ТЕМА 1 ПРЕДМЕТ СУЩНОСТЬ ИСТОЧНИКИ И СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН6 Лекция 1

Работа добавлена на сайт samzan.net:

407

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Часть I

Курс лекций

СОДЕРЖАНИЕ

ТЕМА 1. ПРЕДМЕТ, СУЩНОСТЬ, ИСТОЧНИКИ И СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН 6

Лекция 1. Сущность государственного права зарубежных стран 6

Лекция 2. Общие и особенные черты конституцион-
ного права 14

Лекция 3. Конституционно–правовые отношения 28

Контрольные вопросы к теме №1 38

ТЕМА 2. КРАТКИЙ ОЧЕРК ЗАРУБЕЖНОГО ГОСУДАРСТВОВЕДЕНИЯ 39

Лекция 4. Краткий очерк зарубежного государствоведения 39

Контрольные вопросы к теме №2 50

ТЕМА 3. ПОНЯТИЕ И ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОН-
НОГО СТРОЯ ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА 51

Лекция 5. Основы конституционного строя 51

Лекция 6. Политической система 55

Социальная структура общества 62

Контрольные вопросы к теме №3 66

ТЕМА 4. ГОСУДАРСТВО – ОСНОВНОЙ ЭЛЕМЕНТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ И КОНСТИТУЦИОН-
НО–ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ 67

Лекция 7. Государство – основной элемент политической системы 67

Лекция 8. Основные функции государства 78

Контрольные вопросы к теме №4 82

ТЕМА 5. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПАРТИЙНЫЕ СИСТЕМЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН 83

Лекция 9. Политические партии 83

Лекция 10. Партийные системы 98

Контрольные вопросы к теме №5 103

ТЕМА 6. ЗАРУБЕЖНЫЕ СОЮЗЫ И АССОЦИАЦИИ
КАК ЭЛЕМЕНТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 104

Лекция 11. Союзы и ассоциации зарубежных стран 104

Лекция 12. Профессиональные союзы, религиознын организации 116

Контрольные вопросы к теме №6 127

ТЕМА 7. СОВРЕМЕННАЯ ЗАРУБЕЖНАЯ КОНСТИТУЦИЯ. ОСНОВЫ ТЕОРИИ 128

Лекция 13. Зарубежные конституции 128

Классификация конституций 137

Лекция 14. Конституционное регулирование 155

Основные черты и особенности конституции как нормативного акта (структура, язык, стиль) 164

Язык и стиль конституций 170

Лекция 15. Принятие и способы изменения
зарубежных конституций 172

Отмена конституции 179

Лекция 16. Конституционный контроль и надзор за рубежом 180

Контрольные вопросы к теме №7 193

ТЕМА 8. КОНСТИТУЦИОННО–ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛИЧНОСТИ В ВЕДУЩИХ ГОСУДАРСТВАХ МИРА 195

Лекция 17. Права и обязанности человека
и гражданина 195

Лекция 18. Институт гражданства 207

Лекция 19. Статус иностранцев 220

Лекция 20. Классификация прав и свобод 224

Контрольные вопросы к теме №8 242

ТЕМА 9. МОНАРХИЧЕСКАЯ И РЕСПУБЛИКАНСКАЯ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ИХ РАЗНОВИДНОСТИ 243

Лекция 21. Формы государства 243

Понятие политического режима и государственного режима 245

Лекция 22. Монархическая и республиканская формы правления и их разновидности 251

Политический режим – понятие и формы 268

Контрольные вопросы к теме №9 277

ТЕМА 10. ТЕРРИТОРИАЛЬНО–ПОЛИТИЧЕСКОЕ УСТРОЙСТВО И ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ 278

Лекция 23. Государственное устройство зарубежных стран 278

Унитарное государство 281

Лекция 24. Зарубежная федерация и зарубежная конфедерация 285

Автономия 302

Зависимые территории 309

Контрольные вопросы к теме №10 311

ЭКЗАМЕНАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ 312

ИСПОЛЬЗУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА Ошибка! Закладка не определена.

ТЕМА 1. ПРЕДМЕТ, СУЩНОСТЬ, ИСТОЧНИКИ И СИСТЕМА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Лекция 1. Сущность государственного права зарубежных стран

Основные понятия:

классификация государств; движение неприсоединения; предмет регулирования; конституционное право любой страны; метод императивно–властного воздействия; реализация государственной власти.

В курсе конституционного права зарубежных стран изучается очень широкий круг государств, общее число которых более 180, т.е. практически все государства, которые являются членами ООН. Эти государства весьма неоднородны, они отличаются друг от друга многими особенностями, признаками. Прежде чем говорить о каких–то наиболее типичных чертах, которые характеризуют правовые системы, государственные механизмы и другие особенности этих государств, их следует разделить на какие–то однородные группы, провести их классификацию. Классификации проводятся по разным критериям, и наиболее часто встречающийся критерий – это уровень социально–экономического развития. По этому критерию современные зарубежные государства обычно делятся на три группы: это высокоразвитые государства среднего уровня развития и развивающиеся государства.

К первой группе государств относятся, прежде всего, такие государства, как Соединенные Штаты Америки, Великобритания, Федеративная Республика Германия, Франция, Италия, Япония и большинство стран Западной Европы – Швеция, Дания, Голландия и т.д.

Во вторую группу входит большая часть стран Латинской Америки: Бразилия, Аргентина, Венесуэла, Перу, Чили, а также страны более близкие нам по географическому расположению, например, Турция, Иран. К странам этой группы можно отнести также такие известные государства как Индия, Пакистан, Филиппины и т.д.

Третью группу составляют большинство стран Тропической Африки, Океании, некоторые страны Азии и Карибского бассейна. Эти государства находятся на низкой ступени экономического развития и о них можно сказать, что до недавнего времени они делились на две такие условные группы, как страны социалистической ориентации и страны капиталистической ориентации. Сейчас это деление утратило смысл, потому что после распада Советского Союза, после исчезновения социалистического содружества большинство стран социалистической ориентации эту, так называемую, ориентацию утратило, и практически все они пытаются идти по рыночному пути, по тому пути, который до недавнего времени назывался капиталистическим путем развития. К числу развивающихся государств относятся такие государства как Чад, Гвинея, Мальдивские острова, Тринидад и Тобаго, Вануату, Сан–Томе и Принсипи и т.д. Государств этих очень много.

Существует также хорошо нам известная группа государств, это уже упомянутые нами страны бывшего социалистического содружества. Куда их относить? Вобщем–то, эти государства также можно отнести либо к государствам с высоким уровнем развития (пожалуй, на этот уровень можно отнести, например, Чехию), а также государства со средним уровнем развития (скажем, Польша, Словакия) и страны развивающиеся (например, Вьетнам, Лаос). Для удобства изучения эти государства выделим в отдельную четвертую группу, которую можно назвать термином постсоциалистические государства (страны Восточной Европы, Прибалтики страны СНГ) и страны так называемого реального социализма. К последним можно отнести, пожалуй, Корейскую Народно–Демократическую Республику, Китайскую Народную Республику и Кубу.

Каков наиболее характерный критерий отнесения государства к той или иной группе по уровню социально–экономического развития? Долгое время у нас в стране господствовала точка зрения, что здесь главный критерий – уровень развития промышленности, достижения в области науки и техники и т.д. Этот критерий, конечно, имеет значение, но все–таки более верным, правильным является критерий среднегодового дохода на душу населения. Если в стране средний житель имеет, скажем, 30 тыс. долларов дохода в год, то, безусловно, эта страна высокого уровня развития, потому что в ней живут не бедные граждане. Если же годовой доход гражданина в стране, например, 5–6 тыс.долларов – это средний уровень, а когда доход на душу населения составляет несколько сот долларов (или менее того) в год, это страна развивающаяся. Это критерий самый надежный, потому что уровень социально–экономического развития измеряется все–таки не количеством выплавленной стали или произведенных тепловозов и паровозов, а материальным достоянием граждан.

Государства, в зависимости от их социально–экономичес-
кого развития, имеют определенные особенности, и в нашем курсе будут изучаться, прежде всего, государства высокоразвитые. Причиной этого является то, что если эти государства добились больших успехов в сфере экономики, социального распределения общественных богатств, то они, как правило, обладают развитой демократией, высокой техникой права и совершенным уровнем развития конституционных отношений. Короче говоря, у них есть чему поучиться. Другие государства, т.е. государства среднего уровня развития, а также развивающиеся, тоже будут рассматриваться в нашем курсе, но, естественно, в значительно меньшем объеме, потому что таких государств очень много и учиться у них зачастую нечему. Что касается этих государств, то мы будем показывать наиболее интересные их черты и какие–то наиболее своеобразные примеры, которые заслуживают более пристального рассмотрения.

Классификация государств проводится и по другим критериям. Например, по формам правления. По этому критерию государства делятся на две основные группы – монархии и республики. Монархии, в свою очередь, делятся на несколько разновидностей, также на несколько видов делятся республики. Этим вопросам будут посвящены соответствующие разделы настоящего курса.

Государства классифицируются по формам государственного устройства. По этому признаку они делятся на унитарные государства и федерации.

Государства классифицируются по политическим режимам на страны с демократическим режимом и на страны с недемократическим режимом, т.е. с тоталитарным, авторитарным или другой разновидностью недемократического режима.

Важное значение зарубежная юридическая и политическая наука придает такой классификации, как классификация по партийным системам. По этому признаку государства делятся на страны с многопартийной системой, страны с двухпартийной системой, страны с однопартийной системой, а также есть некоторое количество государств без партий.

Государства классифицируются по признаку вхождения или невхождения в военные, экономические, политические и иные союзы и блоки. По этому признаку государства, например, объединяются в страны НАТО, т.е. Северо–Атлантического оборонительного союза, либо страны, входящие в Европейское Экономическое Сообщество. Есть также страны, которые называют себя нейтральными. К их числу относится, например, Швейцария, Финляндия, Австрия, Мальта. Нейтральные государства – это государства с особым статусом, и об этом мы также поговорим позже.

Кроме этого есть государства, которые относятся к, так называемому, Движению неприсоединения. Движение неприсоединения – это государства, которые в 1961 году заявили о своем невхождении ни в блок НАТО, ни в Варшавский Договор. В то время (в 60–е годы) мир был расколот на две группы – НАТО и Варшавский Договор, и Движение неприсоединения заявило о себе, что оно стоит, как бы, посередине. У истоков Движения неприсоединения были такие государства, как Югославия (во главе с тогдашним лидером Иосипом Броз Тито), Индия (во главе с тогдашним лидером Джавахарналом Неру), Египет (во главе с тогдашним президентом Гамаль Абдель Насером). Это Движение было образовано в Белграде. Сейчас оно уже не столь заметно на политической арене, потому что распалось противостояние между, казалось бы, вечными противниками – НАТО и Варшавским Договором. Варшавский Договор исчез. Движение неприсоединения после этого утратило почти все своеобразие, но все же пока существует и в настоящее время там насчитывается свыше
90 государств.

В государственно–правовой теории и практике встречаются и иные классификации государств, например, государства однонациональные и многонациональные, или государства светские и теократические и т.д. вплоть до государств больших, малых, островных, материковых и др.

Единого права для всех стран нет и быть не может. Есть как общие черты, так и некие особенные признаки и характеристики. Любое государство, любая система права имеет основополагающую отрасль. Эта отрасль, как правило, называется «конституционное право». Специфика конституционного права в правовой системе любой страны определяется, прежде всего, предметом регулирования. Предмет регулирования – это определенная сфера общественных отношений. Достаточно легко представить себе предмет таких отраслей права, как семейное право, потому что это – семейные отношения между супругами, между родителями и детьми. Достаточно легко представить себе предмет такого права, как земельное право, потому что там отношения, связанные с принадлежностью земли, с правилами ее использования. Но что касается конституционного права, то определение его предмета очень часто вызывает значительные трудности, потому что двумя–тремя словами обозначить их практически невозможно. Чаще всего, говоря о предмете конституционного права, о предмете правового регулирования данной отрасли, имеют в виду общественные отношения, которые образуют основу, главные устои общества и государства и непосредственно связаны с реализацией государственной власти.

Любое государство в процессе своего функционирования постоянно издает специальные предписания, выполнение которых обязательно для всех, применение которых обеспечивается специальным аппаратом принуждения, т.е. создает нормы права. И в рамках системы права всегда выделяются особо важные, значительные нормы, которые относятся к функционированию государственной машины, функционированию государственного механизма. Они и составляют основу конституционного права.

Что же регулируется конституционным правом? Прежде всего, оно регулирует и закрепляет основы общественного строя, т.е. закрепляет политическую систему общества, экономическую систему, определяет основные параметры социальной структуры, закрепляет основы правового положения личности, основы правового положения партий, союзов, ассоциаций, закрепляет формы политического режима, закрепляет государственное устройство и в некоторых странах основы взаимоотношений государств с зависимыми территориями. Это перечень основных институтов конституционного права.

Это, в то же время, перечень основных возможных отношений в рамках конституционного права. Эти отношения являются ведущими, наиболее значительными, поэтому они относятся к, так называемым, устоям общества и государства.

Конституционное право различается как отрасль права, как наука и как учебная дисциплина. Конституционное право как отрасль права – это совокупность норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением государственной власти и в процессе ее реализации. Такое краткое определение конституционного права не дает ее специфики. Если давать более полное определение, то оно неизбежно включает перечисление основных институтов конституционного права. Полное определение может звучать следующим образом: «Конституционное право любой страны – это основная отрасль права государства, представляющая собой совокупность юридических норм, закрепляющих политическую систему общества, экономическую систему государства, форму правления, форму государственного устройства, правовой статус личности, избирательное право, избирательную систему, политический режим и другие важнейшие институты данного государства».

Нормы конституционного права являются отправными для всех других отраслей права, таких отраслей, как ранее назван-
ные – семейное право, земельное, а также торговое, аграрное, уголовное, налоговое, административное и др. Поэтому оно занимает ведущее место среди отраслей права. Любое изменение в конституционном праве влечет изменения целого блока норм права.

Конституционное право отличается от других отраслей права не только своим предметом, но и методом воздействия на своих субъектов. Как и в других отраслях права, в конституционном праве применяется метод запрета, т.е. существуют запрещающие нормы. Но чаще встречается метод обязывания, т.е. нормы, обязывающие какой–то орган или лицо осуществлять определенные действия, а также метод дозволения, т.е. нормы разрешающие, дозволяющие совершать определенные действия. Такой метод наиболее характерен именно для конституционного права.

Отличительной чертой конституционного права является метод императивно–властного воздействия, т.е. этот метод не предполагает равенства сторон, а предполагает прямое осуществление власти, т.к. один из субъектов – государство – реализует свою власть, обязывая другие субъекты выполнять ее властные предписания. Безусловно, такие властные отношения не являются единственными в конституционном праве, в процессе осуществления государственной власти возникают и иные общественные отношения. Так, например, определенную и значительную роль в государственно–правовой жизни играют политические партии, которые не применяют государственной власти, не применяют императивного воздействия.

Государственная власть реализуется при помощи органов суда. Суд руководствуется нормами уголовного и гражданского права – как материального, так и процессуального. В процессе налоговой, финансовой деятельности государства складываются общественные отношения, регулируемые нормами финансового, административного права. Хотя определенный, более высокий, уровень этих отношений может являться одновременно сферой конституционного права.

Реализация государственной власти – это очень широкая сфера, и не все формы осуществления государственной власти приводят к появлению конституционно–правовых отношений. Но такие формы, как принятие законодательства, нормоустанавливающая деятельность правительства, выборы, референдумы и плебесциты, реализация основных прав и свобод, защита этих прав и свобод, конституционный надзор, контроль за местными органами самоуправления – это наиболее характерные сферы применения и реализации государственной власти, т.е. реализации конституционного права.

Лекция 2. Общие и особенные черты конституционного права

Основные понятия:

конституционное право; принципы конституционного права; институты конституционного права; конституционно–правовые нормы; источники конституционного права; судебный прецедент; конституционный обычай; доктринальные источники; каноническое или религиозное право; естественное право; международные договоры.

Конституционное право – это очень сложная система, включающая в себя самые разные структурные части, элементы, подсистемы; и вся эта сложная взаимозависимая и взаимопереплетающаяся структура придает конституционному праву его сущность. К основным элементам системы конституционного права, как отрасли права, относятся такие понятия, как: принципы конституционного права, конституционно–правовые институты и нормы конституционного права. Под принципами конституционного права понимаются основополагающие идеи, начала, которые определяют основную суть и характеристику данной отрасли права. Принципы конституционного права в ряде случаев закреплены в конституциях, в некоторых случаях они являются общечеловеческими принципами, но, так или иначе, в государстве, как правило, есть определенный перечень принципов конституционного права, которые составляют ядро системы конституционного права. Самые общие принципы закре-
плены в конституциях. Это, например, народный суверенитет, народное представительство, принцип разделения властей, система сдержек и противовесов, принцип свободы личности, принцип судебной защиты прав и свобод, равноправие граждан и т.д. Эти принципы записаны, как правило, в первых статьях конституции или в тех разделах, которые закрепляют систему органов государства или систему основных прав и свобод.

Институты конституционного права или конституционно–правовые институты – это определенная совокупность норм, регулирующая сходных, смежных однородных общественных отношений, т.е. таких, которые можно обозначить одним словом, одним общим понятием. Институты конституционного права легко назвать, если обратиться к любой из конституций, потому что в большинстве случаев структура конституции – это и есть перечисление важнейших институтов конституционного права.

Это институт правового статуса личности, институт гражданства, институт парламента, избирательное право, институт главы государства, конституционный надзор и т.д. Различают крупные институты и как бы субинституты, которые входят в эти более крупные институты. Например, институт правового статуса личности включает институт гражданства, институт личных прав, политических прав и т.д. Каждый из этих субинститутов играет очень важную роль, но в свою очередь входит в больший институт.

Конституционно–правовые нормы имеют большую специфику. Их структура, как правило, не соответствует классической триаде – гипотеза, диспозиция, санкция, потому что они имеют наиболее обобщенный характер. Очень часто отсутствует гипотеза, санкция, а вся норма представляет собой только диспозицию. Если мы представим такую статью конституции, в которой, к примеру, написано «вся власть принадлежит народу», то при всем нашем желании, мы не вычленим здесь классической трехзвенной системы. Но своеобразие норм конституционного права не означает, что это не нормы, а особые неправовые конструкции. Особенностью конституционного права является то, что санкция, как правило, перенесена в другую отрасль права, и ответственность за нарушение норм конституционного права, безусловно, присутствует. Наиболее обобщенный, широкий характер этих норм, которые регулируют очень важные, значительные общественные отношения и придает им такую наиболее своеобразную и специфическую форму. Конституционно–правовые нормы имеют наиболее высокую степень правовой абстракции.

Конституционно–правовые нормы можно разделить на ряд групп, например, на нормы материального и процессуального конституционного права. Хотя процессуальных норм не так уж много, но они есть (например, в сфере избирательного права). По функциональной направленности они делятся на регулятивные и охранительные, по способу воздействия на субъекты права – нормы управомачивающие и запрещаюшие. Есть и другие критерии классификации этих норм: нормы постоянные, временные и т.д.

* * *

Под источниками конституционного права понимаются писаные и неписаные нормы, которые регулируют конституционно–правовые отношения. Существуют различные классификации источников, более и менее развернутые, некоторые насчитывают пять, шесть, семь разновидностей. Мы предлагаем классификацию из десяти основных групп.

Первая группа – законы и иные государственно–правовые акты. Эта группа включает шесть разновидностей законов.

1–й вид – конституция. Конституция – это основной закон, он имеет особую форму, содержание, это основной источник конституционного права и в силу своего особого значения заслуживает отдельного изучения. Ему и будет посвящена отдельная глава настоящей книги.

2–й вид законов – конституционные законы. Они, в свою очередь, делятся на две разновидности. Первая разновидность конституционных законов – это те законы, которые вносят изменения в текст конституции либо существенно дополняют его, изменяя какие–то сложившиеся отношения. Принятие этой группы конституционных законов возможно, но не обязательно, т.е. принятие их в конституции предусмотрено в абстрактной форме – они могут быть, но их может и не быть, они принимаются только тогда, когда возникает осознание их необходимости, т.е. возникает потребность изменения каких–то очень существенных общественных отношений. Классическим примером этих конституционных законов являются так называемые «поправки» к американской конституции. Их, как известно, 27 и каждая из них – это существенное дополнение текста американской конституции, общественных отношений урегулированных ею, либо закрепление необходимых изменений в сфере особо важных общественных отношений.

Вторая разновидность конституционных законов – это группа законов, которые составляют, так называемую, неписаную конституцию, т.е. формально это обычные законы, но в силу своей важности они выполняют функцию конституции. Это, например, Хабеас Корпус Акт (Habeas Corpus Act, 1679), Магна Карта (Magna Carta, 1215), Закон о Парламенте, т.е. законы, входящие в качестве статутного права в неписаную британскую конституцию. Из таких законов состоит конституция Израиля, из трех конституционных законов состоит конституция Швеции. Для принятия обычного закона необходимо простое число голосов членов парламента, для принятия конституционного закона, как правило, – квалифицированное большинство голосов членов парламента – 2/3, 3/4, 4/5, т.е. всегда более половины. Более того, при принятии конституционного закона, если инициатива исходила от парламента, обычно недостаточно голосов квалифицированного большинства членов парламента, а этот закон еще выносится, например, на утверждение посредством референдума.

В федеративных государствах конституционные законы, которые изменяют федеральную конституцию, обычно должны быть одобрены большинством субъектов федерации. Например, для того, чтобы была внесена поправка в конституцию США, необходимо одобрение не менее 38 штатов. Такой порядок объясняет то обстоятельство, что за 200 с лишним лет существования американской конституции в нее было внесено только 27 поправок.

Третий вид законов – это, так называемые, органические законы. Это особый источник, который имеет ряд специфических черт. Принятие органических законов прямо предусмотрено в конституции, в отличие от конституционных законов, суть органических законов в том, что они дополняют конституцию, не изменяя ее основных принципов, не затрагивая ее глубинной сущности. Возможность принятия конституционных законов обычно предусматривается в гипотетической форме. Это, так сказать, абстрактная возможность, которая может быть и не реализована, а органические законы – это всегда неотъемлемая часть системы права любого государства.

Органические законы принимаются простым большинством голосов членов парламента, потому что они не вносят изменения в конституцию. Но, все–таки, эти законы всегда занимают особое место. Особая роль и суть органического закона в том, что он, как правило, регулирует целый правовой институт. Например, органическими законами являются законы о выборах, законы о гражданстве. В силу этой важности для принятия органического закона очень часто требуются дополнительные процедуры. Например, во Франции, чтобы органический закон вступил в силу, требуется согласие особого органа – Конституционного совета, который рассматривает предложения об органическом законе еще до голосования. Если он вынесет решение, что органический закон противоречит конституции, то он даже не будет поставлен на голосование.

Четвертый вид законов – это акты исполнительной власти, имеющие силу закона. Иногда эти акты называют делегированным законодательством. Эти акты формально не называются законами, а всегда имеют какое–то особое название, по которому их можно отличить от других актов. Например, они могут называться ордонансом (во Франции), декретом, прокламацией. Принимаются они либо главой государства (президентом, монархом), либо правительством, главой правительства и даже иногда отдельным министром. Это акты исполнительной власти, но в данном случае они регулируют очень важные вопросы, которые относятся, как правило, к сфере законодательного регулирования. Примером может служить Указ президента Индии о национализации ряда банков, или акт правительства Нигерии, который упразднил федеративное устройство государства (1966 г.), а затем этот же орган правительства восстановил и реорганизовал федерацию (1966–76 г.). В качестве данного источника может быть назван декрет правительства о введении военного положения и т.д.

Пятый вид – обычные законы. Обычные законы регулируют отдельные вопросы государственной или общественной жизни. Как правило, обычных законов принимается много и далеко не все могут быть источниками конституционного права. К числу таких законов можно отнести закон Федеративной Республики Германии 1965 г. о порядке изменения территорий земель; или, например, закон Франции о предоставлении избирательного права гражданам, достигшим 18 лет (1974 г.).

Шестой вид законов – это парламентские уставы или регламенты. Парламентские уставы или регламенты некоторыми авторами не относятся к числу законов, но вопрос это спорный. Мы полагаем, что парламентские уставы и регламенты – это законы, потому что они регулируют очень важную сферу конституционно–правовой жизни, определяют внутреннюю структуру парламента и порядок их работы. Они фактически определяют законодательный процесс. Принимаются они палатами парламентов и действуют на весь срок действия парламента.

Вторая группа источников конституционного права называется судебный прецедент. Судебный прецедент или решения судов, имеющие характер закона, делятся на два вида – решения общих судов и решения специальных судов. Судебный прецедент характерен для стран с англосаксонской системой права, прежде всего, это Великобритания, Соединенные Штаты Америки, а также бывшие колонии или доминионы Великобритании: Индия, Новая Зеландия, Австралия и другие страны. Судебный прецедент – это решение суда, которое служит основанием для применения при рассмотрении другими судами аналогичных дел или вообще имеет характер общеобязательной нормы. В Великобритании судебные прецеденты являются равноправным источником права и определяют ряд прав британских подданных, полномочия монарха (т.е. так называемые прерогативы короны) и т.д. В США и Индии особое значение имеют решения Верховных судов по толкованию конституции. В ряде стран общие суды не имеют права давать какие–то обязательные толкования конституции или законов, там источниками права могут быть лишь решения специальных, конституционных, судов, либо органов, выполняющих функции конституционного суда. Например, право на проведение митингов, шествий и демонстраций в Великобритании не имеет законодательного закрепления, а в нач. XIX в. решение одного из судей по конкретному делу послужило как бы нормой для закрепления правил проведения шествий, митингов и демонстрации в Великобритании.

Третья группа источников – конституционный обычай. Конституционный обычай (другие названия этого источника конституционные соглашение или конвенционные нормы) – это правило поведения, которое сложилось исторически, это традиция, которая поддерживается государством. Различных обычаев существует много. Есть обычаи бытовые, религиозные, национальные. Конституционный обычай – это обычай, который выгоден государству, и государство его поддерживает, по каким–то причинам не перенося его в писаное право. Конституционные и вообще правовые обычаи, как правило, носят не политический, а церемониальный, обрядовый характер. Особенно много их в Великобритании, Новой Зеландии, Австралии. Например, по обычаю Лорд–канцлер (глава Палаты лордов) сидит на, так называемом, «мешке с шерстью»; при открытии британского парламента посланник из Палаты лордов при подходе к Палате общин трижды стучит – это означает, что он как бы просит принять посланника от королевы. По обычаю, члены британского парламента голосуют не путем поднятия рук, а проходя в специальные двери и т.д. Но кроме таких, как бы второстепенных, обычаев есть и существенные, затрагивающие основные институты государства.

Например, конституционным обычаем является британский обычай, что Премьер–министром Великобритании становится лидер партии, победившей на выборах в Палату общин. Как ни странно, это нигде не записано, такой порядок в качестве обычая существует уже несколько сот лет. Конституционные обычаи сохраняются, потому что они придают государственным органам и их действиям некий особый ореол власти. Традиционные, внешне простые, повторяющиеся и, в общем–то, ритуальные действия приобретают особое значение, и на простых граждан это оказывает определенное психологическое воздействие, заставляет по иному и с большим уважением относиться к государственной власти.

Четвертая группа источников – это так называемые доктринальные источники. Доктринальные источники – это, как и конституционные обычаи и прецеденты, сфера англосаксонского права. Это такая группа источников, которая представляет собой труды видных ученых, государствоведов, или, точнее говоря, извлечения из этих трудов, которые используются в тех случаях, когда не хватает норм права, существует какой–то правовой пробел, и суды используют для усиления своих аргументов работы таких видных ученых, как английские государствоведы У.Блэкстон, Т.Мэй, У.Беджгот. Американцы в некоторых случаях используют работы так называемых «отцов–основателей», авторов американской конституции, таких как Дж.Медисон, Т.Джефферсон, А.Гамильтон, Д.Джей. Сложился такой порядок, что работы недавние, работы живущих авторов, в качестве источников не привлекаются, очевидно, потому, что эти авторы могут передумать, пересмотреть свои взгляды и, может быть, начать оспаривать свою собственную точку зрения. Используются уже устояшвиеся позиции, труды, которые были проверены временем.

Пятая группа источников – это акты чрезвычайных органов власти. Актов чрезвычайных органов власти несколько – нестандартный источник, потому что он появляется в чрезвычайной ситуации. Это – военные действия, стихийные бедствия, но чаще всего акты чрезвычайных органов власти появляются в результате военных переворотов, революций и т.д. В общем–то, нормальная теория конституционного права как бы не должна была признавать такие акты, но в последние десятилетия, особенно в странах Африки, Азии, Латинской Америки такие акты стали, к сожалению, даже очень частыми. Пришедшая к власти какая–то группа военных или иная группа, называющая себя временным правительством, временным комитетом и т.д. принимает настолько важные законы, что они определяют всю жизнь данного государства, поэтому как бы ни относиться негативно к способу принятия этих актов – это реальный акт существенного, конституционно–правового значения, поэтому их следует также внести в источники.

Например, в Эфиопии в 1974 г. Координационный комитет вооруженных сил низложил императора Хайле Селассие I, а затем, через год после его насильственной смерти, провозгласил республику. Установленная таким образом республика в течение многих лет управлялась этим «временным» комитетом.

Шестая группа источников – это каноническое или религиозное право. Нужно сказать, что это довольно редкий источник и применяется, естественно, далеко не во всех странах, но, как минимум, три группы религиозного права существует в мире. Прежде всего, следует назвать мусульманское право, индусское право и иудейское право, которое применяется в Израиле.

Мусульманское право, возможно, наиболее разработанная отрасль канонического права, потому что включает практически столько же частей и групп, сколько обычное право, светское. Назовем эти составные части мусульманского права. Это, прежде всего, шариат. Шариат – это нормы, заключенные в Коране, т.е. это боговдохновленное право. С точки зрения формы, это писаное право, это суры Корана, которые регулируют отношения между человеком и Богом, между людьми, между людьми и государством. Последняя, третья часть Шариата – безусловно, наша сфера, сфера конституционного или государственного права. По мнению мусульманских ученых, теологов и правоведов, это воля аллаха, при помощи которой он руководит обществом. Вторая часть мусульманского права – это так называемая сунна. Сунна – это предания, или, иначе говоря, хадисы о поступках пророка, записанные после его смерти, т.е., так называемая, исламская традиция. Этих преданий много, записано их несколько тысяч.

Они используются при рассмотрении конкретных дел или толковании конкретных казусов. Третья группа мусульманского права – иджма. Это общее мнение теологов, которое включает в себя акты первых четырех праведных халифов, принятых после консультации с теологами. Это изменяемый источник права, потому что мнение теологов может меняться. Четвертая группа мусульманского права – это, так называемый, фикх, это правовая доктрина, т.е. наука о праве. Далее частью мусульманского права является кияс – умозаключение по аналогии, правовой прецедент. И, наконец, есть еще такая часть мусульманского права, которая называется фетва.

Это решения, сконструированные на основании разрешения конкретных дел. Фетвы принимаются авторитетными лидерами в исламе и являются для остальных мусульман обязательными. Наиболее известная фетва была вынесена знаменитым Имамом Хомейни, иранским духовным лидером, и касается она писателя Салмана Рушди, который написал книгу («Сатанинские стихи»), задевавшую какие–то важные религиозные струны, и данной фетвой Хомейни назначил наказание за «богохульство» Салману Рушди – смертную казнь. Очень тяжелые последствия от такого легкомысленного литературного поступка. К счастью, эта фетва не исполнена и писатель–«вольнодумец» жив.

Во многих странах в конституциях, т.е. в светских документах, шариат объявляется источником законодательства. Это касается, например, конституции Египта 1971 г., Сирии 1971 г., Пакистана 1973 г., Ирана 1979 г. и т.д. Некоторые страны свой исламский характер подчеркивают даже названием государства – Исламская Республика Пакистан, Хашемитское Королевство Иордания, Исламская Республика Иран, Исламская Республика Каморские острова и т.д.

В Индии ряд религиозных норм применяется при разрешении некоторых споров судьями на низовом уровне, например, на уровне мирового судьи. Эти нормы регулируют правила землепользования, какие–то семейные отношения и т.д. Но на такой высокий уровень, как мусульманское право, оно не распространяется.

Важное значение играют религиозные нормы в Израиле. В Декларации о создании государства Израиль 1948 г. сказано, что государство Израиль основано на принципах свободы, справедливости и мира, понимаемых согласно с учением пророков Израиля. И хотя декларация эта не считается конституцией, в заключениях Верховного Суда Израиля неоднократно говорилось, что ее правовое значение в том, что нормативные акты должны издаваться в соответствии с ней. Учение о пророках, о которых упоминает Декларация – это религиозные нормы, записанные в священных книгах иудейской религии – Торе (пятикнижии), Талмуде и др.

Каноническое право в ряде стран существует, но в большинстве стран оно касается только служителей культа (священников разных конфессий) и, как правило, на граждан не распространяется, поэтому названные выше три системы нами выделены, а остальные к источникам конституционного права отнести невозможно.

Седьмой источник конституционного права – это естественное право. Естественное право – категория достаточно необычная и далеко не всеми авторами включается в систему источников конституционного права, но отказаться от этого источника невозможно. И это хотя бы потому, что в ряде зарубежных конституций есть ссылки на естественное право. Например, конституция ФРГ в Ст.1 говорит о неприкосновенных и неотчуждаемых правах человека. Естественное право понимается в большинстве стран мира, которые ссылаются на него, как неизменные, присущие человеку абсолютные нормы поведения, которые можно вывести из неизменности человеческой природы. Это наиболее важные права, свободы, которые касаются каждого человека. Возможно, впервые ссылку на естественное право применили американцы в своей Декларации о независимости от 4 июля 1776 г., которая была принята 13 штатами при провозглашении независимости США. В этой Декларации говорится о том, что создатели ее считают «самоочевидными истины, что все люди созданы равными и наделены Творцом определенными неотъемлемыми правами, к числу которых относятся право на жизнь, на свободу и на стремление к счастью». Вот это и есть перечисление наиболее важных естественных прав.

К числу источников конституционного права в ряде случаев относят международный договор (это будет восьмой источник). Международные договоры – это такие важнейшие акты, как, например, Всеобщая декларация прав человека, принятая 10 декабря 1948 г., Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам от 14 декабря 1960 г. и ряд других. Международные договоры, с одной стороны, – это источники международного права, а с другой стороны, большинство современных конституций закрепляют такое положение, что международное право имеет приоритет перед правом внутригосударственным и это заставляет учитывать международные договоры в качестве нормального, авторитетного источника конституционного права. Более того, международные договоры или приравниваются к внутригосударственному праву, или трансформируются во внутригосударственное право (например, путем ратификации) и применяются наравне с ним. Поскольку международные договоры – это сфера самостоятельной правовой науки, в настоящей книге подробно говориться об этом не будет.

Девятый источник близок к судебному прецеденту, его называют «акты, издаваемые в порядке толкования конституционных норм и законов», но это не вполне и не совсем судебный прецедент, потому что толкование может производиться судом, а может производиться и главой государства, который разъясняет принятый им закон, либо даже парламентом, т.е. толкование это не самостоятельный акт, но акт, определяющий правоприменение, а иногда даже изменяющий суть каких–то норм. Ряд научных работ вносит такие акты в круг источников конституционного права, и для этого есть достаточно оснований.

И последняя, десятая группа источников конституционного права, также не совсем типичная группа. Это политические декларации и совместные постановления политического руководства правящих партий и парламентов.

В недавнем прошлом такие акты были характерны для нас, для советского государства, например, были совместные постановления ЦК КПСС, ВЦСПС и Совета Министров, или совместные постановления ЦК КПСС и Президиума Верховного Совета. В настоящее время у нас таких актов нет, но для ряда развивающихся государств (например, стран Африки, для КНДР, Кубы, КНР) такие своеобразные акты до сих пор характерны. Они могут регулировать очень важные отношения и поэтому, безусловно, входят в ряд конституционных источников, т.е. источников конституционного права.

Лекция 3. Конституционно–правовые отношения

Основные понятия:

общественные отношения; сущность конституционно–правовых отношений; субъекты конституционного права; дееспособность; объекты конституционного права; юридические факты; науки конституционного права.

Как мы знаем, общественные отношения, урегулированные нормами права, называются правовыми отношениями или правоотношениями. Правоотношения делятся по отраслям права. Есть, например, уголовно–правовые отношения, т.е. общественные отношения, урегулированные нормами уголовного права, есть гражданско–правовые отношения, семейные правоотношения и т.д. Предметом правового регулирования конституционного права также являются определенные группы общественных отношений. Они, естественно, имеют свои особенности, отличаются от гражданско–правовых, уголовно–правовых, семейно–правовых. Главной их характеристикой, как обычно отмечают в научной литературе, является тот факт, что это общественные отношения в сфере реализации государственной власти. Государственная власть реализует свои функции в самых различных сферах: государство направляет экономическую жизнь страны, государство регулирует внешнюю политику, как правило, выполняет важные социальные задачи, осуществляет охрану общественного порядка, так или иначе, участвует в культурных процессах и т.д. Далеко не все сферы реализации государственной власти относятся к сфере конституционного права (например, сфера уголовно–правового принуждения). К числу же таких форм осуществления государственной власти, которые, безусловно и неоспоримо, являются сферой конституционно–правовой, относят наиболее известные институты конституционного права: законодательная деятельность, осуществление правительственной власти, образование и регулирование деятельности иных государственных органов, например, органов местного самоуправления, регулирование деятельности органов правосудия, регулирование образования органов власти путем выборов, регулирование форм непосредственной демократии – референдумов, плебисцитов, т.е. такая сфера, которая не относится ни к одной другой отрасли права, а вся поглощается конституционным правом. Это, прежде всего, сфера политической жизни, урегулированной нормами права.

Если максимально кратко сформулировать, в чем сущность конституционно–правовых отношений, то можно сказать следующее: ими является та часть общественно–политических отношений, которые возникают, изменяются, прекращаются в результате действия норм конституционного права.

Для того, чтобы конституционно–правовые отношения могли возникнуть, недостаточно наличия только норм права – Конституции, конституционных законов и других источников. Необходимо наличие субъекта конституционно–правовых отношений, необходим объект конституционно–правовых отношений, необходимо основание возникновения конституционно–правовых отношений, т.е. элементами конституционно–правовых отношений являются субъекты, объекты и то, что в праве называется юридические факты.

Субъекты конституционного права – это лица, либо органы, либо общественные формирования, между которыми возникают конституционно–правовые отношения. Это, иначе говоря, стороны, между которыми эти отношения происходят. В отличие от других отраслей права, скажем, от гражданского права, конституционно–правовые отношения никогда не могут возникнуть между двумя гражданами или, иначе говоря, физическими лицами. Наиболее характерной чертой конституционного права является то обстоятельство, что практически всегда одним из субъектов выступает государство. То есть, всегда одним из субъектов выступает государство в виде какого–либо органа или должностного лица. Кстати говоря, поэтому конституционное право может называться и очень часто называется государственным правом.

Классификация субъектов конституционного права – вопрос достаточно неоднозначно определенный в науке. Есть много вариантов классификации субъектов конституционного права. Не останавливаясь подробно на всех этих вариантах, мы предлагаем следующую классификацию субъектов конституционно–правовых отношений. Субъект номер один – это государство и его органы, т.е. парламент, глава государства, глава правительства или правительство как коллегиальный орган, парламентские комиссии и другие государственные органы, обладающие властными полномочиями.

Номер два, хотя этот субъект может быть назван и номером один, – это субъект, который в демократическом государстве всегда является источником власти, т.е. народ, нация или избирательный корпус. Эти три термина применяются отдельно, но они могут применяться также и как синонимы, потому что понятие «народ» может быть применено в географическом смысле, не политическом; понятие «нация» может быть применено в этническом смысле; «избирательный корпус» – это специфический термин, обозначающий избирателей. Но, применяя все три определения, мы имеем в виду одно и то же – правоспособные и дееспособные граждане каждого государства, которые принимают активное участие в политической жизни, т.е. это также такой субъект, без которого не может существовать государство, это субъект конституционного права, который обслуживается государством в демократическом обществе.

К третьей группе субъектов конституционного права следует отнести политические партии. Политические партии в современном мире – это такой элемент, без которого невозможно существование государства. Безусловно, также в качестве субъекта следует назвать такое общественное формирование, которое по нашим традициям называется «общественные организации», на западе эти общественные формирования, чаще всего, называются «союзы и ассоциации». Т.е. это не политические в чистом виде организации, а организации, которые принимают участие в политической жизни: союзы предпринимателей, профессиональные союзы и т.д.

Безусловно, субъектом конституционного права являются территориальные образования, такие, как составные части федеративного государства, субъекты федерации, например, штаты в США, кантоны в Швейцарии, земли в ФРГ. А также отдельно в качестве субъекта можно назвать автономные единицы, обладающие определенным юридическим и политическим статусом.

Например, такие единицы, как Андалусия, Галисия, Каталония в Испании.

В качестве субъектов выступают органы местного самоуправления, например, муниципалитеты городов, мэры городов, городские советы. Естественно, они в качестве субъектов выступают редко, но все же такие ситуации бывают. Например, ряд органов местного самоуправления в некоторых государствах образуют верхнюю палату парламента, т.е. избирают членов этой верхней палаты.

В качестве субъекта конституционного права следует назвать судебные органы. Судебные органы, безусловно, выполняют определенные, характерные для них обязанности, т.е. осуществляют правосудие в сфере гражданского, уголовного права. Но в ряде случаев судебные органы участвуют в государственно–правовых отношениях и являются субъектами конституционного права. Например, в тех случаях, когда суды выступают в качестве органов конституционного надзора и признают нормативные акты неконституционными. Также суды, в тех случаях, когда они имеют право законодательной инициативы и вносят какие–то законодательные предложения, безусловно, являются субъектами конституционного права.

Следующая группа субъектов конституционного права очень часто объединяется одним термином «физические лица». Хотя этот термин скорее относится к гражданскому праву, но он иногда употребляется и в конституционном праве, и под ним в конституционном праве понимаются граждане, иностранцы и лица без гражданства (апатриды). Эта категория субъектов не так уж часто вступает в конституционно–правовые отношениях, и эти случаи достаточно легко назвать. Граждане вступают в конституционно–правовые отношения в процессе выборов, в случаях участия в референдумах, плебисцитах. Иностранцы и апатриды вступают в конституционно–правовые отношения в тех случаях, когда они обращаются в компетентные государственные органы с просьбой о принятии их в гражданство.

В некоторых странах субъектом конституционного права выступают религиозные конфессии, как правило, те конфессии, которые являются господствующими в данной стране. Например, в Иране лидером государства, т.е. наиболее важным должностным лицом признается глава господствующей религии. Он носит титул имама (употребляется также термин – факих), и, фактически, это более значительное должностное лицо, чем существующий параллельно и избираемый народом президент страны. В Великобритании главой англиканской церкви является глава государства – монарх. В настоящее время это королева Елизаве-та II. В Палате лордов есть, так называемые, духовные лорды, т.е. епископы, возглавляющие ряд наиболее известных и значительных церковных приходов.

У субъектов права, обычно, называют такие их характеристики, как правоспособность и дееспособность, т.е. способность иметь права и обязанности и реальная возможность самостоятельно их осуществлять. Категории правоспособность и дееспособность, чаще всего, употребляются в отношении физических лиц. Говоря об органах, чаще применяется термин «компетенция» или «правомочия». Для того, чтобы субъекты любой отрасли права, в том числе конституционного, могли вступать в урегулированные правом отношения, они должны обладать правоспособностью и дееспособностью, либо должны быть наделены определенными полномочиями, обладать компетенцией. То есть, иначе говоря, они должны обладать соответствующим правовым статусом. В тех случаях, когда они необходимым правовым статусом не обладают, это служит препятствием для вступления в конституционно–правовые отношения.

Наиболее важные права и обязанности, т.е. полномочия, компетенция государственных органов закреплены в конституциях, а также в иных наиболее важных источниках права – конституционных законах, органических законах и других писаных нормах права.

Под объектом конституционно–правовых отношений понимают то, по поводу чего возникают эти отношения. В более сложной формулировке под объектом конституционного права понимают то, на что направлено конкретное право, и соответствующая ему обязанность с целью удовлетворения стремлений, притязаний, потребностей какого–то конкретного лица либо органа.

Объекты конституционно–правовых отношений, чаще всего, делятся на три группы. Это материальные объекты, иногда их называют имущественные блага, вторая группа – неимущественные блага, и третья группа – действия.

В иных случаях можно представить объект конституционного права, в других это сделать достаточно сложно. Например, если два субъекта федерации определяют статус какого–то участка земли, кому он будет принадлежать, то объектом будет территория. Не сама земля, как сельскохозяйственный объект или географическое понятие, а территория, как политико–юридическое понятие. А вот, например, при выборах, когда граждане участвуют в голосовании, объектом этого политического действия будет будущая власть, которую предстоит осуществлять избранному ими депутату. Власть представить как нечто осязаемое невозможно, но это категория реальная.

Вопрос об объектах конституционного права весьма сложен и в некоторых случаях даже видные теоретики, говоря об объектах конституционно–правовых отношений, называют их условно, или ссылаются на то, что их с достаточной степенью условности можно определять, так или иначе. То есть объекты конституционного права зачастую неосязаемы, не поддаются рамкам дефиниций, но, в то же время, весьма реальны, потому что из–за них бывают серьезные споры, конфликты и даже войны.

Конституционные отношения возникают не сами по себе, а в результате, так называемых, юридических фактов. Юридические факты делятся на две группы – события и действия, или, точнее говоря, события и деяния. События – это юридически значимые факты, которые возникают независимо от воли людей. Это такие неприятные события, как стихийные бедствия, наводнения, пожары, военные перевороты, революции, т.е. то, что не зависит от воли человека, то, на что он не может повлиять. Действия, или деяния, это такие факты, которые являются результатом сознательной деятельности человека. Они могут быть правомерными или неправомерными, но, в любом случае, это сознательный выбор человека. Например, когда гражданин идет голосовать, он совершает определенные действия, когда иностранец пишет заявление с просьбой принять его в гражданство – тоже действие. На наш взгляд, кроме слова «действие» можно применять термин «деяние», заимствованный из уголовного права, потому что в некоторых случаях юридический факт может быть вызван и бездействием. Он возникнет в тех случаях, когда человек должен был действовать, но не действует, сознательно допуская какие–то противоправные последствия. В некотором смысле таким деянием, бездействием можно назвать неучастие граждан в выборах, абсентеизм. Человек не участвует в выборах, и это влечет в ряде случаев какие–то неблагоприятные последствия, скажем, неизбрание депутата от конкретного округа.

Определение науки конституционного права отличается от определения конституционного права как отрасли права. Если отрасль права – это всегда совокупность норм, то наука, как, чаще всего, говорят, – это отражение норм конституционного права, а также урегулированных ими отношений в трудах ученых. Это отражение имеет объективную форму – форму книг, монографий, статей, комментариев к конституциям, законам, указам и другим нормативным актам. Говоря о конституционном праве, как отрасли права, всегда имеют в виду действующее право, реальное право, которое применяется в настоящее время. Говоря о науке конституционного права, имеют в виду три момента. Наука конституционного права – это не только настоящее, это еще и прошлое, и даже будущее. Иными словами, наука конституционного права изучает историю создания норм, историю действия норм, которые в настоящее время, может быть, уже не действуют и были отменены. Эта история всегда является частью науки. Кроме того, наука всегда дает рекомендации на будущее. Эти рекомендации высказываются учеными. Иногда они учитываются, иногда не учитываются, но, так или иначе, влияют на реальное право, потому что рекомендации могут быть учтены не прямо, а как–то опосредованно. Правовая наука всегда имеет не только теоретический смысл, но и определенное практическое значение.

Наука конституционного права использует определенные методы. Это метод формально–логического анализа, который необходим для изучения норм и урегулированных ими отношений. Применяется исторический метод, т.е. нормы изучаются в процессе становления, развития. Применяется сравнительный метод исследования. При помощи сравнительного метода, иначе его называют компаративный метод, выявляется общее и особенное, сравниваются нормы как одной системы права, так и нормы других государств, других общественно–политических систем. В науке применяется функциональный метод исследования. При использовании этого метода изучаются функции отдельных органов государства. Такой подход, функциональная характеристика различных органов, их реальной деятельности помогают понять не только их формальное место в системе органов государства, но и фактическое положение, фактически осуществляемые функции. Это тоже очень важный метод изучения, который применяется в конституционном праве.

Конституционное право вообще и конституционное право зарубежных стран в частности имеют важное практическое значение, потому что изучение деятельности наиболее значительных государственных органов зарубежных стран позволяет понять их сущность, помогает перенять возможный полезный опыт и, что очень важно, дает понимание деятельности других зарубежных государств, дает понимание природы их движущих сил, их политических акций, а при международно–государственных отношениях важно знать качества и свойства своего партнера.

Конституционное право, как учебная дисциплина – это часть науки, приспособленной для изучения студентами. Безусловно, вся наука – это гигантский объем источников, это целые библиотеки трудов, а учебная дисциплина – это всегда, прежде всего, учебник, учебное пособие, программа, которые имеют достаточно четкую структуру, систему, включают в себя какие–то заранее сформулированные вопросы, ответы на которые студент, учащийся должен дать, изучив предложенный ему курс. Как правило, система учебной дисциплины конституционного права соответствует типичной структуре конституции и идет от общего к частному, и всегда включает такие разделы, как парламент, правительство, конституция, основы правового положения личности и т.д. Но отличие системы учебной дисциплины от какой–то классической, модельной конституции всегда в том, что учебная дисциплина всегда вначале, перед изучением конкретных институтов, конкретных форм государства начинает рассмотрение специфически учебного материала: предмета, метода, источников и системы конституционного права. После этого идет вопрос о нау-
ке конституционного права, потом рассматривается конституционный строй, политические партии, основы правового положения личности, формы государства, избирательное право, парламент, правительство и т.д. С той системой, которую мы считаем наиболее целесообразной, вы можете познакомиться, посмотрев оглавление настоящей работы.

Ни одна отрасль права не может обойтись без норм конституционного права, без его принципов, поэтому ведущую роль конституционного права признают специалисты других отраслей права. Хотя надо отметить, что связь между конституционным правом и другими отраслями права носит двухсторонний характер, т.е. как конституционное право влияет на другие отрасли права, так и отрасли права развивают и детализируют нормы конституционного права, т.е. реализуют их в жизни в правовой практике.

Поэтому и конституционное право не может существовать без других отраслей, которые доводят их до каждого конкретного человека, реализуют в сотнях и тысячах конкретных правоотношений.

Именно в силу такой особой роли конституционного права в юридических вузах изучается не вообще зарубежное право, какой–либо страны и, чаще всего, не какие–то конкретные отрасли (уголовное или земельное право), а, прежде всего, конституционное право зарубежных стран, поскольку, зная его, можно иметь достаточно четкое впечатление и о других отраслях права.

Контрольные вопросы к теме №1

1.  Назовите возможные варианты классификации зарубежных государств.
2.  Что является предметом конституционного (государственного) права как отрасли права?
3.  В чем состоит специфика конституционного права? Чем оно отличается от других отраслей права?
4.  Назовите систему конституционного права.
5.  Какова специфика метода конституционного права?
6.  Каковы наиболее характерные сферы реализации норм и принципов конституционного права?
7.  В чем состоит специфика норм конституционного права?
8.  Назовите источники конституционного права.
9.  Каковы разновидности законов?
10.  Как соотносятся понятия конституционного права как отрасли права, как науки и как учебной дисциплины?
11.  Конституционно–правовые отношения. Их объекты и субъекты.
12.  Место и роль конституционного права в системах права.

ТЕМА 2. КРАТКИЙ ОЧЕРК ЗАРУБЕЖНОГО ГОСУДАРСТВОВЕДЕНИЯ

Лекция 4. Краткий очерк зарубежного государствоведения

Основные понятия:

государствоведение; политико–социологическая школа; институционализм; космополитическое направление; органическое учение.

Государствоведение вообще и зарубежное государствоведение, в частности, зародилось позже, чем основные правовые науки, такие, как гражданское право, уголовное право. Этот несколько, казалось бы, необычный факт имеет весьма конкретное объяснение. Поскольку на протяжении длительного исторического периода практически не было правовой регламентации ряда основных институтов государства, то и не требовалось научных объяснений, трактовок, комментариев этих отсутствующих институтов, относящихся к государственному управлению, государственной власти.

На протяжении почти тысячи лет, когда в Европе доминировал так называемый абсолютизм, т.е. когда существовала абсолютная власть монархов, то необходимости в государственно–правовой науке просто не было, потому что наука могла (и должна была) претендовать на какие–то рекомендации, советы, а абсолютная власть в никаких рекомендациях и советах не нуждается. По этому поводу известный русский ученый XIX века В.М.Гессен сказал замечательную фразу: «До тех пор, пока монарх может сказать о себе «Государство – это я», науке государственного права нет и не может быть места».

Когда же появилась нужда в науке государственного или, по–современному говоря, конституционного права? Необходимость в такой науке появилась после установления индустриальных рыночных отношений, т.е. становления и закрепления современного государства. Эта эпоха началась после буржуазных революций, т.е. с конца XYIII века – начала XIX века. Иными словами, наука конституционного права насчитывает всего около 200 лет.

По историческим масштабам это микроскопическая цифра, но за эти 180–200 лет сделано было немало.

Формально–юридическое направление зарубежного государствоведения или, иначе говоря, «юридическая школа» конституционного права, сформировалась к сер. XIX века и просуществовала до его конца, т.е. до начала XX века. Некоторые зарубежные ученые до сих пор являются преверженцами этой школы, этого направления, хотя, конечно, таких ученых меньшинство. Другими словами, это направление сошло с магистральной дороги развития. В чем смысл и основные характеристики этой школы, почему она так называется? Формально–юридическое направление получило свое название по объективным причинам, потому что основой подхода к праву, к государству был формально–логический подход и чисто юридический анализ основных институтов государства и права.

Середина XIX века характерна тем, что сложившиеся к тому времени передовые государства, прежде всего, государства Западной Европы и Северной Америки, было фактически государствами, где полностью (экономически и политически) доминировал один класс – класс победившей буржуазии. И у этого класса собственников практически не было политических противников. Феодалы сошли с политической сцены, а другие классы еще не были достаточно сильны, чтобы заявить о своих претензиях.

Во всех государственных структурах, на всех уровнях власти (парламент, суд, армия, полиция и т.д.) были люди, в основном, одних взглядов, одного мировоззрения, одних целей, задач и идей. Избирательное право было цензовым, оно ограничивало доступ в парламент практически всех слоев населения, кроме слоя собственников. Законы, принятые таким парламентом, предопределяли деятельность и социальный состав других ветвей власти. Между «своими» особых споров не было. Государство активно развивалось, еще более развивалась экономика. Этому способствовала первая научно–техническая революция. Тот период (сер. XIX века), не без оснований, называли веком пара и электричества.

Философскими основами формально–юридического направления были неокантианство и позитивизм. Вследствие этого представители формально–юридического направления были увлечены чисто формальным анализом норм права и фактически отрицали реальность и объективность происхождения и действия норм права. При изучении права они фактически не учитывали законы истории, влияние экономики на право, на политические процессы и т.д.

Это отрицание связи между экономическими условиями жизни и правом было, пожалуй, самым существенным недостатком этой школы. Хотя первое время это не воспринималось как недостаток, потому что велась активная научная работа, научный поиск, писались труды, нормы права активно изучались, анализировались и т.д. Создавалось новое право, и в процессе создания не было времени оглядываться назад. Вырабатывались наилучшие способы формулирования норм, их соподчинения, прослеживались их связи и т.д.

В рамках формально–юридического направления было несколько школ. Наиболее известными являются юридический позитивизм и нормативизм. Согласно теориям представителей юридического позитивизма правовая наука должна была заниматься лишь действующими юридическими нормами и пользоваться лишь юридическими конструкциями, не отвлекаясь на какие–то аспекты общественной жизни. Недалеко от этой школы стоял и нормативизм. Эта школа получила свое название из того, что его представители утверждали, что право произошло от какой–то первородной нормы. Как когда–то Адам и Ева были первыми людьми, от которых пошло все человечество, так и, по их мнению, балы какая–то якобы первородная норма, некий «Адам», в виде первой записанной нормы, который породил и существующее право.

Наиболее характерная черта формально–юридического направления была в том, что государство трактовалось его представителями как чисто юридическое явление. При анализе сущности и механизма власти исследовались лишь их юридические аспекты в отрыве от политической и общественной практики. Представители этой школы утверждали, что государство идентично праву, что государство – это персонификация существующего правопорядка. То есть государство изображалось как некий идеал, хотя оно им никогда не было. Государству приписывались свойства особого вида юридического лица, а изучение государства сводилось к анализу юридических аспектов механизма государственной власти. Анализ юридических норм при изучении государства, безусловно, был, есть и будет необходимым, но такой подход не раскрывает сущности государства как реального общественно–политического явления. Такой сугубо юридический подход ограничивал понимание сущности государства и права, поскольку это приводило к отождествлению условных юридических схем и реальной жизни. В этом был основной порок «юридической школы», с течением времени представители этой школы либо были вынуждены согласиться с такой критикой, либо сошли с научной сцены естественным путем.

Наиболее видными представителями формально–юриди-ческой школы являются Г.Еллинек, П.Лабанд (Германия), А.Эс-мен (Франция), В.Орландо (Италия), А.Дайси, У.Уиллоуби (Англия), Н.Коркунов, Ф.Кокошкин, В.Гессен, Б.Чичерин (Россия).

Данная школа доминировала в зарубежном государствоведении примерно 50 лет до начала ХХ века. Потом она постепенно стала уступать место другому направлению, хотя, так называемый, «нормативизм», который главной своей задачей ставил анализ действующего права, сохраняет определенное значение до настоящего времени, и представители формально–юридической школы пишут свои труды и в ХХ веке. Среди представителей более современного нормативизма можно назвать англичанина Джона Остина и австро–американского ученого Ганса Кельзена.

Критиковать формально–юридическую школу начали уже в конце XIX века, поскольку изменилось общество, изменилась экономика, изменилась социальная структура, изменились взаимоотношения между государством и экономикой. В XIX веке основное требование к государству, которое предъявлялось теми, кто управлял экономикой, сводилось к роли ночного сторожа. Государство, как ночной сторож, должно было охранять своих хозяев, не вмешиваться в их быт. Начало ХХ века, когда возникли монополии, когда лозунг свободы конкуренции вышел из моды и определенные финансовые группы, фирмы, предприятия, тресты стали бороться за привилегированное положение, за какие–то экономические преференции, стало очевидным, что право работает не одинаково для всех. Пошатнулся великий, казавшийся незыблемым, лозунг о том, что право – это благо для всего народа; что те, кто противостоят каким–то нормам права, те, для кого нормы права невыгодны, неудобны, обязательно отщепенцы, преступники и т.д. Эта догма перестала работать, потому что представители промышленности, торговли и финансов стали бороться за выгодные экономические заказы, за определенные государственные послабления, скидки, адресное экономическое регулирование и т.д. Все это привело к тому, что старые постулаты о том, что такое государство и что такое право, перестали работать. Возникла необходимость объяснять новую ситуацию. Стало необходимым изучать не только нормы права, но и то, как эти нормы действуют. Стало необходимо предвидеть действие норм, и юристы начали применять социологические методы, опросы, анкетирование, изучение действия норм среди различных групп и слоев населения. Стало очевидным, что и народ неоднороден, что действительно есть социальные группы и даже классы.

Другое дело, что такая терминология, которую активно использовали К.Маркс и Ф.Энгельс – «буржуазия», «рабочий класс» – по–прежнему казалась неприемлемой, поэтому появились термины «высший класс», «средний класс», «низший класс». Появились теории «стратификации», «избыточного класса», появилось понятие «социальной страты». Наука конституционного, государственного права развивалась и совершенствовалась. Для изучения норм и той действительности, которую эти нормы регулировали, стали применяться новые методы.

Так появилась школа, которая стала называться политико–социологическая школа, или политико–социологическое направление. Роль государства стала обозначаться не термином «ночного сторожа», а понятием «работающая корпорация», не охранником, а партнером, пускай более старшим, более главным, но партнером, который должен помогать развивать экономику, промышленность, сельское хозяйство.

Политико–социологическая школа имела и имеет ряд направлений и ответвлений. Среди более известных можно назвать такие школы, как, например, школа «солидаристов». Наиболее известным представителем ее был француз Леон Дюги. «Школа социального интереса» – наиболее развита была в Германии. «Школа функционалистов», «школа реалистов», «школа инструменталистов» и т.д.

«Институционализм» – это одно из наиболее известных направлений политико–социологической школы. Это направление получило свое название от терминов «институт» или «институция». Суть этого направления состоит в том, что оно отразило усиление роли таких общественных формирований, как политические партии, объединения предпринимателей, профессиональные союзы. В современном мире эти общественные организации играют очень большую роль, и стало очевидным, что современное государство практически не может обойтись без них. Представители институционализма называли как государственные учреждения и организации, так и общественные формирования одним термином – «институты» или «институции». Это должно было означать, что они стали как бы равноправны, и государство – это уже не орган принуждения. Отталкиваясь от реальной картины государственной жизни, описывая ее, представители этой школы давали и дают все же искаженную картину действительности, потому что государство, как бы оно ни нуждалось в общественных формированиях, может, в принципе, жить и развиваться без них. Также трудно оспорить тот факт, что государственные органы или структуры не могут быть равными с общественными организациями, хотя бы потому, что они обладают таким способом добиваться своей цели, как государственное принуждение. Государственные органы всегда опираются на нормы права, которые всегда содержат санкции. Общественные формирования могут только убеждать, агитировать и, естественно, они не равноправны. Орган, который может применять власть, применять силу, всегда более влиятелен, чем орган, который может применять лишь средства убеждения.

Заслуги представителей политико–социологического направления достаточно значительны. Представители этой школы ввели в науку ряд новых терминов, например, термин «политическая система». Они дали определения политических партий и иных общественных организаций, их усилиями появилась новая общественная наука, которая получила название «политология». Политология – это фактически отделившаяся от конституционного права часть общественной науки, которая занимается прикладными сторонами политического процесса. Западная политология занимается исследованием того, как работают органы власти и управления, общественные формирования, она дает рекомендации и рецепты, а конституционное право перешло в сферу более высокой теории. То есть, западная политология – это как раз то, что у нас иногда называется государственным строительством или теорией построения государства или государственных структур.

Общие тенденции политико–социологической школы можно кратко сформулировать следующим образом.

Во–первых, представители этой школы согласны с делением общества на классы, социальные группы, слои, но зачастую объясняют это деление с идеалистических позиций, например, используют теорию деления людей на властвующих и подвластных.

Во–вторых, государство изображается ими как полностью надклассовый орган, который занимается социальной помощью, регулированием социальных отношений. Представители этой школы говорят о том, что государство прошлого было органом подавления, принуждения, а современное государство – это государство всеобщего благоденствия и т.д. Несмотря на их научные изыскания, отрицать функцию подавления у любого государства невозможно. Конечно, хотя государственный аппарат и роль государства изменились, все–таки политико–социологическая теория несколько неточно трактует роль современного государства.

В–третьих, господство политико–социологического учения повлекло пересмотр многих установившихся точек зрения и понятий, после их трудов по–новому стали трактовать такие понятия, как суверенитет, верховенство власти, парламентская власть, по–иному трактуются субъекты права и т.д.

Политико–социологическое учение, естественно, неоднородно, но, в целом, это прогрессивное направление, которое сделало много полезного для изучения современного государства и права. Среди представителей этого учения можно назвать таких ученых, как М.Дюверже, А.Дженингс, М.Прело, М.Ориу, Ж.Ве-
дель, С.Лоу, Т.Маунц и др. Развитие этого направления привело к тому, что появились политология, политическая социология, появились отдельные факультеты в зарубежных университетах и часть вопросов, которыми занималась юриспруденция, стали изучаться специальными политическими науками. Сейчас специалисты не только в области государственного, конституционного права, но и в области политологии, активно участвуют в изучении политических процессов. Таким образом, общественная наука существенно обогатилась.

Кроме двух основных школ, названных выше, существовал ряд направлений, которые трудно было отнести либо к формально–юридической, либо к политико–социологической школам. Это, так называемые, промежуточные направления. Среди наиболее известных можно назвать, например, психологическое направление, или психологическая школа государствоведения. Наиболее широкое развитие она получила в скандинавских странах. Представители этого направления считали, что суть государства, основные его характеристики, специфика права больше всего зависят от психики человека, от его темперамента и т.д., улучшая человеческие качества, воспитывая человека, можно одновременно совершенствовать государственно–правовые институты, механизмы. Психологическая школа, очевидно, появилась под влиянием идей Шарля Луи де Монтескье, который писал о влиянии климатических и погодных факторов на темперамент и характер человека и о влиянии темперамента на характер государства, его особенности. Какие–то наблюдения этого философа, а также труды таких деятелей науки, как З.Фрейд и И.Павлов, повлияли на определенные построения и выводы представителей этой психологической школы.

Известным и любопытным направлением было космополитическое направление, или школа. Слово «космополит» означает «гражданин мира», и представители этого направления развивали ту точку зрения, что для того, чтобы устранить дисгармонию в мире, убрать конфликты, устранить глобальные и региональные противоречия, в идеале желательно иметь всеобщее, так сказать, общемировое государство и всеобщее право. Такое государство, которое не имело бы границ и имело бы какой–то общий центр.

Эта идея активно развивалась американскими политологами, очевидно потому, что они считали, что лучше всего иметь не Соединенные Штаты Америки, а Соединенные Штаты Всего Мира. Естественно, они представляли, что центром такого всемирного государства будут США, поскольку это ведущая страна мира.

Среди промежуточных направлений было весьма оригинальное «органическое учение». По представлению этих ученых государство являлось неким социальным организмом, и при изучении его проводились аналогии с биологическим организмом, в частности, с организмом человека. Государство изображалось как квазибиологическое образование, которое якобы не зависит от воли живущих в нем людей и управляется какими–то особыми естественными законами. Представители этого учения проводили довольно необычные параллели. Например, мозг человека или животного они сравнивали с правительством, зубы и когти – с вооруженными силами, печень сравнивали с полицией, т.е. всему находилось свое сравнение. И, казалось бы, достаточно оригинальное, и, более того, забавное, учение. Однако эта вроде бы безобидная теория дала ядовитые и очень опасные последствия. Представители органического учения, в основном, были популярны в Германии (к примеру, О.Гирке и Н.Блюнчли). Сравнивая государство с биологическим образованием, они взяли такое явление из животного мира, как необходимость жизненного пространства. Известно, что определенные животные живут на определенном участке леса или поля, метят свою территорию и не допускают конкурентов, т.е. им нужно жизненное пространство. Теорию жизненного пространства подхватил такой печально известный государственный деятель, как Адольф Гитлер. Он взял эту вроде бы безобидную теорию и стал доказывать, что Германии требуется жизненное пространство, и этой теорией обосновывал свои захватнические идеи, свои территориальные претензии к другим государствам.

Кроме этих промежуточных направлений в то время были и абсолютно ненаучные, так сказать, человеконенавистнические направления и школы. Это расистские, фашистские направления, так сказать, тупиковые направления в государствоведении. Они развивались в той же гитлеровской Германии.

Во времена милитаристской Японии развивалась теория превосходства желтой расы. Наиболее известной из современных течений была теория апартеида, которая много лет была не только теорией, но и практикой такого государства, как Южно–Африканская Республика. Согласно этой теории, государство, в котором живут две или три расы, должно быть построено таким образом, чтобы граждане этой страны, относящиеся к разным расам, как можно менее пересекались друг с другом и были зоны для белых людей, зоны для черных. Но, к счастью, эта теория и практика, как говорится, «приказала долго жить», и несколько лет назад в ЮАР были проведены свободные выборы. В настоящее время в ЮАР избран парламент по принципу «один чело-
век – один голос» и сейчас там строится нормальное демо-
кратическое государство.

Среди современных теорий зарубежного государствоведения следует упомянуть социал–демократические теории государства и права. Социал–демократические теории долгое время в нашей науке именовались не иначе, как реформизм или ревизионизм. Реформизмом считался правый оппортунизм, ревизио-
низм – это левый оппортунизм. И то и другое представителями КПСС, которые курировали государствоведение, описывалось, как вредное и враждебное марсксизму–ленинизму учение, и всячески критиковались. На самом деле теории социал–демократии заслуживают внимания, изучения.

Имена таких деятелей, как Карл Каутский, Эд.Бернштейн, Ф.Лассалль и другие заслуживают уважения, а их работы – внимательного прочтения.

Такое новое отношение к теориям социал–демократии можно объяснить тем, что многие их взгляды и точки зрения оказались более жизнестойкими, чем марксистско–ленинские точки зрения и взгляды. Практика социал–демократии оказалась более жизнеспособной. Во всяком случае, когда мы говорим о «шведской модели» социализма, австрийской модели социализма, то нужно вспомнить, что эти модели построены по работам и теориям многократно раскритикованных Бернштейна, Каутского и других социал–демократов. Суть их государственно–правовых идей сводилась и сводится к активной социальной роли государства, к перераспределению материальных и социальных благ. Но при этом они всегда выступали против диктатуры пролетариата, против уничтожения частной собственности. Они выступали за медленную эволюцию государства, т.е. перестроение государства с тем, чтобы государство обслуживало и помогало большему числу людей, и было максимально справедливо к своим гражданам.

Контрольные вопросы к теме №2

1.  Когда появилось государствоведение?
2.  В чем заключается специфика формально–юридичес-
   кого направления государствоведения?
3.  Каковы характерные черты политико–социального направления государствоведения?
4.  Что такое промежуточные, направления в государство–ведении?
5.  Назовите социал–демократические учения о государстве.

ТЕМА 3. ПОНЯТИЕ И ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА

Лекция 5. Основы конституционного строя

Основные понятия:

конституционный строй; структура конституционного строя.

Термин «конституционный строй» довольно часто встречается как в литературе, так и непосредственно в текстах конституций. Однако термин этот достаточно сложный и весьма неоднозначный. В той же научной литературе и в конституциях встречаются термины, близкие к понятию конституционного строя, поэтому прежде, чем давать его определение, видимо, целесообразно разграничить термин конституционный строй и близкие к нему понятия.

Итак, чаще всего, под конституционным строем понимают общественный строй или общественное устройство государства. Однако есть и другие точки зрения. Например, некоторые полагают, что конституционный строй – это только часть общественного строя, которая непосредственно связана с его конституционными основами. Существует также точка зрения, что конституционный и общественный строй – это фактически одно и то же, то есть это совокупность правовых институтов, которые являются господствующими, определяющими структуру и характер общества, выражают его основные принципы и социально–экономические устои.

Видные представители науки государственного (конституционного) права А.И.Лепешкин, Б.В.Щетинин считали, что науке конституционного права следует отказаться от категории «общественный строй». Однако категория «общественный строй» была и пока, видимо, еще является распространенной в науке категорией. Правильно ли это? Полагаем, спорить о том, какая категория более точная, более адекватная в данном случае не стоит. Категория «общественный строй», на наш взгляд, ближе к философии и вообще к общенаучным категориям. А термин «конституционный строй» уже своим названием подчеркивает принадлежность к конституционному праву. Поэтому «общественный строй» можно определить, например, как систему общественных отношений, свойственных обществу на конкретном этапе его развития. А конституционный строй, если попытаться дать более или менее развернутое определение, можно определить следующим образом:

конституционный строй – это совокупность государственно–правовых институтов, под которыми следует понимать как нормы, так и урегулированные ими отношения, которые закрепляют и воплощают важнейшие сферы деятельности и саму сущность данного государства: политическую систему, экономическую систему, социальную структуру, духовно–культурную структуру, и которые зафиксированы в писаных или неписаных конституциях.

Говоря о структуре конституционного (общественного) строя, чаще всего, имеют в виду (или называют) три подсистемы: политическая система, экономическая система и социальная система (структура) общества и государства. В последнее время все чаще справедливо включают еще и четвертый элемент (четвертую подсистему) – это духовно–культурная структура государства и общества, т.е. духовно–культурная подсистема конституционного строя.

Эта классификация, может быть, несколько условна, но, с другой стороны, она достаточно объемна и охватывает основные направления жизни практически любого государства и любого общества.

Каждая подсистема тесно взаимодействует с остальными подсистемами, они зависят друг от друга. Но каждая из них имеет свою специфику, имеет свои характеристики, и они изучаются, естественно, не только правовыми науками. Кроме социально–политических в обществе существуют экономические отношения и социально–духовные (духовно–культурные) отношения. Но для нас наиболее характерными и важными являются отношения в сфере политики, т.е. мы будем изучать, прежде всего, политические отношения и политическую систему общества. Поэтому и в нашей книге мы остановимся, в первую очередь, на политической системе, а иные структурные элементы общественного строя, конституционного строя мы лишь обозначим.

Термин «конституционный строй», встречающийся в современных зарубежных конституциях, как правило, выносится в заглавие одного из разделов (одной из глав) конституции, которые включают определенную совокупность конституционно–правовых норм, регулирующих политическую систему, политические отношения и т.д. Однако разделы (главы) данного рода могут носить и другие названия. Это может быть глава, называющаяся, скажем, «Основные принципы», как в конституции Италии или «Общие постановления», как в конституции Швеции, либо «Общие положения», как в конституции Испании или «Основы государственного строя», как в конституции Швейцарии. Такие обозначения всегда характеризуют наиболее важные, с точки зрения авторов конституции, моменты. Но наиболее важные моменты – это именно то, что и называется понятием «конституционный строй».

Так, например, статья первая Конституции Италии гласит: «Италия – демократическая республика, основывающаяся на труде. Суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и границах конституции». А в статье третьей говорится, что все граждане имеют одинаковое общественное достоинство и равны перед законом независимо от пола, расы, языка, религии, политических убеждений, личного общественного положения. В статье пятой говорится, что республика единая и неделимая, признает и поощряет местные автономии. Статья седьмая закрепляет положение, что государство и католическая церковь независимы и суверенны. Статья девятая закрепляет положение, что республика поощряет развитие культуры, науки и исследований. Статья десятая гласит, что правовой порядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права. Все эти ста-
тьи – это комплекс приоритетов данного государства, это и есть основы конституционного строя с точки зрения авторов итальянской конституции.

Если мы посмотрим другую конституцию современного периода, Конституцию Испании, то увидим, что в главе «Общие положения» в статье первой говорится: «Испания – социальное, правовое и демократическое государство, высшими ценностями которого являются свобода, справедливость, равенство и политический плюрализм. Национальный суверенитет принадлежит испанскому народу, от которого исходят полномочия государства. Политической формой испанского государства является парламентарная монархия». В статье второй говорится, что конституция основана на нерушимом единстве испанской нации и т.д.

В главах подобного рода могут фиксироваться государственная символика, внешние признаки государства (например, описание флага, название столицы), т.е. моменты, которые являются наиболее обобщенными характеристиками данного государства.

Данные нормы, в том числе права человека, которые могут быть закреплены в этих разделах, носят особый характер. Закрепление их в конституции не означает, что они обязательно будут защищены в суде или непосредственно применяться. Важно, что эти нормы вообще существуют, но они являются нормами – принципами. Нормы подобного рода закрепляют важнейшие векторы государственной политики, государственные приоритеты, и этим самым содержание таких глав отличается от содержания глав, которые идут за ними.

Лекция 6. Политической система

Основные понятия:

политическая система общества; политика; система; политическая надстройка; понятие «надстройка»; политический процесс; социальная система; сфера экономических отношений; сфера социальных отношений; социальная структура.

Для характеристики современного государства, для анализа его деятельности недостаточно использовать термины, относящиеся только к государству, недостаточно изучать только институты государства, государственного механизма. Для того, чтобы усвоить всю полноту деятельности государства, весь государственно–политический спектр, необходимо изучение и иных институтов общественно–политической жизни, которые также принимают участие в политике, т.е. в осуществлении государственной власти. В современном обществе политические отношения проявляют себя посредством деятельности широкого комплекса систем и организаций. Естественно, к ним относятся, прежде всего, институты государства, но, кроме этого, нужно учитывать деятельность еще и таких общественных формирований, как политические партии, профессиональные союзы, союзы предпринимателей, молодежные, женские, воинские, кооперативные организации и ряд других, о которых будет идти речь ниже.

Понятие (термин) «политическая система» появился не просто для обогащения терминологии. Оно отразило важные изменения – расширение спектра государственно–политических или, точнее говоря, политико–государственных институтов. Термин «политическая система» возник в начале XX века и первоначально применялся лишь в научных трудах, а в правовой сфере почти не встречался. В отечественной (советской) научной литературе понятие политической системы появилось в 60–е годы, в эпоху, так называемой «оттепели», под влиянием западной теории, а также под влиянием работ наших соседей в зарубежных странах «социалистического содружества», которые, очевидно, быстрее подхватывали зарубежные термины.

Правовое закрепление понятия политической системы у нас произошло после принятия Конституции СССР 1977 года, потому что первая глава этой Конституции называлась «Политическая система общества». Первые определения политической системы после принятия этой конституции были достаточно лаконичны. Например, она определялась так: «Политическая система общества – это комплекс организаций, осуществляющих управление делами этого общества». Однако постепенно, и довольно быстро, было наработано немало трудов, где встречались более развернутые определения и перечислялся, более или менее, широкий круг составных частей этой системы. Попутно возникали вопросы, куда отнести такие факторы, влияющие на политическую жизнь, как политические нормы, политические традиции, политическую идеологию, средства массовой информации (иначе говоря, «систему коммуникаций») и т.д. При изучении функционирования политической системы стало вполне очевидно, что на политическую жизнь, принятие ответственных политических решений данные факторы оказывали и оказывают весьма существенное, а иногда и решающее воздействие. Необходимостью как–то обозначить активную роль этих феноменов в современной общественной жизни, стремлением увязать их с привычными звеньями политической системы (государством, партиями, общественными организациями) и объясняются долгие споры по поводу определения понятия политической системы и состава ее элементов.

Мы полагаем, что прежде, чем определить понятие «политической системы», нужно разложить его на составные части, а именно: определить, что такое «политика», что такое «система», а потом соединить эти понятия, и тогда мы получим искомый ответ.

Итак, термин «политика», очевидно, следует определять, как сферу деятельности, связанную с отношениями между классами, нациями и другими социальными группами, основой которой является проблема завоевания, удержания и использования государственной власти.

«Системой», очевидно, следует считать совокупность взаимосвязанных элементов, которые в процессе своей деятельности, в результате осуществления своих связей выполняют определенную функцию или несколько функций.

Если объединить эти термины, то можно сформулировать следующее понятие: политическая система общества – это совокупность взаимосвязанных общественных формирований, а именно – государства, политических партий, общественных организаций или, иначе говоря, союзов и ассоциаций, посредством которых народ осуществляет свою государственную, политическую власть.

Как совместить данное определение политической системы с такими факторами политической жизни, как политические нормы, традиции; с существованием противоборствующих партий, иногда вообще противостоящих государственному механизму организаций, находящихся в подполье, ведущих партизанскую борьбу и т.д.? Полагаем, что понятие политической системы общества вместить все эти компоненты не может и не должно. В приведенном определении политической системы ключевыми словами являются слова «совокупность» и «власть». Мы полагаем, что в комплекс организаций, осуществляющих политическую власть, организации, представляющие абсолютно противоположные интересы, входить не могут.

Противоборствующие организации не допускаются в систему, иначе она не сможет работать. Такие организации могут лишь прямо или косвенно влиять на эти системы. Однако ясно и то, что при использовании политических терминов надо как–то учитывать и такие факторы, которые, не будучи элементами политической системы, являются как бы производными от этих элементов, оказывают на нее влияние, дают ей определенный импульс развития и т.д. Речь идет о нормах, традициях, средствах коммуникации, массовой информации и т.д. Где место политических идеологий, норм, традиций, политического сознания, если они не входят в рамки политической системы? По нашему мнению, такому требованию отвечает более широкое понятие политической надстройки.

Политическая надстройка – это совокупность всех элементов политической жизни конкретной страны как непосредственно реализующих власть, так и влияющих на нее, и даже, возможно, борющихся против господствующей власти, т.е. это все элементы политической жизни в широком смысле слова.

Понятие «политической надстройки» не нужно смешивать с понятием надстройки. Общее понятие «надстройка» – более широкое понятие, оно включает всю совокупность идеологических отношений и взглядов – политику, право, мораль, различные религии, философии, искусство, т.е. всю духовную сферу общества, плюс политические организации. Понятие «политической надстройки» включает лишь элементы политической жизни, т.е. это – политические институты, учреждения, организации и различные идеологии (нематериальная сфера политики). Отметим, что политические институты всегда связаны с проблемой завоевания, удержания и использования государственной власти.

Политическая надстройка, а не политическая система, включает в себя все политические силы данного общества, как осуществляющие власть, так и борющиеся за нее. Именно политическая надстройка охватывает политическую идеологию, обычаи, традиции, систему коммуникации и т.д.

Политическая надстройка включает в себя политическую систему, как совокупность взаимосвязанных элементов, выполняющих функцию реализации государственной власти, политические силы, борющиеся против нее, а также все материальные и нематериальные производные этих политических сил, т.е. радио, телевидение, другие средства массовой информации, политические нормы, традиции и т.п.

Возникает вопрос о политических силах, борющихся против реальной господствующей государственной власти. Образуют ли они или могут ли они образовывать какую–то контрсистему, если есть ряд общественных институтов, противостоящих господствующей власти? Однозначного ответа нет, так как он зависит от конкретной ситуации в конкретной стране.

Если организации, борющиеся против правящего режима, господствующей власти, не объединены и не оказывают существенного влияния на политические процессы и их роль ограничивается лишь сферой идеологии или участием в экономической борьбе, то говорить о политической контрсистеме невозможно. В других случаях, когда политические партии и их союзники существенно, активно влияют на политический процесс, когда имеются общественные организации, поддерживающие их, т.е. имеется некая совокупность политических организаций, противостоящих государственной власти, то можно говорить о политической контрсистеме.

Структура политических систем в отдельных странах – это не обязательно некое незыблемое явление. Эти структуры претерпевают изменения вместе с изменениями в экономике, социальной структуре, формах политических режимов и т.д.

Меняются и некоторые функции элементов политической системы, но при этом основная характеристика, основные функции самой системы существенно не меняются. Политическая система всегда имеет большую стабильность, чем ее элементы.

Мы полагаем, что при наличии комплекса факторов, необходимых для включения общественного формирования в политическую систему, решающее значение имеют не только и не столько формальное, сколько фактическое участие в реализации государственной власти. А когда мы говорим о фактическом участии в отправлении власти, то тогда есть основания включать в политическую систему некоторых зарубежных стран и полулегальные и нелегальные политические структуры. К нелегальным элементам, очевидно, можно отнести организованную преступность, к полулегальным – масонские ложи и т.п. структуры.

К числу признаков элемента политической системы, очевидно, следует отнести определенную обособленность общественного формирования, наличие собственных интересов, которые не противоречат интересам системы в целом. Поэтому мы полагаем, что в некоторых случаях в качестве элементов политической системы зарубежных стран можно выделить органы политического сыска и разведки. Их возрастающая время от времени роль в некоторых странах отмечалась и в научной литературе.

Например, при рассмотрении роли ЦРУ, ФБР в жизни США в 60–70 гг., когда Конгрессом США принимались законы для ограничения этих организаций, обнаруживается, что такое предположение заслуживает, по крайней мере, внимания и изучения.

Иногда об этих ведомствах говорят, что они являются государством в государстве, поэтому у них всегда особая роль и особое место не только в государственном механизме, но и в политической системе.

Хотя, это может показаться спорным, мы полагаем, что есть основания включать в число элементов политической системы некоторых западных стран, кроме легальных элементов, т.е. государства (это органы государственной и исполнительной власти), политических партий, различных союзов и ассоциации (прежде всего – профессиональные союзы, ассоциации промышленников, банкиров, торговцев, фонды миллионеров) в ряде случаев религиозные конфессии (исламские, буддистские, католические), организации лоббистов, в некоторых случаях – органы политического сыска, также нелегальные и полулегальные элементы (группы организованной преступности, масонские организации).

В политические системы развивающихся стран, помимо более или менее традиционных элементов, названных выше, могут входить и нетрадиционные, скажем, для Европы, элементы – такие, как армия, которая в ряде развивающихся стран имеет роль самостоятельной политической силы, родоплеменные группы (этнические группы, порождающие трайбализм), религиозные общности (например, община друзов в Ливане).

По нашему мнению, нет политических систем, ибо нет совокупности каких–то общественных формирований в развивающихся странах, где отсутствуют политические партии, союзы и ассоциации. Примерами могут служить Оман, Объединенные Арабские Эмираты или гималайское государство Бутан.

Достаточно условный характер носят политические системы стран с неразвитыми политическими традициями, например, Папуа – Новая Гвинея.

Политические системы современного мира проходят разные этапы развития, изменяются, приспосабливаются к нуждам политических элит, господствующих классов, либо после революций и переворотов ломаются, перекраиваются, заменяются новыми – меняется их состав, структура.

Изучение этих процессов – серьезная задача не только политических, но и государственных наук.

Важным понятием является понятие политического процесса. Политический процесс – это многосложный термин, но, чаще всего, его понимают, как функционирование политической системы общества и ее институтов или элементов. Под функционированием понимают как самостоятельную деятельность элементов, т.е. непосредственное отправление функций, так и взаимоотношения между элементами политической системы. Собственно говоря, во взаимоотношениях элементов политической системы и реализуются их функции.

Политический процесс регулируется как нормами конституционного права, так и иными источниками права, в том числе обычаями, традициями, судебными прецедентами и иными правовыми и даже неправовыми нормами. К неправовым нормам можно отнести нормы общественных организаций, партий, союзов, а также религиозные нормы, моральные нормы и иные правила, регулирующие поведение людей.

Конституционно–правовое регулирование касается, прежде всего, той части политического процесса, в которой участвуют самые активные элементы политической системы – государство (т.е. части государственного механизма) и примыкающие к государственным формированиям образования – прежде всего, партии. Понятие политического процесса в самом широком смысле может включать иные, более конкретные, регулируемые нормами права, процессы, как то: избирательный процесс (процедура), законодательный процесс, бюджетный процесс и т.п.

Иногда говорят о материальных нормах конституционного права и процессуальных нормах. В данном случае употребляемое нами понятие политического процесса – это очень широкое понятие, и процессуальные нормы конституционного права не могут влиять на него, а являются инструментом реализации некоторых сторон политического процесса, таких его частей, как законодательный процесс и другие, названные выше.

Социальная структура общества

Если экономическая система – это совокупность экономических отношений, то социальная система – это совокупность социальных отношений, существующих в данном обществе, в данном государстве.

Сфера экономических отношений – это сфера отношений по поводу имущественных благ, средств производства, земли и т.д. между субъектами, обладающими примерно равными правами и обязанностями (сфера понимаемого в широком смысле слова гражданского права). Сфера социальных отношений – это сфера взаимоотношений между социальными общностями, гражданами, классами по поводу и в связи с различными общественными (социальными) вопросами – экономическими, национальными (статус этнических групп, племенные группы, статус иностранцев и т.д.), религиозными, языковыми, возрастными (статус молодоженов, статус пенсионеров), половыми (статус женщин), сексуальными (статус сексуальных меньшинств), региональными и т.д.

Социальная структура – это деление граждан на определенные группы, классы, сферы и т.д.

Социальные (общественные, имеющие отношение к классам) проблемы будут всегда, т.к. общество всегда будет делиться на работников и работодателей, имущих и малоимущих, чиновников и безработных, женщин и мужчин, молодых и стариков и т.д., интересы которых вряд ли будут полностью совпадать. Государство как раз и необходимо для того, чтобы находить общие точки соприкосновения и сглаживать (нивелировать) противоречия между социальными группами.

Оправданным кажется деление граждан, например, на лиц наемного труда и лиц ненаемного труда.

В западной литературе последних лет используются термины «профессиональные группы» (occupational group) и «социальные классы» (social class). При различных опросах и обследованиях избирателей «профессиональные группы» включали, например, такие категории, как: «профессионалов» и/или «менеджеров»; владельцев небольших магазинов (малого бизнеса); служащих, клерков, торговых агентов; рабочих ручного труда; квалифицированных рабочих ручного труда.

Известно деление граждан на высший, средний (высший средний, средний средний, низший средний), низший классы – в зависимости от уровня дохода. Это вполне справедливое деление.

Естественно, любое структурирование общества отражает лишь какой–то один критерий (подход) – уровень доходов; этническую принадлежность; пол; возраст; профессию (место в системе производства) и т.д.

В государственной политике, в системе управления социальными проблемами, необходимо учитывать все возможные параметры. При подготовке важнейших законопроектов (Закон об усилении борьбы с преступностью, Закон о медицинском страховании ит.д.) необходимо учитывать, просчитывать интересы основных групп населения. Такой подход складывается естественным путем, однако он закладывается в нормы права – в статьи новейших конституций, в регламенты палат, в резолюции комиссий и комитетов палат парламентов.

Социальные отношения (регулирование отношений между социальными общностями), социальная структура, долгое время не отражались в конституционных нормах зарубежных стран.

Новейшие западные конституции, принятые после падения тоталитарных режимов, весьма часто упоминают и прокламируют межклассовые проблемы и задачи государства по их регулированию и решению. Так, ч.2 ст.3 Конституции Италии 1947 г. гласит, что «задача Республики – устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и действительному эффективному участию всех трудящихся в политической и социальной организации страны». Статья 40 закрепляет право на забастовки. Статья 45 устанавливает, что «Республика признает социальную функцию коопераций, основанных на взаимопомощи...».

Статья 7 Конституции Испании (1978 г.) закрепляет положение о том, что «Профсоюзы трудящихся и ассоциации предпринимателей вносят вклад в защиту своих экономических и социальных интересов...». Согласно ч.2 ст.37 признается право трудящихся и предпринимателей на трудовой конфликт и т.д.

Как было отмечено выше, социальные общности (классы, страты) – это не только «буржуазия» и «рабочий класс» (работодатели и работники), но и национальные (этнические) группы, религиозные общины, женщины и мужчины, молодежь и пенсионеры и т.д. Отношениям между этими группами также посвящены нормы конституционного права. Иными словами, современные конституции регулируют и межнациональные (межэтнические) отношения. Так, ст.2 Конституции Испании провозглашает, что «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации.... Она признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов, в которых они проживают, а также солидарность между ними». Испанский (кастильский) язык является официальным государственным языком.

Однако, ч.2 ст.3 гласит, что «другие языки Испании также являются официальными в соответствии с их статутами».

