Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ЭСКИЗ политики
ОТВЕТСТВЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА
Инерционное развитие вызовет распад России уже в первом десятилетии XXI века. Избежать этого можно лишь активной государственной политикой. Первый шаг возрождения России - возрождение государства как единственного инструмента разработки и осуществления остальных шагов, в том числе поддержания правил рыночной экономики.
государство должно регулировать сферы деятельности, в которых рынок недостаточно эффективен, охраняя их от преступности, коррупции и монополий. Стратегическая цепь этого регулирования - выращивание рыночных институтов для подготовки ухода государства из этих сфер.
Цель государства - модернизация экономики и общества ради их конкурентоспособности. Инструменты - стимулирование спроса, улучшение институциональной среды, активная политика в области реального сектора, оздоровление управления, государственное строительство.
Деляг ин Михаил
Геншч)ьев11Ч -Оактор
экономических наук, член Совета по внешней и оборонной политике, директор Института проблем глобализации.
Основные принципы
Направления увеличения спроса
Государство должно признать своей главной целью обеспечение прожиточного минимума. Ведь каждый человек имеет право на жизнь сейчас, а не после победы коммунизма или начала экономического роста. А право на жизнь-это и есть гаран тированный прожиточный минимум. Расходы на его обеспече ние - единственные, ради которых можно идти на эмиссию (т.е. неры ночные займы на покрытие бюджетного дефицита). Государство долж но объявить войну нищете. Военные должны бороться с террористами, а все остальные — с бедностью.
Каждый человек должен быть спокоен за плоды своего труда. Госу дарство должно гарантировать рублевые вклады граждан в контроли руемых им банках, первоначально в ограниченном размере.
За счет улучшения организации производства и делового климата го сударство должно ежегодно обеспечивать создание не менее 1 миллио на новых рабочих мест. Спрос населения должен стимулироваться'.
- социальными программами как частью макроэкономической поли тики;
— кредитованием населения на покупку жилья и отечественных това ров.
Инвестиционный спрос должен стимулироваться созданием инвести ционной инфраструктуры, включая банк развития, агентств по страхо ванию и гарантированию инвестиций, но главное - механизм переучета векселей первоклассных заемщиков Центробанком. Эта инфраструкту ра должна компенсировать недостаток развития рынка.
Для стимуляции иностранных инвестиций надо сосредоточиться на реализации уже заключенных СРП, исключить возможность ухудше ния условий хозяйственной деятельности до окупаемости инвестиций, создать единую структуру, обеспечивающую решение всех проблем
72
Власть
2'2000
иностранных инвесторов со всеми россий скими органами управления.
Внешний спрос должен стимулироваться всеми видами экспортного кредитования, гарантирования и страхования, отменой двойного налогообложения (например, НДС при экспорте в страны СНГ) и политиче ской поддержкой государства.
Государственный спрос надо стимулиро вать ростом эффективности расходования средств государства. Инструменты: конт роль за средствами федерального бюджета, в том числе в части искоренения паразити рующих на бюджете посредников, рациона лизации структуры расходов, сокращения не используемых остатков, управление транс фертами: контроль за средствами внебюд жетных фондов: контроль за средствами региональных бюджетов, получающих до полнительную помощь. Бюджет не должен оплачивать импорт неуникальпых товаров и услуг, так как деньги налогоплательщиков должны оставаться в России.
Покупательная способность уже имею щихся в обществе денег должна быть увели чена при помощи активной антимонополь ной политики, противодействующей не монополиям, а злоупотреблениям с их сто роны своим монопольным положением. До пустившие его должны подвергаться, среди прочего, временному контролю за структу рой цен.
Ценовому террору монополий должен быть положен конец.
Направления улучшения институциональной среды
Недопущение массового передела собст венности даже с учетом экономических преступлений, так как без незыблемости прав собственности экономика стоит на пе ске. Надо проработать специальные вопро сы, включая защиту собственности граждан (в том числе при сделках с недвижимостью), защита предприятий от ускоренного и фик тивного банкротства, защита прав акционе ров, в том числе иностранных.
Реформа судов как основы механизма защиты прав собственности, без которого нельзя преодолеть инвестиционный кри зис:
- обеспечение исполнения решений судов, в том числе арбитражных,
- их реальной независимости, в том числе финансовой:
- обеспечение контроля качества судеб ных решений,
- действенные программы защиты судей, потерпевших и свидетелей.
Государство должно поддерживать стрем ление предпринимателей к росту, выводя районный бизнес на уровень региона, реги ональный - на уровень страны, общенацио нальный - на мировые рынки.
Налоговая система должна быть упроще на и стабилизирована, налоговую нагрузку надо перенести на сферу услуг и "тень", на логи - снизить. Надо уменьшить ставки на лога на прибыль до 10-15%. Это позволит легализовать прибыль, что снизит кримина-лизацию экономики и улучшит ее финансо вые показатели и инвестиционную привле кательность.
Решительная санация банковской систе мы.
Возрождение фондового рынка в качест ве инструмента привлечения средств в ре альный сектор.
Декриминализация процедуры банкрот ства созданием государственного контроля и управляющих фирм, специализирующихся на внешнем управлении под жестким конт ролем государства и кредиторов.
