Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Нужен ли России секвестр?
В России термин "секвестр" в бюджетном праве практически не используется. Его нет ни в законе о федеральном бюджете, ни в Бюджетном кодексе РФ, в котором вместо термина секвестр бюджета вводится понятие сокращение расходов, что, по всей видимос ти, является не совсем адекватной заменой.
Понятие секвестр происходит от латинского secvcstrum — ограничение и используется в различных научных отраслях. В нашем понимании, применитель но к сфере государственного бюджета, секвестр озна чает — процедуру сокращения бюджетных расходов в случае недобора запланированных и утвержденных доходов в ходе исполнения бюджета.
Бюджетный секвестр — вынужденная реакция на цедофинаисированис расходных статей бюджета. Сек вестр вводится в том случае, если недофинансирова-ние принимает угрожающие размеры и затрагивает основные сферы финансово-экономической и поли тической деятельности государства.
Важный вопрос — как сокращать. В мировой прак тике за основу принята модель так называемого "авто матического" сокращения расходов, подпадающих под секвестр. Обычно такое сокращение производится по единой пропорции (в процентах) для всех бюджетных статей, либо по отдельным их группам. При этом мо гут устанавливаться как максимальные, так и мини мальные лимиты сокращений для различных групп бюд жетных статей в зависимости от бюджетной модели.
Существует практика одноуровневого и многоуров невого сокращения бюджетных ассигнований. При этом разные уровни могут предусматривать разный процент сокращений, однако и здесь жестко соблюдается пра вило единых пропорций по одному уровню.
Дискуссионным является вопрос о временных рам ках секвестра. Существует точка зрения, что секвестр более эффективен в случае его использования с мо мента введения до конца финансового года, с после дующим отчетом о его исполнении в рамках общего отчета обисполнениибюджета.Другаяпозиция— сек вестр должен вводится па определенный срок в рам ках текущего финансового года: полугодие, квартал, желательно с месячной разбивкой, и ежемесячной от-
четностью о его реализации. Выбор той или иной по зиции зависит от сложившейся практики бюджетного процесса и особенностей экономической ситуации.
Бюджетный секвестр — это не только и не столько определенная технология, используемая в бюджетной практике, но и особый юридически оформленный по рядок, что и позволяет говорить собственно о проце дуре бюджетного секвестра.
К данному аспекту бюджетной процедуры относит ся решение следующих вопросов: юридическая форма секвестра бюджета, распределение полномочий и от ветственности сторон, установление принципов раз работки, обсуждения и исполнения показателей сек вестра, учет результатов и порядок отчетности. Меж дународная практика показывает, что именно слабая проработка данных вопросов во многом снижает эф фективность секвестра как метода антидефицитной политики.
Нормы, содержащие в себе основные положения относительно бюджетного секвестра, утверждаются законодательно и содержатся в базовых актах бюджет ного права государства. Пороговые показатели, дости жение которых делает необходимым ввод процедуры секвестра, обычно закладываются в законе о бюджете на следующий финансовый год.
Особые споры возникают в отношении вопросов контроля и ответственности в рамках процедуры бюд жетного секвестра. Существует три основных подхода к данной проблеме.
1. Секвестр рассматривается как очередное техни ческое мероприятие правительства, один из инстру ментов проводимой им финансовой политики, полно мочия по применению которого принадлежат Прави тельству, а законодательная власть осуществляет в ос новном надзорные функции. С юридической стороны такая практика не связана с законодательной инициа тивой Правительства. Эта система используется в Рос сии на данный момент согласно закону "О бюджете на 1998 г."
2. Показатели и направления предлагаемого сек вестра должны пройти соответствующую процедуру согласования и утверждения в парламенте, поскольку
12
вносят изменения в основной финансовый акт госу дарства — бюджет. Таким образом, парламент сохра няет за собой контрольные функции и обеспечивает баланс сил в бюджетном процессе. Существенный ми нус данного подхода — неизбежность длительных про цедур, сходных с теми, которые возникают в ходе ут верждения и согласования проекта бюджета.
3. Третий подход представляет собой комбинацию двух представленных выше. Суть его заключается в том, что правительство осуществляет самостоятельное со кращение расходов при ма-том недоборе налогов - 5 -10%. При значительном недоборе, когда сокращение расходов уже технически неизбежно, процедура секве стра связана с внесением закона о секвестре. Данное положение предоставляет парламенту право осуществ лять непосредственный контроль за новыми парамет рами бюджета. Такая методика вошла в проект Бюд жетного кодекса РФ.
При выборе подхода к процедуре секвестра следует учитывать то обстоятельство, что секвестрированный бюджет это не новыы, ыысыырыыкыырыыаыыоыыныыреылыыные показатели действующий бюджет, поэтому весь ма важным условием эффективности проводимых со кращений следует признать большую простоту рас смотрения и утверждения предлагаемых показателей по сравнению с процедурой рассмотрения и утвержде ния первоначального проекта бюджета.
