромные при были. (Соответствующие подходы рассматриваются на с. 116—122.)
-20-
Отсутствие развитых рынков ценных бумаг. Без сильных рынков ценных бумаг открытая продажа акций не приведет к интенсивной ответной реакции, если не будут созданы механизмы, позволяющие вовлечь в инвестиционный процесс широкие слои населения. Это осуществлено в мероприятиях на Ямайке и в Турции (см. с. 145).
Самым существенным препятствием, которое может задержать приватизацию, является отсутствие эффективного первичного рынка или заменяющего его меха низма. Однако отсутствие вторичного рынка сделает вложения в акции приватизи рованных государственных предприятий неликвидными и может само по себе отпуг нуть инвесторов. Вместе с тем, как отмечено на с. 146, были случаи, которые техни чески нельзя классифицировать как открытую продажу акций населению. Напри мер, акции предлагались наиболее важным группам инвесторов в развивающихся странах и приобретались ими при отсутствии какого-либо структурированного рын ка ценных бумаг.
Сущность регулирования рынка капитала. Важен вопрос о том, должно ли пра вительство при неразвитом рынке ценных бумаг принимать специальные меры пре досторожности с целью предупредить чрезмерный финансовый риск для покупате лей. Этот вопрос сложен, и его сложность не может быть исчерпывающе отражена в данном кратком разделе. Хотя основная цель регулирования рынка капитала состо ит в обеспечении необходимого уровня информации при выпуске ценных бумаг для продажи, возникают серьезные вопросы относительно обязанности государства за щищать интересы инвесторов, которые в условиях малоразвитых рынков капитала могут оказаться не в состоянии пользоваться рекомендациями опытных посредни ков. Конечно, требования, предъявляемые к представляемой информации, различ ны в условиях различных юридических систем. Правительства, предлагающие для продажи государственные предприятия в условиях относительно низкого развития экономики, должны обращать серьезное внимание на то, чтобы плохо информиро ванные вкладчики не руководствовались в своих решениях о возможности инвести рования чрезмерно благоприятными или оптимистическими представлениями и от четностью. Недавно опубликованный в одной западноафриканской стране проспект на выпуск ценных бумаг с целью финансирования приватизированной отрасли про мышленности (при отсутствии регулирующего надзора за выпуском акций) привел бы в изумление сотрудников комиссии по биржам и ценным бумагам в странах с бо лее упорядоченными рынками. Однако инвесторы в такой стране могут неблагопри ятно отнестись к предложению о продаже акций, если в него в обязательном порядке будут включаться непривычные для них общепринятые предупреждения. Тем не менее до покупателей акций должна быть доведена информация о неизбежном рис ке; они не должны ожидать от правительства гарантий относительно уровня дохо дов или возврата средств^ Желательно, чтобы в дополнение к правительственной оценке надежности ценных бумаг, осуществляемой при подготовке государственно го предприятия к продаже, комиссия по ценным бумагам (или аналогичный орган) могла осуществить независимую экспертизу при оформлении ценных бумаг к от-
^ При предложении к продаже последней партии British Petroleum в Великобритании после «черного понедельника» в 1987 г. правительство осуществило интервенцию на рынке. На все акции была выдана гарантия и правительство заявило, что принимает на себя риск, связанный с недостаточным объемом ре ализаций акций. Но из-за неустойчивости рынка Bank of England были предоставлены полномочия пред ложить обратный выкуп акций по цене, соответствующей цене на момент реализации. Тем самым была обеспечена защита держателей акций от дальнейшего падения их курса. Только небольшая часть акций была выкуплена обратно. Эта мера носила исключительный характер и не рассматривалась министерст вом финансов Великобритании как нормальная политика. О других примерах подобных протекционист ских мероприятий сведений нет.
-21-
крытой продаже. Отсутствие во многих развивающихся странах организаций, опре деляющих курс ценных бумаг, усиливает потребность в тщательном рассмотрении данного вопроса правительственными органами при открытой продаже акций.
Маркетинг. Привлечение внимания общественности и ее подготовка имеют ключевое значение для успешной подписки при открытой продаже акций.
Емкость рынка капиталов и последствия его перенасыщения. Крупномасш табные открытые продажи акций могут воспрепятствовать вложению имеющихся ресурсов и накоплений в создание или расширение других производственных пред приятий. Этот вопрос невозможно проанализировать в рамках настоящего доклада. Достаточно отметить, что, когда объем имеющихся ресурсов или капитализация на рынке ценных бумаг не возрастают, предложение крупных партий акций может со ставить угрозу. Французский министр экономики, финансов и приватизации отме тил, что поступления от приватизации позволили государству сократить или ком пенсировать при помощи специальных ассигнований (см.с. 143) свои заимствования на рынке, уменьшив тем самым последствия его перенасыщения. Очевидно, что по следствия перенасыщения рынка должны тщательно учитываться при подготовке открытых продаж акций населению; одним из средств решения данной проблемы может явиться проведение поэтапной реализации (см.с. 86).
При некоторых обстоятельствах (например, вспомним внезапный спад на рынке ценных бумаг осенью 1987 г.) могут потребоваться некоторые меры предосторожно сти и окажется необходимым отложить реализацию ряда проектов приватизации посредством открытой продажи акций населению. Так, Франция отложила первую продажу акций недавно приватизированной финансовой группы Compagnie Financifcre de Suez (новые держатели акций столкнулись бы с потерями еще до того, как внесли бы платежи за эти акции). Кроме того, Франция отложила продажу ком пании Matra (которая была запланирована на ноябрь 1987 г.), 15% доли в Air France, а также компании UAP (страхование); в Германии была отложена продажа доли государства в компаниях Volkswagen и VIAG (алюминий, химическое произ водство). При продаже своей доли в компании British Petroleum на сумму 7 млрд.ф.ст. правительство Великобритании создало механизм минимального преде ла цен (посредством которого Bank of England приобретал бы акции, гарантирован ные различными банками, в качестве защитной меры для гарантов от внезапного падения цен на рынке ценных бумаг, которое и произошло осенью 1987 г.), проде монстрировав тем самым, что может возникнуть необходимость вмешательства со стороны правительств в случаях, когда рынок капитала не проявляет необходимой реакции.
Продажа акций отдельным лицам (полная или частичная)
Характеристики
В соответствии с этой процедурой государство продает все или часть находящих ся в его владении акций полностью или частично принадлежащих ему государствен ных предприятий заранее определенному покупателю или группе покупателей. Предполагается, что предприятие представляет собой действующую фирму, создан ную в форме акционерной корпорации. Процедура может принимать различные формы, такие, как непосредственное приобретение другой корпоративной структу рой либо целевое размещение у конкретной группы, например у инвестиционной
-22-
организации. Приватизация может быть полной или частичной; в последнем случае она приводит к возникновению предприятий, находящихся в смешанном владении.
Отдельные лица могут покупать акции перед открытой продажей населению ли бо одновременно с ней.
Процедуры
Продажа акций государственных предприятий может осуществляться различны ми путями. В двух самых распространенных случаях наблюдается совершенная кон куренция между претендентами, заявители проходят предварительный отбор, сторо ны ведут прямые переговоры с выработкой ad hoc процедур по выявлению потенци альных покупателей (часто предусматривающих широкие поиски инвесторов). За кон о приватизации в Сенегале требует обязательного применения принципа конку ренции ^. Закон и постановления по его реализации в Аргентине ^, положившие нача ло приватизации некоторых обрабатывающих предприятий и нефтехимических кон цернов, требуют объявления о сборе заявок на конкурентной основе для приобрете ния всех принадлежащих государству акций в этих государственных предприятиях (если не реализуются преимущественные права уже существующих держателей ак ций) . При принятии решения о передаче собственности на акции правительство дол жно рассмотреть общую коммерческую репутацию приобретающей стороны, финан совые возможности, данные о результатах деятельности и т.д. В смешанном предпри ятии правительство может просто согласиться на продажу своих акций фактическим частным держателям. Правительство может предусмотреть поэтапный процесс реа лизации акций. Часто покупатель занят в том же виде деятельности, что и ГП, либо имеет специальную заинтересованность диверсификация, расширение рынка и т.д.) в конкретном государственном предприятии. Необходима тщательная оценка про дажных характеристик предприятия. Следует внимательно проанализировать все стороны деятельности и состояние активов предприятия (например, ГП может зани мать привлекательную рыночную нишу, которая недостаточно используется либо ей не уделяется должного внимания). При подготовке к приватизации группы Rumasa в Испании большое внимание уделялось потенциалу различных компаний.
Хотя продажа акций, очевидно, предполагает, что предприятие будет продано как действующая хозяйственная единица со всеми ее активами и задолженностями, возможны подготовительные мероприятия: изменение структуры баланса (напри мер, уменьшение задолженности) перед выпуском акций в продажу.