Распределение между регионами с^еде' ральной поддержки на основе объективизи рованных социальных нормативов. Сегод няшняя система основана на случае и произ воле, что порождает хаос и коррупцию.
Создание механизмов уничтожения барье ров на пути движения товаров, услуг и де нег, создаваемых региональными властями. Создание механизма федерального вмеша тельства в региональное управление в кри зисных ситуациях для защиты населения ре гиона от некомпетентности региональных властей.
Беспощадная борьба с оргпреступно-стью и коррупцией, отделяющая ее жертв -предпринимателей, попавших в сети неза конных поборов, от чиновников, устанавли вающих эти сети.
Направления политики в области реального сектора
Массовая реструктуризация долгов и оз доровление менеджмента предприятий пу тем замены руководства в случае неиспол нения соглашения о реструктуризации.
Восстановление единых технологиче ских цепочек и -территориально-промыш ленных комплексов.
Первоочередное развитие отраслей-" ло комотивов";
- строительства автомобильных дорог:
- производства автомобилей и сложной бытовой техники:
- жилищного строительства:
- энергосбережения:
2'2000
Власть
- переработки сельхозпродукции - ключа к возрождению села;
- высоких технологий (включая создание новых технологических принципов и прода жу их как "интеллектуального полуфабри ката").
Развитие лизинга пборудоаанчл, включая сельхозтехнику.
Стимулирование мелкого и среднего биз неса путем ограничения государственного рэкета, снижения и упрощения налогообло жения (полная замена налогообложения по купкой патентов).
Разумный протекционизм, защищающий производителя, но не создающий "теплич ных" условий. Применение тарифных и нетарифных мер должно стимулировать импорт не производимого в России оборудо вания и производство в ней импортируемых сегодня товаров.
России нужно честное, мобильное и эф фективное государство, отвечающее жест ким требованиям и информационной эры, и проблем, унаследованных от прошлого. Нужно от сложившегося "корпоративного государства" перейти к "государству равных штюжностей".
Направления государственного строи тельства:
- Оптимизация структуры органов госуп равления, начиная с аппарата Президента и Правительства. Исключение дублирования ведомств и возникновения "управленческо го вакуума". Обеспечение исключительной компетенции: за любой вопрос отвечает только один руководитель, обладающий неси полнотой принятия решений в этой сфере.
- Определение для каждого ведомства его главной функции ("миссии") и четких, объ ективных, формализуемых критериев успе ха работы.
- Создание Административного кодекса, четко определяющего, кто, как, на каком уровне и какое принимает самостоятельное решение.
- Упрощение, формализация, обезбума-живание документооборота.
- Создание механизма постоянного совер шенствования государства.
Возможности традиционных источников инвестиций достаточны только для выжива ния. Для обеспечения модернизации России их мало.
Поэтому предстоит серьезно подумать о вовлечении земли в финансовый оборот. Начинать его без честного суда, эффектив ного государства и жесткой антимонополь ной политики нельзя. Мы получим новый
виток деградации и монополизации - на сей раз в виде уже не олигархов, а латифундий -и в конечном итоге не инвестиции, а такой же разгул преступности и коррупции, как и в ходе приватизации.
Конкретные формы введения земли в финансовый оборот должны зависеть от ре гиональной специфики.
Налоговая реформа
Снизить налог на прибыль до 15%. Это ослабит стимул к сокрытию прибыли, выве дет ее часть из "теневого" сектора, снизит криминализацию экономики, улучшит ее финансовые показатели и повысит инвести ционную привлекательность (этим сниже ние налога на прибыль лучше изменения методики расчета себестоимости, снижаю щего объем прибыли, а с ним - и суммарное налогообложение).
Часть капиталов перестанет уходить за ру беж. Результат - изменение финансовых по токов и оздоровление платежного баланса.
До перехода на налогообложение малого бизнеса при помощи патентов снизить став ку налогообложения вмененного дохода до 10%. Упростить и сделать прозрачной про цедуру его расчета. Для избежания налого вого террора по отношению к уже "вышед шим из тени" субъектам малого бизнеса разрешить выбирать между уплатой налога с вмененного налога и обычным налоговым режимом.
Отменить налог с продаж, как ведущий к многократному налогообложению и вы нуждающий торговлю либо завышать це ны. либо "уходить в тень" (а также потому, что снижения НДС, служившего оправдани ем налога с продаж, так и не произошло).
Консолидировать налоги с единой базой обложения.
Отменить налоги и сборы, расходы на взимание которых сопоставимы с их сумма ми либо поступления по которым незначи тельны. Соответственно сократить штат Минналогов.
Обеспечить безусловный возврат экспор терам уплаченного НДС исключительно в денежной форме в срок не более 1 месяца с момента предоставления соответствующих документов.
Для обеспечения стабильности и предска зуемости условий хозяйственной деятельно сти установить, что усиление фискального режима допускается не чаще одного раза в год.
Обеспечить реализацию решений по на логообложению всего имущества и деятель-
Власть
2'2000
ности Центробанка, не связанных прямо с исполнением им функций государственного регулирования.
Перейти к начислению подоходного нало га и платежей в федеральные внебюджет ные фонды нс на начисленные, а на реально полученные доходы граждан.
Государству провести тщательный финан совый анализ деятельности естественных монополий, крупнейших банков, крупней ших налогоплательщиков и крупнейших должников бюджету с целью выявления расточаемых ресурсов и оздоровления уп равления.
