Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Глава 9. Бюджетное устройство и бюджетная система
Бюджетное устройство представляет собой организацион ные принципы построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов. Бюджетная систе ма — это совокупность всех бюджетов, действующих на терри тории страны.
Бюджетное устройство определяется государственным уст ройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная сис тема включает два звена: государственный бюджет и многочис ленные местные бюджеты.
В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех звеньев:
государственный бюджет, или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства;
бюджеты членов федерации (штатов — в США, земель (ландов) — в ФРГ, провинций — в Канаде, субъектов Федера ции — в России; местные бюджеты.
В унитарных государствах местные бюджеты своими дохо дами и расходами не входят в государственный бюджет, а в фе деративных государствах — не включаются в бюджеты членов федерации, доходы и расходы которых не входят в федераль ный бюджет.
Государственная бюджетная система Российской Федерации, как отмечалось ранее, состоит из трех звеньев и включает: республиканский (федеральный) бюджет; 21 республиканский бюджет в составе Российской Федера ции, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автоном ных округов, бюджет автономной Еврейской области;
около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).
199
Бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней.
• Бюджетное устройство в Российской Федерации основыва ется на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в государствен ную бюджетную систему.
Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классифи кации и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социально-экономической и налоговой политикой. Принцип полноты означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в их полном объеме. Реаль ность означает правдивость бюджетных показателей. Прин цип гласности требует публикации утвержденных бюдже тов, а также отчетов об их исполнении, сводного отчета консо лидированного бюджета РФ, консолидированных бюджетов территорий, а также Бюджетного послания Президента РФ. Самостоятельность бюджетов обеспечивается нали чием собственных источников доходов и правом определять направления их использования. К собственным источникам доходов относятся закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета, отчисления по регулирующим доходам, дополнительные источники, устанавливаемые само стоятельно представительными органами субъектов Федерации и местными самоуправлениями.
Свод федерального бюджета и бюджетов субъектов Федера ции, т.е. бюджетов национально-государственных и админист ративно-территориальных образований образует понятие "Кон солидированный бюджет" РФ. Этот бюджет используется для анализа показателей бюджетной системы, в частности, при ус тановлении нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований. Консолидированный бюджет не утверждается законодательным органом власти.
Советы министров республик в составе РФ, испольнитель-ные органы субъектов Федерации также составляют консоли дированные бюджеты, представляющие собой свод бюджетов соответствующих территорий.
• Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве — бюджетный федерализм, т.е. бюджетные взаимоотношения цент-
200
pa и регионов. В соответствии с законодательством РФ доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из закреплен ных и ретулирующих доходов, дотаций и субвенций, кредитных ресурсов.
Закрепленные доходы — это доходы, полностью поступающие в соответствующие бюджеты. Например, по действующему за конодательству за бюджетами субъектов Федерации закреплен налог на имущество предприятий, за местными бюджетами — налог на имущество физических лиц.
Регулирующие доходы — средства, передаваемые из выше стоящего звена бюджетной системы нижестоящему бюджету сверх закрепленных доходов для покрытия его расходов; зачис ляются в соответствующие бюджеты исходя из размеров про центных отчислений, устанавливаемых при утверждении выше стоящего бюджета. В 1995—1996 гг. по Закону о федеральном бюджете РФ 10% подоходного налога с физических лиц посту пает в федеральный бюджет, а 90% — в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты; 75% НДС направляется в фе деральный бюджет, а 25% — в бюджеты субъектов Федерации; 13% налога на прибыль предприятий и организаций поступает в федеральный бюджет и до 22% (для банков и страховых орга низаций — до 30%) — в бюджеты субъектов Федерации и т.д.
Основная часть налоговых доходов субъектов Федерации и местных бюджетов в настоящее время формируется за счет ре гулирующих доходов.
Дотации— средства, передаваемые из вышестоящего бюд жета в твердой сумме для сбалансирования нижестоящих бюд жетов при их дефиците.
Субвенции — средства, передаваемые из вышестоящего бюд жета нижестоящим бюджетам на финансирование строго целе вого мероприятия. В федеральном бюджете России на 1996 г. дотации бюджетам закрытых административно-территориаль ных образований, в пределах которых расположены объекты Министерства обороны РФ и Министерства РФ по атомной энергии, и дотация на содержание инфраструктуры г. Ленинска (Республика Казахстан), связанной с арендой космодрома Бай конур и др, составляют 2,8 трлн. руб.; субвенции г. Москве для осуществления ею функций столицы РФ — 2,7 трлн. руб.