Дискреционные процедуры создают угрозу отсутствия гласности (наряду со стандартными экономическими аргументами в пользу механизма аукционного ха рактера). Продажа ГП отличается от замены государственных инвестиций на част ные главным образом тем, что правительство как продавец в общем должно быть за интересовано в деятельности предприятия после его продажи. Ряд стран ввели реко мендуемый порядок или общие положения о частных продажах, распространяющи еся на такие вопросы, как установление цены, отбор покупателей (предварительные требования к ним, порядок представления заявок), единый порядок финансирова ния и т.д. (на с. 98 и в Приложении В эти процедуры освещены более подробно). Франция разработала детальные процедуры отбора на основе конкурентного кон-
' Преамбула закона специально оговаривает намерение избежать прямой продажи заранее опреде ленным покупателям и необходимость обеспечения гласности процесса. См. Приложение В.
^ См. Приложение В.
-23-
курса группы стабильных инвесторов, которым продаются акции государственных предприятий до выпуска акций в открытую продажу населению.
Что касается маркетинговых процедур, а также сбора и проверки предложений от инвесторов, подобные методы могут применяться для продажи акций отдельным лицам, продажи активов и привлечения новых частных инвесторов путем увеличе ния капитала ГП.
На Филиппинах «Инструкции по практической деятельности» для Траста по приватизации активов предусматривают минимальные требования для представле ния заявок на участие в конкурсах. Заявки должны представляться в запечатанных конвертах; применение переговоров по предложениям допустимо, только если про ведение конкурса окажется неудовлетворительным, практически неосуществимым или не отвечающим конкретным обстоятельствам. В Аргентине и Бразилии различ ные законы определяют порядок представления конкурсных заявок (включая пред варительные требования к заявителям), а также порядок проведения аукционов (см. Приложение В). В Того министерство государственных предприятий составило подробные инструкции поданному вопросу. Они предусматривают подготовку досье (с перечнем вопросов, на которые должны ответить заинтересованные стороны) и брошюр о каждом предприятии, которые должны рассылаться через все имеющиеся каналы (местные и иностранные банки, торговые палаты и иностранные торговые представительства и посольства). Заинтересованные стороны приглашаются для ос мотра объекта на месте — вслед за первоначальным контактом министерство госу дарственных предприятий разрешает посещение компаний и сбор дальнейших све дений и информации. После получения предложения от заинтересованного инве стора министерство проверяет, все ли элементы, указанные в досье, в отношении характеристик инвестора и содержание предложения включены в документ. Затем проводится заседание междуминистерской комиссии для рассмотрения полученного предложения. Лучший источник для оценки конкурсных и аукционных механиз мов — заявления о предложениях для реализации конкретных продаж.
Продажа акций частным лицам часто используется в качестве первого шага к осуществлению открытой продажи акций либо в связи с нею. Эта процедура может быть важной мерой в тех случаях, когда наличие «ядра» постоянных держателей ак ций компании считается необходимым. Она активно используется во Франции.
Наконец, есть примеры, когда продажа акций отдельным лицам использовалась в качестве первого шага к более широкому распространению акций. В компании Montedison итальянская холдинговая компания энергетического сектора ENI при обрела контрольный пакет примерно в 30%. Эта закупка была произведена ENI для компании GEMINA — преимущественно частной финансовой холдинговой компа нии. Последняя осуществила дальнейшую распродажу этой доли в частном секторе. Реализация акций холдинговым компаниям может, таким образом, явиться проме жуточным шагом для дальнейшей продажи более широким кругам инвесторов.
Предпочтительные подходы. Характерные особенности
Продажа акций отдельным лицам в силу гибкости этого метода предпочтительна для ГП, имеющих слабые показатели, либо для ГП, требующих сильных владельцев с соответствующим производственным, финансовым, коммерческим и другим опы том, а также имеющих высокую финансовую заинтересованность в успехе фирмы.
Она может также явиться единственным реальным вариантом при отсутствии развитого рынка ценных бумаг, где нет механизма выхода на широкие круги насе-
- 24 -
ления, заинтересованные в инвестировании, где размеры предприятия не позволя ют осуществить открытую продажу акций.
Одно из основных преимуществ продажи акций отдельным лицам состоит в том, что потенциальный владелец известен заранее, его потенциал может быть оценен, произведен отбор владельцев на основе их преимуществ в области управления, тех нологии, возможностей выхода на рынок и т.д. Во многих случаях будущий успех операции может быть столь же важным для правительства, как и поступление средств от продажи предприятия. В ряде ситуаций частичная продажа отдельным лицам может быть необходимым первым шагом к полной приватизации, поскольку позволяет привлечь активную сторону, способную поднять компанию на такой уро вень, что она становится привлекательной для инвесторов. Кроме того, продажа ак ций отдельным лицам допускает применение необходимых гибких методов для до стижения договоренности с самым приемлемым покупателем относительно специ альных мер, диктуемых состоянием ГП. Например, государственное предприятие, даже такое, активы которого выражаются отрицательной величиной (т.е. сумма за долженности превышает стоимость всех активов. — Прим.перев.), или такое, перс пективы которого на рынке неопределенны, может привлечь покупателя, которому даст определенные выгоды (нишу на рынке, технологические преимущества и т.д.). В некоторых случаях допускалась даже выплата покупателю, согласившемуся при обрести подобное предприятие, компенсации (IRI в Италии поступила подобным образом). Однако обычно основное преимущество состоит в том, что покупатель мо жет изменить рыночную стоимость ГП.
Важно не допустить (обычно это осуществляется путем включения соответству ющих положений в договор о продаже предприятия), чтобы покупатель приобретал ГП с целью его демонтажа и продажи активов, если, с точки зрения продавца, это неприемлемо.
Продажа акций отдельным лицам с точки зрения представления информации и других правовых требований значительно проще, чем открытая продажа акций на селению.
Проблемы практического осуществления
Существует вероятность финансового оздоровления ГП, например уменьшения его задолженности. Физическое восстановление активов перед продажей, видимо, наблюдается в редких случаях. Могут понадобиться механизмы для решения вопро сов занятости, в частности в связи с потерей рабочих мест и льгот, обусловленных работой на ГП, что приведет к определенным издержкам. Для достижения целей правительства и соблюдения общественных интересов может потребоваться времен ный порядок проведения оценки предприятия, отбора покупателя (предварительная информация, порядок проведения конкурса) и т.д. Обычно возникает необходи мость «дистанцирования» со стороны правительства в случаях частичной привати зации, чтобы преодолеть опасения инвестора относительно дальнейшего вмеша тельства.
Следует учитывать различия между денационализацией или реприватизацией, как это имело место в Бангладеш, Чили (первоначальные этапы), на Филиппинах (часть приватизационного портфеля состоит из бездействующих активов, приобре тенных государственными банками развития), в Испании (Rumasa) и Уганде, и впервые проводимой приватизацией. Компания, первоначально создававшаяся как частное предприятие, может обладать совершенно иными характеристиками по сравнению с типичным ГП. В прошлом частная, компания обычно будет уже иметь
требующуюся форму корпорации и может в меньшей степени нуждаться в прведва-
рительной структурной перестройке. Однако государственное владение ею может привести к чрезмерному раздуванию численности занятых, превышению разумных размеров задолженности и т.д. Эти проблемы должны решаться обычно до привати зации, во многом подобно тому, как это делается при впервые проводимой привати зации.
Недостатком любой продажи отдельным лицам (акций, а также активов) явля ется то обстоятельство, что она может вызвать критику относительно отбора поку пателей, особенно если большое количество заключенных подобным образом сделок приводит к неравномерному распределению богатства в стране.
Одной из самых трудных проблем в данном случае является установление уров ня цен, что справедливо и для некоторых других форм приватизации.
Продажа правительственных активов или активов ГП Характеристики
В двух описанных выше методах приватизации частный сектор приобретал до лю в ГП, представляющих собой действующую хозяйственную единицу. В данном случае операция состоит в продаже активов, а не акций функционирующего пред приятия. Правительство может непосредственно продать активы; ГП может реа лизовать основные активы. В общем, хотя задачей может являться сбыт отдель ных активов, связанных с определенным видом деятельности, продажа таких от дельных активов может служить лишь способом продажи всего предприятия. Та ким образом, активы могут быть проданы по отдельности либо в совокупности в качестве новой корпоративной сущности. Активы могут быть проданы исключи тельно отдельным лицам (если только правительство не соединит активы и виды деятельности в новую компанию, создаваемую с целью приватизации, становится возможным открытая продажа акций населению, а также отдельным лицам). В некоторых случаях фактическая продажа активов не осуществляется, а они вно сятся правительством в новую компанию, формируемую совместно с частными фирмами. Акции, полученные правительством за такой взнос, могут затем быть проданы (см. выше).