Говоря о роли секвестра бюджета имеет смысл вы делить три основных аспекта: экономический, поли тический и мсжбюджстный.
Секвестр выступает в качестве своеобразного ин дикатора, во-первых, эффективности действующей бюджетной модели, во-вторых, состояния экономи ки в целом. Сам факт секвестра указывает, прежде все го, на неэффективность используемых в государстве методов бюджетного планирования. В основе любого бюджета, разрабатываемого исполнительной властью, лежит макроэкономический прогноз, в котором ука зываются основные тенденции развития экономики страны на предстоящий финансовый год (ряд лет). В этом прогнозе содержатся показатели по инфляции, уровню безработицы, валовому выпуску, промышлен ные и финансовые индексы и коэффициенты, объемы добавленной стоимости и другие макроэкономические показатели.
В соответствии с прогнозом и на его основе прави тельство планирует возможные налоговые и ненало говые поступления, общее развитие ситуации относи тельно бюджетных доходов. Если используемая модель неэффективна, в бюджет изначально закладываются нереальные и необеспеченные показатели, и он ста новится заведомо неисполнимым.
Существенную роль приобретает то обстоятель ство, как формируются подобные показатели. Не все гда в подобном положении виновата методика. В про цессе бюджетного планирования активно участвуют все основные политические силы государства, в борьбу вступают все наиболее мощные лоббистские структу ры, которые могут использовать как легальные, так и нелегальные методы для обеспечения своей политики посредством бюджета. В некоторых случаях мы сталки ваемся со случаями прямого подлога показателей и обманом политических оппонентов.
Поскольку бюджет государства — это документ в большей степени политический, чем собственно эко номический, процесс бюджетного планирования про ходит под знаменем постоянных согласований на всех его этапах. Здесь имеются свои "подводные камни". Поскольку на практике сокращение расходов проис ходит из расчета реальных бюджетных приоритстов, которые формируются на политической основе, су ществует опасность того, что государство, сократив свои расходы, будет вынуждено отказаться от поддер жки менее значимых для отдельных структур, но об щественно значимых отраслей.
Важно отметить, что секвестр, сокращая государ ственные расходы, может ослабить экономическую роль государства. Поэтому для каждой страны так важ но соблюдать свой собственный проверенный опытом объем государственных расходов. Снижение расходов ниже такого уровня может поставить под сомнение саму способность государства контролировать экономичес кие процессы в стране и проводить активную внешнюю и внутреннюю политику.
В политическом плане секвестр характеризуется тем, что посредством его происходит существенное перераспределение властных ресурсов между различ ными группами политической элиты. Любой бюджет является, прежде всего, результатом консенсуса меж ду федерацией и ее субъектами, представительной и исполнительной ветвями власти, отражает баланс сил политических, экономических, финансовых, регио нальных и центральных элит. Секвестр нарушает сло жившийся баланс и провоцирует новый виток борьбы за бюджетные ресурсы. Значительный выигрыш в ней получают те силы, которые контролируют оснояяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяыше окажутся все тради ционно слабые стороны: дотационные регионы, такие сферы, как образование, медицина, научные иссле дования, не обладающие достаточным лоббистским аппаратом. Такое положение может вызвать только оче редной виток социальной напряженности, а в услови ях политического противостояния баталии, связанные с согласованием показателей секвестра, способны спровоцировать политический кризис.
Степень влияния секвестра на отношения центр-регионы будет зависеть от того насколько сильна вза имосвязь центрального и территориальных бюджетов, точнее реальная зависимость регионов от федераль ного бюджета (что особенно актуально в федератив ных государствах). Это во многом определяется типом сложившейся в государстве модели бюджетного феде рализма (децентрализованная или кооперативная).
В случае если для бюджетной модели традиционно присуще участие центральных органов в решении ме стных проблем, сокращение финансовой подпитки может усугубить положение депрессивных территорий и еще более увеличить качественный разрыв между регионами.
Такая бюджетная политика способна побудить не которые регионы искать средства "на стороне" , что может быть признано положительным фактором лишь в том случае, если не приводит к дезинтегрирующим процессам. Практика, к сожалению, показывает, что в условиях ограниченного финансирования происхо дит усиление территорий-региональных лидеров и кон-
центрация вокруг них более экономически слабых ре гионов. В условиях спада экономической активности центра такие мини-федерации способны демонстри ровать значительную экономическую, а частично и политическую силу. Поэтому секвестр способен спро воцировать дальнейшие сепаратистские тенденции и привести к разрушению единого экономического про странства. Немаловажное значение в данном аспекте приобретает характер экономического состояния го сударства в целом. Важно, что бы федеральный бюд жетный кризис не перешел по цепной реакции на ре гионы, поэтому секвестр не должен существенно вли ять на состояние региональных бюджетов.