Конституционным законодательством ряда зарубежных стран предусматривается защита и покровительство для социально ущемленных общественных групп – безработных, престарелых, ветеранов, инвалидов, больных и т.д. (Конституция Хорватии, Словакии, преамбула Конституции Франции).

Некоторые Конституции, шагая в ногу со временем, предусматривают даже права потребителей и пользователей (покупателей товаров и услуг) – Конституция Испании и Конституция Бразилии (1988 г.).

Первая поправка к Конституции США – одна из самых знаменитых – закрепила свободу религии, свободу слова и печати. Обычно в Конституциях провозглашается отделение государства от церкви.

Например, ст.1 Конституции Италии закрепляет положение: «Государство и католическая церковь независимы и суверенны в принадлежащей каждому из них сфере (ст.7), а также «Все религиозные исповедания равно свободны перед законом. Религиозные исповедания, отличные от католического, имеют право создавать свои организации по собственным уставам, поскольку это не противоречит итальянскому правовому порядку» (ст.8).

Контрольные вопросы к теме №3

1.  Что такое конституционный строй?
2.  Понятие политической системы и ее элементов.
3.  Политическая надстройка и политический процесс.
4.  Экономическая система, социальная структура, духовно–культурная сфера и их конституционное закрепление.
5.  Особенности конституционного строя развивающихся государств.
6.  Что такое трайбализм?
7.  Какую роль играет армия в жизни развивающихся стран?

ТЕМА 4. ГОСУДАРСТВО – ОСНОВНОЙ ЭЛЕМЕНТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ И КОНСТИТУЦИОННО–ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ

Лекция 7. Государство – основной элемент политической системы

Основные понятия:

государство; государственный механизм; государственный аппарат; государственный орган; государственное учреждение; принципы организации и деятельности государства; принципы демократизма; признаки правового государства.

Государство, как и большинство терминов конституционного права, понятие многозначное. В обычном понимании государство – это страна, это тот мир, в котором мы живем, мир вокруг нашей деревни, города, области. Вообще, такое понимание существует в большинстве языков: государство – это территория, на которой мы живем. Но одновременно это и организация, которая нами управляет – издает законы, печатает деньги, призывает в армию, наказывает преступников и т.д.

Таким образом, государство можно определить, как организацию, регулирующую социальную жизнь и использующую для этого свою суверенную власть в интересах большинства людей.

Термин «государство» может относиться к западному пониманию слова «нация» (например, Организация Объединенных наций – это мировая организация государств) или к конкретному правительственному органу.

Безусловно, для конституционного права наиболее близким и точным определением будет понимание государства, как совокупности органов, управляющих делами общества и регулирующих права, свободы и обязанности граждан.

В зарубежных конституция термин «государство» не раскрывается, а применяется в разных значениях, которые можно понимать в зависимости от контекста. Но в любом случае это будет один из названных вариантов.

Так, ряд статей конституции Греции (1975 г.) закрепляет следующие понятия: «Спорт находится под защитой и высшим покровительством государства» (ст.16 п.9), «Собственность находится под защитой государства» (ст.17 п.1), «Государство заботится о здоровье граждан и принимает специальные меры для помощи неимущим» (ст. 21 п.3) и т.д. – здесь как раз государство понимается, как организация, регулирующая социальную жизнь граждан. Часть III той же конституции Греции называется «Организация и функции государства», Раздел А – «Устройство государства», Раздел В – «Президент Республики», Раздел С – «О палате депутатов», Раздел D – «О правительстве», Раздел E –
«О судебной власти», Раздел F – «Об администрации», то есть, в данном случае государство понимается как совокупность законодательных, исполнительных и судебных органов, которые управляют делами общества и регулируют права граждан.

Одновременно конституции могут применять термины, близкие к понятию «государство» – «правительство», «республика», «страна». Так, ст.30 п.1 греческой конституции закрепляет положение о том, что «Президент является арбитром институтов Республики», а ст.82 п.1 – «Правительство определяет и руководит общей политикой страны...».

В союзных (федеративных) конституциях употребляется термин «федерация». Например, «Федерация имеет исключительную законодательную компетенцию по таможенным делам и финансовым монополиям» (ст.105(1) Конституции ФРГ 1949 г.).

В любом случае, любое государство образовано (организовано) по определенным принципам и является ядром политической системы. Когда мы перечисляем элементы политической системы (политические партии, союзы и ассоциации, религиозные объединения), то при всей их важности и, так сказать, привычности для современного цивилизованного мира без этих элементов общество могло бы существовать, и все атрибуты человеческой цивилизации были бы сохранены. Ведь существовал мир древнего Вавилона или Египта без политических партий и общественных организаций. Правда, велика была роль религии (культов), что заставляет задуматься о ее имманентной функции для человеческого общества...

Главным признаком государства является государственная власть, т.е. возможность создавать (издавать) общеобязательные предписания. Общеобязательность обеспечивается как авторитетом власти, так и (главное!) способностью принуждать к исполнению этих предписаний и наказывать за их нарушение или несоблюдения (применять санкции, которые содержатся в нормах права).

Государство, как часто пишут, действует через систему органов государства. По нашему мнению, с конституционно–правовой точки зрения, государство – это и есть система специальных (государственных) органов, целью которых является реализация власти (т.е. регулирование социальных отношений).

Для понимания роли и задач государства государствоведением сформулирован ряд понятий, таких как: государственный механизм, государственный орган, государственный аппарат, государственное учреждение, государственное устройство, государственный строй и т.д.

Под государственным механизмом понимается основная принципиально важная для конкретного государства структура управления обществом. В абсолютной монархии – это монарх, его правительство, армия, полиция, то есть, власть и органы, реализующие и обеспечивающие ее. В современном государстве государственным механизмом обычно называют главные органы государственной власти – парламент, главу государства, правительство, судебные органы.

Государственный аппарат – это профессиональные государственные служащие, это часть государственного механизма; это люди, принимающие государственные (ответственные или не очень) решения и отвечающие за их исполнение. Это люди, обязанные обладать определенной квалификацией, получающие за свой труд немалые деньги и, как правило, имеющие некоторые привилегии (ранги, титулы, пособия, пенсии и пр.).

Государственный орган – это определенным образом организованная группа лиц (иногда органом называют одно должностное лицо, которое является как бы индивидуальным органом), действующая на основе права и наделенная правом принимать (издавать) общеобязательные (властные) решения.

Государственное учреждение – это также определенным образом организованная группа лиц, которая не имеет права принимать общеобязательные решения, а исполняет (реализует) решения государственных органов. Это, например, государственная почта, государственный телеграф, государственная школа, государственная пожарная служба, государственная служба охраны природы и даже – полиция.

Что касается армии, то нам представляется, что это не учреждение, а орган, т.к. армейские предписания – обязательный призыв на службу, на «сборы» и т.д. делают ее властным органом, а не мирным учреждением.

Понятие государственного устройства будет нами рассматриваться в соответствующей части книги, что касается понятия государственный строй, то это понятие близкое (почти адекватное) понятию конституционный строй, которое мы рассматривали выше.

Говоря о принципах организации и деятельности государства, мы можем вспомнить введенный большевиками термин «демократический централизм».

Он сначала относился к организации партии, а потом его стали применять по отношению к государству. На самом деле он ничего не обозначал, это была просто камуфляжная выдумка, маскирующая отсутствие реальной демократии. Его можно было назвать «централистический демократизм» или еще как–нибудь, но демократии от этого не прибавилось бы.

Нужно сказать, что и применительно к зарубежным государствам реальность некоторых принципов организации и деятельности государства и его органов вызывает некоторые сомнения. Например, принцип народного суверенитета, продекларированный в ряде конституций (ст.1 Конституции Италии: «Суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и в границах Конституции», ст.3 Конституции Франции: «Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума»).

В последнее время под принципами организации и деятельности понимают такие характеристики государства, которые закрепляются в преамбулах или начальных статьях конституции.

Так ст.1 Конституции Италии: «Италия – демократическая республика, основывающаяся на труде».

ст.2 Конституции Франции: «Франция является неделимой, светской, демократической и социальной Республикой».

ст.20(1) Конституции ФРГ: «Федеративная Республика Германии является демократическим и социальным федеративным государством».

ст.1 Конституции Испании: «Испания – социальное, правовое и демократическое государство, высшими ценностями которого является свобода, справедливость, равенство и политический плюрализм».

Если обобщить указанные примеры, то можно выделить такие принципы как: демократизм, правовое государство, неделимость, светский характер, социальный характер или социальная справедливость, политический плюрализм, федерализм и пр. Безусловно, следует выделить такой принцип как разделение властей и дополняющий его принцип сдержек и противовесов, но они заслуживают отдельного рассмотрения и будут рассмотрены далее.

Принципы демократизма на практике означают реальное и регулярное осуществление двух форм демократии – представительной и непосредственной.

Представительная демократия – это деятельность избранных народом представителей, прежде всего, депутатов парламента.

Непосредственная (прямая) демократия – это способ при-
нятия государственно важных решений непосредственно граждан без помощи кого–либо, т.е. это, прежде всего, общенациональные и местные референдумы, различные собрания (сходы) и т.д.

Демократичность государства характеризуется также и тем, что граждане имеют возможность иными способами влиять на принятие государственных решений. Это – возможность образовывать группы и комитеты заинтересованных граждан, составлять и подписывать петиции, устраивать шествия и демонстрации и т.д.

Демократическим государством может считаться государство с демократической политико–правовой культурой, когда граждане могут требовать изменений законов, но пока эти законы действуют, для всех это незыблемый и абсолютный авторитет.

В литературе приводится пример из конституции (Основного закона) ФРГ, согласно ст.20 п.3 «законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие – законом и правом». Даже парламент (законодатель) не вправе вносить такие изменения в конституцию, которые могут затронуть абсолютные права и ценности – например, не допускаются изменения Основного Закона, затрагивающие разделение Федерации на земли (...) или основные принципы, установленные статьями 1 и 20, т.е. уважение и защита человеческого достоинства как обязанность государственной власти; признание неприкосновенных и неотчуждаемых прав человека как основу всякого человеческого общества и пр.

В литературе называются важные признаки правового государства:

1.  признание и закрепление государством ненарушимых прав человека (первые 10 конституционных «поправок» Конституции США, названная выше ст.1 германской конституции и т.д.);
2.  юридические гарантии прав и свобод, сутью которых является законодательное закрепление процессуальных правил и процедур, гарантирующих «должное», т.е. одинаковое для всех и справедливое рассмотрение уголовного или гражданского дела (поправка V Конституции США – «никто не должен лишиться жизни, свободы или имущества без должной юридической процедуры» (withоut due process of law);
3.  обязанность государственных органов действовать в пределах и рамках конституции и законов;
4.  принцип верховенства конституции по отношению к другим законам;
5.  принцип независимости суда, который чаще всего гарантируется их несменяемостью и возможностью отстранения от должности только при помощи специальной процедуры (импичмента);
6.  принцип приоритета норм международного права перед внутригосударственным правом.

Принято считать, что социальный характер может быть обеспечен:

1.  правом граждан требовать обеспечения определенного прожиточного минимума или хотя бы пособия. дающего возможность существования;
2.  закреплением разумной налоговой политики;
3.  государственной защитой потребителей;
4.  государственной помощью, прежде всего материальной, категориям лиц, которые в силу объективных причин нуждаются в ней – инвалидам, престарелым, многодетным, матерям–одиночкам и т.д.;
5.  бесплатной медицинской помощью тем, кто не может ее оплатить и т.п.

Идея разделения властей возникала еще у мыслителей древности. Об «отдельных частях» государства писал еще великий Аристотель.

Однако идеи Аристотеля были прочно забыты и около двух тысяч лет пролежали втуне. Лишь в XVII веке они были как бы вновь открыты. Принято считать, что теорию разделения властей заново сформулировал и пустил в свет выдающийся английский мыслитель Джон Локк в книге «Два трактата о правительстве» (1689 г.).

Идеи Джона Локка о разделении властей и о естественных правах человека оказали сильное влияние на американскую политическую мысль в эпоху борьбы за независимость. Хорошее знакомство с его трудами показал, к примеру, один из авторов Декларации Независимости Томас Джефферсон.

Джон Локк писал о разделении властей на законодательную и исполнительную и союзную (федеральную). Судебную власть Джон Локк включал в исполнительные органы.

Революции конца XVII–XVIII веков, получившие название буржуазных революций, происходили в Англии, Голландии, Франции. Там и появлялись мыслители – предтечи революций и их теоретики. Среди них были Вольтер, Жан–Жак Руссо и, безусловно, великий Шарль–Луи Монтескье де Секонда барон де Ла Бред. Монтескье развил теорию разделения властей, выдвинутую Локком, в книге «О духе законов» (1748 г.).

По мнению Монтескье, разделение власти никоим образом не означает противоборство между властями. Чтобы государственная власть могла работать, три власти должны сотрудничать и уравновешивать друг друга.

Власти, как считал Монтескье (и этим его взгляд отличался от взглядов Локка), должны быть равноправны, а также сдерживать и дополнять друг друга – в этом он видел гарантию политических свобод и предотвращения злоупотребления властью.

Эти идеи проникали в душу и сердце передовым людям своего времени. Идеи Монтескье были повторены англичанином Блэкстоном в его знаменитых «Комментариях» (1765 г.).

Однако главным в этих идеях было, конечно, не их научная ценность, а, так сказать, практическое применение. А первыми в государственно–правовой практике идеи Монтескье применили так называемые «отцы–основатели», т.е. создатели первой современной писаной конституции – американской Конституции
1787 г. В их числе были люди, получившие юридическое образование, бывавшие в Европе и, естественно, знакомые с трудами Локка, Монтескье, Блэкстона. Это, прежде всего, Джеймс Мэдисон, Александр Гамильтон, Бэнджамен Франклин, Джеймс Вильсон.

Созданная ими конституция построена на принципе разделения властей.

Нужно заметить, что теория разделения властей – это как бы предпосылка демократического государства. Это распределение полномочий между частями государственного механизма, но разделения властей недостаточно для реальной демократии, для того, чтобы ветви власти не пытались усилить свои полномочия за счет других.

Непременным атрибутом системы разделения властей является система «сдержек и противовесов», идея которой содержалась, как мы видим, в работах Монтескье и Блэкстона, но которая наиболее четко и деятельно была разработана американскими «отцами–основателями».

Вообще, лучше всего проиллюстрировать систему «сдержек и противовесов» на американской схеме.

Парламент (Конгресс)

I. Может сдерживать президента следующим образом:

1.  отказав президенту принять законопроект, который он внес;
2.  принять закон, преодолев президентское вето;
3.  использовать право импичмента и отстранить президента от должности;
4.  не утвердить президентские назначения на должность.

II. Может сдерживать суды следующим образом:

1.  принимая законы, изменяя количество и юрисдикцию судов;
2.  использовать право импичмента и отстранять судей от должности;
3.  отказаться утвердить назначения на должности судей.

Президент

1.  Является балансом (противовесом) парламента, подписывая (промульгируя) принятые законы.
2.  Может сдерживать парламент при помощи вето, применяемого к принятому закону.
3.  Является балансом для судов, назначая судей.

Суды

1.  Являются балансом парламента, используя возможность и право толкования законов.
2.  Могут сдерживать парламент, объявляя законы неконституционными.
3.  Могут сдерживать президента, объявляя его действия или действия его подчиненных неконституционными или несоответствующими закону.

Отметим, что в парламентских республиках и монархиях механизм «сдержек и противовесов» так четко не просматривается, однако же каждая из ветвей власти имеет свой круг полномочий, и многовековая политическая и правовая культура удерживает их от попыток доминирования одной за счет другой. Независимые суды служат арбитрами при возможных спорах и конфликтах.

Современные конституции закрепляют принцип разделения властей, ибо он носит универсальный характер. Так, ст.26 Конституции Греции закрепляет положение, что законодательная власть принадлежит Парламенту и Президенту Республики, а исполнительная – Президенту Республики и Правительству. О законодательной власти (ст.66), исполнительной власти (ст. и полномочиях судов (ст.117) говорится в Конституции Испании.

Лекция 8. Основные функции государства

Основные понятия:

функции государства; регулятивная функция; социальная функция; внешние функции государства; внутренние функции государства.

Вопрос о функциях государства, по традиции, рассматривается, прежде всего, теорией государства и права. Однако оставить его без внимания невозможно и в курсе конституционного (государственного права).

Поскольку государства, несмотря на «разделение властей» и «сдержки с противовесами», может рассматриваться, как нечто целое и единое (например, «government» (англ. яз.) или «урад», «уряд» (бел. и укр. языки), переводимые как «правительство», означают нечто большее, т.е. тот самый государственный механизм, который управляет делами общества), постольку функции государства могут рассматриваться, с одной стороны, в обобщенном (упрощенном) виде и, с другой стороны, более конкретно, применительно к ветвям власти и к отдельным органам государства.

Функции государства, как основного элемента политической системы, можно сформулировать следующим образом.

1. Регулятивная функция – заключается в обеспечении и регулировании деятельности всех общественных, политических институтов и структур.

Реализуя эту функцию, государство принимает нормы, определяющие порядок работы политических партий, союзов, ассоциаций, их взаимоотношения с государством и друг с другом. Регулятивная функция – это работа по установлению правил и, так сказать, рамок деятельности различных политических сил с тем, чтобы они действовали в пределах права и общепризнанных демократических традиций. Государство обязано принимать меры для того, чтобы предупреждать или минимизировать различные, так сказать «нестандартные» общественно–политические акции, предотвратить столкновения различных противоборствующих групп, предотвращать политическую преступность, терроризм.

Регулятивная функция, по нашему мнению, имеет два направления или две сферы – политическую и экономическую.
О политической мы сказали несколько слов; экономическая близка к политической в смысле приемов и методов, но, естественно, отличается содержанием. В экономической сфере государство регулирует экономические отношения между социальными группами, между заинтересованными в противоположных решениях отраслями производства, национальными и транснациональными компаниями между торговлей и производством, между добывающей и перерабатывающей промышленностью и т.д.

2. Социальная функция означает принятие на себя государством обязательств по материальному обеспечению лиц, нуждающихся в социальной защите – инвалидов, престарелых, малоимущих, одиноких матерей, больных и т.д. В ряде стран принимаются специальные программы занятости и переподготовки для безработных. Очень важное место в данной сфере занимают программы медицинского страхования, строительства дешевого жилья.

Долгое время в советской литературе отмечалось, что только наше советское государство заботится о «сирых и несчастных», а в «каменных джунглях Запада» человек представлен сам себе и, потеряв работу, теряет жилье, машину, и все, все, все... Действительность выглядит несколько иначе. Потеряв работу, практически во всех странах Запада, человек становится на учет и получает пособие по безработице, иногда равное 60–70% последнего заработка, иногда пособие меньше, но всегда достаточное для сносного проживания. К этому добавляются талоны на еду, иногда деньги на уплату квартплаты. Главная проблема безработных, как оказалось, не нехватка денег, а психологический и моральный стресс человека, выбитого из колеи. Бездомные на улицах – это, как правило, психически больные люди, которым более пригодилась бы медицинская помощь. Чего не знают наши люди, так это то, что большинство образованных американцев считают президента Билла Клинтона «социалистом», т.к. при демократе Клинтоне, в отличие от республиканцев Буша и Рейгана, социальная помощь за счет бюджета, т.е. за счет перераспределения средств бюджета, т.е. за счет перераспределения средств населения составляет миллиард долларов. Это не значит, что при Буше и Рейгане такой помощи не было. Она была. Разница в количестве, в величине процента от общей суммы бюджета. Суть так называемой «рейганомики» была в том, что Рейган несколько ослабил груз налогов на доход (налоги всегда были и есть пропорциональны величине доходов). Убавив налоги на богатых, он несколько уменьшил помощь бедным, но экономика отозвалась резким подъемом, т.к. богатые пустили не изъятые государством деньги на развитие производства. Однако граждане «соскучились» по более активной социальной помощи и проголосовали за Клинтона.

Кроме того, любое западное государство уделяет большое внимание отношениям между работодателями и работниками. В ряде случаев органы государства, принимая законы и подзаконные акты, прямо предписывают работодателям соблюдение социальных условий. Это и определенный минимум заработной платы (например, почасовой), это и перечень условий труда, и максимум рабочего времени и обязательные отчисления работодателей в страховые фонды и т.д.

Главная причина стойкой нелегальной трудовой иммиграции (например, мексиканцев в США, жителей бывших социалистических стран в Западную Европу и т.д.) в том, что за нелегалов не нужно платить различных взносов и сборов, поэтому скаредные западные предприниматели поощряют «ввоз» нелегальной рабочей силы, т.к. на них не распространяется социальная помощь государства, и они очень дешевы для таких нарушителей закона.

Говоря о функциях государства, их также разделяет на две функции: внутренние и внешние.

Внешние функции государства – это функции, связанные с отношениями с другими государствами. Это внешняя торговля, внешние союзы, договоры о сотрудничестве и т.д. Этими делами занимаются и законодательные органы (парламент), и исполнительные органы (правительство), так сказать, универсальной компетенции, но помимо них есть и специальные органы – комиссии по иностранным делам парламента, министерство по иностранным делам, министерства по внешней торговле и т.д.

Внутренние функции, применительно к конкретным органам государства, проще всего сформулировать, например, по основным направлениям деятельности исполнительной ветви власти, по основным направлениям деятельности правительства и основных министерств.

Итак, это функция государства по защите граждан от преступности (МВД, полиция, суд), по защите государства и граждан от возможных военных посягательств со стороны других стран (Министерство обороны), функция государства по защите граждан от загрязнения окружающей среды (Министерство экологии), функция государства по защите здоровья населения (Министерство здравоохранения), функция государства по образованию граждан (Министерство образования) и т.д. Такой перечень можно продолжить, но и этот вполне достаточен для понимания данной категории функции.

Контрольные вопросы к теме №4

1.  Понятие государства.
2.  Основное государственно–правовые понятия: государственный механизм, государственный аппарат, государственный орган, государственное учреждение.
3.  Принципы организации и деятельности государства.
4.  Что такое государство? Его признаки.
5.  Чем обеспечивается социальный характер государства?
6.  Принцип разделения властей: понятие, история возникновения и развития. Реализация этого принципа в Конституции США.
7.  Принцип «сдержек и противовесов».
8.  Основные функции государства и их реализация.

ТЕМА 5. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПАРТИЙНЫЕ СИСТЕМЫ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Лекция 9. Политические партии

Основные понятия:

политические партии; государства без партий; классификация партий; партии консервативного типа; партии центристского типа; левые партии; коммунистические левые партии; партий парламентско–электорального происхождения; партии внепарламентские; правительственные и оппозиционные партии; партии идеологические и партии деловых интересов; рабочие партии; сельскохозяйственные партии; элитарные и популистские партии; партии с индивидуальным членством, с коллективным членством; партии клерикального типа и партии конфессионального типа; женские партии; экологические партии; национальные партии; экзотические партии; региональные партии.

Важным элементом политической системы общества являются политические партии. Без политических партий невозможна никакая политическая система, так как в этом случае не будет второго, важнейшего, после государства, элемента. В современном мире в условиях любой демократии, даже самой формальной, без политических партий не может функционировать государство. Государства без партий имеются, но это:

а) либо государства без развитых политических традиций и политических структур, с очень своеобразным составом населения, которое еще не нуждается в организациях, выражающих политические стремления граждан.

Такие государства, именуются чаще всего предбуржуазными автократиями (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Бутан, и т.д.);

б) либо это государства с тоталитарными режимами, которые, чаще всего после военных переворотов, насильственно прекращают легальную деятельность политических партий – современная Нигерия, Чили в период правления президента Пиночета в 70–80 гг. и т.д.

Политические партии, в современном понимании этого слова, сложились в ходе становления и развития индустриального рыночного общества, которое пришло на смену феодальному обществу, и которое мы привыкли именовать буржуазным обществом. Отметим, однако, что прообразы политических партий были уже в Древней Греции и Древнем Риме.

Что же считать политической партией, каковы ее признаки и отличительные черты?

Как формулируют понятие политических партий? Все определения последних лет начинаются с того, что этимология слова «партия» восходит к латинскому слову «pars», что означает часть. Партия – это всегда какая–то часть, группа людей, имеющих некие специфические особенности.

Дефиниции последних лет, имеющиеся в российских учебниках, в известной степени перекликаются со своими предтечами. Например, определение, данное в учебнике конституционного права зарубежных стран под редакцией Б.А.Страшуна, также начинается с того, что политическая партия – это активная и организованная часть общества.

Не претендуя на универсальность и законченность, мы полагаем, что политическая партия – это организованная (или не имеющая строгой организации) группа людей, объединенная задачей завоевания, удержания или использования государственной власти, выражающая интересы определенного класса, социальной, этнической группы, религиозной общины, или иной человеческой общности. Любая партия выступает на политической арене с определенными политическими действиями, целями, стремлениями, вмещающимися в рамки цивилизованного поведения, исключая, к примеру, политический терроризм.

Когда группа людей, имеющая какой–то общий интерес и некую степень организации, становится партией? Можно определить формальный момент образования партии. К примеру, партия возникает с момента юридической регистрации в качестве таковой в специальном государственном органе – например, при регистрации в Министерстве юстиции или каком–то ином аналогичном государственном учреждении. Хотя это бывает не всегда. Во многих зарубежных странах такая регистрация не является обязательной.

Мы полагаем, что фактическое создание партии возникает с момента, когда группа людей ставит своей задачей борьбу за участие в государственной власти, когда эта группа людей вступает в политический процесс и начинает заявлять о себе как об участнике политического процесса, когда претендует на это участие и реально участвует. Но, применительно к демократическим режимам, группа людей превращается в политическую партию со вступления в избирательный процесс, с момента заявления о том, что эта группа людей будет выдвигать своего кандидата, будет вносить свое название в избирательные списки – то есть, участвовать в избирательной кампании.

Как же конституции закрепляют правовой статус политических партий? Нужно отметить, что конституции XIX и первой половины XX века, как правило, это вопрос практически не регулировали. Одной из первых правовой статус партии стала закреплять Германия. Основной закон ФРГ – Конституция 1949 года – четко определяет основные принципы правового положения политических партий. В ней сказано (Ст.21), что партии могут свободно создаваться, что их внутренняя организация должна соответствовать демократическим принципам. Одновременно конституция ФРГ фиксирует положение, что партии, которые стремятся причинить ущерб основам свободного демократического строя или устранить его, или поставить под угрозу существования Федеративную Республику Германии, являются антиконституционными, и деятельность таких партий запрещается.

Кроме конституции правовой статус партии может регулироваться законами, постановлениями, декретами правительства. Нормы о партиях могут содержаться в регламентах парламента, судебных решениях (в странах, где используется судебный прецедент). В некоторых конституциях или законах специально не оговариваются нормы, касающиеся партий, а партии приравниваются к другим общественным формированиям, союзам, объединениям и ассоциациям. Поэтому на политические партии могут распространяться нормы, общие для всех этих общественных организаций. Если речь идет о специальных законах, о политических партиях, то такие законы есть в ФРГ (1967), Португалии (1975), Австрии (1975), Испании (1978, с дополнениями). Есть специфический вид законов, которые регулируют финансирование политических партий. Иначе говоря, есть такие подходы, что регулируется не вообще правовой статус партии, закрепляется не универсальное регулирование, а берется одна сфера их жизнедеятельности. Такие законы есть в Швеции (1975), Финляндии (1969), США и ФРГ (1973). ФРГ наиболее подробно регламентирует вопрос о финансировании партии.

Какие вопросы включаются в регулирование статуса политических партий, помимо названного финансирования? Правовая регламентация охватывает несколько направлений. К примеру, закрепление понятия партии, разграничение партий от других общественных организаций, закрепление статусной роли, функции, порядок образования и основные принципы функционирования. В некоторых случаях могут закрепляться формальные требования к образованию партий (например, определенный минимум числа членов), может закрепляться обязательная регистрация, обязательность определенного числа филиалов в регионах. Перечисленные требования отнюдь не всегда характерны. Могут быть и иные. Кроме того, в законах может закрепляться участие партии в деятельности государственных органов. Закрепляются основные направления работы, скажем, принципы деятельности партии во время выборов, либо участие в комплектовании органов государства, участие в деятельности парламента.

В некоторых законах закрепляются пределы полномочий политических партий, перечень определенных запретов. Например, закон может содержать такие нормы, что партии не могут выступать против конституционного строя государства, не могут призывать к нарушению неделимости территории государства, призывать к войне и т.д. Законы, регулирующие деятельность партии могут включать в себя формы и порядок их запрета, в случае нарушения партиями определенных условий.

Наиболее подробно законы регулируют отношения между партиями и парламентами. Отношения с другими органами государства, как правило, менее урегулированы. Отношения партия–парламент – наиболее естественны и поэтому наиболее урегулированы. Например, Конституция ФРГ содержит даже упоминание «Партийная фракция в парламенте».

В Конституции Италии сказано, что комиссии палат образуются пропорциональным составом парламентских групп. А парламентские группы – это партийные группы (фракции). Также участие партийных фракций и их правовое положение в парламенте детально урегулированы в Конституции Швеции в акте о Ригсдаге 1974 года.

Более подробное закрепление взаимоотношений партий и парламента обычно содержится в более конкретных законах. Прежде всего, в регламентах парламентов. Эти регламенты (уставы) содержат положения, определяющие понятия партийных фракций, права фракций, требования к образованию фракции и т.д.

Законы могут регулировать правила использования партиями средств массовой информации. Нормы, посвященные этому вопросу, содержатся либо в законах, либо в постановлениях правительства. Например, может отводиться определенное общее количество телевизионного времени для политических партий во время избирательных кампаний. Могут закрепляться принципы распределения этого времени между партиями. (Это время часто зависит от численного представительства партии в парламенте). Крупные фракции часто получают большее количество времени, мелкие – меньшее. В некоторых странах все партии формально имеют одинаковую возможность выступать на радио и телевидении во время избирательной кампании, но бесплатного времени отводится не очень много, а количество платного выделяется – в зависимости от сумм, собранных той или иной партией для избирательной кампании.

Очень важную роль в регулировании деятельности политических партий играет правовое закрепление денежных расходов партий во время выборов. В некоторых странах есть ограничения, в других есть просто регулирование или определенные правила, которые нужно соблюдать. Финансовая сторона деятельности партии – одна из самых регламентируемых, поскольку без денег ни одна партия не может функционировать. Практически каждое государство стремится направить эти процессы в цивилизованное русло, и в законодательстве многих стран содержатся положения, обязывающие политические партии предоставлять государственным органам ежегодные отчеты с указанием источников получаемых ими денег, публиковать расходы, доходы и сальдо.

В ряде стран закон закрепляет возможность финансирования партий из бюджета, т.е. государством. В основном речь идет о возмещении расходов после выборов. Такие законы есть в Дании, Швеции, Финляндии, ФРГ. Как правило, возмещение идет в каких–то определенных пропорциях. Например, после выборов подсчитывается, сколько каждая партия получила избирателей, и за каждого избирателя государство платит партии определенную сумму. Скажем, в ФРГ предвыборные расходы в последние годы возмещались по такому принципу: за каждого проголосовавшего избирателя партия получала после выборов по 5 марок.

Следует отметить, что определенные нормы, касающиеся партий, могут содержаться не только в законах, постановлениях и декретах, т.е. нормативных актах, издаваемых государством, но и в нормах, которые создают сами партии. Эти нормы могут содержаться в партийных уставах, правилах, содержащихся в них, и государство, утверждая устав, как бы соглашается с правилами, принятыми для себя той или иной партией. В некоторых конституциях нет прямого определения, что такое партия, нет специальной главы или раздела о партиях, но нормы, посвященные этому вопросу, могут содержаться в иных разделах и статьях. Например, в Конституции Италии статья о партиях помещена в разделе о правах и свободах. Там членство в партии рассматривается как одно из политических прав личности (Ст.49). В Конституции Греции тоже нет специальной главы, а статья 29, посвященная партиям, помещена в разделе об устройстве государства – в одном из самых важных мест в конституции.

В любом случае, правовое или конституционно–правовое регулирование статуса партии – это очень важный вопрос в сфере конституционного права большинства стран мира.

Вопрос о классификации партий – достаточно разработанный. В литературе нет единства по этому поводу, и, в принципе, не может быть единства, т.к. каждый исследователь подходит к этому вопросу по–своему, и каждый выбирает наиболее понравившиеся ему критерии, которые кладутся в основу классификации. Чаще всего, партии классифицируют по их социально–экономической ориентации, то есть – по отношению к формам собственности и способам распределения общественных благ. По самому популярному критерию партии делятся (с достаточной степенью условности) на три основные группы:

1.  партии консервативного типа
2.  партии центристского типа
3.  партии левого типа.

Это очень приблизительное деление, но оно весьма популярно и применяется практически в каждой стране. Правда, иногда понятия «правые–левые» несколько путаются, иногда то, что в некоторых странах «левое» в других считается «правым». Особенно много путаницы было в бывших социалистических странах. Отметим, что все–таки имеется мировой подход по этому поводу. Партии консервативного типа – это партии, которые предполагают минимальное участие государства в распределении социальных благ. Партии консервативного типа еще иногда называют партиями правой ориентации. Но в последнее время модно называть их консервативными партиями. Словосочетание «правая партия» в массовом восприятии имеет определенный негативный оттенок.

Партии консервативного типа – это партии, которые получили свое название от английской партии консерваторов, которая в XVIII и XIX веке, называлась партией тори, имела весьма характерную идеологическую и социальную направленность. Взяв за образец английских консерваторов, многие политические деятели объявляют себя партией консервативного типа, имея в виду как эталон прославленных англичан.

Прежде, чем более подробно рассказать о партиях консервативного типа, нужно отметить, что за рубежом практически любая более или менее стабильная политическая партия имеет внутри разные идейные части, фракции, течения. Почти о каждой политической партии можно сказать, что внутри нее есть и свои центристы, и свои консерваторы, и свои левые. То есть эта схема – консерваторы (правые), центристы и левые – применима не только ко всему спектру партий, но даже к любой отдельной конкретной партии, поскольку все зарубежные партии неоднородны и имеют разные течения внутри. Если исходить из этой позиции, то могут быть «консервативные консерваторы», «центристские консерваторы» и «левые консерваторы». Партии консервативного типа необязательно будут называться именно так – «консервативная» или «правая» партия. Например, в Японии партия консервативного типа называется либерально–демократической партией, в ФРГ – это Христианско–демократический союз и Христианско–социальный союз (ХДС/ХСС). То есть, партии консервативного типа одновременно со своим фундаментальным консерватизмом могут склоняться к христианским ценностям или ссылаться на либеральные ценности в экономике.

Партии консервативного типа объеденены в международном масштабе. Международный демократический союз (МДС), известный как консервативный Интернационал был образован в 1983 г. в Лондоне представителями Европейского демократического союза (создан в Зальцбурге, Австрия в 1978 г.) и Тихоокеанского демократического союза. Консервативный Интернационал проводит ежегодные съезды. Постоянно действующий секритариат находится в Вене. Члены этого объединения регулярно встречаются, обмениваются своими представлениями о реальной политике, о проблемах экономики, экологии и т.д. МДС не принимает каких–то обязательных решений, а является совещательным органом, участие в котором имеет координационно–контактные цели.

Партии центристского типа получили свое название потому, что они находятся как бы посередине политического спект-
ра – между консерваторами и левыми. Партии центристского типа, чаще всего, используют в своих названиях такие слова, как либеральная партия (Либеральная партия Великобритании), свободно–демократическая партия (Свободно–демократическая партия Германии), демократическая партия. Часто употребляется термин «партия центра» (например, в Швеции, во Франции). Эти партии обычно отражают идеологию, так называемого, среднего класса. Правда, далеко не всех представителей среднего класса, а может быть, наиболее просвещенной части. В центристские партии часто входит научно–техническая, творческая интеллигенция. Обычно это партии небольшие по размеру, но очень влиятельные, поскольку включают в себя сильных идеологов – блестящих публицистов, экономистов, идеи которых достаточно популярны и привлекательны. В некоторых странах партии центристского типа (либеральные партии) ближе к партиям консервативного типа, в некоторых – ближе к партиям левого фланга. В любом случае, у них есть определенное место, которое хорошо ощущается сторонниками или противниками этих партий. После перечисления названий этих партий, их основных программных целей каждому ясно, к какой группе партий относится та или иная партия центристского типа.

Либеральный Интернационал имеет свой Манифест либералов, который закрепляет наиболее привлекательные ценности либерализма. Например, в Манифесте либералов говорится, что «человек – это выдающееся и самое уникальное существо, наделенное силой независимого мышления и действия и способностью отличить правильное от неверного». Членство в этом Интернационале – это почетная привилегия, т.к. объединяет своих членов не по принципу экономических или прочих выгод, а по принципу единых взглядов на мир.

Левые партии делятся на несколько течений или разновидностей. Их можно разделить на партии буржуазно–рефор-
мистского типа, партии социал–демократические и коммунистические (рабочие) партии. Каждая из них имеет большую специфику, но в принципе их все можно отнести к левым партиям. Партии буржуазно–реформистские – это партии, которые недалеко стоят от центристских. Отличие у них лишь в том, что они прокламируют более активную роль государства в экономике и перераспределении благ. Они считают целесообразным национализировать какие–то сферы экономики или транспорта, т.е. они ближе к идеям социалистов, поэтому и считаются левыми партиями. Из наиболее известных партий данного типа можно назвать партию Индийский национальный конгресс или Институционно–революционную партию Мексики. Это достаточно известные и влиятельные партии, правда, от них часто отделяются какие–то группы (которые затем образуют самостоятельные партии), но это старейшие и уважаемые в мире партии.

Говоря о социал–демократических партиях, надо отметить, что это очень влиятельные партии, которые занимают больше места в современном мире, чем левые партии буржуазно–реформистского типа. Это партии, у истоков которых стояли такие известные деятели, как Карл Маркс, Фридрих Энгельс, потому что первыми социал–демократами они как раз и были. Первой социалистической организацией был коммунистический Интернационал. Затем, как известно, дороги первых социалистов разошлись. В начале XX века от социал–демократов отделилась самое левое крыло, которое потом образовало коммунистические партии в России, Германии и ряде других стран. Традиционное (правое) крыло социал–демократии без коммунистов успешно существует и по сей день.

Социалисты также имеют международное объединение, которое называется Социалистический Интернационал, или сокращенно Социнтерн.

Коммунистические левые партии (так сказать, «левые среди левых»), до недавнего времени, были достаточно влиятельной силой, объединялись в международном масштабе, имели свои печатные органы (журнал «Проблемы мира и социализма»). После распада СССР роль коммунистических и рабочих партий значительно снизилась, и это движение находится в серьезном кризисе, хотя в некоторых странах коммунистическое движение еще достаточно сильно. Из самых крупных партий данного направления можно назвать коммунистическую партию Китая, Японии, есть целых две коммунистических партии в Индии. Но все–таки кризис – это наиболее подходящее слово к определению состояния коммунистического движения в Европе, Латинской Америке, во многих странах Азии (за исключением названных).

Кроме названной классификации партий есть еще классификации партий сугубо научного толка. Например, ряд исследователей выделяют группу партий парламентско–электо-
рального происхождения (или парламентарные партии) и партии непарламентские (не рассчитывающие на участие в деятельности парламента). К первым относятся большинство партий Запада. Целью их создания является объединение граждан, объединяющихся для того, чтобы обеспечить выдвижение и избрание своего представителя, т.е. человека, чьи взгляды они разделяют в парламент или на какую–нибудь избираемую должность. Парламентские и непарламентские партии отличаются друг от друга и формами работы, и отношением их членов друг к другу. Партии парламентского типа – это, в основном, группа лидеров и просто избиратели, поддерживающие их. А непарламентские партии предполагают более четкое организационное единство, более строгие правила членства, функционирования внутри партии. В качестве примера парламентских партий чаще всего называют Республиканскую партию США, Демократическую партию США, Христианско–демократическую партию Италии (которая сейчас не существует). К партиям непарламентским – некоторые социал–демократические и коммунистические партии в силу их особого происхождения и более строгой организации.

Интересна классификация, которая приводится рядом ученых – это деление партий на правительственные и оппозиционные. По мнению многих западных ученых, правительственные партии – это партии, которые являются как бы вспомогательными механизмами государственных органов. Они, как правило, консервативного направления, а оппозиционными принято считать партии более радикального типа, партии, которые стремятся вытеснить правительство и занять его место. Деление на радикальные и консервативные можно считать достаточно условным, иногда партии в ряде стран меняются местами, и после итогов одних выборов правительственная партия внезапно становится оппозиционной и наоборот.

Есть разделение западных партий на партии идеологические и партии деловых интересов. Под идеологическими понимаются партии, которые имеют определенную идеологию, программы. Они могут ставить какие–то экономические или экологические цели, т.е. есть определенную сумму религиозных, философских и прочих установок, на которые и ориентируются граждане. Партии деловых интересов – не ставят во главе угла программы, а ориентируются, опять–таки, на определенных лидеров, на лозунги, а не программы. Это более персонифицированные партии, ставящие конкретные сиюминутные цели.

Некоторые партии делятся еще по их основному социальному составу. Если большинство их членов – рабочие, то это рабочие партии. Если большинство составляют фермеры или представители крестьян – это будут аграрные, сельскохозяйственные партии. Если партия, скажем, аграрная, то не обязательно, что в ней только фермеры. Такие партии принимают любых граждан, сочувствующих целям и задачам. Но направленность и основной состав определяет такую партию по социальной принадлежности членов. Так лейбористская партия Великобритании на 80% состоит из рабочих, и ее название вполне соответствует составу. В советские времена самым популярным было деление на партии крупной буржуазии, средней и мелкой буржуазии. Сейчас говорить о крупной, средней, мелкой буржуазии, конечно, можно, но это такой незначительный процент населения, что именовать какую–то партию партией крупного капитала, или мелкой буржуазии, если этой буржуазии в партии 0,5%, а большинство – рабочие и служащие и т.д., то можно только с очень большой степенью условности. Такое деление «вышло из моды».

Есть деление партий на элитарные и популистские партии. Элитарные партии очень небольшие, своеобразные, с какими–то экстравагантными программными целями, а популистские могут быть в какой–то момент очень большими, на какой–то момент включать по нескольку тысяч. Популизм – вещь приходящая, такие партии как возникают, так и исчезают.

Выделяют партии с индивидуальным членством, с коллективным членством, есть партии, членами которых считаются все избиратели, голосующие за эту партию.

Важный критерий для классификации – критерий отношения к религии. По этому признаку выделяют партии клерикального типа и партии конфессионального типа.

В последнее время стали выделять партии, основанные по признаку пола. Речь идет о женских партиях. Женские партии есть в Бельгии, Исландии и некоторых других странах.

Выделяют группу партий, которые объединяют сторонников охраны и защиты природы. Это экологические партии, или партии «зеленых». Такие партии особенно влиятельные и сильны в странах Западной Европы – ФРГ, Голландии, Австрии, Франции.

Совершенно особое место занимают, так называемые, национальные партии. Они существуют в тех странах, где есть достаточно крупные национальные общности (этнические общности), которые как–то отличаются от основной массы населения, либо все население состоит из 2–3 крупных этнических групп. Такие партии есть в Великобритании: это Шотландская национальная партия и Уэльская националистическая партия. В Финляндии есть Шведская народная партия. Очень известна франкоязычная партия в канадской провинции Квебек. Она так и называется – партия Квебека и объединяет, так называемых, франкофонов. Национальные партии – очень своеобразная группа партий. В некоторых странах они являются обычным элементом политической системы (как, например, в Финляндии шведская народная партия – самая нормальная, без всякого экстремизма), а в некоторых – партии с определенной долей политического экстремизма.

Наконец, есть группа партий, которые можно назвать экзотическими партиями. Среди них – партии любителей пива, как в некоторых странах Восточной Европы, или, например, либертарианская партия, партия сухого закона. Эти партии нельзя представить как какое–то массовое политическое течение, но они есть, они влияют на политический процесс и иногда попадают в парламент. Например, либертарианцы, это группа, которая защищает интересы сексуальных меньшинств, проституток, таких людей, которые, по мнению либертарианцев, подвергаются унижениям и дискриминации в государстве.

Есть еще редкая группа партий – это региональные партии, которые, в отличие от национальных или клерикальных, объединяют не представителей какой–то религии или этнической группы, а жителей отдельного региона, которые сознают свою некую особость, свой особый статус.

Лекция 10. Партийные системы

Основные понятия:

многопартийная система; многопартийная система без доминирующей партии; многопартийная система с доминирующей партией; блоковая модель; двухпартийная система; однопартийная система.

Страны делятся на группы в зависимости от того, сколько там партий, как они действуют, как соотносятся друг с другом, и с государством. Принято считать, что идеальным является состояние, когда в государстве много партий и все они активно участвуют в политической жизни, т.е. многопартийное состояние или многопартийная система.

В науке называют и другие возможные ситуации. Кроме многопартийной системы называются еще двухпартийная система, существует однопартийная система, есть ряд государств вообще без партий.

Многопартийная система в большинстве высокоразвитых стран Запада, Азии, Латинской Америки сложилась постепенно и в настоящее время представляет собой самое распространенное явление. Многопартийность вырастала и вырастает из противоречивых интересов различных слоев населения, из неоднородного и пестрого национального состава стран, из социальных противоречивых интересов и т.д. В целом, многопартийность дает возможность разным социальным группам и их представителям бороться за влияние на государственные органы, направлять туда своих представителей и этим добиваться своих целей. То есть в таком многоголосном хоре у каждого может быть свое место.

Есть ли оптимальное число партий, которое считается наиболее демократичным? Об этом можно говорить со значительной степенью условности. Полагают, что, если в государстве есть 5, 6, 8 партий, то эти партии, влияя друг на друга, образуя разные коалиции и союзы, сменяя друг друга, могут обеспечить политический плюрализм, реальную демократию. Для большинства стран Европы как раз характерно наличие 7–8 партий в каждой отдельно взятой стране. Например, во Франции можно насчитать свыше десятка более–менее влиятельных политических партий. Две наиболее влиятельные партии во Франции – это Социалистическая партия Франции, и Объединение в поддержку республики (партия, созданная Де Голлем). Это две наиболее влиятельные партии во Франции. Представитель Социалистической партии Миттеран 14 лет был президентом, а теперь его сменил Жак Ширак, представитель партии ОПР. Кроме этих двух крупнейших партий во Франции есть и ряд других. Так до сих пор достаточно популярна Французская коммунистическая партия, есть партия суперправого типа «Национальный фронт», во главе с Жаном–Мари Ле Пеном, есть партии крестьянские (Национальный центр независимых и крестьян), есть центристские партии («Центр, демократия, прогресс»), партия зеленых, Республиканская партия радикалов и радикал–социалистов, партия Независимых республиканцев (ее лидер – знаменитый в недавнем прошлом политик Валери Жискар Д’Эстен). Есть, кроме социалистической партии, Объединенная социалистическая партия. Партия демократического центра и т.д.

Довольно пестрый спектр партий в Италии; 8 активных партий – в Нидерландах; 4 сильные партии в ФРГ и т.д.

Многопартийная система имеет свои разновидности. Чаще всего, называют три из них:

1.  многопартийная система без доминирующей партии (3–4 партии примерно одинаковые по численности и по поддержке избирателями). Они равномерно набирают по 20–30% голосов и, чтобы образовать правительство, вынуждены объединяться в коалиции (Италии, Голландия, и др.);
2.  
   многопартийная система с доминирующей партией. Это довольно любопытный вариант, он более 40 лет существовал в Японии. Там имеется около полудюжины активных партий, но одна из них все время доминировала, т.к. имела стабильно более половины голосов избирателей. Это Либерально–демократичес-
   кая партия Японии. Последние несколько лет ситуация изменилась, потому что Либерально–демократическая партия рассыпалась на несколько партий, и модель многопартийной системы с доминирующей партией превратилась в многопартийную систему без доминирующей партии;
3.  третья модель многопартийной системы – блоковая модель. Она означает такую ситуацию, когда существует многопартийная система с множеством партий, которые объединяются в избирательные блоки, чтобы набрать большее число голосов. Блоковая модель много лет существует во Франции, поскольку до победы на выборах все полтора десятка партий объединяются в три–четыре блока.

Двухпартийная система – это достаточно условный термин, потому что двухпартийная система не закрепляется специально в каком–то законе или конституции, а складывается непроизвольно. Это такая система, когда при формальной многопартийности две ведущие партии, попеременно сменяя друг друга, монополизируют власть. То есть одна партия уступает место только другой, не допуская какую–либо третью, четвертую и т.д. Двухпартийная система первоначально сложилась в Великобритании, где еще в XVIII веке были две партии «виги» и «тори». «Тори» представляли интересы аристократии, а «виги» – средний класс. То завоевывая, то теряя доверие монарха, они то возглавляли правительство, то лишались его и уходили в оппозицию. Эта система оказалась особенно удобной, так как не затрагивала важнейших государственных устоев, позволяя менять отдельных политиков. Сейчас классическая двухпартийная схема существует в США – республиканцы и демократы попеременно сменяют друг друга. Там сложилась оптимальная ситуация (с точки зрения стабильности режима), т.к. одна партия представлена президентом, а вторая имеет большинство в парламенте. Таким образом, президент и конгресс все время держат друг друга в напряжении, что оказывается полезным для государства.

Однопартийная система – состояние ненормальное. Однопартиная система – это бессмыслица, ведь партия – это часть чего–то. А система должна иметь несколько элементов, т.к. одна часть без другой части не составит единого целого. Однопартийные системы появляются, как правило, после военных переворотов, революций, когда какая–то правящая группа (хунта) запрещает, разгоняет все партии и образует исключительно для себя какую–то придворную партию. Есть правда случай, когда с какими–то оговорками допускается принцип однопартийности (это даже не партия в чистом виде, а некий фронт, группа партий, выступающих как единое целое). Примером служит период борьбы колониальных народов за независимость, когда партии объединялись, к примеру, во Фронт национального освобождения (Алжир).

Состояние беспартийности

В ряде стран существует положение, когда никаких партий нет. Это бывает в двух вариантах:

а) когда партий не было никогда (общество в данной стране не достигло такой степени поляризации, чтобы создавать партии);

б) второй вариант, когда партии запрещены в результате насилия.

В настоящее время есть около 20 стран, в которых не имеется партий. Некоторые из них никогда не будут иметь партий. Например, княжество Бутан – там просто нет политико–социальных предпосылок для создания партии. У государства Ватикан, мы думаем, также никогда партий не будет, потому что это государство очень своеобразно. В таких государствах, как Гана, Гвинея, Иордания партии были, но теперь они запрещены. А в Катаре и Кувейте говорить о создании партий пока преждевременно. Ливия, Мавритания, Мальдивы, Нигер, Нигерия, Оман – это те страны, в которых или не было партий, или как только они появились, как их запретили. К этим странам можно добавить такие государства, как Саудовская Аравия, Экваториальная Гвинея, Объединенные Арабские Эмираты – это страны, в которых партий не было никогда.

Государства, где существует или до недавнего времени существовала однопартийная система – это Заир, Кения, Конго, Кот Д’Ивуар и т.д. Говорить о какой–то демократии в этих странах не приходится.

Там партии представляют сторонников правящего режима, иногда вступающих в «партию», чтобы не потерять место на государственной службе, а иногда просто включенных в такую партию, т.к. неучастие в ней означало бы явную нелояльность к режиму, проявление политической демонстрации и т.д., результатом чего могли быть либо превентивный арест, либо уход в партизаны.

Своеобразным феноменом была ситуация в Гвинее. Много лет там существовала партия с весьма незамысловатым названием – Партия государства Гвинея. Туда входили все государственные служащие, «прогрессивные» предприниматели и бизнесмены, военнослужащие и т.д. Кроме того, имелось женское отделение партии, молодежное отделение, детский филиал. Это очень характерный пример однопартийной системы. Он настолько характерен, что в западных источниках Гвинея называлась в числе стран без партий.

Контрольные вопросы к теме №5

1.  Классификация политических партий.
2.  Признаки и отличительные черты партий.
3.  Понятие политической партии.
4.  Как возникают политические партии?
5.  Как статус партии закрепляется в конституциях?
6.  Какие аспекты деятельности партии регулируются законами?
7.  Классификации партий.
8.  Партии консервативного типа.
9.  Партии центристского типа.
10.  Левые партии.
11.  Понятие оппозиционных партий и их место в политической системе высокоразвитых стран.
12.  Понятие клерикальных и конфессиональных партий.
13.  Виды партийных систем.
14.  Где и почему существуют государства с однопартийной системой и государства без партии?

ТЕМА 6. ЗАРУБЕЖНЫЕ СОЮЗЫ И АССОЦИАЦИИ КАК ЭЛЕМЕНТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ

Лекция 11. Союзы и ассоциации зарубежных стран

Основные понятия:

общественные организации; главные признаки общественных организаций; советский опыт; схема американских союзов; союзы предпринимателей.

Понятие «общественные организации», которое привычно для нашей литературы и практики, практически отсутствует или редко применяются в иностранной правовой литературе и нормативных актах. За рубежом, чаще всего, применяются термины «союзы», «ассоциации», «объединения» и т.д. По сути дела, речь идет об одном и том же: то, что у нас называется общественными организациями, в США, Великобритании называется союзами, ассоциациями, объединениями граждан.

В отечественной литературе под общественными организациями понимаются добровольные формирования граждан, которые создаются в результате их свободного волеизъявления с целью выражения коллективных интересов и решения общественных вопросов и проблем. Западные определения союзов, ассоциаций сводятся к тому, что их просто называют: правительственные организации (non–government organization или NGO). Главные признаки общественных организаций, о которых говорится в настоящей главе, определяются как: негосударственность и неприбыльность. Эти два признака берутся как критерий, как разграничение с остальными возможными объединениями граждан. Если государственное – значит, правительственное или связанное с каким–то государственным учреждением. Если прибыльное – то это сфера бизнеса.

Таким образом, принято считать, что есть три основных типа объединения граждан: государственные организации (органы власти, управления и т.д.), прибыльные организации (фирмы, предприятия) и все остальные (не государственные и не прибыльные) – общественные организации граждан.

Помимо двух главных признаков общественных организаций (негосударственность и неприбыльность), часто называют третий элемент – добровольность объединения членов. К этим двум элементам, которые по–английски звучат как Non–government и Non–profit, добавляют еще слово Voluntary (добровольность). В соединении этих трех элементов образуется то, что мы называем общественные организации, а в соответствии с западной терминологией – союзы и ассоциации.

Право и возможность граждан образовывать общественные формирования закрепляется рядом конституций. Например, статья 22 Конституции Испании говорит о том, что признается право на создание ассоциаций. Здесь имеются в виду общественные организации, которые могут удовлетворять различные интересы граждан. Та же Конституция Испании отдельно закрепляет право граждан на образование политических партий и право на деятельность профсоюзов. Однако ассоциации выделены, поскольку партии и профсоюзы стоят особняком (это наиболее значительные общественные формирования), а все остальные называются ассоциациями. Предполагается, что граждане, для удовлетворения своих интересов, могут образовывать такие организации.

Очень четко формулирует право граждан на объединение в общественные формирования Конституция Греции 1975 года. В статье 12 этой конституции сказано, что греческие граждане имеют право образовывать союзы и объединения, не имеющие цели извлечения прибыли, соблюдая при этом законы государства. Для осуществления этого права законы не предусматривают какого–то предварительного разрешения. То есть, установлен регистрационный порядок образования союзов, а не разрешительный (как и в ряде других стран).

Короче всего, эти организации можно было бы назвать неполитическими организациями граждан. Однако надо сказать, что эти неполитические организации активно участвуют и в политической жизни. Их главное отличие от политических организаций в том, что их основные задачи и ориентиры основаны на других проблемах. Это могут быть организации, которые добиваются экономических, просветительских, культурных и других целей, а политические средства и методы они используют для достижения этих основных (уставных) целей.

Наш советский опыт описания и классификаций общественных организаций, союзов и ассоциаций достаточно велик. В литературе приводились разные классификации. Чаще всего, приводилась следующая:

1. Массовые организации трудящихся. К их числу относились профессиональные союзы, комсомол, кооперация, ДОСААФ;

2. Органы общественной самодеятельности. Это были домовые, уличные, квартальные комитеты, товарищеские суды, добровольные народные дружины и т.д.

Были и более подробные попытки классификации. Они включали не только массовые организации и органы самодеятельности, но делили общественные организации по кругу их деятельности.

Профсоюзы в подобных классификациях всегда стояли особняком. Их часто называли самой массовой организацией трудящихся, «школой коммунизма» и т.д. Подобной «школой коммунизма» для молодежи был ВЛКСМ. Это была хотя и общественная организация, но с явно выраженным политическим оттенком. Также особняком стояла кооперация.

Помимо вышеназванного, отдельно выделялись женские организации, организации в сфере культуры, творческие союзы, Всесоюзное общество «Знание». Все эти организации образовывали четкую структуру, присущую социалистическому государству.

Организаций подобного рода, которые реально объединяли бы всю страну (исключая альтернативные организации), в западных (высокоразвитых) странах практически не имеется. Трудно представить всеамериканскую молодежную организацию типа Комсомола в США, какие–то добровольные общества, объединяющие всех французских писателей, испанских артистов, голландских художников. На Западе не принято объединять всех и вся под одни знамена. Существуют и творческие объединения, и молодежные, и женские, но они не включают граждан в масштабах всей страны. Они могут объединить жителей одного региона, города, но такой централизации, как была в СССР, в странах развитой демократии не отмечается.

Мы полагаем, что наиболее развитая сеть и количество союзов и ассоциаций образовалась в США. Их там насчитывается около 20 000. Есть обширные энциклопедии, посвященные этим общественным формированиям. В некоторых из них приводится не менее 17 групп союзов и ассоциаций, которые включают в себя множество подвидов.

Примерный перечень, типичная схема американских союзов и ассоциаций выглядит примерно так: на первое место выносятся организации промышленников, организации торговцев и профсоюзные (профессиональные). Речь идет о том, что все эти союзы не носят коммерческого характера, они не предназначены для извлечения прибыли. Главная их задача – универсальная и специализированная защита интересов их членов, координация работы, представление их интересов в других организациях. То есть, это организации, объединяющие реальных конкурентов и противников в сфере бизнеса, которые здесь выступают как одно целое. Организации, обычно конкурирующие между собой, объединяются в общую гильдию, ассоциацию, союз и вместе отстаивают свои интересы в борьбе с конкурентами из другой страны, с государственными чиновниками и т.д.

Отдельно выделяется группа организаций в области сельского хозяйства и сельского производства. Она включает как производителей сельскохозяйственной продукции, так и переработчиков, и тех, кто занимается исследованием в этой сфере – т.е. всех, кто связан с сельским хозяйством.

Третья группа союзов и ассоциаций (которая выделяется по американским традициям) – это группа, которая называется правовые, проправительственные и организации военного типа. Мы полагаем, что их также можно было бы подразделить на отдельные группы по степени прикосновенности к государству, к законам, государственным структурам. Они включают такие объединения, как союзы городов, объединения по защите окружающей среды вокруг городов и поселений, ассоциации изучения развития городского хозяйства. Это такие организации, создаваемые для изучения федерального законодательства, в помощь местным государственным органам; организации, связанные с полицией, с налогами, планированием и т.д.

Важное отдельное место, привычное нам, занимает четвертая группа – научные, инженерные и технические организации. Они включают организации по самым разным направлениям, начиная с буквы «А»: архитектура, астрономия и далее по всем буквам алфавита. Это объединения граждан, занимающихся какой–либо из этих сфер, которые не могут носить прибыльного характера. Это объединения профессионалов в данной сфере.

Пятое место занимают образовательные организации, которые включают организации, связанные со школьным, дошкольным, внешкольным, послешкольным образованием. Например, организация альтернативного образования, организация иностранных студентов, организация абитуриентов, организации аспирантов, организации взрослых людей, получающих образование. В США есть организации черных студентов, иностранных студентов, женские студенческие организации. Независимые колледжи...

Шестая группа – культурные организации. Их также большое множество, и включают они объединения художников, артистов, писателей, собирателей книг, композиторов, танцоров, фольклористов, историков. Есть объединения, занимающихся эсперанто, экзотическими видами искусства (например, индейского искусства), организации библиотекарей, музейных работников, философов, поэтов, деятелей театра и т.д.

Очень важное место занимают организации социальной помощи. Это, может быть, наиболее активные группы организаций. Туда входят организации, борющиеся против алкоголизма, организации, занимающиеся помощью лицам, вышедшим из мест лишения свободы. Это также организации, борющиеся против злоупотребления наркотиками, организации помощи безработным, организации помощи семейной жизни (женщин, которых бьют мужья, отцов, которым не дают видеться с детьми и т.д.), помощи сексуальным меньшинствам, эмигрантам, организации планирования семьи, помощи лицам, склонным к самоубийству. Эти организации могут называться благотворительными или организациями социальной помощи. Они оказывают моральную и материальную поддержку, образуют специальные приюты, но никогда не могут извлекать прибыль, а если и получают ее, то должны использовать эти доходы на совершенствование своей деятельности.

Очень большая группа организаций – восьмая группа – организации медицинского и оздоровительного характера. Они включают борцов с различными серьезными заболеваниями (например, организации, борющиеся с раком, с сердечно–сосудистыми заболеваниями). Эти организации ставят себе целью: помощь людям, сбор денег на исследования. Есть организации профессионального типа, объединяющих медиков определенной сферы (терапевтов, дерматологов, радиологов). Здесь же есть организации специального типа (ветеринарной науки, поддержки донорской службы, работников больниц, профессиональной медицины).

Девятая группа – организации помощи публичной службе. Это организации защиты гражданских прав, развития городов и районов, организации потребителей, организации помощи свободному предпринимательству, прав человека, международных отношений, движения борьбы за мир. Как ни странно, сюда же американцы включают политические партии. Иначе говоря, политические партии, по мнению американских политологов и государствоведов, это группа общественных организаций. Сюда же включаются организации помощи органам ООН, организации помощи беженцам и т.д.

Важное место занимает группа национальных (этнических) организаций – греческая община, армянская, украинская и т.д. за рубежом. Сюда же входят так называемые братские организации и организации иностранных интересов.

Одиннадцатая группа – религиозные организации. Здесь могут иметься в виду как непосредственно конфессии, т.к. они не выделяются в отдельную группу, так и организации, связанные с этими конфессиями, которые поддерживают их, защищают, изучают религиозные течения, проповедуемые конфессиями. Например, Организация религиозных реформ, экуменические организации, группы, объединяющие миссионеров, организации спиритуалистов, католиков, евангелистов. Но, прежде всего, это организации светских людей, а не профессиональных служителей культа, это как бы вспомогательные отряды конфессий.

Важное место занимают ветеранские и патриотические организации. Сюда же включают и генеалогические организации (изучение государственной символики). Ветеранские организации включают ветеранов войны, и отставных офицеров, и патриотические организации содействия армии, авиации и флоту (такие организации есть, практически, в каждой стране).

Может быть, наименее связанная с политикой группа объединений – организации хобби и увлечений. Они включают множество различных хобби и увлечений: от таких солидных и повсеместно распространенных организаций как радиолюбителей, коллекционеров, садоводов, любителей вкусно готовить, нумизматов, любителей животных, до таких довольно экзотических, как любителей воздухоплавания на воздушных шарах.

Всегда представлялось, что нумизматы и филателисты – абсолютно беспартийные организации и не могут быть связаны с политикой. Однако же советская практика знает любопытный пример: когда формировалось представительство на съезд Советов СССР, то представительство было предусмотрено от всех Всесоюзных общественных организаций. И поскольку общество филателистов было всесоюзным, то по странной причуде закона о выборах глава общества филателистов СССР – известный космонавт Горбатко – был представлен на съезде в качестве полноправного делегата.

Более известными и популярными являются любительские атлетические спортивные организации. Они включают самые различные объединения: любительский спорт – стрельба из лука, баскетбол, бокс, хоккей, включая спортивную ловлю рыбы, гольф, поло, бридж.

Наряду с союзами предпринимателей, пятнадцатой строкой выделены ассоциации и федерации профессиональных союзов. Это не отдельные профессиональные союзы, а объединения профессиональных союзов («объединение объединений»). В тех же США такие крупные союзы – очень влиятельная сила, о которой речь пойдет ниже.

Отдельно, шестнадцатым пунктом, стоят торговые палаты. Это объединения торговцев. Они сами ничего не продают, а регулируют торговлю, обобщают передовой опыт, общаются с заграничными коллегами. Такие организации могут быть национальными, двусторонними и международными (многосторонними, интернациональными).

Самая необычная – по названию – группа общественных организаций, которую американцы называют организацией греческих букв. Перевод очень прост – это студенческие организации престижных университетов и вузов. По традиции такие организации имеют в своем названии 2–3 греческие буквы (например, «фи», «бета», «каппа»; «ипсилон»). По этим буквам и называют студенческие организации.

Кроме семнадцати основных, американцы выделили и восемнадцатую группу – организации, которые стоят особняком. Такие организации либо точно не определяют свои программы, но примыкают к общественным организациям, либо это организации, которые не имеют точного адреса – т.е. все остальные. В любом случае подчеркивается, что для того, чтобы попасть в эту группу союзов и ассоциаций, необходимо, чтобы в названии или деятельности они подчеркивали свой добровольческий и неприбыльный характер. Хотя американцы иногда включают сюда даже некие необычные государственные или связанные с государством организации.

Естественно, в числе самых влиятельных организаций находятся союзы предпринимателей. В числе наиболее известных – Национальная федерация независимого бизнеса. В ней свыше
560 тыс. членов. В штате этой организации 120 человек, организована она была в 1964 году. Есть отдельная американская ассоциация женщин–бизнесменов, в ней 100 тыс. членов, в штате
65 человек, местных отделений – 1600. Есть множество организаций, которые объединяют промышленников и бизнесменов какой–то отдельной отрасли. Например, Американская ассоциация производителей мяса, Алюминиевая ассоциация. Таких ассоциаций великое множество – примерно 2000 организаций такого типа есть только в США.

Самые знаменитые ассоциации предпринимателей Америки следующие: Национальная Ассоциация Промышленности, Торговая Палата США. Известно несколько десятков ассоциаций банкиров, несколько сот организаций по отраслям промышленности, сельскохозяйственные ассоциации, которые чаще всего объединяются на смешанной основе (Национальный институт яблок, Национальная ассоциация говядины). Очень влиятельны ассоциации в сфере средств массовой информации (рекламы, радио, телевидения, печати).

Важная группа – ассоциации в области науки управления. Поскольку, наука управления – это сфера деятельности, которая имеет отношение не только к управлению сельским хозяйством или производством, но и к управлению государственным процессом. Применяются приемы и методы менеджмента и в бизнесе, и в политике.

Серьезное место занимают фонды миллионеров. Наиболее известны фонды Рокфеллера, Форда, Дюпона. Это наиболее известные и старые фонды. Фонд Рокфеллера был образован в 1913 году. Вообще, главная идея фондов – сбор деньги на благотворительные цели. Первоначальным же мотивом для образования этих фондов было укрытие или отстранение денег от налогов. Поскольку перевод денег на благотворительные цели не облагался и не облагается налогом, миллионеры, создатели этих фондов, считали целесообразным не выплачивать огромные суммы просто в бюджет, а образовывать свои фонды и делать добрые дела от своего имени, а не от имени государства.

В настоящее время при различных фондах существуют научно–исследовательские центры, институты политических исследований, институты в области здравоохранения, медицины, техники. Важную роль в политической сфере играют научно–исследовательские организации при этих фондах. Они занимаются изучением государственно–правовой практики, проводят социологические опросы. Их влияние в общественной жизни велико. Например, ежегодная научная конференция одного из институтов при фонде Рокфеллера «открыла» и «рекомендовала» для Америки такого кандидата в президенты, как Джимми Картер. Это было сложное время в Америке (после Уотергейтского скандала были подорваны устои государственного механизма, и опорочены важнейшие институты власти), поэтому понадобился безупречный кандидат, который подходил бы для широкой публики по всем параметрам. Фонд Рокфеллера поставил цель найти такого человека, и вот Джимми Картер – почти никому неизвестный губернатор штата Джорджия – очень быстро стал известным и популярным человеком, а в конце того же года, когда его «открыли», стал президентом.

Союзы и ассоциации имеют много общего с политическими партиями. И те другие – группа людей. И те и другие имеют свои уставы, правила поведения, свою этику, свои издания и т.д. Многие формы работы у них схожи, иногда можно легко перепутать – где общественная организация, ассоциация, а где – партия (тем более, что в некоторых странах их и не различают). Главное отличие между союзами и ассоциациями и политическими партиями в том, что союзы и ассоциации – это не политические организации. У них есть основная цель (ее называют уставной целью), которой и посвящается их деятельность. Когда союзы и ассоциации принимают участие в политической жизни, то это участие в политике – это деятельность номер два. Иначе говоря, участие в политической жизни связано с деятельностью основной. Скажем, профессиональные союзы, прежде всего, защищают экономические интересы рабочих, служащих и других своих членов, предпринимательские союзы – также защищают экономические, моральные и иные интересы предпринимателей и бизнесменов. Но для того, чтобы это делать лучше, эти союзы участвуют в политической жизни. Формы участия различные, чаще всего, они, так сказать, лежат на поверхности. Как правило, это моральная или материальная (иногда моральная и материальная) поддержка политических партий либо политических деятелей. Такая поддержка в демократических государствах ведется открыто и цивилизованными способами.

Лекция 12. Профессиональные союзы, религиознын организации

Основные понятия:

профессиональные союзы; религиозные конфессии и общины; конфессия; община; модели взаимоотношений государства и религиозных объединений; общественные организации конфессионального (клерикального) типа.

Профессиональные союзы и их лидеры за рубежом могут открыто заявлять о поддержке того или иного кандидата на должность президента, или на другую выборную должность (кандидата в верхнюю палату парламента, в нижнюю палату). Эта поддержка может выражаться в призыве к своим членам голосовать за того или иного кандидата, поддержка может выражаться в виде денежных перечислений на избирательный счет того или иного кандидата. Естественно, поддерживая того или иного кандидата, союзы и ассоциации ждут каких–то ответных шагов. Такие отношения могут даже регулироваться правовыми актами. Например, в некоторых случаях заключаются договоры, или пишутся протоколы, согласно которым профессиональный союз морально или материально поддерживает кандидата или партию, который (которая), в свою очередь, в случае избрания, обещает поддерживать или не поддерживать некий проект, или внести поправки в законопроект в пользу этих граждан. На первый взгляд это кажется какой–то не совсем нормальной сделкой, а с другой стороны, это вполне допустимые отношения, при которых люди не прячут свои интересы, а открыто их выражают. И даже материальная поддержка оформляется вполне законно, когда деньги с одного счета переводятся на другой и используются вполне по назначению. То есть, кандидат, которого поддерживают союзы и ассоциации, может расходовать эти деньги на печатание плакатов, выступления по телевидению и т.д. Данные вопросы регулируются специальным законодательством.

Некоторые общественные организации могут входить в политические партии в качестве коллективных членов. Например, в лейбористскую партию Великобритании, помимо индивидуальных членов, входят еще десятки коллективных членов – различные профессиональные союзы и другие общественные организации. Таким образом, общественные организации вовлекают своих членов в политику. Членство в профсоюзах необязательно, и человек, зная о политической ориентации профсоюза, может и не вступать в этот профсоюз, а выбрать какой–то другой. Иначе говоря, можно не участвовать в политике непосредственно (не вступать в партию, не ходить на собрания и т.д.), а делать это опосредованно через свой профсоюз. Зная ориентацию своего профсоюза, поддерживая его основные идеи, человек, естественно, поддерживает тем самым политику той партии, коллективным членом которой является его профсоюз.

Упоминается такой способ участия союзов и ассоциаций в политической жизни, как идеологическое воздействие на граждан. Та или иная общественная организация, кроме главных целей и задач, имеет также свои предпочтения, политические приоритеты, о которых может заявлять в своих изданиях (газетах, бюллетенях). Таким образом, она влияет на политическую жизнь государства, на политический выбор граждан, которые являются членами это общественной организации или просто следят за политикой.

В некоторых случаях государство прямо заинтересовано в деятельности ряда общественных организаций. В ряде высокоразвитых стран эти общественные организации поддерживаются государством, могут даже создаваться некоторые координационные структуры для связи с общественными организациями. Например, 1983 году во Французской республике был создан Национальный совет ассоциативной жизни, который выступал в качестве связующего звена в отношениях между общественными организациями и государственными органами. Этот совет мог обращаться к правительству с определенными рекомендациями по поводу развития общественной жизни.

В странах, ориентированных на более активное социальное регулирование, или в странах так называемого «реального социализма», были специальные структуры, которые создавали общественные организации и поддерживали их. Это особое свойство «социально–ориентированных» государств, поскольку они использовали и используют общественные структуры в своих государственных целях. Поскольку эти общественные организации создаются государством, то они как бы вспомогательные структуры государства, и говорить об их самостоятельности можно с определенной долей условности. Это как бы полугосударственные–полуобщественные структуры. Они особенно характерны для КНДР, Кубы, Вьетнама, Лаоса, ряда африканских стран.

В некоторых случаях общественные организации, не будучи созданы государством, являясь самостоятельными структурами, все–таки выступают в качестве организации по помощи государственным органам, по дополнению их. Они сами (или по просьбе государственных органов) берут на себя функции помощи государству. Такие структуры, например, помогают государству собирать налоги, разъяснять необходимость неких важных мероприятий (борьбу за гигиену, необходимость прививок), участвуют в организации избирательных кампаний. Мы полагаем, что в данном случае нельзя упрекать государство в том, что оно воздействует на общественные структуры. Здесь, наоборот, общественные структуры «снизу» стараются помочь государству. В этом случае их задача и статус по–настоящему добровольный и общественный.

В тоталитарных государствах общественные организации часто выступают в роли ширмы, маскирующие недемократическую сущность данных государств. В таких условиях общественные организации являются фиктивными общественными организациями. В Румынии во времена диктатора Чаушеску его родственники этого возглавляли все общественные организации, существовавшие в стране (супруга возглавляла женскую организацию, сын – молодежную, брат – организацию содействия армии, авиации и флоту и т.д.). В таких условиях, когда существует тоталитарное государство, деятельность общественных организаций нереальна и фиктивна. Они выполняют функцию прикрытия.

Естественно, если в стране действует несколько сот или даже тысяч общественных союзов и ассоциаций, то в политической жизни участвуют далеко не все, лишь десятки. Если это Общество любителей животных, Общество помощи разведенным мужьям, Национальная ассоциация помощи толстым американцам и т.д., то эти люди заботятся, прежде всего, о самопомощи, об обмене опытом, о моральной поддержке и т.д.

Следует упомянуть об опосредованном влиянии таких организаций на политику. В чем его суть? Любой публичный поли-
тик – кандидат в президенты, депутат парламента и т.д. – обязательно учитывает интересы разных групп и слоев общества, а учитывать эти интересы проще всего, знакомясь с оформленными интересами, пожеланиями тех или иных групп населения. Союзы и ассоциации очень часто занимаются тем, что заявляют свои претензии к обществу, государству, согражданам, формулируют свои пожелания, в своих журналах, листовках, бюллетенях. Любой серьезный кандидат и его команда изучают эти пожелания и претензии, не дожидаясь прямого обращения к ним. В свои речи они стараются включить призывы к разным группам. Например, кандидат на выборную должность в США обязательно в свои выступления включит прямое или косвенное обращение к небелым избирателям, упомянет интересы женщин, подростков. Если в данном районе проживают избиратели латиноамериканского происхождения, то будут упомянуты и они.

В последнее время стало модно упоминать интересы сексуальных меньшинств. Например, президент Клинтон в свою первую избирательную кампанию неоднократно заявлял, что он поддержит права гомосексуалистов, к примеру, их право служить в американской (профессиональной) армии. Следовательно, союзы и ассоциации влияют на политический процесс уже самим фактом своего существования. Они влияют потому, что, желая добиться голосов избирателей, политики обращаются к избирателю не просто как к усредненной единице, а как к члену какой–то социальной группы: в зависимости от пола, возраста, увлечений, денежных доходов. А поскольку западное общество очень структурировано, каждый избиратель относит себя к той или иной группе (он входит в тот или иной союз), то он небезразличен к тому, что ему, как члену группы, говорят, и зачастую он сам выражает свои мысли от имени своей группы, своего союза. Поэтому, союзы и ассоциации – очень реальный и мощный рычаг воздействия на политику.

* * *

Религиозные конфессии и общины, которые представляют собой отделения крупнейших мировых религий (христианство, ислам, буддизм, иудаизм) – мощный фактор влияния на сознание людей, на их поведение, на их взгляды на мир и на политику. Мировые религии влияли на сознание, на поведение людей, на политику многие сотни лет. Конечно, сейчас такого влияния, как, скажем, в средние века, уже нет. Однако влияние религии зависит от многих факторов. Христианские церкви, как правило, не участвуют в политической жизни. Ислам же в ряде стран – самая активная политическая сила. Ряд стран имеют несколько влиятельных религиозных конфессий. Некоторые страны имеют одну господствующую религию. Естественно, в соответствии с этими факторами роль религиозных общин различна: в странах монорелигиозных это влияние велико или очень велико, а в странах полирелигиозных оно значительно меньше.

Современная западная модель взаимоотношений государства и религии сводится к тому, что государство и религия не вмешиваются в дела друг друга. Например, статья 7 Конституции Италии говорит о том, что государство и католическая церковь независимы и суверенны в принадлежащей каждой из них сфере. Конституция устанавливает, что их отношения определяются специальными Латеранскими договорами, и данные договоры могут изменять и регулировать эти отношения без пересмотра конституции. Суверенитет государства и религии характерен для стран Запада.

В исламских странах, где господствует мусульманская религия, зачастую религиозные объединения и государство переплетаются. Например, король Саудовской Аравии, являясь главой светской власти, одновременно возглавляет религиозную конфессию своей страны. В Иране есть такое понятие – духовный лидер (факих) страны. Им несколько лет был знаменитый аятолла Хомейни. В настоящее время его приемником является другой священнослужитель. С одной стороны, такое тесное переплетение религиозных объединений и государства трудно считать естественным явлением. С другой стороны, могут существовать разные модели взаимоотношений религии и государства, и, с западной точки зрения, не следует оценивать непривычные нам отношения.

Кроме того, в некоторых высокоразвитых странах Запада с вековыми демократическими традициями можно встретить государственные институты и обычаи, сохранившиеся со времен феодализма. Глава государства Соединенное королевство Великобритании и Северной Ирландии королева Елизавета II, как и ее предшественники, формально является главой англиканской церкви. А это, как говорится, не Азия, не Аравийская пустыня...

Некоторые страны с очень пестрой и многоконфессиональной структурой специально закрепляют в Конституциях и законах отношения между конфессиями и конфессиями и государством.

Наиболее очевидным примером служит ближневосточное государство Ливан. История государства Ливан очень своеобразна: это было то место, куда сбегались и прятались лица, преследовавшиеся за религиозные убеждения из других регионов данной части света – различные сектанты и религиозные диссиденты. Таким образом, на очень небольшом пятачке собрались представители двух десятков религий. Для того чтобы не ссориться, в 1943 году они приняли специальный закон – Национальный
пакт – по которому, как они полагали, справедливо распределили возможные должности в государстве. Свыше половины мест в парламенте были отданы христианам–маронитам, сорок пять мест – мусульманам. Премьер–министром, по их нормам, может быть только мусульманин–суннит, Председателем парламента – мусульманин–шиит, Президентом – христианин–маронит и т.д. Поскольку в Ливане около полутора десятков религиозных общин, представляющих собой разные ответвления христианства, ислама и других мировых религий, то раз и навсегда решить эти вопросы не удалось. Кроме того, причиной возникших споров явилось изменение демографической ситуации. Казалось, все было предусмотрено, были подробнейшие правила занятия государственных должностей. Но возник конфликт между общинами, и вспыхнула гражданская война, которая длилась примерно 15 лет. Принудительное распределение должностей приводило к тому, что влиятельную должность мог занимать недостаточно компетентный человек, лишь потому, что был представителем какой–то определенной общины.

Следует отметить разницу между понятиями конфессия и религиозная община. Конфессия – религиозная структура, которая четко оформлена, имеет определенную иерархию, руководящие органы, свои догматы, священные книги, построена по определенной схеме. Община включает в себя, кроме профессиональных священнослужителей, еще и прихожан (т.е. людей, которые исповедуют данную религию, поклоняются одним святыням, поддерживают свою церковь материально, но не являются профессиональными священнослужителями). Община – это священнослужители плюс прихожане. Интересная особенность того же Ливана в том, что там переплелись понятия конфессия, община, и даже политическая партия. Например, политические партии в Ливане практически объединяют сторонников одной религиозной общины, одной этнической группы. Такая экзотическая религия как ливанские друзы имеет свою партию (Национально–прогрессивную партию), возглавляет эту партию племенной вождь, он же одновременно возглавляет и религиозную конфессию и общину. Там полное совпадение в одном лице религиозного авторитета, национального лидера и политического руководителя. Кроме друзов, нечто похожее есть и в других религиозных общинах Ливана (марониты имеют свою политическую партию и т.д.). Может быть именно то, что политика и религия так тесно там переплетались, что это поспособствовало конфликту, гражданской войне, т.к. политические споры перешли на сферу религиозных проблем, потом на экономические проблемы, а в сочетании с южным темпераментом и подстрекательством соседей и создало «гремучую смесь».

Существует несколько моделей взаимоотношений государства и религиозных объединений. Очевидно, что самая нормальная и естественная та, что была названа выше – взаимный нейтралитет и невмешательство в дела друг друга. Может быть еще лучше – невмешательство и взаимная помощь. Например, в армии есть институт полковых или дивизионных священников, которые могут быть представителями разных конфессий. При принесении присяги государственными должностными лицами часто присутствуют представители религии, которые свидетельствуют правильность и святость этой присяги. Это вовсе не означает вмешательство в деятельность государства и наоборот.

В некоторых государствах есть государственные служащие по делам религии. В нормальной ситуации это просто вспомогательные органы для взаимной помощи, координации отношений в сфере религии.

Модель тесного переплетения религии и государства, с точки зрения государствоведения XX века, не разумна и не оправдана. В некоторых странах это переплетение не в пользу государства. Такая модель существует в Саудовской Аравии или Иране, где религия доминирует не только в государстве, но и входит в государственный механизм. Духовные лидеры Ирана, к примеру, выполняют вполне светские функции, направляя деятельность президента, подсказывая парламенту, какие законы и указы они должны принимать.

Король Саудовской Аравии – духовный лидер и глава государства – вообще воплощает всю власть в стране, так как там нет никаких представительных учреждений (Парламента, органов самоуправления), правительство назначает король, он же глава армии и т.д. Все нужные королю законы принимает он сам. В данном случае конфликтов между государством и религией нет, так как государство и религия соединились в одном лице.

В некоторых случаях религиозные нормы являются одновременно и нормами светскими, применяемыми в нормальной государственной жизни. Выше мы уже говорили о шариате и других частях исламского права.

Возможно, самая неудачная модель взаимоотношений государства и религии складывается тогда, когда существует конфликт между религией и государством. Такие конфликты были и в истории советского государства – в 20–30–е годы церковь активно подавлялась и преследовалась. Такие же модели возникали и возникают и в других странах, которые строили социализм (в Китае, Вьетнаме, в европейских социалистических странах). Конфликты подобного рода были и в странах несоциалистической ориентации. В некоторых странах Латинской Америки наблюдались очень серьезные конфликты между церковью и диктаторскими режимами, управлявшими страной. Например, известны случаи, когда в Сальвадоре убивались иерархи церкви, кардиналы, епископы, причем прямо во время службы, в храмах. Естественно, это очень негативное явление.

В некоторых странах невмешательство религии и государства в дела друг друга иногда сопровождается уступкой определенных полномочий со стороны государства в пользу религиозных структур. Например, Израиль, с одной стороны, светское государство, но с другой стороны – в ряде случаев некоторые правила поведения, которые не присущие европейским странам, вводятся в жизнь государства под воздействием религиозных догматов. Так в Израиле суббота – это особый день, который должны соблюдать жители Израиля. (В субботу (шабат) запрещается не только любая работа, и даже активный отдых, и даже езда на автомобиле, лифте и т.д.) До недавнего времени для большинства граждан это был просто выходной. Но, когда к власти пришел приверженец ортодоксального иудаизма Бениамин Нетаньяху, жить стало сложнее. Религия стала сильнее влиять на обычную жизнь граждан, и граждане, даже не согласные с этим, вынуждены мириться, потому что такое положение поддерживается государством.

Еще одна модель взаимоотношения государства и религии – это провозглашение какой–то религии господствующей. В современных государствах такое провозглашение может носить вполне условный характер. Например, в Великобритании государственной считается англиканская церковь Англии и Пресвитерианская церковь Шотландии. В данном случае – королева Елизавета II назначает высшие церковные должности (в палате лордов 26 мест занимают так называемые духовные пэры – высшие церковные служащие, часть из которых, занимая определенное место, приход, автоматически получают место в палате лордов, часть епископов становятся пэрами по принципу старшинства).

Следует упомянуть об общественных организациях особого рода – общественных организациях конфессионального (клерикального) типа – это не группы прихожан во главе со священником. Это организации светского характера, являющиеся как бы вспомогательными организациями религиозной конфессии. Они объединяют верующих, принадлежащих к одной церкви, которые стремятся распространять идеи своей религии и совершать благородные (богоугодные) деяния. Общественные организации конфессионального типа бывают женскими, молодежными, организациями борьбы за мир, чистоту окружающей среды. Такие союзы – это не просто женская организация, молодежная и т.д., а христианская–женская, христианская–молодежная и т.д. Особенно много таких организаций в США. В качестве примера можно назвать ассоциацию молодых христиан, черных американцев–баптистов, еврейское религиозное объединение Бнай–Брит, студентов–баптистов и т.д.

Есть организации, изучающие связь науки и религии, ассоциации по пропаганде религиозного образования, организации содействия религиозным реформам и т.д.

В любом случае, в высокоразвитых странах религия реально отделена от государства, и эти организации носят характер личного увлечения, потребности души и на политический процесс оказывают небольшое влияние.

Контрольные вопросы к теме №6

1.  Понятие общественной организации.
2.  Признаки общественной организации.
3.  Классификация союзов и ассоциаций.
4.  Союзы предпринимателей, профсоюзы, организации социальной помощи: общие черты и различия.
5.  В чем сходство и различие общественных организаций и политических партий?
6.  Как общественные организации участвуют в политической жизни?
7.  Идеологическое воздействие союзов и ассоциаций на граждан.
8.  Непрямое воздействие общественных организаций на политическую жизнь.
9.  Понятие религиозных конфессий и религиозных общин.
10.  Влияние религии на политическую жизнь.
11.  Исламские конфессии и политика.
12.  Светские организации религиозной ориентации.

ТЕМА 7. СОВРЕМЕННАЯ ЗАРУБЕЖНАЯ КОНСТИТУЦИЯ. ОСНОВЫ ТЕОРИИ

Лекция 13. Зарубежные конституции

Основные понятия:

конституция; высшая юридическая сила конституции; верховенство конституции; сущность конституции; функции конституции; объекты конституционного регулирования; юридическая конституция; фактическая конституция; «живая/мертвая» конституция; старые конституции; самые важные особенности «старых» конституций; новые конституции; «новейшие» конституции; конституции; писаные конституции; неписаная конституция.

Главы о конституции (или разделы, посвященные конституции и ее значению), всегда являлись центральными главами в любом учебнике государственного (конституционного) права. Это справедливо, потому что конституция – основной источник конституционного права. Конституция – это такой закон, который определяет наиболее характерные черты, особенности, свойства и другие важнейшие характеристики государства и права, присущие конкретному государству. Конституция закрепляет весь государственно–правовой уклад страны. Существует множество определений конституции, каждое из которых имеет право на жизнь. Разница между этими определениями зависит от многочисленных обстоятельств. Одна модель определения будет характерна для государства индустриально–рыночного (капиталистического), другая была характерна для так называемых социалистических государств. Третья модель – для стран, освободившихся от колониальной зависимости. То есть на определение конституции влияет социально–экономическое состояние государства.

Кроме этого, на формулирование определения конституции влияли и влияют национальные факторы. Например, по сложившемуся состоянию вещей, англосаксонская модель и видение конституции – это одно, а европейское (а в рамках европейской – германское) – нечто другое, азиатский подход – третье. Иначе говоря, каждая страна, каждый государствовед в конкретной стране видит конституцию глазами, которые приучены видеть свое положение вещей, свою правовую систему, правила, обычаи, традиции, свою конкретную конституцию. И, определяя конституцию в широком смысле слова, как правовой феномен, они видят свою модель конституции. Определение конституции зависит еще и от исторического этапа: разным будет понимание, сформулированное на грани веков (XIX–XX) и текст почти XXI века. За сто лет утекло много воды, и определения неизбежно будут отличаться друг от друга. Но в любом определении конституции будет набор обязательных слов. Есть обязательные признаки, без которых конституцию определять невозможно. Говоря о национальных видениях конституции, можно сослаться на конкретные определения виднейших зарубежных государствоведов. На наш взгляд, достаточно любопытно сравнить несколько определений конституции, данных в разное время, по национально–этни-
ческой принадлежности.

Один из титанов конституционного права, основатель и столп формально–юридической школы, немецкий ученый Г.Еллинек, определял конституцию сугубо по–немецки. Он заботился не столько о стиле, сколько о необходимом перечне тех основных черт, которые, по его мнению, должны включаться в понятие конституции. По его мнению, конституция – это совокупность правоположений, определяющих высшие органы государства, порядок призвания их к отправлению их функций, их взаимные отношения и компетенцию, а также принципиальное положение индивида по отношению к государственной власти. Как мы видим, классическое немецкое построение, которое включает необходимый набор признаков, отличающих конституцию от каких–то других законов.

Англичанин С.Ф.Стронг определял конституцию, как собрание принципов, в соответствии с которыми регламентируется деятельность органов власти, права управляемых и отношения между ними. Для сведущего человека сразу понятно, что данное определение принадлежит английской школе, потому что Стронг определяет конституцию не как собрание норм, а как собрание принципов. По нашему мнению это объясняется тем, что в Великобритании, так называемая, неписаная конституция, в которую входят как законы, так и традиции, обычаи, судебные прецеденты. Поэтому конституция Великобритании – это не единый сведенный в систему писаный документ. Под британской конституцией понимают нечто большее, чем правовой акт. Поэтому Стронг, будучи представителем своей страны, и определяет конституцию, как некое собрание принципов, в соответствии с которыми и регламентируется деятельность органов власти, правоуправляемых, и отношения между людьми. Это определение достаточно интересно, хотя бы своей лаконичностью.