Процедуры
Продажа активов возможна на конкурсной основе1 или на аукционе. Активы мо гут продаваться также после прямых переговоров с заранее определенным партне ром. В последнем случае переговорам часто предшествуют сложные поиски инвесто ра. Читателю следует обратиться к предшествующему разделу о продаже акций от дельным лицам, поскольку многие процедуры будут mutatis mutandis.
Продажа активов может приобретать множество разнообразных форм. В настоя щем докладе рассматриваются только некоторые типичные виды операций, отме-
^ Так обстояло дело при продаже Compagnie G^n^rale de Construction Tilephoniques (Франция), осу ществленной путем конкурса, проводившегося на основе заранее установленных критериев и определен ной фиксированной цены; все критерии были подробно изложены в Cahier des Charges («Тетрадях по продаже». — Прим. персе.)- Предложение по продаже путем открытого тендера 21 гостиницы, принад лежавшей British Rail Investments Limited, соответствовало строгим критериям, изложенным в исчерпыва ющем меморандуме о продаже от 2 декабря 1982 г.
-26-
ченные при приватизации за последнее время; изложенные ниже схемы имели ре альное применение.
а) Если желательно приватизировать только часть ГП, предприятие может про сто продать данные активы; при этом «ядро» ГП останется нетронутым. Таким обра зом, это удобный путь уменьшения размеров ГП. (Если выделяются четко опреде ленные подразделения, то операция представляет собой скорее разделение на со ставные части. См. с. 28).
б) Если намерение состоит в продаже ГП целиком, но его невозможно продать как действующую хозяйственную единицу (т.е. путем продажи акций), его, воз можно, придется расформировать и ликвидировать, а его активы — продать (вместе с активами могут передаваться или не передаваться связанные с ними за долженности) частному лицу или лицам, которые затем создадут собственную корпорацию; последняя целиком или частично займется деятельностью прекра тившего свое существование ГП. Такой процесс очень распространен при прива тизации. Как правило, активы и задолженности разделяются, и необязательно, чтобы инвестор принимал на себя последние. Так было сделано в Кот-д'Ивуар в отношении гостиничной компании SIETO — отдельные гостиницы были переданы муниципалитетам под управление по контракту. Целью ряда приватизационных операций в Гвинее являлось создание новых компаний в частном секторе с преоб ладанием частного капитала, способных поглотить принадлежащие государству активы. Заявки должны были представляться в форме исследований возможности реализации проекта с указанием предполагаемой сферы деятельности создавае мой компании. Активы некоторых ликвидированных компаний в Того были про даны вновь создаваемым корпорациям. Что касается 10ТО (нефтяные продукты) и SODETO (моющие средства), покупателями являлись корпорации с участием частного местного и иностранного капитала. Заводы компании Societe de Marbrerie de Thala в Тунисе были проданы (на основе конкурсных заявок) круп ному тунисскому владельцу. Задолженности были улажены таким образом, что государство отказалось от своих претензий в отношении компании, а банки-кре диторы получили часть доходов от продажи; компания была распущена и ликви дирована.
в) Предприятие может быть продано как действующая хозяйственная единица, однако в силу финансовых (например, налогооблажение) или правовых обстоя тельств продажа активов лучше всего соответствует интересам всех сторон.
Когда компания IRI продала Alfa Romeo компании Fiat, передача Alfa Romeo осуществлялась не как передача единого предприятия. Alfa Romeo продала все свои активы (заводы, торговые марки и т.д.) и передала все свои обязательства новой компании, образованной фирмой Fiat-Lancia. Причина состояла в том, что Alfa Romeo не могла быть продана как действующая хозяйственная единица, а IRI стре милась сохранить ее как номинальную компанию, чтобы списать ее убытки за счет прибылей других фирм группы.
Некоторые проблемы операции по продаже активов решаются способами, весьма близкими к тем, что применяются при продаже компаний. Например, часто выдви гаются требования представить исчерпывающую документацию, если планируется проведение открытого конкурса. Не являясь проспектом, документация составляет ся в соответствии с аналогичными стандартами^ При продаже активов могут также применяться процедуры маркетинга и проверки инвестора, изложенные в предыду щем разделе. Хотя подобные продажи часто относятся к операциям с материальными актива-
^ См, сноску на с. 26.
-27-
ми, они могут затрагивать определенные виды деятельности или права. Они могут также включать уступку части рыночного сектора частной стороне в качестве ком пенсации.
Предпочтительные подходы. Характерные особенности
По определению, продажа активов предполагает существование заранее изве стного покупателя и в этом смысле может иметь те же преимущества, что и пря мая продажа акций. Кроме того, допускается еще большая гибкость, поскольку может оказаться более реальной продажа отдельных активов, а не целого ГП; по зволяется также продать ГП, которое было бы исключительно трудно реализовать в качестве действующей хозяйственной единицы. Следует, однако, иметь в виду, что такой подход оставляет за государственными органами остаточную задолжен ность.
Во многих случаях, когда ГП нельзя продать как действующую хозяйственную единицу, продажа активов предпочтительнее всего, если вообще не единственный вариант. Этот метод применим постольку, поскольку продукция и активы предпри ятия могут представлять интерес для прокупателя в частном секторе. В таких случа ях правительство может принять решение о роспуске или демонтаже ГП и его лик видации путем продажи его активов, а также списании непокрытых задолженно стей. Предприятие затем может проявиться как компания в частном секторе. Этот метод также применим в некоторых случаях приватизации ГП, которые не создава лись в соответствии с законодательством о компаниях (если только не планируется открытая продажа — в этом случае преобразование в государственную компанию с ограниченной ответственностью необходимо).
В случае с Compagnie G6nerale de Constructions Telefoniques во Франции пред почтительным методом была продажа активов (вслед за ликвидацией компании) в силу ряда причин, главным образом из-за потребности разделения предприятия на составные части (см. с. 31).
Проблемы практического осуществления
Основная проблема здесь состоит в том, как быть с долгами компании. В отличие от продажи акций действующей хозяйственной единицы активы нередко продаются без перехода соответствующей задолженности. Когда операция включает в себя просто реализацию излишних активов, серьезных затруднений не возникает. Когда же операция предусматривает полное расформирование и ликвидацию ГП, возни кает большинство, если не все те проблемы, которые связаны с коренной перестрой кой предприятия. Например, полное расформирование или свертывание деятельно сти предприятия во многих случаях служит единственной и самой дорогостоящей альтернативой, поскольку может возникнуть необходимость в погашении всей за долженности и увольнении всего персонала. Как и при большинстве способов прива тизации, здесь существует множество «гибридных» решений. Например, предприя тие может быть расформировано, а активы проданы, но в контракте могут быть пре дусмотрены обязательства покупателя вновь принять на работу значительную часть персонала либо взять на себя некоторые виды задолженности в соответствии с усло виями, ранее определенными с кредиторами.
Таким образом, проблемы практической реализации очень сильно зависят от ре ального положения дел.
-28-
Возможна ситуация, когда активы фирмы будут приобретаться с иными целями, чем возобновление ее деятельности (например, использование лома, отправка пред приятия в другую страну, остановка производства с целью улучшить позиции на рынке). Если такие цели нежелательны, правительство может потребовать особых обязательств, предупреждающих возникновение подобной ситуации.
Как и при использовании других форм приватизации, назначение цены останет ся одной из самых трудных проблем.
Реорганизация путем создания самостоятельных хозяйственных единиц на базе подразделений (фрагментация)
Характеристики
Этот метод предусматривает дробление или реорганизацию ГП в ряд независи мых хозяйственных единиц или в холдинговую компанию и ряд дочерних фирм^
Процедуры
Есть несколько возможных путей реализации этого метода, каждый из которых будет зависеть от правовой формы предприятий. Наряду с продажей части активов, о чем речь шла выше, возможные варианты включают:
— разделение на несколько юридических лиц, как обстояло дело в отношении ENDESA— государственной компании по производству и распределению электро энергии в Чили;
— преобразование ГП в холдинговую компанию, которая приобретает акции до черних компаний, унаследовавших активы и долги ранее существовавшего ГП (как обстояло с Cooperative Wholesale Establishment в Шри-Ланка). Этот метод позволяет постепенно сбывать некоторые или все теперь уже небольшие предприятия по мере нахождения покупателя (покупатель может купить несколько дочерних фирм, од нако обычно этот метод ориентирован на более широкий рынок для передачи собст венности);
— выделение некоторых видов деятельности при сохранении за государством ос тальных (например, некоммерческих). Подобное выделение часто сводится к про стой продаже активов. В случае с Turkish Airlines некоторые виды деятельности бы ли переданы новым филиалам, которые подлежали приватизации до того, как при ватизировалась сама компания;
— продажа производственных единиц поодиночке или группами, а не как целой совокупности, как обстояло дело в отношении British Shipbuilders (этот метод был применен с целью содействия конкуренции после приватизации).