Установить лимит льгот, предоставляе мых регионами по региональным налогам, так как банкротство бюджетов регионов, в том числе из-за льгот, принудит федераль ный бюджет к дополнительным расходам.
Бюджетная политика
Сократить неиспользуемые остатки бюд жетных средств до технологически необхо димого уровня. Лимиты неиспользуемых остатков бюджетных средств на счетах ус танавливать каждому ведомству пропорцио нально его расходам.
Установить контроль Правительства за внебюджетными фондами, передав сбор взносов в них Министерству по налогам, контроль за их сбором - налоговой поли ции, контроль за их расходованием - Мин фину. Включить аппараты внебюджетных фондов в эти ведомства, сократив штаты (так как внебюджетные фонды носят на де ле бюджетный характер; создание же нако пительных социальных систем может идти только вне сложившихся государственных перераспределительных систем).
Применить к счетам внебюджетных фон дов механизм оптимизации остатков. При определении лимитов остатков исходить из пропорции между этими лимитами и общим объемом расходов, установленной для фе дерального бюджета.
Провести расследование финансовой дея тельности внебюджетных фондов за период 1992-1997 гг. с гласным возбуждением уго ловных дел, в том числе за "халатность".
Главному контрольному управлению Пре зидента России, ФСБ и МВД подготовить и провести в Минфине и внебюджетных фон дах. а затем во всех ведомствах операцию "Чистые руки".
Перевести Центробанк на сметное финан сирование. Включить все доходы и смету расходов в федеральный бюджет. Наладить контроль Минфина и Счетной палаты за го-
сударственными финансовыми структура ми, в первую очередь за распределением их прибыли и расходами.
Провести ревизию и реструктуризацию статей расходов, копирующих прошлогод нюю структуру с 1991 г.
Запретить импорт за счет бюджета (кро ме уникальной продукции, решение об им порте которой утверждает Госдума).
Законодательно установить, что договоры о неконкурсных госзакупках априори явля ются ничтожными сделками (за исключени ем случаев существования единственного производителя).
Оказывать любую финансовую поддерж ку из бюджета только потребителям про дукции, но не ее производителям (кроме экспортеров).
Для ограничения произвола чиновников установить очередность выплат при нехват ке средств в бюджете. (В первую очередь полностью проводить прямые выплаты на селению и поддержание систем жизнеобес печения.) Это нужно из-за неравномерности поступления средств.
Оценивать исполнение расходной части бюджета по:
— минимизации неиспользуемых остатков бюджетных средств на счетах,
- степени пропорциональности исполне ния (в том числе денежного) расходных ста тей одной степени защищенности; - степени возвратности бюджетных ссуд; ~ эффективности зачетов (плата посред никам не должна превышать лимита, объем не должен превышать четверти текущих доходов).
Зафиксировать минимальный уровень де нежных непроцентных расходов федераль ного бюджета в процентах к ВВП с поквар тальным получением недостатка средств либо за счет нерыночных займов, размеща емых в банках - финансовых агентах госу дарства (см. ниже) и при необходимости выкупаемых Центробанком или принадле жащими ему банками (включая росзагран-банки) за счет:
- либо переучета Центробанком векселей первоклассных заемщиков (эти механизмы лишь отчасти эмиссионны, так как позволя ют неформально вернуть государству часть утаенной прибыли Центробанка и его бан ков и взять под контроль каналы ее получе ния):
- либо обеспечения принадлежащими Центробанку банками согласованных с го сударством инвестиционных проектов.
При этом объем эмиссии будет автомати чески ограничен реальной потребностью
2'2000
Власть
экономики в дополнительных деньгах: как только объем денежной массы позволит предприятиям рассчитываться друг с дру гом, налоги станут достаточными для финансирования порогового минимума рас ходов государства, и эмиссия прекратится.
С учетом установленного минимального уровня денежных расходов и темпов прове дения реформы предприятий (см. ниже) ус тановить в качестве индикативного инстру мента график ремонетизации экономики -оздоровления платежного оборота за счет вытеснения полноценными рублями денеж ных суррогатов.
Создать единую систему мониторинга и управления государственным долгом, вклю^ чая внешние займы субъектов Федерации и местных властей, а также предприятий и банков. На ее основе разработать и принять программу погашения государственного долга на уровне страны, субъектов Федера ции, органов местного самоуправления. Включить в нее бюджетные нормативы, при нарушении которых выпуск долговых обязательств соответствующих властей ав томатически приостанавливается.
Установить "пороговый", постоянно рас тущий уровень финансовой прозрачности, без которого регион теряет право на финан совую поддержку. Центр должен добиться прямого контроля за расходованием регио нами всех видов своей поддержки. Наконец, финансовая поддержка центра, не преду смотренная бюджетом, должна обусловли ваться временной передачей ему части полномочий региональных властей.
Разработать объективизированный меха низм определения статуса региона (депрес сивного. развивающегося и т.д.), от которо го будет зависеть направление и объем фи нансовой помощи региону. Проводить все расходы высокодотационных регионов че рез Федеральное казначейство. Согласовы вать параметры их бюджетов с Минфином. Установить на 2000 г. критерий "высокодо-тационного" региона на уровне собствен ных доходов в 50% от нормативных расхо дов. предусмотрев снижение этого порога в 2001 г. до 40%. а в 2002 г. - до 30%.