Практика бюджетного процесса показала, что идея секвестра в современном ее виде и в действующих ус ловиях — малоэффективный инструмент антидефицит ной государственной политики. Ни в США, ни в Рос сии — странах, столкнувшихся с проблемой острей шего бюджетного кризиса, государство не смогло даже запустить процедуру секвестрирования расходов. Хотя на практике правительства обеих стран и производили различные манипуляции с распределением государ ственных доходов, нет оснований говорить, что был задействован механизм именно бюджетного секвест ра. Значит ли это, что от секвестра бюджета надо от казаться в принципе? На наш взгляд, в этом все же нет практической необходимости.
Во-первых, была задействована ошибочная, на наш взгляд, методика сокращения всех неприоритетных рас ходов в единой пропорции. Подобная унификация при со кращении расходов вводила явно дискриминирующие ус ловия для одних категорий расходов и льготные для дру гих. Не учитывались особенности каждого вида расходов, что создавало ситуацию, когда одни расходы финансиро вались за счет закритического положения других.
Во-вторых, вскрылся характерный изъян большин ства бюджетных систем — излишняя политизирован ность бюджетного процесса. Отсутствие четко опреде ленной процессуальной стороны, политическая не урегулированность процедуры бюджетного секвестра, вынуждало стороны идти на торги, затяжные согласо вания, практически провоцировало на борьбу за но вый бюджет. Это приобретает важное значение, если учитывать, что секвестр бюджета является мерой не стратегического, а скорее тактического характера.
Но главное, ни Россия, ни США не представили целостной методологии бюджетного секвестра, хотя такая попытка предпринималась в США, существен ного успеха она не имела. На наш взгляд, секвестр как инструмент финансовой антидефицитной бюджетной политики имеет право на существование только в том случае, если в его основе будет лежать продуманная, экономически и политически грамотная, согласован ная и утвержденная концепция, основу которой мог ли бы составить следующие принципы
1. Секвестр бюджета может быть использован толь ко как комплексная процедура, включающая в себя технологические и процессуальные аспекты.
2. Секвестр представляет собой радикальный спо соб борьбы с бюджетным дефицитом. Этот метод дол жен использоваться только в том случае, когда задей ствованы и полностью исчерпаны резервы всех осталь-
ных антидефицитных мер. Особенно это положение ка сается резервов налоговой системы. Как показала миро вая бюджетная практика именно возможность использо вания дополнительных ресурсов налоговой системы (со кращение налогового бремени, расширение налогооб-лагаемой базы, повышение эффективности налоговых служб и т.д.) во многом способствовало отказу от ис пользования процедуры бюджетного секвестра.
3. Жесткий контроль государства за состоянием расходной сферы или т.н. "рационализация расходов" при бюджетном планировании. Сюда входят как усиле ние контроля за движением финансовых потоков и их сокращение, так и контроль за самой структурой рас ходной сферы.
4. Отказ от показавшей свою неэффективность практики автоматического пропорционального сокра щения бюджетных расходов. На наш взгляд, сокраще ние должно проводится не постатейно и не по груп пам статей, а по целям расходованияябяяжяяняя яяеяятяяияя яя яяуяяам расходов, причем важно со здать механизмы более или менее объективного под счета совокупного эффекта данного сокращения. При оритеты сокращения должны определятся совмест ными действиями исполнительной и законодательной властей (например, совместной комиссией).
5. Создание общепризнанных и законодательно утвержденных условий ввода процедуры секвестриро вания и ее временных границ. Практика показывает, что такой оптимальной границей является квартал с месячной разбивкой.
б. Желательно четко определить границы "защи щенных статей". Мировая практика признает оптималь ным соотношение подобных статей в бюджете в раз мере 1/12 — 1/14 от общего объема бюджетных назна чений.
7. По всей видимости следует пересмотреть сам термин "защищенные статьи". В зарубежной бюджет ной практике используется понятие "обязательные" или "неотвратимые" расходы или платежи, которые обеспе чивают сами основы государственной платежеспособно сти, что трактуется шире, чем термин статьи.
8. Секвестр бюджета обязательно должен быть под креплен механизмом политических гарантий, как со стороны правительства, так и со стороны парламен та, выраженных, в строгой и совместной политичес кой ответственности сторон за принятие решений.
9. Одним из главных принципов, несомненно, яв ляется создание эффективного механизма по обеспе чению реальности и объективности планирования, как показателей секвестра, так и показателей бюджета на следующий период, что особенно актуально для на чального этапа бюджетного планирования — макро экономического прогноза. Это может быть достигнуто вовлечением в данный процесс не только правитель ственных структур, но и парламентских, а также аль тернативных экспертных центров.
Создание целостной концепции бюджетного секве стра позволит расширить, дополнить и сделать более эффективной, контролируемой и объективной бюд жетную процедуру, а также позволит исключить эф фект внезапности при неожиданном падении доход ных поступлений в бюджет.