После осуществления изложенных выше шагов приватизация отдельных состав ных частей предприятия может осуществляться любым другим методом.
Лучшим примером выделения составных частей является компания British Rail в Великобритании^. British Rail наряду с железными дорогами владела активами в
^ Речь идет просто о форме структурной перестройки перед приватизацией. Однако, поскольку был сделан вывод, что рассматривается определенный вид действий, имеющий разнообразное применение в развивающихся странах, эта перестройка рассматривается как отдельная форма приватизации.
^ Основано на информации, предоставленной компанией Morgan Grenfell & Со. Ltd.
-29-
других отраслях, где она конкурировала непосредственно с частным сектором. British Rail в принципе решила приватизировать некоторые из этих активов, куда входили паромы, суда на воздушной подушке, гостиницы, земельные участки с не движимостью, консультационные фирмы, грузовой подвижной состав и рекламные агентства. Для приобретения собственности, не связанной с деятельностью желез ной дороги, с единственной целью — ее приватизации — была создана холдинговая компания British Rail Investments Limited. Многие компании и активы были разме щены в выгодных секторах рынка, однако находились в неудовлетворительном со стоянии и плохо управлялись. Предполагалось, что в приватизации примут участие мелкие предприниматели. Один из намеченных результатов состоял в изъятии ука занных видов деятельности у British Rail с целью высвобождения большего количе ства ресурсов для ее основной деятельноости в области железнодорожного транспор та. Хотя несколько гостиниц были проданы непосредственно частным владельцам, было решено продать остающиеся 21 гостиницу путем открытого тендера (фактиче ски на аукционе). Кроме того, судоходная компания Sealink была продана иностран ной компании на конкурсной основе. British Rail Hovercraft Limited (паромная пере права через Ламанш на судах на воздушной подушке) после слияния со шведской фирмой была передана ее коллективу за номинальную сумму. Излишняя собствен ность British Rail распродается до сих пор; осуществляются также другие приватиза ционные сделки.
Составные части British Leyland (группа Rover) приватизировались различными методами: открытая продажа акций населению — Jaguar, выкуп управленческим персоналом — Leyland Bus и Unipart, выделение Leyland Trucks и образование со вместного предприятия с DAF (Голландия). Еще подлежат приватизации Landrover и Austin-Rover. Избавившись от компании Leyland Trucks, группа Rover прекратила операции, еженедельно приносившие 1,5 млн. ф. ст. убытков и от накопившейся за долженности Leyland Trucks в сумме 750 млн. ф. crJ. Из множества других приме ров фрагментации как самого приемлемого метода приватизации является продажа по частям компании Madelipeche правительством Квебека^.
Похожим примером является продажа CN Route (компания грузовых автопере возок и транспортных услуг), осуществленная Canadian National Railways. Еще один пример — полная приватизация стивидорных и транзитных операций порто вой администрацией Конакри в Гвинее, включавшая продажу или аренду некото рых активов и сооружений.
Предпочтительные подходы. Характерные особенности
Этот метод позволяет осуществлять поэтапную приватизацию по частям. Кроме того, он допускает применение различных методов приватизации в отношении от дельных составных частей, тем самым создавая возможность повышения эффектив ности всего процесса.
Если ГП осуществляет слишком много различных видов деятельности, которые в совокупности не представляют интереса для потенциальных инвесторов, в то время как отдельные подразделения ГП могли бы представить такой интерес, фрагментация является возможной альтернативой. Иногда государство готово продать только отдельные составные части ГП и в то же время оставить за собой
^ См.: М. Pirie and P. Young. The Future of Privatization. London, Adam Smith Institute, 1987, p. 6. ^ cm.: Privatization of Quebec Government Crown Corporation, Progress Report, March 1987.
-30-
остальные, как обстояло в отношении British Rail. Администрация некоторых пор тов, осуществляющих множество различных операций (общие портовые услуги, стивидорные работы, транзитные операции, буксирование и т.д.), пришла к выво ду, что некоторые виды деятельности лучше осуществляются частным сектором, который находит их для себя.
Фрагментация портовых операций наблюдается в Сингапуре, Гвинее и других странах. В отношении Compagnie G6n6rale de Constructions T6l6foniques во Фран ции правительство намеревалось сохранить только основную деятельность и про дать большую часть дочерних организаций (около 98 °/о активов).
Другая причина фрагментации ГП может состоять в том, что оно занимает моно польные позиции, а правительство хотело бы разделить его на отдельные хозяйствен ные единицы с целью создания конкуренции. Упоминавшаяся British Shipbuilders была тому примером. В Великобритании возникает, кроме того, вопрос об электро снабжении. Central Electicity Generating Board^ могла быть приватизирована не сколькими различными путями, в том числе: а) в качестве единого целого (что пред почитала администрация фирмы и ее сотрудники, поддержанные профсоюзами); б) продажа активов каждой электростанции по отдельности (или некоторых из них); в) реорганизация в несколько конкурирующих компаний по производству электро энергии (считалось наилучшим вариантом с точки зрения интересов потребителя). Другая дискуссия в Великобритании относится к методу продажи 12 распределитель ных компаний. Рассматривается вопрос об «обратном» методе в качестве возможного варианта — объединении их в меньшее количество компаний перед продажей.
Проблемы практического применения
Как только ГП разделено на составные части, метод его дальнейшей приватиза ции (продажа отдельным лицам, продажа активов, выкуп управленческим персона лом/наемными работниками и т.д.) будет определять характер возникающих про блем. Однако разделение ГП на составные части может само по себе создавать раз личные проблемы, вызванные крупными структурными преобразованиями, таки ми, как удовлетворение претензий кредиторов, вопросы занятости и т.д. Эти про блемы рассматриваются в части II.
Новые частные вложения в ГП Характеристики
Правительство может поставить задачей увеличение капитала какого-либо ГП (главным образом для улучшения деятельности и расширения) и достигнуть этого, допустив частный сектор к владению увеличенным основным капиталом. Основная характеристика такого метода приватизации состоит в том, что правительство не лишается какой-либо части своей собственности, а вызывает разводнение государ ственной доли. В результате складывается положение, когда осуществляется совме стное частно-государственное владение предприятием (часто называемым «совме стным предприятием»). Если ГП не находится в полном владении государства, а, скажем, принадлежит ему в преимущественной части, привлечение нового капита-
^ Фирма производит электроэнергию в Англии и Уэльсе и передает ее 12 территориальным советам, которые распределяют и осуществляют сбыт электроэнергии потребителям. В Шотландии и Северной Ирландии осуществлена вертикальная интеграция электроэнергетики.
-31-
ла просто приведет к дальнейшему разводнению государственной доли, а возможно, к переходу основной доли капитала в частные руки.
Во многих случаях государство передавало активы ГП (вместе со связанными с ними долговыми обязательствами либо без них) в качестве некоего взноса в основ ной капитал новой корпорации, в то время как взнос новых инвесторов наличными средствами в капитал новой корпорации позволяет улучшить экономические пока затели, возобновить оборот капитала либо расширение деятельности.
В обычных условиях привлечение нового капитала не ведет к использованию процедуры продажи государством.
Процедуры
Этот тип приватизации осуществляется путем увеличения капитала' ГП^, хотя оно может быть осуществлено и через процедуру слияния. Во многих случаях ГП бу дет преобразовано в компанию со смешанной частно-государственной экономикой. Выпуск новых акций ГП может осуществляться путем открытой подписки среди на селения либо подпиской среди отдельных лиц. В любом случае применяются обыч ные процедуры по увеличению корпоративного капитала и выпуску новых акций, подписке и платежам. В некоторых случаях выпускаются различные категории ак ций в зависимости от целей сторон, принимающих в этом участие. Например, воз можен более интенсивный приток частных инвестиций, если будут предложены привилегированные акции. Следует отметить, что подписка в частном секторе на новые обычные акции может проводиться в связи с распродажей акций, находящих ся в руках государства^. В ряде случаев новые частные инвестиции использовались в процессе первоначального формирования капитала новой компании, включающей ГП или государственные активы^.
В декабре 1987 г. увеличение капитала с целью модернизации отделочного про изводства компании Societe de Industries Textiles Reunies (SITER), 88% капитала которого прямо или косвенно принадлежало тунисскому правительству, привело к снижению доли государства до 49%. Принадлежащая компании текстильная хол динговая фирма SOGITEX приобрела выпущенные акции с целью их дальнейшей
^ Существуют случаи, когда в качестве части мероприятий по финансовой перестройке компании сначала объем капитала уменьшается с целью компенсации убытков, а затем увеличивается за счет новых частных поступлений; естественно, что в этих случаях конечным результатом не может быть существен ное увеличение объема капитала. Например, в случае компании Fluobar в Тунисе существующий акцио нерный капитал был списан более чем на треть, что соответствовало накопившимся убыткам. Однако но вые выпуски акций, гарантированные Arab Mining Company и International Finance Corporation, восстано вили акционерный капитал (до более высокого уровня, чем первоначальный). Доля государственной соб ственности снизилась с 95% до 45%.