Интересно также определение американца Ч.Берда. По его мнению, конституция – это документ, устанавливающий пределы активности органов власти, предписывающий границы их полномочий и определяющий свободы граждан. Итак, опять же, для сведущего человека понятно, что это типично американский подход, потому что, по представлению ведущих американских мыслителей, политических теоретиков и практиков, государство, в идеале, ничего не должно давать своему гражданину. Оно должно регулировать отношения между гражданами. И чем меньше оно регулирует отношения, чем меньше вмешивается в их жизнь, тем лучше. В идеале, оно должно как бы только присутствовать при равномерной работе самостоятельных звеньев общества, следить, чтобы они не мешали друг другу. Таким образом, фраза о том, что устанавливаются пределы активности органов власти, означает, что конституция, как определенный правовой документ, как некий общественный договор, ограничивает власть, предписывает ей держаться в определенных рамках. Это, конечно, красивая идея. Трудно сказать, насколько она соответствует реальности, поскольку государство – это работающая корпорация, которая в реальной действительности не терпит ограничений. С другой стороны, это может быть не столько констатация реальной действительности, сколько идеал, к которому стремится американская политическая мысль и, возможно, даже государственно–правовая практика.

Кроме таких подходов есть ряд других. Вне зависимости от страны, от состояния экономики – в любом случае, знакомясь с разными определениями, вырисовывается определенный набор признаков, характерных черт, при помощи которых можно определить (охарактеризовать) конституцию.

Конституция, если постараться дать лаконичное определение в правовом смысле слова, по нашему мнению, – это нормативный акт (приведенная в систему совокупность норм), закрепляющий главные устои государственной и общественной жизни в интересах большинства граждан данной страны и являющийся стержнем всей правовой системы данной страны. Мы полагаем, что такое определение обозначает основные характеристики конституции. Конечно, это определение может быть дополнено, углублено, но в нем есть необходимый перечень характерных черт. Действительно, это акт, приведенный в систему, действительно, он закрепляет главные устои государственной жизни, действительно, нормальная конституция в нормальной ситуации выражает интересы большинства граждан данной страны (если это не тоталитарный режим, не господство какой–то хунты или диктатора). Действительно, конституция является стержнем всей правовой системы. Дополнить такое определение можно, например, раскрыв понятие главных устоев как системы (совокупности) органов власти, управления, суда, указав, что к ним относятся правовые свободы граждан, государственное устройство и т.д. Но если мы будем увеличивать данное определение, то оно неизбежно станет очень велико. Существует опасность, что, перечисляя все необходимые атрибуты конституции, мы перечислим классическую структуру, некую модель конституции, которая включает не менее 7–10 глав. Поэтому, по нашему мнению, приведенное определение, в силу своей лаконичности, обладает определенными достоинствами.

Кроме формального определения конституции, говоря о ней, обычно применяют различные дополнительные характеристики. Например, конституция – это не просто собрание актов и законов, а закон, обладающий высшей юридической силой. Что стоит за этим понятием, которое тоже можно было бы включить в определение конституции? Высшая юридическая сила конституции означает, во–первых, то, что нормы конституции всегда имеют главенствующее значение по отношению к другим нормам. С нормами конституции сравниваются нормы текущего законодательства. Если нормы обычного законодательства не соответствуют нормам конституции, то эти нормы не действуют. Во–вторых, законы и другие подзаконные акты должны приниматься по правилам, по процедуре, которую устанавливает конституция и органы, которые созданы конституцией. Конечно, есть и другие законы процедурного характера (регламент парламента и т.д.), но все–таки конституция определяет главные направления законодательства. Высшая юридическая сила конституции состоит в том, что нижестоящие акты, законы, постановления должны соответствовать духу и букве основного закона – конституции.

Говорят и пишут также о том, что конституция является фундаментом законодательства. Это определение является синонимом определению «высшая юридическая сила». Фундамент – то основание, на котором строится здание. В данном случае, конституция является основанием, на котором строится система законодательства. Верховенство конституции закрепляется в самой конституции, в текстах конституции. Иногда оно как бы «усиливается» какими–то дополнительными законами, которые вводятся в конституцию или примыкаютк ней. В любом случае, для любой страны, где действует право, где соблюдаются нормы права, первенство конституции – абсолютная аксиома.

Верховенство конституции закрепляется и поддерживается при помощи норм и специальных органов. Например, конституция Франции в ряде статей закрепляет то, что любые законы должны соответствовать конституции. Например, ст.61.1 говорит о том, что органические законы до их обнародования, и регламенты палат Парламента до их применения должны быть представлены Конституционному совету, который высказывается об их соответствии Конституции. С той же целью законы до их обнародования могут быть переданы Конституционному совету, Президентом республики, Премьер–министром, Председателем Национального Собрания, Председателем Сената, шестьюдесятью депутатами или шестьюдесятью сенаторами. Статья 62 конституции Франции гласит, что закон, объявленный неконституционным, не может быть ни обнародован, ни введен в действие. Закон является неконституционным, если он не соответствует конституции. Такие же нормы есть и в ряде других современных конституций.

Важным вопросом является и вопрос о сущности конституции. По этому поводу высказывались даже классики марксизма–ленинизма. Есть известное высказывание Ленина, который говорил, что сущность конституции в том, что основные законы государства вообще, и законы, касающиеся избирательного права в представительные учреждения, выражают действительное соотношение сил в классовой борьбе. Иначе говоря, под ее сущностью понимался политический момент, в который принята конституция. То есть, сущность – «по Ленину» – это то наиболее характерное соотношение сил во время, в которое принята данная конституция.

О сущности конституции говорят в том смысле, что это такой договор между обществом и государством, согласно которому распределяются полномочия между различными частями государства, ветвями власти, в котором распределены приоритеты и соотношения сил различных социальных групп и слоев. Однако мы полагаем, что понятие общественного договора – это некая абстракция. Мы думаем, что говорить о сущности конституции точнее всего, если считать, что сущность конституции – это закрепление самых важных моментов деятельности государства, закрепление основных органов государства, закрепление связей между этими органами. То есть, это закрепление государственного механизма и статуса личности в этом государстве, в этом обществе. Сущность конституции в том, что это основной закон, закон, обладающий высшей юридической силой. Это фундамент правовой системы.

В некоторых источниках перечисляются функции конституции. Речь идет о том назначении, для которого она принималась, в связи с чем, работает первая и главная ее функция, особенно для юристов, государствоведов, которые оценивают деятельность конституции, – это юридическая функция, т.е. регулирование определенных общественных отношений, регулирование и закрепление главных моментов жизни государства.

Вторая функция – политическая. Это закрепление политического устройства, соотношение политических сил внутри данного государства и предоставление этим политическим силам возможности свободного функционирования и свободной политической борьбы.

Идеологическая функция называется в качестве третьей функции. Она объясняется как функция наивысшего правового авторитета для граждан и организаций. Это закон, который воспитывает уважение к праву и наиболее уважаемым в государстве ценностям. Говорить об идеологической функции можно иногда с некоторой натяжкой, потому что есть очень лаконичные конституции, которые каких–то заповедей не называют, а сухо регламентируют государственно–правовые вопросы. Но современные конституции претендуют на осуществление всех трех функций, стараясь охватить главные направления духовно–политической сферы.

В ряде источников при характеристике конституции определяют объекты правового регулирования (конституционного регулирования). Определяются те группы общественных отношений, которые регулирует конституция. Мы полагаем, что правы те авторы, те представители формально–юридической школы, которые главной сутью конституции называют группу отношений, связанных с организацией высшей государственной власти. Все–таки любая конституция – документ, закрепляющий порядок формирования, организацию, структуру органов власти, управления и судебную систему. Первый блок большинства конститу-
ций – закрепление государственного механизма, порядок его образования и функционирования. Эта группа отношений легла в основу самых первых конституций, начиная с американской конституции 1787 года, и затем – европейских конституций (Франции, Польши (1791 г.).

Применительно к современной практике, объектом важнейшего конституционного регулирования называют (хотя, если говорить честно, то это все же объект конституционного регулирования номер два) правовой статус личности. Речь идет о правах, свободах и обязанностях граждан. Права, свободы и обязанности граждан интересуют людей больше, чем организация высшей власти, но государство принимает конституцию, прежде всего, для регулирования и закрепления власти. И поскольку права и свободы, как правило, производны от власти (несмотря на теорию естественного права), то они закрепляются как бы во вторую очередь.

Соотношение этих объектов (их первенство) меняется. Например, в Конституции США права и свободы граждан вообще первоначально отсутствовали, а лишь потом, через четыре года, они были присоединены к основному тексту в виде первых десяти поправок (Билль о правах). Если брать более близкий нам пример, то современная конституция Италии 1947 года начинается с прав и свобод личности. Вопрос о месте, может быть, не столь принципиален. В любом случае, эта группа объектов обязательно присутствует в основном законе любой страны.

Есть еще группа норм, которые практически всегда включаются в конституции – это нормы, регулирующие государственное устройство страны. Если государство унитарное, то особых проблем нет. Если же это государство федеративное, то вопрос о структуре и соотношении федеральной власти и власти субъектов федерации иногда занимает основное содержание федеральной конституции, потому что этот вопрос для таких стран составляет основную проблему. Конституция СССР 1924 года по сути дела состояла из Декларации о создании СССР и определяла структуру федеральных органов. Это был юридический документ, связанный со структурой государственного устройства.

Объектами конституционного регулирования являются и иные вопросы – например, взаимоотношения с иными государствами (международно–правовой аспект). В последние годы все чаще встречаются нормы, которые закрепляют новую социальную роль государства (статьи о помощи обездоленным, увечным, больным, безработным и т.д.).

Конституции содержат также статьи о порядке изменения конституции, о принятии новых конституций, т.е. конституция «заботится» о своих преемниках, об исправлении текста. Это тоже один из объектов конституционного регулирования, хотя иногда эти вопросы остаются в тени, что в некоторых случаях это вызывает даже общественно–политические конфликты.

Классификация конституций

Вопрос о классификации конституций достаточно полно разработан в научной литературе. Критерии, по которым классифицируют конституции, самые разнообразные, поэтому говорить о сложившейся системе и структуре классификаций несколько затруднительно, в связи с чем, мы приведем в настоящей книге такие способы, которые нам в данный момент кажутся наиболее популярными в науке и наиболее адекватными действительности. Чаще всего, характеристику и классификацию конституции начинают со следующей триады: юридическая/фактическая конституция; реальная/фиктивная конституция и живая/мертвая конституции. Эти три пары, чаще всего, называют, когда хотят охарактеризовать главные подходы к оценке конституции.

Что такое юридическая и фактическая конституция, как соотносятся эти два понятия? Самый популярный и понятный термин – юридическая конституция.

Юридическая конституция – это конституция в собственном смысле слова: нормативный акт, который имеет определенную сложившуюся форму, акт, который принят по установленным правилам. Этот акт имеет определенный набор статей, название. То есть, это реальное воплощение главного закона. Иногда это называют конституцией в материальном смысле. Очень удачно определяют юридическую конституцию американские государствоведы. По их выражению, юридическая конституция – это такая конституция, которую можно положить в карман.

Фактическая конституция – это формула, которая обозначает не нормативный акт, а сложившуюся систему общественных отношений, причем систему, связанную с устоями данного общества, систему отношений в сфере реализации государственной власти, деятельности высших органов управления, в сфере реализации и регулирования прав и свобод граждан, т.е. в сфере самых главных институтов конституционного права.

Фактическая конституция – это сложившийся порядок в конкретной стране. Фактическая конституция – это ответ на вопрос, как люди живут, как действует государство. Почему эти два понятия называются в паре? Потому что одно предполагает другое, одно зависит от другого, одно характеризуется другим. Если то, что записано в юридической конституции фактически существует, значит, эти понятия практически совпадают. В этом случае используется вторая группа терминов – реальная и фиктивная конституция.

Если фактическая и юридическая конституции идентичны, то юридическая конституция реальна. Она соответствует действительности. Если же какие–то нормы, записанные в конституции, не существуют в жизни (например, в конституции записано, что президент избирается каждые четыре года, а он не избирается лет шестнадцать, под предлогами чрезвычайного положения или «по просьбе трудящихся»), то конституция становится фикцией – ее называют фиктивной конституцией. Есть примеры, когда конституции бывают реальными и когда бывают фиктивными. Стопроцентной реальности и стопроцентной фиктивности не бывает. Но если фикция или реальность превышают какой–то определенный предел, грань, то совсем необязательно, чтобы это было сто процентов. Если 2–3 основных государственных института не работают, то конституцию можно считать фиктивной.

Понятия «живая/мертвая» конституция наиболее характерны для американского государствоведения, и не вполне совпадают с ранее названными. Под живой конституцией понимаются не только действующие, реальные нормативный акт, а еще и сложившиеся традиции, обычаи, которые дополняют конституцию. Живая конституция – это всегда нечто большее, чем просто нормы права. Например, для США живая конституция – это еще и сотни толкований Верховного Суда (так называемые «кейсы»), так как многие из них содержат конкретные правила и толкования законов. Конституционное право США (американское конституционное право) – это не просто несколько страничек американской конституции и комментарии к ним. Это еще и несколько томов решений Верховного Суда и других судов, это обычаи, традиции. Обычаи и традиции характерны для стран англосаксонской системы, поэтому они есть и в США. Мертвая конституция – обозначение того, что писаная конституция, юридическая конституция, не действует, т.е. нормативный акт является просто мертвой буквой. Обычно такая ситуация присутствует в странах с очень жестким тоталитарным режимом.

Более простым способом классификации является деление действующих конституций по времени их принятия. С известной степенью условности, но на основе реальных фактов, действующие зарубежные конституции можно разделить на четыре группы: старые зарубежные конституции, новые конституции, новейшие конституции и сверхновейшие конституции.

К старым конституциям относят конституции, принятые за очень большой период времени. Данную группу можно обозначить так: это конституции, принятые в период с конца XVIII века по 18 год нынешнего века. Почему именно такие даты?

Конец XVIII века – это принятие первой писаной конституции (США, 1787 г.). А 18 год XX века – окончание Первой мировой войны. Конечно, такой отрезок достаточно условен. Но все–таки именно в этот период принимались так называемые «старые» конституции.

Старые конституции – юридически закрепляли определенные экономические и политические события. Долгое время в нашей литературе писали, с известной степенью утрирования, что эти конституции были продуктом буржуазных революций. Если чуть–чуть отвлечься от классовых ярлыков («пролетарский», «буржуазный»), то, примерно, то же самое можно сказать иначе. Первые конституции, которые мы называем старыми, – это юридическое оформление перехода ряда стран Западной Европы и Северной Америки к новому типу общества – индустриально–рыночному обществу. Юридически закреплялся переход от феодальных отношений в экономике и политике к индустриально–рыночному способу производства, который долгое время назывался и называется буржуазным. Но дело было не в том, что он буржуазный или рыночный – это все словесные клише. Дело в том, что изменилась жизнь, изменились отношения между людьми. Новые отношения нужно было по–новому закрепить юридически.

Первые буржуазные революции происходили в Англии и Голландии. Но поскольку эти страны были первыми, то эти революции происходили там долго, «вяло», и не всегда сопровождались такими яркими событиями, как, например, взятие Бастилии во времена Великой Французской революции или «бостонское чаепитие», начавшее войну за Независимость в США. Там переход к новым экономическим отношениям сопровождался постепенными и неявными победами и отступлениями. Не было настолько эффектных событий, после которых можно было бы сказать, что революция свершилась и ее надо закрепить в виде юридического и политического документа. Такие яркие и эффектные события как раз и происходили во Франции и будущих Соединенных Штатах, и, видимо, поэтому там и были приняты первые писаные конституции. Кроме того, важную роль в этом сыграла и, так называемая, ментальность народа. Хотя, возможно, в этих утверждениях и есть определенная доля фантазии и допущения.

Первые конституции появились не на пустом месте. Первоначально возникла определенная идеология, которая содержалась в работах виднейших мыслителей того времени. К их числу можно отнести англичанина Джона Локка, француза Шарля Луи де Монтескье, которые сформулировали и развили теорию разделения властей. Ряд других мыслителей, в том числе, знаменитый философ Вольтер, или писатель и философ Жан–Жак Руссо, также писали о новом характере государства, о том, что абсолютизм не может считаться достойной формой правления; писали о правах и свободах, о необходимости уничтожения сословного неравенства и т.д.

Конечно, не случайно появились такие великие умы, потому что данные идеи вызревали в обществе, а они их «всего лишь» точно формулировали. Эти идеи были популярны не только среди просвещенных слоев, а падали на «взрыхленную почву», были популярны и среди третьего сословия, и среди самого простого народа.

Как известно Шарль Луи де Монтескье писал, что в обществе, если оно желает быть свободным, а не деспотичным, власть должна быть закреплена за тремя основными органами: законодательная власть должна быть поручена парламенту, исполнительная – правительству, судебная – судебным органам, работающим на основе закона и подчиняющимся только закону.

Так случилось, что первой писаной конституцией была американская конституция. Но «отцы основатели» (люди, которые писали эту конституцию) хорошо знали теорию разделения властей, были знакомы с работами французских, английских мыслителей, поскольку получали образование не только у себя в США, но и в Европе. После того, как недостатки абсолютизма стали явными, как стало очевидным, что сословное деление людей несправедливо, что оно мешает даже производству, поскольку крепостные крестьяне не могут наниматься на работу и продавать свой труд, стало также очевидным, что соединение в одних руках всех видов власти не только несправедливо, но и нерационально и неразумно, после этого и произошли эти знаменитые буржуазные революции, которые повлекли за собой выдающиеся перемены в сфере экономики и политики.

Что было закреплено в «старых» конституциях? Можно отметить несколько их самых характерных особенностей. Эти особенности есть существенные и второстепенные. К числу самых важных особенностей «старых» конституций можно отнести следующие:

1. Закрепление принципа разделения властей. Это означает, что в конституциях того времени были закреплены, так называемые, «ветви власти». Классическим примером этого закрепления является американская конституция, первые три статьи которой сформулированы на основе принципа разделения властей. Первая статья начинается с того, что всей законодательной властью наделяется Конгресс, статья вторая – с того, что исполнительной властью наделяется Президент США, а статья третья начинается с того, что судебной властью наделяется Верховный суд США и те нижестоящие суды, которые может создать Конгресс. Это классическая триада. «Разделение властей» стало основным принципом построения государственной власти, который в США был дополнен системой «сдержек и противовесов».

2. Новая структура власти как реализация принципа разделения властей. Новые государственные доминанты, новое построение власти, получившее затем название «парламентаризма», т.к. самое характерное для большинства европейских конституций того времени было господство парламентской власти. Парламент, при равенстве других властей, занимал доминирующее место. Парламентаризм был фактически одним из принципов старых конституций.

3. Закрепление комплекса прав и свобод личности. На знаменах Французской революции было написано «Свобода, равенство, братство». Равенство означало, прежде всего, правовое равенство, т.е. одинаковые возможности для всех по закону. Было устранено существовавшее до сих пор феодальное неравенство, которое распространялось на все сферы жизни, вплоть до уголовного судопроизводства (например, показания одного дворянина можно было опровергнуть показаниями только четырех или трех крестьян, поскольку они были неравны, и слово слову не равнялось). Вместе с этими свободами произошло уничтожение сословий – дворянства, мещанства, купцов, крестьян – было введено новое понятие – гражданин. Об этом речь пойдет в следующих разделах нашей книги. Комплекс прав включал как бы важнейший минимум прав и свобод – личных и политических.

4. Конституционное (законодательное) закрепление охраны и защиты частной собственности. Закреплялась собственность как правовой институт и частная собственность как право личности. Знаменитая Декларация прав человека и гражданина, принятая во Франции в эпоху Французской революции провозгласила, что частная собственность священна и неприкосновенна. Эти слова, над которыми долгое время насмехались большевики, на самом деле заслуживают всяческого уважения, потому что человек без собственности, или государство, в котором собственность человека не охраняется – это ненормальное явление. Человек без собственности – это то, что у нас сейчас называют «бомж». Это человек, у которого нет никаких привязанностей, нет своего дома, земли, лошади, автомобиля и т.д. Это человек, который даже ради каких–то пустых обещаний любого демагога на государственной должности готов на все. Он зависит от государства и принадлежит государству, государство может приказать ему все, что угодно. Это несвободный человек.

Государство, которое покушается на собственность человека – тоталитарное государство. Свобода, охрана и защита частной собственности – очень важный принцип свободы вообще, он нарушался при феодализме, но стал краеугольным камнем нового экономического устройства в индустриально–рыночной экономике.

5. Можно назвать еще один (пятый) важный принцип, который был характерен, может быть, не для всех государств, не для всех конституций того периода (для некоторых больше, для некоторых меньше). Речь идет о новом принципе взаимоотношений центральной власти с территориальными единицами. В одном случае это был принцип федерализма (США), по которому центральная власть и субъекты федерации строили свои отношения на условиях почти партнерства, во всяком случае, на основе разделения компетенции. Не в такой мере, но все–таки также новые принципы были положены в основу отношений между центральной властью и административными единицами и в других странах. Появились полномочия, принадлежащие только центральной власти, и полномочия, входящие в компетенцию провинций, регионам и т.д.

Эти пять основных моментов наиболее характерны для старых конституций. Однако кроме этих черт, можно назвать несколько особенностей второго ряда. К числу иных особенностей можно отнести то, что старые конституции были невелики по объему, достаточно просты (если не сказать, примитивны) по структуре. Если их оценивать с сегодняшней точки зрения, то написаны они архаичным, а иногда не вполне внятным языком. Иногда они включали какие–то случайные моменты, туманные статьи или строки, которые не ясны для читателей.

Чем объяснить эти особенности? Мы полагаем, что эти объяснения просты – каждый исторический этап имеет свой колорит, свои особенности. Естественно, старые конституции были невелики по объему, потому что не было накоплено достаточно опыта, чтобы писать развернутые юридические тексты. Писали обычно столько, сколько могли придумать самых важных постулатов на тот момент. Главным образом, закреплялась структура власти, конкретные органы власти, при этом иногда забывались какие–то важные институты. Если вспоминать американскую историю, то даже противостояние федералистов и антифедералистов не оправдывает все–таки невключение главы (по по–американски – статьи) о правах и свободах в конституцию – это существенная оплошность, какую бы историческую подоплеку под это ни подводили. Этот недостаток был, как бы исправлен, т.к. появилось десять, так называемых, поправок к конституции. Но все равно, это было некое дополнение (хотя его назвали Биллем о правах), а не полностью органичная часть конституции. Такие примеры есть и в других странах.

Конституции были написаны архаичным языком, потому что не было опыта писать документы подобного рода, авторы пытались заимствовать из древних норм старинные обороты (иногда умышленно, иногда нет) для придания тексту особенной торжественности, иногда просто в силу традиции. Слово «конституция» было взято из древних римских нормативных актов, так начинались указы императоров Рима (Constitutio – учреждаю, устанавливаю). В некоторых случаях такие «специфические особенности» делались умышленно. Например, многими источниками приводится знаменитая фраза Наполеона, который, напутствуя своих юристов, писавших для него конституцию, сказал им, что будущая «конституция должна быть краткой и туманной». Требуя краткости, Наполеон подразумевал, что конституция должна быть удобна для использования, а, говоря о туманности, он полагал, очевидно, что она должна быть таковой для того, чтобы юристы, в сложных случаях, могли толковать эти «туманные» места так, как это выгодно государству, а в лице государства ему – Наполеону Бонапарту.

В американской конституции и сейчас можно прочесть прямые упоминания о рабстве, поскольку, когда писалась конституция США, рабовладение было вполне законным делом. Первый президент, Джордж Вашингтон, был плантатором и рабовладельцем, как и многие другие его товарищи. Прямо писать об этом «отцам–основателям» было неудобно, особенно знавшим работы французских просветителей. С другой стороны, без компромисса с южными штатами, которые не мыслили своей экономики без рабовладения, невозможно было написать конституцию. Поэтому в качестве отражения определенного исторического этапа в конституции США можно увидеть упоминание о рабовладении.
(См., к примеру, ст.1, раздел 2, абз.3).

В любом случае, старые конституции – это очень важный этап всемирной истории государства и права. Именно эти старые конституции легли в основу для принятия затем более совершенных. Их нельзя оценивать однозначно – хорошие они или плохие. Они такие, какими они могли быть в свое время. В настоящее время осталось очень немного старых действующих конституций. Среди них – американская конституция 1787 года, швейцарская 1874 года и еще нескольких стран (Норвегии 1814 г., Люксембурга 1868 г.). Конечно, таких конституций осталось очень мало. Например, одна из самых старейших конституций – конституция Бельгии 1831 года – была в 1994 году заменена на новую. Если процесс обновления конституций будет идти дальше, то, скорее всего, из «старых» конституций останется все та же первая и единственная федеральная американская конституция 1878 года.

Вопрос о необходимости принятия новых конституций – дело очень субъективное, и в каждой конкретной стране это происходит по–разному. За те же двести лет, во время которых действует американская конституция, во Франции уже сменилось, как минимум, 14 (разные источники называют разные цифры). Сейчас действует пятнадцатая. Чем объяснить эту ситуацию? Очевидно тем, что появление каждой конституции свидетельствует об определенных изменениях, происходящих в данной стране. Некоторые государства более податливы на изменение конституции, а некоторые считают это нецелесообразным и вредным. Например, во Франции сменилось несколько режимов, сменилось четыре республики, сейчас действует пятая. Почти каждый из новых режимов, принимал новую конституцию. А США пережили и гражданскую войну, и сильные экономические потрясения, а конституция была почти неприкосновенна.

Конституции новые. К ним мы относим конституции, принятые в период между Первой и Второй мировыми войнами. Это достаточно интересный период времени (1918–1945 гг.). Период между войнами представляет собой очень насыщенный событиями отрезок человеческой истории. Происходило определенное переустройство мира по итогам Первой мировой войны и появления ряда новых государств. Произошло дальнейшее развитие демократии и демократических традиций. Это был хоть и короткий период, но весьма насыщенный. Для конституционных процессов того времени наиболее характерны следующие моменты.

Появился ряда новых конституций, которые были приняты в новых государствах (Польша, Финляндия, Чехословакия, Югославия, Венгрия и т.д.). Поскольку появился десяток новых государств, каждое из которых приняло свою конституцию, и они, конечно, воплощали новое видение мира. Кроме того, старые конституции тоже изменялись, но они изменялись примерно в том же стиле, что создававшиеся новые.

Новые конституционные тексты закрепили демократизацию избирательной системы, поскольку цензовое избирательное право, которое господствовало до Первой мировой войны стало политически неудобным, стало осознаваться обществом как нечто отжившее и неправильное. Вместо того, что в выборах участвовали только собственники (имущественный ценз долгое время был непререкаем), оно стало всеобщим. Кроме того, избирательное право стало предоставляться женщинам. Это характерно для новых конституций, а в связи с этим такие изменения стали включаться и в действующие старые конституции.

Происходило совершенствование правовой техники. Конституции этого периода стали более объемными, включали новые главы, увеличили перечень прав и свобод, т.е. стали более совершенными и с формальной точки зрения. К числу действующих конституций того времени можно отнести конституции Финляндии, Ирландии, княжества Лихтенштейн, и некоторых других государств.

Третья разновидность конституций – конституции «новейшие». Это конституции, принятые после 1945 года до конца 70–х – начала 80–х годов. Они делятся на две подгруппы.

После Второй мировой войны, когда была разгромлена гитлеровская Германия и ее союзники, вместо тоталитарных режимов сразу появилось много государств с демократическими режимами, демократическими формами правления. Этим государствам были нужны и новые конституции. Волна демократизации и была отмечена в этих конституциях.

Среди первой волны «новейших» конституций была Конституция Франции 1946 года, Конституция Италии 1947 года, Конституция Японии 1947 года, основной закон ФРГ 1949 года. Это были конституции тех государств, которые были агрессорами. Естественно, после войны в этих государствах писались конституции с «обратным знаком». В создании некоторых таких конституций принимали участие самые широкие демократические силы. Например, в написании итальянской конституции принимали участие социалисты, коммунисты, и другие «левые» деятели, которые воевали против тирании и приняли участие в устройстве нового государства. В написании конституции Японии принимали участие американцы, которые хотели, чтобы в будущем никаких военных конфликтов между ними и Японией не было. В этих конституциях просматривается самый широкий спектр прав и свобод личности, там предусмотрены различные, необычные доселе, нормы. Так в конституции Италии гарантируется право на труд, оговаривается право рабочих участвовать в управлении производством, а в конституции Японии есть совершенно необычные статьи, как, например, запрет участвовать в войнах как в способе разрешения конфликтов и даже запрещение иметь вооруженные силы. Это все достаточно необычно.

Второй волной «новейших» конституций были конец 50–х – 60–е годы. Это было время крушения системы колониализма и принятия нескольких десятков конституций бывших колоний. Это был очень интересный этап в конституционной истории мира. Для этих конституций характерно дальнейшее развитие правовой техники. В написании конституций этих постколониальных государств часто принимали участие выдающиеся специалисты, поэтому там иногда создавались замечательные образцы конституционного строительства. Было несколько вариантов создания таких конституций. Например, в некоторых странах государство–метрополия вместе с актом о независимости одновременно предоставляла бывшей колонии конституцию, как одно из условий независимости. Предполагалось, что по такой конституции бывшая колония будет жить какой–то определенный период времени, достаточный для того, чтобы сохранить стабильность в стране и преемственность государственных традиций, выгодных бывшей монополии.

В некоторых странах конституции разрабатывались специалистами международных организаций – например, ООН. Естественно, Организация Объединенных Наций старалась привлечь лучших специалистов. Созданные ими конституции были достойными юридическими документами. Бывали варианты, когда конституции писали местные специалисты (если они были), но с привлечением иностранных профессоров, практиков, что тоже давало неплохие результаты. В любом случае, этот период характеризовался новой волной новых конституций.

До настоящего времени дожило очень немного из тех конституций. Причиной тому – субъективные факторы. К этим факторам следует отнести, прежде всего, политическую нестабильность в этих странах – перевороты и революции, экономические кризисы и т.д. – в результате чего зачастую очень неплохие конституции отменялись, правительство, не умея улучшить жизнь, «улучшало» конституцию. Принимались новые конституции. Приходили новые правительства – принимали еще более новые конституции. В настоящее время конституции 60–х годов уцелели лишь где–нибудь в двух–трех освободившихся странах.

Четвертая разновидность конституции – сверхновейшие конституции. Конечно, такое наименование тоже условно. К сверхновейшим конституциям отнесем конституции примерно последних двадцати лет. Для данного периода характерна дальнейшая демократизация в сфере государства и права. В этот сравнительно небольшой период пало несколько тоталитарных режимов (например, режим диктатора Франко в Испании, режим диктатуры в Португалии, режим «черных полковников» в Греции). Каждое установление демократии знаменовалось в большинстве случаев принятием новой конституции. Поэтому мы можем знакомиться со сверхновейшими конституциями – Испании 1978 года, Португалии 1976 года, конституция Греции
1975 года. После свержения диктатуры появилась и конституция Бразилии 1988 года. К самым сверхновейшим конституциям можно отнести конституции государств, возникших в последние пять лет – т.е. бывших республик СССР и бывших стран «социалистического содружества». В большинстве из них уже приняты сверхновейшие конституции – это конституции Болгарии, Венгрии, Чехии, Словакии, Македонии, Украины, Казахстана, стран Средней Азии, Молдавии, Литвы, Эстонии и других республик.

Некоторые из новых государств не принимали новые конституции, а восстанавливали старые. В Чили, после восстановления демократии, в конституцию были включены ряд демократических дополнений, которые изменили ее сущность. Но, поскольку мы говорим о сверхновейших конституциях, мы, прежде всего, будем рассматривать конституции новые и по форме, и по содержанию, и по времени принятия.

Конституции делятся на писаные и неписаные. Это деление достаточно условно, но очень традиционно. Писаными конституциями являются конституции, которые имеют конкретную юридическую форму. Такая конституция – это определенным образом кодифицированный сборник норм, который имеет четкую структуру, название, принимается в установленном законом порядке. Писаных конституций большинство.

Неписаная конституция – понятие условное. Под неписаной конституцией принято понимать определенный набор законов, который регулирует самые важные отношения в жизни государства и общества. Кроме того, в неписаную конституцию принято включать судебные решения, имеющие характер прецедента и некоторые правовые обычаи, а все вместе это считается неписаной конституцией. Считается, что есть три страны, в которых действует неписаная конституция: Великобритания, Новая Зеландия и Израиль. Великобритания имеет «неписаную» конституцию очень длительное время, и, по нашему мнению, авторы теории неписаной конституции – это, прежде всего, британские государствоведы, которые, вполне возможно, придумали такой термин, чтобы оправдать отсутствие у них единой кодифицированной конституции.

В число актов, составляющих неписаную британскую конституцию, принято включать законы, начиная с глубокой древности (с XIII века) и до наших дней, которые регулируют самые важные аспекты тех или иных сторон деятельности государственных органов и права жителей Британии. Самым старым актом подобного рода является «Великая хартия вольностей» 1215 года (по латыни – Magna Carta). Кроме этой хартии в группу наиболее известных законов входят Habeas corpus act 1679 года, Билль о правах 1688 года, Закон о престолонаследии 1701 года. Более современные – Закон о парламенте (1911 и 1949 годов), Акт о пэрстве (1963 года), Акт о расовых отношениях (1968 года), Акты о народном представительстве (1949 и 1969 года), Акт о местном управлении (1972 года) и ряд других. Такие законы получили название в британском праве «Статутное право» («статут» – закон). Кроме статутного, в неписаную британскую конституцию входит, так называемое, «Общее право» (Common law) – т.е. судебное (прецедентное право). Судебное право – это решения судов, которые используются в качестве норм. В числе прочего, например, в британскую неписаную конституцию входит судебное решение 1611 года об ограничении прав монарха, или решение
1922 года, где сказано, что исполнительная власть не может вводить налоги на граждан без решения Парламента. В 1936 году суд разрешил полиции входить в общественные места, если есть разумные основания подозревать, что там могут быть беспорядки. В неписаную британскую конституцию входят и конституционные обычаи, и даже используются доктринальные источники, о которых мы говорили выше.

Некоторые авторы называют британскую конституцию странным явлением. Мы полагаем, что понятие «неписаной» конституции – это просто «игра ума» английских государствоведов, из вежливости поддержанная за пределами Соединенного Королевства. По нашему мнению, Британия не приняла писаную конституцию потому, что такая конституция впервые появилась на территории бывших британских колоний, т.е. тех тринадцати территорий, которые образовали Соединенные Штаты. По нашему, конечно, чисто теоретическому предположению, британские правоведы и политики, возможно, посчитали обидным для себя, что на территории колоний, где проживали, как они полагали, необразованные, примитивные колонисты и, к тому же, «бунтовщики», вдруг приняли конституцию, а Британия отстала. Поэтому, возможно, они не стали ничего менять в своей системе, не стали принимать кодифицированную конституцию.

Бывший доминион Великобритании – Новая Зеландия – возможно, не принимала и не принимает конституцию в порядке солидарности, со своей «матерью–родиной», потому что абсолютное большинство жителей Новой Зеландии – это потомки англичан.

Достаточно интересна ситуация с неписаной конституцией Израиля. Есть несколько версий по поводу того, почему в Израиле нет писаной конституции. Одна из версий сводится к тому, что Израиль, хотя и является светским государством, но придает большое значение религиозным обрядам и традиционной религии – иудаизму. Израильтяне, не без основания, полагают, что им удалось сохранить свою национальную самобытность и культуру и восстановить государство, которого не было две тысячи лет, благодаря тому, что сохранились главные ценности израильского народа, благодаря сохранению их религии. Израильтяне называют свою страну «Страной книги», имея в виду под этой книгой священные книги Израиля – Пятикнижие, Талмуд и другие. При обсуждении вопроса, следует ли принимать конституцию, как свидетельствуют некоторые авторы, высказывалось мнение, что для Израиля достаточно одной священной книги. А если появится конституция, она могла бы тоже претендовать на роль какого–то важнейшего источника, как бы второй главной книги. По другим версиям, здесь определенную роль сыграло «британское влияние», т.к. Израиль возник на подмандатной британской территории – Палестине, и много английских обычаев прижилось на этой древней земле. Стало быть, это тоже дань английской традиции. Нужно сказать, что израильтяне – достаточно умело вышли из того положения, что у них нет конституции. Они приняли вот уже девять основных законов (по другой версии их называют фундаментальные законы), каждый из которых представляет собой как бы главу конституции. К примеру, первым таким законом был закон о Кнессете, т.е. о парламенте, это закон 1958 года. Следующим был Закон о земле (территории) Израиля (1960 года). Третий фундаментальный закон посвящен президенту государства
(1964 года). Следующий фундаментальный закон называется «Правительство» (1968 года). Далее был принят закон «Экономика государства» (1975 года), потом – фундаментальный закон об израильских вооруженных силах (1976 года), потом закон
1980 года «О столице», закон о судоустройстве (1974 года), да-
лее – закон 1988 года «О контрольных органах». Последний закон – «О правах человека». К этим фундаментальным законам примыкает еще ряд законов, очень важных, но без названия «фундаментальный»: Закон о праве возвращения, которым регулируется репатриация евреев на историческую родину (Закон 1950 года), Закон о равноправии женщин (1951 год), Закон о гражданстве (1952 года), Закон о судьях, Гражданский кодекс и другие. Мы полагаем, что если взять хотя бы этих девять фундаментальных законов и сложить в одну стопку, то получится нечто вроде конституционного кодекса. Конечно, конституционный кодекс – это не конституция, но, безусловно, нечто конституционное.

Лекция 14. Конституционное регулирование

Основные понятия:

жесткие и гибкие конституции; двойной вотум; простой двойной вотум; усложненный двойной вотум; неизменяемые нормы; гибкая конституция; постоянные и временные конституции; вечные конституции; народные и дарованные конституции; колониальные конституции; «постколониальная» конституция; кодифицированные и некодифицированные конституции; преамбула.

По способу изменения и внесения поправок конституции разделяются на две группы: жесткие и гибкие. Эти два понятия теснейшим образом связаны с предыдущей классификацией, потому что практически все писаные конституции – это конституции жесткие, а неписаные конституции, как правило, – гибкие. Суть дела в том, что писаная конституция, как единый акт, должна обладать определенной, и немалой, стабильностью. Конституция в стабильном государстве должна быть стабильной. Предусмотрены специальные процедуры для того, чтобы усложнить возможности ее изменения. Есть несколько вариантов (элементов) жесткости, которые применяются в разных странах. Вариант номер один – самый простой – требование к изменению конституции, которое заключается в том, что конституция должна изменяться квалифицированным числом голосов членов парламента. То есть, в отличие от обычных законов, которые можно изменять простым числом голосов, здесь требуется квалифицированное большинство. Квалифицированное большинство – это либо 2/3 голосов членов парламента, иногда – 3/4, 4/5 и т.д. Практически нет ни одной конституции, где бы требование квалифицированного большинства не ставилось.

Менее известно (но также весьма эффективно) правило двойного вотума. Двойной вотум (в переводе – двойное голосование) означает, что поправка к конституции может быть принята только после двух голосований. Двойной вотум бывает двух разновидностей. Первая разновидность – простой двойной вотум, вторая разновидность – усложненный двойной вотум. Простой двойной вотум – требование того, чтобы поправка голосовалась дважды с определенным промежутком времени. Простой двойной вотум закреплен в ст. 138 конституции Италии, которая требует, чтобы между двумя голосованиями прошло не менее трех месяцев. Суть этого подхода, видимо, заключается в том, что данный промежуток дается для того, чтобы депутаты еще раз подумали, нужны ли эти изменения и поправки. Три месяца на раздумье можно сравнить с испытательным сроком перед заключением или перед расторжением брака – срок, чтобы обдумать все «за» и «против» и, если изменятся мнения парламентариев, то поправка не пройдет.

Вторая разновидность двойного вотума – усложненный двойной вотум – требует следующей процедуры. Первый раз поправка голосуется и должна быть принята квалифицированным большинством, а второй раз поправка ставится на голосование, но уже в ином составе парламента – после новых выборов. Это, условно говоря, «шведская» модель, она применяется в Швеции и в близлежащих странах: Норвегии, Голландии, Финляндии. Это дает дополнительную гарантию от того, что избранные в одной политической ситуации депутаты, возможно, представляющие собой временно заблуждающееся большинство, не смогут резко изменить устои общества, если после новых выборов взгляды граждан и, естественно, депутатов изменятся, и они не проголосуют повторно за поправки. С одной стороны, можно подумать, что на такую процедуру уйдет слишком много времени и посчитать это отрицательным моментом. С другой стороны, конституция – настолько важный документ, что не стоит жалеть времени. Кроме того, например, депутаты шведского парламента избираются на три года и, пока эта поправка долгое время обсуждается, дебатируется, голосуется, то на это может уйти все три года. Вскоре пора избирать новый состав парламента. Поэтому шведы относятся к этому весьма положительно (и не только шведы).

В федеративных государствах для изменения «жестких» конституций, для установления жесткости, предусмотрено правило, что помимо федерального парламента, поправки в конституцию должны быть приняты квалифицированным большинством субъектов федерации, а иногда и всеми субъектами. Примером могут служить правила, установленные американским законодательством. Для внесения поправок в американскую конституцию, кроме того, что поправка была принята двумя третями голосов каждой из палат Конгресса, требуется одобрение тремя четвертями штатов. В настоящее время в США 50 штатов, значит, по американскому законодательству, 38 штатов из 50 должны одобрить эту поправку. Это очень жесткое требование, потому что каждый штат – очень уникальное государственное образование со своими историческими традициями, со своими взглядами на правовые проблемы, и очень нелегко добиться одобрения этого квалифицированного большинства штатов. Достаточно сказать, что за двести с лишним лет существования американской конституции было принято только 27 поправок. Кстати говоря, в 70–е годы была попытка принять поправку о равноправии женщин, но она не прошла именно потому, что ее одобрили только 35 штатов, остальные не приняли. Кстати, на процедуру одобрения поправок штатами американское законодательство отводит семь лет, и если в течение семи лет поправка штатом не одобрена, значит, она не вступает в силу. Одного принятия парламентом поправок недостаточно.

Некоторые «жесткие» конституции устанавливают не одно правило «ужесточения», не одно требование, а несколько. Например, в Швейцарии и Ирландии поправки к конституции должны быть одобрены на референдуме. В некоторых странах попправки должны быть сначала одобрены парламентом, а потом референдумом. В некоторых государствах это зависит от того, от кого исходит инициатива: если от парламента, то требуется еще дополнительное одобрение на референдуме; если от главы государства или от граждан – то достаточно одобрения депутатов.

Помимо, так сказать, «обычной» жесткости в некоторых странах устанавливаются, так называемые, неизменяемые нормы. Некоторые части такой конституции абсолютно неизменяемы. Например, неизменяемые нормы есть в итальянской конституции. Это ст.139, которая говорит о том, что республиканская форма правления не может (никак и никогда) изменяться. Аналогичные нормы есть в Португальской конституции.

Гибкая конституция – это всегда конституция неписаная, состоящая из статутного права или из нескольких фундаментальных законов, как в Израиле. Если все–таки считать неписаную конституцию конституцией, то к ее нормам применяются правила, как к обычному закону, который может изменяться в более простом порядке. Поэтому она «гибкая».

Каковы последствия «жесткости» или «гибкости»? Государственно–правовая практика приспосабливается и к жесткой, и к гибкой конституции. С другой стороны, жесткость выполняет определенную функцию, делая конституцию стабильной, с другой стороны, в ряде стран эта жесткость не мешает приспосабливать какие–то нормы конституции к требованиям сегодняшнего дня. Это делается путем толкования конституции. А гибкие конституции, естественно, также не затрудняют деятельность государственного механизма, потому что, изменяя законы, законодатели как бы изменяют неписаную конституцию.

По времени действия конституции делятся на постоянные и временные. Практически все или большинство писаных конституций – конституции постоянные. Они принимаются на неопределенный срок и действуют до тех пор, пока не возникнет идея (предложение) принять новую конституцию или же, если поменяется государственный режим, поменяется форма правления, и это нужно будет закрепить новой конституцией. Постоянные конституции могут действовать очень долгое время, как двухсотлетняя конституция Соединенных Штатов Америки или стошестидесятилетняя конституция Бельгии. В некоторых странах конституции принимались в качестве постоянных, но довольно часто менялись и меняются. Конституционная история Франции свидетельствует о том, что там было принято уже более 15 конституций.

Временные конституции принимаются, как правило, в особых условиях жизни государства, во времена потрясений, революций, военных переворотов, во времена изменения государственного устройства. Временный характер конституции подчеркивается сразу же либо в названии конституции, либо в законах о ее введении в действие. Временная конституция может называться, например, «Временный конституционный акт», или просто «временная конституция» страны, или «Конституционная декларация». Временные конституции зачастую в тексте устанавливают срок своего действия. Этот срок может быть не каким–то календарным числом, не какой–то конкретной датой, а связывать прекращение этого временного акта с созывом Учредительного собрания, конституционного Конвента, или проведением референдума, на который будет поставлена конституция постоянная.

Иногда временная конституция, если не возникает необходимости ее изменять, становится постоянной. Здесь классическим примером является конституция ФРГ 1949 года. Она была принята как временная конституция, охватывала не всю Германию, а так называемую англо–американо–французскую зону оккупации. ФРГ принимала эту конституцию как временную даже неполным составом парламента: предполагалось, что вскоре и остальная часть Германии присоединится к ФРГ, и будет принята другая конституция. Однако остальная часть Германии потом превратилась в ГДР, и более 40 лет эта временная конституция ФРГ служила в качестве основной. Она оказалась неплохо написанной и служит, с определенными дополнениями, германскому государству и в настоящее время. То есть, и сейчас в ФРГ действует конституция 1949 года. В некоторых странах, в силу нестабильности политических режимов, за какой–то короткий отрезок времени принималось по нескольку конституций – постоянных и временных. Например, в 70–80–е годы в Йеменской Арабской республике было принято около десятка конституций. Конечно, это ситуация не нормальная, редкая, но такова была ее история.

Из других временных конституций можно назвать конституцию Ливии (1969 года), которая была принята после военного переворота, который возглавил М.Каддафи нынешний лидер Ливии.

Временные конституции всегда принимаются в упрощенном порядке: или как конституция ФРГ частью парламента, или правительством, без обсуждения – ее временность подчеркивается и способом ее принятия.

Постоянные конституции – более положительное явление. Иногда, стремясь добиться стабильности в стране, конституции провозглашают, что они приняты на века. Это вечные конституции. Таким примером можно назвать мексиканскую конституцию 1917 года. Она называется «Политическая конституция Мексики». Можно объяснить такое стремление мексиканцев к вечности тем, что перед принятием такой конституции в Мексике были революция и гражданская война, страна и люди устали от ненормальной жизни и, стараясь себя уговорить и успокоить, посчитали необходимым объявить, что этот документ принимается навечно. Конституция Мексики действует и в настоящее время.

По способу принятия конституции делятся на народные и дарованные (или октроированные). Народной конституцией называют любую конституцию, которая принята в установленном законном порядке. Она может быть принята либо парламентом, либо принята на референдуме, либо на специальном конституционном собрании, ассамблее, конвенте. Большинство действующих зарубежных конституций принималось парламентом. Естественно, все они народные.

Октроированные (или дарованные конституции) – это такой вид конституций, когда конституцию в готовом виде дают стране, предоставляют народу, а сам народ никакого отношения к ней не имеет. Есть два варианта дарованной конституции. Первый вариант – это когда монарх (как правило, абсолютный монарх) принимает конституцию для своего государства, ни с кем не деля права принятия этой конституции. К числу самых старых дарованных конституций, сейчас, правда, не действующих, относится французская конституция 1814 года, которая была принята после свержения Наполеона. Монархическими октроированными конституциями являются Конституция Бельгии 1831 года, которая действовала вплоть до 1994 года, а также, это Канадская конституция 1867 года, и японская конституция 1887 года (кстати, после этой конституции Япония вышла из средневековья и начала строить современное государство, а японский император добровольно уступил свои священные права).

К дарованным конституциям можно отнести конституцию Государства Монако 1911 года, Иордании 1952, Кувейта 1963 года. Не монархом, а президентом даровалась конституция государства Пакистан. Это случилось в 1962 году. Довольно необычный случай дарованной конституции был в Бразилии. После военного переворота в 1968 году военные решили оформить свое правление и приняли конституцию, которая, образно говоря, была очень похожа на какой–то устав гарнизонной службы. Подписали эту конституцию, даровали ее, командующие трех родов войск: сухопутных, военно–воздушных сил и военно–морского флота. Это самый необычный и прискорбный пример принятия конституции.

Второй вариант дарованных конституций – так называемые, колониальные конституции. Это конституции особого рода, смысл которых был в том, чтобы снять накал национально–освободительной борьбы. Государство–метрополия придумывала конституцию для своей колонии и преподносила в качестве дара с тем, чтобы жители не требовали независимости. То есть речь шла не о реальной независимости, а о конституции для колониально–зависимых государств. Первыми придумали такие колониальные конституции англичане для своей крупнейшей и богатейшей в свое время колонии – Индии. Были две колониальные конституции Индии – 1919 и 1935 годов. Индийцы не признавали и не признают эти конституции в качестве своих, и первая по–настоящему индийская конституция была принята в 1950 году. Те, предыдущие колониальные конституции, разрабатывались английскими специалистами, их утверждал английский парламент, и подписывал английский король. Иначе говоря, Индия не имела к этой конституции никакого отношения. Почему 1919 и 1935 год? Это были пики национально–освободительной борьбы, и при помощи этих уловок снималась острота антиколониальной борьбы. Нечто похожее придумывали и французы. В 1948 году французский парламент принял закон под названием «Статут Алжира» – своей наиболее крупной колонии. Это был акт, рассчитанный на продление французского колониального господства, и давал возможность определенным алжирским слоям участвовать в управлении. Однако эта квазиконституция не повлияла на национально–освободителную борьбу, Алжир воевал за свою независимость и в 1964 году добился ее. После этого и была принята своя конституция. США применяли нечто подобное. Например, после войны с Испанией за владение Кубой была принята конституция Кубы 1901 года. Эта конституция включала «поправку Платта», согласно которой ограничился суверенитет Кубы как самостоятельного государства. Согласно этой поправке, если собственность американских граждан на Кубе «будет находиться под угрозой», то американцы имели право высадки войск на остров для установления законности и порядка. Иначе говоря, конституция якобы суверенного государства включала положение о том, что если оно само не сможет справиться со своими проблемами, то «соседи» придут и помогут. Очевидно, что это тоже была колониальная конституция.

Иногда применяется термин «постколониальная» конституция. Слово «пост» указывает на нечто иное, это – конс-
титуции, которые давались вновь возникшим государствам вместе с актом о независимости. Это был единый пакет, который метрополия, уходя из колонии, стремясь обеспечить выгодный ей порядок, определенную стабильность в стране, из которой они уходят, давала вместе с признанием независимости. Кроме того, оговаривался определенный срок ее неизменного действия. Классическим примером является государство Зимбабве, которое вместе с актом о независимости получило конституцию, которая действует и сейчас, правда с определенными изменениями и поправками.

В настоящее время существует ряд зависимых территорий или колоний, которые вообще не имеют конституции (например, Фолклендские (Мальвинские) острова, Гибралтар, Британские Вирджинские острова, Монтсеррат, Бермудские острова). Колонии не имеют конституции, потому что конституция – это важнейший признак суверенитета и самостоятельности государства. Поэтому колониальные конституции конституциями в собственном смысле слова таковыми не являлись.

Основные черты и особенности конституции как нормативного акта (структура, язык, стиль)

Рассказывая о структуре конституций нужно оговориться, что структура писаной конституции и неписаной конституции – это абсолютно разные вещи. Так называемая, неписаная конституция – это несколько законодательных актов плюс судебные прецеденты и обычаи, которые принято считать конституцией. Мы остановились на этом выше.

В литературе встречается деление писаных конституций на кодифицированные и некодифицированные. Под кодифицированной конституцией понимаются те самые нормальные конституции, состоящие из единого акта, которых в мире, наверное, 98,5 процентов (а может быть и больше), а под некодифицированной подразумевается конституция, состоящая из нескольких писаных актов (без судебных прецедентов и обычаев).

Примерами некодифицированных конституций могут служить конституции Швеции (включает три акта: Форма правления, 1974 г.; Акт о свободе печати, 1974 г.; Акт о престолонаследии, 1810 г.), конституция Канады (общий блок, который состоит из двадцати пяти документов, главным из которых является Конституционный акт 1982 года). Структура таких конституций – это перечень актов, входящих в некодифицированную конституцию. Но поскольку таких конституций немного, стоит, прежде всего, остановиться на типичном случае писаной конституции.

Структура конституции в собственном смысле слова, так сказать, нормальной конституции – это внутреннее разделение единого акта, который называется конституцией, на определенные части: разделы, главы, параграфы и т.д.

Большинство обычных конституций имеет стандартную структуру: преамбула (вводная часть), основная часть, заключительные и переходные положения и иногда приложения.

Преамбула, с точки зрения конституционной теории, – необходимая часть конституции, однако, есть немало конституций без нее. Первая преамбула была частью первой писаной конституции – это преамбула Конституции США. Она очень невелика по объему, но невелик и основной текст американской Конституции. Первые строки американской Конституции известны всему миру: «Мы, народ Соединенных Штатов, для того, чтобы создать более совершенный союз...». Это образец такого типа преамбулы, в которой объясняются цели и задачи создания государства.

Есть другие модели преамбулы. Вообще, в преамбулах закрепляются несколько важнейших моментов:

1.  основные цели и задачи государства;
2.  краткий исторический путь, пройденный государством до принятия конституции;
3.  место и роль государства в семье народов мира;
4.  отношение к правам и свободам человека.

Могут быть, естественно, и другие варианты. Может быть закреплено что–нибудь одно из перечисленного или все вместе, но в любом случае – это как бы заявление своим гражданам и мировой общественности о каких–то своих приоритетах и ценностях.

Почти столь же лаконична, как и американская, преамбула основного закона ФРГ. Причем, по содержательной части она, безусловно, короче, а по реальному объему получилась больше, т.к. в немецкой преамбуле перечислены названия всех субъектов федерации – шестнадцати земель ФРГ.

Практически образцовой можно считать преамбулу Конституции Испании – там есть все перечисленные нами выше в качестве необходимых атрибутов, кроме исторического пути страны. Полагаем, что это было сделано умышленно и совершено обоснованно, т.к. история Испании последних шестидесяти лет была тяжкой и включала такие моменты, о которых лучше всего забыть (гражданская война, долгий период тоталитарного режима).

Весьма оригинально поступил генерал Де Голль, который считается одним из основных авторов и главным вдохновителем Конституции Франции 1958 года. Преамбула данной Конституции включает строку о том, что «французский народ торжественно провозглашает принадлежность правам человека и принципам национального суверенитета, как они определены декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 года». То есть, авторы французской конституции, в данном случае, воспользовались приемом отсылки к идеалам свободы, они не отказались от своей истории и не стали пересказывать иными словами великие слова своих великих предшественников.

Может быть, наиболее оригинальной является преамбула японской конституции 1947 года. В силу того, что конституция Японии писалась сразу после второй мировой войны, в условиях американской оккупации, данный текст настолько пронизан антивоенными идеями и принципами, что эта преамбула (она не имеет названия) больше похожа на какой–то документ ООН, а не внутригосударственный акт. К примеру: «Мы, японский народ, желаем вечного мира и преисполнены сознания высоких идеалов, определяющих отношения между людьми; мы полны решимости обеспечить нашу безопасность и существование, полагаясь на справедливость и честь миролюбивых народов мира... Мы твердо уверены, что все народы мира имеют право на мирную жизнь, свободную от страха и нужды» и т.д.

Доподлинно известно, что в написании этой конституции принимали участие представители американских оккупационных властей. Есть такая версия, что, навоевавшись с японскими армиями на суше и на море, американцы «подстраховались» и закрепили в их конституции вечный мир в виде отказа от войн и даже от армии. Однако в научной литературе недавно утверждалось (якобы со слов юристов), что, хотя американцы участвовали в написании японской конституции, но «мирные» статьи и преамбулу писали сами японцы. Кто знает?..

Конституции Италии и Греции преамбул не имеют. Мы полагаем, что отсутствие вводной части конституции, чаще всего, объясняется отсутствием общего мнения по ее поводу, отсутствием согласия между авторами текста конституции. Пожертвовать преамбулой для достижения компромисса легче всего. Вот ею и жертвуют...

Преамбула не является нормативной частью, как правило, это декларативные или отсылочные тексты.

Построение основной части (собственно текста конституции) всегда не случайно. Специально или неосознанно авторы конституций всегда идут от важнейших институтов к менее важным. Долгое время на первое место «ставили» парламент, главу государства, затем правительство и другие органы государства – суд, местные органы и т.д.

Однако после Второй мировой войны появилась тенденция на первое место ставить разделы о правах и свободах гражданина. Возможно, первыми это сделали итальянцы в своей Конституции 1947 года.

Вопрос о структуре далеко не технический (в смысле правовой техники), а правовой и политический. Как и где регулируется тот или иной вопрос, в каком разделе, в какой главе – зачастую имеет конкретный политический смысл, политическое содержание или подтекст.

Полагаем, что будет интересным сравнение структурного содержания двух конституций, принятых в одной и той же стране с небольшим перерывом (в 12 лет). Это конституции Франции 1946 и 1958 годов. Для наглядности помещаем содержание этих актов параллельно:

Конституция Франции 1946 года	Конституция Франции 1958 года
Преамбула	Преамбула
1. О суверенитете	1. О суверенитете
2. Парламент	2. Президент республики
3. Об экономическом Совете	3. Правительство
4. О дипломатических органах	4. Парламент
5. О Президенте	5. Об отношениях между Парламентом и Правительством
6. О Совете Министров	6. О международных договорах и соглашениях
7. Об уголовной ответственности министров	7. Конституционный Совет
8. О Французском Союзе	8. О судебной власти
9. О высшем Совете магистратуры	9. Высокая палата правосудия
10. О пересмотре конституции	10. Об уголовной ответственности членов Правительства
11. Переходное постановление	11. Экономический и социальный совет
(Всего 206 статей)	12. О территориальных коллективах
	13. О Сообществе
	14. Соглашение об объединении
	15. О Европейских Сообществах и Европейском Союзе (раздел включен в 1992 г.)
	16. О пересмотре Конституции
	17. Переходные положения
	(Всего 93 статьи)

По первой конституции наиболее важным органом в системе государственного механизма был Парламент. Франция была парламентарной республикой. Парламент избирал Президента, образовывал правительство и его место в конституции, как и в иерархии органов, было соответствующим – раздел II «Парламент».

По второй конституции 1958 г. на первое место в политической жизни вышел Президент и, соответственно, раздел о президенте в новой конституции занял место, которое ранее занимал Парламент, а Парламент стал ниже Правительства. Как говорится, все наглядно...

Нужно отметить, что далеко не всегда структура зарубежных конституций была логичной и последовательной, а части конституции были строго соподчинены. Иначе говоря, долгое время конституции были далеки от совершенства в смысле юридической техники.

К примеру, самая знаменитая конституция в мире – Конституция США – не имеет даже названий разделов, да и разделы почему–то называются статьями (articles).

Может быть, одну из наиболее четких и логических структур, с нашей точки зрения, имеет Конституция Италии 1947 года. Единственным ее недостатком является (с точки зрения конституционной теории) отсутствие Преамбулы.

* * *

Так называемые, заключительные положения – это, с одной стороны, часть основного текста, а с другой стороны – это, как правило, нормы не материального, а процессуального характера. Например, о порядке изменения конституции. Иногда эти нормы объединяются в один раздел с переходными положениями (Конституция ФРГ 1949 г., Конституция Италии 1947 г).

Переходные положения, обычно, включают нормы, закрепляющие сроки и порядок перехода от правил, закрепленных в предыдущей конституции, к новым правилам, а также сроки избрания (формирования) новых органов государства и т.д.

В данной части, как правило, устанавливается, с какого времени начинают действовать конституционные нормы, закрепляющие новые положения. Иногда устанавливаются конкретное время для издания новых законов, в том числе – органических.

Обычно на переход государства «на новые рельсы» отводится несколько лет. Органы, назначенные (избранные) бессрочно (суды, к примеру), в демократических странах не распускаются и не заменяются другими в связи с принятием новой конституции.

В некоторых конституциях встречаются дополнительные положения. Иногда так обозначаются переходные положения (Конституция Японии 1947 года). Иногда в таких разделах помещаются нормы, толкующие какие–либо статьи или содержащие исключения из общих правил. Например, второе из Дополнительных положений Конституции Испании 1978 г. гласит: «Положение о совершеннолетии, содержащееся в статье 12, не затрагивает положений, принятых в частном праве национальных территорий».

Иногда в конституциях встречаются отдельно выделенные, так называемые, отменяющие положения. Например, такие положения имеются в испанской конституции: «2. Отменяются в окончательной форме сохраняющие до сих пор силу некоторые положения королевского декрета от 25 октября 1839 года, касающиеся провинций Алаба, Гипускоа и Бискайя. 3. В равной мере отменяются все положения, так или иначе противоречащие настоящей Конституции».

Некоторые конституции имеют приложения. Иногда они содержат конституционные законы. Например, несколько приложений насчитывает Конституция Канады. Среди них – приложение из 30 пунктов «Об актуализации Конституции», приложение «Работа и публичная собственность провинций, являющихся собственностью Канады», «Присяга на верность» и др.

Язык и стиль конституций

Принято считать, что конституции должны быть написаны, так называемым, «высоким стилем», т.е. конституционные тексты должны включать слова и обороты неповседневного использования, умышленно архаичные выражения, торжественные слова и словосочетания.

Иногда такого высокого стиля добиваются умышленно, иногда он как бы получается сам собой. Так, мы полагаем, что некоторые слова и обороты американской конституции двести лет назад звучали более естественно, чем сейчас. Например, herein (при сём); therеof (из этого) и т.д.. Такие устаревшие слова понятны и теперь, но они как бы покрылись паутиной времени, и в этом их своеобразие и прелесть.

Отмечается, однако, что стилистические особенности и изыски характерны не для всех стран или, точнее сказать, не для всех правовых систем.

В странах с романской правовой системой (Франция, Италия и др.) стиль конституций и законов, пожалуй, наиболее прост и доступен.

Германская правовая система отличается усложненностью синтаксиса, громоздкостью конструкций.

Англо–саксонская правовая система наиболее сложна для восприятия в силу особенностей ее правовых институтов (не имеющих часто аналогов в других правовых системах), а также из–за традиций своеобразного изложения правового материала.

Отметим, что, безусловно, при всем желании, некоторые части конституций трудно написать высоким стилем (скажем, компетенцию парламента или порядок избрания депутатов) и такой стиль характерен, прежде всего, для преамбул, деклараций, статей о введении конституций в действие и т.д. Особая торжественность часто возникает при употреблении будущего времени (при переводах это иногда исчезает), выделении заглавных букв и отдельных слов, прописными буквами. Нужный эффект торжественности достигается и иными приемами – особой детализацией «выборы проводятся в ноябре в первый вторник после первого понедельника» и т.д.

Конечно, особая торжественность присуща конституционным актам, принятым в монархических государствах.

Лекция 15. Принятие и способы изменения зарубежных конституций

Основные понятия:

принятие конституции парламентами; народная инициатива; отмена конституции; обычный порядок отмены; чрезвычайный порядок отмены конституции.

Существует ряд способов принятия конституции. Есть споры по поводу того, какие способы более демократичны, какие менее демократичны. Споры эти достаточно схоластичны, говорить о большей или меньшей демократии достаточно сложно. Нужно, прежде всего, учитывать условия, в которых принималась та или иная конституция, конкретный исторический период существования государства.

Для принятия первых зарубежных конституций: американской конституции 1787 года и французской конституции 1791 года, создавались специальные представительные органы – Конституционный конвент (нечто вроде учредительного собрания) и Генеральные штаты (что–то вроде парламента). И в первом, и во втором случае это были специально создаваемые органы, хотя американский конвент создавался не для принятия конституции, а для внесения поправок и изменений в акт предшествовавшей американской конституции (так называемые «Статьи конфедерации»).

История принятия американской конституции достаточно интересна, потому что Соединенные Штаты создавались в сложной исторической борьбе. Это была война за независимость, так называемая, «Американская революция». Через одиннадцать лет после победы над колонизаторами в мае 1787 года в Филадельфии по решению Континентального конгресса (орган, который существовал в американской конфедерации) был создан Конституционный конвент для пересмотра «Статей конфедерации». Этот орган не был формально предназначен для принятия новой конституции, но, когда работа началась, и делегаты этого конвента пришли к выводу о том, что нужно принимать новую конституцию, то присвоили себе учредительные полномочия создателей конституции. Первоначально, в мае, их собралось пятьдесят пять человек, а к сентябрю осталось только 39. Эти 39 приняли конституцию и подписали. Затем была ратификация Конституции штатами, которая продлилась два года. Фактически американская конституция вступила в силу в 1789 году. Французская конституция 1791 года была принята Учредительным собранием (Учредительное собрание было образовано из Генеральных штатов именно с этой целью – для принятия конституции).

Учредительными собраниями были приняты конституции Италии 1947 года, Индии 1950 года, Боливии 1967 года, Бангладеш 1972 года. Последней по времени конституцией, принятой специальным органом – Конституционной ассамблеей – очевидно, является конституция Португалии 1976 года.

Самой распространенной практикой принятия конституции является принятие конституции парламентами. Принятие конституции парламентами, т.е. обычными законодательными органами, – наиболее частый и простой способ принятия конституции. Конечно, конституции всегда принимаются в особом порядке. Прежде всего, для принятия конституции требуется квалифицированное большинство голосов депутатов. В таком порядке были приняты, если брать конституции недавнего времени, конституции Греции 1975 года, Испании 1978 года, Швеции (конституционные законы 1974 года), Нидерландов 1983 года.

Иногда помимо парламентской процедуры предусматриваются какие–то дополнительные правовые процедуры. Например, если конституция принимается федеральным парламентом в федеративном государстве, то для того, чтобы федеральная конституция вступила в силу, требуется еще одобрение субъектов федерации. Такие процедуры одобрения федеральной конституции субъектами федерации проходили в США, Швейцарии, ФРГ. В некоторых случаях после принятия конституции парламентом в качестве дополнительной процедуры применялось одобрение принятой уже конституции на референдуме. Таким образом, принятая парламентом конституция Испании 1978 года, была затем одобрена на референдуме. Такая же процедура была применена в Греции в 1975 году.

Как вообще оценивать процедуру принятия или одобрения конституции путем референдума? Вопрос несколько спорный. Во всяком случае, в некоторых источниках эта форма принятия конституции, так называемое «всенародное голосование», представляется, как наиболее демократическая форма принятия конституции. В некоторых источниках, напротив, говорится, что в большинстве случаев это ширма, прикрытие тоталитарного режима. Думается, что нельзя ни абсолютизировать референдум как некую сверхидеальную форму представительной демократии, так и изображать его одной черной краской. Мы полагаем, что, если проект конституции разрабатывался с соблюдением всех демократических процедур в условиях гласности, возможности выражать свое мнение и первоначально принимался представительным органом, то голосование на референдуме придает принятой конституции особый демократический блеск. Но в ряде случаев референдум призван затушевать тоталитарные черты того или иного государства. Необходимо учитывать такое простое, хотя и нелицеприятное соображение, что проект конституции – это очень сложный документ, более или менее адекватная оценка его очень сложна и практически непосильна для большинства граждан. В случае референдума практически всегда речь идет о всенародном вотуме доверия по отношению к инициаторам этого референдума, граждане, проголосовав «за», как бы соглашаются с общей политикой государства и поддерживают эту политику, голосуя за конституцию. В любом случае, на референдуме не идет речь о том, что избиратели могут отвергнуть или одобрить какую–то отдельную статью или главу. Зачастую избиратель просто стоит перед дилеммой: или он одобряет целиком весь текст, хотя ему не нравятся какие–то части, или он отвергает все по той же причине, что ему не нравится какая–то одна статья, но она настолько ему не нравится, что он вынужден отклонить всю конституцию. Именно это отсутствие реального выбора делает институт референдума, применительно к одобрению конституции, весьма уязвимым.

Народное голосование часто навязывалось и навязывается гражданам. Хотя можно привести и положительный пример: конституция Франции (1946 года) дважды выдвигалась на одобрение при помощи референдума. Первый проект избиратели отклонили, а второй, исправленный и дополненный, был затем одобрен. Такая практика, конечно, может считаться демократичной.

Отрицательно оценивается опыт конституционного референдума во Франции 1958 года. Французская конституция принималась в условиях серьезного политического кризиса, когда Франция вела войну в Алжире, который боролся за независимость. Франция того времени была поделена на сторонников и противников предоставления Алжиру свободы, и конституция, инициатором которой был Де Голль, была принята на референдуме. Но говорить о реальном волеизъявлении трудно, поскольку граждане решали не столько вопрос конституции, сколько то, как предотвратить гражданскую войну в самой Франции – войну между противниками освобождения Алжира и ее сторонниками, не столько за конституцию, сколько за Де Голля, которому верили, как спасителю страны, и голосовали просто за личность, а не за конкретный документ. Другое дело, что Франция уже давно освоила эту конституцию, привыкла к ней, и сейчас она воспринимается вполне адекватно. Наиболее, может быть, положительным примером одобрения конституции референдумом является принятие испанской конституции 1978 года на референдуме после ее принятия испанскими Генеральными Кортесами (парламентом).

Можно сказать, что поведение участника референдума, который находится в кабине для голосования, как правило, в абсолютном большинстве случаев предопределено результатом массированного воздействия на его волю действиями политических партий, церкви, средств массовой информации и т.д. Зачастую результат такого референдума заранее прогнозируем, поскольку применяются средства рекламы и беззастенчивой пропаганды. Конституция часто продается, как товар. Избиратель, привыкший к рекламе, «покупает» проект, как покупал бы жевательную резинку.

В принципе, каждая конституция, если в жизни общества возникают какие–то перемены, может изменяться, в нее могут вноситься поправки и дополнения. Рассказывая о жестких и гибких конституциях, мы уже затрагивали этот вопрос. Поэтому, не повторяя уже сказанное, добавим, что процедуры изменения конституций и процедуры принятия конституций по многим параметрам очень схожи: это и квалифицированное большинство голосов при голосовании членами парламента и двойной вотум и т.п. Но в отдельных случаях бывают особо установленные правила. Например, в некоторых конституциях, для внесения поправок в основную часть конституции требуется абсолютное большинство голосов членов парламента, а для каких–то особо важных частей конституции – квалифицированное большинство, т.е. части конституции неравнозначны. Например, такое правило существует в законодательстве Мальты. В индийской конституции есть такие статьи, которые изменяются только по решению двух третей членов парламента, присутствующих на заседании: например, положения об исполнительной и судебной власти, о выборах президента. А какие–то менее важные статьи индийской конституции (например, перечень штатов) изменяются по предложению президента простым большинством.

Реальный текст конституции изменяется по–разному. Есть два варианта изменений. Один из них таков, что, если принимается новая статья, то старая, уже не действующая, удаляется из конституции и заменяется новой. То есть происходит замена частей конституции. Есть иной, «американский», вариант (если первый считать европейским), когда конституция оценивается, как нечто цельное и неделимое, из нее ничего не убирается, а все поправки присоединяются к основному тексту конституции. Для того, чтобы знать, что действует, что не действует, нужно прочитать основной текст, а потом – все присоединенные к нему поправки. Там может оказаться, что какие–то статьи из ранее прочитанного текста не действуют, потому что поправки, добавленные к основному тексту конституции, что–то отменили. Кроме США, такой же порядок предусмотрен конституцией Венесуэлы, применялся он в Югославии и Чехословакии. Нам представляется, что этот способ имеет свои достоинства, потому что он наглядно показывает ход исторического конституционного развития страны, конституционного строительства, которое происходит в данном государстве.

Необходимо отметить, что многие конституции содержат положения, которые ограничивают время возможного включения поправок и изменений. Например, в некоторых конституциях устанавливаются такие периоды, в которые запрещается внесение поправок. Так, в последние шесть месяцев перед окончанием срока полномочий парламента ему запрещается вносить поправки в конституцию. В ряде конституций содержатся нормы о том, что поправки не допускаются во время чрезвычайного или военного положения (например, конституция Франции 1946 года запрещала изменения, если Франция будет оккупирована иностранными войсками. Похожее запрещение содержится и в конституции Франции 1958 года). Конкретный текст этого положения звучит так: «Никакая процедура пересмотра конституции не может быть начата или продолжена при посягательстве на целостность территории». Кстати, далее в этой же статье говорится о том, что республиканская форма управления не может быть предметом пересмотра.

В некоторых странах предусмотрен достаточно интересный вариант пересмотра или принятия конституции. Например, болгарской конституцией предусмотрено такое положение, что в обычном порядке действует парламент, который называется На-
родное Собрание, но если Народное Собрание приняло решение пересмотра каких–то частей конституции или принятия новой конституции, то Народное Собрание распускается и собирается Великое Народное собрание, которое производит пересмотр частей конституции или разрабатывает новую конституцию. После этого оно снова распускается, и избирается обычный парламент. Иначе говоря, болгары предусмотрели, что для изменения конституции создается орган, который больше ничем не занимается и после выполнения этой своей функции распускается.

В ряде стран предусмотрена «народная инициатива» – собрание подписей избирателей как возможность инициации поправок конституции. Так, например, ст.71 итальянской конституции 1947 года устанавливает возможность пересмотра конституции путем народной инициативы. Такая поправка может быть внесена после сбора не менее 50 тысяч подписей избирателей. В Австрии есть аналогичная процедура, только там требуется не менее 100 тысяч подписей. В Швейцарии – также 100 тысяч, в некоторых странах может быть и большее число.

Процедура окончательного оформления поправки после принятия парламентом, как правило, не отличается от оформления обычного закона. То есть, эта поправка представляется в виде закона, который должен быть подписан главой государства. В некоторых странах глава государства имеет право вето, т.е. может не подписать поправку, в некоторых странах он не имеет такого права. Так в Бельгии, Дании и Голландии, если правительство не согласно с поправкой, то монарх может отказать в подписи, хотя фактически – это будет отказ правительства в санкционировании поправки. В США, если поправка прошла все установленные процедуры – т.е. была одобрена двумя палатами конгресса и 38 штатами, то президент никакой подписи не ставит. Это как бы вне его компетенции, здесь он право вето не имеет.

Отмена конституции

Когда речь идет об отмене конституции, то это несколько иная процедура, чем ее изменение. Изменение отличается от отмены тем, что изменяется какая–то часть, а конституция действует. Отмена же – это полная замена конституции. Есть два способа отмены конституции: обычный и чрезвычайный.

Обычный порядок отмены означает на практике, что принята новая конституция, после чего старая автоматически отменяется. Иногда об этом говорится в законе о введении в действие новой конституции, иногда это само собой подразумевается и происходит автоматически.

Чрезвычайный порядок отмены конституции – это акт чрезвычайного законодательства и связан, как правило, с какими–то экстраординарными событиями в стране: государственный переворот, революция и т.д. Иногда после революции или переворотов действие конституции приостанавливается, иногда полностью отменяется, и новый правящий режим объявляет о необходимости принятия новой конституции.

Конституции, принятые после Второй мировой войны под влиянием Организации Объединенных Наций устанавливали и устанавливают приоритет норм международного права над внутригосударственным правом. Наиболее четко, может быть, это было зафиксировано в ст.25 основного закона ФРГ. По этой статье нормы международного права имеют преимущества перед законами ФРГ. В конституции Франции положение о приоритете международных договоров сопровождается условием, что это производится на условиях взаимности.

Лекция 16. Конституционный контроль и надзор за рубежом

Основные понятия:

институт конституционного надзора; конституционный надзор; виды конституционного надзора; виды процедур формирования органов конституционного надзора; конкретный надзор; абстрактный контроль; объекты конституционного надзора; инициаторы конституционного надзора; нуллификация; предварительный конституционный надзор; последующий конституционный надзор; главный принцип конституционного надзора.

Общепризнанным является положение о том, что конституция имеет наивысшую юридическую силу. Поэтому любой закон, любой нормативный или судебный акт, если он противоречит конституции, считается юридически ничтожным и не должен применяться – на него не должно ссылаться и им руководствоваться. Однако для того, чтобы знать, какой акт противоречит конституции, необходимы определенные знания и особые процедуры, чтобы выявить такие противоречащие конституции акты, отменить их и объявить об этом гражданам страны.

Институт конституционного надзора – это установленный в большинстве стран мира порядок, когда проводится правовая экспертиза (оценка) соответствия текущего законодательства нормам конституции. Кроме термина «конституционный надзор» применяется термин «конституционный контроль». Иногда применяются и другие термины, которые зачастую непереводимы на русский язык: например, американский термин «Judicial review» – судебный надзор (просмотр, обозрение). Этот термин дословно не переводится и применяется только в смысле конституционного надзора.

Интересна и поучительна история возникновения идеи и практики института конституционного надзора. Первоначально мысль о том, что суды должны (помимо своих обычных функций – отправления правосудия по уголовным и гражданским делам) выполнять еще и особые функции – толкование законов и признание тех законов, которые не соответствуют конституции недействительными – появилось в эпоху американской революции, в эпоху возникновения независимого государства – Соединенные Штаты Америки. После принятия конституции США 1787 года появился такой коллективный труд, как публицистические эссе, опубликованные отдельными выпусками в виде газет под названием «Федералист». Автором этих политических эссе были Александр Гамильтон, Джеймс Мэдиссон и Джон Джей. А.Гамильтон и Дж.Мэдиссон являлись соавторами конституции, «отцами конституции», Джон Джей, хотя и не был делегатом Конституционного конвента, который разработал американскую конституцию, но в свое время избирался президентом Континентального конгресса (органа, предшествовавшего конгрессу США) и был очень известным юристом с блестящей репутацией. Эти государственные деятели первоначально решили сохранить свою анонимность и подписывались одним псевдонимом – Публий. За полгода они написали 85 статей, посвященных принятой конституции, с целью разъяснения ее идей и популяризации. Помимо прочего, в ряде этих эссе довольно настойчиво проводилась идея судебного конституционного надзора. То есть право суда не только оценивать житейские казусы, но и оценивать качество законов, сравнивая их с эталоном – конституцией. Естественно, такие идеи были услышаны и разделялись многими. И хотя конституционный надзор не был закреплен в конституции, идея упала на подготовленную почву, и для ее реализации был необходим какой–то толчок, чтобы она была реализована. Таким толчком послужил очень важный правовой конфликт, происшедший в 1803 году в США. Если быть абсолютно точным, то началось это событие в 1800 году и лишь закончилось в 1803. Но эта цифра, 1803 год, напоминает нам о знаменитом судебном деле «Мэрбэри против Мэдиссона», которое положило начало такому явлению государственно–правовой жизни, как конституционный надзор.

1800 г. Самое начало ХVIII века. Как обычно, в високосный год в США прошли выборы президента. Президентом, вместо уходящего Джона Адамса, был избран Томас Джефферсон. Джон Адамс перед своим уходом произвел ряд назначений, на которые он имел право по конституции. На образовавшиеся вакансии он назначил несколько судей, в том числе, «с совета и согласия сената», председателем Верховного Суда США – Джона Маршалла. Одним из самых последних назначенных судей был Джеймс Мэрбэри. Он был назначен мировым судьей столичного округа Колумбия в Вашингтоне. Джон Адамс издал необходимые юридические документы и полагал, что выполнил свой долг. Однако письменный приказ о назначении судьи Мэрбэри не был отправлен по месту назначения – в суд столичного округа. Когда в январе 1801 года в Белый Дом пришел новый президент, Томас Джефферсон, он по ряду причин, прежде всего, политических, не стал исполнять распоряжения предыдущего президента Джона Адамса о назначении судьи Мэрбэри. Этот приказ «положили под сукно». Это было незаконное решение, потому что законных оснований для такого действия не имелось, но Томас Джефферсон полагал (он был политическим противником федералиста Адамса, т.к. сам относился к антифедералистам), что Джон Адамс назначил слишком много должностных лиц, которые находятся в оппозиции к нему, к Джефферсону. Возникла определенная коллизия. Назначенный, но не приступивший к делу, судья Мэрбэри обращался к новому президенту, но решение не исполнялось. Тогда Мэрбэри, будучи юристом, совершил очень естественное действие – обратился в Верховный суд. В своем заявлении он просил Верховный суд издать специальный акт, в котором Государственный секретарь США обязывался бы исполнить приказ о назначении Мэрбэри судьей. Председатель Верховного Суда Маршалл оказался в достаточно сложной ситуации. Сложность была в том, что Маршалл, назначенный Адамсом, сомневался в том, что президент Джефферсон исполнит его судебное решение. Это были такие времена, когда американский судья сомневался, что американский президент исполнит судебное решение. Эти времена, к счастью, давно прошли. Как пишут американские исследователи, волнуясь за престиж суда, председатель Верховного суда Маршалл искал способ с честью выйти из данной ситуации. В заявлении, которое Мэрбэри направил в суд, он ссылался на Закон о судоустройстве 1789 года и просил издать обязательное распоряжение об исполнении президентского указа. Судья Джон Маршалл, оценивая сложившуюся ситуацию, проанализировал данный Закон, и пришел к выводу, что раздел 13 Закона 1789 года противоречит статье 3 Конституции США, после чего объявил этот раздел недействительным и не подлежащим принудительному применению через суд.

Таким образом, это было первое дело, в результате которого судебная инстанция, в данном случае – высшая инстанция, признала закон неконституционным. Верховный суд США тем самым отменил закон и реализовал свою идею конституционного надзора. За этой ситуацией следили все заинтересованные стороны, и получилось так, что с этим решением согласились все: и президент, и Конгресс США, поскольку, все встало на свои места. Суд стал выполнять функцию не только отправления правосудия, но и оценки текущего законодательства. Так, суд занял нишу органа конституционного надзора, хотя в тексте конституции США об этом ничего не было сказано, а только в комментариях к конституции (эссе «Федералист»).

Нужно сказать, что после этого дела Верховный суд США долгое время практически не повторял аналогичных решений. Прошло не менее сорока лет прежде, чем эта практика стала обычной и распространенной. А в эти первые сорок лет, которые прошли с 1803 года, было всего несколько случаев признания законов неконституционными.

С середины XIX века конституционный надзор стал активно применяться Верховным судом США. Второй страной, которая стала применять конституционный надзор, по типу американского, была Швейцария (1847 год). В 1853 году такая же система была введена в Аргентине. Но вплоть до начала XX века это были лишь отдельные страны. Вплоть до 40–х годов XX века это был не самый распространенный правовой институт. Самое широкое развитие институт конституционного надзора получил лишь после Второй мировой войны.

Отсутствует конституционный надзор в тех странах, где нет писаных конституций. А там, где есть обычные конституции, имеющие форму нормативного акта, там, в той или иной форме, присутствует конституционный надзор. В современном мире конституционный надзор существует в трех видах.

Первый вид – осуществление конституционного надзора судами общей юрисдикции. Такая модель, кроме США, Аргентины и Швейцарии, применяется еще и в других странах – Мексике, Канаде, Дании, Норвегии, Индии, Японии. Эту систему по той стране, где она впервые появилась, называют американской системой конституционного надзора, или децентрализованной системой. По этой системе любой суд при рассмотрении конкретного уголовного или гражданского дела может высказать свое мнение не только по сущности этого дела, но и по конституционности или неконституционности того законодательного акта, на который ссылаются стороны по делу. Надо отметить, что в зарубежной практике не только по гражданским делам имеются стороны по делу, но и по уголовным делам, так как состязательный процесс существует и в уголовном, и в гражданском судопроизводстве. Любой суд практически, начиная с низшей инстанции, может высказать свое мнение о конституционности или неконституционности любого нормативного акта. Но, поскольку, суды имеют достаточно стройную систему (практически, в любой стране есть своя иерархия судебных органов), то, естественно, что после вынесения решения нижестоящим судом, в нормальной судебной системе у сторон по делу есть возможность оспорить решение в вышестоящем суде, т.е. обратиться либо с кассационной, либо с апелляционной жалобой. Поскольку почти всегда какая–то из сторон недовольна судебным решением, значительное количество решений или приговоров по делам оспаривается и становится предметом рассмотрения вышестоящим судом. Поэтому, в конечном счете, при конституционном надзоре общими судами, как правило, в абсолютном большинстве случаев, окончательное решение выносит суд, занимающий высшее место в системе судов. Обычно это верховный суд страны. В США, к примеру, такой высшей инстанцией является Верховный Суд США. Если это касается законодательства отдельных штатов, то основной инстанцией является Верховный суд отдельного штата. Верховный суд США состоит из 9 судей, которые назначаются президентом пожизненно, с совета и согласия Сената.

Второй вид конституционного надзора – европейская модель (централизованная), при которой создаются специальные судебные органы (суды специальной компетенции). Это конституционные суды. Конституционные суды появились в результате развития идеи конституционного надзора. Конституционные суды не рассматривают ни уголовных, ни гражданских дел, и были созданы потому, что для оценки законодательства требуются специальные знания, которых иногда не хватало специалистам в области гражданского и уголовного законодательства. Для конституционных судов «надзорная» функция является единственной и основной. К странам, которые имеют такие суды, можно отнести такие государства, как ФРГ, Австрия, Италия, Испания и др.

Третий вид конституционного надзора – это надзор, осуществляемый несудебными органами, то есть, специальными органами, которые не называются судами. Классическим примером такого органа является Конституционный совет Франции. В Советском Союзе был создан, хотя и недолго действовал, Комитет конституционного надзора. По сути дела, специальные судебные органы мало отличаются от несудебных органов конституционного надзора. Однако такие отличия есть. Специальные судебные органы соблюдают судебную процедуру: дело слушается, как правило, в открытом судебном заседании, ведется по правилам судебной процедуры, заседание ведет председательствующий, заслушиваются свидетели, ведется протокол, допускается публика и т.д. А несудебные органы конституционного надзора такие процедуры могут и не соблюдать. Их главная задача – произвести экспертизу законодательства, а как они ее проводят – дело данного органа. Получив обращение, они могут рассмотреть это дело «за закрытыми дверями», а потом объявить свое решение. Суд – это всегда особая процедура, особая церемония. Это именно судебные традиции. А несудебные органы особых процедур могут и не соблюдать.

Несудебные органы рассматривают свои дела в упрощенном порядке. Более того, кроме рассмотрения конституционности и неконституционности законодательных актов, они могут выполнять и другие функции.

Иногда виды конституционного надзора делят не на три, а на две группы. Первая – судебные органы конституционного надзора, которые, в свою очередь, делятся на суды общей компетенции и специальной компетенции. Вторая группа – несудебные органы. Данная проблема имеет сугубо научный интерес, поэтому на три группы делятся эти органы или на две – не имеет существенного значения.

Как формируются органы конституционного надзора? Различают три вида процедур формирования органов конституционного надзора: парламентский, внепарламентский и смешанный. Парламентская процедура сводится к тому, что весь состав органа конституционного надзора формируется парламентом. В данном случае классическим примером является формирование конституционного суда ФРГ. Федеральный конституционный суд состоит из 16 членов, половина из них – 8 человек – избираются Бундестагом, а вторая половина – верхней палатой Бундесратом. Для избрания каждому из кандидатов надо набрать 2/3 голосов депутатов той или иной палаты.

Смешанная процедура формирования органа конституционного надзора предполагает, что в данном формировании участвуют не один орган государственной власти, а два или три. Имеется в виду, что в назначении одного человека принимают участие 2 или 3 органа. Например, в США это выражается в том, что кандидатуры на должность Верховного суда предлагает президент, но существует конституционная формула, что судьей Верховного Суда становится кандидат с совета и согласия Сената. На практике это означает, что кандидатура, рекомендованная президентом, должна быть одобрена двумя третями членов Сената. Если Сенат не поддерживает кандидатуру, то кандидат не становится членом Верховного Суда. С другой стороны, Сенат сам не предлагает, а только одобряет или не одобряет выбор президента, голосуя «за» или «против».

К смешанной процедуре относят такую процедуру, когда члены органа конституционного надзора на паритетных началах назначаются представителями разных ветвей власти. Например, во Франции 9 судей Конституционного совета. Президент республики, председатель Национального собрания и председатель Сената назначают по три члена Совета сроком на 9 лет. То есть каждый из представителей разных ветвей власти назначает 1/3 конституционного совета.

Похожие процедуры применяются в Италии и Австрии. Существует еще внепарламентский способ формирования органа конституционного надзора. Например, в Японии, 15 членов суда назначаются кабинетом министров, а председатель суда назначается императором, правда, по представлению кабинета Министров.

По конституции Испании (ст.159), формально все 12 членов назначаются королем. Однако, как гласит конституция, 4 из них назначаются по предложению нижней палаты, 4 – по предложению Сената, 2 – по предложению правительства, 2 – по предложению главного совета судебной власти. Фактически, это смешанная система, где представлены все ветви власти. Король, так сложилась практика, формально назначает всех членов, но реально он не имеет права отказать в назначении лиц, утвержденных нижней палатой, Сенатом, правительством и главным советом судебной власти. За кандидатов от парламента члены парламента голосуют, и они утверждаются 3/4 голосов.

Процедура конституционного надзора может возбуждаться по конкретному поводу, т.е. в связи с рассмотрением судебного дела (США, Италия, ФРГ, Мексика, Индия.), или без конкретного повода по инициативе определенных субъектов конституционного надзора, которые обычно перечислены в конституции (Франция).

Оба вида конституционного надзора могут применяться и одновременно. Если есть конкретный повод возбуждения, то конституционный надзор называется конкретным. Если какого–то конкретного повода нет, он называется абстрактным. Конкретный надзор еще называется инцидентный, потому что есть повод для возбуждения, а абстрактный еще называется прямым. Есть еще иные наименования этих видов конституционного контроля. Например, инцидентный (конкретный) способ иногда называют контролем путем возражения, или преюдициальным, косвенным, вспомогательным. Контроль абстрактный (прямой) часто именуют еще надзором путем действия, или контролем в принципе.

Абстрактный контроль, естественно, существует в тех странах, где в качестве органа конституционного надзора выступают специальные суды. При рассмотрении конкретных судебных дел оцениваются и конкретные нормативные акты. Абстрактный надзор осуществляется органами конституционными надзора вне связи с конкретными судебными делами. Здесь предполагается, что после издания закона в любой момент, независимо от применения этих актов, заинтересованные и имеющие на то право лица (органы) имеют возможность возбудить дело о признании закона противоречащими конституции, и его аннулировании. Например, в Италии можно обратиться в конституционный суд с просьбой отменить какой–то закон, поскольку, по мнению обращающегося лица, закон противоречит конституции.