Реформирование предприятий
Реформировать систему бизнес-образова ния, перенеся центр тяжести с организации скорейшей продажи и ликвидации предпри ятия на организацию его финансового оздо ровления.
Ввести принцип единого комплексного го сударственного регулирования в отношении аффилированных лиц и структур.
Обеспечить прозрачность информации об акционерных обществах. Допустить ФСФО к контролю за проведением собрания кре диторов при банкротстве.
Провести массовую реструктуризацию долгов предприятий перед государством по следующей схеме:
Проведение взаимозачетов (этот термин использован для удобства, на деле может быть использован любой цивилизованный рыночный клиринговый механизм, включая секьютиризацию долга и целевое использо вание специально выделенных бюджетных средств).
На первом этапе (один месяц) - подготов ка и проведение зачета всего объема взаим ной просроченной задолженности между фе деральным бюджетом и предприятиями за счет предприятий способом, минимизирую щим прибыль финансовых посредников и, соответственно, потери предприятий и бес платным для федерального бюджета.
На втором этапе (один месяц) - подго товка и проведение аналогичных, но более сложных зачетов между предприятиями ТЭКа, потребителями их услуг и федераль ным бюджетом.
/•/II третьем этапе (один месяц) - подго товка и проведение аналогичных зачетов с предприятиями транспорта, в первую оче редь железнодорожного, связи и комму нального хозяйства.
В зачетах под контролем Минфина участ вуют федеральные внебюджетные фонды и региональные бюджеты.
Предприятия извещаются, что долги бюд жета перед потребителями, не предъявлен ные для зачета, аннулируются.
Оставшиеся после зачета долги предприя тий перед федеральным бюджетом реструк-турировать.
Если предприятие нарушает договор о ре-структуризации (не справляется с текущими платежами), продать его контрольный па кет акций на аукционе в течение двух меся цев по цене не ниже 50% долга.
Если предприятие не куплено на аукцио не, передать контрольный пакет акций (согласно договору о реструктуризации) в госсобственность. Все долги предприятия заморозить на 5 лет. Назначить внешнего управляющего, разработать план оздоров ления. Если он не утверждается органом госуправления либо нарушается, назначать команду внешних управляющих вместо ста рых менеджеров и ревизию, расследующую
Власть
2'2000
деятельность последних. Доработать план оздоровления предприятия. Группы внеш них управляющих, план которых не утвер ждается либо нарушается, лишать права профессиональной деятельности, заменять н направлять на переподготовку за их счет (или и кредит).
Органичуя оздоровление, государство долж но учитывать необходимость восстановле ния единых технологических комплексов, ограничения посредников, вывода предприя тий из-под криминального контроля и фор мирования на этой основе относительно крупных корпораций, являющихся партне рами государства и содействующих инте грации страны. Стратегическая цель- "вы ращивание" этих корпораций до федераль ного уровня н стимулирование их внешне экономической экспансии.
При погашении реструктурированных дол гов бюджету в течение 5 лет и выполнении плана оздоровления внешние управляющие получают в собственность контрольный па кет акций, находящийся у государства, или его часть, пропорционалы1у.ю возвращенно му долгу. Это передаст предприятия собст венникам. доказавшим свою наибольшую эффективность, и завершит приватизацию.
Развитие реального сектора
При реструктуризации долгов предприя тий бюджету и оздоровлении предприятий формировать крупные корпорации путем:
- размещения счетов предприятий, реет-руктурирующих свою задолженность перед федеральным бюджетом, только в банках -финансовых агентах государства,
- включения в договор о реструктуриза ции долга перед бюджетом положения о передаче безнадежных должников, нс спра вившихся с реструктуризацией и оздоровле нием, в собственность государства:
- предоставление создаваемым крупным корпорациям приоритета на приобретение пакетов акций входящих в них предприятий;
- содействие (путем обучения кадров, пре доставления методических материалов и юридической поддержки, а также внешнего давления, направленного на вытеснение по средников) сформированию системы взаимо действия крупных предприятий с мелкими и средними, работающими по их заказам или являющимися потребителями их продукции:
- передача пакетов акций предприятий, находящихся в государственной собственно сти и объединенных единством технологи ческого процесса, в управление специализи рованным компаниям.
На этой основе вести подготовку к вос становлению и созданию межрегиональных территориально-производственных комплек' сов.
Государство должно поднимать корпора ции регионального уровня на уровень Феде рации, выращивать из них достойных парт неров и конкурентов саморазрушившимся олигархам так же, как США выращивают из своих национальных корпораций миро вых лидеров.
Ввести постоянный контроль за структу рой цеп и тарифов естественных монопо лий.
Активизировать деятельность Министер ства антимонопольной политики и ФЭКа. Все предприятия, уличенные хотя бы в разовом злоупотреблении монопольным по ложением, должны, помимо выплат штра фа, не менее чем на год попадать под конт роль за структурой цен со стороны Мини стерства антимонопольной политики.
Инициировать массовое подписание в еди ных рамках двусторонних и многосторонних соглашений между крупными предприятия ми, профсоюзами и государством, ограни чивающих возможности монопольного за вышения цен.