^ В зависимости от существующей структуры капитала другим вариантом действий для ГП, испыты вающего потребность в дополнительных средствах, был бы выпуск долговых обязательств в сочетании с продажей принадлежащих правительству акций. Если предложенные в результате ценные бумаги не бу-' дут легко реализованы, еще одним вариантом действий станет дополнение долговых ценных бумаг гаран тийными процентными купонами. Конечно, сроки приватизации увеличатся, пока не начнется оплата купонов (и нет полной уверенности, что они будут оплачиваться!). Но и в этом случае такая техника при менима только к части акций, находящейся в руках государства.
^ См. примеры таких действий на с. 64. ^ См. с. 27.
-32-
продажи International Finance Corporation, одной французской текстильной компа нии^ и частным коммерческим банкам.
Подобный способ приватизации, возможно, в отличие от продажи акций, в ре дких случаях проводится на конкурсной основе. Как и в приведенном выше случае, процесс отбора включает главным образом поиск надежного партнера из определен ной отрасли производства (за исключением, разумеется, открытой продажи населе нию) , готового произвести значительные инвестиции в ГП.
Предпочтительные подходы. Характерные особенности
Этот метод предпочтительно использовать для решения проблем финансирова ния предприятий, испытывающих нехватку капитала. ГП может нуждаться в до полнительном капитале, в частости, для увеличения своей мощности или рекон струкции. Примером тому является увеличение капитала компании Rhone-Poulenc (химическое производствоо) во Франции. Выпуск новых акций может со четаться с открытой продажей акций, находящихся в собственности государства, как это обстояло в случае с Compagnie GeKneKrale d'Electricit6 во Франции, где выпуск новых акций осуществлялся с целью укрепления финансового положения фирмы и обеспечения возможности использования приобретенного у корпорации 1ТТ телекоммуникационного оборудования. Кроме того, следует рассмотреть воз можность использования этого метода приватизации, когда внезапная продажа го сударственной собственности в нескольких государственных предприятиях может столкнуться с сильной политической оппозицией при принятии решения о прак тическом осуществлении; при этом преобразование предприятия в акционерную корпорацию с очень ограниченным участием частного капитала может получить общественное одобрение (например, инвесторы обеспечивают финансирование за счет акционерного капитала, имеющего многочисленные задолженности государ ственного предприятия). Правительства могут проявлять интерес к созданию со вместных предприятий с иностранными компаниями в интересах заполучения специалистов высокой квалификации в области управления и других областях в дополнение к капиталу. После преобразования дальнейшая приватизация путем постепенной передачи находящихся в собственности государства акций будет осу ществляться значительно легче.
При некоторых обстоятельствах такой метод приватизации может применяться для укрепления ГП, которые правительство намеревается сохранить в государст венной собственности. Например, в Италии группа IRI осуществила слияние между SGS — компанией, занимающейся производством микроэлектронных приборов, принадлежащей дочерней холдинговой STET, и соответствующим подразделением компании Thomson (Франция) 2. Представители компании IRI считают, что такой тип приватизации является важным инструментом для повышения конкурентоспо собности отдельных отраслей.
Бывают случаи, когда вторичное распределение акций должно осуществляться только после завершения их первоначального выпуска. Одна из ситуаций возникает тогда, когда рекапитализация является предварительным условием, чтобы принять
^ Вложения которой осуществлялись через International Finance Corporation с применением системы GRIP — «гарантированного возвращения вложенного капитала», о которой идет речь на с. 153.
^ Thomson до сих пор остается государственным предприятием, однако оно включено в список пред приятий, подлежащих приватизации.
-33-
решение об инвестировании, либо служит средством достижения приемлемой цены при вторичном распределении акций.
В целом данный метод предпочтителен, если цель правительства состоит в сни жении его доли во владении акциями или изменении соотношения между государст венной и частной собственностью в ГП и в случае, когда предприятию требуется до полнительный капитал.
Проблемы практического осуществления^
Новые частные вложения в ГП обычно обеспечиваются посредством первичного выпуска простых акций существующим ГП. Затем выпущенные акции могут реали зовываться путем открытой продажи отдельным лицам и, соответственно, могут возникнуть проблемы, отраженные при рассмотрении этих методов.
Новые частные вложения могут быть предназначены для формирования капита ла новой компании, включающей активы, переданные ей правительством, и могут применяться методы, связанные с продажей активов (см. с. 27—28).
Выкуп управленческим персоналом или наемными работниками
Характеристики^
Термин «выкуп предприятия управленческим персоналом» обычно относится к приобретению контрольного пакета акций компании небольшой группой управлен цев. Он часто также обозначает аналогичную операцию, при которой наемный пер сонал (либо управленческий и наемный) приобретает основную часть собственности предприятия. В настоящем разделе основное внимание уделяется выкупу предприя тия управленческим персоналом и работниками. В интересах четкости изложения такая операция определяется в настоящем докладе как «выкуп управленческим персоналом/наемными работниками». Такой выкуп с использованием заемных средств предусматривает получение кредита для финансирования оплаты, при этом активы приобретаемой компании обычно используются для гарантийного обеспече ния кредита.
^ В отношении этого метода приватизации иногда высказывают опасения, будто он ведет к расшире нию капитала ГП без уменьшения государственных вложений. Однако данный аспект выходит за пределы настоящего доклада.
^ Еще один метод приобретения наемными работниками доли в ГЛ — «План предоставления акций работникам», посредством которого работники могут приобретать крупные пакеты акций государствен ных предприятий, — рассматривается ниже. Кооперативы рабочих обычно подразумевают более высо кую степень участия своих членов в управлении, чем при выкупе работниками предприятия, где они яв ляются простыми держателями акций. Были выдвинуты предложения по созданию «Доверительных со ветов демократической рабочей собственности», главным образом по образцу более чем восьмидесяти пяти промышленных кооперативов, существующих в Мондрагоне (Испания). Как сообщают, и в Зимбабве раз рабатывается законодательство в этой области. Такие методы не рассматриваются в настоящем докладе, поскольку до сих пор неизвестны примеры их использования при приватизации, за исключением опыта Нигера. Поскольку в будущем они могут явиться одним из важных методов приватизации, читателю ре комендуется обратиться к анализу данной проблемы в различных статьях, включая К. Bradly and A. Gelb. Cooperation in Work: The Mondragon Experience, Heinemann Educational Books, London, 1983; D. Ellennan and P. Pitegoff. The Democratic corporation: The New Worker Cooperative Statute in Massachusetts. — Review of Law and Social Change, 1982—1983, vol. XI, N 3. Читателю также рекомендуется ознакомиться с публи кациями о выкупе предприятий работниками в качестве меры структурной перестройки предприятий, находящихся в затруднительном положении. Многие из подобных мер могут при выполнении определен ных условий стать желаемыми альтернативными формами реорганизации ГП.
-34-
Как писали Л.Блэкстоун и Д.Франке, «специфическая особенность финансиро вания выкупа управленческим персоналом состоит в том, что те, кто финансирует, предоставляют основную массу средств, однако получают непропорционально ма лую долю в собственности на предприятие; в то же время группа, действительно вы купающая предприятие, получает большую часть собственности, но предоставляет небольшую часть средств. Высокое «передаточное число» (gearing ratio), когда заем ная сумма первоначально превышает в пять раз величину акционерного капитала компании, имеет место и в ряде случаев этот показатель оказывается еще более вы соким. Естественно, что при этом важно, чтобы предполагаемый денежный оборот был достаточным для обеспечения выплаты крупных сумм по выплате процентов и погашению кредитов без создания угрозы для существования предприятия»'.
В развивающихся странах было не много примеров выкупа предприятий работ никами; некоторые известные случаи изложены ниже. Однако случаи, подобные выкупу при помощи заемных средств National Freight Company Ltd. в Великобрита нии, могут неоднократно наблюдаться и в будущем. Выкуп предприятия управлен ческим и наемным персоналом представляет собой важную перспективную методи ку приватизации ГП.
Процедуры
Выкуп сотрудниками своей же компании чаще имел место в силу обстоятельств, не связанных с ее приватизацией, однако полученный опыт непосредственно приме ним для приобретения ГП^.