В некоторых странах применяются оба типа конституционного надзора – и конкретный, и абстрактный. То есть, производство по рассмотрению конституционности закона может быть и в связи с рассмотрением конкретного дела, и вне связи. Такой порядок в ФРГ и Италии.

Объектами конституционного надзора могут быть обычные законы, конституционные законы, органические законы и даже парламентские уставы и регламенты. В таком порядке могут оцениваться международные договоры, нормативные акты правительства и других органов исполнительной власти, акты глав государств тех стран, где они имеют право издавать нормативные акты и т.д.

Инициаторами конституционного надзора могут быть физические и юридические лица, и, в первую очередь, – органы государства, наделенные правом обращения в органы конституционного надзора. Круг этих субъектов конституционного надзора устанавливается либо конституциями, либо специальными законами о конституционных или обычных судах. Считается нормальным, если круг таких субъектов достаточно широк, и с обращениями в органы конституционного надзора могут выступать, кроме главы государства, правительства, группы депутатов, парламентских комиссий, и судебные органы, а в некоторых случаях – граждане. Кстати, в некоторых странах, для того, чтобы организовать инициативу, требуется собирать достаточно значительное число подписей. В некоторых странах даже отдельный гражданин вправе обратиться в органы конституционного надзора с требованием об оценке конституционного закона. Правда, на практике реализовать такое право этому отдельному гражданину довольно сложно. Например, в Венгрии обращение гражданина будет принято конституционным судом только после того, как данный гражданин получил отрицательные решения по своему делу во всех иных судах страны. Эта норма была воспринята и законодательством России. В Японии обычный гражданин имеет право обратиться в Верховный Суд с заявлением о признании закона неконституционным. Однако на практике реализовать такое право очень сложно, потому что есть определенные и весьма сложные процедурные правила по составлению данного обращения, которое не под силу обычному гражданину и требуют очень высокой юридической квалификации. Кроме того, обращающееся лицо должно внести значительную сумму в виде судебной пошлины, как гарантию покрытия судебных издержек. Сумма, действительно, очень велика, и граждане Японии крайне редко обращаются с такими заявлениями в Верховный Суд. Кстати, есть и достаточно необычные органы конституционного надзора. Например, в Иране конституционный надзор осуществляет своеобразный орган – Наблюдательный совет, в который входит 12 видных теологов (богословов). Он формально следит за соответствием законов, но не столько конституции 1979 года, сколько за соответствием законов священной книги мусульман – Корану. Под предлогом несоответствия священной книге этот орган может отклонять обычные светские законы.

Орган конституционного надзора может признать несоответствующим конституции либо весь нормативный акт, либо отдельные его положения. Если акт признан несоответствующим конституции целиком, он объявляется юридически не действующим. Есть специальный термин, обозначающий эти последст-
вия – нуллификация. Обычно нуллифицированный закон остается в сборнике законов, но там делается пометка, что по решению такого–то суда он не действует с такого–то срока. В абсолютном большинстве случаев практически во всех странах решение органа конституционного надзора является окончательным, не пересматривается и не обжалуется. Пересмотреть такое решение может лишь только сам орган конституционного надзора. Если закон признается неконституционным (а стало быть, недействующим), то определенное значение имеет вопрос, с какого момента он становится недействующим. Применяются два принципа. Первый – закон признается недействующим с момента вступления его в силу. Второй случай, когда закон признается недействующим с момента признания его неконституционным. Второй вариант применяется чаще, поскольку в этом случае проще определять последствия признания закона неконституционным, проще вычислять суммы ущерба. Оба способа применяются по решению суда.

Помимо оценки конституционости или неконституционности актов нормативного или ненормативного характера, органы конституционного надзора выполняют и другие функции, которые иногда не связаны с собственно конституционным надзором за текущим законодательством. Например, конституционный совет Франции наблюдает за правильностью проведения референдумов и выборов и объявляет их результаты. В Италии и Испании конституционные суды вправе рассматривать конфликты по вопросам компетенции между центральными и областными органами. Иначе говоря, споры между государственными органами разрешают в данных странах конституционные суды. В ряде стран органы конституционного надзора выступают еще в качестве судов по обвинению высших должностных лиц государства. Например, в ФРГ и Италии обвинения, выдвинутые парламентом против главы государства – президента – рассматривают, по существу дела, конституционные суды ФРГ и Италии. В некоторых странах органы конституционного надзора могут оценивать с точки зрения соответствия не только законы, но и деятельность общественных организаций и политических партий. Например, конституционный суд ФРГ несколько раз признавал антиконституционными деятельность некоторых политических партий. После такого признания эти партии запрещались. Так в 1956 году антиконституционной была признана деятельность Коммунистической партии Германии, а в 70–е годы – деятельность Национально–Демократической партии (партия правого толка).

Очень важно отметить, что в некоторых странах (Франции и Ирландии) конституционные надзоры являются предварительными. То есть соответствующие органы, суды или конституционные советы, дают свои заключения о соответствии конституции до вступления их в силу, а иногда даже – до процедуры голосования в парламенте. Если такие органы признают, что законопроект не соответствует конституции, то он либо не ставится на голосование, либо не подписывается – его юридическое существование прекращается.

Гораздо чаще осуществляется, так называемый, последующий конституционный надзор. Он применяется в странах, где этим занимаются суды общей компетенции – США, Швейцария. Органы конституционного надзора рассматривают спор о конституционности законов после вступления этих законов в силу. Законы, признанные неконституционными, не применяются.

В некоторых странах применяют обе формы конституционного контроля – и предварительный, и последующий. Это зависит от важности закона. Если законы повышенной важности (органические законы), то они подвергаются процедуре предварительного закона. А если менее важные законы, то может быть и последующий надзор. К таким странам относится Ирландия, Никарагуа, Панама и некоторые другие.

В федеративных государствах органы конституционного надзора рассматривают конфликты между субъектами федерации (штатами, провинциями, кантонами и т.д.).

В некоторых странах (Швейцарии) законодательные акты федеративного значения не подлежат контролю на конституционность. Единых правил на осуществление конституционного надзора не существует, но единые принципы есть. Главный принцип конституционного надзора – проверка соответствия закона конституции.

Контрольные вопросы к теме №7

1.  Определение конституции.
2.  Что такое высшая юридическая сила конституции?
3.  В чем сущность конституции?
4.  Функции конституции.
5.  Объекты конституционного регулирования.
6.  Классификация конституций: Юридическая/фактическая, реальная/фиктивная, «живая»/»мертвая» и др.
7.  Классификация конституций по времени принятия. Причины появления новых моделей конституций.
8.  Характерные особенности старых конституций.
9.  Что такое писаные и неписаные конституции?
10.  «Жесткие» конституции. Порядок их изменения. Что такое двойной вотум?
11.  Что такое колониальные и постколониальные конституции?
12.  Типичная структура конституции. Что обычно содержится в преамбуле?
13.  Язык и стиль конституций.
14.  Как принимаются конституции?
15.  Вопросы международных отношений в конституции.
16.  Понятие конституционного надзора.
17.  Где появилась идея конституционного надзора? Где и как она реализовалась на практике?
18.  Виды конституционного надзора.
19.  Органы конституционного надзора. Порядок их формирования.
20.  Последствия признания закона неконституционным. Что такое нуллификация?

ТЕМА 8. КОНСТИТУЦИОННО–ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛИЧНОСТИ В ВЕДУЩИХ ГОСУДАРСТВАХ МИРА

Лекция 17. Права и обязанности человека и гражданина

Основные понятия:

современная классификация прав и свобод; личные права; политические и гражданские права; социально–экономические права и свободы; социально–культурные права; обязанность; индивидуальные и коллективные права и свободы; основные и вспомогательные права и свободы.

Первые конституции провозгласили жизнь и свободу человека естественными и неотъемлемыми правами личности. Они исходили из того, что люди рождены свободными и сохраняют это свое состояние на протяжении всей жизни не по воле государственной власти, а в силу природы или власти божественной. Государство может лишь ставить пределы этой свободы в той мере, в какой это необходимо для сохранения мира в стране, для сохранения нормальных отношений внутри общества.

Теоретические основы таких подходов заложили выдающиеся мыслители Джон Локк, Томас Пейн, французский философ–энциклопедист Жан–Жак Руссо. Эти идеи были закреплены в первых документах буржуазных революций: «Декларации независимости» США 1776 года, в первых десяти поправках к конституции США 1787 года (американский «Билль о правах») и, естественно, во французской «Декларации прав человека и гражданина» 1789 года и во французской Конституции 1791 года.

Эти нормативные акты актуальны до сих пор. Например, «Декларация независимости» США по сей день активно изучаются юристами. Французская «Декларация прав человека и гражданина» вошла в качестве преамбулы в конституцию Франции 1946 года и служит преамбулой современной конституции Франции 1958 года.

Важнейшая мысль естественно–правового понимания прав и свобод человека заключается в том, что государство в лице своих органов может лишь ставить пределы свободам человека, но прав или свобод государство не предоставляет. Главная задача государства – минимальное вмешательство в естественные права и свободы человека. По этой доктрине формулировались и формулируются правовые способы фиксации прав и свобод. Так, например, в Великобритании, Франции, Канаде, Новой Зеландии правовые акты закрепляют не права и свободы в собственном смысле слова, – то, что может и должен делать человек – а только то, что запрещается делать человеку. Из этой доктрины вытекает знаменитый принцип: «все, что не запрещено, то разрешено». Можно все, что не запрещено. Однако такой принцип не является единственным, потому что в современном мире не только признаются неписаные естественные права, но и закрепляются конкретные права и свободы. Итак, есть два подхода: ссылка на права, которые даны свыше, и права, которые перечисляются в виде конкретного каталога прав и свобод.

Американский подход сочетает оба принципа. Первые десять поправок конституции США («Билль о правах») закрепляет перечень личных и политических прав граждан, но этот текст завершается нормой, в которой записано, что «перечисление в конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом». Это говорит о том, что закреплены самые важные права, но есть иные права личности, которые не перечислены в данном законе. Кстати говоря, задержка с принятием статей о правах и свободах, которые затем стали «Биллем о правах» связана как раз с тем, что некоторые из «отцов–основателей» высказывали сомнения по поводу того, будет ли достаточным для граждан закрепление именно этих прав и свобод, не помешает ли такое закрепление признанию естественных прав. Эти споры не дали возможности принять перечень важнейших прав и свобод вместе с конституцией. Однако споры закончились признанием того, что основные права и свободы все–таки надо закрепить, но на это ушло еще два года после принятия конституции США.

Достаточно сложным является вопрос о развитии прав и свобод и о возможной их классификации. В литературе называют три волны (три периода) развития прав и свобод. Первый период длился с конца ХVIII века до середины XX века. Внутри этой волны есть еще три структурных направления:

1. Права, связанные с физическим и психическим существованием человека. Это – право на жизнь, гуманитарное отношение к лицам, лишенным свободы, запрет пыток, запрет лишения свободы за долги, запрет рабства, свобода мысли, совести, религии, право иметь свое мнение и выражать оное.

Сюда же входят права, связанные с юридическим состоянием человека. Например, право на то, чтобы иметь права и самому их реализовывать, право ребенка на фамилию, право человека на гражданство. К юридической стороне существования человека относят правовой минимум юридической защиты в уголовном или гражданском процессе.

2. Либеральные права. В это понятие включается запрет на произвольное вмешательство в личную жизнь, неприкосновенность жилища, тайна корреспонденции, свобода передвижения, часто здесь, а не в первой группе называются также, свобода совести, религии.

3. Право на демократическое участие в жизни государства. Среди этих прав – право принимать участие в государственных делах непосредственно и через избранных представителей, право голосовать и быть избранным на демократических выборах, право быть допущенным в своей стране к государственной службе, право на мирные собрания, право на свободу ассоциации с другими (создание профессиональных союзов и иных общественных формирований).

Естественно, такое деление несколько условно, но термин «первая волна» появился в том смысле, что с этих прав начинали формироваться и закрепляться свободы граждан. Иначе говоря, первая волна – это истоки конституционализма, истоки цивилизованного подхода к регулированию прав и свобод. Приведенное деление внутри первой волны – условно, здесь лежит исторический подход, потому что самые первые акты, фиксирующие права и свободы личности, закрепили права в сфере физического существования человека. Возможно, первым таким актом был «Habeas Corpus Act» – английский закон, принятый в ХVII веке, главным содержанием которого является защита от необоснованного ареста. Согласно этому закону человек, которого арестовывали, имел право обратиться в суд, а судья должен был объяснить причину ареста (сформулировать повод для ареста). Этот закон ограничил произвол абсолютизма, феодального государства.

Конечно, в первой волне просматриваются свои внутренние периоды, поскольку сначала появились гарантии на неприкосновенность личности, а потом – запреты на вмешательство в личную жизнь. Может быть, позднее всего, появились права, связанные с участием в управлении государством. Это естественно, поскольку человек, получая определенный минимум свободы, пользовался ею, и эта свобода развивалась и расширялась: от гарантии от произвольного ареста до права участия в управлении государством.

Вторая волна, или второе поколение прав и свобод личности, связана с сильным влиянием социалистических идей. Это права, которые невозможно реализовать без участия государств, они находятся в широко понимаемой сфере экономики и в социальной сфере, поэтому их, чаще всего, называют социально–экономическими. Права второго поколения – права, которые в основном были первоначально сформулированы в советских конституциях 1918 и 1936 годов – право на труд, право на отдых, на безопасные условия труда, право на забастовку (правда, в советских конституциях оно отсутствовало), на материальное обеспечение. К социальным правам относится также право на материальную поддержку лиц, нуждающихся в этом (инвалиды, престарелые, пенсионеры и т.д.), право на защиту семьи, охрану здоровья и ряд других, включая сравнительно недавно появившиеся «культурные права»: право на образование, на пользование достижениями науки, культуры, свободы на исследования в области науки, искусства и т.д. Такие права сначала появились в СССР и других социалистических странах, а затем многие из них стали общепризнанными и появились в международных актах, например, во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года.

Третье поколение прав и свобод личности – волна самая новая. Необходимость в таких правах возникла во второй половине XX века, потому что в это время появилось много серьезных проблем, среди которых на первое место вышла проблема здоровой и чистой окружающей среды, т.е. проблема экологии. Появились проблемы, связанные со свободой информации, с распространением вычислительных машин, ряд проблем, связанных с громадной разницей в развитии государств. Развивающиеся государства стали инициировать иные права, которые относятся не к отдельным гражданам, а к целым социальным группам. Так стали признаваться права народа на самоопределение, охрана этнических, языковых, религиозных меньшинств, право на пользование природными богатствами, право на безопасность, на определенный уровень жизни и т.д. Эти совершенно новые требования мирового сообщества стали формулироваться и в нормативных актах.

В числе прочего, появились специальные нормы, касающиеся отдельных групп людей. Например, была принята Конвенция о правах ребенка, где права несовершеннолетних сформулированы, и они защищаются в особом порядке.

Может быть, основной сутью прав третьей волны, основной причиной их появления явилось то, что, хотя гражданские права и свободы первого поколения были провозглашены и закреплены, как права всех людей, в реальности они распространялись далеко не на всех, а только на людей в тех странах, которые достигли определенного уровня развития в экономике и политике – в развитых странах Европы, Северной Америки. Закрепление этих прав «де юре» не означало применение этих прав «де факто». Возникло мнение, что права должны быть универсальными, ими должны пользоваться большинство людей Земли. Стало очевидным, что для того, чтобы пользоваться традиционными правами и свободами недостаточно их формулировать и закреплять. Необходимо еще такое общественное и государственное устройство, при котором было бы возможно реализовать эти права. В настоящее время на международных форумах обсуждается возможность поднятия стран «третьего мира» до уровня остальных более развитых стран не только в сфере прав, но и в сфере экономики, их реального существования. Для этого требуются, в числе прочего и, прежде всего, новые экономические и политические отношения между «севером» и «югом».

Современная классификация прав и свобод достаточно прочно устоялась. Чаще всего, права и свободы делят на две или три группы. Исторически первое деление прав и свобод было делением на личные права и свободы и политические права и свободы. Иногда то же самое обозначают, как личные права и гражданские права. По этой проблематике написано много книг и статей, и это устоявшаяся, привычная терминология.

Личные права – это те права, которые относятся к сфере личной жизни, т.е. это права человека, который ощущает себя просто членом семьи, участником какого–то другого микроколлектива, жителем конкретного дома, улицы, села и т.д. Для того чтобы человек мог нормально существовать, необходимы гарантии неприкосновенности личности, гарантии от произвольного вмешательства в его жизнь. Необходимо, чтобы были гарантии от покушений на его семейную жизнь, чтобы он мог свободно общаться с другими людьми. Личные права – это то, что ближе всего человеку – это права человека как отца, мужа, сына, брата и, естественно, матери, дочери, сестры, жены и т.д. Это, прежде всего, семейные ценности.

Политические и гражданские права – права в сфере участия в гражданской жизни: право избираться, быть избранным, свобода слова, митингов, собраний. Почему варьируются два понятия – политические и гражданские? По нашему мнению, потому, что за понятием «гражданские права» понимаются права человека как гражданина, т.е. лица, которое принадлежит к определенному государству. Не вообще Джона Смита или Адама Ковальского, а гражданина Смита и гражданина Ковальского. Только, как гражданин, он имеет право учавствовать в управлении своим государством – избирать кого–то или быть избранным.

Третья группа – социально–экономические права и свободы. Это права человека в сфере приложения его труда. Как писал профессор Л.Д.Воеводин, это права человека как труженика, т.е. человека, производящего материальные и духовные блага, участвующего в общем деле, вносящего свой вклад. Человек, как труженик, должен иметь возможность и право участвовать в этом процессе. Он должен получать справедливое вознаграждение за свой труд, реализовать право на отдых, на материальное обеспечение в случае потери трудоспособности.

Иногда выделяют и четвертую группу – социально–культурные права. По воле разных государствоведов права могут перекочевывать их одной группы в другую. Иногда личные права обозначаются как гражданские, иногда часть личных прав может выделяться в качестве этических или социальных, но определенный перечень (набор прав) для каждой названной группы всегда присутствует.

Наиболее четким подходом к классификации прав и свобод отличается, может быть, конституция Италии. Там впервые среди западных конституций очень подробно закреплены и классифицированы права, обязанности и свободы граждан. Правам и свободам посвящено четыре главы первой части, которая называется «Права и обязанности граждан».

Глава первая – «Гражданские отношения». Сюда включается статья 13 о неприкосновенности личности, статья 14 о неприкосновенности жилища, статья 15 о тайне переписки, 16 – о свободе передвижений и проживания в любой части государства, право на выезд из страны. Сюда же входят: право на проведение мирных собраний, право на объединение, на исповедание любой религии, право на свободу печати и выражение своих мыслей, право на обладание дееспособностью, право на судебную защиту, защиту от выдачи гражданина другому государству, только в случаях, предусмотренных международными соглашениями, и другие.

В главе второй – «Этико–социальные отношения» – закреплено право на семью и заключение брака, обязанности и права родителей воспитывать детей, на охрану семьи со стороны государства, на охрану здоровья, на развитие науки и искусства и на образование в школе.

Глава третья – «Экономические отношения» включает статьи посвященные праву на охрану труда, праву на вознаграждение соответствующего количества и качества труда, праву на равноправие женщин в сфере труда, на социальную материальную помощь, на образование профсоюзов, на забастовку, праву на собственность, ряд других.

Четвертая глава – «Политические отношения» – это избирательное право, право на объединение в партии, право на петицию, право на одинаковых условиях поступать на службу в государственные учреждения, на воинскую службу (это и право, и долг), обязанность платить налоги.

Такая классификация дана в конституции Италии. Здесь (как и в других странах) самое главное, может быть, не столько в том, какое конституционное право к какой группе принадлежит, сколько широкое закрепление действительных прав и свобод личности.

Последним вопросом, который следует рассмотреть в этом параграфе, это определение понятий права, свободы и обязанности. Понятие «право» имеет ряд значений, начиная от самого широкого как совокупности норм, писаных и неписаных, существующих в данной стране, как конкретной отрасли права (например, гражданского или уголовного), так и самого житейского понимания права – имеет гражданин право что–то сделать, или нет. В нашем контексте понятие права проще и точнее всего определить, как установленную законом возможность совершать какие–то действия либо воздерживаться от их совершения.

Понятие индивидуального (субъективного) права личности лучше всего понимается через категорию «возможность». Понятие «обязанность» – это нечто противоположное праву. Обязанность – установленная законом необходимость совершать какие–то действия или воздерживаться от этих действий.

Права и свободы – понятия очень близкие. Что же такое право? Есть точки зрения, согласно которым существует разница между индивидуальным правом и индивидуальной свободой. По нашему мнению, такой разницы нет, это синонимы, поскольку индивидуальное право можно выразить через понятие свободы, а любую свободу через понятие личного права. Например, есть термин «свобода совести», который обозначает, что человек имеет право исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, т.е. свобода обозначает «право на...». Примерно так можно сформулировать иные индивидуальные права и свободы. Конечно, есть понятие свободы в широком смысле слова. Свобода как великое достояние человека. Но в этом смысле свобода, как комплекс всех прав и свобод, как демократический статус личности, естественно, отличается от индивидуальных прав. Применительно к смыслу, к содержанию индивидуальных прав и свобод, то это одно и то же.

Нужно отметить, что, если права и свободы делятся на разные группы, то обязанности, как правило, классифицируются с большим трудом и, чаще всего, перечисляются в виде основных требований государства к гражданам. Нужно отметить, что, как правило, в большинстве конституций, особенно в старых конституциях (относящихся к XVIII–XIX векам), обязанности вообще не формулировались. Избегают закреплять обязанности даже очень многие новейшие конституции. Почему? Ответ прост. Обязанность – это требование, предъявляемое государством к человеку, гражданину. Практически же любая отрасль права – это формулирование правил поведения, определенный свод требований. Если мы вспомним, что каждая страна имеет свой уголовный кодекс, кодекс административных правонарушений, гражданский кодекс и т.д., то там, прежде всего, и находятся обязанности гражданина. Гражданин не должен совершать уголовные преступления, административные правонарушения, нарушать таможенные правила, должен соблюдать правила поведения на транспорте, в воздухе, на море и т.д. Все это – его обязанности, поэтому, если свести обязанности к двум–трем самым важным, то это будет слишком мало. Если же написать их очень много, то это будет не совсем удобно, поскольку нормальному государству не хочется подчеркивать свой принудительно–обязывающий характер. Поэтому государство, регулируя основные права и свободы, как правило, формулирует их в виде гарантий невмешательства со своей стороны (со стороны государства) в дела человека. Что касается обязанностей, то большинство государств не включает их в конституции.

Следует упомянуть о способах конституционного формулирования прав, свобод и обязанностей личности. Принято делить на два основных способа формулирования (закрепления) прав, свобод и обязанностей – позитивный подход (способ) и негативный. При позитивном способе конституция или конституционный закон устанавливает или определяет, что гражданин обладает определенным правом.

Например, статья 23 (часть первая) конституции Испании гласит, что все граждане имеют право участвовать в общественной жизни непосредственно или посредством своих представителей, свободно избранных путем всеобщего голосования. Так закрепляется позитивное право граждан на участие в управлении государством. В статье 17 конституции Италии сказано: «граждане имеют право собираться мирно и без оружия». Это также позитивный подход к праву граждан на собрания. Такое же право, только в несколько иной формулировке записано в статье 16 конституции Италии: «каждый гражданин может свободно передвигаться и проживать в любой части национальной территории». В некоторых случаях право или свобода гарантируются без указания конкретного субъекта, гражданин или иного физического лица, а в обобщенном виде. Например, статья 21 конституции Италии гласит: «Все имеют право свободно выражать свои мысли устно, письменно и всяким другим способом выражения мысли».

Негативный способ формулирования прав и свобод означает конституционное запрещение любому субъекту нарушать права или ограничивать права или свободы других субъектов права. В данном случае можно привести в качестве примера статью 13 конституции Италии: «Свобода личности ненарушима. Личное задержание, осмотр или обыск, а равно всякое другое ограничение личной свободы в какой бы то ни было форме не допускаются иначе, как на основании мотивированного акта судебной власти и только в случаях, предусмотренных в законах». В такой же форме сформулированы права и свободы в статье 14 конституции Италии: «Жилища неприкосновенны. Осмотры, обыски и наложения ареста не могут производиться иначе как в случаях и порядке, установленных законом», т.е. на первое место выдвигается запрет, который может касаться другого гражданина, но, прежде всего, путем запрета гарантируются права личности от посягательств со стороны государства. Таким образом, государство устанавливает самоограничение для себя. Этим самым оно гарантирует права и свободы граждан, живущих на его территории.

Наиболее характерен второй способ для американского права. Большинство прав и свобод, зафиксированных в «Билле о правах», т.е. в первых десяти поправках, сформулированы в форме запрета. Например, поправка 5: «Никто не должен принуждаться свидетельствовать против самого себя в уголовном деле».

В литературе называются еще иные подходы к оценке прав, свобод и обязанностей. Например, права и свободы могут делиться на индивидуальные и коллективные. Речь идет о том, что индивидуальные права могут касаться каждого отдельного гражданина, а коллективные – группы граждан. Эти понятия очень связаны потому, что, например, отдельный человек может осуществить свое право на забастовку, но осуществляется оно коллективно. Право человека – присоединиться к забастовке или нет.

Классифицируют права, свободы и обязанности еще на основные и вспомогательные. Основные – фундаментальные, а дополнительные (вспомогательные) – зависят от основных. Например, право участвовать в управлении государством – основное политическое право, а право избираться и быть избранным – производное от него, дополнительное. Различные классификации к правам и свободам – это очень большая тема, и в рамках учебника все подходы рассмотреть невозможно.

Лекция 18. Институт гражданства

Основные понятия:

понятие гражданства; понятие «поданный»; первая форма приобретения гражданства; натурализация; оптация; восстановление гражданства; репатриация; дарованное (октроированное) гражданство; прекращение гражданства; утрата гражданства; лишение гражданства; состояние без гражданства; двойное гражданство (бипатризм).

Понятие гражданства известно давно. В него вкладывались и вкладываются различные смыслы. В самом первоначальном смысле гражданином был и является человек, который имеет тесную связь с определенным государством. Он – часть этого государства, связан с ним тесными узами. Термин «гражданин» известен в Древнем Риме и в таком контексте встречается даже в Библии, потому что Апостол Павел был римским гражданином. Когда ему грозило телесное наказание, он сослался на то, что он римский гражданин и его нельзя так наказывать.

Понятию гражданства, как правило, сопутствует понятие «подданство». В ряде случаев эти два термина употребляются как синонимы. Однако же это несовпадающие понятия, или, по крайней мере, далеко не всегда совпадавшие понятия.

Понятие «поданный» – это термин из времен абсолютизма, из времен феодальных, когда человек был подданным феодального правителя (так называемого сюзерена). Подданство означало нахождение «под данью», обязанность выплачивать дань. В данном случае, это русское слово, но оно имеет синонимы во всех языках, также, как и общеславянское понятие «гражданин», образованное от славянского корня, присутствует во многих славянских языках. И у того, и у другого слова есть параллели в неславянских языках. Например, по–французски подданный – «sujet», подданство – «sujetion». По–английски подданный – «subject». А «гражданство» звучит иначе: например, по–французски гражданин – «citoyen», а гражданство – «citoyennet». По английски (в американском варианте) гражданин – «citizen», а гражданство – «citizenship». В разных языках различаются как более «старое» понятие «подданство» и сравнительно новое понятие «гражданство». Кроме того, эти понятия еще разделяются внутри современных терминов. В первом смысле оно звучит как нечто официальное – государственная принадлежность, а во втором – более простое в привычном нам понимании. Например, в сербо–хорватском есть понятие гражданства в государственно–правовом аспекте – «drzavljanstvo» и более простой вариант – «gradanstwo»; по–польски – «przynaleznosc panstwowa» и «obywatelstwo».

Однако каких бы терминов в разных языках не было, в любом случае, просматривается два основных подхода. Понятие подданства первоначально означало феодальную зависимость, а понятие гражданства означало и означает равенство всех носителей этого юридического статуса перед законом. Понятие «подданство» – феодальный термин, понятие гражданства появилось в эпоху Французской буржуазной революции и распространилось на все демократические страны. То есть то, что стояло за этим понятием, переросло свое буквальное значение («горожанин»), а стало означать равенство перед законом. Этот смысл всячески подчеркивался, и когда французский король предстал перед революционным судом, его подчеркнуто именовали гражданином. Приговор тоже звучал соответственно, примерно так: «Гражданин Бурбон осужден к смертной казни за нарушения прав и свобод французских граждан». Таким образом, современное понимание и понятие гражданства, это понятие, родившееся в эпоху революций и первоначально написанное на их знаменах.

Нужно сказать, что сейчас понятия «гражданство» и «подданство», практически, перестали различаться. Осталась лишь некая традиция. Традиция сводится к тому, что в странах, где форма правления республиканская, применяется термин «гражданство», а в тех странах, где форма правления монархическая, и глава государства – монарх, применяют термин «подданство». Так, например, в США – это гражданин США, а в Великобритании – подданный Ее Величества.

Как же определять современное понятие «гражданство»? В отечественной литературе еще 15–20 лет назад были большие научные споры по поводу понятия гражданства. Одна группа ученых говорила, что гражданство – это связь личности с определенным государством, другая группа говорила, что это принадлежность лица к государству, а третья (к числу которых относится и автор настоящего учебника) полагала и полагает, что гражданство – это как связь лица с государством, поскольку без этой связи не может быть гражданства; так и принадлежность лица к определенному государству, поскольку если не будет связи, то не будет принадлежности, а если не будет принадлежности, то не будет и связи. Споры по этому поводу давно закончились. Однако если обратиться к учебникам и научным статьям 70–х годов, то можно подумать, что это было серьезной научной проблемой.

Как же в настоящее время определяют понятие гражданства? Гражданство – это устойчивая, длящаяся политико–правовая связь, а также принадлежность лица к определенному государству, в силу которой на данное лицо распространяется полная юрисдикция данного государства, то есть это лицо обладает всей полнотой прав, существующих в данном государстве, и несет все, возложенные на граждан, обязанности.

Как приобретается гражданство? В литературе перечислено ряд способов. Называют два основных (чаще всего встречающихся), но есть еще несколько не основных.

Первая форма приобретения гражданства имеет латинский термин «filiatia». По–русски – это приобретение гражданства по рождению. Есть два способа приобретения гражданства по рождению. (Третий способ, когда требуется первый и второй, вместе взятые.) Гражданство по рождению, как это установили древнеримские юристы, может быть установлено «по праву почвы» (по латыни это «jus soli») и «по праву крови» (по латыни – «ius sanguinis»). Гражданство по праву почвы означает, что ребенок, рожденный на конкретной территории, приобретает гражданство того государства, на чьей территории он родился. Гражданство по крови означает, что ребенок, родившийся у граждан данного государства, приобретает гражданство своих родителей, т.е. он приобретает его вместе с кровью своих родителей. В современном мире шире распространено приобретение гражданства по праву крови (Франция, ФРГ, Италия и др.). В некоторых государствах (Латинская Америка) есть право приобретения по праву почвы. А в большинстве стран применяется «смешаный принцип» – и право крови, и право почвы должны наличествовать одновременно для того, чтобы лицо приобрело гражданство.

В американском законодательстве гражданством по рождению признается рождение на территории США, ему отдается первенство. Если американский ребенок родится в Париже, и его американские родители будут там же, он будет гражданином Америки, но вот американским президентом он стать не сможет. Поэтому многие американские матери, если находятся в Европе и чувствуют приближение родов, стараются поскорее вернуться в США (на всякий случай: вдруг будущий ребенок захочет стать президентом!).

Гражданство по рождению имеет такую отличительную черту, суть которой в том, что это приобретение гражданства без просьбы того, кто получает гражданство. Это всегда получение гражданства ребенком, младенцем, без его желания.

Второй способ, который называется натурализация, отличается от приобретения по рождению тем, что лицо хочет приобрести гражданство, пройти натурализацию. Этот способ всегда связан с явным и юридически выраженным желанием лица приобрести гражданство той страны, на территории которой он проживает. Натурализация может быть предоставлена лицу, которое просит об этом, а может быть и не предоставлена. Все зависит от правил, от законодательства государства, которое предоставляет натурализацию. Нужно сказать, что граждане натурализованные имеют несколько иной статус, чем граждане по рождению.

Например, в США граждане делятся на две группы: по рождению и натурализованные. Натурализованные имеют некоторые правовые ограничения, по крайней мере, несколько лет после натурализации. По конституции США в нижнюю палату Конгресса, Палату Представителей, может быть избрано лицо, если оно было не менее семи лет после натурализации гражданином США. Недостаточно приобрести гражданство, чтобы получить все права и обязанности. Нужны дополнительные условия, в данном случае – ценз проживания. Что касается Сената и возможности быть сенатором, т.е. членом Верхней палаты, то здесь нужно, чтобы новый гражданин не менее девяти лет был гражданином США. Кроме того, обычного гражданина никто не может лишить гражданства, что бы он ни совершил, а натурализованного гражданина власти США в исключительных случаях, за поступки, порочащие звание гражданина Соединенных Штатов, могут лишить гражданства и выслать из страны. Таких случаев, правда, почти не было, но, поскольку есть такое право, значит, возможна его реализация. Натурализация, т.е. приобретение гражданства, как правило, индивидуальна. Гражданин подает личную просьбу о приобретении гражданства, эта просьба рассматривается компетентными органами и либо удовлетворяется, либо нет. В некоторых случаях бывает натурализация группой. Это отдельный и довольно редкий случай.

Предоставление натурализации связано с рядом условий. Натурализоваться, т.е. стать гражданином какой–то страны, особенно высокоразвитой, как правило, весьма сложно. Эти затруднения делаются сознательно, для того, чтобы оградить свою страну от нежелательных элементов. Например, по законодательству США есть пять основных условий для принятия американского гражданства. Первое, самое формальное, это необходимость пять лет на законных основаниях прожить на территории США и быть законным иммигрантом, т.е. въехать в страну на постоянное место жительства по иммиграционной визе. Второе условие – хорошее владение английским языком. Это владение сводится к возможности отвечать на вопросы, заполнять анкеты и т.д. Его до недавнего времени особо придирчиво не проверяли, но человек должен уметь общаться и самостоятельно вступать в контакт с теми чиновниками, которые будут решать его судьбу. Есть еще два взаимосвязанных требования – «не быть врагом существующего строя» и «отказаться от верности своему государству». Оба эти требования определяются и преодолеваются одним способом: при приеме гражданства человек дает клятву верности США, тем самым, отказываясь от своего бывшего государства. Есть еще одно, пятое требование, которое редко афишируется, но в анкетах будущего гражданина есть такая графа – вероисповедание. Существует такой порядок, что атеисты (безбожники) гражданства США не получают. Не зря во всех присутственных местах, и даже на деньгах, в Америке пишется лозунг «В Бога мы верим» («In God we trust»). Поэтому атеистов в «американцы» не принимают.

Третий способ приобретения гражданства носит специальный термин «оптация». Иногда применяют слово «трансферт». Оптация – выбор гражданства в тех случаях, когда меняется государственная принадлежность территории, на которой проживает данное лицо. Это случается достаточно редко, но все–таки случается. Например, после референдума, который прошел в области Саар (1957), принадлежавшей Франции, эта область перешла к Германии, и жителям было предложено право оптации: либо приобрести немецкое гражданство, либо сохранить французское. Для этого они должны были на протяжении трех месяцев решить этот вопрос и подать соответствующее заявление. Оптация – это цивилизованный подход к этому вопросу, потому что решается с согласия лица, которое живет на данной территории. Это лицо «не виновато» в государственных переменах, поэтому ему дается время подумать и выбрать для себя гражданство. Надо сказать, что похожий способ был бы естест-
венен при решении вопроса, так называемого, «русскоязычного населения» в Латвии и Эстонии. По идее, при приобретении независимости, после 1991 года, власти Эстонии и Латвии должны были бы неэтническим эстонцам и латышам предложить право выбора, но такое право они не получили, их всех зачислили в иностранцы. Это, безусловно, нецивилизованный подход. Что касается Литвы, то литовские власти, хотя не употребляли термин «оптация», фактически его применили. Они назвали это «нулевым вариантом»: т.е. все, кто проживал на территории Литвы до восстановления ее независимости и не желал выйти из литовского гражданства, приобретали его автоматически. Кто не хотел этого, заявлял о желании получить, к примеру, российское гражданство. То есть, фактически это была оптация, так как была возможность выбора.

Четвертый способ приобретения гражданства – восстановление гражданства. Восстановление гражданства – это получение гражданства тем лицом, которое его имело, но утратило. Обычно восстановление – более простой способ, чем натурализация, потому что это, все–таки бывший «свой человек». Восстановление в гражданстве может быть у лица, которое выехало из–за, скажем, революционных событий, или в связи с изменением семейного положения, т.е. в связи с вынужденной эмиграцией. Обычно восстановление бывает индивидуальным, но в некоторых случаях и групповым. Издается указ, в котором говорится, что граждане, потерявшие гражданство после военного переворота такого–то года с момента возвращения на родину после такой–то даты, восстанавливают утраченное гражданство. Кроме слова «восстановление» иногда применяется термин «реинтеграция» – воссоединение со своим прежним государством.

Есть такой способ приобретения гражданства, как репатриация. Репатриация применяется в достаточно своеобразных случаях, когда гражданство теряли большие массы населения в силу важных исторических причин. Репатриация переводится как «восстановление родины». Если «восстановление» – происходит в случае потери гражданства как бы по вине гражданина, не без его участия, то в случае «репатриации», имеется в виду, что гражданин к потере гражданства никакого отношение не имел, потерять гражданство мог не он, а его родители, прадеды и т.д. О репатриации говорилось, например, когда после Второй мировой войны граждане армянской национальности (этнические армяне) могли вернуться в Армянскую ССР. В СССР был издан специальный указ об их репатриации. Эти армяне могли никогда не жить на территории Армянской ССР, а всегда проживать в так называемой «диаспоре» (в Греции, Турции, Иране). В результате геноцида 1915 года в Турции они были разбросаны по всему миру. После Второй мировой войны правительство СССР призвало их воссоединиться со своей страной.

Еще более знаменитая репатриация – возвращение евреев на свою «историческую родину» – государство Израиль. Возвращение евреев считается репатриацией хотя бы не то, что они, но и их деды и прадеды никогда не были на территории государств, которые тысячу лет назад назывались Израилем, Иудеей, Самарией, но их очень далекие предки там проживали. Репатриация понимается здесь, как способ воссоединения евреев на земле далеких предков. Любой еврей, прибывший в Израиль, автоматически становится гражданином Израиля. Репатриация – обретение родины, которое производится по установленным законам, а гражданство предоставляется в порядке репатриации в упрощенном варианте.

Следующий способ (шестой) – это так называемое дарованное гражданство. Дарованное (октроированное) гражданство, предоставляется за особые заслуги и в особом порядке. Например, Сенат США после высылки Александра Солженицына из СССР (в 1974 г.) и после того, как стало известно, что Солженицын хотел бы жить в США, своим специальным постановлением предоставил ему и его семье права гражданства США. Таких случаев немного, потому что гражданство даруется лишь за особые заслуги лишь очень известным людям.

Бывают дополнительные варианты приобретения гражданства, которые иногда упоминаются как самостоятельные, но чаще они являются разновидностями натурализации или способами, облегчающими ее. Например, гражданство может быть приобретено путем вступления в брак. То есть в некоторых государствах существует законодательство, согласно которому лицо, вступающее в брак с гражданином данного государства, приобретает гражданство супруга. В некоторых арабских странах, если женщина выходит замуж за гражданина этой страны, она приобретает гражданство мужа. В других странах вступившие в брак в упрощенном порядке приобретают гражданство супруга (супруги).

Похожий способ приобретения гражданства в результате усыновления или удочерения. В ряде стран законодательство предусматривает, что усыновленные или удочеренные дети приобретают гражданство родителей. Можно считать это самостоятельным способом приобретения гражданства, но, на наш взгляд, это разновидность натурализации.

Есть самые редкие и уникальные способы приобретения гражданства. Например, в некоторых законодательствах предусмотрено, что дети, найденные на территории государства, становятся гражданами того государства, где они найдены. Речь идет, конечно, о подкидышах, от которых отказываются матери.

Прекращение гражданства. Гражданство прекращается несколькими способами. Первый способ – по желанию гражданина – называется отказ от гражданства (выход из гражданства). Отказ от гражданства обычно происходит по каким–то политическим причинам, а иногда и по семейным мотивам. Для отказа требуется письменное заявление гражданина, которое подается в компетентные органы (суд, высшие исполнительные органы). Политические причины – это, в основном, несогласие с политикой государства. Причины личного характера могут быть связаны с тем, что гражданин желает вступить в брак с лицом другого государства, а это государство не разрешает вступать в брак с иностранцами. Такие случаи достаточно редки, потому что большинство государств безразлично относится и к такого рода политическим причинам, и к перемене семейного положения.

Утрата гражданства – чаще встречающийся способ прекращения гражданства, потому что это автоматическая потеря гражданства. Утрата может наступить по причинам, прямо предусмотренным в законодательстве того государства, к которому принадлежал утративший гражданство человек. Например, в некоторых странах человек утратит гражданство, если поступит на государственную или на военную службу другого государства. В иных случаях гражданство утрачивается автоматически, если гражданин вступит в брак с гражданином иностранного государства. Утрата гражданства акт не слишком политически значимый, в большинстве случаев это связано с какими–то житейскими проблемами.

Третий способ прекращения гражданства – лишение гражданства. Лишение гражданства, в абсолютном большинстве случаев, – это вид государственно–правового наказания (санкция) за определенные преступления либо правонарушения. Это один из способов реакции государства на противоправные действия, направленные против него. Это реакция на неблаговидные поступки гражданина с точки зрения государства. Лишение гражданства, как правило, применяется только к натурализованным гражданам, т.е. государство «забирает» то, что когда–то предоставило. Лишение гражданства предусмотрено, например, конституцией ФРГ (ст.16), или ст.11 испанской конституции и т.д. Такая мера наказания предусмотрена и законодательством США. Несколько лет назад описывался случай, когда гражданка США, бывшая гражданка Мексики, выпустила несколько книг, в которых в нелицеприятном виде изображались Соединенные Штаты и спецслужбы США. Это были разоблачительные книги, касавшиеся Центрального Разведывательного Управления. С подачи ЦРУ было возбуждено дело о лишении этой гражданки США гражданства, тем более, что в момент издания этих книг она проживала не в США. Однако общественное мнение, дружный хор газет, журналов, различные выступления по телевидению и радио привели к тому, что и Госдепартамент США, и ЦРУ отозвали ходатайство о лишении гражданства, т.к. это выглядело, как месть за разоблачительные книги.

Состояние без гражданства. Лица без гражданства называются апатриды (т.е. люди без родины) или аполиды. Граждане обычно имеют определенный комплекс прав, имеют связь со своей страной. А лица без гражданства имеют меньший комплекс прав и не имеют связи с каким–то конкретным государством, поскольку не принадлежат ни какому государству. Статус лиц без гражданства, апатридов или аполидов, отличается от статуса обычного гражданина и даже иностранца, поскольку они не имеют политических прав ни на территории, где они живут, ни в каком–нибудь другом месте. Что касается положения в сфере гражданских (имущественных) прав, то, как правило, ограничений в этой области у них нет. Они могут вступать в сделки, покупать землю, работать и т.д. Главное требование – чтобы они были легализованы, чтобы проживали на данной территории на законных основаниях. В некоторых случаях от них требуется получение специального документа, подтверждающего право жить на территории этого государства (вид на жительство для апатрида, «зеленая карта», которая дает в США право на получение постоянной работы и т.д.). Лицами без гражданства часто являются политические эмигранты, потому что это люди, которые уехали из своей страны, опасаясь ответственности за политические правонарушения или в связи с преследованием за политические взгляды. Их, в порядке наказания, в родной стране лишили гражданства, а в новом месте жительства они, как правило, не хотят получать гражданство, потому что считают, что их несправедливо лишили гражданства. Режим политических эмигрантов отличается от режима лиц без гражданства. Это особый режим, потому что лицом без гражданства может быть ребенок лица без гражданства, которому ничего не грозит, он не преследуется и особых прав ему не предоставляет. А политическим эмигрантам (в некоторых странах (США) их называют беженцами) зачастую предоставляются более весомые права. Так, например, в некоторых высокоразвитых странах им предоставляется определенная сумма на устройство жизни, их бесплатно учат языку, им могут оказать помощь и, главное, обеспечить охрану от покушений со стороны государства, из которого они уехали. В основном, это защита от тоталитарных государств, от тоталитарных покушений на человека, на его права, на его свободу.

Двойное гражданство (бипатризм) – это принадлежность, политико–юридическая связь лица с двумя государствами. У такого человека может быть два паспорта: например, паспорт Колумбии и паспорт Боливии; Аргентины и Бразилии. Мы не зря употребляем название американских государств, потому что именно на континенте Южная Америка, в латиноамериканских странах, такие случаи наиболее часты.

Двойное гражданство не признается большинством государств в других частях света, они относятся к этому явлению отрицательно, потому что двойное гражданство – это возможность уклониться от юрисдикции одного из государств, со ссылкой на то, что обладатель этого двойного гражданства еще и гражданин другого государства. Такое раздвоение, обычно, государства не терпят. Однако же в некоторых случаях есть специальные соглашения между государствами, допускающие двойное гражданство, но почти всегда с определенными оговорками. Например, в связи с проживанием на территории какого–то определенного государства полнота обязанностей и прав возникает по отношению к тому государству, где постоянно проживает лицо с двойным гражданством. Если же оно переезжает, то полнота прав и обязанностей возникает в отношении того государства, на территорию которого переезжает этот человек. В некоторых случаях двойное гражданство бывает без договора между двумя государствами, а как политическая акция. Например, все граждане еврейской национальности считаются гражданами Израиля. Они, при прибытии в Израиль, не приобретают новое гражданство, а, получая паспорт, как бы восстанавливают утраченное. В Великобритании граждане Ирландии (Республики Эйре) признаются британскими гражданами в силу исторических традиций (хотя ирландцы граждан Великобритании своими гражданами не считают).

Итак, двойное гражданство – довольно редкое явление. Государства чаще заключают договоры не о признании двойного гражданства, а договоры о способах ликвидации оного, о способах устранения спорных моментов, когда такое состояние по каким–то причинам вдруг возникает.

Лекция 19. Статус иностранцев

Основные понятия:

правовой статус иностранцев; закон Уолтера Маккарена; закон о беженцах; иммигранты; неиммигранты.

Правовой статус иностранцев – это большая тема. Если рассматривать ее в общих чертах, то нужно отметить, что в государствах с демократическим режимом правовой статус иностранца мало отличается от статуса обычного гражданина. Речь идет почти обо всех правах, кроме политических, т.е., по сути дела, кроме права избирать и быть избранным. Вот этого права по многовековой традиции иностранцы лишены. Хотя, в некоторых странах они не лишаются даже этого права, только оно применяется в особых ситуациях, в особых выборах. Скажем, постоянно живущие в Великобритании иностранцы, имеющие недвижимость, имеют право голоса. Например, один из корреспондентов «Известий», известный журналист В.Осипов, имевший постоянное жительство в виде приобретенной корреспондентским пунктом «Известий» квартиры, получив повестку на регистрацию в качестве избирателя, зарегистрировался и принял участие в выборах, а затем описал это в одной из своих книг.

В некоторых случаях иностранцы, проживающие на территории чужого государства, имеют право участвовать в выборах в местные органы самоуправления. Считается, возможно, вполне справедливо, что, если эти люди являются членами данного сообщества, участвуют в жизни какого–то района, они имеют право выбирать и руководителей органов самоуправления.

Однако для большинства иностранцев право голоса совсем не является самым важным делом. Для многих людей самым важным является право въезда в ту страну, где они хотят проживать. Иностранцев больше всего волнует право на иммиграцию, право въехать и проживать там, где им нравится. США называют страной иммигрантов. Долгое время въехать в США было просто, еще проще – остаться там навсегда. Однако последние сорок–пятьдесят лет там существует очень жесткое законодательство, касающееся иностранцев и правил въезда в Соединенные Штаты. 24 декабря 1952 года был принят закон Уолтера Маккарена, с изменениями и дополнениями, принятыми в 1965–1968 годах. Этот закон является основным документом в области иммиграции и гражданства. 7 августа 1953 года был принят Закон о беженцах. Это законодательство регулирует права иностранцев в США. Кроме этих двух главных законов, есть еще ряд других. Кстати, закон Уолтера–Маккарена очень объемный: он состоит из 4 частей 13 глав, 144 разделов – всего 188 страниц. Кроме этого, американские чиновники имеют правила службы иммиграции (162 страницы), 99 страниц инструкций Госдепартамента, несколько страниц службы министерства здравоохранения, министерства по труду и т.д. Это объемистый фолиант, который предусматривает все варианты и правила въезда и проживания иностранцев в США.

Президент Джон Кеннеди, когда он еще не был президентом, а был молодым сенатором, написал книгу «Нация иммигрантов». В этой книге он критиковал суровые правила въезда в США для иностранцев. Упоминая запреты для въезда, он писал, что иностранец может въехать в Америку, если только он прибывает из Северной Европы, если он только не слишком беден, если не прихворнул, никогда не украл куска хлеба, не состоял в сомнительных организациях и может подтвердить свою деятельность в течение последних двух лет. Либеральный сенатор Кеннеди написал с искренним возмущением, что есть такие, как бы «неуважительные» причины, по которым отказывают во въезде в США. На самом же деле в разделе 212 Закона Уолтера–Маккарена есть тридцать девять причин, по которым иностранцам могут отказать во въезде в страну: по состоянию здоровья, по психическому состоянию, требуется грамотность, проверяются привычки и склонности, трудоспособность, прошлые политические взгляды и т.д. Причин для отказа во въезде очень много. После распада Советского Союза таких причин стало еще больше – США отгораживаются от нежелательных иностранцев. Кстати говоря, все иностранцы, которые желают въехать в США, делятся на две категории: неиммигранты и иммигранты. В связи с этим Америка предоставляет в своих посольствах две визы – иммиграционная виза и неиммиграционная виза. Иммигранты допускаются в страну на неопределенный срок, могут работать по найму, через пять лет могут получить гражданство, если только хорошо себя вели, ни в чем предосудительном замечены не были. А неиммигранты допускаются в США лишь на определенный срок, после чего должны уехать на свою родину. К неиммигрантам относятся дипломатические и консульские работники, лица, которые приезжают в страну по делу, туристы, транзитные пассажиры, члены экипажей судов и самолетов, студенты–иностранцы, временные рабочие, лица, приезжающие по программам культурного обмена и т.д.

Говоря об иностранцах, нужно отметить, что в разных странах есть специальные квоты для въезда в данную страну. Так, например, в США для стран восточного полушария число пребывающих из отдельной страны не должно превышать 20 тысяч человек. А для африканских стран это число может быть в сто раз меньше. Сверх квоты в США могут приезжать лишь ближайшие родственники граждан США и иностранцы, более 20 лет находящиеся на государственной службе в США. Не ограничивается въезд в США профессиональных священнослужителей различных религиозных культов. Есть, так называемые, преференции – более облегченные варианты въезда в США. К лицам, обладающим правом на льготный въезд в Америку, относятся не состоящие в браке дети граждан США, мужья и жены граждан США, высококвалифицированные деятели науки и искусства, состоящие в браке дети граждан США, братья и сестры граждан США, очень редкие специалисты, беженцы и некоторые другие категории.

Пятилетний срок, который установлен американским законодательством для приема иностранца в гражданство – это довольно непродолжительный срок, в ряде стран этот «испытательный» период гораздо больше. В некоторых странах (Франция, Великобритания) – это 8 лет, а в Швейцарии надо прожить 12 лет для того, чтобы претендовать на швейцарское гражданство. Иностранцы в зарубежных странах имеют право, как обычные граждане, обращаться с исками в суд, могут свободно перемещаться в стране пребывания, но для того, чтобы иметь этот формальный юридический статус, надо иметь главное – документы, подтверждающие законность въезда в страну. Нелегальные иностранцы никакими правами в зарубежных странах (за исключением гуманитарных прав) не обладают. Нелегальные иммигранты часто задерживаются полицией и после ряда специальных процедур высылаются на свою родину. Такие процедуры применяют ФРГ, Швейцария и ряд других государств.

Право убежища предоставляется иностранцу, преследуемому в своей стране по политическим основаниям, либо религиозным причинам, иным веским мотивам, которые уважаются в той стране, куда прибыл иностранец, и где он просит политического убежища. Нигде не признается экономическое убежище – когда иностранцы приезжают в ФРГ, Швейцарию и т.д. с целью улучшить свое экономическое положение, хотят жить в богатом государстве. В некоторых случаях может быть предоставлено политическое убежище, но гражданство не предоставляется. В ряде государств прямо предусмотрена возможность высылки в административном порядке. Однако, как правило, высылка производится на основании судебного решения. Отметим, к слову, что для высылаемого иностранца особой разницы нет, как его высылают – либо по постановлению начальника полиции, либо по постановлению суда. Судебное рассмотрение может быть таким же быстрым и решительным, как и постановление полицейского начальника.

Лекция 20. Классификация прав и свобод

Основные понятия:

права на неприкосновенность личности; право на жизнь и на свободу; право неприкосновенности; неприкосновенность жилища и тайна переписки; право граждан на свободу передвижения и свободу выбора места жительства; правовые гарантии личных прав и свобод; право на справедливое судебное разбирательство и право на обращение в суд; правило Миранды; свобода мысли; свобода совести и свобода вероисповедания; право избирать и быть избранным; активное избирательное право; пассивное избирательное право; свобода союзов и ассоциаций; профессиональные союзы; свобода собраний; манифестация; пикеты; право народа мирно собираться; свобода слова; естественное ограничение на свободу слова; право на петицию; право собственности; право на труд; право на отдых; право на социальное обеспечение, на охрану здоровья; права на коллективные действия в защиту своих интересов.

Как уже отмечалось, личные права впервые появились в писаных источниках права в виде права на неприкосновенность личности, т.е. в виде юридической гарантии от произвольного ареста. В настоящее время фиксацию любых прав начинают с закрепления прав на жизнь, на свободу и неприкосновенность личности. Эти права, которые в ХVIII веке давали только гарантии неприкосновенности, постепенно приобрели более универсальный и широкий характер. Нужно отметить, что такой универсальный характер личные права приобрели после принятия международных актов о гражданских и политических правах. В частности большое влияние на законодательство стран мира, прежде всего, конституционное законодательство оказал международный Пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной ассамблеей ООН в декабре 1966 года. После того, как в ст.6 данного Пакта, появилось право на жизнь, нормы подобного рода стали очень распространенными. Нужно отметить, что право на жизнь и на свободу – это строчка еще из Декларации Независимости США, которая была принята в 1776 году. Право на жизнь было сформулировано и в статье 2 конституции ФРГ (1949 г.), но такие нормы стали повсеместно распространенными только после международных актов ООН, которые оказали сильное влияние на конституционализм в 60–70 годы XX века. Например, конституция Испании в ст.15 записывает, что «каждый человек имеет право на жизнь, физическую и моральную неприкосновенность и не может подвергаться пыткам, негуманному и унизительному наказанию. Смертная казнь запрещена, за исключением случаев, предусмотренных военным законодательством, действующим в военное время».

Нормы подобного рода имеются в конституциях большинства бывших социалистических стран Восточной Европы, также во многих конституциях стран СНГ.

Одним из условий, по исполнении которого государство принимается в Совет Европы, это отмена смертной казни. То есть право на жизнь, включая отмену смертной казни, стало уже общеевропейским критерием для признания демократичности государства, точнее говоря, для признания демократичности политического режима, который существует в данном государстве. Неприкосновенность личности, конечно, волнует граждан более всего. Граждане хотят иметь гарантии неприкосновенности от посягательств со стороны органов государства. Содержание права неприкосновенности – это гарантии от необоснованного ареста, обыска или задержания. В нормальной стране человек не может быть задержан или арестован без специального акта суда или специально уполномоченного на это органа (прокурора). Если же задержание происходит на месте преступления, то сроки задержания обычно очень небольшие и также предусматриваются законом. После задержания полиция должна получить специальную санкцию суда или прокурора. В большинстве западных стран запрещаются обыски, которые не санкционированы судом или прокурором, получение такой санкции – достаточно сложная процедура. Это сделано специально, чтобы не было произвола полицейских или судебных органов.

В ряде стран действует правило, что задержанный или арестованный человек может быть отпущен под залог определенной суммы денег. Сумма эта, как правило, достаточно велика. Смысл взимания такой суммы – гарантия от того, что человек не спрячется, иначе эта сумма будет безвозмездно изъята, и никогда не возвращена. Естественно, в правилах залога есть определенная несправедливость, т.к. всегда существует имущественное неравенство: богатому человеку проще найти нужную сумму и находиться до суда на свободе, чем неимущему, которому приходится находиться в тюрьме для удобства следствия, поскольку у него нет такой суммы.

Неприкосновенность жилища и тайна переписки – важная группа личных прав. Ограничения этих прав не допускаются по закону и преследуются нарушения этих прав. Однако на практике полиция очень часто обладает большими полномочиями для того, чтобы входить в частное жилище, осматривать личные автомобили и т.д. Часто используются такие методы сыска, как прослушивание телефонов, вскрытие писем. Эти действия в обход законов отмечаются западными исследователями. Ссылки на интересы государственной безопасности, на государственные интересы часто перевешивают установленные законом ограничения. Нужно сказать, что современная техника настолько совершенна, что зачастую доказать незаконное прослушивание, нарушение частной жизни практически невозможно, если эти доказательства явно не используются во вред гражданину. Важной гарантией, хотя бы немного ограничивающей произвол государства и государственных служб, является запрет в ряде стран на использование в суде доказательств, добытых оперативным путем (магнитофонных лент, записанных без ведома гражданина, видеосъемок и т.д.).

Ряд современных конституций очень подробно описывает запреты в сфере личной жизни. Например, конституция Голландии, которая была значительно обновлена в 1982 году, в ст.10 включает длинный перечень ограничений возможных посягательств на личную жизнь гражданина. Там сказано, что каждое лицо имеет право на уважение своей частной жизни, закрепляется то, что закон устанавливает правила для защиты частной жизни, право лица знакомиться с зарегистрированными сведениями о нем, пользоваться ими и исправлять их. По голландским правилам, если человек знает, что на него заведено досье органами политического сыска, он может обратиться с требованием предъявить их ему, активно реагировать на собранные доказательства, исправлять их и требовать по суду не использовать их ему во вред.

Важное правило в этой сфере содержит, например, конституция Греции. В ст.9 говорится, что «жилище каждого гражданина неприкосновенно, частная семейная жизнь индивида ненарушима, домашние обыски могут проводиться не иначе, как в случаях и формах, предусмотренных законом, и всегда в присутствии судебной власти». А часть 2 этой статьи говорит, что «нарушители указанных положений подлежат наказанию за посягательства на неприкосновенность жилища и за злоупотребление властью». Кроме того, они (нарушители) обязаны полностью уплатить компенсацию потерпевшему в соответствии с законом. Это положение о компенсации очень важно, потому что человек, в случае незаконного вмешательства в его жизнь терпит моральные, а зачастую и материальные, убытки и компенсация, хоть немного, скрасит ему жизнь.

Весьма важным представляется право граждан на свободу передвижения и свободу выбора места жительства. Это очень важное проявление свободы личности, и в странах СНГ это еще далекая мечта, потому что в большинстве из них существует институт прописки, ограничивающий право передвижения. С этим институтом хотя и борются (хотя бы конституционные суды), но на практике они могут заменяться институтом регистрации и т.п. На Западе никаких прописок не существует, и такое положение закрепляется конституциями. Например, ст.19 Испании гласит, что испанцы имеют право свободно избирать место жительства и право свободного передвижения по национальной территории. Аналогичные нормы есть и в других конституциях. Например, в конституции Италии в ст.16 говорится примерно то же самое.

Очень важным моментом, который необходимо упомянуть – правовые гарантии личных прав и свобод. Эти гарантии бывают уголовно–правовыми, уголовно–процессуальными, административно–процессуальными, но, проще всего, их обозначить как право на судебную защиту личных прав и свобод. Право на справедливое судебное разбирательство и право на обращение в суд зафиксировано еще в первых поправках к конституции США. Например, 6–я поправка содержит важнейшие права обвиняемого в уголовном процессе, т.е. право на скорый и публичный суд беспристрастными присяжными того штата и округа, где совершено преступление.

Право на информацию о характере и причине обвинения, право на очную ставку со свидетелями, право на принудительный привод свидетеля, право на помощь защитника, т.е. личные права обеспечиваются очень конкретным перечнем возможных действий, которые вправе применить лицо, чтобы уберечь свою неприкосновенность, защитить свои права. В данном случае это очень важно, потому что, с одной стороны, обвинения предъявляет государство в виде органов подавления, и одновременно государство осуществляет гарантии, которые сдерживают эти органы. Если эти гарантии не соблюдаются, то человек имеет право апеллировать к высшей справедливости. Это означает, что в большинстве случаев при нарушении этих основных гарантий лицо будет оправдано и освобождено из–под обвинений и из–под стражи. Например, известен случай, который в американском конституционном праве называется «правилом Миранды». Это правило получило свое название по фамилии подозреваемого, который был задержан в 1966 году. Эрнесто Миранда был обвинен в похищении и изнасиловании. После задержания Миранда признался в совершении этих преступлений, однако он не был предупрежден о праве, согласно 5–й поправке конституции США, не свидетельствовать против себя. Он не был также предупрежден о праве, согласно 6–й поправке, иметь защитника. Через некоторое время Миранда заявил, что он был обманут полицией, что он давал свои показания, находясь в испуганном положении, не осознавая, что он говорит. Он заявил, что поскольку он свидетельствовал сам против себя и не имел юридической помощи, он отказывается от своего признания. Это дело рассматривалось Верховным Судом, аргументы Миранды были признаны достаточно вескими, и он был освобожден, несмотря на вполне очевидную и ранее им признанную виновность. Кстати, с тех пор «правило Миранды» стало обязательным для всех полицейских, и при задержании они непременно произносят ритуальную фразу о том, что арестовываемый имеет право хранить молчание, имеет право иметь защитника и т.д. Без этих слов задержанный будет освобожден, поскольку нарушены его права. Читатели, очевидно, часто видели в полицейских боевиках, как «коп» (полисмен), надевая наручники задержанному, произносит: «Вы имеете право не отвечать на вопросы, иметь защитника» и т.д. Это и есть «правило Миранды».

В категорию личных прав и свобод включают такие права и свободы, как свобода совести, свобода мысли. Это несколько абстрактно сформулированные свободы. Свобода мысли – это свобода, прежде всего, от контроля за сознанием человека, это право человека самому решать, каких взглядов ему придерживаться, что думать, во что верить, во что не верить, какие ценности уважать. Очень важно право свободно выражать свои мысли, хотя это право ближе политическим правам. Свобода мысли, конечно, вещь абстрактная, поскольку мышление происходит в голове человека. Свобода мысли может быть даже в тюрьме самого тоталитарного государства. Поэтому без свободы выражения этих мыслей – это лишь красивые слова.

Свобода совести и свобода вероисповедания – очень близкие понятия. Под свободой совести понимают право исповедывать любую религию либо право не исповедывать никакой, придерживаться атеистических взглядов. Свобода вероисповедания – это свобода исповедывать религию. Во многих зарубежных странах говорится больше о свободе вероисповедания, хотя современные конституции признают и безбожие. В некоторых государствах какой–либо одной из религий придается больший вес, большее значение, чем другим. Например, в республике Болгария в ст.13 конституции говорится, что традиционной религией в Болгарии является восточно–православное вероисповедание. Говорится о господствующей религии в конституции Греции. Мы полагаем, что если, несмотря на такие юридические предпочтения, в стране существует полное равноправие всех конфессий, то это не основание для заявлений, что в государстве нарушаются права и свободы личности в этой сфере. Во многих государствах в конституциях просто фиксируется, что церковь и государство не вмешиваются в права друг друга, говорится, что государство и церковь разделены; закрепляется, что школа и церковь не вмешиваются в дела друг друга. Обычно этого достаточно для гарантии невмешательства либо государства в дела в церкви, либо церкви в дела государства. Такой нейтралитет в конце XX века представляется самым нормальным и положительным явлением.

* * *

Говоря о политических правах и свободах, в XIX веке и примерно до середины XX века имели в виду право избирать и быть избранным. Практически все политические права сводились к избирательным правам. Это вполне справедливо, потому что для абсолютного большинства граждан главным политическим правом является право один раз в два, три, четыре года прийти на избирательные участки и выбрать достойных представителей, чтобы они потом представляли его интересы, защищали его права в парламенте, в местных органах власти. Это всегда было очень ценное право, и всеобщим оно стало сравнительно недавно. Первоначально избирательное право было цензовым. Оно ограничивалось требованием наличия определенного имущества, суммами доходов, налогов. Женщины исключались из числа избирателей и т.д. Короче говоря, избирательное право прошло довольно долгую эволюцию, и прежде, чем было дополнено еще рядом других политических прав, оно как бы олицетворяло все возможные политические права и свободы.

Избирательное право делят на активное избирательное право (иногда его называют общим избирательным правом) и пассивное избирательное право.

Активное избирательное право – это право избирать своих представителей в органы власти или самоуправления, право избирать президента, а в некоторых случаях – премьер–министра.

Пассивное избирательное право – это право быть избранным в выборные органы государства либо органы самоуправления. Это право выдвигать свою кандидатуру либо давать свое согласие на выдвижение.

В большинстве стран мира избирательным правом обладают все взрослые граждане, достигшие определенного возраста (18, 20, 21 год). В некоторых же странах, например, в странах Ближнего Востока, еще до сих пор не обладают избирательным правом женщины (Кувейт). Кстати, и в Европе есть одна страна, в которой женщины не обладают избирательным правом – княжество Лихтенштейн.

Важным политическим правом является право на объединение в общественные организации. Иначе его называют свобода союзов и ассоциаций. Право граждан на создание союзов и ассоциаций подразумевает и право на создание политических партий, потому что под союзами и ассоциациями в большинстве стран понимают любые объединения граждан – как политического характера, так и неполитического. Число различных политических партий, союзов, ассоциаций в высокоразвитых странах очень велико. Естественно, не все из них принимают участие в реальной политической жизни. Но в данном случае для граждан важно вообще право объединиться со своими единомышленниками. Нужно сказать, что в большинстве стран для такого объединения не требуется каких–то специальных условий – скажем, минимума членов (иногда союз могут составить хоть 3 человека). Совсем не обязательно получать разрешение где–нибудь в министерстве юстиции. Достаточно направить извещение о том, что создана общественная группа, и получить ответ о получении письма. Другое дело, что в некоторых случаях потребуются некоторые дополнительные действия, например, для открытия счета в банке. Здесь потребуются более сложные юридические процедуры, поскольку это будут операции с деньгами, а для этого нужны определенные гарантии, чтобы в случае необходимости государство могло проконтролировать финансовые стороны работы этой организации, партии, возможно, взыскать налоги, оказать финансовую помощь и т.д. К этому праву примыкает право образовывать профессиональные союзы.

Профессиональные союзы – это объединение работников с целью борьбы за свои права, с целью противостояния работодателю. Профессиональные союзы, как правило, также достаточно просто регистрируются, какого–то специального разрешения не требуется, но при проведении финансовых операций также нужны гарантии подписи, заполнение определенных форм и т.д.

Праву на объединения в союзы и ассоциации посвящены статьи ряда современных конституций. Например, ст.39 конституции Италии, ст.23 конституции Греции, часть 2 ст.37 конституции Испании и ряд других. В некоторых случаях требуется, чтобы внутренняя организация партии или общественного объединения была построена по демократическим принципам. Государство требует, чтобы демократия была не только в рамках государства, но и внутри тех организаций, которые создаются в этом государстве. Подразумевается необходимость выборности руководящих органов, их периодическая отчетность, открытость документов и т.д. Полагаем, что это является справедливым, потому что без выполнения таких обязательств и правил, возможно нарушение прав граждан, а государство заботится о правах граждан во всех сферах, в том числе и в сфере деятельности общественных объединений.

Очень важным политическим правом является свобода собраний, митингов и манифестаций. Свобода собраний – это право граждан собираться в закрытых помещениях. Единомышленники, люди, которые хотят обсудить свои проблемы, могут собираться в залах, дворцах и обсуждать свои проблемы. В некоторых случаях законодатели предусматривают уведомительный порядок, т.е. необходимо заранее уведомить, что в таком–то зале будет собрание. А в некоторых случаях не требуется никакого уведомления, просто, если вы имеете подходящий зал, вы в нем собираетесь, а если не имеете – нанимаете. Главное требование – не нарушать ранее установленные законы: не призывать к свержению существующего строя, не высказывать враждебные государству лозунги и т.п. Если закон не нарушен участниками собрания (по крайней мере, никто об этом не сообщал), то государство к этому относится безразлично.

Манифестация – это шествие граждан по улицам либо собрание под открытым небом. Есть очень близкое понятие термину «манифестация» – демонстрация. Демонстрация подразумевается, как шествие по улицам и дорогам. Демонстрация может начинаться митингом (собранием под открытым небом), может завершаться митингом. Понятием «манифестация» может означаться и митинг, и демонстрация. В любом случае, это выражение каких–то массовых чувств. Демонстрации и митинги, порядок их проведения могут регулироваться конкретным законодательством. Т.е. в конституциях очень многих стран мира, как правило, записано, что порядок проведения этих мероприятий предусмотрен законом. В большинстве высокоразвитых стран существует уведомительный порядок проведения шествий, демонстраций и митингов, причем срок уведомления обычно очень невелик – за сутки или двое до начала манифестации городские власти должны получить письменное уведомление о том, что определенная группа граждан хочет провести свое шествие по таким–то улицам. Если нет каких–то сверхординарных причин для запрета, то городские власти, как правило, разрешают проведение подобных демонстраций. Бывает, правда, перечень улиц, площадей, на которых проведение таких мероприятия запрещается. Обычно это связано с нахождением на них зданий парламента, густонаселенного места (вокзала) и т.д. В таких случаях предлагаются другие улицы для подобного мероприятия.

Кроме митингов и демонстраций есть еще такая форма общественного выражения политических пристрастий – пикеты. Пикеты – это стоящие на улице отдельные граждане с плакатами, транспарантами. Граждане стоят или ходят возле какого–то учреждения для того, чтобы обратить внимание властей на свои взгляды. В ряде случаев пикеты также регламентируются законодательством. Например, в некоторых странах запрещаются стоячие пикеты, а пикеты на ходу разрешаются. В каждой стране есть свои особенности, но, в большинстве случаев, правовое регулирование не мешает гражданам выражать свои взгляды путем митингов, шествий, пикетов, поскольку граждане, зная эти правила, их соблюдают.

Классической конституционной формулировкой, предусматривающей право граждан на собрание, является формулировка, которая записана в знаменитой Первой поправке к конституции США – право народа мирно собираться. Затем аналогичные правила появились во множестве других конституций. Например, в конституции Италии в ст.17 говорится: «граждане имеют право собираться мирно и без оружия. Для собрания, включая места, открытые для публики предварительного уведомления не требуется». В ст.8 конституции ФРГ говорится: «Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия, без уведомления или разрешения». Такие формулировки стали общим конституционным достоянием.

Разрешенные собрания, шествия обычно охраняются полицией, которая может вмешаться в течение этого собрания, если будут нарушаться общие демократические принципы или специальные законы. Например, если на собрании окажутся вооруженные люди или граждане, призывающие к насильственному свержению властей, употребляющие нецензурную брань или еще каким–либо иным образом нарушающие общественный порядок, что запрещается любой конституцией, любой правовой системы.

Важной частью политических прав является свобода выражения мнений или свобода слова. В последнее время эти свободы часто именуют свободой информации. Свобода слова, свобода печати, иных средств массовой информации, право на получение и пользование информацией – очень важные права, особенно в современном мире. Тоталитарные режимы ограничивают такие права, монополизируя и контролируя средства массовой информации, устанавливая различные запреты. В развитых демократических странах газеты свободны, они не могут принадлежать государству, как, впрочем, не принадлежит государству телевидение и радио.

Четко закрепляет свободу информации конституция ФРГ. В ст.5 говорится: «Каждый имеет право свободно выражать и распространять свое мнение устно, письменно, посредством изображения и беспрепятственно черпать знания из достоверных источников. Свобода печати и свобода информации посредством радио и кино гарантируются. Цензуры не существует.

Границы этих прав указываются предписаниями общих законов, законодательных постановлений об охране молодежи и правом на честь личности.

Более подробно соответствующие права и свободы описываются в ст.20 конституции Испании. Там предусматривается право свободно выражать свои мысли, идеи, мнения посредством письма, любого другого средства воспроизведения. Сохраняется право на литературное, художественное, научное и техническое производство и творчество. Закрепляется право свободно передавать и принимать информацию с помощью любого средства распространения. Закон контролирует это право и оговорку относительно профессиональной тайны при осуществлении этих свобод. Здесь же говорится, что цензура также не допускается.

Необходимо упомянуть важный момент – естественное ограничение на свободу слова. Таким естественным ограничением может считаться покушение на честь и достоинство личности, либо на какую–либо тайну (военную, государственную, дипломатическую, коммерческие секреты и т.д.). В этих случаях предусмотрены ограничения. Не зря в конституции ФРГ указывается о законодательных постановлениях об охране молодежи и право на честь личности. Под охраной молодежи подразумевается нераспространение порнографии либо иных изображений, текстов, которые могут повлиять на неустоявшуюся психику молодого поколения (визуальные изображения насилия, порнографические тексты и т.д.). Конечно же, под правом на честь личности подразумевается запрет на порочащие сведения, а если они были распространены, то включается установленная законом защита, и нарушитель этих прав получит наказание по закону (взыскивается материальный и моральный ущерб).

Что касается государственных секретов и тайн, то в большинстве высокоразвитых стран установлены сроки, в течение которых такие секреты не могут опубликовываться (25–30 лет). После истечения этого срока все тайные архивы либо сведения становятся доступными, граждане могут пользоваться ими и на основании архивов создавать документальные и художественные произведения. В некоторых особо исключительных случаях сроки недопущения до архивов и секретов могут быть большими (45–50 лет). Это зависит от категории государственной тайны, от важности секретов и лиц, которых задевают эти секреты и тайны (лица королевских династий, президенты и т.д.).

К политическим правам относится право обращения к властям с письменными требованиями, жалобами, обращениями. Чаще всего, такие права называются правом на петицию. Право на петицию предусмотрено большинством современных зарубежных конституций. Речь идет о том, что граждане не просто имеют право обращаться с жалобами, но на эти петиции государственные власти обязаны давать мотивированные ответы. Например, ст.10 конституции Греции гласит: «Всякое лицо или несколько действующих сообща лиц имеют право в соответствии с законом государства направлять компетентным властям письменные заявления. Органы власти обязаны рассматривать заявления в кратчайший срок согласно действующим постановлениям и дать заявителю мотивированный письменный ответ в соответствии с положениями закона».

Важными представляются гарантии безопасности заявителя, т.е. неответственности за написание жалобы и за ее содержание. Та же ст.10 часть 2 греческой конституции предусматривает: «Преследования заявителя за возможно совершенные нарушения, указанные в заявлении, допускаются только после принятия соответствующего заявления органами, к которым обращено заявление, и с их разрешения». Далее говорится, что всякое обращение за информацией обязывает компетентные органы дать ответ в оговоренных законом условиях. Другие конституции также определяют право обращения, петиции (ст.10 конституции Италии, ст.29 испанской конституции). Впервые, очевидно, такое право предусмотрела Первая поправка к конституции США, в которой записано, что у народа есть право обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб.

* * *

Социально–экономические права и свободы можно условно разделить на две группы. Первая группа – экономические права и свободы – была закреплена еще в старейших конституциях. Это были права первого поколения. Их суть – закрепление в конституциях права частной собственности и ее наследования. Право частной собственности и ее наследования было одним из достижений революций. Ради закрепления этого права и писались многие конституции. Это право представлялось настолько важным, что ст.17 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года предусматривала, что частная собственность есть право неприкосновенное и священное.

Не менее знаменитыми являются строчки Пятой поправки конституции США о том, что никто не может быть лишен жизни, свободы или имущества без надлежащей правовой процедуры. Частная собственность не должна изыматься для общественного пользования без особого и справедливого возмещения. Такой принцип священности и неприкосновенности любой собственности, в первую очередь частной, существовал достаточно долго. Затем появились новые тенденции, и право собственности утратило ореол своей святости. Появились принципы, разработанные в соответствии с требованиями XX века. Наиболее характерен в этом смысле подход конституций ФРГ, Японии и Италии. Например, в ст.14 конституции ФРГ сначала говорится, что «собственность и право наследования гарантируется. Содержание и пределы их устанавливаются законами». Новый здесь момент – пределы. Появились пределы собственности. Далее пункт 2 ст.14 закрепляет: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу». Это совершенно новый подход, суть которого в том, что современные технологии, современное производство, способы добычи природных богатств могут быть опасны для окружающих, для окружающей среды. Именно такой подтекст и заложен в данные строки о том, что собственность обязывает. Владелец собственности должен думать не только о своем бизнесе и своих правах, но и о правах других лиц. Поэтому и сказано, что собственность обязывает.

Ст.29 конституции Японии говорит о том, что право собственности не должно нарушаться, и далее – «право собственности определяется законом с тем, чтобы оно не противоречило общественному благосостоянию. Частное имущество может быть использовано в общественных интересах за справедливую компенсацию», т.е. в новых конституциях появляется понятие общественного благосостояния.

Возможно, наиболее характерна в этом плане ст.41 конституции Италии. В ней говорится, что частная хозяйственная инициатива свободна, однако же, она не может развиваться в противоречии с общественной пользой, или так, чтобы причинять опасность общественной пользе или человеческому достоинству. Часть 3 этой статьи говорит: «Закон определяет программы тех мероприятий и контроля, с помощью которых общественная частная экономическая деятельность может быть направлена и координируема в социальных целях». Итак, в середине XX века и ближе к его концу появились разумные ограничения, направленные на то, чтобы собственность не могла быть направлена во вред человеческому сообществу, т.е. другим гражданам.

К социально–экономическим правам второй группы традиционно относят самое знаменитое право – право на труд, которое было предметом гордости всех советских конституций. Под влиянием этих конституций в том или ином виде право на труд стало появляться и в зарубежных конституциях. Так, в той или иной интерпретации, оно закреплено в текстах конституции Дании, Индии, Испании, Италии, Японии. В несколько ретушированном виде, оно имеется в конституции ФРГ. Однако право на труд в этих странах и в этих конституциях понимается, как право личности реализовывать свои умения, способности и таланты. В советском государстве оно понималось, как обязанность государства предоставить человеку гарантированную работу. Нужно сказать, что реального права на труд не было никогда и нигде, потому что в чистом виде это просто утопия. К примеру, семнадцатилетние школьницы всегда мечтали быть кинозвездами, эстрадными певцами и т.д., но государство не может предоставить им такие возможности.

Конституционное право, для того, чтобы быть реальным, должно защищаться в суде. Ни в одной стране и никогда конституционное право на труд в суде не защищалось. Защищалось утраченное место, должность, потерянное место работы. Право на труд в виде какого–то идеала присутствовало лишь в мечтах. Что касается связанного с правом на труд правом на отдых – оно имеется в любой стране, ибо каждый человек должен иметь право отдохнуть после своих трудов. В любой стране граждане имеют право на отпуск, выходные дни, праздники и т.д.

Важным правом является свобода труда или запрещение принудительного труда. Под принудительным трудом понимается принуждение граждан со стороны государства выполнять ту работу, которую он делать не хочет. Есть достаточно интересный и спорный вопрос о том, является ли труд в местах лишения свободы принудительным. Во многих зарубежных высокоразвитых странах труд в местах лишения свободы признается принудительным, если осужденный не желает его делать. Например, были достаточно неприятные для американского правительства моменты, когда некоторые американские либералы призывали не покупать текстильные изделия, изготовленные в Китае, заявляя, что большинство из них изготовлены в местах лишения свободы заключенными.

Важными экономическими правами является право на социальное обеспечение, на охрану здоровья. Мы гордились этими правами, говорили о том, что «бедные» трудящиеся в буржуазных странах этого права лишены. Однако же, при ближайшем рассмотрении, мы можем установить, что в этой области в зарубежных странах все в порядке. Граждане там не умирают без медицинского обслуживания, поскольку либо есть бесплатное медицинское обслуживание, как в Великобритании, либо есть страховая медицина, как в Соединенных Штатах Америки.

К социально–экономическим правам примыкают права на коллективные действия в защиту своих интересов. Это права рабочего класса на забастовку, на образование профсоюзов. Многие современные конституции эти права декларируют, закрепляют, а граждане эти права реализуют на практике. Например, ст.40 конституции Италии гласит: «Право стачек осуществляется в рамках законов, регулирующих это право». Пункт 2 ст.32 конституции Греции гласит: «Забастовка является правом».

Контрольные вопросы к теме №8

1.  Что было названо в Хельсинки в 1975 г. «гуманитарий корзиной»?
2.  В чем суть американского подхода к правам и свободам личности?
3.  Что такое американский Билль о правах?
4.  Охарактеризуйте три «волны» развития прав и свобод.
5.  Классификация прав и свобод.
6.  Позитивный и негативный способы формирования прав и свобод.
7.  Индивидуальные и коллективные права.
8.  Понятие гражданства. Понятие подданства.
9.  Приобретение гражданства. Прекращение гражданства.
10.  Лица без гражданства, их статус.
11.  Статус иностранцев. Что такое преференции при въезде?
12.  Личные права и свободы. Когда они впервые появились в законодательных актах и где?
13.  Правовые гарантии прав.
14.  Что такое правило Миранды?
15.  Политические права и свободы. Какое политическое право долгое время было единственным и главным?
16.  Понятие социально–экономических прав. В каких современных зарубежных конституциях закреплено право на труд?

ТЕМА 9. МОНАРХИЧЕСКАЯ И РЕСПУБЛИКАНСКАЯ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ И ИХ РАЗНОВИДНОСТИ

Лекция 21. Формы государства

Основные понятия:

форма государства; форма правления; республика; монархия; форма государственного устройства; политический режим; государственный режим; исторические традиции; национальные традиции; условия возникновения государства.

Хотя, часто говорят, что главное не форма, а сущность, содержание явления или события, применительно к государству, очень важное значение имеют формы государства, формы государственного, политического режима – т.е. формальные стороны главного государственного механизма, государственной машины.

Что имеют в виду, говоря о форме государства? Форма государства – понятие не однозначное. Говоря о форме государства, в зависимости от контекста, имеют в виду несколько понятий. Под формой государства может пониматься форма правления, форма государственного устройства, политический режим, государственный режим, а иногда – все эти понятия вместе взятые.

Формы государства, государственные и политические режимы оказывают значительное влияние на условия политической и общественной жизни любой страны. Поэтому, прежде, чем говорить о каких–то сущностных сторонах жизни государства, безусловно, нужно определить формальные стороны государственной жизни.

Что такое форма правления? Под формой правления чаще всего понимают устройство высшей государственной власти. Форма правления – это тип главенствования в данном государстве. Если исходить из буквального, самого простого смысла этих слов, то это ответ на вопрос «Кто правит?». По форме правления государства различаются на республики и монархии.

Республика – это форма правления, где главой государства является избранное лицо. Монархия – такая форма правления, где главой государства является лицо, получившее власть по наследству. Существуют разные точки зрения по поводу того, какая из этих форм исторически более древняя, более совершенная. Есть примеры того, что в первобытном обществе вождя избира-
ли – это была первобытная республика. А, если сын вождя становился вождем – это была первобытная монархия. Известны древнейшие республики в Древнем Риме и Древней Греции. Известны очень древние монархии – Ассирия, Вавилон, Египет. И те и другие оставили неизгладимый след в мировой цивилизации. Хотя, скажем, в Древнем Риме времена республики были временами расцвета. А времена императоров Нерона, Клавдия, Калигулы и других ... сами знаете...

Для современного периода обе эти формы характерны, и выяснение более прогрессивной формы бессмысленное дело, потому что форма не может быть более или менее прогрессивна и потому, что в одну и ту же форму могут вкладываться совершенно разные содержания.

В зарубежных конституциях закрепляются как формы правления, так и формы государственного устройства. В самых начальных главах, как правило, записывается, что государство – это монархия или республика. В начальных статьях также записывается форма государственного устройства.

Что такое форма государственного устройства? Это территориально–политическое строение, или структура государства, т.е. определенное деление территории государства на части и соподчинение этих частей с центральной властью и друг с другом.

По форме государственного устройства государства делятся на два вида: федерации и унитарные государства. Правда, истории известна еще одна форма – конфедерация. Но это такая форма, которая является редкой и нехарактерной, хотя о ней мы тоже поговорим.

Понятие политического режима и государственного режима

Эти понятия встречаются в научной литературе. Как старые конституции, так и новые, эти термины практически не употребляют. Понятия политического или государственного режима – это термины научные и больше относятся к политической, чем к правовой лексике. Если открыть зарубежные конституции, то мы сразу приведем примеры вышесказанному. Например, ст.1 итальянской Конституции звучит следующим образом: «Италия – демократическая республика, основывающаяся на труде». Статья 2 Конституции Франции сформулирована следующим образом: «Франция является неделимой светской, демократической и социальной республикой». Понятие республики хоть и не дается, но большинство людей понимают, что стоит за этим определением. Что касается государственного устройства, то оно тоже закрепляется. Например, Статья 20 Конституции ФРГ гласит: «Федеративная Республика Германии является демократическим и социальным федеративным государством».

Точно также закрепляются и иные формы государства. Например, в Ст.1 пункт 3 Конституции Испании записано: «Политической формой испанского государства является парламентарная монархия». В некоторых конституциях не обозначается, что данное государство является, скажем, парламентарной республикой, либо парламентарной монархией, т.е. не называется форма правления. Однако же, практически в каждой конституции есть статьи, которые определяют, кто является главой государства, и уже из этого видно, какая форма правления существует в данном государстве. Например, в Конституции Швеции записано: «В государстве главой государства является король», т.е. это монархия. А вот какая это монархия, станет ясно, если прочесть дальнейшие статьи этой конституции. Примерно такие же положения закреплены в Конституции Японии. Там первая глава называется «Император», и ясно, что Япония – это монархия. При знакомстве с этой статьей видно, что это парламентарная монархия, потому что права монарха существенно ограничены.

Однако, если мы будем знакомиться с большим количеством иностранных конституций, мы, как правило, вообще не найдем упоминания о политическом либо государственном режиме, потому что определение политического и государственного режима дается на основании целой совокупности признаков, которые, как и эти термины, не закрепляются в конституциях. Хотя нет правил без исключения. Самый первый раздел греческой конституции называется «Форма политического режима», а в ст.1 говорится, что политический режим Греции – режим парламентарной республики». Отметим, что хотя здесь применяется термин «политический режим», в данном контексте следовало бы употреблять понятие «форма правления», а греки почему–то использовали термин «политический режим». Но, как говорится, в каждой стране – свои нюансы.

Что же такое политический режим, что такое государственный режим? Понятие «Политический режим» – не совсем государственно–правовое или конституционно–правовое понятие, хотя в конституциях оно встречается. Это не самое характерное для нашей науки понятие. Под политическим режимом понимают совокупность средств и методов, при помощи которых осуществляется государственная власть в стране. Политических режимов называют несколько, но, как правило, они сводятся к двум видам: демократический и недемократический.

Государственный режим – это реальный порядок функционирования и взаимодействия частей государственного механизма, т.е. сложившаяся ситуация в конкретной стране, ситуация во взаимоотношениях между частями государственного механизма. Государственный режим может соответствовать тому, что написано в конституции, а может не соответствовать. Скажем, в конституции записан один порядок избрания или отстранения президента от власти, а на самом деле используется другой, который иногда не записан. В данном случае реальный государственный режим не совпадает с конституционным регулированием. Точно также политический режим может не совпадать с реальными средствами и методами управления государством.

В государстве, к примеру, нарушаются права человека, отсутствуют свободные выбора, запрещаются демонстрации, митинги, преследуется печать, а по закону это все как бы есть, т.е. реальный политический режим не соответствует конституционной букве.

Некоторые государствоведы говорят вообще о двух формах государства и употребляют только понятия «формы правления» и «форма государственного устройства». На наш взгляд, это не совсем точно, нужно употреблять все четыре стороны, характеризующие государство: т.е. и форму правления, и форму государственного устройства, и государственный и политический режимы.

Что влияет на форму правления, форму государственного устройства, политический и государственный режимы конкретной страны? Почему в одной стране монархия, в другой – республика, в одной стране конституционная монархия, в другой – абсолютная? Почему одна страна – унитарная, вторая – федеративная? Эти формы неслучайны. Они образуются под влиянием ряда обстоятельств. К числу этих обстоятельств можно отнести следующие. На выбор формирования конкретных форм государства оказывает непосредственное влияние исторические и национальные традиции, условия возникновения государств.

Под историческими традициями понимают, скажем, исторический путь, который прошло это государство, влияние революций, гражданских войн. Национальные традиции – это вообще трудно объяснимая вещь. Она связана с такими понятиями, как национальный характер, менталитет народа. Например, большинство британских подданных – граждан Великобритании, считают, что идеальной формой правления является монархия, и монарх должен олицетворять государственную власть в стране. Также считают, к примеру, шведы, которые сохраняют своего короля как символ и атрибут государства. А реально, как в Швеции, так и в Великобритании главы государств практически лишены какой–либо власти.

Условия возникновения государства также влияют на выбор формы правления или государственного устройства. Одно дело, если государство возникло тысячу лет назад и в течение истории прошло разные ступени развития, разные перемены и, в конце концов, сложилась его конкретная форма. Другое дело, если государство возникло в результате решения международных конференций. Например, Бельгия возникла после поражения Наполеона на поле Ватерлоо и была образована из части голландских провинций и части французских провинций. Естественно, очень своеобразен ее национальный состав, своеобразна форма этого государства.

Если определенная территория была колонией, потом освободилась, получила независимость, то эти условия и обстоятельства тоже повлияют на выбор формы, потому что появляются какие–то приоритеты, заложенные во время освободительной борьбы. Как правило, все бывшие колонии – это республики.

Очень влияет на выбор формы правления и государственного устройства уровень культуры граждан (причем, и обычной, и политической, и правовой), а также уровень социально–экономи-
ческого развития. Это вполне очевидные факторы, влияющие на эти формальные свойства государства.

На формы государства оказывают влияние также такие факторы, как национальный и этнический состав страны, а также международное положение – наличие тех или иных соседей, связи с соседями. Наличие нескольких этнических групп может привести к тому, что в составе государства могут быть образованы автономные единицы. Международное положение может повлиять на установление более тесных связей, на образование федерации или конфедерации. Вышесказанное свидетельствует о том, что формы государственного устройства, формы правления, политические режимы – это не случайная игра природных сил, а в значительной степени предопределяются рядом важных факторов и обстоятельств.