Кредитные ресурсы — средства, передаваемые на кредитной основе, т.е. они должны быть возвращены с процентами или без них.
В 1994 г. был введен новый механизм межбюджетных от ношений, при котором основным регулятором их стал выступать
Целевой фонд финансовой поддержки регионов. Средства этого фонда распределяются для всех регионов по единому принци пу. В 1994 г. этот фонд формировался в размере 22% НДС за счет его доли, поступавшей в федеральный бюджет, в 1995 г. — в размере 27% от НДС. В 1996—1998 гг. Фонд формируется за счет 15% от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением подоходного налога с физических лиц и ввозных таможенных пошлин.
Из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации оказы вается помощь тем субъектам, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по Рос сийской Федерации (субъекты Федерации, нуждающиеся в поддержке), и у которых собственных доходов и дополнитель ных средств, полученных из федерального бюджета, недоста точно для финансирования текущих расходов (субъекты Феде рации, особо нуждающиеся в поддержке)'.
Регионы, получающие финансовую помощь из федерально го бюджета, обязаны представлять в Министерство финансов РФ для контроля подробные плановые и фактические данные о всех расходах и доходах своих бюджетов и внебюджетных фон дах. Если какие-либо расходы регионального бюджета будут признаны нецелесообразными или излишними, то на их сумму уменьшаются перечисления из федерального бюджета. Такие регионы обязаны также ввести на своей территории все регио-нальыне налоги, утвержденные законодательством России, — по ставкам не ниже средних.
Статус региона, "особо нуждающегося в поддержке", пре доставляется тем регионам, у которых сумма федеральных на логов (налога на прибыль, НДС, акцизов и подоходного налога с физических лиц), собираемых на их территории и подлежа щих зачислению в региональный бюджет, в расчете на одного жителя региона оказываются меньше 95% от средней аналогич ной величины по Российской Федерации в целом и условная сумма расходов окажется менее 100% плановых расходов реги онального бюджета.
Трансферты регионам перечисляются ежемесячно исходя из фактических поступлений налогов в федеральный бюджет, а также с учетом удельного веса каждого региона в зависимости от статуса в Фонде финансовой поддержки регионов. В 1996 г. трансферты предоставляются 60 регионам из 89. При этом 46 регионов полу чают помощь как особо нуждающиеся в поддержке.
202
Наряду с трансфертами сохранился порядок выделения регио нам бюджетных ассигнований на капитальные вложения для осу ществления федеральных целевых программ, а также на иные ме роприятия, согласованные на федеральном уровне. Так, федераль ная программа по развитию регионов определена в 2,5 трлн. руб., финансирование расходов по содержанию объектов социальной сферы и жилого фонда, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, должно составить 6,8 трлн. руб.
Однако несмотря на увеличение средств, поступающих из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, про блема расширения собственной доходной базы бюджетов реги онов и особенно местных органов самоуправления остается ис ключительно актуальной.
За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной ин фраструктуры и ряд других расходов. Однако их доходная база не была расширена. Об этом свидетельствуют следующие дан ные, характеризующие удельный вес доходов каждого звена бюджетной системы. В 1992 г. из общей суммы доходов консо лидированного бюджета РФ в федеральный бюджет поступило 55,9%, в региональные — 16,5% и в местные бюджеты — 27,6%, а по данным на начало 1995 г. — соответственно — 49, 26,4 и 24,6%, т.е. произошли повышение доходов бюджетов субъектов Федерации и снижение доходов местных бюджетов. В конце 1994 г. собственные доходы бюджетов городов составляли 23,9%, поселков — 11,9%, сельских районов — 11,8% и сельс ких поселений — 5,8%.- Эти цифры убедительно свидетельству ют о необходимости резкого укрепления собственной доходной базы местных бюджетов.
В проекте нового Федерального закона "О финансовых ос новах местного самоуправлений" предполагается расширить число собственных источников доходов местных бюджетов, включив в их состав налоги на имущество юридических лиц, земельный налог, налог с владельцев транспортных средств, лицензионный сбор за право производства и торговли спирт ными напитками и пивом (в настоящее время эти налоги и сборы делятся между местными и региональными бюджетами). Вносится также предложение передать и закрепить на постоян ной основе за местными бюджетами 5—10% от налогооблагае-мой прибыли; 50—75% от общей суммы подоходного налога с физических лиц, 10—15% от общей суммы НДС по товарам
203
отечественного производства за исключением драгоценных ме таллов и драгоценных, камней и др. Кроме того, в бюджетах субъектов Федерации, так же как и в федеральном бюджете, должны быть созданы Фонды финансовой поддержки местных бюджетов.