В большинстве случаев для выкупа создается холдинговая компания путем вы пуска простых акций, на которые подписывается преимущественно управленческий и наемный персонал. Затем холдинговая компания приобретает подлежащее прива тизации ГП, используя средства от продажи акций, а в случае выкупа при помощи заемных средств — значительные заемные средства.
Соответствующая дочерняя холдинговая компания корпорации IRI при опера циях с компанией Nuova Utensileria Italiana продала предприятие группе, в которую входило большинство ее сотрудников, без использования заемных средств. Иллюст рацией выкупа управленческим персоналом и наемными работниками при помощи заемных средств служит продажа National Freight Company Ltd. в Великобритании — крупной компании (примерно 30 тыс. работников), которая была приобретена кон сорциумом, созданным ее работниками специально с этой целью. Консорциум вы платил за компанию 53,5 млн.ф.ст., воспользовавшись среднесрочным кредитом, обеспеченным активами функционирующих дочерних компаний группы. Осталь ная сумма, как и покрытие издержек, связанных с осуществлением сделки, обеспе чивалась за счет выпуска консорциумом простых акций; на 80% подписались со трудники и пенсионеры компании, а также их семьи. В среднем вложения на одного работника составили около 700 ф.ст. (в 1986 г. прибыль компании в несколько раз превысила уровень прибыли до приватизации, значительно возросла стоимость ак ций). Некоторая сумма задолженности государства была списана. Другие случаи приватизации в Великобритании отностяся к некоторым судостроительным заводам бывшей British Shipbuilders, которая была приватизирована (в том числе и верфи
' Lance Blackstone and David Francks. Guide to Management Buy-Outs, 1986—1987. The Economic Pub lications Ltd., 1986; M. Write and B. Coyne. Management Buy-Outs. London, Groom Helm, 1986.
^ Keith Bradley and Alan Celb. Employee Buyouls of Troubled Companies. Haivard Business, Review, Sept. — Oct. 1985; Ibid. Worker Capitalism: The New Industrial Relations, Cambridge, Mass., 1983.
-35-
Vosper Thorneycroft) путем выкупа ее управленческим персоналом в 1985 г. В этом же году военный судостроительный завод Vickers and Cammell Laird был выкуплен его работниками. В среднем вложения на одного работника составили около 300 ф.ст. Работникам были предоставлены беспроцентные займы до 500 ф.ст., а также другие льготные формы займов. Кроме того, консорциум работников мог приобре тать акции по льготной цене в 1 ф.ст., в то время как финансовые институты, банки и пенсионные фонды должны были платить в 5 раз больше. Также в Великобрита нии компания Victualic (ведущий европейский производитель труб и фитингов) бы ла продана материнской компанией, принадлежащей государству, — British Steel Corporation ее коллективу в 1983 г., a Leyland Bus и Unipart были выкуплены управ ленческим персоналом у British Leyland (группа Rover).
Государственные предприятия, приобретенные путем выкупа их наемными ра ботниками и кооперативами на первой фазе приватизации в Чили, не сохранились во владении их работников — они столкнулись со значительными финансовыми трудностями или были проданы группам инвесторов. При недавних мероприятиях по приватизации в Чили наблюдались только два случая полного выкупа предприя тия его работниками: ЕСОМ — крупная фирма по производству компьютеров и EMEL — электроэнергетическая компания.
С единственной целью приобретения фирмы ЕСОМ ее рабочими была создана корпорация Sociedad Administradora de Empresas de Computation S.A. (SAECOM). Поскольку средств, предоставленных рабочими и служащими, было недостаточно для выкупа фирмы, общий фонд, созданный для покрытия суммы выплат, примерно эквивалентный 1,5 млн.долл., на 10% состоял из авансовых взносов в пенсионный фонд и на 90% —из займа сроком на 10 лет под 5% реальных годовых, предостав ленного CORFO (государственной холдинговой компании, выступавшей в качестве продавца). Цена фирмы ЕСОМ состояла из суммы затрат, необходимых для ликви дации корпорации, поскольку это была единственная практически осуществимая альтернатива для CORFO. В обеспечение займа CORFO использовались активы ЕСОМ и акции SAECOM. Когда собственность на ЕСОМ перешла к ее работникам, они начали коренную перестройку компании, которая включала осуществление крупных организационных изменений, пересмотр нормативов заработной платы и окладов, более активную коммерческую политику, а также продажу или аренду не используемого имущества. Самая дорогая часть активов фирмы — главное здание — была сдана в аренду, а управленческий персонал переведен в меньшие и не столь до рогие помещения. Как сообщают, результаты оказались впечатляющими. Хотя сум ма задолженности не уменьшилась, за первые шесть месяцев деятельности нового руководства вместо примерно 1,5 млн. долл. убытков в 1986 г. было получено 250 тыс. долл. прибыли, как и в 1987 г. Ожидается увеличение прибыли до суммы, при мерно эквивалентной 900 тыс. долл.
EMEL являлась составной частью ENDESA — государственной корпорации по производству и сбыту электрической энергии, которая с целью приватизации была реорганизована в ряд самостоятельных корпораций. EMEL была первой электриче ской компанией, подлежащей приватизации; то обстоятельство, что она предлага лась для выкупа ее сотрудниками, имело важное значение для принятия решения о разделении ENDESA на составные части. После приватизации показатели деятель ности EMEL улучшились.
В обоих случаях продавец CORFO (через «группу нормализации») и само пред приятие постоянно играли важную роль в обеспечении процесса приватизации и со действовали организации рабочих. Аналогичная поддержка оказывалась рабочим при частичном выкупе других различных ГП.
В Кот д'Ивуар Les Caoutchoucs de Pakidie (государству принадлежала только часть предприятия) был выкуплен персоналом управления. Французская компания
-36-
SCOA была выкуплена местным управленческим персоналом в этой стране при по мощи банковского финансирования, обеспечивавшегося оборотными средствами предприятия. FOREXI — компания по разведке подземных вод и обустройству сква жин, целиком принадлежавшая государству, была полностью продана местным жи телям путем ее выкупа управлеческим персоналом. Управленцы, столкнувшись с угрозой немедленного увольнения (поскольку компания находилась в стадии лик видации) , приняли решение о создании организационной формы, позволяющей вы купать предприятие у правительства*.
Во Франции Institut de Developpment Industriel (IDI) — крупная фирма, занима ющаяся вложением венчурного капитала, прямо и косвенно находившаяся в основ ном в собственности государства, в июне 1987 г. была продана вновь созданной хол динговой компании, в которой половина принадлежала управленческому персоналу и наемным работникам. Средства на ее приобретение были получены в кредит и обеспечены гарантиями шестью инвесторов, которые в обмен получили 50% капи тала холдинговой компании^.
Активное содействие приобретению коллективами их предприятий оказывается в провинции Британская Колумбия (Канада); недавно по этому методу было прода но два небольших предприятия.
Выкуп предприятий их коллективами требует реализации широких программ с целью информации работников о получаемых выгодах, а также с целью их подго товки; и в большинстве случаев инициатором выкупа предприятий выступает уп равленческий персонал.
В последнее время активно обсуждался вопрос^ о возможности воспроизводства в других странах «Планов предоставления акций работникам» (ESOP) по образцу их применения в США. ESOP — техническое средство финансирования приобретения акций наемными работниками. Оно используется для поощрения участия работни ков в капитале предприятия, однако также может применяться для выкупа пред приятий сотрудниками при содействии внешнего финансирования. При помощи этого метода работники могут приобрести акции без каких-либо платежей (выпла ты наличными, вычетов из заработной платы) с их стороны. Приобретаемые акции могут представлять собой новый выпуск, осуществленный с целью увеличения ос новного капитала предприятия. Либо это могут быть ранее выпущенные акции. Для приобретения акций фонд программы берет банковский заем на необходимую сум му (банк при этом не вступает в отношения с работниками предприятия). Погаше ние задолженности по таким займам осуществляется компанией. В целом считает ся, что либо повышение производительности (опыт США, видимо, показывает, что предприятия со значительным участием их сотрудников в собственности предприя тия показали значительно более высокие результаты своей деятельности), либо по явление новых возможностей для получения доходов (в случае увеличения основно го капитала) или то и другое вместе позволяет получить средства для погашения займа. Важным стимулом в США при реализации подобной схемы являются на логовые льготы, предоставляемые компании при осуществлении ею соответствую-
^ См. анализ конкретных ситуаций по Кот-д'Ивуар Е.Вимльсона, проведенный на основании совме стного проекта ПРООН и Школы государственного управления им. Кеннеди.
^ Ministire de l'Economie, des Finances et de la Privatisation, Les Notes Blenes, N 342.