Государство должно стимулировать инвес тиционный спрос по следующим каналам:
- покупка Центробанком через банки -финансовые агенты нерыночных госбумаг с последующим направлением полученных фе деральным бюджетом средств на осуществ ление инвестиций, в том числе через Бюджет развития, управляемый Банком развития,
- переучет Центробанком векселей экс портеров (выданных под экспортные конт ракты), получателей госзаказа (выданных под госзаказ) и компаний — операторов сог ласованных с государством инвестиционных проектов, в размерах и сроках, согласован ных с инвесторами:
- выдача принадлежащими Центробанку банками гарантий либо иных форм обеспе чения (в том числе в пользу зарубежных кредиторов или инвесторов) под инвестици онные проекты реального сектора (так как Центробанк, чтоб не допустить банкротства своих структур, вынужден будет покрыть их' обязательства).
Создать систему силовой государственной защиты инвестиций и собственности, вплоть до создания специализированной спецслуж бы на базе подразделений борьбы с эконо мическими преступлениями различных сило вых ведомств.
Создать систему страхования инвестиций в реальный сектор, в первую очередь от по-
2'2000
Власть
литичсскнх рисков, с привлечением зару бежных страховых фирм и бппкон как га рантов.
Дать инвесторам - как российским, так и иностранным - гарантии неухудшения всех определяемых государством условий их дея тельности в течение первых 5 лет, включая обязательные платежи в бюджет.
Решить проблему закренлення прав ино странных инвесторов на использование зе мельных участков. В настоящее время пред ставляется вполне достаточным закрепление права долгосрочной аренды при регламен тированном порядке корректировки разме ров арендной платы на протяжении срока действия арендного договора.
Создавать единые имущественные комп лексы на основе приватизации земельных участков, на которых располагаются прива-тичнрованньте предприятия.
Снять необоснованные ограничения для преппрнятнй с государственным участием на участие в приватизационных процессах, R том числе на приобретение объектов не движимости для формирования собствен ных сбытовых сетей.
( 'оздать государственные и смешанные (государственно-частные) лизинговые фир мы, осуществляющие приобретение отече-ственноН высокотехнологичной продукции (авиационная техника, сельхозтехника, обо рудование и т.д.) и сдачу его в аренду.
Разработать жесткий график постепенно го перехода России к международно при знанной системе бухгалтерского учета, кор релирующий с графиком оздоровления платежного оборота путем вытеснения пол ноценными рублями денежных суррогатов.
Обеспечить полную прозрачность ЗАТО для контролирующих органов (в марте-ап реле 1999 г. именно их закрытость в услови ях массовой сдачи нефтеперерабатываю щих мощностей в аренду зарегистрирован ным в ЗАТО предприятиям привела к паде нию легального производства бензина на 15%).
Сокращение мобилизационных мощнос тей до необходимого с учетом современных условий минимума.
Банковская политика
Провести решительную санацию банков ской системы, ускорить закрытие нежизне способных банков. При продолжении пас сивного сопротивления Центробанка выде лить из него соответствующие подразделе ния в отдельное ведомство в составе прави тельства. Увеличить финансирование АРКО.
Провести отбор банков - финансовых агентов государства, включив в эту катего рию относительно крупные и надежные ре гиональные банки (не менее трех на группу регионов), другие надежные банки, соглас ные на жесткий контроль государства.
Через банки - агенты государства прово дить следующие операции (с учетом необ ходимости демонополизации банковской сферы):
- размещение нерыночных займов Мин фина на минимальные расходы бюджета (переучет векселей Центробанком — через Банк развития),
- долевое (с участием государства) финан сирование отобранных ими проектов в ус тановленных государством приоритетных сферах;
- обслуживание всех счетов предприятий. реструктурировавших свой долг бюджету.
Последнее позволит вернуть банки от спе кулятивных к собственно банковским, в первую очередь расчетным, операциям. Расширение их финансовой базы за счет ре формируемых предприятий превратит бан ки в "мотор" реформы предприятий и оздо ровления экономики в целом, обеспечив предлагаемой программе необходимую по литическую поддержку.
Валютная политика
Установить, что политика обменного кур са рубля должна исходить из интересов обеспечения конкурентоспособности Рос сии.
Для увеличения масштабов валютного рынка дифференцировать сроки обязатель ного погашения авансов по импорту и репа триации валютной экспортной выручки по группам товаров.
Предоставить Центробанку возможность (при угрозе возникновения спекулятивных атак для предотвращения падения курса рубля, не связанного с интересами поддер жания конкурентоспособности российской экономики) мягкого и временного ограни чения конвертируемости рубля для отраже ния спекулятивных атак, например, в виде временного введения запретительно высо кого. до 80%, резервирования средств, на правляемых работающими на ММВБ бан ками на покупку валюты.
Следуя примеру абсолютного большинст ва стран Восточной Европы, привязать об менный курс рубля к корзине доллар - евро (со значимой долей евро), диверсифициро вать валютные резервы, перевести расчеты с Европой на евро, укрепляя тем самым его
Власть
2^000
стабильность н прсчтнвоцсйствуя попыткам подорпать его положение.
Запретить устапаплипить цены и тарифы (кроме рочпичпой торговли) R AK)UI,IX сди-иицах. кроме рубля Российской ^'едерации.
Направлять часть {олотчиплютпых рсчер-воп России на ныкуп на иторичш^м рынке ее внешних ооя^ггсльетв, максимал11но ис пользуя скл.щынающуюся конъюнктуру.