В ряде случаев изменение либо формы государства, либо политического режима влечет изменения других формальных характеристик государства. Например, при изменении политического режима может изменяться форма правления. Так, когда в Греции в 1967 году произошел переворот, то военные отстранили от власти короля Константина, поскольку он высказывался против диктаторского режима и мешал ему. Бывает и наоборот: при установлении демократии в Испании после смерти генералиссимуса Франко, была восстановлена монархия, потому что испанцы связывали с личностью короля определенные демократические надежды. Король Испании Хуан Карлос оправдал такое доверие: во время попытки военного переворота король резко выступил против него, и переворот «захлебнулся». Король Испании стоит на страже демократических ценностей и является гарантом стабильности демократического режима в Испании.

После установления военного режима в 1974 году в Эфиопии, от власти был отстранен (низложен) император Хайле Селассие I. Затем он был убит, и после этого провозглашена республика. Смена режима повлекла смену формы правления.

В некоторых случаях, при изменении политического режима может меняться и государственное устройство. Например, при военных переворотах иногда федеративные государства превращаются в унитарные или наоборот. Например, в Нигерии после ряда военных переворотов была попытка превратить федерацию в унитарное государство. Это закончилось кровопролитной гражданской войной (конец 60–х годов).

В некоторых случаях при изменении политического режима форма правления формально не меняется, но как бы наполняется другой сущностью, другим содержанием. Например, Чили была президентской республикой при президенте Сальвадоре Альенде. В результате военного переворота в 1973 году, после свержения президента Альенде, был установлен тоталитарный режим, но все равно, формально это была президентская республика, и генерал Аугусто Пиночет не провозгласил себя императором. Просто в одном случае был избранный глава государства, в другом – самоназначенный. Лицо, узурпировавшее власть, объявило себя президентом.

Лекция 22. Монархическая и республиканская формы правления и их разновидности

Основные понятия:

монархия; монархическая форма правления; абсолютная монархия; дуалистическая монархия (двойственная); парламентарная (конституционная) монархия; республика; президентская республика; суперпрезидентская республика; парламентарная республика; смешанная республика; теократическая республика; гибридные формы правления; президентско–милитарная республика; республики с пожизненной должностью президента; политический режим; государственный режим; демократический режим; тоталитарный режим; фашистский режим; «неофашистские» режимы; монократический режим; расистский режим; режим диктаторской тирании; авторитарный режим; клерикальный режим; «самодержавные режимы»; военный режим.

В современном мире монархий меньше, чем республик, однако категории «меньше/больше» носят достаточно относительный характер. Если, например, взять Западную Европу, то большинство стран являются монархиями. А если взять Латинскую Америку или Африку, то там практически нет монархий. Но мы ориентируемся при изучении нашего курса, прежде всего, на Западную Европу и Северную Америку, поэтому, а также потому, что монархия – это интересный предмет для изучения, мы посвятим монархии определенное место в нашей книге.

Слово «монархия» – греческого происхождения. Корень этого слова понятен: mono – единый, единственный. Монарх – единственный глава государства. Происхождение монархии теряется в глубине веков. Вопрос о том, что древнее – монархическая форма правления или республиканская – как мы установили, не имеет ответа. Обе формы были присущи первобытному обществу, поскольку первобытные племена могли иметь и вождя (прообраз монарха) – самого авторитетного, умного и решительного человека, и, естественно, какие–то свои важные вопросы решали совместно на племенных, родовых и прочих сходах. Одно другому не мешало.

Однако же, если брать историю более близкую, потому что первобытное общество далеко отстоит от современной европейской цивилизации, то монархия представляется более древней и архаичной формой, так как и средние века, и длительный период до средних веков – это период единоличной власти, период монархического правления практически во всех государствах Европы.

Что же понимать под монархией? Монархия, как мы уже отметили, – это такая форма правления, когда главой госу-
дарства является лицо, получающее свою власть по наследству. Главный признак монархии – переход титула, короны и всех полномочий, связанных с этим переход власти от отца к сыну, от одного близкого родственника другому. Наследственный характер передачи власти – главная черта любой монархии. Хотя, есть некоторые исключения – есть такое понятие, как «выборная монархия». Но это то исключение, которое лишь подтверждает общее правило.

Монархическая форма правления долгое время считалась и осознавалась людьми, как нечто естественное. Власть короля, царя воспринималась как власть, полученная от бога, от высших духовных сфер, правовые нормы, издаваемые ими, понимались как «божественное право», поэтому они практически не могли оспариваться, на них нельзя было покушаться. Это было нечто непререкаемое, абсолютно авторитетное. Закат монархии начался с буржуазных революций, с того, что подверглось сомнению как раз божественное происхождение власти монарха, и, следовательно, подверглось сомнению право монарха безраздельно управлять своими подданными. После появления конституций и закрепления в них прав и свобод личности, закрепления принципа охраны и защиты собственности, равноправия граждан перед законом, непререкаемая власть монарха перестала быть таковой. Может быть, одним из сильнейших ударов по монархии как институту явилась казнь короля Карла I Стюарта во времена английской революции, во времена Оливера Кромвеля, когда была провозглашена республика и «помазанник божий», король, был казнен.

В современном мире три разновидности монархии. Наиболее древняя форма – абсолютная монархия. Абсолютная монархия в современном мире встречается достаточно редко, в основном в странах Востока: Саудовская Аравия, ОАЭ, Оман, Катар, Кувейт, Бруней и др. Абсолютная монархия означает абсолютную власть монарха – короля, султана, шейха и т.д. На практике это сводится к тому, что кроме монарха в данном государстве практически нет иных ветвей власти: в абсолютной монархии отсутствует парламент, судебная власть тоже либо отсутствует, либо воплощается в лице короля или тех лиц, которым он поручает осуществлять судебную власть.

Абсолютная монархия сейчас существует в тех странах, где граждане этих стран воспринимают ее, как нечто естественное, поскольку они находятся на таком этапе социально–экономического развития, что иные формы для них чужды, т.е. абсолютная монархия естественна там, где она воспринимается как нечто нормальное и естественное. Монарх может назначать членов правительства, может назначать премьер–министра, которые абсолютно зависимы от воли монарха, выполняют лишь то, что им поручено. Они могут быть отстранены от должности в любую минуту.

В ряде стран абсолютные монархи являются лицами, возглавляющими духовные конфессии, что, естественно, еще более усиливает и подчеркивает их власть. Таково положение короля в Саудовской Аравии, Омане. В некоторых случаях для «украшения государственного фасада» в некоторых абсолютных монархиях принимаются квазиконституции. Такого типа конституция была принята в государстве Катар в 1970 году, а в 1992 году король Саудовской Аравии Фахд опубликовал три закона, которые как бы создали правовую основу его государства: Основной закон, Закон о консультативном совете и Закон об административном устройстве. Хотя в 1 статье Основного закона отмечается, что конституцией Саудовского Королевства является священная книга мусульман Коран, этот закон все же имеет некоторые черты конституции. Данный акт состоит из 83 статей, которые определяют схему государственного механизма Саудовской Аравии. В основном, эти статьи основаны на многолетних традициях этого государства, но есть некоторые нормы, «заимствованные» из мирового опыта. Члены консультативного совета в составе 60 человек назначаются королем и получают право надзора за деятельностью правительства. В случае разногласия между консультативным советом и правительством, арбитром будет монарх. Консультативный совет – это не парламент, однако, нечто напоминающее его.

Следующей формой современной монархии назовем дуалистическую монархию (двойственную). Двойственность этой монархии в том, что здесь есть одновременно две сильных власти: власть наследственного монарха и избираемый народом парламент. Монарх представляет интересы уходящих социальных групп, а парламент – интересы возникающих новых слоев. Власть между монархом и парламентом делится как бы пополам. Парламент – законодательный орган. Он принимает законы по всем вопросам, которые определены парламенту. Полномочия монарха сводятся к полномочиям в сфере исполнительной власти. Монарх и парламент контролируют друг друга. В дуалистической монархии монарх наделен правом подписывать законы, но, если он не подписывает закон, то он, следовательно, осуществляет право вето, и закон не вступит в действие. Монарх в дуалистической монархии имеет право самостоятельно принимать акты типа указов. В некоторых случаях он имеет возможность вносить изменения в законы путем принятия своих указов. Монарх в такой монархии, как правило, имеет право роспуска парламента. Монарх назначает членов исполнительной власти: министров, премьер–министра. Выполняя эти действия, он не советуется с парламентом. Отметим, что в ряде стран дуалистическая монархия имеет свои особенности. Так монарх назначает на должность премьера не того, кого он хочет, а лидера партии, победившей на выборах. Но это не обязательное условие, а правительство ответственно перед монархом, а не перед парламентом.

По нашему мнению, дуалистическая монархия – это промежуточная форма между абсолютной монархией и конституционной монархией. Это такое состояние, когда монарх уже не может единолично управлять страной, а парламент, по ряду причин, не может отстранить его от власти, и они вынуждены сосуществовать в таком неустойчивом положении. Дуалистическая монархия – неустойчивая форма, потому что каждая из этих властей стремится захватить всю полноту власти. Монархия хочет вернуть утраченное, а парламент – полностью отстранить монарха от кормила власти. Примеры «классической» дуалистической монархии привести непросто, т.к. дуализм неустойчив, он может колебаться то в одну, то в другую сторону. С теми или иными оговорками в современном мире к дуалистической монархии можно отнести Иорданию, Марокко, Королевство Непал. При дуализме все же решающая сила, решающая власть принадлежит монарху, хотя он вынужден считаться с парламентом.

Самой распространенной в современном мире и естественной формой монархии является парламентарная (конституционная) монархия. Мы употребляем оба термина в качестве синонимов, хотя в некоторых книгах парламентарная и конституционная монархия разделяются, мы считаем, что это одно и то же.

Как и почему появилась парламентарная монархия? Мы полагаем, что когда дуалистическая форма не устраивает правящие слои, то усиление роли парламента и групп, стоящих за ним неизбежно. Парламент постепенно забирает всю полноту власти, и дуалистическая монархия превращается в парламентскую.

Какой главный признак конституционной монархии? Это ответственность правительства перед парламентом, а не перед монархом. Монарх в парламентарной монархии играет роль символа государства, а реальной власти у него нет. Здесь классической формулой, объясняющей реальное положение монарха, является формула «Монарх царствует, но не правит». Впервые об этом сказали англичане. Их монарх уже много лет царствует, но не правит, как, впрочем, большинство монархов Западной Европы. Власть монарха в конституционной монархии не распространяется на законодательную сферу, хотя формально в большинстве стран монарх подписывает законы. Но либо по традиции, либо по закону (в зависимости от конкретной страны), монарх в парламентарном государстве не имеет права вето. Он обязан подписать любой принятый парламентом закон. В Конституции Японии прямо записано, что монарх не имеет права вето. В других странах это не записывается, но фактически никогда не оспаривается монархом.

В конституционной монархии у главы государства формально всегда сохраняется ряд важных полномочий. Например, в ряде стран глава правительства, премьер–министр, становится главой правительства только после акта, подписанного монархом. Но в абсолютном большинстве случаев никакого выбора у монарха нет. Он обязан подписать все то, что ему предлагается для подписи. Он назначает либо лидера партии, которая имеет большинство в парламенте, либо лидера парламентской правительственной коалиции и т.д.

В некоторых странах сохранено формальное право монарха издавать законодательные акты. То есть, акты, имеющие силу закона. Но в парламентской монархии акты, исходящие от монарха, приобретают юридическую силу только после процедуры контр-
ассигнации, т.е. министерской подписи, которую ставит рядом с подписью монарха премьер–министр или министр. Происхождение процедуры контрассигнации достаточно интересно.
В средние века подпись министра на актах, подписанных королем, ставилась для того, чтобы король не отвечал за неудачно принятый закон, чтобы было ответственное лицо (как сказано в Библии – «козел отпущения»). Но в связи с тем, что власть монарха ослабевала, подпись министра стала главной, а подпись монарха – стала лишь данью традиции. Акты, якобы исходящие от монарха, на самом деле исходят от правительства и просто приобретают особый ореол после подписи монарха.

Различают «старые» конституционные монархии и «новые». В старых, т.е. в тех, в которых монарха лишили реальной государственной власти очень давно (более 150–200 лет назад), сохраняются, так называемые, «спящие полномочия монарха». К таким монархиям можно отнести Великобританию, Бельгию, Норвегию. «Спящие полномочия» означают такую ситуацию, когда некоторые важные полномочия монарха в обычной жизни не применяются, но могут применяться в кризисной ситуации. Они, так сказать, «просыпаются» в необходимый момент. Классическим примером является право короля Великобритании назначать премьер–министра, если места в парламенте после выборов разделились пополам, и нет доминирующей (победившей) на выборах партии. Скажем, избрано 300 человек от одной и 300 человек от другой партии. В такой ситуации монарх назначает премьер–министра. Можно подумать, что это абсолютная абстракция, но на самом деле «спящие полномочия» применялись сравнительно недавно. Например, в 60–е годы в Великобритании было несколько случаев, когда «симпатии» избирателей делились пополам, число парламентариев от лейбористской партии и от консервативной было равным. Королева Елизавета II использовала «спящие полномочия» и назначила премьер–министра. Таким премьер–министром стал Гарольд Макмиллан. Правда, такое назначение король может делать по совету Королевского Тайного Совета, и фактически Королевский Тайный Совет и определяет кандидатуру будущего премьера.

Указами монарха распускается парламент. Фактически, конечно, решение принимает премьер–министр, но оформляется это указом короля.

Монархи в конституционной монархии принимают послов, их верительные и отзывные грамоты, награждают граждан орденами и медалями, присваивают почетные титулы и звания. Они олицетворяют государство – совершают официальные визиты в случаях торжеств и печальных событий. Конституционная монархия, хотя монарх и не имеет реальной власти, выполняет важную функцию, поскольку монарх является символом нации.

Главной характерной чертой парламентарной монархии является ответственность правительства перед парламентом за свои действия. Это означает возможность парламента формировать правительство и уволить его в отставку в необходимых случаях (реальный вотум недоверия).

* * *

Слово «республика» в переводе с латинского языка означает «общее дело» (respublicum). Республика – это такая форма правления, при которой все органы высшей власти избираются, либо посредством прямых выборов населением, либо при помощи многоступенчатых выборов. Республиканская форма правления, также как и монархическая, очень древняя. Она была известна и в рабовладельческом государстве (Древней Греции, Древнем Риме), иногда встречалась в феодальном государстве (Венеция). Но наиболее всего она характерна для новой и новейшей истории. Современная республика имеет несколько форм. Иногда эти формы делят на пять–шесть видов. Но, чаще всего, называют две основные формы республик – президентская республика, парламентская республика, а также называется третья промежуточная «смешанная» форма республики.

Президентская республика. Этот термин происходит от того, что здесь президент республики играет доминирующую роль. Иногда такого президента называют «сильный» президент. Каковы же признаки президентской республики? В абсолютном большинстве случаев президент в президентской республике избирается народом, гражданами. Наряду с президентом действует парламент, который тоже наделен очень широкими властными полномочиями. Полномочия парламента и президента в президентской республики настолько велики, что иногда президентскую республику, по аналогии с дуалистической монархией, именуют дуалистической республикой.

Самой характерной чертой президентской республикой является четкое разделение власти между президентом и парламентом. Хотя, при обозначении этого принципа всегда имеют в виду и судебную власть. В президентской республике президент, практически всегда, возглавляет и олицетворяет собой исполнительную власть. Он назначает правительство, причем, делает это либо вообще без участия парламента, либо с минимальным его участием. Правительство, назначенное президентом, не ответственно перед парламентом, парламент не имеет право объявления вотума недоверия правительству и премьер–министру. В редких случаях бывает возможность вотума недоверия отдельным министрам, но это не меняет общей картины.

В соответствии с четким принципом разделения властей, не только парламент не может прямо влиять на правительство, но и президент не имеет права роспуска парламента, даже по формальным основаниям. Президент и парламент существуют как бы каждый на своем поле. Ответственность правительства перед президентом и отсутствие вотума недоверия у парламента – это, пожалуй, главный принцип президентской республики.

Прямые выборы президента существуют в таких странах, как Мексика, Египет, Колумбия, Венесуэла, Филиппины, Зимбабве. В некоторых странах применяется косвенное голосование, косвенные выборы. Например, в США. Косвенные президентские выборы в США, формально являясь непрямыми выборами, фактически прямые выборы, только разделенные на два этапа.

Президент в президентской республике, помимо того, что он назначает членов правительства, в ряде случаев является прямым и непосредственным главой этого правительства. Так, например, в Соединенных Штатах Америки правительство возглавляет президент США. В некоторых случаях должность премьер–министра предусмотрена. Например, в Египте, Эстонии и других странах. Нужно сказать, что роль премьер–министра, если он имеется в президентской республике, достаточно незначительна. Это как бы старший министр или административный премьер. Практически, главой исполнительной власти всегда является президент. В некоторых странах по конституции парламент формально может высказать недоверие правительству, но оно не вполне обязательно для президента. Например, в Перу президент может не уволить правительство в отставку после вотума недоверия, а уволить парламент. Иначе говоря, обратить меры воздействия против законодательного органа, а не против своего правительства.

В некоторых странах действия парламента, направленные против правительства, если с ними не согласен президент, могут быть оспорены, и президент может вынести спорный вопрос на всенародный референдум. Такое положение в Египте.

Иными словами, можно констатировать тот факт, что при «сильном» президенте, в президентской республике, влияние парламента на правительство либо вообще отсутствует, либо сильно ограничено. В ряде случаев вопрос о вотуме доверия (или недоверия) может быть поставлен самим правительством как способ давления на парламент, поскольку после выражения недоверия правительству и парламенту может быть применена суровая мера воздействия – роспуск парламента и назначение новых выборов.

Исторически президентская республика впервые появилась в США. Во всяком случае, так принято считать в литературе. При изучении наиболее характерных черт президентской республики следует обращаться, прежде всего, к практике США. Важно отметить, что при самостоятельности основных ветвей власти в президентской республике существует система «сдержек и противовесов». Иначе говоря, независимость властей не означает отсутствия связей и способов влияния исполнительной и законодательной власти друг на друга. Система сдержек и противовесов включает возможность отстранения президента от власти, которую применяет парламент при наличии веских оснований. Президент же является участником законодательного процесса, поскольку он является лицом, подписывающим законы (без его подписи законы не могут вступить в силу), а также он обладает правом вето, затрудняющее принятие законов, если с ними не согласна исполнительная власть. Законодательные органы могут влиять на исполнительную власть путем заслушивания отчетов представителей исполнительной власти (министров или членов кабинета). Парламентские комиссии в большинстве стран наделены правом вызывать членов правительства на беседы, встречи, консультации, вправе требовать отчетов по расходованию денег и т.д. Взаимное влияние исполнительной власти и парламентов отчетливо просматривается в президентских республиках.

Под влиянием США президентские республики очень распространены в Латинской Америке. Типичными примерами являются Аргентина, Мексика, Бразилия, Боливия, Гватемала, Гондурас, Колумбия, Венесуэла, Панама и т.д. Во всех этих республиках президент избирается прямыми выборами.

Кроме термина «президентская республика» в ряде случаев применяется термин «суперпрезидентская республика». Такое название применяется, когда власть президента еще более велика и значительна, чем в президентской республике. Суперпрези-
денсткие республики характерны, в основном, для развивающихся, стран Азии и Африки. Суперпрезиденсктие республики означают почти бесконтрольную власть главы государства – президента. Такая власть зачастую устанавливается либо в результате военного переворота, либо в результате прямого подавления своих политических противников. Президент суперпрезидентской республики обычно применяет некую специфичную идеологию, при помощи которой оправдывает свою очень сильную власть. Примерами таких республик является государство Гвинея во времена президента Секу Торе, республика Заир во главе с президентом Мобуту Сесе Секо. Кстати говоря, иногда суперпрезидентские республики являются просто диктатурами, в которых установлен тоталитарный режим. Тот же президент Заира, а его полный титул был таков: маршал Мобуту Сесе Секо Нгбенду Ва За Банга, что в переводе означает «Воин, который дерзает и который не знает поражений благодаря стойкости и несгибаемой воле к победе». Такой титул президент Заира присвоил себе в 1972 году. С 1965 года до лета 1997 года он правил практически единовластно. После казни его давних друзей супругов Чаушеску, Мобуту почувствовал, что наступают иные времена, и создал временный как бы парламент. Он подумал, очевидно, что современное государство должно иметь все атрибуты власти, хотя бы формальные, однако настоящих выборов там никогда не было «карманный» парламент никак не помог Мобуту, и он был свергнут.

Парламентарная республика очень близка по своей сущности к парламентарной монархии, за тем исключением, что монархию возглавляет наследственный монарх, а в парламентарной республике главой государства является избираемый президент. В парламентарной республике главное звено государственного механизма – парламент. Парламент формирует правительство, избирает министров, главу правительства, избирает и главу государства – президента. Власть президента в парламентарной республике очень незначительна по сравнению с президентской республикой. Это символ государства, но символ временный, переизбираемый спустя определенный срок, который устанавливается конституцией.

К парламентарным республикам относятся такие страны, как Италия, ФРГ, Индия, Венгрия, Чехия, Словакия, Молдова. Для парламентарной республики самой характерной чертой является то, что при формальном главенстве парламента, практически вся полнота власти принадлежит правительству. Роль парламента сводится к тому, что после регулярных выборов народных представителей–депутатов, эти народные представители образуют правительство, которое затем фактически управляет страной. Более 90% законопроетов, которые рассматриваются и принимаются парламентом, являются законопроектами, внесенными правительством. У парламента, конечно, есть очень сильное оружие – это вотум недоверия, который может быть применен в случае недовольства деятельностью правительства (и правительство может быть отправлено в отставку). Но в большинстве стран мира вотум недоверия уравновешивается правом правительства в ответ на вотум недоверия распускать парламент. Формально этим правом обычно обладает президент, но президент издает такие указы только по просьбе премьер–министра после подачи соответствующего письменного документа.

Президент в парламентарной республике наделен рядом других формальных полномочий, но фактическая власть осуществляется премьер–министром. Президент формально назначает премьер–министра, министров правительства, но назначить он может только тех, кто пользуется доверием парламента, т.е. тех, кто опирается на парламентское большинство. Как правило, это лидеры партии (партий), победивших на выборах. Президент связан по рукам и ногам и законами, и традициями. Формально возглавляя государство, фактически он выполняет любую волю правительства и парламента.

В парламентарной республике, помимо законов, издающихся парламентом, помимо актов правительства, могут издаваться и акты главы государства – президента. Но, в абсолютном большинстве случаев, акты президента должны проходить процедуру контрассигнации. Без подписи премьер–министра или министра они недействительны.

В парламентарной республике у правительства может быть, так называемая, солидарная ответственность, т.е. недоверие одному члену правительства может вызвать отставку всего правительства. Обычно это касается недоверия кому–либо из ключевых министров: министру обороны, финансов, внутренних дел. Отставка кого–либо из важных министров и связанная с этим отставка правительства часто влечет роспуск парламента, поскольку правительство может потребовать от президента совершить такое действие, и президент обязан его выполнить.

Смешанная республика иногда именуется то полупрезидентской, то полупарламентской. Но эта республика, так или иначе, сочетает в себе черты как одной, так и другой. От президентской республики в данной форме присутствует такая характерная черта, как избрание президента непосредственно народом, т.е. президент получает мандат от народа и обладает большой властью. От парламентской республики – то, что глава исполнительной власти имеет возможность распускать парламент, а правительство зависит от парламента, поскольку парламент обладает правом на вотум недоверия. Формально, президент при смешанной форме может назначать любое правительство, но поскольку парламент обладает правом вотума недоверия, президент сообразует свою волю с расстановкой сил в парламенте и назначает главой правительства лицо, пользующееся доверием парламента, т.е. представителя самой большой фракции либо партийной коалиции. Это может привести к тому, что президент представляет одну часть политического спектра, одну партию, а правительство, которое должно быть при нем, состоит из лиц, которые разделяют иные политические взгляды. В результате может возникнуть конфликт. Такая ситуация была в самой известной смешанной республике – современной Франции. Ситуация, когда президентом был социалист Миттеран, а премьер–министром – представитель правой партии ОПР – Жак Ширак, в литературе получила название «сожительство». После парламентских выборов
1997 года во Франции опять появились «сожительство», только теперь Президентом стал Жак Ширак, а Премьер–министром (после завоевания социалистами большинства в Национальном Собрании) – социалист Лионель Жоспен. Вообще, Франция служит всегда примером при рассмотрении смешанной полупрезидентской–полупарламентской республики.

Принято считать, что в большинстве посткоммунистических стран, таких как Польша, Словения, Югославия, Македония, Словакия, установились смешанные республиканские формы правления, при которой правительство опирается на парламентское большинство. А президент избирается непосредственно народом.

К смешанным формам относят также республики Финляндия и Португалия.

В научной литературе встречается термин, который обозначает особую разновидность республики – теократическая республика. Теократическая республика – это республика, где главным лицом является духовный глава государства, т.е. лицо, возглавляющее господствующую религиозную конфессию. Конкретным примером может служить Исламская Республика Иран, где по конституции 1979 года предусмотрен пост избираемого президента, а, кроме того, руководителя государства, которым является высшее духовное лицо (имам или факих). Высшее духовное лицо, руководитель Ирана, избирается или назначается советом экспертов, который создан в 1982 году из представителей высшего духовенства Ирана, в состав этого совета экспертов входят 93 священнослужителя. Если наступит смерть или произойдет отставка этого высшего должностного лица, обязанности руководителя государства будет выполнять коллегиальный орган, состоящий из нескольких десятков человек. Он будет выполнять свои функции до избрания высшего руководителя – имама страны.

При характеристике форм правления последнее время применяется термин гибридные формы правления. Так называют полупрезидентские, полупарламентарные республики, – президентские республики с элементами парламентаризма. Еще так называют монархию с выборным главой государства – президентом или верховным правителем. Гибридные формы занимают особое место. Их невозможно четко отнести к трем разновидностям республик или трем разновидностям монархий. Может быть, самыми любопытными политико–правовыми гибридами является Малайзия и Объединенные Арабские Эмираты. По конституции 1957 года Малайзия представляет собой особую форму конституционной монархии, где один раз в пять лет избирается глава государства, примерный титул которого – Верховный правитель. Глава государства Малайзия избирается девятью наследственными монархами, которые возглавляют штаты–султанаты. Титул Верховного правителя по–малайзийски – Янг Ди–Пертуан Агонг. Что это точно обозначает, никто, кроме малазийцев, точно не знает.

Объединенные Арабские Эмираты (7 эмиратов) тоже раз в пять лет избирают Президента. По традиции, установившимся правилам, президента избирают эмиры (монархи), возглавляющие эмираты. По традиции избирается глава самого большого эмирата – Абу Даби. В 1996 году он был переизбран в пятый раз.

Своеобразной гибридной формой правления является Швейцарский Союз или Швейцарская Конфедерация. Правительство Швейцарии, которое называется Федеральный Совет, назначается Парламентом (Федеральным Собранием) и подотчетно парламенту. Правительство состоит из семи министров, каждый из которых в течение одного года выполняет функции президента, т.е. президентом там может быть должностное лицо–министр один раз в жизни и только один год. В литературе нет единства по поводу того, к какой форме республики можно отнести Швейцарию.

К гибридным формам иногда относят такие государства, как Турция, Шри–Ланка, Перу, поскольку при анализе конституционного строя этих стран трудно провести грань между парламентарной и президентской республикой.

В качестве своеобразной (то ли гибридной, то ли маргинальной) формы республики называют президентско–милитарную республику. Такая республика образуется после военных переворотов, когда лидеры армии создают какой–либо «военно–революционный» или «военно–административный» совет и делают своего лидера (генерала, полковника, иногда и сержанта) президентом, закрепляя затем это назначение в своих законах или конституциях. Президентско–милитарная республика – это фактически военное правление, поскольку руководство проводится через армейские структуры, т.е. эта власть, которая опирается только на армию, а органы управления – это армейские структуры.

К числу других маргинальных форм можно отнести республики с пожизненной должностью президента. Например, такая республика сейчас существует в африканском государстве Малави. Иногда пожизненное президентство сопровождается передачей власти по наследству. Подобный случай был в республике Гаити, когда после смерти пожизненного президента Дювалье его сын, Жан–Клод, стал новым президентом как бы по «праву наследования».

Отметим, что все эти экзотические разновидности республик не являются типичными, а приводятся нами в качестве «исключений из правил».

Политический режим – понятие и формы

В науку отечественного государственного права понятие политического режима вошло в начале 60–х годов. Термин «политический режим», как и понятие политической системы общества, появился в нашей науке под влиянием работ ученых стран социализма, а к ним пришел из стран Запада.

Понятие политического режима, безусловно, применяется, прежде всего, в политологии и принадлежит этой науке. Однако политология и конституционное (государственное) право – науки очень близкие. Политический режим как понятие, как комплекс свойств и характеристик помогает лучше осознать те или иные стороны деятельности государства и его реальную сущность, которая может не совпадать с понятиями, закрепленными в конституциях.

Чаще всего, понятие политического режима определяется следующим образом: политический режим – это совокупность реальных средств и методов, при помощи которых осуществляется власть в конкретном государстве.

Кроме термина политический режим в научной литературе встречается термин государственный режим. Под понятием государственный режим понимается реальный порядок взаимодействия частей государственного механизма. В принципе, эти два понятия могли бы использоваться как синонимы. Однако чаще всего они имеют несовпадающие значения.

Политический режим понимается, как нечто более объемное и значительное, включающее в себя как деятельность органов государства, так и деятельность и реальный статус других элементов политической системы: партии, общественных организаций и т.д. В политический режим включается также реальный статус и правовое положение граждан, наличие прав и свобод личности.

А государственный режим, прежде всего, все–таки относится к деятельности государственных органов – их взаимоотношений и проявления их власти.

Данная часть книги посвящена политическому режиму, как более широкому понятию. Термин государственный режим будет встречаться на страницах книги, но мы полагаем, что этот термин является вспомогательным и необязателен для науки конституционного права. Во всяком случае, он не столь употребим по сравнению с другими государственно–правовыми терминами.

В отечественной науке по–разному классифицировались виды политического режима, но нам представляется, что виды политического режима можно разделить на две группы. Первая группа – демократические политические режимы, вторая – недемократические политические режимы.

Политические режимы первого типа разновидностей, как правило, не имеют. Демократический режим – это господство института демократии, а демократия, как известно, или есть или ее нет. Это набор определенных элементов, признаков, и если этот набор существует, значит, демократия существует и, значит, имеется демократический режим. Если какие–то элементы начинают убывать, то количество переходит в качество, и демократический режим превращается в недемократический.

Признаками демократического режима, чаще всего, называют следующие:

1. наличие многопартийной системы, при которой в стране действует несколько партий, каждая из которых участвует в политической жизни, выборах, представлены в парламенте и т.д.;

2. реальное осуществление свободных выборов – т.е. таких выборов, которые не ограничены искусственными цензами; выборы, при которых каждый гражданин может участвовать в качестве избирателя либо выдвигать свою кандидатуру (быть выдвинутым в качестве кандидата);

3. наличие демократического законодательства и, прежде всего – демократической конституции, которая закрепляет демократические принципы построения и деятельности государства; права и свободы граждан;

4. наличие не просто многопартийной системы, но реальная и неограниченная деятельность оппозиционных партий, которые могут иметь свои официально зарегистрированные структуры, могут быть представлены в парламенте и иных органах государства;

5. наличие не только широких прав и свобод, но и возможность для каждого гражданина защищать свои права и свободы в судебном порядке, т.е. наличие независимой судебной системы, которая обслуживает субъекта права.

Называют еще несколько признаков демократического режима, иногда они как бы поглощаются вышеназванными, иногда их выделяют. Среди них мы отметим:

6. построение государственного механизма по принципу разделения властей, т.е. реализация принципа разделения властей.

7. юридическое равноправие граждан, равенство их перед законом.

Демократический режим может существовать при разных формах правления – в президентской, парламентарной или смешанной республиках. Естественно, он может быть при парламентарной монархии. Что касается дуалистической (или абсолютной) монархии, то демократический режим практически в таких формах правления не бывает, потому что эти формы правления предполагает доминирование власти над гражданами.

В последние годы важной характеристикой демократического режима является:

8. свобода средств массовой информации, возможность выпуска практически любых газет, журналов, возможность открытия частных радиостанций и телевизионных станций и т.д. – т.е. реальная возможность выражения своего мнения при помощи масс медиа.

Второй формой политического режима является недемократический режим. Чаще всего, его называют тоталитарным режимом, хотя иногда применяется термин авторитарный режим. В настоящей книге мы не отождествляем понятия авторитарный и тоталитарный режим и полагаем, что тоталитарный режим – это обозначение недемократического режима, а авторитарный режима, чаще всего, это либо промежуточная форма между демократическим или недемократическим режимом, или своеобразная форма правления, которая допускает средоточение власти в одних руках, но которая как бы допустима и при демократии.

Итак, тоталитарный режим – это такая форма осуществления власти, такой набор средств и методов, при котором ранее перечисленные признаки демократического режима отсутствуют либо их можно применять со знаком «не». То есть, в государстве с тоталитарным режимом нет многопартийной системы, нет всеобщих свободных выборов, при тоталитарном режиме отсутствует демократическая конституция, у граждан нет возможности защитить свои права в суде; суд не является независимым и т.д., а также нет возможности иметь независимую прессу, открывать газеты и журналы, создавать профессиональные союзы и иные независимые организации.

Тоталитарные режимы имеют несколько разновидностей, в отличие от демократического режима, который представляет собой нечто цельное. Самой крайне и характерной формой тоталитарного режима является фашистский режим. Фашистский режим – режим, основанный не только на диктатуре какого–то лица или группы лиц, но правление, которое связано с определенной идеологией, т.е. под диктатуру подведена идеологическая база. Термин фашистский режим появился впервые в Италии, где в 20–е годы был установлен режим Муссолини. Слово фашист в Италии не было ругательным словом. Происходит это слово от «fasсio» – «пучок розог». Розги и топор были символом власти еще в Древнем Риме. Современные фашисты взяли этот символ, и от него произошло название их партии. По образцу итальянского тоталитарного режима режимы подобного рода стали называться фашистскими режимами и в других странах. В большинстве случаев деятели таких режимов сами себя так не называли, так их называли другие. Классическим примером фашистского режима, кроме Италии, был политический режим Гитлера в Германии. Этот режим, как известно, просуществовал с 1933 по 1945 год.

Фашистский режим означает полное запрещение любых партий кроме одной господствующей, означает сращивание этой единственной партии и государственного аппарата, запрещение основных прав и свобод, применение политического террора, создание мест лишения свободы для противников режима оппозиции (концлагерей и т.д.). Фашистский режим – это террористическая диктатура в самых неприкрытых формах.

Установление тоталитарного режима в виде фашистского режима происходил по–разному. В некоторых случаях это был мирный переход, как, например, в Германии, где партия Гитлера завоевала большинство в Рейхстаге, и президент Гинденбург передал власть Гитлеру. В некоторых случаях это было постепенное проведение таких реформ, которые незаметно привели к установлению фашистского милитаристского режима. Например, в некоторых странах «сползание» к тоталитарному режиму происходило постепенно (Япония перед Второй мировой войной).

Установление фашистского режима, как правило, сопровождалось беспредельной социальной демагогией и широкомасштабной идеологической обработкой народа. Тоталитарный режим часто прикрывался и прикрывается различными общенародными мероприятиями типа референдумов и плебисцитов.

Государственно–правовая традиция определяла и определяет фашистские режимы – те из них, которые существовали до 1945 года. После 1945 года применяется термин «неофашистские» режимы. Так классифицировался режим «черных полковников», который существовал в 1967–1974 годах в Греции. Еще этот термин применялся во времена господства генерала Пиночета в Чили (1973–1988 гг.). Сущность неофашистского режима примерно та же, что и довоенного фашизма, однако, без таких крайних черт, как массовые убийства граждан, концентрационные лагеря, т.е. это подавление противников с некоторой оглядкой на общественное мнение.

Разновидностью неофашистского режима является военно–диктаторский режим. Иногда эти термины понимаются, как синонимы. Например, те же режимы в Греции и в Чили назывались и военно–диктаторскими режимами. Военно–диктаторских режимов (правда, без особой идеологии) было достаточно много в 60–70 годы в странах Латинской Америки. Такие режимы существовали в Аргентине, Уругвае, Бразилии, очень долго существовал такой режим в Парагвае, где более 25 лет правил диктатор Альфредо Стресснер. Типичный пример такого режима – государство Пакистан времен диктатора Зия Уль–Хака.

В качестве разновидности тоталитарного называется режим конституционно–авторитарный или монократический режим. Монократия – власть одного человека. Режим подобного типа характерен тем, что формально там имеются атрибуты демократического государства: конституция, которая формально содержит права и свободы граждан, формальные выборы, которые проводятся под жестким контролем власти. Но все эти атрибуты демократии носят несущественный характер. Основная власть принадлежит одной группе или одному политическому лидеру. Таких государств очень много в Африке: Заир, Малави, Габон, Камерун и ряд других. Причем, лидеры меняются, но суть их власти остается той же: жесткая власть одного лица либо военной хунты.

Чрезвычайно недемократическими являлись расистские режимы. Расистский режим – это такая разновидность государства, при которых полная власть в стране принадлежит лицам, относящимся к одной (белой) расе. А лица, относящиеся к черным, или так называемым цветным, к власти не допускаются. Классическим примером таких режимов были африканские государства Южная Родезия и Южно–Африканская Республика. Теоретической основой этих государств была теория апартеида (апартхейда), что означало раздельное существование рас, теория превосходства белого европейского меньшинства над африканским населением. Государства подобного рода строились (от самого низа до самого верха) по принципу разделения рас. Парламент ЮАР, например, был трехпалатный. Каждая палата включала представителей разного цвета кожи. Это были палата для белых, для цветных, для индийцев. А для черных, основного населения государства, вообще никакой палаты не было.

В настоящее время расистских режимов в мире нет, они потерпели политическое крушение. Государство Южная Родезия превратилось в государство Зимбабве, а ЮАР, сохранив свое название, превратилось в государство, в котором выборы были проведены по принципу «один человек – один голос», президентом стал представитель черного меньшинства – Нельсон Мандела – и оказалось, что совместное существование рас не угрожает существованию Южно–Африканской Республики, о чем еще лет 5–6 назад кричали идеологи расистского режима.

В числе тоталитарных режимов можно назвать режим диктаторской тирании. Это, возможно, самые дикие и абсолютно нецивилизованные режимы, при которых были правители, выпадающие за рамки человеческого поведения. Таковыми были диктаторские режимы Бокассы (Центрально–Африканская империя), режим диктатора Масиаса Нгуема (Экваториальная Гвинея), диктатора Иди Амина Дада (Уганда). После свержения режимов Бокассы и Масиаса Нгуема в их холодильниках находили части человеческих тел, так как они не просто уничтожали своих врагов, но и поедали их части тела то ли в ритуальных целях, то ли еще в каких–то целях, непонятных нормальному человеку.

Авторитарный режим, который мы называли выше, по нашему мнению, является промежуточной формой, «смягченным» видом тоталитарного режима. Либо его можно считать разновидностью демократии, стоящей на грани потери своих демократических признаков среди авторитарных режимов можно выделить конституционно–патриархальный режим (некоторые страны Полинезии и Океании – Западное Самоа, Королевство Тонга, Кирибати), где сильно влияние патриархально–институционных институтов власти. В некоторых странах традиционные вожди являются и главами государства. Они правят не по каким–то там западным традициям, а по сложившимся в данной стране представлениям о власти.

Разновидностью авторитарного режима можно назвать клерикальные режимы. Клерикальный режим означает господство религиозной знати в данной стране. Клерикальным режимом можно назвать государственную власть в государстве Иран, где верховную власть осуществляет пожизненный руководитель государства (имам или факих), опирающийся на иерархию служителей культа, т.е. на мусульманских священнослужителей. Фактически вся полнота политической власти находится в руках шиитского духовенства. Ключевые посты в государстве и большинство мест в парламенте (меджлисе) занято священнослужителями.

К числу авторитарных режимов можно отнести «самодержавные режимы» в ряде государств арабского Востока. Это довольно условное наименование. Говорить о тоталитаризме невозможно, имея в виду Саудовскую Аравию, Оман, Объединенные Арабские Эмираты, Катар, Кувейт, потому что тоталитарный режим означает угнетение граждан и осознание гражданами этого угнетения. То есть он существует тогда, когда граждане находятся под воздействием этого режима и борются с ним. А существование самодержавных режимов (их можно назвать и конституционно–патриархальными) означает, что находится власть в руках одного лица (обычно это абсолютная монархия), но граждане не ощущают себя угнетенными и порабощенными, потому что их понимание мира отражает и оценивает господствующее положение вещей не просто как норму, но как идеальную форму для государства, при которой они чувствуют себя вполне естественно и хорошо.

Употребляется еще термин военный режим. Военный режим может быть одним из видов тоталитарного режима, либо одним из видов авторитарного режима. На практике это означает полное господство армии сверху донизу. Если армия не соблюдает никаких демократических прав, то это будет тоталитарный режим в виде военного режима, а если же есть какие–то элементы уважения прав человека и населением такой режим воспринимается как нечто естественное, то это может быть разновидностью авторитарного режима.

При тоталитарном режиме лидер, глава этого режима, не обязательно становится главой государства и называет себя президентом, королем или султаном. Тоталитарный лидер может быть главой государства, но может быть и главой правительства и вообще занимать выдуманную должность вождя, правителя, а при этом вожде может быть формальный (марионеточный) глава государства. Этот же самый вождь (Фюрер, Дуче) может официально не занимать первую главную государственную должность в стране. При «вожде» Бенито Муссолини свыше двадцати лет «правил» король Виктор–Эммануил.

Контрольные вопросы к теме №9

1.  Что такое форма правления?
2.  Что такое государственное устройство?
3.  Как определять политический режим и государственный режим?
4.  Что влияет на форму государства?
5.  Как влияют изменения в политическом режиме на форму правления и государственное устройство?
6.  Главный признак монархии. Что такое монархия? Каково происхождение слова «монархия»?
7.  Виды монархии.
8.  8.Что такое «спящие полномочия»?
9.  Виды республики. Статус президента в президентской республике.
10.  Парламентарная и смешанная республики. Как их различать?
11.  Что такое теократическая республика?
12.  Что такое «маргинальные» формы республики?
13.  Признаки демократического режима.
14.  Тоталитарный режим и его разновидности.

ТЕМА 10. ТЕРРИТОРИАЛЬНО–ПОЛИТИЧЕСКОЕ УСТРОЙСТВО И ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Лекция 23. Государственное устройство зарубежных стран

Основные понятия:

территориально политическое устройство; унитарное государство; федеративное государство; конфедеративное государство и автономия; институт территориально–политического устройства.

Данный раздел долгое время во всех отечественных учебниках и пособиях по государственному праву назывался «Государственное устройство» или «Формы государственного устройства». Однако термин «государственное устройство» весьма неоднозначный, и он неодинаково понимался и понимается как в речи обыденной, обыкновенной, так и в речи профессиональных юристов. Под государственным устройством историки и социологи понимали и понимают нечто, обозначающее государственный строй или систему государственных органов. Термин «государственное устройство» в том смысле, в котором его понимают государствоведы, означает территориально–политическую структуру государства. Очевидно, в силу того, что существует неодинаковое понимание одного и того же термина, в последние годы для освещения данного круга вопросов употребляются другие, возможно более точные, понятия. Например, применяется такое обозначение, как «территориально–политическая организация государства» или «территориальная организация публичной власти». В любом случае, речь идет об одном и том же. Всеми этими понятиями обозначается структурирование государства, деление его на части, соотношение власти этих частей с центральной властью.

Мы избрали некий средний термин – территориально–политическое устройство – и полагаем, что это, с одной стороны, часть традиции, с другой стороны – более точное понятие, адекватно отображающее суть того материала, который будет изложен ниже.

Итак, подводя итог, как же можно определить территориально–политическое устройство государства. Что стоит за этим понятием? Территориально политическое устройство – это территориально–политическая структура государства, т.е. определенный порядок деления территории на части, их правовой статус и взаимоотношение центральных органов власти с органами власти составных частей, т.е. государственных или административно–правовых единиц.

Принято считать, что есть две основные формы территориально–политического устройства государств – унитарное государство и федеративное государство. Кроме того, имеются и иные государственно–правовые образования, которые входят в данную часть конституционного права: конфедеративное государство и автономия.

Большинство конституций мира регулируют вопросы территориальной организации государства. В одних конституциях четко называется форма территориально–политического устройства и там закрепляется, что государство является, скажем, федерацией, другие фиксируют, что у них унитарное государство. Некоторые конституции прямо не обозначают устройство своего государства, но это становится ясно из содержания других статей или при анализе государственно–правовой практики.

Некоторые конституции относят свою страну к одной форме государственного устройства, а реально существует другая (Швейцария), а некоторые страны вообще невозможно отнести к какой–либо форме и их именуют гибридными формами. Так или иначе, проблематика подобного рода – это непременная часть конституции и конституционного права. В конституциях могут закрепляться вопросы соотношения власти центральной и региональной, может закрепляться компетенция различных частей государства, соотношение их полномочий, порядок рассмотрения спорных проблем и т.д.

Институт территориально–политического устройства включает следующую группу правовых субинститутов:

а) нормы, закрепляющие конкретную форму территориально–политического устройства, т.е. федерацию, унитарное государство либо автономные единицы;

б) нормы, закрепляющие вопросы компетенции структурных частей государства;

в) нормы, закрепляющие определение государственной территории, государственно–правового пространства;

г) нормы, закрепляющие взаимоотношения центральной власти и зависимых территорий, которые прямо не входят в состав государства, но связаны с ним определенными правовыми узами.

Ряд конституций содержит перечень всех субъектов федерации. Некоторые перечисляют автономные единицы, входящие в состав страны, некоторые только обозначают виды составных частей государства, которые могут обладать неодинаковым статусом, т.е. большим или меньшим объемом компетенции (штат, автономия, административная единица), такое обозначение сопровождается перечнем вопросов, относящихся к компетенции этих государственно–правовых единиц.

Большинство конституций подчеркивают неделимый характер государства и запрещают какие–либо покушения на целостность государства. Эти вопросы также относятся к институту территориально–политического устройства. Необходимо отметить, что не только форма правления зависит от ряда условий, существующих в данной стране, но и форма территориально–политического устройства в каждой конкретной стране зависит от исторических, социальных, национальных, географических условий, а также от сложившихся традиций. Зачастую существование какой–то формы деления государства либо существование какой–то автономной единицы объяснить с точки зрения теории государственного права невозможно – это специфика конкретного государства, которая существует как нечто данное, и попытки теоретического обоснования таких явлений не несут содержательного начала.

Отметим также, что в большинстве государств отсутствует прямая связь между территориально–политическим устройством и национально–этническим составом населения страны. Унитарные государства могут быть многонациональными, федеративные могут быть и многонациональным, и однонациональным. Такие факторы не связаны напрямую, как когда–то считалось в советской литературе.

Унитарное государство

Термин «унитарное» происходит от латинского слова «unitas» («единство»), в переводе это значит единое, слитное государство. Унитарное государство – это такое государство, которое не имеет в своем составе государственно–правовых образований, государственных единиц. Территория унитарного государства делится на административно–территориальные единицы, которые не обладают политической самостоятельностью, а их правовой статус определяется центральной властью, т.е. актами центральных органов власти и управления.

Среди 180 государств, которые являются членами ООН, лишь 21 государство относится к категории федеративных, а подавляющее большинство – унитарные государства. Унитарные государства, очевидно, более распространены в мире не случайно, потому что такая форма связи центральной власти с местными властями более удобна и в каком–то смысле гармонична. К числу унитарных государств относятся такие государства, как Франция, Великобритания, Италия, Швеция, Греция, Испания, Голландия. К унитарной форме относится много стран Латинской Америки, почти все африканские страны, страны Азии (Япония, Таиланд и др.). Для унитарного государства характерен ряд основных отличительных признаков. Среди них называют:

1. единая законодательная власть – общий для всей страны парламент;

2. единая исполнительная власть;

3. единая судебная власть (судебная система);

4. единая конституция, которая распространяется на всю территорию страны;

5. единое законодательство – единая правовая система, обязательная для всех граждан на территории этой страны;

6. территория унитарного государства делится на административные единицы, которые не обладают политической самостоятельностью;

7. отмечается также такой признак унитарного государства, как единое гражданство.

В унитарном государстве контроль центральных органов власти управления над местными органами является доминирующим. Формы этого контроля можно разделить на несколько разновидностей.

Есть группа государств, в которых местные органы избираются населением, но они обязательно контролируются представителями центра (префектами, комиссарами). Это, можно сказать, модель французская.

Есть более демократическая модель унитарного государства, в котором все местные органы избираются гражданами, а представителей из центра практически нет. Эта система характерна для Великобритании и некоторых других стран, входящих в Сообщество.

Существует также такая модель унитарного государства, в котором есть обычные админстративно–территориальные единицы, и есть единицы с особым статусом – автономные единицы. Отношения между центральной властью с обычными единицами строится по одной схеме, а с автономными частями – по другой. Это итальянская модель. Об автономии речь пойдет в следующих разделах данной главы.

Так или иначе, самым характерным является положение, что унитарное государство делится на административные единицы. Эти единицы образуются по определенным принципам. Например, используется принцип примерно равной численности населения, принцип образования единиц вокруг крупных экономических, промышленных и географических центров. Данные единицы служат определенным целям – удобству управления, удобству взимания налогов и т.д. Другими словами, это деление создается для облегчения осуществления государственной власти.

Следует отметить, что наряду с обычным административным делением, в некоторых странах имеются специальные единицы. Например, территория может делиться как на стандартные административные части, так и на школьные округа, судебные округа, военные округа, избирательные округа. Границы этих специальных округов могут не совпадать и, как правило, не совпадают с границами административных единиц, а либо включают несколько административных единиц, либо делят эти единицы на несколько частей.

В последние годы в ряде стран отмечается тенденция, что некоторые исторически сложившиеся административно–террито-
риальные единицы перекраиваются, укрупняются, некоторые из них ликвидируются. Это связано с процессами развития городов, сокращения сельского населения, т.е. на процессы государственного структурирования оказывают большое влияние современные экономические и социальные изменения.

Есть страны, которые не имеют административно–территориального деления, но это, обычно, очень небольшие страны (Монако, Сан–Марино, остров Науру и т.д.).

Хотя унитарных государств преобладающее большинство, обычно, о них пишется гораздо меньше, чем о федерациях или автономных единицах. Объяснение очень простое: унитарное государство – это более легкое для усвоения государство, более легкий материал, поэтому ему посвящается меньше внимания.

Лекция 24. Зарубежная федерация и зарубежная конфедерация

Основные понятия:

федерация; договорные федерации; недоговорные федерации; фактические (сложившиеся) признаки; юридически закрепленные признаки; исключительная компетенция федерации; компетенция субъектов федерации; понятие совместной компетенции; понятие конкурирующей компетенции; «гибридные формы» федерации; «гибридные формы государственного устройства»; федеральные округа; интервенция; конфедерация; автономия; политическая автономия; административно–территориальная автономия; «национально–культурная» автономия; персональная, корпоративная и национально–территориальная; зависимые территории.

Федерация – это государственный союз, в который входят государственные образования, имеющие юридическую самостоятельность, формально ограниченную лишь правами этого союза. Термин «федерация» очень древний и происходит от латинских слов. В разных источников эти слова называются по–разному: в одном случае от латинского «foedus», что значит договор, в другом источнике приводится слово «federatio» что значит союз, в третьем – «federare», что означает «укреплять союзом». Так или иначе, слова «союз» и «договор» лежат в основе этого понятия.

Исходя из происхождения этого понятия, федерации можно разделить на две группы: договорные и недоговорные федерации. Первая группа федераций – договорные федерации – это такие союзные государства, которые возникли на основе договора будущих субъектов федерации, как правило, независимых государств. К договорным федерациям принято относить США, Швейцарию, Австралию, Малайзию и др.

Второй тип федерации – недоговорная федерация – это такой случай, когда центральная государственная власть предоставляет значительную самостоятельность административным единицам, и те превращаются в субъекты федерации. Такая перестройка проводится как бы по доброй воле унитарной власти. К таким странам относится Канада, Индия, Пакистан, Нигерия. В последнем случае у субъектов федерации компетенция меньшего объема, говоря простым языком – меньше прав, а больше обязанностей, больше же власти у центральных органов. Это естественно, поскольку, когда центральная власть предоставляет права и полномочия, то, естественно, стремится дать поменьше. А если какие–то субъекты объединяются, то они стремятся оставить себе побольше полномочий и прав.

Прежде, чем характеризовать типичные черты и особенности зарубежных федераций, следует отметить, что каких–то классических моделей, соответствующих неким историческим образцам, практически не существует. Поэтому, говоря о типичных чертах, всегда нужно иметь виду, что некое конкретное государство всегда в чем–то будет не соответствовать теоретической модели. К примеру, федерация, которая образовывалась как договорная, затем может включать членов на недоговорной основе, т.е. субъектов, возникающих путем деления ранее вошедших на договорной основе штатов или провинций.

Некоторые черты, казалось бы, всегда являются обязательными, но вдруг какая–то специфическая федеральная особенность в конкретной федерации может отсутствовать. Так или иначе, сделаем попытку сформулировать наиболее характерные черты федерации, поскольку это поможет понять суть данного интересного и важного явления. К группе федеративных государств относятся настолько влиятельных государств (США, ФРГ), что следует непременно познакомиться с особенностями государственного устройства этих государств и им подобных.

Характеризуя наиболее специфические отличительные черты федерации, мы бы выделили две группы наиболее характерных существенных признаков. Первая – это признаки фактические, (сложившиеся), вторая – юридически закрепленные или обычно закрепляющиеся в праве признаки.

К первой группе мы бы отнесли следующие четыре момента.

1. Большинство зарубежных федераций образуются не на основании национальных или этнических признаков. Зарубежные федерации объединяют государственно–политические образования по географическому признаку, признаку соседства или общих экономических, военных, таможенных, торговых интересов. Близость национальная, этническая, как правило, не кладется в основу образования субъектов федерации и их общего союза. Если вспомнить карту США, то там большинство границ отчерчено по линейке, название штатов носят чисто географические названия (Коннектикут, Мичиган, Огайо и т.д.) каких–то национальных элементов у субъектов федерации нет. То же можно сказать о Канаде, Мексике, Австралии, ФРГ, Австрии и т.д.

2. (Этот признак, как правило, нигде не закрепляется, но подразумевается.) Отсутствие права на выход из федерации. На юридическом языке это называется «отсутствие права на сецессию» (на отделение). В большинстве случаев образование федерации носит окончательный характер (как брак по догматам католической церкви). Конечно, есть исключения. Так из федерации Малайзия в 1965 году вышло очень небольшое государство Сингапур. Но, как говорится, нет правил без исключения. Сингапур вошел в Малайзию несколькими годами раньше и не успел прочно войти и «врасти» в ткань нового государства. Поэтому разлука была легкой. В большинстве случаев попытки выйти пресекаются довольно жестко. В XIX веке пытался выйти из США штат Техас, были попытки выхода некоторых кантонов Швейцарии, совсем недавно была произведена попытка выхода из федерации канадской провинции Квебек. Последний случай особый. Там проводился специальный референдум. Но Квебек не вышел из федерации. И, возможно, никогда не выйдет...

3. Признак неравенства членов федерации друг с другом. Иногда это называют асимметрией федерации. Штаты, провинции, земли большие по площади, по количеству населения в федерациях обычно имеют больше прав, чем штаты, меньшие по площади и менее населенные. Хотя это не универсальный признак, но он достаточно необычен для бывших жителей СССР, которые знали и много лет учили правило о том, что все республики равны и равноправны.

4. Территория федерации, союзного государства состоит из территорий субъектов федерации. На наш взгляд, это очень важный признак. Федерация должна, как лоскутное одеяло, состоять из частей, образующих ее. Она не должна напоминать заплатки на пальто. Если на общей ткани отдельные «заплатки», то это не федерация, а автономные единицы в составе унитарного государства.

Эти четыре признака мы полагаем самыми важными, отличающими федерацию от унитарного государства или от конфедерации.

Называют также юридические (специальные) признаки федерации, которые можно свести к следующему набору:

1. Федерация, как государство, имеет общую конституцию. Федеральной конституции должны соответствовать конституции субъектов федерации и законодательство этих субъектов.

2. У субъектов федерации имеются свои конституции, которые являются признаком самостоятельного государства, но по содержанию, по духу, по букве они не могут противоречить конституции федеральной.

3. Федерация имеет законодательную, исполнительную и судебную власти, полномочия которых распространяются на территорию союзного государства. Эти органы имеют перечень предоставленных им федеральной конституцией прав, т.е. имеют свою компетенцию. Она не абсолютна, она, как правило, является «абсолютно ограниченной». Но данная компетенция достаточно широка и является весьма важной. Ради исполнения полномочий, которые предоставлены органам законодательной, исполнительной и судебной власти, как правило, и происходит объединение в федерацию.

4. У субъектов федерации имеются собственные законодательные, исполнительные и судебные органы, которые имеют свою специальную компетенцию, свои полномочия. Их компетенция не совпадает с компетенцией центральных органов.

5. Существует четкое разграничение компетенции в сфере законодательства, управления и зачастую в судебной сфере между союзным государством и субъектами федерации. Это означает, что ряд вопросов решают только союзные органы, а ряд вопро-
сов – только субъекты федерации.

6. Верховные суды федерации являются высшей судебной инстанцией для всех судов страны, включая суды субъектов федерации, и осуществляют конституционный надзор за законодательство субъектов федерации. В тех странах, где имеются специальные органы конституционного надзора, такой надзор осуществляется ими. Федеральные органы конституционного надзора вправе признать любой акт (законодательной, исполнительной и даже, в ряде случаев, судебной власти) недействующим (неконституционным) из–за его несоответствия федеральной (союзной) конституции.

7. Существует федеральное гражданство, хотя в некоторых случаях формально признается гражданство субъектов федерации. Общефедеральное гражданство подчеркивает сущность федерации как государства, наделенного общей властью, распространяющейся на всех жителей этой страны. Наличие формального гражданства субъектов федерации – чистая условность, т.к. «отдельно» оно не существует.

8. Важным юридическим признаком федерации следует назвать двухпалатную структуру федерального парламента. По нашему мнению, вообще двухпалатная структура (или бикамеральное строение парламента) обоснованна, прежде всего, в случаях федеративного устройства государства. Территориальное представительство может искажать волю граждан, т.к. они могут проживать неравномерно на территории страны. Обязательное же представительство от субъектов федерации дает возможность представителям штатов, земель, провинций недвусмысленно выражать свою волю, соглашаться или не соглашаться с законодательными актами, принятыми нижней палатой.

Ряд федераций строится на принципе равного представительства всех субъектов федерации в верхней палате (Швейцария, США, Мексика, Венесуэла, Австралия, Бразилия и др.), а в ряде федераций отсутствует равное представительство членов (субъектов) федерации в верхней палате. В таком случае говорят, что это асимметричная федерация или асимметричное представительство. К числу таких стран относятся Канада, Австрия, ФРГ, Малайзия, Индия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты. В каждом из этих случаев есть своя «идеология», которая объясняет это неравенство. Некоторые субъекты федерации с этим не совсем согласны (как, например, в Индии), некоторые воспринимают это вполне естественно (например, земли в ФРГ). Кстати говоря, разное восприятие этого неравенства, может быть, зависит от пропорций ассиметрии. Например, в Индии разница достаточно велика: от небольшого штата Джамму и Кашмир в Совет штатов в Индии избирается 4 представителя, а от большого штата Уттар–Прадеш – 34. В ФРГ эта разница менее значительна. Там от земли, которая меньше по численности, в Бундесрат (в Верхнюю палату) направляется 3 представителя, а, если земля побольше – 4, а самые большие субъекты федерации, как, например, Бавария, направляет 5 человек.

Одним из самых важных вопросов, которые имеют значение для существования федерации, является вопрос о распределении компетенции между федерацией (центральной властью) и ее субъектами. Совокупность зафиксированных полномочий разделяется на некоторые виды, и мы их называли. Если говорить более подробно, отметим, что:

а) есть исключительная компетенция федерации (союза);

б) есть исключительная компетенция субъекта федерации (земли, штата, провинции);

в) есть совместная или конкурирующая компетенция союза и его членов. В некоторых источниках еще называется остаточная компетенция – о ней мы поговорим чуть позже.

Исключительная компетенция федерации или союза, как правило, закрепляется в федеральной конституции. К этой компетенции (к ведению союза) обычно относятся:

1.  Вопросы обороны страны, т.е. существует федеральная армия, федеральная военная стратегия, руководство вооруженными силами;
2.  Это также иностранные дела – внешние сношения. Помимо наличия общефедерального Министерства обороны всегда имеется федеральное Министерство иностранных дел;
3.  Это вопросы денежного обращения – т.е. общая валюта, печатание денежных знаков или, как раньше говорили, чеканка монеты;
4.  Это сбор важнейших налогов, т.е. накопление средств на общеферадальные дела. Кроме налогов – это наличие общефедеральных таможенных и иных пошлин и тарифов;
5.  Это организация федеральных государственных органов, которые мы называем ветвями власти;
6.  Это рассмотрение и разрешение споров между органами федерации и субъектам, т.е. верховная власть рассматривает и разрешает эти споры;
7.  Федеральная власть также рассматривает споры между членами федерации.

Кроме этого обычного, так сказать, стандартного набора, иногда называют менее обычные вопросы – объявление войны, заключение мира. Однако эти вопросы иногда включают в раздел международных проблем.

К компетенции субъектов федерации обычно относят:

1.  вопросы организации местных органов самоуправления и самоуправления;
2.  охрану общественного порядка;
3.  устройство дорог и обслуживание их;
4.  охрану и защиту окружающей среды;
5.  принятие местного законодательства (гражданского и уголовного);
6.  вопросы культуры, образования, медицины. Как правило, эта сфера в большинстве случаев относится к компетенции субъектов федерации.

В ряде случаев к компетенции субъектов федерации относят также организацию и проведение выборов, в том числе и федеральных, вопросы внутренней торговли и некоторые другие.

Хотя в большинстве федераций наблюдается право союзных властей вмешиваться во внутренние дела членов федерации (вводить там чрезвычайное положение, контролировать законодательство), но некоторые современные федеральные конституции содержат предписания, ограничивающие власть союза и прямо запрещающие какие–то серьезные вмешательства в те сферы, которые не относятся к исключительной компетенции союза. Например, может запрещаться введение новых налогов, если их перечень закреплен, запрещается предоставлять привилегии какому–то субъекту федерации в ущерб другим, запрещается изменять границы субъектов федерации без их согласия. Существует и ряд других, прямых ограничений союзной власти.

Субъектам федерации в ряде случаев также запрещается предпринимать какие–то действия, которые относятся к исключительной компетенции союза, причем такие ограничения прямо перечисляются. Например, запрещается печатать собственную валюту, содержать войска, заключать международные договоры, вводить какие–то ограничения или льготы для граждан своего штата (провинции), которые отличались бы от привилегий, прав или ограничений жителей других провинций или штатов. Запрещается нарушать федеральную конституцию и т.д.

Понятие совместной компетенции подразумевает наличие вопросов, которые могут решаться как союзной властью, так и субъектами федерации, т.е. есть такие вопросы, которые могут решаться и наверху – союзом, и в более нижней части государственной иерархии – у субъекта федерации. Существует такое правило, что, если по вопросам совместной компетенции субъектом федерации принят акт, противоречащий федеральному закону, то он будет считаться недействительным, или может признаваться недействительным, поскольку приоритет всегда сохраняется за союзным (федеральным) законодательством.

Понятие конкурирующей компетенции является разновидностью понятия совместной компетенции. Под таким названием она закреплена в законодательстве ФРГ, Австрии и Швейцарии. Конкурирующей компетенцией, согласно ст. 30 Конституции ФРГ, является такой порядок, при котором вопросы решаются субъектом федерации, если союзные органы не принимают их к своему рассмотрению. Дословно это звучит следующим образом: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежат землям, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного порядка», т.е. земли могут выполнять определенные функции, если закон Германии не устанавливает или не допускает иного порядка. А в следующей статье немецкой конституции, (ст.31) сказано, что федеральное право имеет перевес над правом земель. Поэтому преимущество федерального права всегда вступает в силу, если федеральное правительство заинтересовано в этом.

В настоящее время насчитывается 20 зарубежных федераций. Отметим, что есть безусловные федерации, а есть такие, которые можно относить к числу федераций с некоторой оговоркой. Недавно в научную литературу введено определение «гибридных форм» федерации, т.е., это такое государственное устройство, которое занимает промежуточное положение между автономией и федерацией. Федеративную форму имеет пять государств Европы (Австрия, Бельгия, ФРГ, Швейцария, Югославия). Есть четыре азиатские федерации – Индия, Малайзия, Пакистан и, с некоторыми оговорками, Объединенные Арабские Эмираты. Четыре африканские федерации – Коморские острова, Нигерия, Танзания и, тоже с оговорками, Эфиопия. Шесть федеративных государств в Америке – Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Канада, Мексика и США. Федеративным государством является Австралия, которая относится к части света, именуемой Австралия и Океания. Если посчитать названные государства, получается 20. Однако, что стоит за понятием «с некоторыми оговорками»? Во–первых, Объединенные Арабские Эмираты больше похожи на конфедерацию, а Эфиопия – государство, которое находится как бы «в стадии брожения» и федерация там еще не сформирована. Согласно Эфиопской конституции 1994 года, в Эфиопии создается 9 штатов, а перечисленные в конституции народы могут создать свой штат по предусмотренным в конституции правилам.

Не так давно в научной литературе появился термин «гибридные формы государственного устройства» – формы, которые занимают промежуточное положение между автономией и федерацией. Такие гибридные формы, т.е. государства, которые относят к таковым, могут в некоторых случаях именоваться федерациями, в некоторых – унитарными государствами, включающими автономные единицы. В любом случае, это не классические федерации и не классические унитарные государства. Вопрос об этих гибридных формах достаточно спорный, потому что, применяя разные критерии, можно отнести одно и то же государство либо к чистой федеративной форме, либо к гибридной. Но нам представляется, что такие государства, как Папуа–Новая Гвинея, Шри–Ланка, являются гибридными государствами. Это государства, которые формально являются унитарными, но их административные единицы имеют настолько большую политическую автономию, что практически статус этих административных единиц приближен к статусу субъекта федерации.

Вообще, вопрос о названиях государств достаточно интересен. Там, где государство официально называется федерацией, оно всегда и является федерацией: ФРГ – классическая федерация, Федеративная Республика Нигерия и т.д. В некоторых случаях государства не называются федерацией, хотя, безусловно, федерацией являются: Индия, Канада. В названиях этих стран федеративное устройство никак не отражается.

Конституции некоторых государств не содержат упоминания федерации. Например, в конституции Объединенной Республики Танзании, хотя уже в этом названии государства подчеркивается некий союз, в конституции даже не содержится намека на то, что это федерация. И в некоторых наших источниках она считается унитарным государством с автономией одной из частей, что, на наш взгляд, неверно. Ради автономной единицы название страны не изменяется, а при объединении Танганьики и Занзибара была образована Танзания.

В некоторых случаях, по традиции, употребляется устаревшее наименование, которое не соответствует действительности. Например, Швейцария называется Швейцарской конфедерацией (или Швейцарским Союзом), но конфедерацией Швейцария давно уже не является. Это типичная федерация. В данном случае историческое название не соответствует современному содержанию.

Число субъектов в зарубежной федерации бывает весьма различным – от 2 до 50. Например, в Югославии 2 субъекта федерации, это две республики – Сербия и Черногория. Федеративная Исламская Республика Коморские Острова состоит из трех островов. Кстати, почему–то в разных источниках указывается разное количество этих островов: в некоторых – 2, в некоторых – 4. Справочники обычно называют три острова – Гранд Камор, Онжуан, Мвали. Есть и четвертый остров – Майоре (или Майота), но он имеет статус заморской территории Франции.

Бельгия имеет три субъекта федерации (регионы): Фландрия, Валлония и столица Брюссель. В Австралии 6 штатов, в Австрии – 9 земель, в ФРГ – 16 земель. В Швейцарии 23 кантона. В Аргентине (22), в Канаде (10) и Пакистане (4) субъекты федерации называются провинцией. Самым распространенным названием субъекта федерации, очевидно, является штат. Самое большое число штатов в США (50), в Бразилии 46 штатов, в Венесуэле – 20, в Мексике – 31, в Индии – 25, в Нигерии – 21.

Субъекты федерации Объединенных Арабских Эмиратов называются эмираты (7). В федеративное государство Малайзия входит 9 штатов–султанатов и 4 штата–губернаторства. Таким образом, мы видим, что названия субъектов частей различных федераций весьма разнообразны.

Кроме равноправных, или равно–правосубъектных, элементов федерации в ряде случаев в союзное государство входят и территории со статусом менее значительным, чем субъекты федерации. Это могут быть союзные территории, автономные единицы и другие территориальные образования, обладающие менее значительной компетенцией, чем субъекты федерации.

В некоторых случаях субъекты федерации делятся на части. Так 3 кантона Швейцарии (Аппенцель, Базель и Унтервальден) состоят из двух полукантонов: обычные кантоны делегируют по 2 представителя в Совет Кантонов, а эти укрупненные кантоны, которые делятся пополам, делегируют по одному представителю от полукантона. Каждая из этих частей субъектов федерации имеет свою систему органов власти.

Не все территории, входящие в состав федеративного государства, являются субъектами федерации. Мы уже говорили о том, что есть союзные территории, автономные единицы. Это как бы составные части второго ранга. В некоторых странах создаются особые специальные единицы – федеральные округа. Идея федерального округа состоит в том, что это территория, включающая (образующая) столицу государства. Смысл создания федерального округа в том, что столица не должна подчиняться властям какого–то штата или провинции, а иметь определенную независимость и подчиняться либо своим избранным органам, либо непосредственно федеральному правительству. Такие федеральные округа есть в США, Бразилии, Мексике, Индии. В некоторых случаях от федеральных округов избираются представители в федеральный парламент. Но поскольку такие столичные федеральные округа не являются субъектами федерации, а лишь имеют особый статус, представители этих округов не имеют права решающего голоса, а представлены, как правило, совещательным голосом, т.е. могут участвовать в заседаниях, но не голосуют.

Следует отметить, что статус субъектов федерации очень близок к статусу суверенного государства. В конституционной теории господствует точка зрения, что субъекты федерации суверенитетом не обладают, хотя в некоторых конституциях термин «суверенитет» встречается применительно к правовому положению штатов или кантонов, т.е. субъектов федерации. Но этот термин по отношению к субъектам федерации применяется в несколько ограничительном смысле. Например, в Мексике речь идет о суверенитете в области внутренних дел, а в Швейцарской конституции говорится, что суверенитет кантонов ограничивается федеральной конституцией. Там сказано, что кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной конституцией, т.е. если это и суверенитет, то суверенитет ограниченный.

Нужно сказать, что атрибуты государства, государственно–правовые признаки у субъектов федерации весьма существенны. Субъекты федерации, кроме ранее названных признаков (система органов власти, конституция, свое законодательство, свое гражданство, особая судебная система и т.д.), имеют еще свою государственную символику: герб, флаг, гимн. Эта символика подчеркивает их самостоятельность.

Признаками суверенитета в ряде государств является право участвовать в международных отношениях, в некоторых случаях иметь свои представительства в других государствах. Например, ряд штатов США имеют свои представительства в Японии. Швейцарская конституция предусматривает, что за кантонами, в виде исключения, сохраняется право заключать с иностранными государствами договоры по вопросам народного хозяйства и по некоторым другим вопросам с тем условием, что эти договоры не будут противоречить правам и свободам конфедерации.

Обычно при разделении полномочий одни права закрепляются за союзной властью, другие – за субъектами федерации, третьи права закрепляются в виде конкурирующей компетенции, но может случиться, что какие–то права нигде не закреплены, но реально могут возникнуть. Некий круг вопросов может остаться вне правового регулирования. Такие вопросы, не урегулированные законодательством, называются «остаточной компетенцией», и в разных странах они решаются по–разному. Если есть неурегулированные вопросы, например, в Индии, то они автоматически считаются вопросами союзной власти, в некоторых странах это автоматически считается вопросом субъектов федерации (Бразилия). Бразилия – более демократична в данной сфере, чем Индия.

Если, с точки зрения союзной власти, субъект федерации явно нарушает конституцию, либо вступает в конфликт с другими субъектами федерации, либо пытается осуществить отсутствующее право на сецессию (право на выход), то в ряде стран предусмотрено право «федеральной интервенции», т.е. право вмешательства (как правило, вооруженного или полицейского), целью которого является восстановление нарушенного порядка. Институт федеральной интервенции в некоторых случаях предусмотрен конституциями, в некоторых случаях это просто сложившийся порядок. Такие меры, такое вмешательство, применялось в ряде стран. Например, в США президенты использовали национальную гвардию для борьбы с массовыми беспорядками в отдельных штатах. Часто применяется институт федеральной интервенции в странах Латинской Америки. Например, в Аргентине он использовался более двухсот раз. Такие же мероприятия проводились в Бразилии и других странах. Бразильская конституция 1988 года содержит главу, посвященную этому институту. Глава называется «Вмешательства». Там перечисляются основания для федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Основания для вмешательства – это сохранение национальной целостности, воспрепятствование национальному вторжению, угроза публичному порядку, обеспечение свободного осуществления властей штата (законодательной, исполнительной и судебной), необходимость реорганизации финансов и т.д. С точки зрения федеральной власти, это восстановление нарушенного правопорядка. С точки зрения, так называемых, сепаратистов, это будет нарушением права народа на самоопределение.

Формой вмешательства (разновидностью интервенции) бывает приостановление деятельности органов управления субъектов федерации, замена его представительством центральной власти. Безусловно, интервенция – это экстраординарный способ воздействия. В основном, воздействие центральной власти на субъекты федерации ведется путем контроля федерации за деятельностью своих субъектов. Контроль может быть при помощи финансового воздействия, путем обращения в федеральный суд, путем использования законодательных актов и т.д. Конечно, в большинстве случаев споры и острые вопросы решаются без экстраординарных способов влияния центральной власти на субъекты федерации.

Конфедерация – это постоянный союз государств, объединенных какой–то общей целью или задачей: это может быть военный союз, экономический союз, таможенный союз. Задач, которые ставит перед собой конфедерация, может быть несколько – и военный, и экономический, или, скажем, экономическо–таможенный союз.

Конфедерация имеет высшие органы для осуществления координации совместных действий и для решения поставленных задач. Высшие органы конфедерации чаще всего могут общаться только с правительствами государств–членов союза и не иметь права непосредственно обращаться к гражданам тех стран, которые входят в конфедерацию, т.е. речь, как правило, идет только об опосредованном воздействии на людей.

Конфедерация, по сравнению с федерацией, – это менее тесный союз. Происхождение слова очевидно – то же, что и федерация (договор, союз), приставка кон–, обычно, означает «с» (например, музыкальный термин «сon amore» – «играть с любовью»). В данном случае, конфедерация, – это «государство с договором». Обычно конфедерации создавались в силу какой–то необходимости, исторически носили и носят временный характер. Они либо превращались в более тесную связь – федерацию, либо вообще такие союзы распадались и государства превращались в отдельные унитарные государства.

Исторически число конфедераций было невелико. Среди наиболее известных указываются: конфедерация Нидерландов, которая существовала достаточно долго – 1579–1795; конфедеративное устройство США с момента объявления независимости до принятия федеральной конституции (1776–1787). Швейцария имела конфедеративное устройство с 1291 по 1798 гг. Затем конфедерация была восстановлена в 1815 году, но в настоящее время при анализе конституции Швейцарии 1874 года видно, что Швейцария является классической федерацией, правда, может быть, с некоторыми особенностями, но не конфедерацией. Осталось только старинное наименование. Конфедерацией был Германский союз, который существовал с 1815 по 1866 год. В современной истории классической конфедерацией был государственный союз, образованный двумя африканскими государствами – Сенегалом и Гамбией. Он был образован в феврале 1982 года и распался в 1989 году. Общее государство называлось Сенегамбия, оно было достаточно непрочное, и название это даже не появилось на картах мира.

Попытки образовать конфедеративный союз были предприняты в 60–е годы Египтом и Сирией. Такое государство, как Объединенная Арабская Республика, была создана, но также просуществовала недолго, т.к. Сирия вскоре объявила о выходе из этого союза, а Египет, сохранив название, Объединенная Арабская Республика, с этим названием просуществовал еще несколько лет, а затем вернул себе прежнее название – Арабская Республика Египет и «забыл» о несложившемся союзе.

В наших примерах речь идет о классических конфедерациях, но, если мы обратимся к самой сверхновейшей истории, то можно увидеть классические признаки конфедерации у ряда современных межгосударственных союзов. Очень похож на конфедерацию военный союз НАТО (Северо–Атлантический оборонительный союз). В него входят ряд стран западной Европы, Канада и США. Очень похоже на конфедерацию объединение госу-
дарств – Европейский Союз (ЕС), который объединяет большинство развитых стран Европы.

Явные признаки конфедерации просматриваются в таком межгосударственном образовании, которым является Содружество Независимых Государств (СНГ).

В большинстве отечественных книг и монографий, которые описывают государственное устройство и территориально–политическое устройство государств, утверждается, что в современном мире конфедерации нет. Мы полагаем, что это не совсем правильное утверждение. Точнее было бы сказать, что официальных или формальных конфедераций в современном мире нет, но фактически конфедеративные образования имеются.

Автономия

Термин «автономия» в государственно–правовом смысле понимается как территориальная автономия. Само слово автономия в переводе с греческого языка означает «самоуправление». Применительно к конституционному праву автономия может быть определена, как внутреннее самоуправление определенной части государства, отличающейся от других некоторыми специфическими особенностями: историческими, культурными, религиозными, бытовыми, языковыми, географическими, иногда – национальными.

В научной литературе существует довольно много классификаций автономий – и более сложных, и менее сложных. На наш взгляд, заслуживает внимания классификация автономных территориальных единиц на две группы: политическая (варианты: государственная или законодательная) автономия и административная автономия (иногда ее называют местной). Это деление на две группы – политическая и административная – при всей условности достаточно четко разделяет большой перечень автономных единиц, существующих в современном мире.

Автономных единиц в мире достаточно много. Только в Западной Европе их около 40. Есть 10 территориальных единиц с автономным статусом в Испании, 3 единицы в Великобритании, Португалии, в Дании – 2,1 – в Финляндии и т.д. Есть такие единицы в Азии, Латинской Америке, т.е. во всех частях света.

Политическая автономия предполагает более высокий статус автономной единицы. Политическая автономия характеризуется тем, что субъекты политической автономии имеют практически все внешние признаки государства: там имеются парламент, правительство, гражданство, местное законодательство и ряд других важных атрибутов, в том числе и государственно–правовая символика. Иногда бывает конституция или акт, который выполняет функцию конституции. Статусом политической автономии обладает, например, Северная Ирландия. В Северной Ирландии, по закону, должен действовать двухпалатный парламент. Нижняя палата должна избираться, а Верхняя – назначаться Британским парламентом. Как известно, в силу вялотекущей гражданской войны, этот орган уже много лет не избирается, но когда–нибудь нормальная жизнь туда вернется...

Политической автономией, хотя это мало известно, обладают еще две единицы, не входящие в Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, – это Нормандские острова (остров Гернси и остров Джерси) и остров Мэн. Эти островные территории также имеют свои небольшие парламенты, местные правительства, и обладают политической автономией. Что касается Шотландии, о которой часто пишут, что она также обладает политической автономией, то, на наш взгляд, ограниченность ее автономии настолько велика, что об автономии можно говорить пока лишь в каком–то культурно–историческом плане. Скажем, шотландские пэры присутствуют по традиции, по закону, в Палате Лордов Великобритании, в Шотландии имеется своя церковь, есть определенные особенности в правовой и судебной системе. На наш взгляд, этих признаков не достаточно для того, чтобы говорить о реальной автономии. Это лишь внешние атрибуты. Такие исторические области и бывшие самостоятельные государства, как Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия, больше всего имеют автономии в спорте. Их футбольные команды представлены на мировых и европейских чемпионатах.

Однако в сентябре 1997 года был проведен референдум о восстановлении шотландского парламента. Примерно 70 процентов жителей Шотландии проголосовали «за». Таким образом, в 2000 году в Шотландии будет избран парламент, следовательно, тогда Шотландия получит реальную автономию.

Политической автономией обладают такие единицы, как Гренландия и Фарерские острова. Это автономии, которые входят в Данию. Полнота самостоятельности у них очень велика. Дания, в отношении этих автономных единиц, сохраняет контроль лишь в области иностранных дел и обороны. Например, Гренландия в 1985 году вышла из Европейского Экономического Сообщества (по экономическим причинам), а Дания продолжает оставаться членом этого международного объединения.

Очень широка автономия (права) таких автономных единиц, как Страна басков, Каталония, Андалусия, Галисия в Испании. Эти автономные единицы наделены действительно полным набором государственно–правовых полномочий, автономия там настолько широка, что может быть, такими полномочиями не обладают некоторые субъекты федерации в недоговорных федерациях. Помимо существования парламента и правительства, там имеется свое гражданское право, собственная полиция, своя судебная система. Там имеется свой официальный (государственный) язык и служащие должны сдавать экзамен, подтверждая свою возможность изъясняться и применять его в отношениях с гражданами. Эти единицы являются реальными государственно–правовыми образованиями.

Политическую автономию имеют Аландские острова, которые входят в состав Финляндии, и где проживают шведы. К политической автономии можно отнести две единицы – Минданао и Кордельера, которые входят в государство Филиппины. Политическая автономия имеется в Шри–Ланке и ряде других стран: Индии, Судане и др.

Административно–территориальная автономия чаще создается в связи с каким–то особым географическим положением территориальной единицы. Например, в связи с тем, что данная территория представляет собой остров или расположена в труднодоступной местности, где–нибудь в горах.

В административной автономии, исходя из ее определения, уже круг прав и полномочий, компетенция у ее государственных органов не такая широкая, как в политической автономии. К административно–территориальной автономии часто относят, например, ряд областей с автономным статусом в Италии: Сицилию и Сардинию. Хотя там также есть свои законодательные органы, свое правительство, свое управление. К подобного рода единицам относят Азорские острова и остров Мадейра, которые являются автономией Португалии.

Некоторые источники относят автономию, которая существует на острове Корсика (французская единица) к политической автономии, некоторые – к административной. Очевидно, к какой бы автономии ни относить корсиканскую автономию, для ряда политических деятелей, которые живут на Корсике, этой автономии, очевидно, недостаточно, поскольку там есть ряд организаций, которые борются за большую автономию, либо вообще за независимость от Франции.

Весьма разработано законодательство о правовом положении автономных единиц с административным статусом в Китайской Народной Республике. Там есть специальный закон о национальной районной автономии. Согласно этому закону, в Китае есть три вида автономных образований: автономный округ, автономный район, автономный уезд. По нашему мнению, это сделано, очевидно, по образцу автономных единиц, которые существовали в Советском Союзе.

Автономные, или как их там называют, полуавтономные образования, есть в Индии. В некоторых штатах, т.е. субъектах федерации, таких как Ассам, Мизерам и Западная Бенгалия, созданы автономные области и автономные районы для племен, которые не совсем соответствуют привычному уровню цивилизации. Органы этих автономных единиц наделены правом принимать нормативные акты по ряду вопросов, касающихся жизни этих племен – в сфере использования лесов, охоты, рыбной ловли, они закрепляют правовым образом некоторые местные обычаи, порядок вступления в брак и т.д.

Помимо понятий политическая и административная автономия, иногда используется термин «национально–культурная» автономия. На практике это означает предоставление какой–то этнической группе право развивать свою национальную культуру, иметь школы на национальном языке, национальные театры, издавать газеты, иметь свое радиовещание, телестанции и т.д. Такая национально–культурная автономия формально присутствует в Ираке по отношению к курдам, которые добились культурной автономии, но, естественно, хотят большего.

По отношению к автономии с этнической спецификой применяется еще другая специальная терминология. Наука называет еще три концепции автономии: персональная, корпоративная и национально–территориальная. Под персональной автономией понимается закрепление возможности и создание способов учета мнения национальных меньшинств, а также персональное присутствие этих меньшинств в специально создаваемых органах либо при центральном правительстве. Этнические меньшинства, при желании, создают специальные органы по своим проблемам. Например, народность саами проживает в Швеции, в Финляндии и в Норвегии. Они создали саамские парламенты и в Швеции, и в Норвегии, и в Финляндии. Это культурно–политические органы. Затем был создан Скандинавский совет народности саами названных трех стран. Это консультативно–государственная единица.

Корпоративная автономия означает, что часть мест в государственных органах резервируется для государственных служащих, представляющих определенную национальность, т.е. определенная квота выделяется для людей местной национальности. Служащие госаппарата должны знать язык этой национальности.

Национально–территориальная автономия осуществляется в случаях компактного проживания национальных меньшинств. Тогда в названии единицы подчеркивается этот национальный характер. Например, Страна басков либо Каталония в Испании, поскольку и баски, и каталонцы – это этнические группы, отличающиеся от испанцев.

Большинство государств, которые имеют автономные единицы, являются унитарными государствами. В некоторых случаях и федеративные государства допускают существование автономных единиц. Например, Индия, помимо штатов, имеет автономию (9 союзных территорий). К автономным образованиям можно отнести полуавтономные или ассоциированные государства. Они пользуются определенной автономией в своих делах. Например, такая территория как Пуэрто–Рико – остров, который по американской терминологии называется «свободно присоединившаяся территория (государство)» (имеется в виду, присоединившийся к США). Кроме Пуэрто–Рико, к владениям США, имеющим фактический статус типа политической автономии, можно отнести остров Гуам и Вирджинские острова. Пуэрто–Рико, Гуам и Вирджинские острова имеют свои законодательные собрания и по одному представителю в палате представителей Конгресса США (без права голоса). Франция имеет ряд заморских департаментов: Гваделупа, Мартиника, Ренюньон и т.д. Такие ассоциированные государства – это либо бывшие колонии, либо зависимые территории, добившиеся большей самостоятельности. Их автономный статус иногда (или, как правило) не объявляется, но фактически, хотя они не стали суверенными государствами, но теперь не являются полностью зависимыми территориями, которыми были когда–то.

Автономные единицы, автономные образования, как правило, имеют Закон, особый Статут, который служит им конституцией. Такой особый закон принимается законодательным органом автономной единицы и, практически всегда, утверждается общегосударственным парламентом. Либо он принимается полностью в соответствии с общегосударственными законами, органы конституционного надзора проверяют это соответствие. Такие законы есть в Италии, Испании, Дании, Финляндии и других странах, где имеются автономные единицы.

Компетенция автономных единиц закрепляется в законодательных актах, принимаемых центральной властью. Какие–то основные конкретные права закрепляются в специальных статутах, но центральная власть также принимает для автономных единиц еще и дополнительные законы. Самые важные положения, касающиеся статуса автономных единиц, могут закрепляться и в общегосударственной конституции. Так в Италии и в Испании компетенции автономных областей закреплены соответственно в итальянской и испанской конституции.

В том случае, если автономные единицы начнут нарушать законы, принятые самостоятельно, либо установленные для них, центральное правительство может обязать или принудить автономную единицу выполнять свои, предусмотренные законодательством, обязанности. Согласно итальянским законам, возможен роспуск законодательных органов областного самоуправления.

Автономные единицы зачастую пользуются очень широким кругом прав и полномочий. К ним относятся: вопросы административной ответственности, местный транспорт, туризм, охрана окружающей среды, использование природных богатств, лесов, минеральных вод и т.д. При сравнении реальных правомочий многих автономных единиц можно сказать, что эти полномочия у автономных единиц иногда шире, чем у некоторых членов федерации. Например, субъекты федерации Австрии имеют реально меньше полномочий, чем субъекты автономии в Италии или Испании.

Зависимые территории

Помимо автономных единиц существуют также территории, которые обладают меньшим комплексом прав и статусу автономной единицы не отвечают. К числу таких зависимых территорий относят колониальные владения. Однако слово «колония» вышло из моды и применяется термин «зависимые территории». Зависимые территории имеют различный статус. Общее у них одно: это такие единицы, которые не имеют суверенитета и, как правило, не имеют органов, избираемых гражданами – подобия парламента. Власть осуществляется лицом, назначаемым центральной властью – метрополией. Наибольшее число таких зависимых территорий или колоний до сих пор находится во владении Великобритании. К их числу относят Гибралтар, остров Ангилья, Бермудские острова, Британские Вирджинские острова, Каймановы острова, Фолклендские (Мальвинские) острова, остров Монтсеррат, остров Питкерн, остров Святой Елены, острова Теркс и Кайкос.

Система управление британскими колониями строится на основе специального документа (нечто вроде колониальной конституции), которая дается этим колониям британскими властями. Во главе колонии обычно стоит назначенный британским правительством губернатор, который обладает значительными полномочиями. В этих зависимых территориях имеется также квази–законодательный орган, который, чаще всего, называется законодательным советом. Часть членов такого совета избирается населением колонии, а другую часть составляют члены, назначенные губернатором; или же часть членов законодательного совета входит в него в силу должности, которую они занимают в колониальной администрации. Исполнительную власть колонии осуществляет губернатор при помощи исполнительного совета. Члены исполнительного совета частично назначаются, частично избираются законодательным советом. Некоторые из колоний называются самоуправляющимися территориями (Гибралтар, остров Ангилья), там исполнительный совет заменен кабинетом. В любом случае, вопросы международных отношений, обороны, внутренней безопасности и другие важные вопросы находятся в ведении губернатора.

Зависимые территории есть у США – Каролинские, Марианские и Маршалловы острова, (Микронезия), а также Восточное Самоа. Статус Восточного Самоа близок к административной автономии. Правовое положение Микронезии ближе к колониальному статусу.

Контрольные вопросы к теме №10

1.  Что такое территориально–политическое устройство государства?
2.  Какие субинституты включают статусы территориально–политического устройства?
3.  Каковы признаки унитарного государства?
4.  Понятие федерации и ее типы.
5.  Фактические признаки зарубежных федераций.
6.  Юридические признаки федераций.
7.  Что такое «сецессия»?
8.  Какие основные вопросы отнесены к ведению федерации?
9.  Компетенция субъектов федерации.
10.  Конкурирующая компетенция.
11.  Что такое федеральный округ?
12.  Понятие конфедерации.
13.  Понятие и виды автономии. Назовите автономные единицы Испании, Дании, Португалии.
14.  Статус зависимых территорий.

ЭКЗАМЕНАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ

1.  Предмет государственного права зарубежных государств.
2.  Источники государственного права зарубежных государств.
3.  Основные направления зарубежного государствоведения (формально–юридическое направление).
4.  Основные направления зарубежного государствоведения (политико–социологическое направление).
5.  Понятие политической системы и политической надстройки общества.
6.  Классификация зарубежных государств по различным критериям (по уровню развития, по форме правления, по форме государственного устройства, по партийным системам, по вхождению или не вхождению в различные союзы и блоки и т.д.).
7.  Некоторые характерные черты общественного строя развивающихся государств (политическая система, экономическая система, классовая структура, национальные особенности, трайбализм).
8.  Политические партии – элемент политической системы общества.
9.  Государство – элемент политической системы зарубежных государств. Структура государственного механизма.
10.  Союзы и ассоциации – элемент политической системы общества.
11.  Религиозные общины и конфессии как элемент политической системы общества.
12.  Виды партийных систем.
13.  Консервативные партии. Партии клерикального типа.
14.  Центристские партии. Левые партии.
15.  Понятие и сущность конституции.
16.  Юридические и фактические конституции. Фиктивные и нефиктивные конституции («живые» и «мертвые» конституции). Писаные и неписаные конституции.
17.  Особенности «старых» зарубежных конституций.
18.  Порядок принятия конституций в различных государствах.
19.  Порядок изменения зарубежных конституций.
20.  Пониже и сущность конституционного надзора. Органы, осуществляющие конституционный надзор.
21.  Государственно–правовые отношения – сущность, субъекты, объекты, отличия от других правовых отношений.
22.  Республика (сущность, признаки, виды. Примеры).
23.  Монархия (сущность, признаки, виды. Примеры).
24.  Республиканский глава государства (полномочия).
25.  Монархический глава государства (полномочия).
26.  Формы государственного устройства зарубежных государств (территориально–политическая организация государства).
27.  Зарубежная федерация (понятие, характерные черты. Примеры).
28.  Субъекты федерации в различных государствах ( статус, виды, понятие, права).
29.  Автономия (понятие, виды, сущность. Примеры).
30.  Понятие политического режима. Демократический политический режим. Тоталитарный (авторитарный) политический режим (его разновидности).
31.  Конституционное закрепление прав и свобод зарубежных государств. Американский «Билль о правах».
32.  Личные права и свободы.
33.  Политические права и свободы.
34.  Социально–экономические права и свободы.
35.  Гражданство (подданство) в зарубежных государствах.
36.  Приобретение гражданства в зарубежных государствах Положение иностранцев.
37.  Избирательное право (понятие, источники).
38.  Финансирование выборов.
39.  Референдум и плебисциты.
40.  Выдвижение кандидатов в депутаты или в качестве иных должностных лиц (на должности президента, губернатора и т.д.).
41.  Абсентеизм. Понятие и причины.
42.  Порядок образования избирательных округов. Виды этих округов.
43.  Прямые выборы и непрямые выборы.
44.  Избирательный залог. Заградительная оговорка.
45.  Правовое закрепление подготовки и проведения выборов. Ценз оседлости.
46.  Избирательная география (геометрия). Избирательное мошенничество.
47.  Регистрация избирателей и порядок составления списков. Избирательные цены.
48.  Выдвижение кандидатов в депутаты.
49.  Пропорциональная избирательная система (понятие, сущность).
50.  Пропорциональная избирательная система (определение избирательного метра, распределение мандатов внутри партийных списков).
51.  Мажоритарная избирательная система. Ее виды.
52.  Очередные, внеочередные, частичные, дополнительные и промежуточные выборы.
53.  Порядок формирования парламентов (нижних и верхних палат).
54.  Структура парламентов. Палаты, комитеты, комиссии, партийные фракции.
55.  Компетенция парламентов.
56.  Законодательный процесс (субъекты законодательной инициативы).
57.  Законодательный процесс (обсуждение и принятие законопроекта).
58.  Законодательный процесс (промульгация).
59.  Формы парламентарного контроля над деятельностью правительства.
60.  Правовое положение депутатов парламента.
61.  Председатели палат парламента. Должностные лица палат.
62.  Комиссии (комитеты) парламента.
63.  Партийные группы (фракции) палат парламента.
64.  Порядок образования правительства. Структура правительства.
65.  Делегированное законодательство.
66.  Регламенты палат парламента.
67.  Обычные полномочия правительства. Чрезвычайные полномочия.
68.  Глава правительства. Структура правительства. Партийные структуры правительства. Коалиционное правительство.
69.  Местное управление и самоуправление (понятие, формирование).
70.  Компетенция органов местного управления и самоуправления.
71.  Должностные лица, избираемые парламентом (примеры).
72.  Понятие импичмента.
73.  Омбудсман (народный защитник).
74.  История разработки и принятия Конституции США 1787 г.
75.  Конгресс США.
76.  Президент США.

ИСПОЛЬЗУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1.  Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 2 т. 2-е изд. М., 1996.
2.  Конституционное право зарубежных стран. / Под ред. М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо, Л.М.Энтина. М., 1999.
3.  Конституционное право развивающихся стран: Предмет. Наука. Источники. М., 1997.
4.  Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996.
5.  Сравнительное конституционное право. М., 1996.
6.  Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.
7.  Конституции зарубежных государств: Сб. М., 1996.
8.  Современные зарубежные конституции. М., 1992.
9.  Конституции буржуазных государств. М., 1982.
10.  Зарубежное законодательство о политических партиях: Сб. нормативных актов. М., 1993.
11.  Абашидзе В.X. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М., 1996.
12.  Азаров А.Я. Права человека: Новое знание. М., 1995.
13.  Аннерс Э. История европейского права / Пер. со швед. М., 1994.
14.  Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М., 1998.
15.  Барабашев Г.В. Местное управление. М., 1996.
16.  Баренбойм П.Д. Три тысячи лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера. М., 1996.
17.  Барнашев А.М. Теория разделения властей: Становление, развитие, применение. Томск, 1998.
18.  Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). М., 1994.
19.  Богдановская И.Е. Прецедентное право. М., 1993.

1.  Буржуазная конституция на современном этапе: Основные тенденции. М., 1983.
2.  Верховенство права. М., 1992.
3.  Выборы: Правовые основы, избирательные технологии / Под ред. М.Ф.Чудакова. Мн., 2000.
4.  Основные правовые системы современности. М., 1988.
5.  Депутат парламента в зарубежных государствах. М., 1995.
6.  Георгиев А.Г., Озолинг В.В. Нефтяные монархии Аравии. М., 1983.
7.  Государственная власть и общественно-политическая структура в арабских странах. М., 1984.
8.  Государственно-правовые проблемы стран Латинской Америки. М., 1989.
9.  Евдокимов В.В. Партии в политической системе буржуазного государства. Свердловск, 1990.
10.  Заварнов Н.А. Государственное право развивающихся стран. М., 1989.
11.  Заварнов Н.А. Президенты в странах Африки. М., 1976.
12.  Защита прав человека в современном мире. М., 1995.
13.  Зивс С.Л. Источники права. М., 1982.
14.  Зубов А.Б. Парламентская демократия и политическая традиция Востока. М., 1990.
15.  Институты самоуправления: Историко-правовое исследование. М., 1995.
16.  Исполнительная власть: Сравнительно-правовое исследование. М., 1995.
17.  Коминский С.А. Институт монархии в странах Арабского Востока. М., 1981.
18.  Кашкин С.Ю. Политический режим в современном мире: Понятие, сущность, тенденции развития. М., 1993.

1.  Кашкин С.Ю. Конституция на переломе цивилизаций: Формирование глобального конституционного идеала // Государство и право. 1992. №11.
2.  Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М.,1995.
3.  Конституционное (государственное) право: Справ. М., 1995.
4.  Крашенинникова Н.А. История права Востока. М., 1994.
5.  Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. М., 1963.
6.  Левин И.Д. Современная буржуазная наука государственного права. М., 1967.
7.  Лысенко В.И. Выборы и представительные органы в новой Европе: Политический опыт и тенденции 80-90-х годов. М., 1994.
8.  Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. М., 1993.
9.  Мельник Е.А. Предмет, источники и система государственного права буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. Киев, 1972.
10.  Мещерок И.Е. Общая характеристика государственного права и правовых систем буржуазных и развивающихся стран. Киев, 1976.
11.  Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных стран и развивающихся стран. М., 1987.
12.  Маклаков В.В. Конституционный контроль в буржуазных и развивающихся странах. М., 1988.
13.  Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы. М., 1987.
14.  Местное самоуправление в Беларуси и других странах / Под научн. ред. М.Чудакова. Мн., 2005.

1.  Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств. М., 1972.
2.  Могунова М.А. Скандинавские государства: Центральные органы власти. М.,1975.
3.  Монтескье Ш. О духе законов // Избранные произведения. М., 1955.
4.  Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968.
5.  Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Правовая защита конституций. Ростов-на-Дону, 1992.
6.  Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. М., 1982.
7.  Общая теория прав человека. М., 1996.
8.  Осавелюк А.И. Современный механизм системы сдержек и противовесов в зарубежных государствах // Государство и право. 1993. №12.
9.  Очерки сравнительного права / Сост. В.А.Туманов. М., 1981.
10.  Очерки парламентского права: Зарубежный опыт. М., 1993.
11.  Парламенты мира. М., 1991.
12.  Похлебкин В.В. Словарь международной символики и эмблематики. 3-е изд. М., 1995.
13.  Правительство: Министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994.
14.  Практика буржуазного конституционализма: Критические очерки. М., 1982.
15.  Путеводитель по президентству: Реферат. М., 1991.
16.  Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справ. М., 1993.

1.  Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993.
2.  Рябев С.В., Тихонов А.А., Чиркин В.Е. Формы государства в странах Латинской Америки. М., 1982.
3.  Сибиров А.Б. Основные принципы избирательного права в развитых демократических странах. Ташкент, 1994.
4.  Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
5.  Саидов А.X. Введение в основные правовые системы современности. Ташкент, 1988.
6.  Саидов А.X. Сравнительное правоведение и юридическая география мира. М., 1993.
7.  Синицина И.Е. Обычай и обычное право в современной Африке. М., 1979.
8.  Современные буржуазные учения о капиталистическом государстве. М., 1967.
9.  Современное конституционное право зарубежных стран. М., 1991.
10.  Современная буржуазная политическая наука: Проблемы государства и демократии. М., 1982.
11.  Современный буржуазный федерализм. М., 1978.
12.  Современный федерализм (сравнительный анализ). М., 1995.
13.  Страшун Б.А. Конституционные перемены в Восточной Европе: 1989-1990. М., 1991.
14.  Тилле А. Право абсурда. Социалистическое феодальное право. М., 1992.
15.  Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.
16.  Тихонов А.А. Федерализм в странах Латинской Америки. М., 1979.
17.  Технология и организация выборных кампаний: Зарубежный и отечественный опыт. 2-е изд. М., 1993.
18.  Федерация в зарубежных странах. М., 1993.
19.  Четверкин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993.
20.  Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994.
21.  Чиркин В.Е. Очерки парламентского права. М., 1993.
22.  Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. 1994. №1.
23.  Чудаков М.Ф. Политическая система общества: Некоторые аспекты теории. Право и демократия. Вып. 2. Мн., 1989.
24.  Энтин Л.М. Разделение властей: Опыт современных государств. М., 1995.
25.  Юдин Ю.А. Новое законодательство о политических партиях. Политико-правовой анализ // Государство и право. 1992. №7.

АВСТРАЛИЯ

1.  Вайль М.М. Австралия: Федерализм и высшие органы власти. М., 1970.

АВСТРИЯ

1.  Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985.
2.  Лазарев Б.В. Конституционный суд в Австрии // Государство и право. 1993. №9.

БЕЛЬГИЯ

1.  Ален Андре. Национализм-федерализм. Пример Бельгии. Основы правового государства: Сер. публикаций Левенского института Центральной и Восточной Европы., 1994.
2.  Крылов И.С. Современная Бельгия: Центральные органы власти. 2-е изд. М.,1972.

ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

1.  Апарова Т.В. Основные тенденции английского прецедентного права // Ученые записки ВЮЗИ. М., 1968. Вып. 17. Ч.3.
2.  Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987.
3.   Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., 1978.
4.   ГарнерД. Великобритания. Центральное и местное управление. М., 1984.
5.   Голлан Д. Политическая система Великобритании. М., 1965.
6.   Городецкая И.Е. Великобритания: Избиратели, выборы, партии. М., 1974.
7.   Дайси А.В. Основы государственного права Англии.
   2-е изд. М., 1907.
8.   Иностранное конституционное право. М., 1996.
9.   Конституционные акты Великобритании // Конституции зарубежных государств. М., 1996.
10.   Кросс Р. Прецедент в английском праве. М., 1985.
11.   Крылова Н.С. Английское государство. М., 1981.
12.   Крылова Н.С. Центральные государственные органы Великобритании. М., 1965.
13.   Матвеев В.М. Королева Елизавета II//Политические портреты. М., 1991.
14.   Пересудов С.П. Лейбористская партия в социально-политической системе Великобритании. М., 1975.
15.   Политическая система Великобритании / Пер. с нем.; Под ред. Н.С.Крыловой. М., 1984.
16.   Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании // Сов. государство и право. 1983. №12.
17.   Стефанкин В.А. Вопросы автономии в Британии // Сов. государство и право. 1981. №10.
18.   Сэмпсон А. Новая анатомия Британии. М., 1975.
19.   Уолкер Р. Английская судебная система. М., 1980.
20.   Уэйд, Филлипс. Конституционное право. М., 1950.
21.   Харвей Д., Худ К. Британское государство. М., 1961.
22.   Шаповал В.Н. Британская конституция: Политико-правовой анализ. Киев, 1961.

ИНДИЯ

1.   Басу, Дурга Дас. Основы конституционного права Индии. М., 1986.
2.   Володин А.Г. Индия: Становление института буржуазной демократии. М., 1989.
3.   Кашкин С.Ю. Основы государственного права Индии. М., 1986.
4.   Кашкин С.Ю. Основные тенденции и итоги конституционного развития Индийской Республики. М., 1993.
5.   Мозолин В.П. Личность, право, экономика современной Индии. М., 1979.
6.   Ульянова Л.П. Индия: Правовое положение штатов. М., 1970.
7.   Экономическое, социальное и политическое развитие Индии (1947-1987). М., 1989.

ИСПАНИЯ

1.   Испания. Конституция и законодательные акты. М., 1982.
2.   Кармен В.И. Конституционный статус главы государства в Испании. Практика буржуазного конституционализма: Критич. очерки. М., 1982.

ИТАЛИЯ

1.   Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1982.

1.   Васильева Т.А. Правовое положение областей с обычным статусом в Итальянской Республике // Сов. государство и право. 1983. №5.
2.   Васильева Т.А. Областная автономия в Италии. М., 1987.
3.   Васильева Т.А. Реформы государственных институтов в Италии // Государство и право. 1993. №3.
4.   Карпикова И.С. Итальянский парламент. М., 1965.
5.   Попов Н.Ю. Источники итальянского права // Сов. государство и право. 1983. №10.
6.   Реформа избирательной системы в Италии и России: Опыт и перспектива. М., 1995.
7.   Филимонова М.В., Медведев С.Н. Государственный строй Итальянской Республики. М., 1985.

КАНАДА

1.   Конституция и конституционные акты Канады // Конституции зарубежных государств. М., 1996.
2.   Данилов С.Ю. Двухпартийная система Канады: Тенденции развития. М., 1982.
3.   Мишин А.А. Парламент Канады // Парламенты мира. М., 1991.
4.   Кулышев Ю.А. Канада. М., 1989.

КИТАЙСКАЯ НАРОДНАЯ РЕСПУБЛИКА

1.   Китайская Народная Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1984.
2.   Китайская Народная Республика. Законодательные акты. М., 1989.
3.   Куманин Е.В. Юридическая политика и правовая система Китайской Народной Республики. М., 1990.

МЕКСИКА

1.   Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные акты. М., 1986.

СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

1.   Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993.
2.   Конституция США: История и современность. М., 1988.
3.   Афанасьева И.А. Импичмент в конституционном механизме США: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982.
4.   Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. 1994. №4.
5.   Баренбойм П.Д., Мишин А.А. Взаимоотношения президента и Конгресса в международных отношениях и бюджетном процессе // Пробл. американистики. 1986. №4.
6.   Бойченко Г.Г. Конституция США: Толкование и применение в эпоху империализма. М., 1959.
7.   Война за независимость и образование США. М., 1976.
8.   Государственный строй США. М., 1976.
9.   Гуценко К.Ф. Уголовный процесс основных капиталистических государств. М., 1969.
10.   Гуценко К.Ф. Уголовная юстиция США. М., 1979.
11.   Громыко А.А. Конгресс США. М., 1957.
12.   Джинжер Э.Ф. Верховный Суд и права человека в США. М., 1957.
13.   Джиффорд Д. и др. Верховный Суд США. М., 1988.
14.   Егоров С.А. Современная наука конституционного права США. М., 1987.
15.   Жидков О.А. Верховный суд США: Право и политика. М., 1985.
16.   Зайчук О.В. Правовая система США. Киев, 1992.
17.   Зяблюк Н.Т. США: Лоббизм и политика. М., 1976.
18.   Каленский В.Г. Политическая наука в США. М., 1969.
19.   Каленский В.Г. Билль о правах в конституционной истории США. М., 1983.
20.   Каленский В.Г. Мэдисон. М., 1981.
21.   Карлен Д. Американские суды: система и персонал. М., 1972.
22.   Крылов Б.С. США: Федерализм, штаты и местное управление. М., 1968.
23.   Лафитский В.И. Конгресс США. М., 1990.
24.   Лафитский В.И. Конгресс США // Парламенты мира. М., 1991.
25.   Лафитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993.
26.   Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М., 1998.
27.   Мамаев В.А. Регламент Конгресса США. М.; Л., 1962.
28.   Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М., 1986.
29.   Мишин А.А. Государственное право США. М., 1976.
30.   Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984.
31.   Мулукаева О.Р. Из истории формирования биллей о правах в американских штатах // Сов. государство и право. 1983. №2.
32.   Никифорова М.Л. Верховный Суд США как орган конституционного контроля // США: Экономика, политика, идеология. 1989. №12.
33.   Николайчик В.М. Уголовный процесс США. М., 1981.
34.   Николайчик В.М'. «Билль о правах» и полицейское расследование. М., 1973.
35.  
    Ныпорко Д.И. Конституционные взаимоотношения президента и Конгресса. Киев, 1979.
36.   Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993.
37.   Печатнов В.О. Гамильтон и Джефферсон. М., 1984.
38.   Политические институты США. М.: Наука, 1988.
39.   Пучинский В.К. Гражданский процесс США. М., 1985.
40.   Разделенная демократия: Сотрудничество и конфликт между президентом и Конгрессом / Под общ. ред. Дж. Тарбера. М., 1994.
41.   Савельев В.А. США: Сенат и политика. М., 1976.
42.   Савельев В.А. Роль комитетов в Конгрессе США: Экономика, политика, идеология. М., 1989, №2.
43.   Севастьянов Г.Н., Уткин А.И. Томас Джефферсон. М., 1976.
44.   Современные Соединенные Штаты: Энциклопедический справочник. М., 1988.
45.   США: Конституция и права граждан. М., 1987.
46.   Технология избирательных кампаний в США. М., 1991.
47.   Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1982.
48.   Уилсон Дж. Американское правительство. М., 1995.
49.   Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея. М., 1993.
50.   Филиппов С.В. США: Иммиграция и гражданство. М., 1973.
51.   Филиппов С.В. Судебная система США. М., 1980.
52.   Фурсенко А.А. Президенты и политика США: 70-е гг. Л., 1989.
53.   Фридмен Лоуренс. Введение в американское право. М., 1993.
54.   Харрел М.Э., Андерсен Б. Равное правосудие на основе закона. Верховный Суд в жизни Америки. М., 1995.
55.   Черниловский З.М. От Маршалла до Уоррена: Очерки истории Верховного Суда США. М.,1982.
56.   Четвериков С.Б. Кто и как делает политику США. М., 1974.
57.   Четвериков С.Б. Внешнеполитическая роль Конгресса США // Сов. государство и право. 1981. №12.
58.   Чудаков М.Ф. Конституционное право США: Основные институты. Мн., 1999.
59.   Шалягин Д.Д. Органы полиции в системе местного управления США // Российская юстиция. 1996. №8.
60.   Ширяев В.В. Политическая борьба в США: 1783-1801. Л., 1981.
61.   Становление американского государства. СПб., 1992.

ФЕДЕРАТИВНАЯ РЕСПУБЛИКА ГЕРМАНИЯ

1.   Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991.
2.   Государственное право Германии. В 2 т. М., 1994.
3.   Ильинский И.П. Система органов власти и управления ФРГ. М., 1977.
4.   Кнембайер Ф.М. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. 1995. №4.
5.   Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1995. №5.
6.   Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден-Вюртемберг). М., 1996.
7.   Сидоров Н.А. Центральные государственные органы ФРГ. М., 1961.
8.   Современный немецкий конституционализм. М., 1995.
9.   Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1981.
10.   Урьяс Ю.П. Политический механизм ФРГ. М., 1978.
11.   Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.

ФРАНЦИЯ

1.   Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989.
2.   Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.
3.   Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М., 1977.
4.   Доморацкая Э.И., Маклаков В.В. Государство и экономика во Франции. М., 1981.
5.   Грацианский П.С. Политическая наука во Франции. М., 1976.
6.   Ковлер А.И. Франция: Партии и избиратели. М., 1984.
7.   Круглоголов М.А. Президент Французской Республики. М., 1980.
8.   Круглоголов М. А. Парламент Французской Республики. М., 1988.
9.   Крутоголов М.А. Конституционный Совет Франции. М., 1993.
10.   Крылова Н.С. Аппарат государственного управления современной Франции. М., 1982.
11.   Маклаков В.В. Государственный строй Франции. М., 1977.
12.   Рахманина Т.И. Теория разделения властей Монтескье и ее отражение в первой Конституции Франции (1791) // Вест. МГУ. Сер. Право. 1976. №1.
13.   Савицкий П.И. Правительственный аппарат Пятой республики во Франции. Свердловск, 1979.
14.   Серебренников В.П. Конституционное право Франции. Мн., 1976.
15.   Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление Франции. Мн., 1981.

ШВЕЦИЯ

1.   Швеция. Конституция и законодательные акты. М., 1983.
2.   Могунова М.А. Государственный строй Швеции. М., 1983.
3.   Мясцовае самакіраванне. Вопыт Швецыі. / Пад. рэд. М.Ф.Чудакова., Мн., 2000.

ЯПОНИЯ

1.   Державин И.К. Сокка-Гакай - Комэйто. М., 1972.
2.   Цунэо Инако. Современное право Японии. М., 1981.
3.   Латышев И.А. Японская бюрократия. М., 1968.
4.   Япония наших дней. М., 1983.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Часть II

Курс лекций

СОДЕРЖАНИЕ

ТЕМА 11. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО.
РЕФЕРЕНДУМЫ И ПЛЕБИСЦИТЫ 6

Лекция 25. Избирательное право и его реализация 6

Источники избирательного права 12

Понятие и виды выборов 16

Принципы избирательного права 26

Избирательные цензы 32

Организация и проведение выборов (избирательный процесс) 39

Правовое регулирование избирательной кампании 53

Финансирование выборов 54

Процедуры голосования 58

Избирательное мошенничество 61

Лекция 26. Мажоритарная система 64

Лекция 27. Пропорциональная и смешанная избирательные системы 69

Референдумы и плебисциты 79

Контрольные вопросы к теме №11 92

ТЕМА 12. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ.
ЗАРУБЕЖНЫЙ ПАРЛАМЕНТ 93

Лекция 28. Основные функции зарубежных  парламентов 93

Формирование парламентов 106

Структура парламентов и организация палат 110

Комитеты (комиссии) парламентов и палат 120

Партийные фракции 128

Полномочия парламента. Парламентский контроль 133

Финансовые права и полномочия парламентов 136

Полномочия в области внешней политики 137

Судебные функции 141

Полномочия по передаче полномочий или
делегирование полномочий парламентом 143

Лекция 29. Законодательный процесс за рубежом 150

Законодательный процесс или законодательная процедура 152

Круг субъектов законодательной инициативы 155

Правовой статус депутата 167

Права депутата 169

Лекция 30. Парламентский контроль за рубежом 177

Обсуждение основных направлений деятельности правительства 178

Контрольные вопросы к теме №12 182

ТЕМА 13. ГЛАВА ГОСУДАРСТВА ЗА РУБЕЖОМ 184

Лекция 31. Институт главы государства 184

Лекция 32. Глава государства в системе высших органов государства ведущих стран мира 187

Полномочия главы государства 197

Глава государства – монарх 211

Лекция 33. Институт президента 221

Контрольные вопросы к теме №13 229

ТЕМА 14. ПРАВИТЕЛЬСТВО. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ЗА РУБЕЖОМ 231

Лекция 34. Формирование правительства
в зарубежных странах 231

Виды правительств 234

Порядок образования (формирования) правительства 239

Лекция 35. Правительство – одна из ветвей власти 247

Глава правительства 250

Порядок деятельности правительства 254

Нормативные акты правительства 258

Лекция 36. Полномочия правительства
ведущих стран мира 260

Контрольные вопросы к теме №14 270

ТЕМА 15. СУД. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ ЗА РУБЕЖОМ 271

Лекция 37. Суды различных инстанций 271

Понятие суда и судебной власти. Место и роль
суда в государственном механизме 271

Лекция 38. Судебные системы 278

Специальные суды 285

Негосударственные суды 290

Контрольные вопросы к теме №15 292

ТЕМА 16. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ 294

Лекция 39. Формирование зарубежного местного управления и самоуправления 294

Основные черты административно–
территориального деления 299

Структура и формы органов местного     самоуправления 303

Лекция 40. Функционирование местного
управления и саоуправления за рубежом 306

Отношения местных органов с центральной властью 311

Местные исполнительные органы 314

Контрольные вопросы к теме №16 315

ЭКЗАМЕНАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ 317

ИСПОЛЬЗУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА 321

ТЕМА 11. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО. РЕФЕРЕНДУМЫ И ПЛЕБИСЦИТЫ

Лекция 25. Избирательное право и его реализация

Основные понятия:

избирательное право; избирательная система; выборы; источники избирательного права; писаные нормы; неписаные нормы; чрезвычайное законодательство; общенациональные выборы; региональные выборы; местные выборы; прямые выборы; непрямые выборы; косвенные выборы; многоступенчатые (многостепенные) выборы; очередные выборы; внеочередные (досрочные) выборы; дополнительные выборы; частичные выборы; промежуточными выборами; первичные выборы; обязательные выборы; абсентеизм; принципы избирательного права; принцип всеобщего избирательного права; принцип равного избирательного права; принцип свободных выборов; принцип тайного голосования; избирательные цензы; возрастной ценз; образовательный ценз; ценз грамотности; ценз оседлости (ценз проживания); ценз пола; имущественный ценз; ценз для военнослужащих; религиозные цензы; моральные цензы; специальные цензы для некоторых категорий граждан; стадии избирательного процесса; избирательный округ; одномандатный избирательный округ; многомандатный округ; единый округ; избирательные участки; избирательные органы; необязательная и обязательная регистрация; выдвижение кандидата в депутаты; избирательный залог; голосование; тайное голосование; голосование по почте; избирательное мошенничество.

Как известно, любая отрасль права состоит из институтов. Естественно, состоит из институтов и конституционное право. Эти институты именуются, например, институтом правительства, институтом парламента, институтом главы государства, институтом прав и свобод. Но есть один институт, который называется иначе: «избирательное право».

В чем же дело? Почему существует «право в праве» – в конституционном праве избирательное право? Получается, что в одной отрасли как бы находится другая отрасль? Это не так. Конституционное право – это сложившаяся и цельная совокупность институтов и норм, но это устойчивое и привычное наименование (не избирательный институт или институт голосования, а избирательное право), все–таки, не случайно. В большинстве стран мира внутри отдельных отраслей права имеются самые важные институты, которые часто именуются «правом». Достаточно вспомнить гражданское право. Там есть такие институты, как право собственности, обязательственное право, авторское право, наследственное право. В принципе, эти институты действительно являются ведущими структурными частями гражданского права и могут претендовать на некую особую роль, могут выделяться и изучаться отдельно. Точно так и избирательное право занимает особое место и играет особую роль в системе норм государственного (конституционного) права, поскольку нормы избирательного права определяют порядок создания самых важных органов государства – представительных учреждений: парламента и местных органов самоуправления. При помощи этих норм в ряде стран избирается глава государства. В принципе, избирательное право можно изучать отдельно от других институтов конституционного права.

По европейской традиции избирательное право – это неотъемлемая часть конституционного права. Если же познакомиться с конституционным правом США, то данный институт практически не входит в эту отрасль, а изучается другими прикладными науками. От избирательного права в конституционном праве США есть лишь судебные решения Верховного суда, которые касаются равенства граждан в осуществлении субъективного избирательного права, т.е. связаны с реализацией прав гражданина. Весь многочисленный и многозначный материал, связанный с выборами, в американское конституционное право не входит.

Наша система права и наша правовая наука построены по европейским (романо-германская система) традициям и правилам, и институт, который называется избирательным правом, мы изучаем и будем очень тщательно изучать именно в рамках конституционного права.

Итак, что же стоит за понятием «избирательное право»? Как оно определяется? Отметим, что понятие «избирательное право» многозначно и имеет, как минимум, два значения. Первое, основное, значение, – это совокупность норм, регулирующих порядок избрания представительных органов и должностных лиц в государстве. Такое определение обычно называется избирательным правом в объективном смысле слова. Еще избирательное право понимается в субъективном значении – это право граждан участвовать в образовании представительных органов – т.е. избирать эти органы и быть избранными. Поэтому избирательное право определяется и как субъективное право личности, причем в двух значениях: активное избирательное право (право избирать) и пассивное избирательное право (право быть избранным). В нашей главе мы будем рассматривать главное (объективное) значение избирательного права как совокупности норм и рассматривать все возможные аспекты, связанные с процессом выборов.

Вместе с термином «избирательное право», как правило, используется термин «избирательная система» («избирательные системы»). Это понятие очень близкое к понятию избирательного права, но не совсем совпадает с ним. Под избирательной системой в широком смысле понимают систему общественных отношений, которые возникают в связи с выборами, в связи с реализацией норм избирательного права. Избирательная система – понятие более широкое, чем «избирательное право», поскольку включает, помимо норм, сложившиеся общественные отношения, которые могут в чем–то не совпадать с нормами, либо регулироваться, кроме писаных, и неписаными нормами и традициями.

Термин «избирательная система» применяется и в узком значении смысла слова, как закрепленная в законе система выдвижения кандидатов и подсчета голосов. То есть, конкретный способ организации выборов. В этом смысле слова избирательная система делится на две разновидности: мажоритарная избирательная система и пропорциональная избирательная система. И еще есть смешанный вариант, когда применяется и та и другая, он так и называется: смешанная избирательная система. Об этих системах мы расскажем ниже.

Выборы – это один из старейших и традиционнейших институтов (и элементов) конституционного права. Самые первые выборы появились в глубокой древности. Нам известны из истории правила, которые существовали в древних демократиях (Древнем Риме и Древней Греции), где участие свободных людей в голосованиях было обязательным, и за это даже платили. Древние республики без выборов не могли существовать. Затем этот институт практически исчез на многие сотни лет, поскольку в мире воцарился абсолютизм, и в государственные органы никто никого не избирал. Возродились выборы и избирательное право, которое их регулирует только в эпоху буржуазных революций – это XVIII век, это создание первых писаных конституций. Свое дальнейшее развитие выборы и избирательное право получили в XIX веке и сформировались уже в виде современного института только в XX веке.

В настоящее время избирательное право – один из немногих государственно-правовых институтов, который закреплен и достаточно полно разработан также в нормах международного права. Например, Всеобщая Декларация прав человека, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, в ст.21 закрепляет право каждого человека принимать участие в управление своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Далее в пункте 3 этой статьи говорится, что воля народа должна быть основой власти правительства. Эта воля должна находить выражение в периодических и не фальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем равном тайном голосовании или посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования. Немногие другие институты конституционного права имеют такое четкое и недвусмысленное регулирование в общепризнанных международных актах.

Вообще, институт выборов и вопросы, связанные с избранием депутатов или должностных лиц – это вопрос, который имеет самые неожиданные толкования, и вокруг которого иногда возникает некий налет таинственности, мистики, непредсказуемости. И наоборот – очень часто перед проведением выборов объявляется, что все заранее ясно, можно даже как бы не ходить на выборы. Такие своеобразные толкования выборов связаны с тем, что от результатов выборов слишком много зависит. Их итогами является избрание глав государств, создание правительств, которые будут определять внутреннюю и внешнюю политику страны, назначать налоги или наоборот ослаблять налоговый пресс и вообще влиять на условия жизни граждан.

Выборы – это всегда борьба идей, борьба людей, борьба экономических (и иных) лидеров. Поэтому, кроме обычных норм и правил, вокруг выборов еще и клубится иной раз некий туман недоговоренностей или наоборот строятся слишком четкие графики и схемы, доказывающие, что заранее все известно, и можно не беспокоиться противникам той или иной партии или того или иного кандидата, можно не беспокоиться и не суетиться. Например, в США долгое время была популярна, так называемая, «циклическая теория выборов», согласно который исход предвыборной борьбы зависит от природных циклов, связанных с погодой, с фазами луны и т.д. Авторы этой теории утверждали, что существует всеобщий циклический закон, который определяет и смертность от сердечных болезней, и вспышки эпидемий, и ход рыбы на нерест и т.д., и он, естественно, действует якобы и в сфере общественной жизни, поэтому надо не столько изучать потребности граждан, сколько изучать эти природные явления.

Один из французских теоретиков, придерживался похожих взглядов, и писал, что выборы во Франции во многом определяются характером почвенного покрова на избирательном округе: если почва богатая, плодородная, то там богатые крестьяне и там более прочное положение правых консервативных партий. Если почва бедна, там предпочитают левые партии. Как говорится, что–то в этом есть, но не в этом суть проблем избирательных процессов.

Элементы мистики часто возникают вокруг выборов. Особенно часто пытаются найти что–то неясное и непредсказуемое не ученые, а публицисты, иногда действительно влияя этими изысканиями на исход выборов. Например, в США некоторое время назад была популярна теория «нулевых президентов». Согласно этой теории президент, избранный в тот год, который заканчивается нулем, имеет плохую судьбу, и его ждут всяческие опасности. Была даже составлена таблица. Первым в этой таблице стоит 9-й президент – Уильям Генри Харрисон, – который был избран в 1840 году и вскоре умер (1841). Затем идет 16-й президент Авраам Линкольн, который был избран в 1860 году и погиб от пули убийцы в 1865-ом после переизбрания. Затем идет 20-й президент Джеймс Гарфилд, который был избран в 1880 и был убит в 1881-ом. Далее – 29-й президент Уоррен Гардинг, который был избран в 1920 и умер в 1923-м. Затем – президент Франклин Делано Рузвельт, который избирался четырежды, одно из его избраний пришлось на 1940 год, он умер, как известно, будучи президентом, весьма внезапно и скоропостижно, неизвестно от чего. Затем – самый знаменитый, тридцать пятый, президент США – Джон Фицджеральд Кеннеди, который избран в 1960 году и погиб от пули убийцы в 1963-м. Иногда сюда включали даже Рональда Рейгана, который был избран в 1980 году. Как известно, на него было покушение, но счастливую судьбу Рейгана объясняют тем, что современная медицина спасла его после покушения, а если бы это случилось 50 или 100 лет назад, он бы непременно погиб. Мы полагаем, что, конечно, научной ценности эта теория не имеет, но, как говорится, впечатление производит.

Источники избирательного права

Источники избирательного права часто делятся на писаные нормы и неписаные нормы. Писаные нормы включают акты, принятые государственными органами, а, кроме того, иногда и акты общественных организаций. К писаным нормам относят, прежде всего, конституции, законы и акты, имеющие силу законов. Иногда это подзаконные акты и различные инструкции. К писаным нормам также относятся международные договоры, которые могут содержать основные принципы избирательного права, как ранее процитированная нами Всеобщая декларация прав человека. К писаным нормам относят также парламентские регламенты или уставы, судебные решения, которые используются в качестве судебных конституционных прецедентов. Нормы общественных организаций, которые иногда составляют часть избирательного права – это уставы политических партий.

К неписаным нормам относят правовые обычаи и традиции и, в некоторых случаях, – толкования норм о выборах, которые иногда проводят высшие избирательные комиссии или верховные трибуналы по выборам.

Конституции, регулируя вопросы избирательного права, часто закрепляют нормы о выборах в разделах, посвященных правам и свободам граждан, где право избирать и быть избранным закрепляется, как одно из важнейших политических прав.
В ряде случаев нормы, относящиеся к выборам, содержатся в разделах, которые касаются высших органов власти государства, поскольку высшие органы власти формируются путем выборов. В ряде конституций выборам, избирательному праву посвящены специальные главы или разделы конституции. Для современного конституционного процесса это становится все более характерным явлением.

В некоторых конституциях, помимо общих принципов и самых универсальных положений, иногда проводится очень регламентированное описание порядка выборов. Закрепляются способы определения результатов голосования, подведения их итогов и упоминаются даже случаи несовместимости должностей, некоторые избирательные цензы и т.д. Большинство же конституций специально отмечают необходимость более детального регулирования выборов путем издания специального закона. В Испании, согласно ст.81 испанской конституции, всеобщие выборы должны регламентироваться не обычным, а органическим законом. В Италии избирательное право регламентируется обычным законодательством, однако ст.72 конституции Италии запрещает применять упрощенную процедуру рассмотрения законопроектов, связанных с выборами, т.е. они должны всегда приниматься по всем правилам, поскольку это очень важные законы.

Так или иначе, практически любая страна имеет очень разработанные избирательные законы, которые и составляют основной массив избирательного права. Очень часто издаются отдельные законы по выборам каждого органа власти. Так, например, может быть избирательный закон о выборах в парламент, избирательный закон о выборах президента, избирательный закон о выборах в местные органы самоуправления и т.д. То есть, на каждые выборы принимается свой отдельный закон.

В некоторых странах есть более современный подход. Во Франции, Бельгии, Аргентине действует еще недостаточно распространенный в других странах источник конституционного права. Это избирательные кодексы. Это универсальные комплексные сборники норм, которые регулируют все вопросы, связанные с выборами. Там содержится основная масса норм. Избирательные кодексы, как и любой кодекс, построены по определенной системе, они удобны для использования. Однако, как отмечается в правовой литературе, в этих же странах, кроме кодексов, могут действовать параллельно дополнительные законы, которые регулируют те вопросы, которые не попали в избирательные кодексы. Например, во Франции, наряду с избирательным кодексом, действуют: Закон 1962 года и Декрет 1964 года, которые касаются порядка избрания президента страны. В 1978 году был принят специальный закон, посвященный выборам представителей Французской республики в Европарламент, а также было принято два закона, связанных с финансированием избирательных кампаний политических партий. Мы полагаем, что в идеале избирательный кодекс мог бы включить в себя эти законы, т.е. они могли быть инкорпорированы в единый акт, но каждой стране, как говорится, видней, как им регулировать те или иные вопросы.

Помимо обычного законодательства, избирательное право может регулироваться и чрезвычайным законодательством – такими актами, которые принимаются в связи с необычными обстоятельствами в жизни страны. Такие чрезвычайные акты могут приниматься, скажем, временным правительством после военного переворота, революции и т.д. К числу таких необычных ситуаций относят, например, договор, который заключили ФРГ и ГДР в августе 1990 года, в котором определили порядок проведения выборов по всей Германии. Этот порядок не был записан ни в конституции ФРГ, ни в конституции ГДР, а составлен представителями этих параллельно существовавших немецких государств.

Иногда забывают называть в числе источников избирательного права регламенты палат парламентов. Однако это очень важный источник, потому что при помощи норм, содержащихся в регламенте, очень часто избираются и главы государств, и главы правительств, и другие важные лица. Это как бы развитие основных норм, содержащихся в конституциях и специальных избирательных законах. Это развитие законодательства, содержащееся в регламентах, существенно дополняет основные избирательные законы.

Вообще, законодательство о выборах бывает очень обширным и детальным. Предметом регулирования является техника выборов, методы и приемы, создания избирательных округов, участков, подсчет голосов, порядок голосования и ряд других вопросов. Например, регулируется деятельность политических партий, связанных с выборами, финансирование расходов кандидатов и партий, участвующих в выборах, способы борьбы с нарушениями избирательных принципов и законов, вводятся нормы об уголовной и административной ответственности (в соответствующие уголовные и административные кодексы), принимаются специальные законы об ответственности за нарушения правил выборов, регламентируется деятельность должностных лиц, которые проводят выборы, регламентируется агитация и пропаганда во время выборов и т.д. Вопросы, связанные с выборами, иной раз регламентируются в комплексном виде, а иной раз это целый блок законов, подзаконных актов и норм. Напоследок следует отметить, что нормы, входящие в избирательное право, бывают материальными и процессуальными. Процессуальные нормы составляют большую часть избирательного права.

Понятие и виды выборов

Под выборами мы понимаем установленную законом государственно-правовую процедуру, во время которой граждане отдают свои голоса за кандидата или партию, в результате чего их воля формирует выборный (представительный) орган власти или в результате этого избирается (занимает свой пост) конкретное должностное лицо – президент, мэр города, судья и т.д. К этому определению можно добавить, что выборы будут полноценными и реальными лишь при условии, что в конкурентной борьбе участвовали два и более кандидата или несколько партий.

Выборы в государстве с нормальным (демократическим) политическим режимом являются одним из важнейших событий в государственной жизни, определяющим перспективу развития государства на определенный период времени. В литературе справедливо отмечается, что посредством выборов органы власти получают легитимацию – т.е. народную поддержку и признание. Естественно, что легитимность получают органы власти не только посредством выборов. Могут быть органы легитимные, созданные иным путем – без выборов, например, министр назначается главой государства, правительство назначается парламентом и т.д. Все это связано с определенными законодательными правилами, установленными в той или иной стране. В любом случае, без выборов нормальная цивилизованная страна, во всяком случае, западного образца, не мыслит своего существования. Выборы определяют расклад политических сил, отражают влияние той или иной партии, избирательного блока, политической группы. Результаты выборов, если они проводятся по правилам, в честной борьбе отражают настроение избирателей, тенденцию развития страны.

Очень важным последствием выборов, продуктом этого процесса, является отбор политических лидеров – это возможность для граждан отбирать своих руководителей и «убирать» тех, кто не оправдывает их доверия. Регулярно и неизбежно проводящиеся выборы держат политических руководителей в форме, в напряжении. Они знают и помнят, что через 3, 4, 5 лет, так или иначе, им придется отчитываться перед избирателями, рассказывать о своих достижениях или поражениях. Поэтому такая периодическая возможность замены руководителя заставляет его, независимо от его субъективных мнений, делать что–то полезное для народа, чтобы было, что предъявить в следующий раз во время предвыборной борьбы.

Конституционное право делит выборы на разные виды. Классификаций довольно много.

Самая простейшая классификация и наиболее понятная – это выборы, классифицирующиеся в зависимости от территории их проведения. Выборы по этому критерию бывают общенациональными, которые проводятся в масштабах страны, региональными, проводимыми в рамках крупных территориальных единиц (применительно к США, региональными выборами могут называться выборы в рамках штатов, в Канаде – в рамках провинций и т.д.). И еще бывают местные выборы. Местные выборы охватывают административно–территориальную единицу или город, т.е. объединяют граждан, живущих на определенных сравнительно небольших территориях, у которых есть свои местные проблемы и свои местные органы.

В зависимости от того, кого выбирают, выборы делятся на парламентские, президентские, муниципальные, выборы судей, шерифов, коронеров и других лиц, которые выполняют важные государственные обязанности и наделены широкими полномочиями.

В зависимости от способа волеизъявления граждан (избирателей) выборы делятся на прямые и непрямые.

Прямые выборы – это такой вид выборов, когда избиратели непосредственно избирают конкретного человека на определенный пост. Например, одного из имеющихся кандидатов выбирают депутатом, или подтверждают право одного из канди-
датов, выдвинувших свою кандидатуру, по–прежнему занимать эту должность. Прямыми выборами избирают в ряде стран главу государства – президента. Например, существуют прямые выборы президента во Франции, Египте, ряде стран СНГ. Прямые выборы обычно применяются при избрании нижних палат парламентов. Главный признак нижней палаты именно в том, что она избирается прямыми выборами. В некоторых странах прямыми выборами избираются обе палаты. К примеру, Палата представителей и Сенат США избираются прямыми выборами – то же относится к Бельгии, Италии и другим странам. Прямые выборы – это такие выборы, когда между избирателем и кандидатом, за которого он голосует (либо между избирателем и партией) нет никаких промежуточных инстанций, нет промежуточных ступеней.

Непрямые выборы – такой вид выборов, при котором воля избирателей не прямо реализуется, а опосредуется волей группы выборщиков, либо реализуется через действующий избирательный орган. Непрямые выборы – это такие выборы, которые имеют промежуточную ступень. Существует два вида непрямых выборов: косвенные выборы и многоступенчатые.

Косвенные выборы – это такие выборы, когда посредством волеизъявления избирателей создается специальная коллегия выборщиков, доверенных лиц, которые потом от имени избирателей уже непосредственно сами избирают конкретное должностное лицо. Косвенные выборы были придуманы еще «отцами–основателями» американской конституции, которые полагали, что основная масса граждан США в то время не была подготовлена для того, чтобы избирать президента, и может ошибиться в этом деле. Граждане, по их мысли, должны были избрать специальных людей – выборщиков, которые потом выберут самых достойных. Такая система формально существует в США до сих пор. Почему формально? Потому что в отличие от тех давних времен, когда подразумевалось, что выборщики сами по своему вкусу будут выбирать президента, в настоящее время выборщики не имеют права проявлять свою волю. Они заранее отдают свои голоса тому или иному кандидату, косвенные выборы стали формальной процедурой, и о том, кто избран президентом, становится известно уже в день выборов – в первый вторник после первого понедельника в ноябре високосного года. Вторая стадия – происходит в январе следующего года – и в ней выборщики участвуют очень формально. Просто они заранее подают записки о том, как они проголосовали, и Вице-президент их оглашает. Но все равно, эти два этапа соблюдаются, и в промежутке между первым и вторым этапами, днем избрания и днем вхождения в должность, существует два с лишним месяца ожидания. Путем косвенных выборов в некоторых странах проходят выборы парламентов, правительства, иногда – судей. Иногда они применяются в некоторых других случаях.

Многоступенчатые (многостепенные) выборы – это нечто иное, по сравнению с косвенными, поскольку в качестве выразителя воли граждан выступает не коллегия выборщиков, а постоянно действующий орган: местный совет, парламент или одна из палат парламента. Так, например, принято считать, что многоступенчатыми выборами избирается президент Италии, потому что он избирается коллегией, состоящей из членов нижней палаты парламента.

В Китайской Народной Республике собрания народных представителей провинций, районов, ряда городов и автономных округов, а также Всекитайское Собрание Народных Представителей – китайский парламент – избираются не непосредственно гражданами, а нижестоящими собраниями народных представителей. То есть люди, избранные в один орган, избирают потом своих представителей в другой орган.

Классической системой многостепенных выборов была система выборов в советы, которая существовала в СССР с 1918 по 1936 год. Граждане СССР избирали только депутатов местных советов. Причем, избирали один раз в полгода путем открытых выборов. Затем депутаты местных советов избирали делегатов на районные съезды советов, городские съезды советов, делегаты городских и районных съездов избирали делегатов на республиканские съезды советов и т.д. Всесоюзный съезд советов избирал Центральный Исполнительный Комитет, а тот – Президиум ВЦИК. Всего было пять ступеней. Сейчас, кроме Китая, трудно найти столь совершенную многоступенчатую лестницу непрямых выборов.

Выборы также делятся на очередные и внеочередные. Очередные выборы – такие выборы, которые проводятся после истечения определенного срока полномочий данного органа, т.е. срока, установленного в законе. Например, срок полномочий американского президента – 4 года. Значит, каждые четыре года проводятся очередные выборы президента США. Срок полномочий французского президента – 7 лет, и каждые семь лет проводятся очередные выборы.

Выборы могут быть и внеочередными (досрочными). Они проводятся до истечения срока полномочия представительного органа или должностного лица. Если это касается должностного лица, то причина одна – вакансия должности. Должность президента или премьер-министра освобождается, в связи с тем, что президент умер, ушел в отставку либо был отрешен от должности в результате процедуры импичмента. Тогда, поскольку появилась вакансия, проводятся внеочередные (досрочные) выборы. Например, президент Франции Жорж Помпиду умер в 1974 году до истечения срока своих президентских полномочий, в тот год во Франции проводились досрочные президентские выборы, в результате которых был избран новый президент Франции – Валери Жискар Д’Эстен. После истечения семилетних полномочий президента Д’Эстена, в порядке очередных выборов был избран Франсуа Миттеран.

Внеочередные выборы, если это касается коллегиального органа (например, парламента), проводятся, чаще всего, в тех странах, где возможен досрочный роспуск парламента. Тогда, после процедуры досрочного роспуска, назначаются досрочные выборы, и избирается новый состав парламента. Во времена, когда премьер-министром Великобритании была Маргарет Тэтчер, выборы в парламент проводились трижды, и все три раза они были досрочными, потому что Маргарет Тэтчер использовала выгодную ей политическую конъюнктуру. Когда популярность ее партии, партии консерваторов, была самой большой и стабильной, она, обращаясь к монарху, распускала парламент. Досрочные выборы, проведенные в удачное время, давали нужный результат – она добивалась победы на этих выборах, и снова занимала пост премьер-министра.

Выборы бывают еще дополнительными и частичными. Дополнительные выборы могут проводиться и не проводиться: это зависит от того, есть ли вакансии в коллегиальном органе. То есть, они проводятся тогда, когда члены парламента выбывают из его состава в силу болезни, смерти или добровольной отставки. Дополнительные выборы проводятся в тех округах, где произошла утрата депутата. В тех странах, где достаточно многочисленный парламент (например, в Великобритании 659 членов нижней палаты), и, значит, чаще происходит выбытие депутатов, обычно 1–2 раза в год «собирают» несколько этих вакансий (5–6–10–20) и в тех избирательный округах, где произошла утрата депутата, проводятся дополнительные выборы по пополнению общего числа депутатов до нужного количества. Это делается для того, чтобы все округа были представлены, и все граждане имели своих представителей в парламенте.

Частичные выборы, в отличие от дополнительных, – выборы регулярные, обязательные и предусмотренные законодательством. Частичные выборы проводятся в целях частичного обновления (ротации) коллегиального выборного органа. Частичные выборы, например, проводятся каждые два года при частичном обновлении Сената США. Сенатор США избирается на 6 лет, но сенаторы не избираются все одновременно, а каждые 2 года переизбирается 1/3 Сената. Таким образом, американцы «избегают опасности» одновременной смены всех членов верхней палаты, поскольку они опасаются того, что, если все сенаторы будут переизбраны в один срок и в один день, то там на долгое время может оказаться «временно заблуждающееся большинство»; или же граждане, под влиянием каких–то идей, изберут людей, придерживающихся слишком одинаковых взглядов на вопросы внутренней и внешней политики. Они считают, что более разумно заменять эту палату по частям.

Такой же порядок принят при выборах Сената Франции. Сенаторы Франции избираются на 9 лет. Обновляется Сенат каждые 3 года на одну треть. (Кстати говоря, в отличие от американского Сената, который обновляется каждые 2 года прямыми выборами, французский Сенат избирается косвенными, многоступенчатыми выборами – т.е. выборы там непрямые).

Помимо этой классификации выборов в некоторых странах встречается еще своя специфическая терминология. Например, в США применяется термин «промежуточные» выборы. Промежуточными выборами американцы называют выборы, которые проводятся в тот год, когда не избирается президент. Как известно, в Америке каждые четыре года избирается президент (каждый високосный год), и одновременно в этот же день избирается Палата представителей, избирается одна треть Сената, избирается ряд губернаторов, мэры городов и т.д. То есть, выборы в этот високосный год, когда избирается президент, считаются основными, а выборы спустя два год, когда также переизбирается нижняя палата, переизбирается часть Сената и т.д., это уже промежуточные выборы, потому что основными являются только те, которые знаменуются избранием нового президента.

Есть еще особый тип выборов – также американская терминология – первичные выборы. Первичные выборы (праймериз) – выборы, в результате которых проводится отбор кандидатов от той или иной партии. Из нескольких кандидатов–республиканцев избирается один, из нескольких кандидатов–демократов – также один. Это партийные выборы. Первичные выборы в США бывают открытыми и закрытыми. Открытые первичные выборы предполагают, что на избирательный участок может прийти любой избиратель и выбрать из нескольких кандидатов одного ему понравившегося. То есть, предполагается, что, если избиратель явился, то он член этой партии. Его членство не подвергается сомнению, считается, что человек сам знает, что делает. Закрытые первичные выборы предполагают, что нужно какое–то подтверждение принадлежности к той партии, в которой проводятся эти первичные выборы. Принадлежность может быть проверена или удостоверена несколькими способами. В некоторых штатах США избиратель должен дать присягу, что он действительно республиканец или, соответственно, демократ. Он поднимает руку и клянется. В некоторых штатах при регистрации избирателя его спрашивают, какую партию он поддерживает, и рядом с фамилией ставят букву. Если он отвечает, что он республиканец, то ставят букву R, если демократ – D.

Первичные выборы проводится не во всех штатах США, а только в части, но это популярная и известная процедура. Результатом этих выборов является отбор кандидата на должность президента, который затем будет окончательно избираться на национальном съезде партии. Кстати говоря, формально на этих «праймериз» избирают не просто самого популярного кандидата, а выбирают делегатов на съезд данной партии, которые дают обещание голосовать за конкретного кандидата в президенты. Если конкретный кандидат в президенты, как это называют американцы, «выиграл праймериз», т.е. победил в большинстве штатов, значит, он получил решающее число голосов на будущем съезде партии. Значит, те выборщики, которые избирались на первичных выборах и обещали его поддерживать, подадут за него голоса на съезде, и он станет официальным кандидатом в президенты. Первичные выборы в США проводятся не только при отборе кандидатов на должность президента, но и при отборе кандидатов и на другие должности: при выборе губернаторов или мэров городов, где они избираются.

Существует еще такое понятие, как обязательные выборы (обязательное голосование). Обязательные выборы означают то, что законодательством той или иной страны установлена обязательность для граждан участвовать в выборах. Обязательность обеспечивается путем установления санкции в том случае, если избиратель не примет участия в голосовании. Обязательные выборы некоторыми политиками и учеными расцениваются, как нарушение принципов демократии, другие относятся к этому спокойно, не считая, что это нарушение их демократии. Обязательность выборов обеспечивается, например, возможностью наложения штрафа на человека, который не принял участие в выборах. Санкция в виде штрафа предусмотрена в Австралии, в Люксембурге, в Австрии. Причем в некоторых странах к лицам, не участвующим в выборах может быть применено и более суровое наказание. Например, в Греции, Турции и даже в Австрии некоторое время было предусмотрено лишение свободы. Срок этого лишения не очень велик, но нормальному человеку и 1–2 дней, проведенных в тюрьме, достаточно для сильнейшего потрясения на всю оставшуюся жизнь.

В Италии предусмотрена такая мера воздействия, как общественное порицание. Списки лиц, не участвовавших в выборах, могут публиковаться в газетах. В Бельгии система мер воздействия дифференцирована. Если бельгиец в первый раз не явится на выборы и не известит мирового судью о том, что не мог явиться на выборы, то он подвергается штрафу в размере 3 франков. Если второй раз по неуважительной причине он не явится на выборы, то штраф увеличивается до 25 франков. Если избиратель не явится на выборы в третий раз, то, кроме штрафа, его имя будет указано на специальном объявлении и вывешено в публичном месте. Если такой же проступок он допустит в четвертый раз, то бельгийский гражданин будет лишен избирательных прав сроком на 10 лет; кроме того, он не сможет получить должность на государственной службе.

Такие меры, принимаемые к избирателям, естественно, оказывают свое воздействие. Как указывают некоторые источники, в странах, где предусмотрена ответственность за неучастие в выборах, очень высок процент граждан, которые приходят голосовать. Например, в Бельгии регулярно голосуют 94,6 процента зарегистрированных избирателей, в Австралии – примерно столько же (94,5). Очень высок такой процент в Австрии (91,6). Самый низкий процент участия граждан в выборах в Швейцарии.

Вообще, все эти строгие и менее строгие меры воздействия применяются в некоторых странах для борьбы с таким явлением, которое называется абсентеизм (от англ. Absent – «отсутствовать»). Эти меры направлены против добровольного неучастия граждан в выборах. Абсентеизм характерен для многих стран.
В тех странах, где с ним борются, это дает результаты.

Но, так или иначе, в чем же причина уклонения от выборов? Есть несколько причин, в силу которых возникает абсентеизм. Для ряда избирателей характерна политическая апатия или неверие в свои политические институты. В США такое отрицательное влияние оказывает двухпартийная система, поскольку, если избирателям не нравятся оба кандидата, а третьего или четвертого кандидата нет, то избиратель не идет голосовать. Если допустить небольшую игру слов, то получается: когда избирателю не предложен достаточный выбор, то он не участвует в таких выборах. Абсентеизм порождается также обывательскими настроениями.

Причиной неявки на выборы для многих граждан являются их личные неурядицы в социально–экономической сфере. Так, например, в выборах не участвуют безработные, люди, у которых есть какие–то семейные проблемы, им не до выполнения своего гражданского долга. В тех странах, где существует реальная многопартийная система и спектр кандидатов и партий достаточно широк, граждане активнее участвуют в выборах и живо интересуются результатами голосования. Естественно, на участие в выборах влияет закрепление обязательного голосования, еще его называют «обязательный вотум».

Принципы избирательного права

К числу принципов – основополагающих, стержневых и самых главных в данной сфере права относятся:

1.  принцип всеобщности избирательного права;
2.  принцип свободного участия в выборах;
3.  принцип равного избирательного права;
4.  принцип тайного голосования.

При соблюдении этих условий выборы считаются демократическими. Поэтому, практически все современные зарубежные конституции закрепляют эти принципы проведения выборов.

Принцип всеобщего избирательного права означает, что все избирательные права (прежде всего, активное избирательное право – право избирать, и пассивное избирательное право – право быть избранным) признаются за всеми взрослыми, психически здоровыми гражданами, не отбывающими наказания в местах лишения свободы. Круг лиц, обладающих избирательным правом, достаточно широк. Принцип всеобщности избирательного права, которое сейчас кажется очевидным, когда–то отсутствовал, и избирательное право не было всеобщим, потому что существовали многочисленные цензы, ограничивающие участие очень многих категорий людей в выборах. Например, в большинстве стран Западной Европы женщины получили право избирать и быть избранными только после Первой мировой войны. Существовало множество иных цензов, например, до 20-х годов нынешнего века существовали имущественные цензы, цензы образовательные и т.д. Идея всеобщего избирательного права далеко не сразу проникла во все сферы общества и во все умы, особенно в умы людей, принимающих решения и определяющих судьбы стран и народов.

В некоторых случаях и в настоящее время определенные категории граждан не могут участвовать в выборах в качестве кандидатов. Например, ряд стран ограничивает пассивное избирательное право для военнослужащих, для священнослужителей. В некоторых случаях не допускаются к выборам в качестве кандидатов должностные лица, занимающие государственные должности: судьи общих судов или члены конституционных судов. Во Франции не могут избираться в любом избирательном округе префекты, которые выполняли свои функции на данной территории. В некоторых странах вообще государственные служащие не могут выдвигать свои кандидатуры на избираемые должности: принцип государственной службы предполагает непартийность, поэтому участие в выборах исключается. Исключается в некоторых странах возможность баллотироваться сразу в несколько органов: например, депутат нижней палаты не может претендовать на членство в верхнюю палату. Такие запреты для некоторых категорий граждан называются несовместимостью. Несовместимость не означает ограничения прав человека, потому что, если есть желание быть избранным, то можно отказаться, например, от государственной службы или выйти в отставку со службы военной и т.д. То есть имеется возможность изменить свой правовой статус, после чего заняться политикой и выдвигать свою кандидатуру на ту или иную должность.

В некоторых странах есть особые требования для избирателя или кандидата. Например, в Мексике исключаются из списков избирателей наркоманы, в Голландии – лица, лишенные родительских прав. В Англии не участвуют в выборах банкроты. Такое же правило есть в Индии. В некоторых странах есть специальное ограничение для натурализованных граждан, т.е. для граждан, получивших гражданство не по праву рождения, а в результате приема гражданства. Например, в Аргентине натурализованные граждане получают право голоса лишь спустя 3 года после получения гражданства, в Тунисе – через 5 лет, в некоторых странах натурализованные граждане вообще не получают права голоса. В некоторых странах ограничений избирательного права для активного права нет, но для пассивного права бывает.

Равное избирательное право означает, что все граждане, которые имеют право участвовать в выборах, имеют равные права и равные обязанности как избиратели и как кандидаты. Этот принцип равного избирательного права означает, что избиратель имеет один голос, и голос каждого из избирателей равен голосу других, т.е. нет и не может быть каких–то преимуществ одного избирателя перед другим. Это равенство граждан в политической жизни.

Равное избирательное право включает также требование в равенстве избирательных округов, т.е. чтобы округа были примерно равны по численности населения. В XIX веке существовало понятие «плюральный вотум» (в некоторых странах он существовал до середины нынешнего века), означавший, что один избиратель мог иметь несколько голосов. Например, в Великобритании до 1948 года было такое правило, что британский гражданин мог голосовать и по месту жительства, и по месту его недвижимости (земельной собственности). Можно было утром проголосовать в Лондоне, а затем переехать на свой земельный участок где-нибудь в Эссексе и там проголосовать второй раз. Такая система сейчас является анахронизмом и нигде не применяется.

Очевидно, что равное избирательное право – демократический принцип. Однако некоторые страны допускают отклонения от этого принципа и как раз из самых благих побуждений. Например, в Бангладеш из 330 мест в парламенте 30 зарезервировано для женщин. Эти места заполняются после выборов членами парламента для представительства женщин в парламенте, иначе они туда, скорее всего, не попали бы. В государстве Бутан из 150 мест в парламенте 10 отданы представителям духовенства – буддистским монастырям. В Индии несколько постоянных мест закреплены за представителями англо-индийской общины – лицами, происходящими от смешанных браков между англичанами и индийцами. Кстати говоря, в Индии Верхняя палата имеет обязательные квоты: 1/12 Верхней палаты избирается от лиц с университетским образованием, и 1/12 – от учителей. Это делается умышленно для того, чтобы увеличить процент образованных людей в законодательном органе.

В Индонезии в парламенте 100 мест принадлежит вооруженным силам, которые назначаются президентом. Во французском Сенате есть 12 сенаторов, которые представляют французскую диаспору – французских граждан, живущих за границей, и они избираются особым путем: Советом французов, проживающих за границей.

Иногда принцип равного избирательного права формулируют как «один человек – один голос». Это совсем не обязательно. Например, на парламентских выборах в Федеративной Республике Германии каждый избиратель имеет два голоса, потому что там смешанная система выборов, и голосование проходит как по мажоритарной системе, то есть, каждый человек избирает конкретного кандидата, и по пропорциональной системе – когда человек избирает партию. Но поскольку все избиратели имеют два голоса, это также означает равенство.

Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам решает, участвовать ему в выборах или нет, если участвовать, то на каком этапе, в какой форме. Принцип свободных выборов существует не во всех странах, если считать, что ряд стран закрепляет обязательность голосования, обязательные выборы. По традиции, в англосаксонской правовой системе принцип свободного участия считается незыблемым принципом, и там существует правило, хотя и звучащее несколько абсурдно: если хотя бы один избиратель участвует в выборах, то выборы считаются состоявшимися.

Принцип тайного голосования представляется очень ясным. Суть его в том, чтобы никто не мешал избирателю выразить его волю, чтобы никто не видел, кого он выбирает, чтобы исключить постороннее влияние на свободное волеизъявление. Тайное голосование известно практически всем странам, но, как указывают разные источники, введено оно было только в последней трети XIX века, во всяком случае, в странах Западной Европы. Тайное голосование обеспечивается тем, что процедура голосования проводится в специальной закрытой кабине. Кабины делаются из легких подручных материалов, но в данном случае важна не «бронебойность» этой кабины, а то, чтобы никто не видел, какой знак и против какой фамилии ставит избиратель, заполняя бюллетень.

В США очень распространены машины для голосования. Они упрощают процесс голосования. Эти машины также устанавливаются в закрытых кабинах. При помощи такой машины голосование проводится быстро, человек, нажимая рычажки, выбирает кандидата в президенты и одновременно с этим выбирает сенатора, члена Палаты Представителей, мэра города, советника в муниципальный совет, участвует в местном референдуме и т.д.

В некоторых странах бюллетень выдается в специальном плотном конверте, и человек, зайдя в кабину, вынимает его из конверта, заполняет, прячет обратно в конверт и опускает в урну. Это подчеркивает особую тайну этого голосования.

В некоторых странах, борясь с избирательным мошенничеством, с нарушением законодательства о выборах, фактически нарушают тайну голосования. Например, в некоторых штатах США (Колорадо) на бюллетене для голосования ставится цифра, число, совпадающее с порядковым номером избирателя по списку. В штате Южная Каролина избиратель получает бюллетень после того, как называет, за кого он собирается голосовать. В некоторых штатах еще во время регистрации избиратель отвечает на вопрос, за кого он будет голосовать.

Достаточно интересна процедура голосования в Великобритании. Там граждане получают бюллетени, которые сброшюрованы в специальную книгу. Бюллетени имеют номер, корешок имеет тот же номер. При желании, используя оставшиеся на корешке цифры, можно узнать, как проголосовал человек, получивший бюллетень с определенным номером.

В ряде стран допускается голосование по почте (Швейцария, Великобритания, Дания). Естественно, когда человек посылает бюллетень в конверте, который имеет адрес, тайна отсутствует. Существует голосование по доверенности (в Бельгии, Голландии). Конечно, доверенность должна быть заверена либо местными органами власти, либо нотариусом Образовательный ценз можно назвать естественным цензом, потому что, как справедливо. При таком голосовании также не будет тайны голосования.

В любом случае, отметим, что меньше всего жалоб на нарушения, связанные именно с тайной голосования. Как правило, в демократических государствах люди не боятся признаться в том, за кого они голосовали. В этом нет ничего опасного или стыдного. Тайна голосования в демократическом государстве сейчас представляется лишь давнишним правовым обычаем, ныне закрепленным в законе. Тайна голосования весьма важна лишь при тоталитарном режиме. Но при тоталитарном режиме не бывает свободных выборов – там не имеет значения, тайное голосование или открытое, потому что если выборы в тоталитарных режимах и проводятся, то итоги их всегда бывают такими, чтобы устроить этот тоталитарный режим и его руководителей.

Избирательные цензы

Избирательные цензы – установленные законом условия, которым должен соответствовать гражданин, чтобы обладать избирательным правом. Избирательные цензы есть как для активного, так и для пассивного избирательного права. В ряде случаев они совпадают, а в некоторых не совпадают. Есть специфические требования и для избирателей и для кандидатов.

Избирательные цензы можно разделить на две группы. Одна из них – естественные избирательные цензы, а другая – произвольные избирательные цензы, т.е. не совсем естественные, ограничивающие свободу граждан.

К избирательным цензам первой группы следует отнести возрастной ценз. Это требование, согласно которому избиратель должен достичь определенного возраста, после которого он приобретает право голоса. Возрастной ценз для пассивного избирательного права означает то же самое, только он касается кандидата в депутаты или на избираемую должность. Возрастной ценз – естественное требование, потому что невозможно представить, чтобы ребенок, или хотя бы подросток, могли бы со знанием дела выбирать депутатов в представительные органы власти – в парламент. Каким бы умным и способным не был несовершеннолетний гражданин, нужно иметь минимальный жизненный опыт и реальное представление, кого и куда ты будешь выбирать.

До середины 60-х годов в большинстве стран активное избирательное право начиналось с 21 года. 21 год – возраст полного совершеннолетия, возраст правосубъектности по гражданскому праву, когда человек получал право вступать во владение наследством, мог самостоятельно совершать сделки и т.д. Но этот возраст, который казался нормальным в XIX веке и первой четверти XX века, к концу 50-х годов стал восприниматься, как нечто ненормальное и неестественное. Особенно этот возраст стал не соответствовать житейским реалиям в 60-е годы. В США, когда Америка участвовала во Вьетнамской войне, в США существовала всеобщая воинская обязанность. Сложилась довольно странная ситуация: молодежь, призываемая в армию, гибнущая во имя американских идеалов, не имела права участвовать в политической жизни страны. Это был абсурд. Стали звучать слова: «Слишком молод для выборов, в самый раз – для войны...». Понижение возрастного ценза до 18 лет началось в 60-е годы. В Великобритании этот возрастной ценз опустился в 70-м году, в этом же году – в ФРГ. США закрепили восемнадцатилетний возраст, введя 26-ю поправку в конституцию США (поправка
1971 года). Во Франции этот возраст был введен в 1974 году, в Италии и Швеции – 1975 и т.д. В некоторых странах до сих пор существует возрастной ценз выше 18 лет – в Японии, Швейцарии он равняется 20 годам.

Отдельно нужно сказать о возрастном цензе для пассивного избирательного права. Он, как правило, выше, чем для активного избирательного права, потому что предполагается, что человек, избираемый в парламент или муниципалитет, на должность судьи или мэра и т.д., должен обладать жизненным опытом. Это может быть 25, 30, 32 года и так далее. В некоторых случаях (например, в Италии) человек может быть сенатором, только достигнув
40 лет. Причем в выборах членов итальянского Сената участвуют тоже люди более зрелого возраста – достигшие 25 лет.

Образовательный ценз в некоторых странах проверяется при регистрации избирателей. Например, в некоторых штатах США существовало правило, что избиратель при регистрации мог получить в руки конституцию США и должен был прочесть несколько строк и объяснить, как он их понимает. То есть нужно было продемонстрировать определенный уровень политического образования и образования вообще.

Образовательному цензу близок ценз грамотности – требование умения читать и писать на языке той страны, где проживает избиратель. Это что–то вроде пониженного варианта образовательного ценза. Образовательный ценз применяется более активно при пассивном избирательном праве. В некоторых случаях от кандидата требуется удостоверение, что у него есть хотя бы среднее образование, а для избрания на некоторые должности – диплом о высшем образовании (например, на должность президента).

В ряде стран, где очень высок процент неграмотных, их допускают голосовать без всяких условий, более того, облегчают им возможность выбора. В конституции Эквадора записано, что голосование обязательно для умеющих писать и читать и факультативно (желательно) – для неграмотных. В Перу после принятия новой конституции в 1980 году к избирательным урнам были допущены неграмотные (около миллиона человек). В Индии, где очень много неграмотных, голосование для них упрощается тем, что каждая партия, каждый кандидат должен иметь символ (некий иероглиф), и бюллетени, помимо надписей, имеют графический знак, на который ориентируются избиратели. Каждая партия имеет свой символ (ладонь, колос, силуэт коровы, голубя и т.д.), и неграмотный избиратель, видя лица кандидатов, слушая их выступления, одновременно видит и символ этого движения или избирательного блока, а потом ставит «птичку» у этого символа.

Ценз оседлости (ценз проживания) представляет собой устанавливаемое законом требование, согласно которому право голосовать предоставляется гражданам, которые проживают в данной местности определенный период времени. Этот период может быть самым различным, в большинстве штатов США – 1–2 месяца, в ФРГ – 3 месяца, во Франции – полгода, в Канаде –
12 месяцев. Наличие такого ценза достаточно объяснимо, потому что человек должен прожить какой–то минимум в данном городе, в данном районе для того, чтобы узнать какую–то специфику этого города, чтобы чувствовать себя членом этой городской или сельской общины. Особенно это касается выборов в местные органы.

Кстати, иногда даже из–за небольшого срока (1–2 месяца) значительные категории граждан не участвуют в выборах. Например, в США есть значительный контингент сезонных рабочих, которые переезжают с места на место в связи с уборкой урожая, и они не участвуют в выборах. В США в выборах не участвует много людей, живущих в передвижных домах (трейлерах). Эти люди (по некоторым данным их около 6 миллионов) практически не участвуют в политической жизни.

Ценз пола. В большинстве современных государств не существует политических ограничений для женщин, т.е. женщины не ограничиваются в праве избирать и быть избранными. Однако такое положение было не всегда. До Первой мировой войны женщины имели избирательное право лишь в немногих государствах. Это были в основном скандинавские страны (Норвегия, Финляндия, Исландия, Дания), а также Австралия и Новая Зеландия. После Первой мировой войны во многих странах женщины добились избирательного права. Первыми были голландские женщины – они получили это право в 1917 году, женщины Великобритании – в 1918 году, в Германии – в 1919 году, США –
1920 год, Швеции – 1921 год. Дальнейшее расширение прав женщин произошло опять после мирового катаклизма – после Второй мировой войны. Французские женщины получили избирательное право в 1944 году, итальянские – в 1945, японские – в 1946. Дольше всех боролись в Европе женщины за получение избирательного права в Швейцарии. Они получили право голосовать лишь в 1971 году. Впервые вопрос о праве голоса для женщин в Швейцарии был поднят еще в 1919 году. Но его решение затянулось на полвека, хотя по этому поводу было несколько десятков общенациональных референдумов и опросов. Но, поскольку в этих референдумах участвовали только лица, обладающие избирательным правом – мужчины, они упорно противились предоставлению избирательного права женщинам.

В ряде стран Ближнего Востока не только женщины, но и мужчины не имеют права голоса, поскольку там пока вообще нет никаких выборов. Например, в Саудовской Аравии или Объединенных Арабских Эмиратах. В Кувейте женщины не имеют избирательного права, хотя мужчины участвуют в выборах. Кувейт при этом может сослаться на исламскую традицию.

В некоторых странах были и есть особые нормы, ущемляющие женщин. Например, на Гаити женщины могут избирать только в местные органы, в Гватемале до недавнего времени существовало своеобразное правило – в выборах участвуют только грамотные женщины, а мужчины – любые. В Коста-Рике и Сальвадоре существовало правило: в выборах принимают участие замужние женщины, достигшие 25 лет, а незамужние – только с
30 лет.

Имущественный ценз долгое время существовал практически во всех странах, где существовали парламенты. Он означал, что в выборах участвовали только определенные группы лиц, то, что сейчас называется средний класс. Только достаточно имущие люди могли избирать и быть избранными. Имущественный ценз определялся достаточно просто – суммой выплачиваемого налога. Если вы выплачиваете определенную сумму, значит, вы достойный человек и можете участвовать в политических делах.

В литературе справедливо отмечалось, что люди, не имеющие имущества, не добившиеся определенного положения в государстве, не должны допускаться к управлению государством. Пролетарии, не имеющие ничего, кроме «собственных цепей», как правило, были безграмотными и аполитичными, и работали слишком много, чтобы воспринимать адекватно окружающий мир. Но с развитием цивилизации и техники, с сокращением продолжительности рабочего дня, с ростом профсоюзного движения, имущественные ограничения стали выглядеть неприлично. После Первой мировой войны они практически исчезли. Имущественный ценз сейчас в открытом виде практически не существует. В некоторых странах он применяется лишь по отношению к кандидатам в депутаты, т.е. в сфере пассивного избирательного права. Например, для регистрации кандидата в президенты в Аргентине требуется предъявить доказательства об определенной сумме годового дохода как свидетельство того, что человек стремится стать президентом не для обогащения, а для служения народу. Это представляется справедливым. Такое требование о выплате определенной суммы налога до сих пор действует в избирательном праве Австралии, Колумбии, Мексики, Новой Зеландии, Коста-Рики.

В ряде стран избирательных прав лишены военнослужа-
щие – ценз для военнослужащих. Есть доводы за и против такого ценза. С одной стороны, в современном мире многие армии построены на профессиональной основе, они невелики и участие или неучастие военнослужащих в выборах в этих странах существенно не влияет на их результаты. В современном мире военнослужащие чаще лишаются пассивного избирательного права. Это нам представляется вполне справедливым, поскольку военная служба не должна быть связана с политикой. Если человек хочет участвовать в политическом процессе, то он должен «снять шинель», отказаться от военной карьеры и заняться карьерой политической.

Иногда встречаются, хотя и редко, религиозные цензы. Например, в Исламской Республике Иран для того, чтобы быть избранным в иранский парламент, нужно быть мусульманином и необходимо активно проповедовать ислам. Там свыше 90% членов парламента – служители культа, священники, исповедующие ислам.

Существует такой термин, как «моральные цензы». Моральные цензы предусматривают недопущение к выборам лиц, которые совершают какие–то аморальные поступки. Статья 48 конституции Италии предусматривает возможность лишения права на голосование в случаях совершения недостойных поступков, указанных в законе: прямая отсылка на закон.

Мы уже упоминали выше об исключении из списков избирателей наркоманов, банкротов, лиц лишенных избирательных прав и т.д. – все это как бы специальные цензы для некоторых категорий граждан, чье участие в выборах государство считает нежелательным.

Обычно лишаются избирательных прав лица, отбывающие наказание по приговору суда. Кроме того, в некоторых странах лишение избирательного права может быть видом наказания, и там, согласно приговора суда, человек не имеет права избирать и быть избранным. В некоторых случаях такие права могут быть приостановлены. Например, согласно ст.38 Политической Конституции Мексики, права и привилегии граждан, в том числе и избирательные права, могут приостанавливаться в случае бродяжничества или систематического пьянства в виде наказания по приговору суда.

Вообще, в мире известно свыше 50 цензов. Большинство из них носят нормальный характер, некоторые цензы связаны с национальными особенностями той или иной страны.

Организация и проведение выборов
(избирательный процесс)

Ряд научных источников называют определенные стадии избирательного процесса: т.е. этапы, которые необходимы для проведения выборов и создания представительного органа. Стадии называются по–разному, но более или менее точно можно назвать примерно следующие: установление избирательных округов, создание избирательных участков в этих округах, создание избирательных органов, регистрация избирателей, далее – стадия выдвижения кандидатов, стадия регистрации кандидатов. Затем – стадия предвыборной борьбы, голосование, потом – подсчета голосов, и установление итогов голосования.

Называются иные стадии, но они связаны со спецификой выборов. Например, если выборы проводятся в два тура, то будет отдельная стадия второго тура и окончательное подведение итогов выборов. В качестве стадии называют публикацию или объявление результатов выборов. Если выборы непрямые (косвенные или многоступенчатые), то данных стадий может и не быть, но речь идет о выборах, когда граждане непосредственно принимают участие в голосовании за кандидатов в депутаты или должностных лиц.

Выборы за рубежом, как правило, проводятся в установленные законом сроки. В тех странах, где нет ответственности правительства перед членами парламента, и, значит, глава государства не имеет права на роспуск парламента, парламентские выборы всегда проводятся в строго установленные сроки – через определенные законом промежутки времени. Даты выборов заранее известны, как говорится, на сто лет вперед, потому что в нормальной ситуации, в отсутствие чрезвычайного положения они проводятся всегда в определенный год, в одно и то же время. Например, как мы уже упоминали, в США выборы президента проводятся в первый вторник после первого понедельника ноября каждого високосного года. Кстати, в этот первый вторник после первого понедельника переизбирается также Палата Представителей и 1/3 Сената. Одновременно избирается треть губернаторов, мэров городов и т.д. Это большое всеамериканское мероприятие.

В парламентарных республиках и парламентарных монархиях парламентские выборы проводятся по истечению срока полномочий или незадолго до истечения срока полномочий парламента. Такие выборы будут очередными. Если такой точной даты, как в США, в стране нет, то необходимо издавать специальный акт, который устанавливал бы дату проведения выборов. Эту дату и порядок ее назначения обычно устанавливает конституция или специальные законы о выборах. Суть норм, устанавливающих дату выборов, сводится в таком случае примерно к следующему: выборы проводятся, скажем, за 30 (40) дней до истечения срока полномочий парламента. Поэтому за эти 30 или 40 дней глава государства должен издать закон, которым как бы подтвердить, что политический процесс происходит нормально, и в установленные законом сроки назначаются выборы.

Например, ст.61 конституции Италии устанавливает, что выборы новых палат имеют место через 70 дней по окончании полномочий предыдущих палат. Первое заседание происходит не позднее, чем на 20-й день после выборов. Стало быть, глава государства – Президент Италии – должен издать указ о назначении выборов не менее и не более чем за 70 дней после окончания полномочий действия предыдущего парламента. Эти 70 дней нужно установить специальным указом.

В некоторых странах выборы проводятся только в выходные дни, поэтому 70 (40, 30) могут точно не получаться необходимым ровным числом, но обычно день выборов назначается немного в сторону увеличения срока, для того, чтобы выборы прошли в нерабочее время – за 72, 41, 43 дня и т.д. Такие небольшие отклонения допускаются. В других странах, где установлена фиксированная дата, день выборов приходится всегда на вторник (среду и т.д.), независимо от того, праздник это, выходной день или нет.

Чаще всего, избирательный процесс начинается с создания избирательных округов. Избирательный округ – территория, от которой избирается депутат – один или несколько. Избирательные округа могут образовываться специально, планироваться по карте, а в некоторых случаях избирательными округами могут служить административные единицы или территории субъектов федерации.

В теории избирательные округа должны быть примерно равны по численности населения, т.к. депутат должен представлять примерно равное количество жителей. Однако зарубежное законодательство допускает отклонения от нормы представительства. В некоторых странах это допущение невелико (несколько процентов) и не влияет на примерное равенство жителей в округах, а в некоторых странах допускаются более значительные отклонения – например, в Англии один округ от другого может отличаться по численности населения на 25%. В ФРГ допускается, видимо, самое большое отклонение в мире – до 33%. Это приводит к тому, что один избирательный округ может быть в полтора–два раза больше другого по населению, по площади, по экономическим и политическим потенциалам. Этим пользуются ловкие политики для того, чтобы добиться своих целей.

Избирательные округа бывают трех видов:

1. Одномандатный избирательный округ (униноминальный, одноименный). По одномандатному округу избирается один депутат. Кандидатов может быть несколько, но всегда это представительство одного депутата. Одномандатные округа характерны для мажоритарной системы (США, Великобритания, Канада, Индия и др.).

2. Многомандатный округ (полиноминальный, многоименной). От него избирается несколько депутатов. Такие округа характерны для пропорциональной системы (Финляндия, Швеция, Голландия, Норвегия).

3. Единый округ. Это, может быть, наиболее редкий вид округа, характеризующийся тем, что он совпадает с границами страны. По единому округу избираются сразу все депутаты. Единый округ обычно применяется в двух случаях: при пропорциональной избирательной системе и в сравнительно небольшой стране. К числу таких стран относится Израиль, ЮАР, Габон, Малави. По единому округу проходят выборы Сената в Уругвае и т.д.

Избирательные округа обычно делятся на избирательные участки – конкретные места для голосования, куда граждане идут для совершения процедуры выборов. Избирательный участок – территориальная единица, которая обслуживается одним пунктом для голосования. Как правило, такие пункты устраиваются в школах, спортивных залах и других общественных местах. Это общемировая традиция.

Перечень округов, их границы, названия избирательных участков и пунктов для голосования обычно публикуются в печати и вывешиваются в виде наглядной агитации в общественных местах: мэриях, муниципалитетах и т.д. Граждане могут удостовериться, куда им нужно идти для выполнения своего общественного долга.

Порядок создания избирательных органов

Избирательные органы – это те органы, которые следят за проведением выборов, организуют выборы и подводят итоги выборов. Они бывают центральными и окружными. В разных странах они создаются и действуют по–разному. Функции центральных избирательных органов в одних странах выполняет Министерство внутренних дел – например, в Англии, Франции, Италии. Министерство внутренних дел в этих странах занимается этой специфической деятельностью.

Во второй группе стран создаются специальные избирательные комиссии, в которые входят представители крупнейших партий и представители правительства (ФРГ, Австрия, Мексика и т.д.). Кроме представителей партий в Австрии и Мексике в такую комиссию входят также министры внутренних дел, а в ФРГ – председатель Главного государственного статистического управления.

В третьей группе государств Центральные избирательные комиссии создаются в виде государственного органа, там работают государственные служащие, получают заработную плату и считаются несменяемыми и постоянно действующими чиновниками.

В четвертой группе стран (США) центральных избирательных органов в масштабе страны вообще не создается, а они есть только на уровне субъектов федерации. Вся официальная сторона выборов там находится в руках отдельных штатов. Поскольку в США 50 штатов, там 50 таких центральных избирательных органов. Этой сферой обычно занимается Секретарь штата. В некоторых штатах создаются специальные избирательные комиссии.

Окружные избирательные органы в разных странах также образуются по–разному. В одной группе стран (Великобритании, Голландии, Индии, Новой Зеландии) никаких избирательных комиссий не создается, а функцию контроля, надзора выполняет специальный чиновник – уполномоченный по выборам. Этот чиновник может в другое время выполнять какие–то свои основные функции, но во время выборов эта обязанность контроля за выборами лежит на нем. В Англии в роли такого уполномоченного по выборам выступает либо мэр города, либо шериф графства.

Во второй группе государств подсчет голосов и другие функции в масштабе округа, (рассмотрение споров, уточнения и т.д.) производит специальная комиссия, которая состоит из государственных служащих, работников этого низового уровня; также туда входят судьи и могут входить депутаты местных выборных органов.

В третьей группе стран создаются окружные избирательные комиссии с представительством партийных деятелей, но эти комиссии, в основном, состоят из представителей местных органов управления и самоуправления. Такие окружные комиссии создаются в ФРГ и в Австрии.

Низовое звено (участковые избирательные органы), как правило, назначаются вышестоящими избирательными органами либо местными органами самоуправления. В основном в таких местных участковых комиссиях главные функции выполняют представители местной администрации, управления и самоуправления. Они могут образовывать специальные коллегии, им иногда помогают добровольцы, представители партий. В любом случае, наблюдатели от партий всегда на избирательных участках присутствуют.

Центральные избирательные органы занимаются образованием либо утверждением избирательных округов и участков, утверждением списков кандидатов в депутаты, осуществлением общего контроля над проведением выборов, назначением лиц для разрешения споров, для подведения итогов выборов и оглашения их результатов.

Окружные и участковые избирательные органы выполняют функции составления списков избирателей, рассмотрения спорных моментов, соблюдения правил голосования. Они выявляют нарушения, пресекают их и т.д.

Регистрация избирателей и составление избирательных списков

Для того, чтобы гражданин мог участвовать в голосовании, не достаточно удовлетворять всем введенным цензам, а нужно быть включенным в списки избирателей. Различают две системы регистрации избирателей – необязательная и обязательная регистрация.

При необязательной регистрации закон не устанавливает обязанности для государственных органов регистрировать всех избирателей. В списки включаются только те граждане, которые сами проявили инициативу и явились на избирательные участки с просьбой их регистрации и включения в списки. Главная задача избирательных округов – проверить соответствие гражданина избирательным цензам, и, если этот гражданин отвечает всем необходимым требованиям, то его зарегистрировать. Понятие «необязательность» относится к государственным органам. Такая система существует в США и в большинстве стран Северной и Южной Америки.

Система необязательной регистрации имеет две разновидности: постоянная регистрация и периодическая. Постоянная регистрация существует в большинстве штатов США – избиратели, однажды включенные в списки, остаются там на всю жизнь и вычеркиваются из списков лишь в случаях смерти либо переезда в другую местность.

При системе периодической регистрации старые списки периодически ликвидируются и составляются новые. Такие периоды могут быть различными. Они могут быть равны 2 годам, 4, 6, вплоть до 12 лет. Избиратель, спустя эти промежутки времени, должен заново регистрироваться.

Обязательная регистрация означает, что избиратель не должен проявлять свою инициативу и являться на избирательный участок для регистрации, а вот государственные органы обязаны выявить избирателя и внести его в списки.

Здесь понятие обязательности относится к государственным органам: они обязаны зарегистрировать всех лиц, которые должны участвовать в выборах. Эта система также имеет две разновидности: система постоянных списков и сменяемых списков. Это похоже на предыдущие регистрации при необязательной регистрации.

Постоянные списки составляются на неопределенный период времени, но периодически пересматриваются. В ряде стран они пересматриваются один раз в год (Италия, Франция, Япония, Великобритании), в некоторых странах – каждые два года. Недостаток этой системы в том, что если уже проведена перерегистрация и вы не попали в список, то вам нужно самому проявлять инициативу, при всей этой обязательности, и заботиться, чтобы вас включили в списки или исключили из них.

Система обязательных списков – самая удобная для граждан. Суть ее в том, что списки избирателей составляются перед каждыми выборами. Для избирателя нет никаких проблем, он в абсолютном большинстве случаев уверен, что перед каждыми выборами придут соответствующие чиновники, зафиксируют его и затем пришлют извещение о необходимости явиться на выборы. Такая система существует в ФРГ и в некоторых других странах. Она справедливо считается самой удобной и демократичной системой регистрации.

В некоторых странах избирателям выдается специальная карточка либо избирательное удостоверение для выборов. После выдачи бюллетеня там ставится штамп, что избиратель уже проголосовал.

Выдвижение кандидатов в депутаты

Процедура или порядок выдвижения кандидатов в депутаты закрепляется обычно в законодательных или подзаконных актах. Эта процедура представляет собой порядок, согласно которому гражданин, обладающий пассивным избирательным правом, может быть зарегистрирован в качестве кандидата в депутаты или на какую–либо избираемую должность, и его имя будет внесено в избирательный бюллетень.

Выдвижение кандидата в депутаты – важный этап избирательной кампании, поскольку после этой процедуры устанавливается круг лиц, из которых граждане выберут наиболее достойных. Тот, кто не будет внесен в избирательный бюллетень, в выборах участвовать, как правило, не может. (В некоторых случаях в бюллетенях оставляют пустую графу, и избиратель вправе вписать любую фамилию).

Существует ряд способов выдвижения кандидатов в депутаты. В разных странах они различны, но их можно свести к следующим.

1. Для регистрации в качестве кандидата необходима подача заявления о регистрации, подписанного самим кандидатом. Это можно назвать самовыдвижением. Иногда требуется, чтобы, кроме подписи будущего кандидата, эта бумага имела подписи одного или двух избирателей, как бы удостоверяющих личность этого кандидата. Кроме этого, в ряде стран предусмотрено внесение избирательного залога.