^ cm.: «accelerating Private Ownership: The Role of ESOP. — Ghadar, M.L. Hesley and Т.Н. White, Privatization for Development. (Washington, D.C.: International Law Institute, 1987. Здесь же — доклад Пре зиденту и конгрессу президентской исследовательской группы о проекте «Экономической справедливо сти», октябрь 1981 г., озаглавленный «Содействие США планам предоставления акций работникам в Цен тральной Америке и странах Карибского бассейна».
-37-
щих выплат по программам ESOP. Такая программа представляет собой механизм доверительного распоряжения, подобный пенсионному фонду. Банки также получа ют льготы в отношении подоходного налога на прибыль от процентов, поступающих от займов по программе ESOP.
Стимулы, применяемые в рамках таких программ, в настоящее время не сущест вуют в аналогичной форме в других странах. Однако существует значительный инте рес к разработке схем, которые, будучи приспособленными к специфическим особен ностям отдельных стран, могли бы также поощрять реализацию таких планов.
Предпочтительные подходы. Характерные особенности
Выкуп предприятия управленческим персоналом и наемными работниками слу жит самым приемлемым способом передачи собственности коллективу предприя тия, если он располагает незначительными средствами или знаниями в области уп равления акционерным обществом; такой способ может обеспечить решение про блем предприятия, которое иным образом продать невозможно. Здесь также созда ется мощный стимул повышения производительности. Ясно, что в данном случае ре шаются проблемы занятости, если другой альтернативой является ликвидация предприятия — выкуп предприятия работниками сводит к минимуму количество уволенных и другие потери и затраты, связанные с закрытием государственного предприятия.
Выкуп предприятия его коллективом требует наличия компетентного и опытно го руководства, а также преданных и стабильных рабочих кадров. Обычно предва рительным условием получения кредита для выкупа предприятия является сущест вование возможностей для резкого увеличения его оборота.
Проблемы практического применения
Наибольший интерес представляет использование выкупа предприятия управ ленческим персоналом/наемными работниками с привлечением заемных средств, т.е. с использованием кредита. Важнейшим элементом при таком выкупе является объем оборотных средств предприятия и/или другие средства обеспечения креди та. Однако для многих государственных предприятий, подлежащих приватизации, проблема состоит именно в нехватке оборотных средств и неопределенной стоимо сти активов. Таким образом, в развивающихся странах для обеспечения возмож ности осуществления выкупа правительствами и, возможно, финансовыми круга ми должен разрабатываться новый созидательный финансовый механизм.
Выкуп предприятия может оказаться для покупателей очень выгодным. Он мо жет также быть рискованным. Рабочие National Freight Consortium в Великобри тании были свидетелями десятикратного увеличения стоимости акций своей фир мы. В силу ряда причин предприятие добилось улучшения результатов своей дея тельности. Однако не во всех случаях могут быть достигнуты такие результаты. Владение акциями неизбежно связано с риском понести убытки, и необходимо очень тщательно подходить к оценке этого риска, особенно если идея об осущест влении выкупа исходит от правительства, а не от самих работников предприятия. Любое покрытие такого риска правительством представляет собой остаточную за долженность, связанную с приватизацией, и требует также тщательного взвеши вания. При выкупе предприятия наемные работники легче согласятся со снижением
-38-
ставок заработной платы в связи с необходимостью структурной перестройки. Одна ко, если работники впоследствии потеряют работу и свои вклады в предприятие, мо жет сложиться мнение, что правительство при разработке системы приватизации поставило работников в неблагоприятное положение.
Выкуп при помощи заемных средств может стимулироваться при помощи раз личных финансовых инструментов, начиная от условий платежа, предоставляемых государственным продавцом, до прямого банковского финансирования, предостав ляемого консорциумам наемных работников (возможно, при поддержке путем внешних гарантий возвращения кредита).
Аренда и контракты на управление Характеристики
Как аренда, так и контракты на управление представляют собой систему ме роприятий, посредством которых частный сектор на основании контракта в тече ние оговоренного периода и за соответствующую оплату осуществляет управление государственными предприятиями, предоставляет им технологию, используя для них свои знания, навыки и опыт. Это относится к любым государственным акти вам. Хотя обычно не наблюдается перехода собственности', и поэтому не проис ходит распродажи государственных активов, эти мероприятия могут использо ваться для «приватизации» управления и деятельности предприятия и тем самым — возможного повышения эффективности функционирования и использования госу дарственных активов.
Хотя иногда аренда и контракты на управление рассматриваются как проме жуточные шаги к полной приватизации, чаще они используются в качестве вре менных мер, например чтобы восстановить объем деятельности и прибыльность ГП до приемлемого уровня^. Затем правительство может принять решение сохра нить ли за собой ГП и управлять им либо продать его активы, включая действу ющие производства, которые теперь будут иметь более высокую цену. В любом случае «вливание» частного управления, носители которого, как предполагается, отбираются исходя из своих функциональных или каких-либо других знаний и навыков, представляет собой эффективную форму приватизации без фактической продажи.
Хотя существует множество различных вариантов, основные различия между арендой и контрактом на управление состоят в следующем.
^ Частный арендатор или подрядчик могут иногда быть совладельцами предприятия; им может быть также предоставлено право приобретения акций после окончания аренды или выполнения контракта. В зависимости от обстоятельств владение частью собственности или право приобретения акций могут рас сматриваться как дополнительные стимулы для частного предпринимателя либо в качестве первого idara в передаче ему собственности. Передача предприятия в полную собственность после окончания срока аренды или контракта наблюдается сравнительно редко; в тоже время более распространено создание со вместных предприятий.
^ Если аренда или контракт на упракление действуют длительное время (существуют примеры про дления управленческих контрактов до 15 лет), есть основания предполагать, что государственные органы считают сложившийся порядок удобным и выгодным и что «приватизация» должна ограничиваться уп равлением и деятельностью предприятия.
-39-
Аренда^
Частный предприниматель арендует производственное или любое другое имуще ство, принадлежащее государству, используя их для совершенно самостоятельного ведения коммерческой деятельности. В договорах об аренде определяются условия, в соответствии с которыми арендатор может использовать это имущество, компенса ция, выплачиваемая государству, и, соответственно, обязанности сторон. Главной особенностью арендных отношений является полная ответственность арендатора за коммерческий риск, связанный с использованием имущества. Таким образом, если государство сдает в аренду угольную шахту, арендатор обязан платить аренду неза висимо от прибыльности своей деятельности. В дополнение к внесению арендной платы арендатор обычно принимает обязательство по поддержанию и ремонту ис пользуемого имущества либо по компесациям части связанных с этим издержек в соответствии с согласованной схемой.
В отличие от контракта на управление, который не предусматривает финансовой ответственности за деятельность предприятия, арендатор непосредственно на себе испытывает финансовые последствия, если оказывается неспособным эффективно использовать арендованное оборудование и обеспечивать эффективное управление.
Арендатор нанимает работников. Он может нанять уже имеющийся персонал предприятия, включив его в состав собственного персонала, но при этом он поль зовался бы полной свободой выбора. При контракте на управление исполнитель может иметь широкие полномочия в отношении существующего персонала, одна ко его члены остаются наемными работниками предприятия и во многих случаях их ставки заработной платы и условия труда определяются государством. Разли чия в степени контроля рабочей силы (и, следовательно, в возможности повыше ния ее качества) могут быть весьма широкими между этими двумя формами и мо гут оказать влияние на результаты деятельности на основе аренды или контракта на управление.
Другая важная черта аренды состоит в том, что арендатор имеет неограничен ный контроль над функционированием и использованием имущества (за исключе нием обязательств по поддержанию в исправном состоянии и ремонту), в то время как исполнитель по контракту на управление имеет право на контроль и полномо чия только в пределах, предусмотренных контрактом. При аренде государство мо жет освободиться от непосредственной финансовой ответственности, однако оно должно предусмотреть достаточные гарантии в договоре об аренде, обеспечивающие возврат функционирующего имущества после истечения срока аренды. При конт ракте на управление такая проблема не возникает, поскольку государство несет фи нансовую ответственность за содержание имущества.
Аренда может осуществляться в отношении важнейших активов ГП. Она может также включать отдельные виды активов или права, которые выделяются в ГЛ в рамках плана структурных преобразований (как обстояло дело с маршрутами ком пании Air Mali's, которые были переданы другой компании при условий оплаты пра ва на их использование).
^ Совершенно иной характер носит арендная сделка, посредством которой частная сторона выступает в качестве арендодателя, а государственное (принадлежащее правительству) предприятие — в качестве арендатора, например когда государственное агентство арендует транспортные средства или комплект оборудования у частного владельца. Почти 25% навигационного оборудования, используемого всеми авиа компаниями, сдается в аренду подобным образом. Аренда этого вида в настоящем докладе не рассматри вается.