Новая внешнеторговая поНитика
Врсмси1!(^ установить ynpoinciiHiiH'i меха низм уплаты пошлин, основанный на эффек тивном опыте криминальных структур: уп лата идет с грузовика (''с фуры") в •зависи мости от груза. Это повысит эффектив ность контроля (достаточно считать число грузовиков и проводить выборочные про-перки тина груза) и направит в бюджет часть денег, идущих на взятки таможенни кам.
Действующий Таможеиньи'! кодекс отно сит в комнетенцию Таможенного комитета решение целого ряда принципиальных воп росов. что создает иредпосылки коррупции. Надо быстро превратить Таможенный ко декс в документ прямого действия.
Полностью использовать для защиты вну треннего рынка все инструменты, разреша емые ВТО. включая нетарифные ограниче ния и аграрный протекционизм (в виде исключения - так же. как США и ЕС).
Импортные пошлины на детали и комп лектующие для (функционирования соороч-ных производств должны быть значительно меныне ввозных пошлин на соответствую щие виды продукции.
Импортные пошлины на ввоз не произво димого в России оборудования должны быть незначительными и взиматься в рас срочку.
Поддерживать экспорт, в том числе с ис пользованием возможностей международ ных финансовых инетитутов. в том числе при помоши механизма гарантий.
Управление государственным имуществом
Провсети полную ревизию федеральной государственной собственности с ее реструк-туртацией и передачей в управление госу дарственным холдингам либо снециализи-роваиным компаниям - доверительным уп равляющим поц жестким контролем Мин-госимущества, осуществляемым по (формаль ным признакам.
Установить пороговые уровни индекса РТС: при достижении первого начать разра ботку планов широкой приватизации, при достижении второго - начать эту привати зацию. До этого заморозить массовую при ватизацию.
Государство должно оставить за собой и активно использовать право контроля за выполнением любым инвестором условий. на которых осуществлялись соответствую щие инвестиции.
Установить перечни производств, в кото рых нерезиденты вместе с аффилиропанны-ми резидентами не могут располагать: конт рольным пакетом: блокнрующим пакетом: ни одной акцией.
Социальная политика
Решать проблему долгов по зарплате ра ботникам небюджетного сектора путем обновления коллективных договоров. При этом предоставить трудовым коллективам право возбуждать процесс реструктуриза-ции предприятия, которое не выплачивает им зарплату. Надо спасать людей, а не не эффективные способы их организации.
Для активного регулирования оплаты тру да и снятия с предприятий бремени скрытой безработицы ввести минимальную почасо вую ставку (регулировать оплату труда ми нимальной зарплатой нельзя из-за привязки к пенсиям и штрафам). Учесть опыт Татар стана по привязке минимальной оплаты труда к прожиточному минимуму в регионе.
Сделать трудовой договор (обычным гра жданско-правовым договором, нарушения которого подлежат арбитражному суду.
Установить и начать исполнять за счет минимально гарантированных средств бюд жета равномерный график полного возвра та долгов государства перед населением (первоначально - возврата долгов феде рального бюджета) по видам задолженно сти (для региональной и федеральной за-должеппости - в течение 6 месяцев), вклю чая пособия на детей.
Органу, осуществляющему банковскиН: надзор, гарантировать рублевые вклады ни- 1 селения в коммерческих банках, не закры тых в ходе санации банковской системы. в пределах 100 минимальных заработных плат основной суммы и процентов но ним на ] уровне не выше ставки рефинансирования 1 Центробанка.
Те средства, которые государство способ но мобилизовать для денежных выплат не-: работающим, концентрировать на обеспе чении прожиточногп минимума.
2'2000
Власть
Устанаплипат^ тгенсии и другие виды пер сональных социальных трапсфсртов по кри териям полдоржания жн-зни и здоровья.
0бсспсчит1> f^TiTiaiTciipoBanHC социальных программ ни остове системы комплексных социальных норматнпов. Привязать к ней мсхишпм определения вели чины помощи региональным бюджетам со стороны феде рального. При распределении траисфертов сначала направлять их па ооеспечение вы полнения социальных нормативов и лишь при наличии сноооппых средств распределять их пропорционально отставанию от среднего уровня, длм стимулирования регионов.
Установить, что средства федерального оюджита могут быть направлены на (финан сирование социальной сферы региона, толь ко если его средств не хватает на обеспече ние соответствия социальной сферы суще-СТПУЮЩИМ минимальным нормативам ее радвитня.
Принять срочные меры но прекращению оечадрсеной растраты социальных фондов, переходу к заявительному принципу предос тавления социальных льгот и социальной помощи с установлением органами социаль ною ооеспечения факта нуждаемости.
Провести ревичию всех социальных льгот, отменить необоснованные и отказаться от пересмотра остальных на пять лет.
R условиях нехватки средств на медика менты их бесплатное предоставлиние при амбулаторном и больничном лечении увя зывать с уровнем доходов. Установить чет кие и прозрачные процедуры бесплатного доступа к медицинским услугам. Поощрять добровольное медицинское страхование.
Регулировать механизм ценообразования лекарств, ограничивая монополизм, в том числе со стороны посредников.