2. Выдвижение кандидата путем сбора подписей избирателей. То есть избиратели не заверяют подпись кандидата, а как бы выдвигают его от себя. Заявление по выдвижению кандидата в некоторых странах подписывается всего одним кандидатом, как, например, во Франции; в Канаде – не менее чем двумя. А там, где больше одного или двух – Великобритании, Ирландии, Австралии – т.е. странах англосаксонской правовой системы – 10 человек. Это как бы микро–петиция по выдвижению кандидата. В других странах подписей может быть и больше. Например, в Швейцарии требуется 12 подписей, в Голландии – 25, в Бельгии до недавнего времени требовались подписи от двухсот до пятисот избирателей.

3. Процесс выдвижения почти аналогичен выборам. Такой процесс называется первичными выборами, он распространен в США.

Система первичных выборов в США – очень распространенная процедура. Она применяется при отборе кандидатов для избрания на самые разные государственные должности. В некоторых странах обсуждается возможность заимствования этой системы.

4. В последние годы становится все более распространенным выдвижение кандидатов политическими партиями. Такой порядок распространен в Европе для выдвижения кандидатов в нижние палаты парламентов Германии, Австрии, Финляндии, а также Японии и ряда других стран.

Можно сказать, что различаются формальные и фактические способы выдвижения. Например, согласно законодательным правилам Великобритании, кандидат выдвигает свою кандидатуру самостоятельно и ее должны поддержать не менее 10 избирателей. Но фактически кандидаты в парламент Великобритании выдвигаются политическими партиями, и в каждом избирательном округе Великобритании есть партийная организация от крупнейших партий, которые санкционируют и регистрируют своих кандидатов. Без такой санкции или регистрации кандидат не может ссылаться на партийную принадлежность.

Поэтому, с одной стороны, в ряде стран идет выдвижение от партий, с другой стороны, параллельно с этим, кандидат приносит в соответствующий избирательный орган свое заявление с определенным числом подписей избирателей. Без соответствующего партийного решения он не может пользоваться поддержкой партии и будет зарегистрирован как беспартийный.

В некоторых странах кандидаты от партий подбираются не местными партийными организациями, а для этой цели созываются партийные собрания, конференции и даже съезды. Конечно, на конференциях, когда утверждаются списки кандидатур, эта процедура носит несколько формальный характер, но, с другой стороны, без соответствующего оформления, без протокола, выписок из решения съезда в избирательных бюллетенях не обозначается партийная принадлежность кандидата. В этом случае он будет независимым и не будет пользоваться материальной и моральной поддержкой партии и может рассчитывать только на свои силы и на своих ближайших сторонников.

Выше мы упомянули понятие избирательного залога – это определенная сумма денег, которую будущий кандидат должен внести на определенный счет в банке и принести справку из банка об этом в избирательный орган. Избирательный залог первоначально, в XIX веке, был разновидностью имущественного ценза. В настоящее время он скорее является способом дисциплинирования кандидатов, потому что в тех странах, где существуют простые способы регистрации, возможно и несерьезное отношение к выборам. К примеру, молодые и не молодые люди могли бы собрать 10–15 подписей и зарегистрироваться в качестве кандидатов, проделывая это «для юмора». Но, если у тебя не серьезные отношения, то за удовольствие надо платить. Поэтому были установлены небольшие, но и не малые суммы для подтверждения серьезности намерений кандидатов в депутаты.

С 1975 года избирательный залог в Великобритании составляет 500 фунтов стерлингов. В Канаде – это 200 канадских долларов, в Японии денежный залог для избрания в нижнюю палату составляет 1 млн. иен. Залог может внести либо сам кандидат, либо выдвигающая и поддерживающая его политическая партия.

Избирательные залоги есть также в Индии, Франции, Таиланде, Ирландии и ряде других стран. Некоторые же страны никогда не знали избирательных залогов (США, ФРГ и другие). Это объясняется тем, что, во-первых, в этих странах сложилась серьезная традиция по отношению к выборам, во вторых, выборы в этих странах – настолько дорогостоящее удовольствие, что необходимость в денежном залоге отсутствует, процедура выдвижения усложнена, поэтому там такого механизма нет.

Какова судьба внесенных в качестве залога денег? Некоторые люди полагают, что эти деньги могут идти в счет покрытия расходов по избирательным кампаниям. Нет, эти деньги, как правило, не пополняют избирательные фонды. В большинстве стран существует специальное законодательное условие – если кандидат набирает определенный минимум голосов (скажем, 5%), то эта сумма возвращается кандидату. В некоторых странах такой процент выше (в Великобритании залог возвращается, если кандидат наберет 12,5%). В других странах есть какие–то иные проценты, в любом случае, деньги кандидата, при минимальной поддержке избирателей, ему возвращаются.

Для того, чтобы лицо обладало пассивным избирательным правом, в ряде стран существует повышенный возрастной ценз. Например, во Франции депутат не может быть моложе 23 лет, в Швеции, США, Италии, Бельгии, Японии – 25 лет. В некоторых восточных странах (Турция, Тунис, Египет) кандидат в депутаты должен достичь 30–летнего возраста. При выборах во вторую (верхнюю) палату возрастной ценз зачастую еще выше. Например, в США, Индии, Японии он составляет 30 лет, в Бразилии, Франции и Республике Филиппины – 35 лет, в Бельгии, Турции, Италии – 40 лет. Причем в Италии и избиратель должен быть старше обычного возраста – он должен достичь 25 лет. При выдвижении кандидатов в депутаты есть еще дополнительное требование. Например, требование, которое часто называется «цензом проживания» – кандидат должен проживать определенное количество лет в стране, а в некоторых случаях он должен обладать гражданством определенное количество лет. Например, для выборов в Палату Представителей избираемое лицо должно обладать американским гражданством не менее 7 лет. При выборах в Верхнюю палату – Сенат – кандидат в американские сенаторы должен быть американским гражданином не менее 9 лет.

Для пассивного избирательного права различают абсолютную невозможность быть избранным и относительную невозможность избираться. Абсолютная невозможность баллотироваться означает, что данному лицу нельзя быть кандидатом ни в одном из избирательных округов. Относительное ограничение означает, что в некоторых округах данному лицу нельзя быть кандидатом, а в каких–то других он может быть кандидатом на выборную должность. В качестве примера второго ограничения можно отнести положение политической Конституции Мексики о том, губернаторы отдельных штатов не могут избираться в состав законодательного органа штата, в котором они являются губернаторами в течение всего времени исполнения ими своих обязанностей и даже после ухода в отставку. А в других штатах такой губернатор может избираться в законодательный орган штата после ухода в отставку.

Есть и иные ограничения для выдвижения своей кандидатуры. Например, ряд стран запрещает военным выдвигать свои кандидатуры в законодательные органы. Если же они хотят стать кандидатами, то должны или подать заявление об отставке, или уйти в отставку. В некоторых странах есть даже какой–то определенный срок, в течение которого военные или иные государственные служащие должны уйти в отставку. Например, в Бразилии министры или губернаторы, которые хотят быть кандидатами в парламент, должны уйти в отставку за 6 месяцев до выборов. Во Франции более «гуманное» законодательство в этой части: если кандидат в депутаты не может баллотироваться в силу своего служебного положения, то он должен отказаться от своей должности через 15 дней после того, как он будет избран, т.е. кандидатом можно быть, но после избрания нужно отказаться от государственной службы.

В некоторых странах есть несколько непривычное требование к кандидатам в депутаты. Например, в некоторых странах кандидаты должны непременно отслужить в армии – это обязательное требование исполнения своего долга (Кипр, Франция, Турция).

В Великобритании кандидат в парламент должен либо проживать по месту избрания, либо иметь постоянное место работы на этой территории, либо платить местные налоги. В некоторых странах есть ограничения, связанные с религиозной принадлежностью. Кандидат в президенты Алжира, например, должен предоставить специальное обязательство, в котором он обещает уважать и прославлять государственную религию – ислам.

И, наконец, отметим, что есть особые требования, когда выдвигаются кандидаты не в парламент, а на высшую государственную должность – скажем, на пост президента. Так для того, чтобы стать кандидатом на должность президентом Французской Республики, заявление о выдвижении (просьба о регистрации в качестве кандидата) того или иного гражданина на этот пост должно быть подписано не менее чем 500 должностными лицами: в их числе должны быть члены парламента, экономического совета, члены муниципальных советов. Эти лица должны представлять, как минимум, 30 департаментов или заморских территорий. Кроме того, депутат должен внести избирательный залог, равный 10 тыс. франков.

В США официальным кандидатом на должность президента может быть лицо, выдвинутое национальным съездом одной из партий: республиканской или демократической. Второй вари-
ант – нужно собрать определенный минимум подписей избирателей во всех 50 штатах. Требования по выборам на государственную должность обычно более сложные, чем требования, предъявляемые к кандидатам в депутаты.

Правовое регулирование избирательной кампании

Избирательная кампания регламентируется в минимальных размерах либо вообще не регламентируется правом. В нормативных актах закрепляются чисто формальные моменты. Например, определяются места для расклейки предвыборных плакатов, перечисляются места, где запрещается расклейка. Могут определяться размеры предвыборных плакатов. Печатание избирательных материалов во время избирательной кампании может ограничиваться каким–то процентом от общей печатной площади газет. Может регламентироваться время выступлений по радио и телевидению. В некоторых странах время на радио и телевидении распределяется пропорционально числу мест в парламенте, полученных на предыдущих выборах (такой порядок существует в Австрии и Германии).

Судя по личным наблюдениям автора настоящей книги, в столичном округе Колумбия США вообще запрещается расклеивать предвыборные плакаты. Там допустимо использование только таких агитационных средств, которые не портят городское имущество и стены. Так используются не плакаты, а специальные картонные кольца, которые надеваются на осветительные фонари, и они крепятся скрепками, а не клеем. А избирательные плакаты сторонниками того или иного кандидата выставляются в окнах собственных домов и квартир. Количество и качество наглядной агитации регламентируется чаще всего.

Финансирование выборов

Избирательные кампании везде становятся все дороже и дороже. Причины такого удорожания различны: объективные и субъективные. К объективным причинам удорожания можно отнести то, что в большинстве стран в той или иной мере существует инфляция и удорожание носит естественный характер. Средствам массовой информации, без которых нет выборов, требуется все больше денег. Для того чтобы получить минуту времени на телевидении или на радио требуются гигантские суммы. Это объясняется сложной техникой, лимитами эфирного времени, удорожанием накладных расходов и другими причинами.

Но кроме объективных причин есть и социально–политические факторы. К их числу можно отнести все большее участие в политической жизни предпринимателей, бизнесменов, банкиров, других людей, представляющих сферу бизнеса. Поскольку все время усиливается деятельность лоббистов, совершенствуются неформальные контакты между исполнительной властью и бизнесом, то эти процессы приводят к тому, что сфера общественных отношений, сфера политики сама превращается в своеобразный бизнес. Политические должности часто обеспечивают бизнесу финансовую поддержку, поэтому сами, в свою очередь, требуют себе финансовой поддержки. Политические долж-
ности могут непосредственно давать экономические выгоды: распределение государственных заказов, налоговые льготы, тарифные и таможенные послабления и т.д. Такое влияние политических действий на сферу производства и торговли неизбежно стимулирует привлечение в политику крупного бизнеса из сфер торгового и банковского капитала. Между отдельными экономическими группами возникает конкурентная борьба за преобладающее влияние на ключевые звенья государственного и политического механизма. Эта борьба неизбежно приводит к возрастанию такого универсального средства политического давления, каковым являются деньги.

Увеличение предвыборных расходов связано еще и с тем, что программные идеи и установки большинства партий девальвируются, и все труднее заставить избирателя поверить в их лозунги и призывы. Уменьшение влияния партий приводит к неучастию граждан в выборах (к абсентеизму), следовательно, требуется выделять все большие суммы на пропаганду, агитацию, на анализ и обработку общественного мнения. Поэтому, приходится прибегать к средствам коммерческой рекламы, изучать рынок политических услуг, проводить маркетинговую работу и т.д. Все это стоит миллионы, потому что реклама требует больших денег, и социологические исследования, и другие научные методы участия в «продаже» кандидатов и «продаже» популярности той или иной партии влекут огромные расходы.

Откуда берутся средства для избирательных кампаний? Называют три, иногда и четыре основных источника.

1. Кандидат может расходовать свои деньги.

2. Финансирование избирательной кампании из бюджета государства.

3. Пожертвования – деньги, получаемые от частных лиц, фирм, банков и т.д.

4. Деньги, получаемые от политических партий. Действительно, такой источник есть, но почему его часто называют с оговорками? Потому что в большинстве случаев партии не имеют своих самостоятельных доходов, а партийные деньги – это часть все того же третьего источника, т.е. пожертвований. Деньги могут передаваться либо непосредственно кандидатам, либо в партийные фонды для распределения среди кандидатов. Поэтому, поскольку большинство зарубежных партий не имеет членских взносов, своих предприятий и т.д. – это просто способ перераспределения денег, добытых первыми тремя способами.

Что касается расходов из личных средств, то в ряде стран предпринимались попытки ограничить расходование своих собственных денег. Например, в 1974 году Конгресс США принял закон, который разрешал тратить кандидатам в конгрессмены из собственного кармана не более 25 тысяч долларов, а кандидатам в сенаторы – 35 тыс. долларов. Это было воспринято большинством американцев, как нарушение прав человека. Были возбуждены судебные дела и, в конце концов, Верховный суд США отменил эти ограничения, как неконституционные.

На каждую американскую избирательную кампанию, которые проводятся раз в два года, расходуется невероятное количество денег. Для того, чтобы быть избранным в Сенат, по разным подсчетам, требуется, как минимум, 5 млн. долларов. Для избрания в Палату Представителей – несколько меньше, но эти суммы тоже достаточно велики. Поэтому лимиты в 25–35 тыс. долларов были просто несерьезными ограничениями.

В ряде стран имеется государственное субсидирование выборов (ФРГ, Скандинавские страны, частичное возмещение предвыборных расходов есть и в США). Государственное субсидирование выборов – дело, с одной стороны, привлекательное, поскольку государство берет на себя возмещение расходов. Но, с другой стороны, эта система несправедлива, потому что субсидирование не возмещает и половины расходов, а чаще всего составляет 20–30%. Кроме того, эта система отдает предпочтение крупным партиям. В ФРГ деньги распределяются по итогам предыдущих выборов, поэтому крупные партии, имеющие большинство мест в парламенте, и при распределении денег получают основной кусок пирога.

Вообще, в ФРГ очень простая система субсидирования партий. Там установлен такой порядок, что за каждый полученный голос государство после выборов выплачивает каждой партии
5 марок. Крупные и богатые партии получают больше, а мень-
шие – меньше. Некоторые считают, что это несправедливо, но, как говорят политики, становись крупным и богатым, и тоже будешь получать много.

Выделяемых государством средств всегда недостаточно для покрытия расходов. Как бы много не выделяли те же немцы своим партиям, расходы покрываются на 20–30 процентов. В США кандидат на должность президента, утвержденный своей партией, получает из бюджета 20 млн. долларов, а реально расходы при таких выборах, как минимум, в 5–6 раз больше. Основная масса денежных средств, которые получают кандидаты партии, поступают в качестве пожертвований от частных лиц и от крупного бизнеса.

Во всех странах все суммы, получаемые кандидатами, должны регистрироваться и декларироваться. Анонимные вклады в США ограничиваются суммой 100 долларов. Отдельный гражданин может пожертвовать на поддержку конкретной партии не более 25 тыс. долларов, а одному кандидату не более 2 тыс. дол. Но если денег много, то их можно разделить между множеством других жертвователей, и все будет соблюдено, и все будет соответствовать букве закона.

По окончании избирательных кампаний лица, ответственные за использование денег, обязаны публиковать отчеты об их тратах. Все цифры (дебет–кредит) должны совпадать. Такие отчеты публикуются.

В некоторых странах указываются субъекты, которые никогда не могут оказывать помощь кандидатам в депутаты. Например, кандидат не может принимать никакой помощи от иностранных государств, от иностранных граждан или иностранных предприятий и организаций. В некоторых странах запрещается принимать деньги от муниципалитетов, городских советов, т.е. юридических лиц публичного права. В ряде случаев запрещается принимать деньги от предприятий развлечений – казино, клубов, игорных домов – поскольку эти деньги имеют не совсем честное происхождение.

Процедуры голосования

Голосование – самая заметная, эффектная, и, естественно, главная стадия избирательного процесса, потому что именно в результате голосования воля граждан реализуется. После этой стадии формируются представительные органы либо тот или иной кандидат становится должностным лицом.

Процедура голосования зачастую очень подробно описывается в избирательных законах. Это справедливо, потому что на этой стадии возможны отклонения от норм права, возможны различные злоупотребления. В данном случае максимально точная регламентация позволяет избежать двойных или тройных толкований и дает возможность на основе закона рассматривать возникающие споры максимально справедливо.

Во всех зарубежных странах существует тайное голосование. Чаще всего, в Европе избиратели голосуют при помощи избирательных бюллетеней – специальных листов бумаги, есть соответствующие тексты, фамилии кандидатов. Гражданин, получая такой бюллетень, ставит установленные законодательством значки (цифры либо иные знаки), из которых ясно, кого он выбирает или против кого голосует.

В большинстве зарубежных стран применяются официальные бюллетени, которые печатаются государственными органами. Во всех избирательных округах и участках одинаковые формы, поэтому гражданин читает только текст и не отвлекается на вид бюллетеня. Как правило, кандидаты от всех партий включаются в один бюллетень – иногда в порядке алфавита, иногда по другим принципам. В некоторых избирательных бюллетенях указывается только фамилия кандидата, в некоторых есть более подробные сведения: профессия, партия, которая поддерживает или выдвигает кандидата.

В некоторых странах существует система, так называемых, неофициальных бюллетеней. Согласно этой системе, государство не печатает бюллетени, и кандидат обязан сам побеспокоиться об их издании. Во Франции каждый из кандидатов печатает сам свои бюллетени. Избиратели из кучки бюллетеней выбирают бюллетень того кандидата, которого они предпочитают. То есть они не ставят знаков, а просто выбирают и опускают бюллетень конкретного кандидата.

В США более половины избирательных участков оборудованы специальными избирательными машинами. В разных штатах они могут отличаться друг от друга. В любом случае, это достаточно простой механизм: или нажатие кнопок, или нажатие рычажков. Придумано это было, чтобы исключить подделку бюллетеней, т.к. нажать на кнопку можно только один раз. Специальные машины находятся в кабинах для голосования, и голосование, конечно, тоже тайное.

К голосованию допускаются избиратели, которые находятся в списке для избирателей. При явке на избирательный участок избиратель предъявляет какой–либо документ, напротив его фамилии в списке делается отметка, что данный избиратель получил бюллетень для голосования. В тех странах, где имеется специальная избирательная карточка или удостоверение, отметка о том, что избиратель проголосовал, ставится в эти удостоверения. В некоторых странах (развивающихся, прежде всего) после голосования на руке избирателя иногда делается отметка специальной несмывающейся краской (она не смывается два–три дня). Это делается для того, чтобы избиратель не мог проголосовать несколько раз.

В некоторых странах голосование проводится путем выбора бюллетеня, который принадлежит той партии или тому кандидату, за которого он голосует. Для сохранения тайны голосования избиратель, заходя в кабину, выбирает бюллетень того кандидата или той партии, за которую он голосует, и прячет его в специальный конверт, который заклеивает и вручает чиновнику, который присутствует на избирательном участке, а чиновник опускает конверт в урну. Тайна выбора сохраняется. Такая система существует в Испании.

В тех странах, где велик процент неграмотных избирателей, избирательные бюллетени, как указывалось выше, кроме фамилии, содержат символы той партии, к которой принадлежит кандидат.

Во многих странах допускается и закрепляется законом голосование по почте. Таким способом голосуют граждане, находящиеся по служебным или по личным делам не по месту своего постоянного проживания. Такой способ голосования по почте предусмотрен законодательством Федеративной Республики Германии. Такие почтовые отправления производятся бесплатно, без наклеенной марки. Кроме того, есть специальное правило – в конверт, кроме бюллетеня, помещается и удостоверение на голосование. Эти бумаги направляются по месту жительства, т.е. в тот избирательный округ и участок, где проживает избиратель. Голосование будет признано, если это почтовое послание поступит в день выборов (до определенного часа), тогда оно будет учтено со всеми остальными голосами.

В ряде стран предусмотрено голосование по доверенности. Эта доверенность должна быть заверена специальными должностными лицами: нотариусом, а в ряде случаев другим государственными служащими (консульскими работниками, государственными служащими местных органов самоуправления и т.д.). Обычно по доверенности голосуют родственники, близкие люди. Один человек не может получить больше двух доверенностей, чтобы это не превратилось в некую насмешку над голосованием.

Избирательное право всех стран предусматривает возможность помощи во время голосования лицам, которые страдают физическими недостатками и не могут заполнить бюллетень. Обычно в таких случаях им помогают либо родственники, либо служащие, которые находятся на избирательных участках. Эти правила касаются, прежде всего, инвалидов, т.е. лиц, которые не могут сами заполнить и опустить бюллетень в избирательный ящик.

Подсчет голосов и установление результатов выборов

Поданные голоса подсчитываются на избирательных участках. Данная процедура проводится членами избирательной участковой комиссии, при этом могут присутствовать (и присутствуют) наблюдатели от партий, а также представители международных организаций. При подсчете устанавливается общее число голосов, поданных по данному округу, бюллетени раскладываются по партиям и по кандидатам. Составляется протокол, в котором отмечаются итоги голосования по данному округу. Протоколы, составленные в избирательных участках, и окружные протоколы отсылаются в вышестоящие избирательные комиссии, где и подводятся окончательные итоги.

Избирательное мошенничество

Умышленное нарушение законодательства о выборах, которое совершается заинтересованными людьми, зачастую организующими и проводящими выборы, с целью добиться незаконного и неправомерного результата, называются избирательным мошенничеством. Суть избирательного мошенничества в том, чтобы победителем считался не реально победивший кандидат или партия, а тот кандидат или партия, которым сочувствуют лица, совершающие избирательное мошенничество. Виды такого мошенничества различны, но любое из этих действий сводится к тому, чтобы вместо реальных результатов в избирательных документах появились искаженные данные, и, согласно этим данным, победил нужный кандидат или партия. В некоторых странах такого явления не наблюдается, некоторые, напротив, страдают от частого и умышленного нарушения избирательных законов. В свое время этим «славились» страны Латинской Америки. В настоящее время частые нарушения законодательства о выборах отмечаются в странах Азии. Как ни странно, в числе таких стран лидирует Япония (что как–то не вяжется с репутацией японцев) и другие страны Юго-Восточной Азии и Дальнего Востока (Филиппины, Таиланд).

Частым и характерным нарушением законодательства в области выборов является умышленное увеличение числа опущенных в избирательные урны бюллетеней (подбрасывание), когда при подсчете оказывается больше бюллетеней, чем зарегистрированных кандидатов. Законодательство некоторых стран предусматривает такой выход из такого положения: наугад из общего количества изымается столько бюллетеней, сколько их является лишними, остальные подсчитываются, и подводятся итоги выборов.

Встречается искусственное увеличение числа поданных голосов за какого-то «выгодного» мошенникам кандидата. Бывает прямая приписка голосов, когда бюллетени, поданные за одного кандидата, приписываются другому. Виды избирательной преступности очень различны. К их числу относятся и подкупы избирателей, и угрозы. Иногда заменяются целые опечатанные мешки с бюллетенями на другие, в которых уже находятся сфальсифицированные бюллетени. В некоторых случаях наряду с официальными бюллетенями, используются подделанные и т.д. То есть спектр нарушений весьма разнообразен, а обнаруженные нарушения часто приводят к тому, что результаты выборов по какому-то конкретному округу могут быть признаны незаконными и выборы несостоявшимися.

Лица, уличенные в таких нарушениях, привлекаются к ответственности: в некоторых случаях к административной, а в ряде случаев и к уголовной. Статистика этой преступности в ряде стран достаточно велика. К примеру, в Японии после каждых выборов несколько сот человек привлекаются к ответственности. Эти цифры свидетельствуют о том, что там число таких нарушений достаточно велико.

В некоторых случаях используются «мертвые души»: когда списки избирателей умышленно не обновляются и за уже выбывших или умерших избирателей бюллетени опускают нечестные работники избирательного участка. В странах Европы избирательное мошенничество встречается достаточно редко. Что касается США, то введение избирательных машин явилось следствием того, что американцы боролись с избирательным мошенничеством. Машины для выборов действительно затрудняют фальсификацию выборов.

Лекция 26. Мажоритарная система

Основные понятия:

мажоритарная избирательная система; мажоритарная система квалифицированного большинства; мажоритарная система абсолютного большинства; мажоритарной системой относительного большинства.

Под избирательной системой в узком смысле слова понимают закрепленные в законе способы выдвижения кандидатов, образования избирательных округов, подсчета голосов и распределения депутатских мест в парламенте.

Существует две основные разновидности избирательных систем: мажоритарная система и пропорциональная система. Есть еще третий вариант – смешаная система, которая представляет собой соединение мажоритарной и пропорциональной систем.

Мажоритарная избирательная система получила свое название от французского слова majorite, что значит «большинство». Отметим, что мажоритарная избирательная система – это старейшая система, именно с этого варианта начали проводиться выборы в парламенты. За довольно долгий исторический срок применения мажоритарной системы сложилось три ее варианта.

Наиболее редко встречающийся вариант – мажоритарная система квалифицированного большинства. По этой системе для победы на выборах требуется, чтобы победивший кандидат получил квалифицированное число избирателей – 2/3, 3/4 голосов избирателей и т.д. По некоторым избирательным законам такое квалифицированное большинство называлось конкретной цифрой. Например, до 1993 года по итальянскому законодательству о выборах для того, чтобы быть избранным в Верхнюю палату парламента будущий сенатор должен был набрать не менее 65 процентов голосов. Получение такого высокого процента голосов, конечно, дело трудное, особенно в условиях многопартийности и плюралистической демократии. Поэтому система квалифицированного большинства применялась редко, кроме того, существует определенная специфика ее применения. Эта система применяется в два тура. Если в первом туре никто из кандидатов не получал эти 2/3 или 3/4, то законом предусматривается проведение второго тура, в котором остаются только два кандидата. Для победы во втором туре требуется набрать голосов больше, чем у соперника.

Система квалифицированного большинства в некоторых случаях применяется не для выборов в парламент, а для выбора отдельных должностных лиц. Например, согласно конституции Италии 1947 года (ст.83), избрание президента Италии производится парламентом. Для победы необходимо большинство (2/3) собрания, состоящего из депутатов. После третьего тура, если никто не получал 2/3, то для победы предусмотрено абсолютное большинство, т.е. 50% плюс один голос. Кстати, такие большие цифры, необходимые для победы, всегда затрудняли достижение результата, и выборы становились достаточно долгими, избирательный процесс затягивался. Например, при отсутствии согласия между политическими группировками и фракциями выборы президента Италии часто требовали очень большого числа туров. Из 9 избранных на основании конституции 1947 года президентов лишь двое были избраны в первом туре: первый временный президент Э.Де Никола и президент Франческо Коссига. Для большинства других потребовалось большее число туров. Например, президент Луиджи Эйнауди и Джованни Гронки были избраны в 4-ом туре, Антонио Сеньи – в 9-ом туре, 60-е и 70-е годы потребовали очень большого количества туров, поскольку невозможно было набрать ни квалифицированного, ни абсолютного большинства голосов. Для избрания президентом Джузеппе Сарагата в 1964 году потребовался 21 тур голосования, для избрания Джованни Леоне в 1971 году – 23 тура, для избрания Алессандро Пертини – 16 туров. Нынешний президент Италии Оскар Луиджи Скальфаро был избран в 1992 году также после 16 туров голосования.

Мажоритарная система абсолютного большинства более распространена, чем система квалифицированного большинства. Ее иногда называют французской моделью, потому что она традиционно используется во Франции и в ранее зависимых от Франции территориях. Кстати, эта модель применялась в СССР, и распространена в ряде стран СНГ. По этой система кандидату для избрания в первом туре нужно набрать 50% голосов плюс 1 голос. В ряде случаев этот процент берется от числа избирателей всего округа, в некоторых – от числа принявших участие в голосовании. Естественно, в разных вариантах этой системы количество избирателей, необходимое для победы, будет разным. Если в первом туре никто не набирает эти «50+1», то проводится второй тур, в котором участвуют два кандидата, которые набрали больше других. Для победы во втором туре достаточно набрать больше хоть на один голос, чем конкурент.

Эта система иногда имеет любопытные дополнительные правила. Например, во Франции предусмотрено, что, если голоса разделились поровну, то предпочтение отдается старшему по возрасту кандидату.

Наиболее часто применяемая мажоритарная система называется мажоритарной системой относительного большинства. В Америке ее еще называют «системой, по которой победитель получает все». Это наиболее простая и эффективная система. Для победы на выборах кандидату необходимо получить число голосов, которое превышает число голосов у любого из его соперников. Цифра этого превышения может быть любой. Для победы достаточно получить больше на один голос, чем любой другой соперник. Эта система проводится в один тур, потому что всегда кто-нибудь, хоть не намного, но получит больше, чем его конкуренты.

Данная система используется в Великобритании, США, в Индии и вообще в странах англосаксонской правовой системы, связанных, так или иначе, с британской традицией. Эта система весьма универсальна. Она используется как при выборах в одномандатных округах, так и при выборах в коллегиальных органах. Она допускает различные модификации избирательных округов, соперничество как отдельных кандидатов, так и партийных списков. Данная система очень понятная и экономная в применении, потому что проводится в один тур, и в результате всегда избирается полный состав парламента, муниципалитета и т.д.

Хотя практически все варианты мажоритарной системы результативны и просты в понимании и применении, они имеют и существенные недостатки. Прежде всего, одним из самых очевидных недостатков является то, что практически всегда, когда подводятся итоги выборов, оказывается, что кандидат или победившая партия представляют меньшинство избирателей, а голоса, поданные за противников, никак не учитываются и попросту пропадают. Во многих источниках приводится совершенно потрясающий пример диспропорций, которые появляются иногда при применении мажоритарной системы. Так, например, в
1957 году во Франции проводились выборы в Национальное собрание (парламент Франции). Тогда было две ведущих и крупнейших партии: партия Де Голля (ЮНР) и коммунистическая партия. Партия Де Голля, когда были подсчитаны голоса, собрала 3608958 голосов. А ФКП собрала 3882204 голоса, т.е. приблизительно на 300 тысяч больше. Однако, в конечном итоге, (потому что итоги подводились по отдельным округам, а не по стране) ЮНР получила 189 мандатов, а ФКП – всего 10 голосов. При другой, более справедливой системе, ФКП получила бы 83 места, а ЮНР – 82.

Какие же плюсы у мажоритарной системы, помимо ее результативности и простоты? Дело в том, что при мажоритарной системе в парламенте всегда образуются достаточно крупные фракции, которые обеспечивают большую стабильность страны. При ней легче образовывать правительства в парламентарных республиках или монархиях. Иначе говоря, мажоритарная система лучше обеспечивает необходимую для любого государства стабильность и управляемость. Кстати говоря, во Франции такая необходимость была осознана всеми политическими силами, и после результатов выборов 1958 года все политические партии стали заключать избирательные соглашения, в соответствии с которыми появились избирательные блоки, выдвигавшие на второй тур кандидата той партии, за которую было подано большее число голосов. Данные избирательные соглашения позволили в значительной степени смягчить несправедливость этой избирательной системы.

В любом случае, применение любой мажоритарной системы приводит к тому, что количество мест, полученное той или иной партией в парламенте, не соответствуют числу полученных этой партией по стране голосов избирателей. При мажоритарных системах для партии важно победить в возможно большем числе округов, хотя бы с минимальным перевесом в каждом округе. Большой перевес, получаемый в каждом округе, не имеет смысла. Главное – добиться хотя бы минимального большинства в наибольшем количестве избирательных округов.

В абсолютном большинстве случаев при мажоритарной избирательной системе выборы проводятся по одномандатным (униноминальным) округам. При этом, по законодательству ряда стран, если в округе был выдвинут только один кандидат или остался только один кандидат, то голосование вообще не проводится. Единственный кандидат автоматически становится депутатом.

Лекция 27. Пропорциональная и смешанная избирательные системы

Основные понятия:

пропорциональная избирательная система; избирательный метр; естественная квота; правило наибольшей средней; жесткие списки; преференциальное голосование; система свободных списков; панаширование; система «единственного передаваемого голоса»; правило заградительной оговоркой или заградительного пункта; смешаная избирательная система; референдум; общенациональные, региональные и местные референдумы; конституционные и законодательные референдумы; дозаконодательные и послезаконодательные референдумы; консультативные и императивные референдумы; обязательные и факультативные референдумы; утверждающие и отклоняющие референдумы; международно-правовые и административные референдумы; плебисцит; формула референдума.

Мажоритарные системы критикуются часто. Действительно, они обладают рядом недостатков, хотя, как мы видим, имеют свои достоинства. Уже в XIX веке начались поиски более справедливых избирательных систем, поиски более демократичных механизмов избрания депутатов либо иных избираемых лиц. Научные изыскания привели к созданию пропорциональной избирательной системы. Она была введена в ряде стран уже в конце прошлого века: в 1888 году в Сербии и в 1899 году в Бельгии. Суть пропорциональной системы в том, что места в парламенте распределяются между партиями или избирательными блоками пропорционально числу поданных голосов за ту или иную партию или избирательный блок. Если, например, партия получает 30% голосов по стране, она будет иметь 30% мест в парламенте. Эта система очень точно отражает распределение политических симпатий в стране.

Основным принципом пропорциональной системы, точнее говоря, стержнем, на котором держится пропорциональная система, является избирательный метр или избирательная квота. Избирательный метр – это необходимый минимум голосов, который должна собрать та или иная партия для того, чтобы получить депутатский мандат в парламенте. Иначе говоря, избирательный метр – это то число голосов, которое необходимо для избрания одного депутата. Каждая партия получает по избирательному округу столько мандатов или депутатских мест, сколько избирательных метров она сумеет добыть. Избирательный метр вычисляется разными способами, но, чаще всего, это происходит следующим образом: число поданных и признанных действительных голосов по конкретному округу делится на число мандатов, выделенных на этот округ (число депутатских мест, которые избираются от данного округа). Например, если в округе подано 120 тысяч голосов, а избирается 5 депутатских мест (выделено 5 мандатов), то самый простой способ определения избирательного метра – это 120 тысяч голосов разделить на 5, получится 24 тысячи голосов. Это и будет избирательный метр или избирательная квота. Каждый партийный список получит то число мандатов, которое равняется числу избирательных метров, укладывающихся в собранном данным партийным списком числе голосов. В каждом округе, как правило, свой избирательный метр, поскольку число проголосовавших избирателей в каждом округе свое. Как правило, при пропорциональной системе в округах и неодинаковое число выделенных мандатов.

В некоторых случаях (достаточно редко) законом может быть установлено единое для всех округов число голосов, которое необходимо для избрания депутата. Это называется «способом единого числа».

Для того, чтобы лучше понять основы пропорциональной системы, следует обратиться к примеру. Например, в избирательном округе со 150 тысячами избирателей за 5 депутатских мандатов борются 4 крупные партии и несколько мелких. Обозначим эти партии цветами: партия «зеленых», партия «красных», «оранжевых» и «синих». После прошедших выборов оказалось, что в них приняли участие 140 тысяч человек. 10 тысяч избирателей не пришли на избирательные участки. Вычисляется избирательный метр: 140 тысяч голосов, признанных действительными, делятся на 5 мандатов, поскольку заранее было установлено, что от этого округа избирается 5 депутатов. Получилось 28 тысяч голосов. 28 тысяч голосов – тот необходимый минимум (избирательный метр), который должна получить партия для получения одного мандата. Возьмем условные цифры: партия «зеленых» получила 40 тысяч голосов, партия «красных» – 30 тысяч, «оранжевых» – 45 тысяч, партия «синих» – 23 тысячи голосов. Другие мелкие партии получили какие–то очень маленькие числа, и они не берутся в учет. Для того, чтобы вычислить, сколько каждая из этих партий получила мест, число полученных ими голосов сравнивается с избирательным метром. То есть, избирательный метр как бы накладывается на полученные ими голоса. Итак, «зеленые» получили 40 тысяч голосов, стало быть, они получают 1 место, и в остатке еще остается 12 тысяч голосов. Партия «красных» получила 30 тысяч голосов, значит, они получают 1 место и в остатке – 2 тысячи голосов. Партия «оранжевых» – 1 место, плюс в остатке 17 тысяч голосов. Партия «синих» имеет 23 тысячи голосов. У нас получилось при предварительном раскладе, что распределено 3 места. Однако в запасе есть еще 2 места. Как же распределяются оставшиеся мандаты? Чаще всего, применяется способ наибольшего остатка. Под остатком понимаются те голоса, которые оказались «лишними» при заполнении избирательных метров. У «зеленых» – 12 тысяч, у «красных» – 2 тысячи, у «оранжевых» – 17 тысяч, но у «синих» вообще еще не использовано 23 тысячи голосов. Это, естественно, число самое большое. Поскольку все остатки меньше этого числа, партия «синих» получает 1 место. Значит, распределено уже 4 мандата, осталось отдать использовать последний. Конечно, он достанется «оранжевым», поскольку у «оранжевых» 17 тысяч в остатке, и они получают еще одно место. Итак, все мандаты распределены, и единственное, что как бы «повисло в воздухе», это 12 тысяч оставшихся мест у партии зеленых и 2 тысячи у «красных». Для того чтобы эти маленькие остатки не пропали, в некоторых странах они суммируются в масштабах всей страны, по всем избирательным округам, и вычисляется избирательный метр также по всей стране. Таким образом, эти остатки не пропадают, поскольку, если в масштабах страны при суммировании неиспользованных остатков набирается какое–то более или менее значительное число, которое реально сопоставимо с несколькими избирательными метрами, то одно или два места дополнительно предоставляется данной партии. Избирательный метр в масштабах всей страны вычисляется также довольно просто: берется число всех избирателей, принявших участие в голосовании, и делится на число всех мандатов, т.е. на число мест в парламенте.

Описанный способ распределения мандатов называется иногда естественной квотой. Этот способ изобрел и предложил для использования в 1855 году английский адвокат Томас Хэр, чем и прославил свое имя. Способ Томаса Хэра имеет свои недостатки, поэтому его стали улучшать. Так, улучшения были предложены еще одним английским адвокатом Генри Друпом и профессором из Швейцарии Эдуардом Хохенбах-Бишофом.

Однако после способа Томаса Хэра наибольшей популярностью пользуется другая система, которая получила название по имени изобретателя, бельгийского математика, – система Виктора д’Ондта. Система д’Ондта еще называется «правилом наибольшей средней». В соответствии с этой системой число голосов, полученных каждым партийным списком по округам, делят последовательно на 1, 2, 3, 4 и т.д., до цифры, соответствующих числу списков. Если списков 4, значит, делят на 1, 2, 3, 4, если пять – на 1, 2, 3, 4, 5 и т.д. Полученные цифры распределяют в порядке убывания. Частное – порядковый номер, который соответствует числу замещаемых мандатов, является общим делителем. Каждый список получает столько мест, сколько раз общий делитель укладывается в полученном этим списком числе мандатов. Система наибольшей средней более точно распределяет места, но она несколько сложна, во всяком случае, более трудна для понимания. Система д’Ондта и ее варианты применяется в Бельгии, Финляндии, ФРГ, Италии, Португалии и ряде иных стран. Система Томаса Хэра применялась до 1993 года в Италии.

В литературе указывается, что существует около сотни и больше вариантов пропорциональной системы. Однако большинство из них – это варианты двух основных способов: либо системы Хэра, либо системы д’Ондта. Например, вариант Г.Друпа и вариант Э.Хохенбах-Бишофа – это варианты системы Т.Хэра. По системе Хохенбах-Бишофа голоса избирателей делятся не на число мандатов по одному округу, а на число мандатов плюс один. В некоторых случаях – плюс два. То есть получается более мелкая цифра и меньше неиспользованных «остатков». Вариант в настоящее время применяется в Литве и в Австрии.

Варианты француза Сент-Лагю и итальянца Империале являются вариантами системы д’Ондта. Если д’Ондт предложил делить числа голосов просто на последовательный ряд чисел
(1, 2, 3, и т.д. вплоть до цифры числа мандатов по округу), то эти ученые предложили другие варианты цифр. Например, Сент-Лагю предложил делить общее число голосов не на последовательный ряд чисел, а на нечетные числа (1, 3, 5, 7).

Пропорциональная система выборов депутатов всегда связана с голосованием по спискам. Это всегда партийные списки. Пропорциональная система – это партийная избирательная система, поэтому, может быть, один из самых важных вопросов, которые нужно решать при пропорциональной системе – это вопрос о распределении мандатов внутри партийных списков.

Когда выборы прошли, прошел день, когда избиратели явились на избирательные участки и отдали свои голоса, когда голоса подсчитаны и определены избирательные квоты, то далеко не всегда ясно, кто из кандидатов, которые числятся в том или ином списке, являются избранными, а кто не попал в число кандидатов. Список может получить одну, две или три квоты, а в списке 5 или 6 фамилий. Встает очень важный вопрос о том, как определяются кандидаты, которые набирают голоса, т.е. становятся депутатами. Необходимо определить, кто считается избранным, если список получил не все мандаты, а половину или одно место.

В некоторых странах применяются, так называемые, «жесткие списки». Согласно системе «жестких списков» (они еще иногда называются «связанными» или «закрытыми» списками), предложенные избирателям кандидаты получают мандаты в той последовательности, в которой они расположены в списке, т.е. партия ставит самого популярного кандидата на первое место, менее популярного – на второе, третье и т.д. Если список получает одну квоту, то в парламент идет самый популярный, который стоит номером первым, если две квоты, то идет первый и второй и т.д. Если выборы прошли очень удачно для партии, то при такой системе «жесткий список» может получить все мандаты, если за остальные списки никто не голосовал или голосовали очень мало. Такая система встречается не очень часто, например, в Израиле и Коста-Рике.

Чаще встречаются системы распределения мандатов, когда применяется, так называемое, преференциальное голосование. Система преференций или система предпочтений при выборах означает, что избирателю предоставляется право не только выбирать список, который он поддерживает (партию, которую выбирает), но и делать знаки предпочтения, выбирать кого–то внутри списка, того, кто ему нравится.

Система преференции применяется при «полужестких» списках, и «свободных» списках. Система полужестких списков означает следующее. Первое место в этом списке всегда предназначено кандидату, стоящему первым, но разрешается ставить знаки предпочтения по отношению к другим кандидатам. Если кандидат получит больше знаков предпочтения, если он стоит даже не вторым, а третьим или пятым, то он получит мандат вместо кандидата, который стоит выше него по списку. То есть, кандидат номер один – это всегда зафиксированный самый популярный человек, а все остальные кандидаты могут «передвигаться» в зависимости от того, как за них проголосует избиратель. Знаки предпочтения могут быть самыми различными. Например, можно поставить знак плюса, галочку или подчеркнуть кого–то. Иногда ставят цифры –1, 2, 3 и т.д. Такая система полужестких списков применяется в Дании, Бельгии, Австрии.

Система свободных списков (они еще называются гибкими или открытыми) предполагает, что решающее значение придается воле избирателей. В соответствии с этой волей и будут распределяться депутатские мандаты. В этом случае фамилии кандидатов в списке ставятся, чаще всего, по алфавиту, и избиратель ставит цифры: кого он ставит на первое место, кого – на второе и т.д. Если избиратель выбирает только список, а цифры не ставит, то считается, что он согласен с указанным порядком. Если он ставит только одну цифру, значит, учитывается только этот знак предпочтения, а остальные кандидаты, опять же, считаются предпочтенными по мере расположения. Правило свободных списков применяется в Швейцарии. До 1991 года применялось оно в Италии.

Некоторые страны ввели своеобразный метод, применяемый при пропорциональной системе, который называется панаширование или панашаж от французского слова «panachage», что значит «смесь». Панаширование означает право и возможность избирателя выбирать как конкретный список партии, так и голосовать за кандидатов из разных списков, даже иногда вписывать в списки своих кандидатов. Панаширование, кстати, иногда при-
меняется и при мажоритарной системе, если избирательные округа многомандатные. Чаще это атрибут стран, которые применяют пропорциональную систему. Таким образом, при панашировании избиратель может выбрать одну партию, которая ему нравится больше всех, в целом, а в списках других партий поставить знаки предпочтения. Учет и подсчет знаков предпочтения при панашаже достаточно неудобны, и панашаж применяется не так уж часто (например, в Бельгии). При помощи этой системы избиратель может выбирать симпатичных ему депутатов независимо от их политической принадлежности, и при этом может получиться, что человек выбирает одну партию, а каких–то еще кандидатов предпочитает из совершенно других, может быть даже, политически противоположных партий.

При пропорциональной системе применяется также вариант, который называется системой «единственного передаваемого голоса». Она применяется в Ирландии, Австралии и в некоторых выборах в Индии. По этой системе, когда избиратель получает бюллетени со списками, избиратель выбирает одного из кандидатов в списке и одновременно указывает в списке, кому он еще отдает предпочтение. Это может выражаться просто в том, что он ставит те же цифры: 1 – самый популярный, номер 2 – тот, кому можно будет отдавать предпочтение. Если самый популярный набирает необходимую квоту, то все «излишние» голоса передаются тому кандидату, который стоит номером два. В некоторых случаях их может быть три, но, чаще всего, передается единственный голос, поэтому эта система так и называется – единст-
венного передаваемого голоса. Особенность этой системы в том, что голоса, отданные за самого популярного, не пропадают, если даже они получены в излишнем количестве. Самому популярному оставляется необходимый ему минимум, а все «лишние» передаются второму.

Важной особенностью пропорциональной избирательной системы является очень часто закрепляемое в законодательстве правило, которое называется заградительной оговоркой или заградительным пунктом. Согласно этому правилу, политическая партия, для того, чтобы попасть в парламент, должна набрать определенный минимум голосов в масштабах всей страны. В разных странах количество этих голосов различное. Например, в Израиле это всего один процент голосов, в Дании – два, в Аргентине – три, в Швеции – четыре, в ФРГ – пятипроцентная заградительная оговорка. В некоторых странах она бывает и выше. Кстати, заградительная оговорка не всегда характерна для пропорционального голосования. Например, в Египте, где мажоритарная система, есть также заградительная оговорка, она составляет 8 процентов. Суть и идея этого правила в том, что при его помощи отсекаются небольшие партии. Благодаря этому в парламенте всегда представлено несколько самых крупных партий. Например, в ФРГ – это ХДС/ХСС, СДПГ, партия «Зеленых», Свободно–Демократическая партия и в последнее время там еще присутствует партия Демократического социализма.

В Польше после свержения социалистической системы первоначально этой оговорки не было, поляки предполагали, что так будет больше демократии. Однако отсутствие заградительной оговорки привело к тому, что в польском Сейме оказалось чуть ли не полтора десятка партий, и нормальная работа парламента была затруднена. Все эти партии не могли договориться друг с другом, чтобы образовать стабильное правительство, назначить министров, которые реально могут управлять и т.д., потому что все эти полтора десятка партий боролись друг с другом, не заботясь о прочности государственной власти. Поэтому в Польше вскоре была введена система заградительного пункта, после чего политического согласия в нижней палате парламента стало больше, а правительство стало устойчивым и стабильным.

Пропорциональная избирательная система имеет много достоинств. Главное из них – то, что она отражает распределение политических симпатий в стране. Однако она, как показала практика Итальянской республики, имеет и недостатки. К числу таких недостатков относится то, что избиратели на протяжении десятка лет голосовали за одни и те же полюбившиеся им партии, а благодаря тому, что эти партии выдвигали практически одних и тех же кандидатов, не было смены «политической крови», одни и те же люди десятками лет заседали в парламенте, обрастали нужными и ненужными связями, возникала коррупция и т.д. Пропорциональная система оказалась при длительном применении обременена рядом негативных моментов. С целью избежать этого, ряд стран применяет обе системы: и мажоритарную, и пропорциональную. Такое явление, когда применяется обе системы, называется смешаной избирательной системой. Смешаная избирательная система может быть двух видов.

Первый вид, когда в основном применяется мажоритарная система и дополняется пропорциональной (например, по конституции Мексики Нижняя палата состоит из 300 депутатов, избираемых по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам, и плюс 100 депутатов, избираемых по системе пропорционального представительства, которое проводится по многомандатным округам).

Второй вариант смешаной избирательной системы более распространен (например, он применяется в Германии, Грузии и некоторых других странах). По ней половина депутатов парламента избирается в одномандатных избирательных округах, которые охватывают всю страну, а вторую половину – по общегосударственным партийным спискам. Могут быть и не общегосударственные списки, а так, как в ФРГ – по землям. В любом случае, избиратель, приходя на избирательный участок, получает два бюллетеня. В одном он выбирает кандидата по мажоритарной системе, а второй представляет собой перечень партий, и он выбирает партию. Данная система представляет собой такую особенность, что избиратель может выбирать и конкретных политических деятелей индивидуально, и выбирает понравившуюся ему партию. При смешаных системах, как правило, применяется и заградительный пункт.

Варианты смешаной системы применяются в Литве, Болгарии, Венгрии. Представляется, что смешаная система преодолевает недостатки и пропорциональной, и мажоритарной системы. Возможно, у нее самая хорошая перспектива.

Референдумы и плебисциты

Вопрос о референдуме затрагивался нами ранее в главе 7 в связи с конституционным референдумом, т.е. голосованием избирателей по проектам конституции. Однако референдумы, конечно, проводятся не только по этому поводу. Термин «референдум» происходит от латинского слова «referendum», которое переводится как «то, что должно быть сообщено». Референдум – такая форма демократии, сутью которой является голосование граждан по какому–то важному конкретному вопросу либо за принятие или отмену законопроекта путем всенародного голосования.

Референдум отличается от выборов тем, что на выборах граждане выбирают депутатов либо должностных лиц, а во время референдума граждане выступают как законодатели либо как должностные лица, которые принимают решения. Именно поэтому референдум считается важнейшей и наиболее известной формой непосредственной демократии.

Однако, в отличие от выборов, референдум не является повсеместно распространенным институтом. Существуют страны с подлинно демократическим режимом (например, Голландия), где референдум никогда не проводился. Кстати говоря, общенациональные референдумы никогда не проводились и не будут проводиться в США, т.к. федеральное законодательство этой страны не предусматривает возможность их проведения. В некоторых странах они проводились лишь один или два раза за всю историю, например, в Великобритании или Бельгии. В той же Великобритании, хотя они там проводились, до сих пор обсуждается вопрос, целесообразно ли проводить референдумы в стране, где существует парламентская демократия.

С другой стороны, есть примеры, когда референдумы инициировались в странах с тоталитарными режимами. Там они проводились с целью прикрытия этого тоталитаризма. Например, в гитлеровской Германии было три «всенародных» референдума: в ноябре 1933 года по вопросу выхода из Лиги Наций, в августе 1934 по вопросу совмещения поста президента с постом фюрера – рейхсканцлера, а в апреле 1938 года – о присоединении Австрии к Германии.

Обычно принято считать, что родиной референдумов является Швейцария. Однако некоторые источники указывают, что плебисциты, которые проводил император Франции Луи Наполеон в 1851 и 1852 годах, и были, скорее всего, первыми референдумами. Однако Швейцария называется не зря. Это страна, где референдумы проводились и проводятся чаще всего.

Конституционная теория разработала достаточно много классификаций и определений референдума и близкого к нему понятия – плебисцита.

Прежде всего, референдумы разделяются на общенациональные, региональные и местные. К общенациональным относятся референдумы, которые проводятся в масштабах всей страны. Региональные референдумы, хотя этот термин применяется не так уж часто, охватывает население крупного района или региона страны. Под региональным референдумом иногда понимается референдум, проводимый в отдельном штате США. Местными референдумами принято считать референдумы, проводимые, скажем, в масштабах города или какой–то сравнительно небольшой административно–территориальной единицы.

Практически общепринятым является деление референдумов на конституционные и законодательные. Предметом конституционного референдума является либо проект новой конституции, либо поправки к конституции. Название референдума говорит о том, чему посвящен референдум. Законодательный референдум предполагает утверждение законов.

Кстати говоря, законодательные референдумы, в свою очередь, делятся на две группы: дозаконодательные референдумы и послезаконодательные. Дозаконодательные референдумы означают то, что на обсуждение граждан выносится проект закона, который еще не утверждался парламентом, а послезаконодательные – это народ утверждает уже принятый парламентом закон, придавая ему более высокую степень легитимности.

В связи с этим следует упомянуть другую классификацию – деление референдумов на консультативные и, хотя этот термин практически не встречается, но подразумевается, – императивные референдумы.

Консультативные референдумы проводятся для выяснения воли граждан при решении важных вопросов, их общего настроения. Консультативный референдум проводится тогда, когда нужно выяснить настроение людей, и государственные органы жестко не связаны этой волей, хотя референдум обладает значительным моральным весом. Государственные власти в демократических государствах обычно учитывают результаты такого референдума. Например, Норвегия проводила консультативный референдум о вступлении в Европейское Экономическое Сообщество в 1972 году, и, когда граждане высказались против, это вступление не состоялось. Такого же типа референдум проводился в Швейцарии. Граждане сказали «нет» идее вступления в ООН, и Швейцария до сих пор не является членом ООН.

Если проведение референдума связано с принятием закона (с утверждением народом закона), то ранее названные дозаконодательные референдумы обычно являются консультативными (если выясняется мнение граждан), а парламент потом окончательно принимает решение. Если это послезаконодательные референдумы, то народ ратифицирует (утверждает) принятые парламентом законы. Такой ратифицирующий характер референдума чаще распространен, он является более привычной практикой за рубежом, чем дозаконодательные референдумы.

Теория референдумов знает деление референдумов на обязательные и факультативные. Иногда слово «обязательные» применяется в смысле императивного референдума, в смысле обязательности принятых на нем решений. Но понятия «обязательный» и «факультативный» референдумы означают нечто иное. Обязательный референдум – такой референдум, проведение которого предусмотрено конституцией или иным законодательством, т.е. проведение их обязательно. Например, в Швейцарии любая поправка к конституции обязана выноситься на решение референдума. В Японии проект поправки конституции после одобрения обеими палатами парламента тоже обязательно должен быть вынесен на референдум.

Факультативный референдум означает, что проведение референдума может быть, может и не быть. Решение этого вопроса зависит либо от воли парламента, либо от воли правительства, либо от воли главы государства.

Кстати говоря, консультативные референдумы встречаются не очень часто, но предусмотрены конституциями Швеции и Испании. В большинстве случаев референдумы являются императивными (их еще иногда называют решающими), когда на них утверждаются какие–то законы.

В теории известно деление референдумов на утверждающие и отклоняющие. Утверждающие референдумы проводятся в связи с принятием закона либо решением важного вопроса. Отклоняющие референдумы проводятся тогда, когда правительство заинтересовано в отмене какого–то закона либо правила, и не уверено, что парламент пойдет на эту отмену. Таким образом, народ выступает арбитром в этом споре или при решении этой проблемы. Такие отклоняющие референдумы достаточно часто проводились в Италии. Например, в 1974 году был поставлен вопрос об отмене Закона о разводе. Затем в 1978 году состоялось сразу два референдума (они проводились в два дня). На первом решался вопрос об отмене Закона о финансировании государством политических партий, на втором об отмене Закона о поддержании общественного порядка. Третий случай отклоняющих референдумов состоялся в Италии в 1981 году, на котором было за два дня проведено сразу несколько референдумов об отмене четырех законов: Закон о поддержании общественного порядка, Закон о пожизненном заключении, Закон о разрешении ношения оружия и самого нашумевшего закона (этот вопрос широко обсуждался общественностью и прессой) – Закона о разрешении абортов. Кстати говоря, за отмену этого закона проголосовало только 11,5% избирателей, а «нет» отмене этого закона сказали 88,5%. Другими словами, все четыре закона, которые правительство предлагало отменить, были поддержаны избирателями, и продолжают действовать.

Как известно, Италия – католическая страна, где есть строгие религиозные догматы, связанные и с разводами, и с абортами, поэтому правительство и парламент, не желая ссориться с католической церковью, спорные и щекотливые вопросы предпочитало ставить на разрешение народа.

Существуют иные варианты классификации референдумов. Например, помимо названных нами, называют еще референдумы международно-правовые и административные. К международно-правовым референдумам относят референдумы, где решаются вопросы, связанные с международным статусом или отношениям с другими государствами. Например, к международно-правовым референдумам относили референдумы по вступлению в ЕЭС, референдум о вступлении Испании в НАТО, на референдум выносился Маастрихский договор во Франции, Дании и Ирландии.

К административным референдумам относят такие референдумы, на которых ставятся вопросы государственно-управ-
ленческих проблем. Например, об изменении административно–территориального деления или границ между субъектами федерации, поскольку это не международное право, а внутригосударственное. В качестве примера такого административного референдума приводят референдум 1988 г. в Швейцарии об ограничении численности иностранцев, которым разрешается постоянно проживать в стране. В 1989 году на Филиппинах проводился референдум о предоставлении автономии южным провинциям. На наш взгляд, термин «административный референдум» носит несколько спорный характер. Нам представляется, что удачнее делить референдумы на законодательные, конституционные и референдумы, на которых решаются важные вопросы жизни граждан, потому что к этим важным вопросам могут относиться и границы административно-территориального деления, и численность иностранцев, и вопрос о разрешении разводов и т.д. То есть, любая важная проблема, если это не проект закона, а прямо поставленный вопрос. Словосочетание «административный референдум» как бы уменьшает значимость вопросов и непонятно большинству граждан.

Решение важных вопросов выносится на референдум для того, чтобы граждане сами определились, чего они хотят, чтобы не было претензий к законодательным органам либо органам управления, чтобы граждане оценили моральные аспекты проблемы и направили в дальнейшем законодателей по нужному пути. На такие референдумы выносятся, к примеру, вопросы и об альтернативной воинской службе, об употреблении алкогольных напитков. В Швеции в 1955 году проводился референдум о переходе с левостороннего движения автомобильного транспорта на правостороннее.

Как соотносятся понятия «плебисцит» и «референдум»? По этому поводу написано много. Это объясняется тем, что в разных странах законодательство по–разному подходит к этим институтам. «Плебисцит» – от греческого слова «plebs», но в латинизированном виде «plebiscitum» переводится, как «решение народа». В литературе справедливо отмечается, что с юридической точки зрения разницы между плебисцитом и референдумом нет. Однако законодательство некоторых стран некую разницу усматривает. Например, в бразильской конституции 1988 года применяются оба понятия – референдум и плебисцит. Предметы плебисцита там перечислены, т.е. те вопросы, которые ставятся на решение народа, а предмет референдума не определяется. Таким образом, можно полагать, что референдум – это форма голосования, которая носит консультативный характер, а плебисцит, очевидно, носит императивный или решающий характер. В некоторых странах применяется только термин «референдум» (Италия, Испания), а в некоторых – только «плебисцит» (Коста-Рика, Чили и др.).

Немецкие авторы под термином «плебисцит» понимают вообще все виды голосования, включая и выборы. А французы под плебисцитом понимают голосование, при помощи которого граждане выражают одобрение или неодобрение главе государства и проводимой им политике. Поэтому во французских источниках встречается термин «референдум плебисцитарного характера». Такие референдумы проводил президент Франции генерал
Де Голль.

Встречается точка зрения, согласно которой, плебисцит – это референдум по очень важному вопросу, который носит судьбоносный характер для страны.

Мы полагаем, что плебисцит – это референдум по вопросу политической судьбы территории, на которой живут граждане, т.е. это вопросы, связанные с международно-правовыми последствиями. В этом смысле термин «плебисцит» применялся в
1957 году, когда проводился референдум в Саарской области, после чего Саар перешел из Франции в состав Германии.

Вот такие народные голосования, в результате которых меняется государственная принадлежность определенных территорий, нам кажется, и следует называть плебисцитами.

Референдумы могут классифицироваться по субъектам, по инициаторам их проведения. Поэтому инициатива может быть парламентская, правительственная, президентская и народная. Поэтому референдумы также классифицируются в зависимости и от этого. В некоторых случаях парламент объявляет референдум и назначает его дату, например, в Венгрии. В Болгарии Народное Собрание (парламент) принимает решение о проведении референдума, а президент определяет дату его проведения, когда решение уже принято. В некоторых случаях, если граждане собрали необходимое число подписей, то референдум назначается главой государства – президентом (такой порядок установлен в Словакии). Если 350 тысяч граждан Словакии соберут подписи, то референдум назначается, и дата называется президентом.

Право участвовать в референдуме обычно имеют все граждане, обладающие избирательным правом. Голосование на референдуме всегда тайное, и порядок аналогичен выборам.

Важным вопросом называется вопрос о, так называемой, «формуле референдума», то есть о тех проблемах, которые ставятся на решение народом. Есть несколько вариантов постановки вопросов, определения формулы референдума. Бывает вариант, когда гражданин получает бюллетень с вопросом, на который он должен ответить «да» или «нет». Вторая разновидность ответа на вопрос (которая чаще встречается) это «народный выбор» – т.е. избирателю предоставляются варианты решения. Он должен выбрать один из двух или более вариантов решения и отметить выбираемый им вариант каким–то знаком. В большинстве случаев бюллетень будет действителен тогда, когда лишь один из альтернативных ответов отмечен. Если больше одного, то бюллетень считается недействительным. Хотя, в некоторых странах допускается положительный ответ на два или даже все варианты, потом подсчитывается, на какой из вариантов было дано больше положительных ответов.

Согласно швейцарской конституции (ст.121, 121–б), если поправки к конституции выдвинут избиратели (100 тысяч избирателей соберут подписи), и одновременно свой проект предложит федеральное собрание, то избирателям будет предложено три вопроса: предпочитает ли он проект, предложенный гражданами, предпочитает ли он проект, предложенный парламентом, а третий вопрос более своеобразный – какой из двух проектов вступит в силу, если оба проекта получат поддержку на референдуме.

Вообще, корректная постановка вопроса на референдуме имеет очень важное значение, потому что умело поставленный вопрос зачастую предполагает в абсолютном большинстве случае и ответ на него.

На референдум может быть поставлен один вопрос, например: «Вступать в экономическое сообщество или не вступать». Может быть одновременно и несколько вопросов. Законодательство разных стран по–разному решает проблему, как избиратели должны отвечать в том случае, когда им задается несколько вопросов. Например, согласно итальянскому законодательству, если в один день проводится сразу несколько референдумов или избирателю задается несколько вопросов, то они печатаются на отдельных бюллетенях или даже на бумаге разного цвета. Австрийский закон, наоборот, предписывает все вопросы печатать на одном бюллетене и такой бюллетень может быть увеличенного размера, чтобы все вопросы поместились на данной бумаге, а вопросы нумеруются порядковыми цифрами. По данной проблеме могут быть разные правила, установленные в той или иной стране.

Консультативные референдумы широко используются в скандинавских странах. Например, в Швеции, хотя там референдумы проводятся реже, чем в Швейцарии, проводились достаточно интересные консультативные референдумы. Например, в отношении запрета спиртных напитков в 1992 году. Были консультативные референдумы о проектах изменения пенсионного обеспечения в 1957 году. Был важный референдум об использовании ядерной энергии в 1980 году, на этом референдуме шведские граждане вообще отклонили идею постройки атомных электростанций в Швеции.

Подведение итогов референдума

В разных странах вопрос о подведении итогов решается по–разному. Самые строгие критерии установлены в Италии. Для того, чтобы вопрос, вынесенный на референдум, считался решенным, необходимо, чтобы в референдуме приняло участие большинство избирателей (т.е. 50%+1 голос) и было собрано большинство действительных голосов. В некоторых странах более либеральные требования. Например, для того, чтобы вопрос был решен, закрепляется положение, чтобы число высказавшихся за конкретное решение было больше, чем число избирателей, высказавшихся против, но не менее 40 процентов, внесенных в списки. Это датская модель, там такой уровень. В некоторых странах не предусматриваются какие–то проценты участия, а число проголосовавших должно значительно превышать число, придерживающихся другого мнения (т.е. число «за» должно быть явно больше, чем против и наоборот). Речь идет, конечно, об оценочном подходе. Такая система применяется во Франции и США. (Повторим ранее сказанное, что в США референдумы проводятся только в масштабах штата или еще на более низком (городском) уровне).

Часто вопрос, поставленный на референдум, считается одобренным, если за него было подано большинство действительных голосов избирателей, которые приняли участие в голосовании. То есть, сколько приняло участие избирателей, не так уж важно, а важно, чтобы большинство из принявших участие одобрили поставленный вопрос. Такой порядок, например, установлен федеральным конституционным законом Австрии.

При одобрении конституционных поправок, как правило, требуется большее число голосов, чем при решении каких–то более простых вопросов. Например, в Швейцарии, если обсуждается поправка к федеральной конституции, чтобы она была принята, нужно абсолютное большинство голосов избирателей, принявших участие в референдуме, причем такое абсолютное большинство должно быть получено в большинстве кантонов. Если же решается вопрос об утверждении обычного закона, то достаточно обычного большинства голосов граждан–участников референдума.

Интересен вопрос о признании результатов референдума и вообще о явке или неявке граждан на референдум. Иногда некоторые авторы полагают, что для одобрения или неодобрения вопросов, поставленных на референдум, требуется действительно больше половины избирателей, иначе решение будет не легитимным. Но есть точка зрения, суть которой сводится к тому, что мнение активной части народа, если она даже не составляет половины или сорока процентов, можно считать мнением большинства граждан, потому что те граждане, которые не приходят на выборы или на референдумы, готовы принять решение любого большинства, а те, кто относится небезразлично к политическому выбору, видимо, точнее и адекватнее прочих оценивают поставленные вопросы, и их решение может быть обязательным для всех, включая тех, кто не является на референдумы.

В заключение отметим, что референдум – это как правовой, так и политический институт. Зачастую он назначается главой государства для того, чтобы или «обойти» парламент либо «поставить точку» в споре с представительной властью. Например, во Франции президент Де Голль несколько раз проводил референдумы и каждый раз связывал решения референдумов со своей личностью, т.е. с поддержкой или неподдержкой его политики. 28 октября 1958 года во Франции проводился референдум о принятии конституции, 8 января 1961 года – о прекращении военных действий в Алжире, а 8 апреля 1962 года об одобрении мирных соглашений между Алжиром и Францией, 28 октября 1962 года – об изменении положений конституции, касающихся избрания президента. Последний референдум был проведен Де Голлем в апреле 1969 года об изменениях конституции. Генерал Де Голль заранее объявил, что если граждане его поддержат, значит, он будет выполнять свою миссию дальше, а если вопросы, поставленные им на референдум, не будут одобрены, он уйдет в отставку. Поскольку граждане не поддержали идеи Де Голля на референдуме, он, не пробыв свой конституционный срок в качестве президента, добровольно ушел в отставку. То есть, любимая форма общения с народом в данном случае его подвела.

Ряд законодательных систем ограничивают круг вопросов, которые могут быть поставлены на референдум. Например, ограничивается постановка вопросов какого–то чрезвычайного характера, или вопросов, которые требуют специальной подготовки, или таких, ответы на которые заранее известны. В некоторых странах справедливо исключается проведение референдумов в отношении законов о бюджете, о налогах, в отношении вопросов о назначении или отзыве должностных лиц. Ряд конституций закрепляют положения о том, что референдумы не проводятся во время действия чрезвычайного или военного положения или спустя некоторый срок после их отмены. В некоторых странах повторные референдумы могут проводиться лишь спустя определенный срок, чтобы не надоедать избирателям. Например, в Словакии повторный референдум по одному и тому же вопросу может быть проведен не ранее чем через три года.

Как ни странно, в мире сложилась такая ситуация, что референдумы проводятся либо в странах с очень устойчивой и развитой многовековой демократией, как, например, в Швейцарии, либо в странах, где, наоборот, демократии очень мало, и правящий режим (как правило, авторитарный или тоталитарный) применяет референдум для прикрытия своего тоталитаризма, чтобы мировое общественное мнение отнеслось к нему более благосклонно. Такие референдумы проводились в Чили во времена отсутствия демократии, в Пакистане, в Бирме и некоторых африканских странах (Кот Д’Ивуар). В странах с нормальным режимом референдумы, особенно по поводу принятия или утверждения законов или поправок конституции проводятся редко. Условия для их проведения довольно трудно выполнимы. Например, в Швейцарии для проведения общенационального референдума необходимо требование 50 тысяч избирателей или заявление, исходящее от восьми кантонов. По конституции Италии для проведения законодательного референдума необходима петиция, подписанная 500 тысячами избирателей или требование, исходящее от пяти областных советов, т.е. законодательных органов этих административных единиц. Поэтому референдум, несмотря на всю свою привлекательность, – явление редкое еще и потому, что мероприятие это довольно дорогостоящее.

Контрольные вопросы к теме №11

1.  Понятие избирательного права в разных значениях.
2.  Что такое избирательная система?
3.  Виды источников избирательного права.
4.  Понятие и виды выборов.
5.  Что такое «промежуточные выборы» и «праймериз»?
6.  Абсентеизм и его причины.
7.  Основные принципы демократических выборов.
8.  Что такое «выборы по почте»?
9.  Понятие избирательных цензов, их виды.
10.  Официальная и неофициальная сторона выборов.
11.  Стадии избирательного процесса.
12.  Избирательные округа и их виды.
13.  Избирательные органы и их организация.
14.  Порядок регистрации избирателей в разных странах.
15.  Порядок выдвижения кандидатов в депутаты. Избирательный залог.
16.  Способы финансирования выборов.
17.  Для чего используются избирательные машины?
18.  Что такое избирательное мошенничество?
19.  Понятие мажоритарной избирательной системы и ее виды.
20.  Почему избирательная система называется пропорциональной?
21.  Что такое «избирательный метр» (квота)?
22.  Как распределяются мандаты внутри партийных списков?
23.  Что такое «панашаж»?
24.  Понятие смешанной избирательной системы. Где она применяется?
25.  Понятие референдума и плебисцита.
26.  Виды референдумов, их положительные стороны и недостатки.

ТЕМА 12. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ. ЗАРУБЕЖНЫЙ ПАРЛАМЕНТ

Лекция 28. Основные функции зарубежных парламентов

Основные понятия:

парламент; законодательная функция; представительская функция; этапы парламентаризма; классификация зарубежных парламентов; суверенные и несуверенные парламенты; активные парламенты; реактивные парламенты; маргинальными парламенты; минимальные парламенты; однопалатный и двухпалатный парламент; председатель палаты (спикер); парламентские комиссии или комитеты; постоянные комиссии; временные комиссии; неспециализированные комиссии; большая комиссия; партийные фракции; лидер парламентской фракции; финансовые права парламента; ратификация; импичмент; делегированное законодательство.

Слово «парламент» впервые появилось в Англии (Parliament), хотя корень слова французский («parler» – «говорить», парламент – место, где разговаривают). Французы, создав свой парламент, «вернули» себе это слово. Хотя некоторые источники выводят это слово от латинского «parlare» – говорить, разговаривать. Видимо, французы «взяли» это слово у римлян.

Что же стоит за этим понятием? Чаще всего, определяют парламент – как избираемый населением (может быть частично назначаемый) высший представительный орган государственной власти в стране.

Раскрывая понятие парламента, обычно применяют термины: высший законодательный и представительный орган. «Представительный» означает, что в этом органе заседают представители страны – депутаты. А «законодательный» означает их действия – принятие законов. В последнее время в научной литературе представительская и законодательная функции подаются как несовпадающие функции. Слова «представительный и законодательный орган» стали означать разные проявления деятельности одного и того же органа, хотя совсем недавно казалось, что это «две стороны одной медали», и никто другой не может их осуществлять, и одно без другого не бывает. Все полагали, что без представительства нет законодательной функции и наоборот. А сейчас – одно может быть и без другого.

Что же стоит за таким новым пониманием парламентской деятельности? Законодательная функция – деятельность по принятию закона. Под представительской функцией сейчас понимается деятельность парламента как некоего форума, на котором открыто и публично обсуждаются важнейшие вопросы жизни страны. Это открытая трибуна для споров, для обсуждения мнений, и граждане, слушая выступления на этой трибуне, как бы мысленно присоединяются к высказанным мнениям или возражают им. Роль такого открытого собрания и является, с точки зрения ряда авторов, очень важной и самостоятельной представительской функцией парламента. О такой роли можно говорить, особенно в последние десятилетия, в силу того, что средства массовой информации практически одновременно доносят все перипетии обсуждений в парламенте до сведения граждан. Эти парламентские собрания транслируются в прямом эфире или вскоре после заседаний, поэтому политически активные люди в курсе всех обсуждений и споров. Представительская функция влияет на умы и взгляды людей, и наоборот, эти люди затем влияют на своих депутатов.

Принято считать, что первый парламент появился в Англии, и это был компромисс между зарождающейся буржуазией и дворянством, поскольку был создан орган, который сглаживал противоречия между этими двумя группами населения. Парламент первоначально давал советы королю, а затем занимал все более и более подобающее ему место. К наиболее старым по возрасту парламентам относят также Испанские Кортесы (кстати, на роль родины самого древнего парламента претендует небольшая страна Исландия, жители которой указывают на несколько грубых и больших камней, которые расположены около столицы Исландии Рейкьявика. Исландцы говорят, что эти камни – самый древний парламент под открытым небом, который и тогда и сейчас называется Альтинг. Там древние викинги обсуждали свои дела и принимали решения).

История парламентов и парламентаризма очень длительна и насчитывает несколько веков. Если считать, что первый парламент был образован в XIII или XIV веке, то историю парламентов и парламентаризма можно разделить на 4 этапа.

Первый этап, начальный, можно обозначить как становление института парламентаризма. Этот этап характерен тем, что происходило образование парламента как органа государства, парламент «нащупывал» свое место и роль, боролся за первенство, вырабатывались способы его формирования. Этот этап занял довольно длительное время (XIV–XIX).

Второй этап – золотое время парламентаризма – можно назвать расцветом парламентов и парламентаризма. Это период одного века – XIX века (точнее, конец XVIII – начало XX). В этот период парламенты формировались на основе цензового избирательного права, выражали интересы одного класса – третьего сословия, зарождавшейся буржуазии. Фактически, только одна группа населения избирала из своих рядов самых достойных и репрезентативных. Именно тогда появились фразы в английском парламенте, что парламент может все, кроме превращения женщины в мужчину и мужчины в женщину. Кстати, женщины тогда не имели права голоса, и парламенты образовывались десятью–пятнадцатью процентами граждан, которые были допущены к избирательным урнам.

Третий период можно условно назвать кризисом парламентаризма. Этот период начался в начале XX века. Характерен он тем, что изменилась ситуация в большинстве высокоразвитых стран, другие социальные слои также потребовали участия в политической жизни, возникли партии, представляющие интересы этих слоев и групп. Цензовое избирательное право стало абсолютно несовременным и выглядело несправедливым анахронизмом, парламент стал не таким быстрым в принятии решения, и главное – он перестал быть компанией единомышленников. Кроме того, даже среди бывших единомышленников, т.е. в этом «среднем классе», появились противоречия, появился новый взгляд на парламент и парламентаризм. О парламенте стали говорить, что этот орган должен уступить свое ведущее место, и исполнительная власть должна стать властью основной. Об этом не только говорили, но это стало реальностью. Действительно, исполнительная власть вышла на первое место. Ученые–теоретики стали оправдывать это явление. Например, английский профессор Дженингс писал, что задача парламента не руководство страной, а в том, чтобы влиять на формирование общественного мнения и контролировать деятельность правительства. Французский политический деятель и автор ряда книг Мишель Понятовский писал, что парламент ограничен в правах – этому не стоит удивляться. Это соответствует духу времени, но упразднить его нельзя. Он нужен как предохранительный клапан в обществе. Социолог Раймон Арон (Франция) писал с известной степенью цинизма, что парламент нужно сохранить для того, чтобы создать убеждение у среднего человека, что правительство руководит страной не бесконтрольно, чтобы служить ширмой для прикрытия работы правительства.

«Кризис парламентаризма» просуществовал довольно долго, а в некоторых странах об этом кризисе говорят до сих пор. Однако последние десятилетия говорят о том, что парламенты начали переживать новый этап своего развития, и можно говорить о четвертом этапе – возрождение роли парламентов. Парламенты в настоящее время (70–90-е гг. XX в.) – это очень представительные и активные народные собрания. Парламенты во многих западноевропейских странах не только формируют правительства, но и сильно влияют на них. Появились международные парламенты: в связи с интеграцией в Европе появился такой институт как Европарламент. Парламенты и парламентаризм сейчас приобрели новое дыхание, и слово кризис не совсем адекватно характеризует роль парламента в современном мире. Кроме того, в некоторых странах (например, в США) кризиса парламентаризма в XX веке и не наблюдалось.

Слово «парламент» универсально, оно применяется и понимается почти в любой стране мира. Но в разных странах название этого органа может быть самым разным. Кроме слова «парламент» употребляется, например, термин «конгресс». Первыми его применили американцы, это слово вошло в моду в Латинской Америке, в некоторых странах Азии. Например, конгрессом называется парламент в Венесуэле, на Филиппинах, Национальным конгрессом называется парламент в Чили. Применяются такие названия, как Палата депутатов (Люксембург), Национальное собрание (Португалия, Иордания, Южная Корея, Панама, Пакистан и др.), термин Федеральное собрание часто применяется в федеративных государствах.

Отметим, что в нашей научной отечественной традиции, некоторые названия парламентов употребляются в переводе, а некоторые – в их местном звучании. Например, когда речь идет о парламенте Швеции, всегда употребляется слово Риксдаг, когда вспоминают Исландию, употребляют старинное слово Альтинг, когда пишут о Дании, употребляют датское название – Фолькетинг, норвежский термин – Стортинг. В Ирландии, где ирландский язык практически вышел из употребления, и все говорят по-английски, ряд государственных терминов имеют ирландские названия. Например, слово «парламент» в Ирландии не употребляется, национальный парламент там именуется «Дойл» и состоит из двух палат – «Дойл эйран» (нижняя палата) и «Шинод эйран» (верхняя палата).

Всегда, описывая политику и право ФРГ, в отечественной литературе применяют термины Бундестаг и Бундесрат. Некоторые слова также настолько привычны, что применяются без перевода: иранский Меджлис и Кнессет Израиля. Иногда по традиции слова применяются неверно. Так, например, парламент Финляндии в отечественной литературе называется Сеймом, хотя Сеймом там он никогда не назывался. Очевидно, эта ошибка связана с тем, что в России были две автономные территории: Польша и Финляндия. В Польше законодательный орган называется сеймом, и по аналогии с Россией и финский парламент назывался также – Сейм, хотя в Финляндии он всегда назывался по–фински – Эдускунта или Народное представительство. Иногда привычные термины вдруг переводят. Например, в Испании парламент называется Кортесы или Генеральные Кортесы, но в последнее время в нашей литературе стали этот термин переводить и применять слово «испанский парламент». Среди других наименований употребляется довольно популярное слово «совет». Например, в маленьких европейских странах–монархиях парламенты называются советами, в Андорре – Генеральный совет, в Сан–Марино – Большой генеральный совет, в Монако – Национальный совет. Достаточно часто встречается термин Законодательная Ассамблея (Сингапур). В принципе, такая пестрота в названиях придает своеобразный колорит данной теме и изучаемым вопросам.

Место и роль парламента, как правило, закрепляются в конституциях. Иногда там подчеркивается его особый статус. Например, ст.41 конституции Японии гласит, что парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства. Конституция США закрепляет, что законодательной властью наделяется Конгресс США, который состоит из Сената и Палаты представителей. Роль и функции испанского парламента (Генеральных Кортесов) очень четко закрепляются статьей 66 испанской конституции. Там сказано, что «Генеральные Кортесы осуществляют государственную законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них конституцией».

В некоторых конституциях особая роль парламента не подчеркивается, а конституции просто называют, чем они должны заниматься. Примером может служить французская конституция (ст.34, которая входит в раздел 5 «Об отношениях между Парламентом и правительством»). Там сказано: «Законы принимаются парламентом...». Далее перечислено, какие законы принимаются парламентом. В ст.35 сказано, что объявление войны разрешается парламенту. Затем перечисляются отношения между парламентом и правительством. Такое «скромное» закрепление функций парламента, на наш взгляд, объясняется тем, что Франция – республика, в которой значительную роль играла и играет исполнительная власть в лице президента и правительства, потому парламенту как бы отведено свое место, он поставлен «на свою полку», там не отмечается, что он единственный и высший орган.

В некоторых конституция вообще закреплено, что парламент не является единственным законодательным органом. Например, в ст.26 конституции Греции сказано, что законодательная власть осуществляется палатой депутатов и президентом республики. Так или иначе, практически нет ни одного государства, за исключением стран с абсолютной монархией, где не было бы парламента, и если парламент есть, то основная его роль и функция – принимать законы.

Классификация зарубежных парламентов

Для того чтобы понять роль, сущность, цели и задачи различных парламентов, лучше всего применить традиционный способ изучения материала – провести его классификацию. Встречаются различные классификации парламента, но, чаще всего, начинают классифицировать парламенты по структуре. С этой точки зрения парламенты делятся на однопалатные и двухпалатные. Однопалатные называются монокамеральными, а двухпалатные – бикамеральными (о структуре парламента, роли и значении второй палаты мы поговорим позже).

Достаточно интересна классификация зарубежных парламентов по объему их компетенции. Компетенция – совокупность прав и полномочий – важнейший фактор, который определяет роль и значение парламента в жизни страны и взаимоотношения с другими органами государства. В науке, чаще всего, зарубежные парламенты по объему компетенции делят на три группы.

К первой группе относят парламенты с абсолютно неограниченной компетенцией. Их называют еще парламентами с абсолютно неопределенной компетенцией. К таким относят парламенты, для которых юридически не определяется перечень полномочий. Они имеют право издавать законы, касающиеся любой стороны жизни. Это наименование – «абсолютно неограниченная компетенция» – довольно условное наименование, потому что всегда складывается круг реальных полномочий, но «де юре» эта компетенция не ограничена. Такой компетенцией гордятся члены парламента Великобритании, Новой Зеландии. В принципе, можно отнести к этой группе парламенты Италии и Ирландии, которые не имеют перечней своих полномочий в конституциях, они не ограничены какими–то сферами нормоустанавливающей деятельности.

Вторая группа – парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией (более мягко она называется «абсолютно определенной компетенцией»). Это тип парламентов, для которых конституции и законы устанавливают точный перечень полномочий, т.е. устанавливают точный круг вопросов, по которым они могут принимать решения, и эти парламенты не могут превышать свои полномочия – принимать законы по тому кругу вопросов, который не назван в конституции. Классическим примером такого парламента является Конгресс США, поскольку раздел 8 ст.1 американской конституции включает перечень из 18 пунктов, которые разрешают Конгрессу совершать определенные действия. Раздел 9 этой же статьи перечисляет то, что Конгресс не может делать. Таким образом, деятельность Конгресса ограничена рамками этого высшего законодательного акта. Это объясняется тем, что США – федеративное государство, и при составлении конституции – «отцы–основатели» – позаботились о том, чтобы достаточный комплекс полномочий сохранился у отдельных штатов и их законодательных органах. Поэтому то, что перечислено, относится к федеральной власти, а то, что Конгрессу запрещается, относится к деятельности отдельных штатов.

В принципе, такой же метод применен во Франции. Статья 34 французской конституции дает исчерпывающий перечень полномочий парламента, добавляя, что эти полномочия могут быть дополнены органическими законами.

Самое интересное в этом то, что парламент, который формально имеет абсолютно неограниченную компетенцию – британский парламент – на самом деле выполняет почти служебную роль при правительстве, принимая девяносто с лишним процентов законопроектов, которые внесены правительством. А парламенты, якобы с абсолютно ограниченной компетенцией, наделены очень мощными правами, занимая свою нишу, в системе разделения властей, могут влиять на другие ветви власти и обладают действительно серьезными полномочиями. Юридические наименования не совпадают с реальным состоянием вещей.

Третью группу составляют парламенты, компетенция которых называется относительно ограниченной или относительно определенной. Эта такие парламенты, у которых существует как бы меняющаяся компетенция (подвижная). В большинстве случаев такая компетенция присуща парламентам федеративных государств (Индия, Малайзия, ФРГ). Например, конституция Индии устанавливает 3 сферы полномочий. Первая группа – это вопросы, относящиеся к исключительной компетенции всей федерации, и решения по которым может принимать только федеральный парламент. Вторая группа – вопросы, отнесенные к компетенции отдельных штатов Индии. Третья группа – вопросы, которые входят в совместную компетенцию. Эта совместная компетенция – вопросы, которые может решать и федеральный парламент и законодательные органы штатов – это и есть относительно определенная (ограниченная) компетенция. Примерно также решают эти вопросы некоторые другие федеративные государства. ФРГ решает этот вопрос несколько по–своему, но близко к описанному. Статья 73 конституции ФРГ устанавливает перечень полномочий Федерального парламента, а в ст.70 сказано, что Земли, т.е. субъекты федерации ФРГ, «имеют право законодательства в той мере, в которой настоящим законом права законодательной власти не предоставлены федерации». Конституция ФРГ применяет термин «конкурирующей» законодательной компетенции. Это означает, что «земли обладают правом законодательства лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не использует своих прав законодательства» (ст.72), т.е. когда федерация «уступает» свои полномочия.

Называется в литературе и иная важная классификация парламентов – деление на четыре группы или четыре модели парламентов. Эти четыре группы связаны с устройством высшей государственной власти.

Первая модель характерна для парламентских республик. Эти парламенты называются парламентами, которые работают на основе принципа парламентского ответственного правления. Главный признак этого парламента – институт политической ответственности правительства. Это группа парламентов, которым предоставлено право вотума недоверия правительству, право отправлять правительство в отставку. Здесь классическим примером является Великобритания, иногда эту модель называют Вестминстерской моделью по месту расположения парламента – Вестминстерскому дворцу. Эта модель существует в ряде тех стран, где существует парламентская республика (или парламентская монархия): Нидерланды, Италия, Германия, Австрия, Болгария, Венгрия и др.

Вторая модель парламента присуща странам с президентской формой правления. Это парламенты и страны, где существует жесткий принцип разделения властей. Такие парламенты не обладают правом вотума недоверия, а правительство не обладает правом роспуска парламента. Классическая модель такого парламента – США. В этих странах, кроме принципа разделения властей, существует жесткий принцип «сдержек и противовесов». Исполнительная власть имеет право вето, законодательная – право использовать импичмент и т.д.

Третья модель парламента – парламент в странах, где существует смешаная форма правления, сочетающая элементы парламентской и президентской систем. Отношения между парламентом и исполнительной властью здесь иные. Парламент, с одной стороны, наделен правом вотума недоверия и там есть реальный институт парламентской ответственности правительства, но и у президента очень важные полномочия, связанные с деятельностью парламента. В этих странах президент наделен правом роспуска парламента. Классическим примером такой модели является Франция. В последнее время к этой модели тяготеют страны СНГ (Казахстан).

Наконец, четвертая модель – парламенты в тех странах, где они играют почти декоративную роль. Иногда применяется термин «консультативные парламенты». В некоторых странах такой термин реально существует (Катар). Это законосовещательные органы. Такие консультативные парламенты предусмотрены конституциями некоторых исламских стран (Кувейт, Бахрейн, Объединенные Арабские Эмираты). Парламенты при абсолютной власти монарха являются квазипарламентами. Они иногда распускаются, иногда снова восстанавливаются. Иногда они избираются гражданами, иногда назначаются монархами.

К этой же группе законосовещательных парламентов можно отнести парламенты в странах, где сохранилась социалистическая система. Это немногие страны оставшегося реального социализма – Корейская Народная Демократическая республика, Куба, КНР, Вьетнам. Понятно, что основные решения и основные законы принимаются не парламентами, хотя они там есть. Об этом свидетельствует даже работа этих парламентов: они созываются на два–три дня в году, дружно стопроцентно голосуют «За», не воздерживаясь, не голосуя «Против». Говорить о реальном парламентаризме в этих странах не приходится. Такая модель существовала в свое время и в Советском Союзе.

Любопытная модель классификации была предложена известным классиком конституционализма англичанином Дайси. Он разделил законодательные органы на суверенные и несуверенные. К суверенным относятся, по его мнению, такие парламенты, где не существует закона, который парламент не мог бы изменить, где нет различия между конституционными и неконституционными законами, и нет органа, который мог бы объявить закон, принятый парламентом, недействительным.

Несуверенные парламенты, по мнению Дайси, работают в условиях разделения законов на обычные, конституционные и иные. В таких государствах присутствуют органы, которые могут объявить закон несоответствующим конституции, и, по мнению Дайси, к таким несуверенным законодательным органам относятся парламенты тех стран, где есть органы конституционного контроля. Например, США, Швейцария, Аргентина. По нашему мнению, это типичное умственное упражнение научного работника, причем недостатки он выдает за достоинства и наоборот. Как некий курьез оно приводится время от времени в монографиях.

Более современной классификацией парламентов считается деление законодательных органов на активные, реактивные, маргинальные и минимальные.

Активными парламентами называют те, которые играют роль как в принятии законов, так и участвуют в формировании правительства либо в его отставке. Под отставкой иногда подразумевается и право объявлять импичмент. В качестве активных парламентов называют Конгресс США и парламенты, наделенные аналогичными полномочиями.

Реактивными называют парламенты, в которых в большей степени доминирует исполнительная власть, но, в то же время, парламенты и влияют на правительство. Там просматривается взаимосвязь между парламентом и правительством. Это Великобритания, Австралия, Канада – страны англосаксонской правовой системы и британской модели парламента.

Маргинальными называют парламенты, которые контролируются верховной исполнительной властью до такой степени, что их вклад в реальную политику очень незначительный.

Минимальные парламенты – парламенты, которые только по названию являются парламентами. Они сохраняются «для вывески», чтобы другие страны не упрекнули в отсутствии такого органа государства.

Формирование парламентов

Порядок формирования парламента зависит от его структуры. Если парламент однопалатный, то он, как правило, избирается гражданами. Если двухпалатный, то одна его палата (нижняя) также избирается гражданами, а что касается второй палаты, то существует множество разных вариантов формирования второй палаты.

Нижние палаты формируются на началах выборности, причем в абсолютном большинстве случаев это выборы прямые, всеобщие, равные и при тайном голосовании. Когда говорят о народном представительстве, о верховенстве законодательного органа, о народном суверенитете, то речь идет о нижних палатах, поскольку они формируются народом, там заседают представители народа. Это и есть олицетворение суверенитета и народного представительства.