-40-
Контракт на управление
Исполнитель контракта на управление (обычно это компания, действующая в той же сфере предпринимательства, что и данное предприятие) принимает в соответст вии с контрактом обязательство осуществлять за определенную плату управление предприятием. В отличие от других процедур, предусматривающих оказание управ ленческих услуг или технической помощи, управленческой группе передается пол ностью контроль над управлением и полномочия на осуществление управления. Ис полнитель получает свои полномочия на основе контракта и должен организовать свою деятельность по управлению в этих пределах. Тогда как арендатор платит госу дарству за использование активов или оборудования, исполнитель по контракту на управление получает оплату от государства за свое управление или другую квалифи цированную деятельность. Хотя исполнитель по контракту может получить широкие управленческие полномочия и большой объем оперативного контроля, он не отвечает непосредственно за финансовые результаты и получает свою плату независимо от прибыльности предприятия. (Там, где выплаты в зависимости от показателей дея тельности или материальное стимулирование составляют часть общей системы опла ты, они не выплачиваются, если не достигнуты определенные результаты или не удовлетворены какие-либо другие критерии.) ГП продолжает нести полную ответст венность за коммерческий риск и за действующий капитал, как и за кредитные сред ства. Преимущество этого порядка состоит, однако, в том, что сохраняется собствен ность на предприятие и остается определенная степень контроля над ним, но имеет место «инъекция» квалифицированного управления и других навыков и знаний в предприятие, повышающая общий уровень его эффективности и прибыльности.
Замечания
Различия между двумя рассматриваемыми видами мероприятий могут оказаться «смазанными» в зависимости от специфических условий. Например, государство может потребовать у исполнителя по контракту приобрести часть акций предприя тия, чтобы обеспечить его ббльшую заинтересованность в результатах деятельно сти, либо арендатор может добиваться уменьшения арендной ставки, если прибыль ность снижается ниже согласованного уровня.
Процедуры Аренда
Поскольку не существует общепринятой процедуры реализации арендных отно шений, лучше всего рассмотреть ее на конкретных примерах. Обычно основной по рядок предусматривает ведение дела арендатором от его собственного имени, право на использование конкретно определенного имущества в течение установленного пе риода и обязательство выплачивать владельцу (правительству или ГЛ) арендную плату за использование активов. Изменение условий контракта может относиться к объему финансового вклада арендатора (например, инвестициии в реконструкцию), обязательств в отношении результатов деятельности, обеспечения состояния обору-
^ Читатели, желающие более подробно ознакомиться с особенностями и проблемами эффективного использования контрактов на управление, могут обратиться к работе: Sven Hegstad и lan Newport. Management Contracts: Main Fetures and Design Issues. — Worid Bank Technical Paper N! 65. Industry and Finance Series. Washington, D.C.; The World Bank, 1987.
-41-
дования и сооружений, их ремонта, сроков договора и т.д. Иногда вместо аренды обо рудования в качестве инструмента финансирования, основанного на стоимости акти вов, используется его непосредственная продажа. Такая процедура, однако, не рас сматривается в настоящем докладе, поскольку она связана в большей степени с финансо выми, учетными или налоговыми соображениями, а не с задачей получения выгод от улучшения организации деятельности и не относится к тематике данного раздела.
Нами было проанализировано несколько договоров об аренде, включая аренду сталелитейного завода в Того компанией STS, принадлежащей иностранным вла дельцам, в этой компании в последнее время принимали участие и местные деловые круги; аренду молочных заводов группой датских фирм и аренду Atlantic Hotel в Гам бии английской компанией по управлению гостиницами. Договоры заключались на 10 лет. Арендатору могло предоставляться право выкупа арендуемых активов, как обстояло дело в отношении упомянутой гостиницы в Гамбии.
Контракт на управление
На содержание и структуру контрактов на управление будут оказывать воздей ствие несколько факторов^ Должно существовать четкое согласованное представ ление относительно предполагаемых целей управленческой деятельности, уровня полномочий и контроля, предоставляемого предполагаемому 'управляющему. Контракты на управление используются в различных секторах хозяйственной дея тельности. Наиболее широкое применение они нашли в области туризма и в гости ничном деле, где появились стандартизированные формы контрактов, содержащих примерно одинаковые положения.
Выбор компании, которая будет осуществлять управление^, является наиболее важным элементом, определяющим результаты проводимых мероприятий. В ряде случаев управляющая компания представляет собой совместное предприятие, со зданное правительством либо ГП и частной компанией. Необходимо тщательно раз работать набор документов, определяющих порядок выплаты вознаграждения, ко торый во многих случаях включает следующие элеметы: оплату предоставляемого управляющей компанией персонала в соответствии с согласованными ставками, включая небольшую нормативную прибыль; согласованные нормативные издерж ки, подлежащие компенсации; стимулирующие выплаты, увязанные с показателя ми прибыли, производства или другими показателями. Для контрактов на' управле ние нет стандартного срока их действия, однако, если управляющая компания не осуществляет инвестиций, требующих более длительных сроков возмещения, нор мальный срок составляет 3 — 5 лет в зависимости от масштабов и сложности про блем, подлежащих решению.
Предпочтительные подходы. Характерные особенности
Аренда и контракты на управление представляют собой основной метод привати-' зации в какой-либо сфере деятельности, когда приватизация активов или государст венного предприятия неоправданна. Однако оба эти метода имеют свои преимуще-
Подробнее см. Hegsiad and Newport, op. cit.
Международная финансовая корпорация совместно с другими инвестиционными организациями i примерно 50 международными компаниями создают African Management Service Company, которая будет предоставлять, interalia, комплектвзаимосвязанных услугпоуправлению (втом числеи государственным предприятиям) в странах к югу от Сахары в Африке, находящихся в процессе реконструкции и/или при ватизации.
-42-
ства по сравнению с другими способами приватизации. Аренда может также приме няться в качестве промежуточного решения, обеспечивающего создание возможно сти для последующей продажи. Подобным же образом контракт на управление мо жет стать промежуточным решением для преобразования предприятия с целью по следующей приватизации. Несколько текстильных компаний в Шри-Ланке были превращены в прибыльные предприятия посредством контрактов на управление, и некоторые из них готовятся в настоящее время для открытой продажи.
Во многих случаях государство не в состоянии (либо считает нецелесообразным) отказаться от владения ГП или какими-то производственными мощностями, однако стремится к тому, чтобы производство или управление осуществлялись частным сектором (например, государство ставит своей задачей сохранение собственности на активы исходя из интересов суверенитета либо просто из-за невозможности ее про дажи в ближайшем будущем). В подобных случаях контракты на управление могут быть особенно привлекательными.
Договоры на аренду и контракты на управление составляются применительно к конкретным обстоятельствам. Выбор аренды или контракта на управление зависит от целей правительства и состояния соответствующего предприятия. Если положение предприятия исключительно плохое и, по всей вероятности, не может быть улучшено за счет привлечения внешних специалистов по управлению (т.е. произошел полный провал основного вида деятельности либо распался рынок), правительство может предпочесть сдать в аренду некоторые активы или производства, которые могут обес печить поступление доходов. Аренда является также важной альтернативой по отно шению ко всем другим видам приватизации для ликвидированного предприятия. В то же время, если предприятию требуется лишь краткосрочное «вливание» в виде ква лифицированного управления или помощи специалистов из других областей, ис пользование контракта на управление может оказаться наиболее предпочтительным.
Представляя собой хорошее промежуточное решение (и в этом основное преиму щество) , аренда может оказаться предпочтительной в силу ряда других причин, та ких, как налоговые преимущества для арендатора, преодоление ограничений, свя занных с собственностью на землю, а также достижение большей общей гибкости. Она позволяет привлечь проявляющих осторожность инвесторов к участию в подле жащем приватизации предприятии и способствует преодолению препятствий фи нансового порядка (особенно если арендатор не располагает наличными ресурсами либо имеются затруднения с получением кредитов).
Проблемы практического осуществления
Как при аренде, так и при контракте на управление долги государственного предприятия (либо задолженность государства) в связи с определенным имущест вом продолжают оставаться за государством. Оплата контракта на управление при водит к дополнительным издержкам, и только повышение прибыльности предприя тия может их компенсировать. При аренде взносы арендной платы государству мо гут не покрывать суммы задолженности государства. Более того, при использовании контракта на управление государству могут все еще требоваться средства для обес печения деятельности предприятия. Должны четко определяться обязательства по оплате эксплутационных расходов и обновлению основных фондов, как и других за трат, которые соответственно принимают на себя государство и частная фирма.
При сдаче в аренду возникает потребность в тщательной оценке представителя ми государства финансового потенциала арендатора, поскольку государственные интересы требуют регулярного поступления арендной платы (возможно, что госу дарственные органы могут потребовать гарантий в отношении обеспечения выплат).
-43-
При заключении контрактов на управление основные вопросы связаны с надежно стью, опытом и серьезностью управляющих по контракту.