Совести жнлищно-коммунальнуго реформу к оплате сверхнормативной жилой площа ди. демононоличации. принуждению мест ных вл;1стси к модернизации коммунально го оборудования (дающего высокую и быст рую ^KOHOMIIIO). итьятию сверхприбыли у монополий коммунального хозяйства. Пре доставлять госгарантии на кредитование использования новых технологий.
Развивать все виды ипотеки и потреби тельского кредита <п том числе государст-пенными структурами и иод государствен ные гарантии) для покупок товаров отече-стненного производства, используя в каче стве чалога ii том числе излишки жилой площади, превьннающис санитарную норму (при невошрате кредита заемщик в соответ ствии с договором под контролем государст ва переселяется в меныную квартиру}.
Обеспечит], государственную защиту от криминала добровольного переезда мало имущих семей на меньшую жилплощадь. (Эта проблема будет обостряться, так как за счет пенсионеров и работников ВПК обес печенность жилой площадью бедных замет но выше. чем среднедоходных, а оплачивать сверхнормативную жилплощадь беднейшая часть населения не может).
Отменить неоправданные ограничения на свободу хозяйствования, привлечение средств и оказание платных услуг госучреждениями образования, науки, культур»,) и здравоохра нения. сохраняя контроль за объемом бес платных услуг и качеством работы.
Бюджетное финансирование высшего об разования следует с помощью системы кон курсного госзаказа увязывать с перспектив ной структурой рабочих мест, исключив расточительную и растлевающую моло дежь практику подготовки безработных. Обеспечить доступность высшего образова ния для талантливой бедной молодежи пу тем конкурсной выдачи стипендий не ниже-прожиточного минимума.
Присоединять к крупным авторитетным вузам потерявшие финансирование отрас левые НИИ. Такое объединение за счет связи е производством и обеспечения пере подготовки повышает качество образова ния и ia счет реструктуризации сокращает затраты в 2 раза.
Ьезадресный характер дотирования вузов превратил его в дотирование уклонения бу дущих безработных от службы в армии. Следует поэтапно сократить число обучаю щихся бесплатно (т.е. дотирусмых бюдже том) до 15-20% числа студентов, направляя разнарядки в вузы с указанием конкретной дотируемой (нужной государству) специаль ности. Обучение 35-40% студентов должно дотироваться частично, а 40-50% студентов должны учиться за свой счет. Чем выше статуе вуза. тем выше должна быть доля бесплатно обучаемых. Дотация на обучение должна предоставляться по результатам эк заменов: при плохой сдаче может быть от менена частично или полностью, при хоро шей - восстановлена.
Реформа системы государственного управления
Провести ревизию законодательства, ре гулирующего экономические процессы. Выделить и исправить нормы, которые ши роко нарушаются из-за неосуществимости или отсутствия механизмов реализации. Та кого рода анализ должен лечь в основу со-
Власть
2'2000
вершенствопання правовой базы экономи ческих преобразований.
Максимально упростить законодательные м нормативные акты для создания предска зуемости правовой среды хозяйственной де ятельности. Превратить максимум законов в документы прямого действия.
Уст.) попить, что внесение чиновником проекта нормативного акта. противореча щего действующим правовым актам и не со держащего указаний на это противоречие и предложений по корректировке последних, ведет к предупреждению о неполном слу жебном соответствии, а при повторении в течение года - к увольнению.
Обеспечить обязательное принятие про куратурой к рассмотрению представлений Счетной палаты и Главного контрольного управления Президента.
Провести ревизию работы и финансовой эффективности групп реализации проектов Мирового банка в России, осуществляемых на возвратной основе.
Укрупнит», структуру территориальных органов федеральных ведомств, чтобы каж дый из этих органов покрывал не один, а не сколько субъектов Федерации. Управления разных территориальных структур должны находиться в разных регионах.
Создать компьютеризованную систему комплексного учета и оперативного анали за финансовых и товарных потоков. Объе динение уже существующих систем позво лит (обеспечить комплексное отслеживание, оперативное сопоставление и эффективный анализ финансовых и товарно-материаль ных потоков.
Установить максимальную долю расходов на административные нужды в расходах ре гиональных и муниципальных бюджетов. Установить, что при превышении этой доли бюджет теряет право на получению финан совой поддержки от вышестоящего бюдже та в любой форме.
Для создания цивилизованного и формали зованного механизма учета разнообразных экономических интересов создать при Предсе дателе Правительства Российской Федерации:
Комитет российских экспортеров из ру ководителей предприятий, экспорт которых в стоимостном выражении превышает 0,1% общего экспорта России, занимающийся:
- выработкой рекомендаций по стимули рованию экспорта,
— оценкой деятельности российских по сольств и торгпредств с точки зрения эффек тивности содействия российскому экспорту; - участием (с коллективным правом "ве то") в назначении российских послов, руко-
водителей торгпредств и первых советников посольств России по экономике.
Экономический совет, позволяющий ру ководителям регионов непосредственно участвовать в выработке экономической политики, корректировать ее уже на ранних стадиях разработки решений и обеспечи вать необходимое взаимодействие.
Совет крупнейших нилогоплательщикоа, объединяющий руководителей предприя тий, выплачивающих в федеральный бюд жет более 0. ] % его налоговых поступлений.
Выделить из Центробанка и передать в Правительство структуры, осуществляющие не свойственные Центробанку функции надзора, лицензирования и осуществления ликвидации кредитных организаций.