Для совершенствования межбюджетных отношений необхо димо также:
не предоставлять финансовую помощь субъектам Федерации, имеющим превышение собственных доходов над расходами;
оказывать поддержку субъектам Федерации таким образом, чтобы не лишать их стимулов к развитию собственных доход ных источников;
упорядочить схему группировки территорий по экономи ческим районам с учетом их экономического потенциала и природных условий;
создать эффективный механизм предоставления инвестиций для выравнивания уровней социально-экономического разви тия регионов.
Что касается расходов отдельных звеньев бюджетной систе мы, то основная их часть осуществляется из федерального бюджета. .Из этого бюджета полностью финансируются расходы на оборону, значительная часть затрат на финансирование го сударственных программ и инвестиций, предоставляются дота ции отдельным отраслям народного хозяйства, а также крупные средства бюджетам территорий.
В бюджетах территорий главными выступают расходы на социальные цели. На народное образование и профессиональ ную подготовку кадров из территориальных бюджетов выделя ется более 60% всех расходов консолидированного бюджета РФ, на здравоохранение — около 55%, на социальное обеспе чение — более 70%, на жилищно-коммунальное хозяйство — свыше 90%.
Расходы бюджетов всех уровней подразделяются на расхо ды, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет разви тия. В бюджет развития входят ассигнования на финансирова ние инвестиционной и инновационной деятельности и другие затраты, связанные с расширенным воспроизводством.
Бюджеты всех уровней должны быть сбалансированы. При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.
В целях сбалансированности бюджетов соответствующие представительные органы власти могут устанавливать предель-
ные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня дефици та или значительное снижение поступлений доходов бюджета, то вводится механизм секвестра расходов, заключающегося в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15%) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение ос тавшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи.^
Покрытие дефицита бюджета развития происходит также за счет выпуска госудасственных займов или использования кре дитных ресурсов.
Все доходы и расходы располагаются в бюджетах по единой бюджетной классификации, представляющей собой группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей бюд жетов всех уровней.
В Федеральном законе "О бюджетной классификации", подписанном Президентом РФ 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ, отмечается, что бюджетная классификация включает: классификацию доходов бюджетов РФ; функциональную классификацию расходов бюджетов РФ; экономическую классификацию расходов бюджетов РФ; классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
классификацию источников внешнего финансирования де фицита федерального бюджета;
классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ;
классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов РФ;
ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.
Бюджетная классификация в части классификации доходов бюджетов РФ, функциональной классификации расходов бюд жетов РФ, экономической классификации расходов бюджетов РФ, классификации источников внутреннего финансирования
1 Защищенными статьями текущих расходов федерального бюджета являются: зарплата с учетом взносов на социальное страхование и отчислений в Государ ственный фонд занятости населения; стипендии; государственные пособия; при обретение медикаментов и перевязочных средств и некоторые другие.
дефицитов бюджетов РФ, классификации видов государствен ных внутренних долгов РФ и субъектов РФ является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.
Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления при утверждении бюджет ных классификаций соответствующих бюджетов вправе произ водить дальнейшую детализацию объектов бюджетной класси фикации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.
Ведомственная классификация расходов федерального бюджета, классификация источников внешнего финансирова ния дефицита федерального бюджета и классификация видов государственного внешнего долга и внешних активов РФ ис пользуются при составлении, утверждении и исполнении толь ко федерального бюджета.
Ведомственная классификация бюджетов субъектов РФ ут верждается законодательными (представительными) органами субъектов РФ.
Ведомственная' классификация местных бюджетов утверж дается решениями соответствующих органов местного самоуп равления.
Классификация доходов бюджетов РФ является группиров кой доходов бюджетов всех уровней и основывается на законо дательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней.
Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их полу чения.
Функциональная классификация расходов бюджетов РФ яв ляется группировкой расходов бюджетов всех уровней, отража ющей направление средств на выполнение основных функций государства.
Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распре деление бюджетных ассигнований по прямым получателям средств из федерального бюджета, а в рамках их бюджетов - по целевым статьям и видам расходов.
Ведомственная классификация бюджетов субъектов РФ яв ляется группировкой расходов бюджетов субъектов РФ, отра-
206
жающей распределение бюджетных ассигнований по непосред ственным получателям средств из бюджетов субъектов Федера ции.
Экономическая классификация расходов бюджетов РФ яв ляется группировкой расходов бюджетов всех уровней по их экономическому содержанию.