Обеспечить плотное взаимодействие пра вительства с Центробанком и оперативный контроль секретариата премьера за Мини стерством финансов.
Создать систему социальных гарантий для госчиновников.
Исключить практику создания ведомства ми структурных подразделений, дублирую щих функции других ведомств.
Разработать программу государственного строительства, которая должна в сжатом, понятном и привлекательном виде излагать направления и механизмы повышения эф фективности государства.
Цель программы — установить долгосроч ные ориентиры развития госуправления и внедрить в массовое сознание понимание того, что его совершенствование - не толь ко самостоятельная, но и самая выгодная и важная для общества сфера деятельности государства.
Побочная задача - вселить в людей опти мизм по поводу дееспособности государства и их будущего.
Содержание программы
Цель государства: зачем оно нужно граж данам и корпорациям. Этот раздел должен представлять собой правдивую декларацию. понятную каждому, излагающую суть не формального общественного договора: что предоставляет и намерено предоставлять в обозримом будущем государство налого плательщикам в обмен на получаемые от них деньги.
Основные принципы государственного строительства; каким образом, какими ин струментами государство будет добиваться этих целей. Надо указать, что постоянное из менение внешних для государства условий тре бует непрерывности его совершенствования.
2'2000
Власть
81
Цель ссродняшнего этапа госстроительст ва ~ исправление недостатков государства, которые можно исправить на первом этапе.
Механизм достижения поставленной це ли должен описываться примерно, на осно ве изучения опыта США, где реформа гос управления наиболее широка и интенсивна, а также Великобритании, Австралии и Но вой Зеландии, где она постигла наиболее значимых результатов.
Как показывает мировой опыт, совершен ствование госуттравления - постоянный про цесс, требующий от государства постоян ных усилий и, значит, создания постоянных структур, члены которых включены в по вседневный процесс госуправления. Основ ные направления их работы:
- комплексное обследование работы наи более важных органов государственной власти (по технологиям, применявшимся в США) с выработкой соответствующих ре комендаций,
- организация интенсивной стажировки (с заимствованием методологии совершен ствования госуправления, а нс конкретных приемов, в России малоэффективных) в США (в том числе через комиссию Гор -Путин), Великобритании, Австралии, Но вой Зеландии перспективных госчиновни ков (молодых, на должности не ниже замна-чальника Управления ведомства) - будущих первых заместителей министров по управ лению и совершенствованию организации труда:
- разработка при участии ведомств поло жений о них, четко устанавливающих их об щественно полезные функции ("миссии" -зачем это ведомство нужно обществу):
- разработка при участии ведомств уни фицированных четких, [формализуемых, количественно оцениваемых требований к компетентности и психологическим качест вам сотрудников на высших и средних постах:
- разработка при участии ведомств уни фицированных должностных инструкций, определяющих, кто, на каком уровне, какое может принять самостоятельное решение;
- разработка при участии ведомств уни фицированных критериев оценки деятель ности Правительства, отдельных ведомств и должностных лиц,
- разработка и реализация закона, подоб ного Закону США о документообороте (принесшему экономию в 2,5 млрд. долла ров в год), а также Закону 1993 г. "О дея тельности Правительства и ее результатах".
Задача на перспективу - провести реструк-туризацию Правительства, кардинально упростив его структуру, перейдя от отрасле вого к функциональному принципу управ ления. Предпосылки налицо: в отраслевых ведомствах выделились, с одной стороны, прогнозно-аналитические, с другой - опера тивно управляющие структуры. Первые ра зумно влить в Минэкономики с сокращени ем кадров (при сохранении специалистов), вторые - выделить в госкомпании, которые будут управлять находящимися в госсобст венности пакетами акций предприятий соот ветствующих отраслей. Мингосимущество как держатель госпакетов акций будет кон тролировать эти холдинги (в том числе Цен тробанк) по заранее определенным полно стью формализованным показателям.
Принципиально важна нормализация уп равления бюджетом: прямое подчинение Минфину органов, обеспечивающих доходы государства, включая федеральные внебюд жетные фонды, МНС и ГТК. (на правах Главных управлений, подобно сегодняшне му Казначейству), с выводом из состава Мин фина Федерального казначейства в самостоя тельный федеральный орган.
Придать Росстатагентству аналитические функции с включением в него аналитиче ских структур Правительства, в том числе для создания на его базе жизненно необхо димой эффективной системы индикативно го планирования и прогнозирования.
В результате необходимое изменение структуры Правительства в ближайшие 3-5 лет представляется следующим:
Аппарат Правительства расформировать по "профильным" министерствам. Вместо него остается секретариат премьера, намно го больше сегодняшнего.
Из всех вице-премьеров оставить одного, курирующего стратегические разработки (и в этой части - все ведомства). Он замеща ет премьер-министра по должности. Движе ние к этому идет через промежуточный этап с тремя заместителями - одним первым и двумя, курирующими финансовую полити ку и реальный сектор. Их функция - объе динение соответствующих ведомств в Мин фин и Минэкономики: по ее исполнении они становятся министрами финансов и эконо мики.
Свести к минимуму число федеральных органов исполнительной власти (сопостав ление функций показывает, что достаточно сохранить 24 министерства и ведомства, в том числе 8 - силовых).