Есть и некоторые исключения, когда однопалатные парламенты частично назначаются или частично формируются не путем прямых выборов. Например, в республике Мьянма (страна, которая раньше называлась Бирма), часть депутатов назначается. Точно также назначается часть депутатов в королевстве Бутан. В Республике Мьянма 1/3 членов Нижней палаты избираются, треть формируется из разных социальных групп (национальных меньшинств, профсоюзов и т.д.) и 1/3 назначается правительством. В Бутане из 150 членов парламента сто избираются населением, 10 делегируют буддийские монастыри и 40 назначает король.

Есть некоторая специфика в формировании нижних палат в исламских государствах. Там предусмотрены специальные преференции для женщин. Например, в Бангладеш, Египте, Пакистане женщины–депутаты избираются не гражданами, а самим парламентом. Ранее избранные депутаты–мужчины избирают некоторое число женщин. Обычно это 20–30 человек.

Весьма своеобразный способ формирования единственной и главной палаты китайского парламента – Всекитайского Собрания народных представителей. Это Собрание избирается собраниями народных представителей автономных провинций, областей и городов. Китайская Народная республика как бы заимствовала модель многоступенчатых выборов, которая существовала в СССР до 1936 года.

Что касается способов формирования верхних палат, то можно выделить следующие.

Первый способ – формирование верхних палат путем прямых выборов с некоторыми особенностями по сравнению с той системой, которая применяется в выборах нижних палат. Так, например, верхняя палата конгресса США – Сенат, также как и нижняя, избирается гражданами страны, но не по территориальным округам, как Палата Представителей, а от каждого штата избирается по два сенатора. Сенат Италии также избирается, по своеобразной системе. Из 315 сенаторов 75% (232 сенатора) выбирается при мажоритарной системе по одномандатным округам. А 25% (т.е. 83 сенатора) избираются по пропорциональной системе. Нечто похожее применяется и при выборах Палаты Советников (верхней палаты) парламента Японии – 150 депутатов избираются по отдельным избирательным округам, а 100 – от общенационального избирательного округа.

Прямыми выборами избираются также сенаторы в Польше по 2–3 человека от воеводства и члены Совета Кантонов Швейцарии.

Второй вариант формирования верхних палат – формирование посредством непрямых-многостепенных или косвенных выборов. Наиболее характерные примеры – государственная практика Франции, Норвегии, Индии и других стран. Французский Сенат формируется трехстепенными выборами. Сенаторы Франции избираются на 9 лет депутатами Национального собрания, депутатами в Генеральных советах департаментов и депутатами муниципальных советов. Можно сказать, что двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента – Стортинга. В этом случае выборы очень своеобразные: сначала граждане выбирают весь состав парламента, затем депутаты, собравшись на первое свое заседание, выбирают из своего состава верхнюю палату, которая называется Лагтинг, в которую входит 38 депутатов. Оставшиеся составляют нижнюю палату, которая называется Одельстинг
(112 депутатов). Такой же принцип применяется в Исландии. Очевидно, в силу духовной близости исландцев и норвежцев. Исландские граждане выбирают полный состав парламента – Альтинга – в который входит 60 депутатов, а затем Альтинг на первом заседании избирает Верхнюю палату из 20 депутатов, а остальные сорок человек образуют нижнюю палату. Совет штатов индийского парламента также избирается выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе представительства.

Третий способ формирования верхней палаты – формирование посредством назначения. Принцип назначения исполь-
зуется в Канаде, Иордании, в ряде небольших государств, которые входят в состав Сообщества – Антигуа, Багамы, Бермуды, Тринидад и Тобаго, Ямайка. Относят данный способ также и к формированию верхней палаты немецкого парламента Бундесрата, потому что Бундесрат состоит из депутатов назначаемых правительствами Земель из своего состава. Иногда, правда, этот способ выделяют в отдельную группу, и он называется формированием верхней палаты путем представительства от субъектов федерации. Но как бы это иначе не называть, правительства Земель назначают своих представителей в верхнюю палату.

Четвертый вариант формирования верхней палаты иногда называют феодальным способом формирования, иногда – формированием по наследственному принципу. Речь идет, конечно, о Великобритании. Традиционная система наследованного места в Палате Лордов, которой несколько сот лет в последнее время была несколько модернизирована и дополнена. В 1958 году специальным законом помимо наследственного права было установлено пожизненное пэрство, которое распространяется и на женщин. В настоящее время в Палате Лордов в Великобритании около 1200 пэров. Из них свыше 800 – наследственные пэры, носящие разные дворянские титулы и звания. Обладание этим титулом дает им право заседать в палате лордов. Вторая группа – пожизненные пэры, которые не имеют права передачи титула по наследству, обычно, это государственные служащие высокого ранга, которые, уходя в отставку, в качестве награды за заслуги получают титул пэра и могут заседать в Палате Лордов пожизненно. В настоящее время таких пожизненных пэров свыше 380. Кроме этого, в британском парламенте еще 26 духовных пэров (духовных лордов) – это священнослужители, занимающие определенные должности – высшие руководители англиканской церкви. Двое из них – архиепископы: архиепископ Кентерберийский и архиепископ Йорка, а также епископы Лондона, Винчестера и Дарэма. Остальные епископы входят в Палату Лордов по принципу старшинства. Также в Палату Лордов входит свыше двадцати судебных лордов или «пэры по апелляции»: это лица, обладающие большим опытом в сфере юриспруденции (бывшие судьи и другие юристы), которые занимаются в Палате Лордов разбором жалоб по судебным делам, поскольку Палата Лордов является высшей судебной инстанцией Великобритании.

Королева не является членом Палаты Лордов. Она – равноправный участник парламента, потому что британский парламент в полном составе – это Палата Общин, Палата Лордов и присутствующая там королева. Некоторые члены королевской семьи имеют право заседать в Палате Лордов. Это обладатели пяти высших титулов: принц Уэльский, герцог Эдинбургский, а также Йоркский, Кентский и Глосестерский.

Пятый способ формирования верхней палаты, чаще всего, именуется смешанным способом формирования парламента. Хотя к этому способу можно отнести и некоторые ранее названные. Например, формирование Палаты Лордов парламента Великобритании осуществляется несколькими способами. В данном случае имеется в виду, что основная часть палаты избирается, а часть назначается главой государства или иным способом эти палаты дополняются.

В каком–то смысле формирование верхней палаты итальянского парламента можно отнести к смешаному способу, потому что, хотя основная часть итальянского Сената избирается, но каждый президент Италии может назначить в Сенат 5 человек за особые заслуги в области науки, искусства, культуры. Кроме того, все бывшие президенты Италии могут там находиться «по праву». Совет Штатов индийского парламента также избирается косвенным способом, но 12 членов Совета Штатов назначается президентом также за особые заслуги в сфере науки, искусства и культуры.

Структура парламентов и организация палат

Говоря о структуре парламента, во-первых, имеют в виду структуру парламента как цельного органа, парламента вообще. В данном случае говорят об однопалатном или двухпалатном парламенте. Второй подход – это деление палат на определенные структурные части. В этом случае имеются в виду руководящие органы палат, должностные лица, а также структурные единицы, включая комиссии и комитеты, партийные фракции и иные вспомогательные органы парламента.

Начнем с палат. Выше мы рассмотрели порядок формирования палат. Теперь следует остановиться на идее разделения парламента на палаты. Современные парламенты состоят из одной или двух палат, хотя истории известны случаи большего числа палат. По конституции СФРЮ 1963 года (в редакции 1968 года) число палат равнялось шести. В ЮАР, которая была построена на принципе «апартеида», т.е. на принципе раздельного существования рас, был трехпалатный парламент, палаты которого формировались по расовому принципу.

Первоначально (исторически) парламент был двухпалатным. Британский парламент – родоначальник всех парламентов – был двухпалатным, потому что идея двух палат отражала идею компромисса между двумя ведущими социальными группами: аристократией и третьим сословием – буржуазией. Палата Лордов представляла аристократию, а Палата Общин – класс имущих. Двухпалатная структура в Англии и других странах старой парламентской системы гарантировала от поспешных решений нижней палаты, ограждала аристократию от неожиданностей. По традиции, верхняя палата была более консервативной, защищающей традиции, нижняя – более демократичной и прогрессивной. Они как бы составляли баланс.

В Западной Европе в период становления парламентаризма сословно–представительные органы, прародители парламентов, (французские Генеральные Штаты, испанские Кортесы) включали представительство основных сословий – дворянства, духовенства и третьего сословия. Идея была в том, что каждая из этих групп населения имеет своих представителей. Затем, в период острой революционной борьбы, в период буржуазных революций, создавались однопалатные парламенты, которые были более мобильными и лучше приспособленными для реализации революционных идей. Однако эти однопалатные парламенты в некоторых странах превышали свои полномочия и превращались в орудие деспотии.

В США в 1787 году однопалатный конгресс конфедерации был заменен, согласно конституции США, конгрессом двухпалатным. Во Франции в 1795 году после самых острых революционных потрясений также был создан двухпалатный парламент. Преимущество двухпалатности в то время виделось в том, что верхняя палата удерживает нижнюю от непродуманных и излишне жестких решений.

При том, что парламент делился и делится на две палаты, и каждая из них имеет свой круг полномочий, свои руководящие органы, и, так сказать, свое лицо, парламент должен быть единым органом, а принимаемые им акты должны отвечать потребностям граждан, и выражать согласованную волю обеих палат.

В двухпалатных парламентах есть две модели взаимоотношений. Есть двухпалатные парламенты с равным правовым статусом палат, есть также такая система, когда у палат статус неодинаковый. В США обе палаты Конгресса – Палата представителей и Сенат – имеют одинаковые права в законодательной области. Законопроект первоначально может быть внесен в любую палату. Но законопроект, не одобренный одной из палат, не принимается. Иными словами начинается принятие закона в одной из палат, затем переносится в другую и для того, чтобы он был принят, нужно решение обеих палат. Хотя в США каждая из палат имеет определенную специфику в сфере полномочий. Палата представителей имеет исключительные полномочия в финансах, а Сенат ратифицирует международные договоры, утверждает назначение должностных лиц и осуществляет роль суда в процедуре импичмента.

Долгое время принцип равенства палат считался признаком демократии и пропагандировался после Второй Мировой войны. В ряде стран он закреплен в конституциях. К примеру, в конституции Италии (1947 г.) говорится о равенстве палат в законодательной области. Однако практика показала, что равенство прав палат не всегда дает положительные результаты. Равенство компетенции в ряде случаев приводит к исчезновению специфических функций, и палаты могут просто дублировать друг друга. Об этом писали в свое время видные представители конституционного права. В частности, Ганс Кельзен писал, что обе палаты должны образовываться в соответствии с различными принципами, чтобы одна не представляла бесполезного дубликата другой.

Несмотря на критику существования второй палаты, есть бесспорные случаи, когда ее существование абсолютно оправдано. Там, где установлена федеративная форма государственного устройства, практически всегда существует специальная вторая палата для представительства субъектов федерации. Такой порядок в США, Австралии, Австрии, Венесуэле, Индии, Мексике и т.д. В этих странах вторая палата как бы «страхует» субъекты федерации от решений, которые могут быть приняты нижней палатой, образованной по территориальному принципу.

В ряде унитарных государства вторая палата иногда напоминает вторую палату федеративных государств, поскольку палаты подобного рода образуются по принципу территориального представительства. Таков тип вторых палат в Италии, Боливии, Франции, а также в Испании, где в Сенате представлены и обычные территориальные единицы, и автономные единицы, которые входят в состав Испании.

В последние годы стало меньше критики существования второй палаты, и идею существования второй палаты стали связывать с концепцией органа, который собирает представителей, обладающих особым знанием, особым политическим и профессиональным опытом. Вторые палаты подобного типа представляются в литературе, как полезное дополнение нижней палаты. Естественно, такой точки зрения придерживаются не все авторы. Некоторые из них пишут (и доказывают) что в большинстве случаев в унитарных государствах вторые палаты – это пустая трата денег, «отстойник вышедших в тираж политиканов».

Естественно, в современном мире невозможно говорить о второй палате как когда-то, во времена становления парламентаризма, чтобы она служила балансом между аристократией и третьим сословием. Однако некая похожая функция заново просматривается. То есть вторая палата может служить представительством не просто политических партий, как нижняя палата, но быть органом, обеспечивающим участие субъектов федерации, или административных единиц, возможно, этнических (национальных) меньшинств; возможно, представительство людей, владеющих специальными профессиональными, этическими и иными ценными знаниями. Этот орган представляется более нейтральным, в отличие от нижней, всегда сверхполитизированной, палаты, и в силу этого – более беспристрастным органом, который может спокойно и углубленно изучать важные вопросы внутри и межгосударственной жизни. Ряд государствоведов говорят о том, что двухпалатная структура может дать больше возможностей для обеспечения более широкого представительства разных общественных интересов.

Но при всем при том, недостатки двухпалатной системы остаются, поскольку двухпалатная система – это всегда усложнение законодательного процесса, это всегда определенное консервативное отношение к новациям, это усложненные процедуры и зачастую – притормаживание прогрессивных начинаний. Споры по этому поводу велись и ведутся, но в последнее время приводят примеры образования двухпалатного парламента вместо однопалатного, как, например, в Польше, где после определенных социальных перемен однопалатный парламент был заменен двухпалатным. Иногда ссылаются на то, что существование двухпалатной системы в некоторых странах стало совершенно бесполезным (например, в Дании или Швеции). В Швеции практически однопалатный парламент, но разделенный пополам. Суть его в том, что заседание ведется в двух залах, что дает возможность выступить большему числу депутатов, а при голосовании они объединяются. Это, конечно, не одна характеристика двухпалатного парламента Швеции, но дело в том, что иногда его называют и однопалатным.

Действительно, вторая палата может исправить ошибку, может затормозить слишком поспешное решение, но вопрос этот слишком неоднозначный, и споры по поводу второй палаты будут идти долго. В любом случае, каждая страна должна решать этот вопрос самостоятельно.

Нам представляется, что двухпалатная система, возможно, более уместна в странах с устойчивыми демократическими традициями, и где экономика идет по накатанному пути, где нет острых экономических проблем. Естественно, там можно выделить значительное количество времени для обсуждения важных законов в силу того, что важных законов в таких странах принимается немного, так как все важные законы уже приняты. К числу таких законов там относится бюджет. Бюджет можно обсуждать долго и двумя палатами. В таких странах может быть еще один какой–то закон в год, относящийся к важным, остальные – это рутинные законы. В странах же, обретших демократию недавно, в тех странах, где были тоталитарные режимы, где необходимо менять добрую половину законодательства, касающегося и экономики, и уголовного права, и гражданского права, и иных сфер, введение второй палаты может затормозить необходимые перемены, поскольку ощущение нового, как правило, второй палате присуще меньше, чем первой. «Разумный консерватизм» в таких странах может надолго затормозить проведение необходимых реформ. В данном случае мы имеем в виду, что вторые палаты в странах СНГ и странах бывшего социалистического содружества, возможно, не очень оправданы по сравнению с такими странами, как Франция, США, Великобритания.

Говоря о Великобритании, однако, следует сделать оговорку. В послевоенный период, т.е. после 1945 года, несколько раз в нижней палате парламента, в прессе, в разных политических кругах Великобритании обсуждался вопрос об упразднении Палаты Лордов. Особенно много об этом говорили представители второй ведущей политической партии – лейбористской. Несколько раз на ежегодных конференциях лейбористской партии ставился вопрос о ликвидации Палаты Лордов, и за это голосовало большинство участников конференций.

Важную роль в деятельности парламентов играют его руководящие органы. В странах с двухпалатной системой в каждой палате есть свои руководящие органы. В однопалатных парламентах, конечно, руководящие органы только в одной палате. Руководство нижних палат или парламентов, которые состоят из одной палаты, в большинстве случаев избираются депутатами (обычно на первой сессии на весь срок полномочий).

По традиции, руководителя палаты, чаще всего, называют спикер, иногда – председатель или президент. Кроме спикера или председателя нижней палаты депутаты обычно избирают одного или двух вице-спикеров или вице-председателей. Также могут избираться секретари, которые редактируют и подписывают протоколы заседаний, а в некоторых странах (Франции, Италии, Бельгии) еще и квесторы, которые занимаются административно–хозяйственной деятельностью в парламенте. На них возложены заботы о помещениях парламента, других вспомогательных заведений (библиотеки, буфеты, спортивные залы), они занимаются расходами и поддержанием порядка в зале заседания.

Иногда председателя палаты депутаты избирают только на срок сессии. Он является не важным политическим лицом в государстве, а выполняет служебную функцию. Таков порядок предусмотрен швейцарской конституцией, согласно которой председателей палат и заместителей избирают только на время очередной или чрезвычайной сессии.

Должность председателя верхней палаты в разных странах занимается по–разному. В некоторых странах он избирается так же, как и председатель нижней палаты. Одинаково избираются руководители палат во Франции, Италии, Японии. В некоторых странах должность руководителя верхней палаты замещается ex oficio («по должности»). Например, в США и некоторых других президентских республиках вице-президент становится руководителем верхней палаты автоматически. В Великобритании Палатой Лордов руководит Лорд-канцлер. Это член кабинета, лицо, назначаемое премьер-министром. В Канаде спикер Сената назначается указом генерал-губернатора по рекомендации премьер-министра. Кстати говоря, весь состав Сената Канады назначается аналогичным образом.

Руководители палаты могут образовывать коллегиальный орган. Например, в Германии, согласно регламенту Бундестага, президент палаты и два секретаря во время заседания Бундестага образуют президиум. В Испании в каждой палате избирается бюро. Бюро считается коллегиальным руководством палаты и представляет палату во внешних сношениях. В бюро испанского парламента (Генеральных Кортесов) входят председатель палаты, четыре вице-председателя и четыре секретаря.

Аналогичная система установлена во Франции и Италии. Там также существует бюро в палатах. Бюро нижней палаты французского парламента – Национального собрания – включает председателя, 6 заместителей, трех квесторов и 13 секретарей. Бюро итальянской палаты образовано председателем палаты, четырьмя заместителями, тремя квесторами и восемью секретарями.

Иногда, кроме официальных руководителей палаты, избирают постоянных заместителей, которые выполняют функции отсутствующих председателей. Например, вице-президент США редко присутствует на заседании Сената (эти случаи предусмотрены обычаем), поэтому Сенат избирает временного руководителя, который называется президент Сената («pro temporе» – «временный»).

В британской Палате Лордов глава палаты, Лорд-канцлер, поскольку он является членом кабинета и возглавляет судебную систему, имеет множество других обязанностей помимо председательствования в Палате Лордов. В Палате Лордов есть другие должностные лица: Лорд-председатель комитетов и его заместитель. Они председательствуют вместо Лорда-канцлера, когда палата преобразуется в заседание комитетов всей палаты. В некоторых случаях функции председательствующего выполняет лидер палаты. Это также лицо, назначаемое правительством и возглавляющее партийную правительственную фракцию в Палате Лордов.

Полномочия председателя палаты либо руководящего органа палаты (бюро, президиума) распространяются практически на все сферы парламентской деятельности. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими государственными органами и представляет парламент в международных сношениях. Он обладает дисциплинарной властью; по договоренности со своими заместителями и председателями фракций, он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством. Естественно, председатель либо его заместители руководят прениями, дебатами, происходящими в зале заседания, он предоставляет слово депутатам, может прервать выступающего, определяет процедуры обсуждения законопроектов, определяет порядок и вид голосования, подводит итоги голосования и объявляет их. Председатель (и его заместители) координирует разные виды деятельности парламента. Председатель парламента и его заместители руководят и ведают денежными средствами (парламентским бюджетом). Они назначают служащих и руководят парламентской полицией.

Значительные права в процедурной сфере дают возможность председателю, его заместителям и другим руководящим органам существенно влиять на решения парламента, на политику парламента и на законодательную сферу. Председатель может как стимулировать деятельность парламента, поощрять определенные направления его деятельности, так и в каких–то случаях притормаживать их, т.е. существенно влиять на внутренние процессы, происходящие в парламенте. Например, в каких–то случаях он может не дать слово представителям оппозиции, подведя черту под прениями, может сократить время выступления депутатов и т.д. Но в большинстве случаев от председателя требуется одно – быть абсолютно нейтральным. Он должен, в ряде случаев, выйти из партии и, как пишут об этом англичане, быть «слугой палаты» и не иметь партийных пристрастий.

Формально председатель палаты (спикер) должен быть как бы дирижером оркестра, которым являются депутаты, и играть по нотам, которые написаны депутатами. Однако на практике этот дирижер может быть не нейтральным, а заинтересованным в решении того или иного вопроса, но уличить спикера в пристрастии достаточно трудно. В ряде случаев спикер имеет право толковать процедурные правила, если возникает спор, касающийся процедуры.

При беседе в голландском парламенте на вопрос автора этой книги, почему регламент голландского парламента такой небольшой по объему, члены парламента ответили, что регламент в голландском парламенте – это спикер. То, что говорит спикер – это и есть правило процедуры. Последние несколько сот лет они с этим согласны, и никаких споров по этому поводу не возникает.

Законодательство ряда стран относят фигуру спикера к числу важнейших и ведущих лиц государства. Например, в некоторых странах в случае вакансии поста главы государства, его функции выполняет спикер. Например, во Франции, где нет поста вице-президента, спикер, после смерти президента Помпиду, до избрания нового президента Валери Жискар д,Эстена весь этот период функции президента исполнял председатель Сената – спикер верхней палаты парламента.

В палатах, помимо должностных лиц, которые избираются из числа депутатов, имеются постоянные чиновники, назначаемые не из числа депутатов: клерки, их помощники, приставы (полицейские служащие) и капелланы.

Комитеты (комиссии) парламентов и палат

Парламентские комиссии или комитеты – это специальные органы, образованные из депутатов, главной целью которых является подготовительная работа по созданию и оценке законопроектов, а также для контроля за выполнением законов или для контроля за деятельностью исполнительной власти. Есть и иные дела, которые выполняют парламентские комитеты, но эти являются главными.

Парламентские комиссии в абсолютном большинстве состоят только из депутатов. Парламентские комиссии играют исключительно важную роль. Решения, принимаемые этими комиссиями, очень часто предопределяют решения, которые будут приняты на сессии.

Комиссии парламента бывают временные и постоянные. Также они бывают специализированные и универсальные. Чаще всего, создаются постоянные комиссии. Постоянные комиссии создаются на весь срок деятельности палаты парламента и прекращают свои действия вместе с прекращением полномочий данной палаты. Обычно, если парламент двухпалатный, то в каждой из палат действуют свои комиссии. Иногда они дублируют друг друга, имеют одинаковые названия и занимаются примерно одним и тем же кругом вопросов, но иногда эти комиссии не совпадают ни по названию, ни по кругу дел и проблем.

Временные комиссии создаются для выполнения какой–то конкретной задачи. После выполнения этой задачи они либо распускаются, либо расходятся. К временным комиссиям могут быть отнесены следственная комиссия, редакционная комиссия по выработке текста какого–то законопроекта, конституционная и т.д.

Постоянные комиссии бывают специализированными и неспециализированными. Специализированные комиссии еще называют отраслевыми. Эти отраслевые комиссии легче всего представить, если вспомнить типичный набор министерств в той или иной стране. Так, как в каждой стране есть министерство обороны, внутренних дел, здравоохранения, народного образования и т.д., то примерно по такому принципу и создаются постоянные комиссии. То есть, как правило, в парламентах есть комиссия по иностранным делам, сельскому хозяйству, транспорту, охране здоровья и т.д. Параллели с правительством здесь очевидны.

Неспециализированные комиссии не имеют четкой компетенции, заранее заданного круга вопросов, а занимаются рассмотрением любых законопроектов по решению палаты либо спикера палаты. Такие универсальные или неспециализированные комиссии могут называться номерами (1, 2, 3) или, как в Великобритании, они обозначаются буквами алфавита.

Постоянные комиссии обычно образуются на основе пропорционального представительства от партийных фракций. Партии, которые имеют большинство в парламенте, имеют большинство и в комиссиях. Как правило, представители больших фракций возглавляют комиссии, поскольку они доминируют в парламенте, могут поставить своих представителей руководить комиссиями и иметь там большинство. Деятельность комиссий происходит за «закрытыми дверями», она не афишируется, телевизионные показы этой работы не проводятся, поэтому в такой более доверительной обстановке, без излишней гласности вопросы решаются более конкретно, деловито и без умысла произвести впечатление на избирателей.

Парламентские комиссии (комитеты) всегда предварительно обсуждают законопроекты. Без их мнения и заключения законопроект не может быть поставлен на голосование. Это предварительное рассмотрение существеннейшим образом влияет на его судьбу. Во многих странах заключение комиссий по поводу законопроекта является окончательным и «обжалованию не подлежит». Например, американцы называют свои комитеты палат «кладбищем законопроектов», поскольку там, в комиссиях чуть ли не 90% законопроектов погибают, не доходя до голосования.

Комиссии имеют право вносить поправки в законопроекты. Иногда эти поправки могут быть настолько существенными, что искажают первоначальную сущность этого закона. Комиссии могут возвращать законопроекты их авторам для уточнений, на доработку, могут назначать экспертизы. Законодательный процесс без участия комиссий немыслим.

Для того, чтобы преодолеть длительные сроки рассмотрения комиссиями законопроекта, в некоторых странах выработаны упрощенные парламентские процедуры. Например, англичане придумали такой прием. На пленарном заседании парламента, если вносятся важный правительственный законопроект по предложению лидера фракции большинства, вся палата объявляется одной комиссией. Спикер уходит со своего места, избирается председатель этой комиссии, депутаты обсуждают этот законопроект, принимают решение, являясь как бы комиссией, затем спикер возвращается на свое место и заседание снова превращается в сессию, где и принимается нужный правительству закон. Иногда, таким образом, процесс обсуждения сокращается до 1–2 дней, а в обычном порядке законопроект может «путешествовать» по комиссиям и по коридорам парламента полгода или даже год.

Комиссии формируются в разных странах по–разному. В некоторых странах члены комиссии назначаются председателем палаты. Он отбирает их не совсем по своему усмотрению, а с учетом мнений лидеров фракций, но официально членов комиссии назначает спикер. Такая процедура в Голландии, Индии и Японии. В некоторых странах члены комиссий избираются на пленарном заседании палаты.

Как стать кандидатом – это другой вопрос. Либо депутат сам изъявляет желание работать в какой–то комиссии, либо он выдвигается от фракции. В любом случае, как правило, члены комиссии избираются или утверждаются общим голосованием. Такой порядок в ФРГ, Италии и США.

В некоторых странах существует особая (отборочная) комиссия, которая создает другие комиссии. Такой порядок существует в Великобритании и в Ирландии. В любом случае, как бы ни формировались комиссии, партийное участие, принцип пропорционального участия партийных фракций практически всегда соблюдается. Как мы заметили, партии, имеющие большинство в парламенте, как правило, доминируют и в комиссиях. Комиссиями руководит председатель комиссии, который может иметь заместителей и даже сформировать комитет (бюро) внутри комиссии. Председатель комиссии может избираться всем составом депутатов, т.е. в некоторых странах как члены комиссии, так и председатель избирается на сессии (Франция, Италия). В некоторых странах члены комиссии избирают себе председателя (Австралия, Ирландия). Существует способ, когда председатели комиссии назначаются спикером – председателем палаты.

До недавнего времени довольно необычный способ замещения должности председателя парламентского комитета был в США. Там председателем становился депутат, у которого самый большой стаж пребывания в качестве конгрессмена или сенатора. Вот уже несколько лет, как от этого порядка американцы отказались.

Важным вопросом является вопрос о партийной принадлежности председателей комиссий или комитетов. В настоящее время в США представители партии, которая имеет большинство в палате, возглавляют все комитеты палаты. Если, скажем, демократы имеют большинство в Палате представителей, то все комитеты в Палате представителей будут возглавляться представителями демократической партии. Если в Сенате большинство имеют представители республиканской партии, то все сенатские комиссии будут возглавляться республиканцами. Такой порядок не слишком демократичен, но так принято.

В других странах фракции договариваются друг с другом, и должности руководителей комиссий получают как представители крупных фракций, так и средних и небольших. Это делается для уравновешивания шансов при распределении должностей в палате, для лучшего представительства всех политических сил. Таков порядок в ФРГ, Италии, Голландии и других странах.

Комиссии состоят из депутатов, но при необходимости они могут приглашать в качестве специалистов государственных чиновников, бизнесменов, ученых для того, чтобы они объяснили неясные моменты в законопроектах и выступили в качестве экспертов. Члены комиссии работают за закрытыми дверями, и весь процесс обсуждений происходит без огласки.

В некоторых странах, кроме обычной функции предварительного рассмотрения законопроектов и составления проектов законов, парламентские комиссии иногда обладают правом законодательной инициативы. То есть, они прямо вносят законопроект от своего имени. Кроме того, они, как правило, обладают правом контроля за исполнительной властью и правом требовать отчеты от министров, председателей госкомитетов, ведомств и т.д. А в некоторых странах (Италия) парламент на основе конституции и регламента палаты может предоставить комиссии право не только рассматривать, а даже утверждать некоторые законопроекты. И комиссии выступает как часть парламента или как «маленький» парламент.

Употребляются названия: комиссии и комитеты. В некоторых случаях между этими понятиями нет разницы. Но, например, в США комитет – это более важный орган, постоянно действующий, а комиссия – это собрание депутатов с менее важными полномочиями.

Комиссии и комитеты работают на основе регламентов палаты, кроме того, могут приниматься специальные положения о комитетах и комиссиях, которые регламентируют более конкретные области их работы. Отдельные нормы о комитетах и комиссиях могут содержаться в конституциях и в конституционных законах.

В некоторых странах роль парламентских комитетов и комиссий традиционно очень велика. Например, в США председатели комитетов Конгресса – самые важные и влиятельные фигуры. В Испании постоянные депутатские комиссии могут даже выполнять функцию палат Генеральных Кортесов: в случае, если срок действия палаты истек или палата была распущена, то постоянная комиссия выполняет функцию палаты (одна или несколько). В той же Испании постоянные депутатские комиссии могут издавать временные законодательные акты – так называемые декреты–законы. Так бывает в том случае, если парламент распущен или срок полномочий палат истек и требуется принять какой–то важный нормативный акт.

Важнейшую роль в деятельности Конгресса США играют комиссии Палаты представителей и Сената, поэтому стоит хотя бы вкратце ознакомиться с перечнем этих комиссий, поскольку данный перечень является наиболее характерным для «классического» парламента ХХ века. Комитеты Конгресса США имеются в обеих палатах. В Сенате 16 постоянных комитетов и 4 специальных. В палате представителей 22 постоянных комитета и
5 специальных. Есть еще 4 объединенных комитета, которые состоят из сенаторов и конгрессменов. Число комитетов Сената меньше, чем число комитетов в Палате представителей, потому что в Сенате только 100 депутатов, а в Палате представителей – 435, поэтому на такое число комитетов как в Палате представителей в Сенате просто не хватает людей.

Во Франции создание комиссий регулируется конституцией. В статье 43 конституции Франции сказано, что в палатах французского парламента имеются постоянные комиссии, число которых ограничивается шестью. Кроме этих комиссий могут создаваться только комиссии по расследованию и комиссии по контролю. Т.е. временные комиссии, возникающие в необходимых случаях. Регламент французского парламента называет эти 6 видов постоянных комиссий, которые обязательно создаются в обеих палатах французского парламента. Это:

1.  комиссия по делам семьи, культуры и социальным проблемам;
2.  комиссия по иностранным делам;
3.  комиссия по делам национальной обороны и вооруженных сил;
4.  комиссия по делам финансов, общих проблем экономики и плана;
5.  комиссия конституционных законов, законодательства и общего управления республикой;
6.  комиссия производства и обмена.

Законодательство Финляндии предусматривает достаточно любопытную особенность, касающуюся создания парламентских комиссий. Устав финского парламента и регламент предусматривает создание конституционной комиссии, законодательной комиссии, комиссии иностранных дел, финансовой комиссии и др. Отдельно оговаривается, что создается Большая комиссия. Постоянные специальные комиссии включают не менее 17 чле-
нов, в финансовую комиссию входят не менее 21 члена парламента, а в Большую комиссию – не менее 25 членов парламента. Компетенция этих важнейших комиссий закрепляется в уставе и регламенте финского парламента.

Законодательная комиссия производит подготовку направленных ей предложений, касающихся принятия, изменения, пояснения и отмены общих законов. Комиссия иностранных дел производит подготовку вопросов, касающихся одобрения или вступления в силу межгосударственных договоров и вопросов, относящихся к внешним сношениям государства. Финансовая комиссия занимается вопросами государственного бюджета и экономики.

Большая комиссия занимается кругом самых серьезных вопросов, и ряд статей Устава парламента Финляндии перечисляет вопросы, которые рассматриваются Большой комиссией. Это: предложения об издании изменений, пояснений и отмене статей Основного закона, а также проекты таких законов, которые содержат меры по контролю и регулированию внешней торговли, платежного оборота с заграницей, цен, квартирных и заработных плат, ренты и дивидендов; законопроекты, касающиеся положений мирного договора и иных межгосударственных договоров; законопроекты, касающиеся жалования депутатов и иные вопросы. Таким образом, Большая комиссия – это универсальная комиссия по важным вопросам, она состоит из самого большого числа депутатов.

Остальные парламентские комиссии в Финляндии считаются менее важными, их перечень приводится не в уставе парламента, а в Регламенте парламента. Ординарными постоянными комиссиями, согласно §10 Регламента парламента Финляндии, являются: административная комиссия, комиссия по делам транспорта, комиссия по делам сельского и лесного хозяйства, комиссия по делам обороны, комиссия по делам культуры, комиссия по делам обеспечения и здравоохранения, экономическая комиссия, комиссия по делам труда и комиссия по делам окружающей среды.

В любом парламенте, помимо специализированных и постоянных комиссий, могут создаваться временные комиссии или комиссии «ad hoc», которые образуются для рассмотрения какого–то конкретного дела, и после решения этого дела распускаются.

Партийные фракции

Партийные объединения депутатов, чаще всего, называются партийными фракциями, но они могут называться и по-другому. Если в ФРГ классическое наименование – фракция, то во Франции, Италии и других странах партийные фракции именуются парламентскими группами. В Великобритании они официально называются парламентскими партиями. В Австрии, Польше, Хорватии – партийные клубы. Иногда применяются два наименования: например, партийная фракция и депутатская группа. Это может обозначать не одно и то же. К примеру, партийная фракция состоит из депутатов, которые избирались по спискам одной партии и представляют эту партию в парламенте. А депутатская группа представляет, например, объединение депутатов, которое образовалось уже после выборов. Скажем, из беспартийных депутатов или депутатов, вышедших из партийных фракций.

Порядок образования партийных фракций достаточно подробно регламентируется регламентами палат. В некоторых случаях порядок и способ образования фракций очень прост и ничем не ограничивается. Например, в Голландии один депутат может объявить себя фракцией, если какую–либо партию представляет в палате он один. В других странах могут быть формальные требования к образованию фракции. Например, согласно требованию регламента Бундестага ФРГ, необходимо, чтобы фракция включала только депутатов, которые являются членами одной партии, фракция должна насчитывать не менее 5% всего состава Бундестага, т.е. не меньше 25 депутатов.

Регламенты других парламентов также закрепляют эти вопросы. Например, регламент парламента Австрии – Национального совета – предусматривает, что фракция (там она называется «клуб») может быть образована при минимуме в 5 депутатов.

Кстати, такой минимум может быть различным для верхней и нижней палаты. Например, для образования фракции (парламентской группы) во Французском Сенате необходимо объединение 14 сенаторов, а в Национальном собрании Франции –
30 депутатов. Для образования фракции в Сенате Италии необходимо 10 сенаторов, а в Палате депутатов – 20 депутатов.

Во многих странах не требуется жестких доказательств принадлежности к партии. Депутаты, объединившись, могут назвать себя какой–то фракцией или представителями партии. Некоторые фракции могут присоединять к себе так называемых «гостей» – депутатов, сочувствующих этой партии. Эти «гости» иногда учитываются при решении каких–то вопросов, а в некоторых случаях – не учитываются. Так в число минимума, необходимого для образования фракции, они не включаются. Они дополняют фракцию уже после ее образования.

Почему такие моменты во многих странах так скрупулезно регламентируются? Дело объясняется тем, что партийные фракции в большинстве случаев наделены более широкими и вескими полномочиями, чем один депутат или даже двое–трое депутатов организационно не оформленные. Фракции участвуют в формировании руководящих органов палат. К примеру, кандидатов при избрании спикеров, их заместителей, руководителей комитетов и комиссий, выдвигают партийные фракции.

Комиссии и комитеты палат образуются обычно на основе пропорционального представительства от фракций, и крупные фракции имеют обычно большее представительство в комиссиях и комитетах. Фракции оказывают большое влияние на работу палаты. Они вносят вопросы в повестку дня, они участвуют в направлении хода прений и дебатов, в некоторых парламентах
(например, в Голландии) голосование проходит по фракциям, т.е. при голосовании встает руководитель фракции и объявляет, «за» фракция или «против». Поэтому вопрос решается, как правило, заранее, а голосование по фракциям носит скоротечный и практически формальный характер.

Фракции используют свое влияние при контроле за деятельностью правительства. Например, фракции в некоторых странах могут инициировать такую форму парламентского контроля как интерпелляция. Но может быть, самое главное в их деятельности это то, что в парламентских республиках и монархиях фракции образуют и формируют правительство. Если фракция имеет абсолютное большинство в парламенте, то она и создает правительство, если же численности не хватает, то фракции объединяются и образуют коалиционное правительство.

В ряде стран парламентские фракции фактически являются руководящим ядром и реальным руководством той или иной партии. Лидер парламентской фракции – это одновременно лидер всей партии. Он определяет политику партии и представляет ее в парламенте.

В Великобритании вся парламентская деятельность связана с существованием фракции. Фракция, которая обладает большинством в парламенте, образует правительство, лидер этой фракции становится премьер-министром. Вторая по численности фракция образует официальную оппозицию. Лидер фракции оппозиции становится «лидером оппозиции Ее величества» и возглавляет «теневой кабинет».

Фракции имеют свое руководство. Руководство может быть идеологическим и процедурным. Лидер партии всегда является общим руководителем фракции, но ряд фракций имеют еще процедурных начальников. В англо-саксонских стран они именуются «кнуты» (whips), они следят за порядком голосования, следят за тем, чтобы члены фракции правильно голосовали, не опаздывали на голосование, ведут подсчет голосов, оповещают о необходимых вещах своих членов и т.д. Они подчиняются такому фактическому лидеру и помогают ему.

Руководящим органом фракции, как правило, является общее собрание депутатской группы. Оно может именоваться по–разному: конференция, собрание, в Америке применяется термин «кокус». На этих собраниях вырабатываются общие направления деятельности фракции, решаются организационные вопросы, решаются вопросы о том, как голосовать по конкретному законопроекту. Затем эти решения неуклонно выполняются. В ряде стран работой фракции руководит (координирует) специальный орган. В ФРГ – это «Исполнительный комитет» фракции. Во Франции «бюро». В Швеции – это «доверительный совет», который является руководящим органом фракции.

В большинстве западных стран партийная дисциплина внутри фракций очень строгая. Если депутат ее не соблюдает, он исключается из фракции. Потеряв партийную поддержку, будучи «уволенным» из партийной фракции, он теряет половину своей силы, а может и больше. Поэтому, депутату, если он хочет строить свою политическую карьеру, приходится подчиняться. Рядовые депутаты, их часто называют «заднескамеечники», какого–то реального влияния на работу фракции не оказывают. Основным способом проявить себя является возможность задавать вопросы членам правительства или выступать с каким–то интересным сообщением во время прений.

Иные органы парламента. В парламентах могут быть какие–то иные органы и структурные части, помимо комиссий, комитетов и партийных фракций. В некоторых странах, например, есть специальные органы парламентского контроля: ревизоры, контролеры. Есть такая должность омбудсман, или «народный защитник». Эта должность впервые была создана в Швеции. Главной задачей омбудсмана является контроль за деятельностью административных органов (таких, например, как полиция). В настоящее время институт омбудсманов получил свое развитие, они, чаще всего, называются уполномоченными по правам человека и их компетенция расширена. Эти должностные лица избираются парламентами, они в ряде случаев имеют значительный штат сотрудников и являются как бы специальным органом по рассмотрению жалоб. Граждане с удовольствием обращаются туда, если у них возникают споры с государственными органами, с органами, которые могут как–то задеть их права.

Парламенты создают, так называемые, счетные палаты или комиссии. Их задача – проверять выполнение и соблюдение статей бюджета. Некоторые парламенты создают иные контрольные органы или назначают специальных должностных лиц. Например, в ФРГ есть уполномоченный Бундестага по делам обороны и армии.

В некоторых парламентах создаются «Советы старейшин» или они называются «Сеньорен-конвенты». В ФРГ в Совет старейшин входит председатель Бундестага, его заместители и несколько депутатов от фракций, причем, представительство пропорционально численности фракции: большая фракция делегирует больше своих членов в Совет старейшин. Полномочия Совета старейшин достаточно специфичны. Они занимаются в основном организационными проблемами: помогают Председателю палаты вести дела палаты, проводят в необходимых случаях или организует переговоры фракций персональных назначениях и выборах, они участвуют в выработке повестки дня, могут вырабатывать внутренние акты парламента (например, положение о комитетах и комиссиях) и решать ряд других вопросов. Это важный вспомогательный орган. Кроме названия «Совет старейшин» могут быть и иные названия: Бюро, Общий комитет и т.д. Эти органы создаются для организационной помощи депутатам и руководству палаты.

В странах со значительным числом депутатов в палате, кроме общих парламентских комиссий и комитетов, крупные партийные фракции могут создавать свои небольшие специальные комиссии или комитеты внутри фракции. Они подготавливают вопросы для работы в парламентских комиссиях и комитетах, вырабатывают политику фракции по вопросам обороны, по делам молодежи, по вопросам труда и т.д. Такие органы, например, есть в ФРГ.

Следует отметить, что есть две модели отношений парламентариев внутри фракции. Это британская и американская модели. Британская модель означает очень жесткую дисциплину и подчинение депутатов партийным решениям. Американская модель – это значительная свобода у депутатов и слабая партийная дисциплина, хотя там тоже есть, так называемые, «кнуты». Эти системы сложились исторически. Британская (Канадская, Австралийская и др.) специфика объясняется тем, что при такой системе парламент фактически подчинен правительству и выполняет роль законодательного органа при правительстве. В США Конгресс – это очень сильный самостоятельный орган, и конгрессмены, и сенаторы чувствуют себя самостоятельными политиками. Естественно, члены одной партии согласуют свои позиции, но партийной дисциплиной они связаны не очень жестко.

Полномочия парламента. Парламентский контроль

Вне зависимости от того, закреплена ли компетенция парламента в конституциях или законах, или же нет, круг вопросов, которыми занимается парламент (т.е. полномочия парламента) всегда охватывает определенную сферу общественных отношений. Если полномочия парламента закрепляются в конституциях, то обычно это: полномочия законодательного характера, полномочия в сфере финансов, полномочия по контролю над деятельностью правительства и полномочия, связанные с формированием других органов государства. Такая четырехзвенная схема является перечислением минимальных возможностей и полномочий любого парламента. Однако и конкретные конституции, и специальные законы закрепляют более развернутый перечень полномочий парламента. Например, кроме названных полномочий, еще называются полномочия в области внешней политики, отдельно выделяются полномочия в сфере обороны и безопасности, а также судебная функция парламента. Так или иначе, минимальный круг вопросов, которым занимается парламент – это названные четыре направления. Чаще называют шесть или семь. В некоторых источниках приводится даже восемь направлений деятельности или полномочий парламента. Например, кроме всего названного, к полномочиям парламента относят: назначение референдумов и, может быть, самое своеобразное полномочие – полномочия по передаче части своих полномочий – т.е. делегирование полномочий какому-либо органу (как правило, правительству).

Однако, какие бы не были классификации и перечни полномочий парламента, основным его полномочием является издание законов.

Мы называли шесть разновидностей законов, которые существуют в зарубежных странах. Из этих шести – четыре вида законов – принимаются парламентом. Как правило, везде главным делом парламентов является принятие конституции, принятие конституционных законов, принятие органических законов и принятие обычных законов. В этот перечень иногда включают принятие парламентских уставов или регламентов. Это вопрос спорный. Некоторые источники считают их нормальными законами, а некоторые относят парламентские уставы к промежуточным формам между законами и менее важными нормативными актами. Так или иначе, круг законодательства, круг актов, относящихся к законам, достаточно широк.

Можно уточнить законодательную компетенцию парламента, потому что помимо обычного перечисления видов законов еще следует назвать основной круг вопросов, по которым и принимаются законы. К числу этих вопросов относятся законы, которые определяют конституционный строй государства, систему органов государства, взаимоотношения между ними, а также порядок формирования этих органов права и свободы граждан, в частности, избирательные права и т.д.

Специальными законами закрепляется система полномочий и порядок формирования органов местного самоуправления. Важным направлением, которое регулируется законами, является сфера экономики, т.е. законы, которые определяют статус промышленных предприятий, банков и иных экономических органов.

Законы регулируют социальные вопросы, трудовые права граждан, права профессиональных союзов, права объединений предпринимателей и отношений между работниками и работодателями. Важный круг вопросов, которые регулируются законами, это законы о социальном обеспечении. Отдельным кругом вопросов, которые относятся к законодательному регулированию, являются отношения и проблемы гражданства, иные личностные и имущественные права граждан, семейные правовые отношений, отношения в сфере ограничения прав и свобод, связанные с осуществлением охраны общественного порядка и правосудия, т.е. уголовно–процессуальные кодексы и отдельные акты. Законы в области внешней политики, обороны, о ратификации договоров и соглашений. Законами определяется порядок образования и структура правоохранительных органов, полиции, структура судебных органов и ряд самых важных вопросов.

Законы отличаются от всех иных актов не только кругом регулируемых отношений, не только наивысшей юридической силой, но и особым порядком разработки, принятия и введения в действие. Этому вопросу мы посвятим отдельное внимание в настоящей главе, т.е. мы остановимся на законодательном процессе.

Говоря о принятии закона парламентом, следует отметить, что в некоторых странах законодательный орган действительно не только принимает, но самостоятельно инициирует и разрабатывает законодательные акты. Таким органом является, например, конгресс США.

В других странах вся подготовка и инициатива по принятию законов лежит на исполнительной власти – на правительстве. Парламент получает готовые законопроекты. При такой модели парламент обсуждает их, и зачастую почти не вмешиваясь в существо этих проектов, принимает их. Данная модель существует в странах, которые относятся к парламентским республикам и парламентским монархиям (Великобритания, Голландия, Дания и др.). При этой схеме отношений парламент придает актам, разработанным правительством и представленным ему в виде законопроектов, силу всеобщей обязательности и наивысший авторитет.

Финансовые права и полномочия парламентов

Финансовые права являются наиболее заметной и старой привилегией или правом парламента, которое было получено в борьбе с королевской властью и с феодальными силами. Финансовые права – это право устанавливать налоги, устанавливать правила выпуска денег, контролировать эмиссию, а также выпускать займы, осуществлять контроль за расходованием государственных денег и т.д. Но олицетворением финансовых прав парламента является право парламента утверждать бюджет страны.

Важной частью финансовых полномочий является не только утверждение бюджета, но и утверждение отчета правительства об исполнении предыдущего бюджета. Это не формальный акт, а очень важное политическое оружие, при помощи которого парламент может влиять на исполнительную власть, поскольку деньги – очень эффективный рычаг воздействия. Если правительство обещало добиться каких–то лучших экономических показателей, внесла в проект бюджета заманчивые для граждан (избирателей) пункты, а затем при отчете выясняется, что эти пункты не реализованы, то оппозиция и, вообще, парламентарии могут привлечь внимание общественности к этому и повлиять на политику правительства, на выбор приоритетов.

Очень важное место среди финансовых полномочий принадлежит налоговым полномочиям. Налоги – это самая чувствительная часть финансовых прав парламента, потому что налоги платят все, и все заинтересованы в том, чтобы, с одной стороны, заплатить налогов меньше, а с другой стороны, получать какую–то поддержку государства за счет налогов. Установление налогов в большинстве стран – исключительная компетенция парламента, и в некоторых случаях это подчеркивается специальными статьями конституции.

Полномочия в области внешней политики

В этой сфере у парламента меньше возможностей, чем у исполнительной власти. Полномочия в области внешней политики – внепарламентские связи и отношения, когда члены парламента общаются с парламентариями других стран, вырабатывают общие точки зрения, выясняют спорные отношения, заседают в различных межпарламентских союзах и ассоциациях и т.д.

Однако наиболее важной стороной этой деятельности является ратификация международных договоров и соглашений. Международные договоры подписывает исполнительная власть в лице главы государства либо главы правительства, но право ратификации и денонсации этих договоров и соглашений очень важный рычаг воздействия на правительство.

Ратификация означает обсуждение уже принятого договора и голосование за его утверждение – если необходимые голоса не будут поданы, этот договор не будет утвержден. Хотя, в последние десятилетия в ряде стран выработан довольно специфический подход, суть которого в том, что парламенты утверждают только важные международные договоры и соглашения. Вопрос о том, какие договоры являются особенно важными, а какие менее важные – в ряде случаев решает исполнительная власть. Правда, в некоторых странах парламент при необходимости, при проведении соответствующего решения, может проголосовать за то, чтобы поставить на ратификацию любой договор, даже если правительство отнесло его к категории не самых важных.

В ряде стран парламент может лишь одобрить или отклонить договор. В некоторых странах парламент может внести какие–то дополнения, поправки либо оговорки. В некоторых странах договор может быть одобрен частично, т.е. в какой-то части одобрен, а в какой-то признан несоответствующим интересам страны. Конечно, там, где есть такой дифференцированный подход, там права и возможности парламента шире, чем у такого парламента, который говорит либо «да», либо «нет».

Практически всегда процессу ратификации подлежит договор, который каким–то образом влияет на конституцию или какие–то иные важные нормы права, либо такой договор, который связан с денежными выплатами, компенсациями, другими расходами в пользу иностранных государств. Всегда ратифицируются парламентами договоры, которые предусматривают изменение территориальной принадлежности части территории страны: присоединение, уступка территорий. В любом случае, эти вопросы всегда ратифицируются.

Самая активная роль в данной сфере принадлежит, пожалуй, верхней палате США – Сенату. Сенат при ратификации международных договоров может вносить любые поправки и дополнения в текст договора или соглашения, в результате чего может придать некое обратное значение той или иной норме, т.е. роль американского парламента в этом процессе очень велика. Национальное собрание Франции может сказать только «да» или «нет».

Парламент может обсуждать основные направления внешнеполитической деятельности правительства, согласиться или не согласиться с какими–то действиями во внешнеполитической деятельности.

К сфере полномочий международных дел и внешней политики относят также вопросы объявления войны и заключения мира. Это очень исключительная сфера, и она, как правило, решается всеми органами: и исполнительной властью, и законодательной. Но окончательную точку в таких конфликтных вопросах ставит парламент, принимая закон либо иной акт о заключении мира либо об объявлении войны.

Важной частью полномочий парламента являются полномочия в области формирования государственных органов, в сфере назначения либо избрания должностных лиц, либо участие в выборах и назначении должностных лиц. Парламенты в этой области имеют достаточно широкие полномочия. Например, в парламентских республиках (монархиях) парламенты утверждают назначение на должность главы правительства – премьер-министра. В некоторых случаях это считается назначением, в некоторых – избранием. Так или иначе, проводится голосование, и лицо, получившее поддержку парламента, становится во главе исполнительной власти. Таким образом, избирается канцлер ФРГ, премьер-министры Италии, Голландии и главы правительства многих других стран.

В ряде стран парламенты выбирают главу государства либо участвуют в выборах главы государства. Так, например, ст.54 конституции ФРГ предусматривает выборы Президента Федеральным Собранием. А Федеральное Собрание состоит из членов Бундестага, т.е. нижней палаты немецкого парламента, и такого же числа членов избираемых народными представительствами земель.

Конституция Италии также предусматривает избрание Президента парламентом. Статья 83 итальянской конституции предусматривает, что президент Итальянской Республики избирается парламентом на совместном заседании его членов. В выборах участвуют по три делегата от каждой области. Парламент Чехии избирает Президента на совместном заседании обеих палат.

Порядок избрания президента парламентом, естественно, предусмотрен конституциями парламентских республик. Однако есть случаи, когда возможно избрание президента даже в президентской республике при помощи парламента. Так, например, поправки 12–я и 20–я конституции США предусматривают такой вариант, что, если ни один из кандидатов в президенты не получит абсолютного большинства голосов выборщиков, то Палата представителей будет избирать президента из 3-х кандидатов с наибольшим числом полученных голосов. А если не будет избран Вице-президент, то Сенат будет избирать Вице-президента из двух кандидатов. Правда, возможность применения такого порядка представляется достаточно абстрактной и умозрительной, однако, американцы, на всякий случай, подстраховались и предусмотрели это в поправках к конституции.

Парламенты очень часто принимают участие в формировании судебной власти, а именно: избирают или назначают высших судей. В Германии и верхняя, и нижняя палаты – Бундестаг и Бундесрат – избирают равное число судей конституционного суда ФРГ. Согласно венгерской конституции, однопалатный венгерский парламент избирает судей Конституционного суда и председателя Верховного суда. Такой порядок, когда парламент избирает часть, половину или полностью судей верховных судов, конституционных судов – это достаточно распространенное правило. В Болгарии и Италии, например, парламент избирает 1/3 судей конституционных судов. В США Сенат принимает участие в избрании (или назначении) Верховного суда. По американским правилам, членов Верховного суда назначает президент, однако они не могут стать членами Верховного суда без согласия Сената. Точная формула гласит «без совета и согласия Сената». Согласие получается путем голосования. Это специальная процедура, без которой ни один кандидат не может стать членом Верховного суда, поскольку Сенат окончательно утверждает (избирает) кандидатуру, предложенную президентом.

Наконец, нужно отметить, что самая естественная компетенция парламента – избрание должностных лиц парламента. Парламенты избирают руководителей своих палат, спикера или председателя палаты, избирают заместителей председателя палаты, избирают руководящие органы, председателей комитетов или комиссий. Это тоже входит в круг компетенций или полномочий палат парламентов или парламента вообще.

Судебные функции

Парламент обладает как общими, так и специальными судебными функциями. Как понимать эту терминологию? По нашему мнению, общие судебные функции – это осуществление нормальных судебных полномочий. Так, например, Палата Лордов Великобритании считается высшей судебной инстанцией, т.е. инстанцией, которая окончательно принимает решения по конкретным уголовным и гражданским делам. В некоторых случаях она выступает даже как суд первой инстанции. Это касается дел пэров, т.е. дел о преступлениях, которые совершили пэры – члены Палаты Лордов. Председатель Палаты Лордов – Лорд-канцлер – считается главой всей судебной системы и одновременно – Министром юстиции. Естественно, что такие решения принимает не вся палата, а специальный комитет палаты по апелляциям, который был образован в 1844 году. С 1876 года там заседают специальные лорды права или лорды по апелляциям. Сначала их было несколько человек, а затем их число увеличилось. Лорды по апелляциям – это опытные юристы, которые назначены лордами для того, чтобы выполнять судебные функции. Они заседают в комитете по апелляциям вместе с Лордом-канцлером, его предшественниками на этой должности и несколькими другими пэрами, которые в прошлом выполняли судебные функции в высших инстанциях британской судебной системы. Все эти люди и образуют комитет по апелляциям, который является высшей судебной инстанцией. Решения, принятые этим комитетом, утверждаются затем всей палатой. Обычно это формальное утверждение. Лорды права (лорды по апелляциям), когда уходят на пенсию, остаются пожизненно членами Палаты Лордов. В 1989 году всех лордов права вместе с пенсионерами было 22 человека. Эти «правовые» лорды обычно не принимают активного участия в заседаниях и других формах работы палат, они занимаются только судебными функциями.

Во многих странах парламент имеет право объявлять амнистию. Это также судебно-правовая функция.

Совершенно специфическая функция – это право парламента привлекать высших должностных лиц государства к ответственности. Речь идет о привлечении к ответственности президента, членов правительства, членов Верховных судов и т.д.

Термин «импичмент» – это английский термин, означающий специальную процедуру рассмотрения проступка и отстранения от власти высших должностных лиц. Процедура привлечения к ответственности, импичмент, в разных странах оформляется и проводится по–разному. В некоторых странах – например, в США Великобритании, Бразилии – решения о возбуждении дела принимается нижней палатой, она же принимает решение в виде коллегии присяжных, т.е. решает: виновен или не виновен. Конкретно это дело рассматривается по существу обвинения второй палатой. То есть нижняя палата принимает решение в общем виде, а конкретное рассмотрение проводится верхней палатой. В США, стало быть, нижняя палата – Палата представителей – решает вопрос о виновности, а верхняя палата – Сенат – будет рассматривать вопрос по существу дела и назначать конкретное наказание.

В США главным наказанием, которое может назначить Сенат, является отстранение от должности.

В других странах решения о возбуждении процедуры импичмента принимается либо целиком парламентом (Франция, Италия, Япония), либо только нижней палатой. Рассмотрение дела после отстранения от должности осуществляется тогда не верхней палатой, а специальным судом. Такой порядок во Франции, Норвегии, Японии и Дании.

В некоторых странах функции специального суда выполняет конституционный суд (ФРГ и Италия) либо высший судебный орган государства (Испания, Швеция). Основанием для привлечения президента или иного должностного лица в порядке импичмента конституция предусматривает государственную измену (Франция и США), нарушение конституции и других законов (ФРГ). В США, согласно конституции, Президент, Вице-президент, и все гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество, другие важные преступления и мисдеминоры. Минсдеминор – менее тяжкое преступление.

Полномочия по передаче полномочий или делегирование полномочий парламентом

Делегирование полномочий парламентом означают передачу части своих прав другому органу. В абсолютном большинстве случаев парламент уступает часть своих прав (полномочий) исполнительной власти – правительству. Объясняется это явление по–разному. Иногда об этом говорят так, что, поскольку, парламентская процедура и практика всегда является достаточно протяженной во времени, а часто требуется принятие быстрых решений, поэтому законодательство ряда стран предусматривает возможность передачи парламентом своих полномочий другим органам, которые эти вопросы могут решать более оперативно, а парламент будет затем только контролировать, как эти решения выполняются.

Делегированное законодательство – достаточно распространенное явление для современной западной государственной практики. Вопрос о делегированном законодательстве в некоторых учебниках излагается в разделе «Правительство», потому что делегированное законодательство, в основном, принимается правительством. Однако все–таки слово «законодательство» подразумевает законодательный орган, а законодательный орган передает свои полномочия, поэтому данный вопрос логичнее рассматривать в разделе «Парламент».

Делегированное законодательство – тема достаточно сложная. В разных источниках его формы и виды излагаются по–разному. Если обобщить несколько подходов к этому явлению, то виды делегированного законодательства можно классифицировать следующим образом.

1. Фиксированная компетенция. Это означает, что полномочия парламента строго закреплены в законе или конституции. Иными словами, есть конкретный перечень вопросов, по которым парламент принимает законы. Этот перечень и называется фиксированной компетенцией. В этом случае подразумевается, что те вопросы, которые не попали в перечень полномочий парламента, могут решаться исполнительной властью – правительством. «Все остальное» может быть весьма существенным. Акты правительства, формально, не будучи законами, могут фиксировать очень важные вопросы, такие вопросы, которые, скажем, в других странах регулируются и законами. Это сфера тех важных проблем, которые обычно относятся к регулированию при помощи законов. Такой порядок, как об этом пишут исследователи, существует во Франции.

2. Уступка полномочий или прямая делегация. В чем суть этого варианта? Дело в том, что парламент принимает специальный закон, посредством которого делегирует часть своих полномочий правительству. В этом же законе говорится, что нормы правительством должны приниматься под контролем парламента. Правительство, на основе этого специального акта принимает законы. Такой специальный акт может действовать на протяжении определенного срока. К примеру, в данном акте записано, что эти полномочия передаются на 1 год или на 2 года. Иногда – на весь срок действия парламента, т.е. на срок его полномочий. Такой способ передачи полномочия можно охарактеризовать как прямая передача. И это прямо выражается в тексте закона.

3. Принятие такого закона, где полномочия на издание нормативных актов правительством подразумевается. Этот вариант наступает тогда, когда закон сформулирован неопределенно, т.е. парламент принимает неконкретный закон, который требует развития при помощи правительственных актов. Такая практика достаточно распространена. Во Франции такие законы называются «законы–рамки» или «рамочные законы», в англосаксонских странах это называется «скелетным» законодательством. Правительство получает право на издание нормативных актов, поскольку подразумевается, что данный закон, принятый парламентом, определил лишь основные параметры общественных отношений, урегулировал эти параметры, а правительство будет их конкретизировать. В данном случае передача полномочий происходит косвенно. Передача полномочий подразумевается.

В научных источниках называют и четвертую разновидность делегированного законодательства, когда правительство принимает нормативные акты, регулирующие весьма важные нормативные отношения без какого–то полномочия со стороны законодательной власти. Парламент либо молчаливо соглашается с тем, что правительство присвоило себе эти полномочия, либо, если он с этим не согласен, эти акты оспаривает или отменяет. Оспаривание и отмена встречаются редко. Как правило, такой вариант означает узурпацию полномочий, присвоение полномочий исполнительной властью без разрешения парламента.

Наиболее характерен такой процесс не в сфере принятия актов, а в сфере заключения международных договоров. Если президент подписывает какой–либо международный договор или соглашение, и парламент не вмешивается в этот процесс, то исполнительная власть присваивает часть власти законодательной.

Существуют формы контроля за делегированным законодательством. Эти формы иногда закреплены в законе, иногда они существуют в виде обычая. Иногда они реальны, а иногда это чистая формальность.

Первый, самый простой способ контроля за делегированием власти – это обязательная передача актов, принятых правительством, в парламент. Парламент должен рассмотреть их, оценить и вынести решение о соответствии этих актов законам и главное – тем условиям, на основе которых им поручалось принимать эти акты, т.е. проверить, соответствуют ли эти акты правилам делегированного законодательства. Обычно такое соответствие должны проверять специальные парламентские комиссии или комитеты. Если комиссии и комитеты обнаружат несоответствие, то они могут поставить вопрос на решения парламента, и парламент может такой акт отменить. Нужно сказать, что основная практика идет по такому пути. Отметим, что актов делегированного законодательства принимаются сотни и тысячи, но лишь редкие единицы из них отменяются парламентами.

Второй вариант контроля за делегированным законодательством – это заслушивание отчетов министров. Министры должны включать в свои отчеты перечни актов, которые они приняли в порядке делегированного законодательства. В этих отчетах они должны обосновать необходимость принятия данных актов, рассказать о механизме их действия, согласованности с другими законами и т.д. Если парламентарии увидят какие–то отклонения от нормы, они могут либо отменить акты этих министров, либо потребовать от министра, чтобы он сам исправил отклонения от законов.

Одним из способов влияния на делегированное законодательство являются специальные запросы, обращенные к правительству по поводу принятых актов.

Наибольшее число актов, принятых в порядке делегирования, по отношению к обычному законодательству, очевидно, принимаются в Великобритании. Там пропорция между «нормальными» законами и делегированными, примерно 1:10.

Вторая форма контроля – акт предоставляется палате после его издания. Такой акт, по правилам английского законодательства, может быть аннулирован в течение 40 дней, если будет принята, так называемая, «отрицательная резолюция». Это значит, что парламент обращается к правительству отменить акт делегированного законодательства путем принятия особого приказа в королевском Тайном Совете. Эта форма практически не применяется.

Третий вариант сформулирован следующим образом: «Акт делегированного законодательства, представленный Палате Общин, вступает в силу, если он не был отменен Палатой Общин, в течение 40 дней». Эта форма также неэффективна, т.к. любое требование оппозиционного депутата будет мгновенно отвергнуто путем голосования парламентским большинством.

Четвертый вариант – акт делегированного законодательства теряет силу, если он в течение сорока дней не был утвержден. Однако акты такого рода автоматически утверждаются, поскольку вся эта ситуация строится на том, что правительственное большинство в парламенте одобряет акты правительства не задумываясь. Как указывают английские источники, обсуждение каждого акта делегированного законодательства длится, в среднем, не более 8 минут.

Пятый вариант – правительство может внести проект акта делегированного законодательства на обсуждение. В данном случае, очевидно, речь идет о каких–то более важных законах, здесь требуется отнестись с большим вниманием к мнению парламентариев. Но правительство само решает, вносить проект на обсуждение или нет. Оно же контролирует прохождение его на стадии проекта. В случае неблагополучного обсуждения этого акта правительство может внести новый, аналогичный, в другом варианте и таким образом все равно добьется своей цели.

Формы контроля за делегированным законодательством предусматриваются, как правило, не специальными законами и, тем более, не конституциями, а регламентами. Так, в ФРГ регламент Бундестага предусматривает, что нормативные акты федерального правительства, которые требуют одобрения нижней палаты или могут быть отменены Бундестагом, передаются Президентом Бундестага, по согласованию с Советом Старейшин, непосредственно в конкретные комитеты для предоставления доклада по этим актам. Если комитет во время не предоставит доклад, то вопрос включается в повестку дня заседания Бундестага для принятия решения. То есть мы видим, что, согласно немецким правилам (в отличие от английских), в любом случае будет обязательное обсуждение. Обсуждение не означает отмену принятых правительством Германии актов. Бундестаг может оставить в силе правительственное решение, либо отменить его.

Регламент Генеральных Кортесов Испании также предусматривает определенные формы контроля за королевскими декретами–законами. На самом деле, это акты правительства, которые оформляются в виде королевского декрета–закона. Испанский регламент предусматривает, что этот акт обсуждается на пленарном заседании парламента и по его поводу проводится голосование. Здесь, опять же в отличие от английских правил, контроль вполне реальный, потому что при помощи голосования такой акт может быть не принят и не вступить в силу.

Лекция 29. Законодательный процесс за рубежом

Основные понятия:

сессия; очередные и внеочередные сессии; законодательный процесс; стадии законодательного процесса; классическая четырехзвенная структура законодательного процесса; законодательная инициатива; флибустьерство; электронное голосование; голосованием ногами; голосование голосом; голосование бюллетенями; голосование в парламенте; примирительная процедура; метод согласительных комитетов; промульгация; вето; обычное вето; усиленное отлагательное вето; карманное вето; правовой статус депутата; императивный мандат; права депутата; депутатский иммунитет; депутатский индемнитет.

Говоря о порядке работы или о порядке деятельности зарубежных парламентов, мы подчеркиваем, что парламенты осуществляют свои полномочия на сессиях.

Что такое сессия? Есть разные определения. Часто сессию определяют как период времени, в течение которого проходят пленарные заседания палат и их комиссий. Иногда определение сессии звучит несколько проще, и под сессиями понимают общие собрания депутатов, на которых решаются все важнейшие вопросы, находящиеся в ведении данного избираемого органа. Это такое общее собрание, во время которого реализуется компетенция данного органа.

Сессии зарубежных парламентов созываются в различных странах один, два, три, иногда до четырех раз в год. В большинстве случаев сессии зарубежных парламентов представляют собой длительный период времени (6–8 месяцев) работы, которая прерывается только каникулами. Чаще всего сессия – это почти постоянное депутатское заседание в течение года, которое имеет перерывы в виде каникул. Каникулы у членов парламента примерно такие же, как у студентов и школьников. Они так же и называются – есть летние каникулы (обычно двухмесячные), если брать западные страны, то есть еще и рождественские и пасхальные каникулы. Восточные страны празднуют другие праздники, и у них свои перерывы в работе, которые аналогичны западным.

Непрерывная работа депутатов превращает их в профессиональных политиков – в людей, которые занимаются своей работой с отрывом от производства.

Право созыва сессии в разных странах принадлежит разным лицам или органам. Например, в некоторых странах депутаты созываются на сессию указом или другим актом главы государства. Таков порядок в Великобритании и в Японии. Фактически там команду на созыв сессии дает правительство, а оформляется это актом главы государства.

В другом случае сессии созываются периодически – так, как записано в законе (конституции, регламенте палат). То есть в законе может быть записано, к примеру, что традиционная ежегодная парламентская сессия созывается в первый понедельник сентября. В таком случае какого–то специального акта не нужно, потому что все знают, когда начинается очередная сессия. Такой порядок во Франции, Италии, США.

Третий вариант – когда срок созыва очередной сессии определяет сам парламент. Скажем, в последние дни перед уходом на каникулы парламентарии принимают специальный акт, в котором записано, когда они собираются в следующий раз. Таков порядок в Швеции, ФРГ.

Сессии бывают очередные и внеочередные. Вышеназванный порядок касается созыва очередных сессий. Внеочередные сессии созываются особым порядком. Возможности созыва таких сессий ограничены. В некоторых странах, например, требуется собрать подписи абсолютного большинства депутатов, и только после этого сессия будет созвана (Франция). В некоторых странах требуется собрать одну треть подписей депутатов. Если такие сессии собираются в не установленное законом время, то причины могут быть сверхнеобычные: когда нужно решить вопрос войны, мира, преодоления стихийных бедствий и т.д.

В США такая чрезвычайная сессия может быть созвана лишь по требованию президента. В Италии и Турции – по инициативе председателя палаты. В некоторых случаях внеочередную сессию можно созвать по требованию либо главы государства, либо главы правительства (Франция, Бельгия, Япония). В некоторых странах решения, принятые на чрезвычайной сессии, считаются временными и теряют силу, если не будут одобрены в течение 10 дней после открытия очередной сессии парламента.

Согласно законодательству практически всех стран мира, на сессии решаются все вопросы, относящиеся к компетенции парламента. Фактически парламентарии стараются решить все спорные и не спорные вопросы заранее, до сессии: во время заседаний фракций, комиссий, во время переговоров между партийными фракциями и т.д. То есть на сессию, как правило, выносятся вопросы уже подготовленные, по которым заранее известно, кто и как будет голосовать. Сессия – это, чаще всего, парадное оформление заранее решенных вопросов. Но, так или иначе, без проведения этого пленарного заседания, без проведения всех требуемых регламентом процедур, закон никогда не станет законом, поскольку все важные решения, которые принимает парламент, имеют вид закона или какого–то аналогичного акта. Для того, чтобы проект стал законом, он должен пройти все необходимые стадии. Эти стадии называются законодательным процессом.

Законодательный процесс или законодательная процедура

Законодательный процесс в разных источниках описывается по–разному. Называется разное число промежуточных стадий. По нашему мнению, есть четыре основные стадии законодательного процесса:

1. законодательная инициатива;

2. обсуждение законопроекта;

3. принятие законопроекта;

4. промульгация.

В других источниках, помимо названных, выделяют еще некоторые другие стадии. Например, в некоторых источниках, ссылаясь на то, что большинство западных парламентов двухпалатные, после принятия законопроекта палатой, называют стадию преодоления разногласий между палатами. После промульгации, т.е. утверждения и опубликования закона, называют еще проверку конституционности закона. В некоторых источниках, придерживаясь основной четырехзвенной структуры, стадию промульгации раскрывают и обозначают ее, как «санкционирование, промульгация и опубликование». Некоторые особенно дотошные исследователи называют не четыре или пять стадий, а гораздо больше. Но, на наш взгляд, все дополнительные стадии – это не основные этапы превращения законопроекта в закон, а технические или промежуточные подстадии, которые можно свести к четырем основным.

Для полноты картины мы приведем вариант законодательного процесса, который назван «Основными этапами прохождения законопроекта в Конгрессе США», в данном случае – когда законопроект начинает свою жизнь в Палате представителей. Полагаем, что это, возможно, самое подробное отображение законодательной процедуры, которую можно встретить. Эта схема включает девятнадцать пунктов:

1. Внесение законопроекта.

2. Отсылка в постоянный или специальный комитет.

3. Доклад комитета по законопроекту (обычно – после рассмотрения в комитете или подкомитете).

4. Внесение в календарь палаты (в расписание).

5. Рассмотрение комитетом всей палаты (включая дебаты, чтение поправок с лимитом в 5 минут для выступления).

6. Второе чтение законопроекта и обсуждение с правом внесения поправок.

7. Подтверждение текста законопроекта и третье чтение.

8. Принятие.

9. Передача послания о законопроекте в Сенат.

10. Рассмотрение Сенатом.

11. Возвращение законопроекта в Палату Представителей
(с поправками или без поправок). А в случае отклонения – уведомление Палаты Представителей Сенатом об этом.

12. Рассмотрение в палате сенатских поправок.

13. Урегулирование разногласий в согласительном комитете.

14. Утверждение окончательного текста.

15. Проверка правильности текста соответствующим комитетом.

16. Подписание спикером и председательствующим в Сенате.

17. Передача президенту.

18. Одобрение или вето президента.

19. Действия в случае вето. Рассмотрение палатами текста, перенесение рассмотрения на определенный день или отсылка в комитет.

Кстати говоря, кроме этих девятнадцати пунктов, здесь могут быть и добавления, потому что 19–й пункт «Действия в случае вето» раскладывается еще на ряд дополнительных процедур.

Так или иначе, вернемся к классической четырехзвенной структуре законодательного процесса.

Первая стадия классической схемы законодательного процесса называется законодательной инициативой. Законодательная инициатива – это право органа или лица внести проект закона в парламент с тем, что этот проект будет обязательно рассмотрен палатой, и по нему будет принято решение. Правом законодательной инициативы в зарубежных государствах обладают депутаты, глава государства, правительство, ряд других органов и лиц. Круг субъектов законодательной инициативы в разных странах не одинаков. Например, в США и Великобритании формально, согласно букве закона, законопроекты могут вносить лишь депутаты. В необходимых случаях депутат сделает это по поручению главы государства или правительства.

В ФРГ, помимо депутатов Бундестага, право внести законопроект имеет высшая палата – Бундесрат. В ряде стран законодательную инициативу, чаще всего, реализует правительство или глава государства. Если обобщить все эти случаи, то можно построить следующую таблицу.

Круг субъектов законодательной инициативы

1. Члены парламентов. Такую инициативу можно назвать парламентской инициативой. В разных странах она может быть реализована по–разному. В большинстве случаев требуется определенный минимум депутатов (10, 15, 20). В некоторых странах право законодательной инициативы имеют только партийные фракции, а отдельные депутаты могут выступать лишь с поправками и замечаниями.

2. С законодательной инициативой может выступать глава государства – президент или монарх. В зависимости от этого она будет именоваться президентской инициативой или королевской инициативой.

3. С законодательной инициативой может выступать правительство, и тогда это будет именоваться правительственной законодательной инициативой.

4. С законодательной инициативой могут выступать избиратели, т.е. определенная категория граждан. Такая инициатива именуется народной инициативой. Формально любой гражданин может обратиться в парламент с письмом, обратиться с петицией с предложением о принятии закона. Но если это отдельный гражданин, то его письмо могут рассмотреть, но, скорее всего, могут не рассматривать. Для того чтобы народная инициатива стала обязательной, требуется собрать определенное количество подписей (как правило, немалое количество). В Италии, Испании, Швейцарии такая инициатива предусмотрена. В Италии нужно собрать не менее 50 тысяч подписей, а в Испании – в десять раз больше (500 тысяч).

Если взглянуть на то, сколько требуется подписей депутатов (например, в ФРГ не менее 15, Японии – 20 депутатов в Палате Представителей и 10 депутатов в Палате Советников), можно провести какие–то параллели. Подразумевается, что за каждым из депутатов стоит несколько десятков тысяч избирателей и, стало быть, здесь тоже требуется концентрированное мнение – или пятьдесят (100) тысяч голосов или подписей избирателей, или 15–20 депутатов, за которыми стоит несколько десятков тысяч избирателей.

5. В ряде стран субъектом законодательной инициативы могут быть высшие судебные органы. Такая законодательная инициатива называется судебной инициативой.

6. C законодательной инициативой могут выступать органы, представляющие территориальные интересы. Это могут быть законодательные органы субъектов федераций (законодательные органы кантонов Швейцарии, законодательные собрания Мексики, областные советы в Италии, представительные органы автономий и т.д.). Однако круг вопросов, по которым они могут вносить законопроекты в парламент всей страны, ограничен. Они могут вносить предложения по вопросам, относящимся только к их компетенции и связанным с их проблемами.

Чаще всего, реализует свою законодательную инициативу правительство. В ряде стран 90% и более законопроектов вносятся правительством. Это практически все страны Западной Европы.

Нужно сказать также, что реализация законодательной инициативы должна иметь определенную форму. Законодательная инициатива не может выражаться в виде пожелания. Законодательная инициатива – это очень конкретное действие. Законодательная инициатива должна иметь вид законопроекта, который имеет определенную юридическую форму. Кроме всего прочего, иногда еще требуется пояснительная записка, а в некоторых случаях – еще и финансовое обоснование расходов, которые могут быть вызваны принятием этого закона.

Говоря о народной инициативе, можно добавить, что в некоторых штатах США, для того чтобы внести законопроект в законодательное собрание штата, требуется собрать от 3 до 5% процентов подписей от численности населения этого штата. Вообще, хотя народная инициатива закреплена в ряде стран, реально реализовалась она несколько раз в Италии. В Австрии был только один случай в 1964 году. В Швейцарии время от времени такие подписи собирались и проекты вносились, но ни один законопроект, появившийся по инициативе граждан, не был принят.

Вторая стадия законодательного процесса – это обсуждение законопроекта. Как правило, эта стадия делится на подстадии, которые называются чтениями. Чтений бывает не менее двух, иногда и больше (3, 4). Первое чтение в зале заседаний – это, как правило, принятие законопроекта к рассмотрению и объявление его названия. То есть спикер на пленарном заседании объявляет о том, что принят к рассмотрению законопроект, оглашает его название и называет также, кем данный законопроект внесен. После этого законопроект передается на рассмотрение специальных парламентских комитетов либо комиссий (таков порядок в ФРГ и Англии). В некоторых странах первое чтение начинается только после предварительного обсуждения комиссиями (Франция и Италия).

Обсуждение проекта на комиссиях обычно входит в процедуру чтения. Комиссии работают в закрытом порядке, и свое мнение высказывают в виде сформулированного письменного заключения, пояснительной записки или какого-то иного документа.

В большинстве западных стран комиссии имеют право не рекомендовать законопроект для рассмотрения, отклонить его, и иногда первым чтением и заканчивается жизнь законопроекта. Есть разные способы и поводы прекратить его существования. Обжаловать такой «приговор» практически невозможно. Мы уже отмечали, что не зря американцы называют комитеты своего Конгресса «кладбищем законопроектов».

В ряде стран комиссии могут внести в законопроект поправки и изменения. Иногда такие поправки изменяют суть проекта до такой степени, что он превращается в полную свою противоположность.

Если представить счастливую судьбу какого–то законопроекта, когда комиссия обсудила, рассмотрела проект и существенно его не изменила, то после этого, она докладывает об этом на сессии. Доклад комиссии после рассмотрения – входит уже во вторую стадию (второе чтение). Вначале идет доклад лица, выступающего от имени субъекта, который внес законопроект. После этого – заключение комиссии, которая рассматривала его по поручению парламента.

Суть второго чтения сводится к тому, что депутаты выслушивают сообщение представителя автора проекта и заключение комиссии и высказывают свое мнение по ним. Они могут вновь вернуть законопроект для дополнительного изучения комиссией (той же или другой), если им что–то не ясно, а также могут вносить поправки и дополнения. В некоторых странах не предусмотрено изучение законопроекта комиссиями (передача в комиссии) после первого чтения. Первое чтение в этом случае – это только объявление названия проекта, после чего сразу же начинается второе – предварительное рассмотрение законопроекта на сессии и обсуждение его важнейших положений. Но такой порядок все–таки более редкий.

В любом случае, мнение парламентских комитетов и комиссий по законопроекту обязательно. Это неотъемлемый элемент законодательного процесса. Если первое и второе чтение были практически одновременны, то при передаче проекта в комиссию свое предварительное мнение направляет парламент, т.е. делается выписка из стенограммы выступлений и т.п., для того, чтобы это мнение также учитывалось комиссией.

Если судьба законопроекта складывается благополучно, то, скажем, после вторичного рассмотрения комиссией может начаться третье чтение. Как правило, третье чтение, – самое подробное. Это постатейное обсуждение и изучение законопроекта на пленарном заседании. Во время третьего чтения могут применяться разные методы, чтобы ускорить или замедлить принятие законопроекта. Например, спикер может применять прием, который называется «кенгуру». Суть этого метода в том, что какие–то поправки обсуждаются, а какие–то он решает пропустить, то есть как бы «перепрыгнуть» их, подобно кенгуру. Иногда устанавливается конкретное время для обсуждений, и, если кто–то не успел выступить – его мнение не учитывается. Самый немилосердный способ затягивания времени называется «флибустьерством» и применяется в США в Сенате, когда сенаторы (время их выступления не ограничивается) выступают очень долго, стараясь затянуть время и сорвать третье чтение, тем самым не допустить принятие законопроекта.

Нужно сказать, что правительственные законопроекты в большинстве стран имеют преимущество. Во Франции, например, они могут голосоваться без прений. Правительство заранее договаривается с большинством фракций или депутатов, и в качестве срочного и важного правительственного законопроекта он вносится и сразу же голосуется.

Существует множество различных приемов и уловок, чтобы ускорить правительственные законопроекты. Мы уже отмечали, что, поскольку по английскому законодательству невозможно принятие законопроекта без обсуждения на парламентской комиссии, все заседающие в зале парламента объявляются комиссией. После обсуждения считается, что состоялось заседание парламентской комиссии. Спикер возвращается на место, и законопроект ставится на голосование. При помощи этого приема законодательный процесс сокращается до минимума. В США палата также может объявить себя «комитетом всей палаты», но это нормальная часть американского процесса, и не это «работает» на правительство.

Роль парламентских комиссий в законодательном процессе ряда стран очень велика. Выше мы отметили, что в Испании депутатские комиссии могут издавать временные законы. Добавим к этому, что в Италии комиссии парламента согласно ст.72 конституции вообще могут в некоторых случаях окончательно утверждать законопроекты даже без вынесения на пленарные заседания. Конечно, речь не идет о самых важных законопроектах, к которым относятся проекты конституционных законов, избирательных законов, законов о бюджете, ратификации международных договоров.

Как правило, наиболее типичным является обсуждение в три чтения. В некоторых случаях бывает четыре чтения и более, но этот процесс сводится к очередным возвращениям законопроекта в комиссии и новым рассмотрениям на пленарном заседании. Иначе говоря, количество чтений связано с направлением законопроектов в комиссии и возвращением их обратно. Во время третьего чтения, как правило, смысловые поправки уже не вносятся.

Если представить, что все эти «тяжелые» испытания для законопроекта закончились, и большинство депутатов проголосовали за то, что этот проект доведен до нужной кондиции, и его можно ставить на голосование, то наступает третья стадия законодательного процесса – принятие законопроекта палатой.

Для принятия законопроекта по любому законодательству, как правило, предусмотрено требование наличия необходимого числа депутатов. То есть для принятия законопроекта необходим кворум. Кворум установлен не во всех парламентах, а в некоторых случаях он очень невелик. Например, отмечалось, что в Палате Общин Великобритании кворум составляет 40 депутатов из 651, в Австрии и Австралии – не менее одной трети депутатов. Однако кворум бывает различный: кворум для обсуждения законопроектов, кворум для голосования, кворум для внесения поправок и т.д. При голосовании за обычный законопроект требуется, как правило, чтобы «за» было подано большинство голосов присутствующих депутатов. При голосовании за конституционный закон требуется, чтобы «за» проголосовало квалифицированное большинство, т.е. 2/3 или 3/4 от всех избранных депутатов. В некоторых странах к рангу особо важных законов относятся финансовые законопроекты и проекты бюджета, поэтому они также требуют особого (повышенного) кворума.

В Швеции и Финляндии, например, если и «за» и «против» было подано одинаковое число голосов, то вопрос решается путем бросания жребия. Кстати говоря, в Швеции после такой практики сделали обязательным условием избрания нечетного числа депутатов парламента и следят за тем, чтобы это правило соблюдалось. Но все равно, иногда жребий приходилось бросать.

Голосование по проекту в разных странах различное. Наиболее современное – электронное голосование. Это форма голосования путем нажатия кнопок (в зале имеются специальные табло, на которых зажигаются лампочки соответствующих цветов). Но применяются и другие способы. В Англии, например, депутаты выходят из зала и в коридоре проходят через специальные калитки: голосующие «за» идут через правую калитку, голосующие «против» – через левую. Эти калитки напоминают воротца в салунах – деревянные дверцы, расположенные на уровне пояса. Проходя через такую калитку, депутат называет свою фамилию и округ. Специальный клерк регистрирует этого депутата, а за ходом голосования следят трое избранных депутатов: один от правительственного большинства, один – от оппозиции и один от «прочих заднескамеечников». Такое голосование называют «голосованием ногами».

Есть старинные способы голосования. Это голосование голосом (на слух). В таком случае спикер спрашивает, кто «за» и кто «против», и по мощи хора решает, кого больше (такой способ называется «аккламацией»). Сейчас такой способ практически не используется.

Есть именное голосование, когда спикер поочередно спрашивает мнение каждого депутата. Депутат встает, называет свое имя и говорит, «за» он или «против». Такое голосование проводится по очень важным вопросам, обычно собираются корреспонденты, зрители, все видят, кто за что голосует. Обычно такой тип голосования назначается по требованию большинства депутатов.

Довольно часто применяется голосование бюллетенями – тайное голосование путем опускания специальных бюллетеней. Например, в ФРГ при голосовании о вотуме недоверия или доверия правительству на столе президиума ставится специальный ящик для голосования, и депутаты опускают бюллетени. Также используется способ «бараньего хода» (когда депутаты выходят из зала заседания через разные двери). «Бараний ход» называется еще разделением, т.е. депутаты делятся на группы и выходят в разные двери.

Мы уже упоминали, что в некоторых странах голосование проводится по фракциям, когда встают только лидеры фракции и заявляют, как фракция голосует. Такой порядок применяется в ряде случаев в Голландии.

В некоторых парламентах предусмотрена возможность принятия решения путем консенсуса. По предложению спикера палаты, если никто не возражает, голосование не проводится, а считается, что вопрос решен.

Голосование в парламенте, обычно, личное – т.е. каждый депутат голосует сам, хотя в некоторых странах парламентарию разрешается передать (делегировать) свой голос другому члену парламента. Например, во Франции есть специальный закон, согласно которому парламентарий в исключительных случаях может передать свое право голосовать другому члену парламента. Предусмотрены конкретные случаи, когда депутат может делегировать свой голос – в случае болезни, военной службы, нахождения за границей по служебным делам, в силу непреодолимой силы (находится в другом городе, в другой стране, нелетная погода). Как правило, должно быть письменное подтверждение передачи полномочий. Обычно это разовая или временная передача полномочий, в некоторых случаях – требуется обозначение какого–то конкретного срока (на месяц или две недели).

Следует отметить, что принятие закона в однопалатном парламенте сводится к голосованию. В двухпалатных парламентах могут возникать разные осложнения, когда одна палата принимает законопроект путем голосования, а вторая не принимает. Закон же считается принятым, если он одобрен обеими палатами. Если одна из палат не принимает законопроект, то при таком расхождении между палатами часто предусматривается специальная согласительная процедура. Если верхняя палата «слабая», то нижняя палата может настоять на принятии закона, повторно его приняв. Таким образом «преодолевается» сопротивление верхней палаты. Есть и другие варианты.

Если палаты в законодательном процессе равноправны и одна из палат не принимает, то закон «погибает». Это редкие случаи. Есть некоторые случаи и виды законов, когда закон принимается только верхней палатой. Есть еще случаи, когда созывается совместное заседание, и депутаты голосуют вместе. Тогда закон принимается на совместном заседании, если общее число голосов «за» больше, чем число голосов «против».

Следует отметить также процедуру, которая называется «примирительная процедура». Она применяется в тех парламентах, где обе палаты обладают равными правами. Выработка и принятие согласованного текста при примирительной процедуре осуществляется двумя способами. Первый способ называется «метод челнока», суть его в том, что спорный законопроект пересылается из одной палаты в другую до тех пор, пока не будет найдено удовлетворяющее обе палаты решение, либо пока обе палаты этот закон не примут, либо пока оба не отвергнут. Метод челнока применяется в Латинской Америке, Венесуэле, Боливии, в Европе – во Франции и др.

Есть еще метод согласительных комитетов. Такой способ применяется в США. Эти процедуры примирения осуществляют не палаты, а особые органы, которые действуют по поручению палат. Такой специальный комитет создается на равных началах председателями обеих палат. Они назначают по 5–10 членов своей палаты, которые заседают вместе и пытаются найти общее решение.

Следует отметить, что наличие второй палаты крайне затрудняет в ряде стран принятие законопроектов, особенно по спорным вопросам. Поэтому общемировая тенденция сводится к тому, что вторые палаты, как правило, либо слабые, либо не имеют, так сказать, права «вето».

Последняя, четвертая, стадия законодательного процесса, чаще всего, называется промульгацией. Некоторые источники считают промульгацию только подписанием главой государства законопроекта, после чего он вступает в силу. Однако это не совсем верно. Во-первых, слово промульгация переводится, как опубликование. Во-вторых, промульгация – это комплексное действие, состоящее из нескольких стадий. Прежде всего, это вступление в законодательный процесс главы государства и определенные действия, произведенные им.

Промульгация – это то, что в некоторых источниках называется санкционированием (плюс публикация), т.е. подписание законопроекта, а также передача его для опубликования и само опубликование. Эти три стадии – подпись, передача для опубликования и опубликование – и есть промульгация. Хотя в некоторых источниках промульгация объясняется иначе и разделяется на три части: подпись называется санкционированием, промульгацией называется принятие специального акта, посредством которого закон вводится в действие, а затем опубликование или обнародование. На наш взгляд промульгация – это не издание особого акта, потому что 99% законов, подписываемых главой государства (президентом или монархом), не содержат каких–то специальных актов по введению закона. Они просто подписываются. Подпись – важнейшая часть промульгации.

В ст.73 конституции Италии говорится: «Законы промульгируются президентом республики в течение месяца со дня утверждения». Из этого текста ясно, что, когда закон принят, президент принимает его к рассмотрению, подписывает и публикует. Это и есть промульгация.

В некоторых источниках последняя стадия описывается, как опубликование и утверждение закона. Утверждение описывается, как подписание законопроекта, а публикация в газетах обозначается словом промульгация.

Таким образом, мы видим разные точки зрения по этому поводу. Слово «промульгация» довольно непривычное, но, в любом случае, следует различать последнюю стадию законодательного процесса – вступление в процесс главы государства. Проще всего эту стадию назвать промульгацией, имея в виду, что она состоит из нескольких частей.

Ко всему изложенному следует добавить, что в ряде стран, где глава государства обладает правом вето, т.е. правом не подписывать законопроект, он, не подписав и возвращая закон парламенту, тем самым не промульгирует его, а накладывает вето. Вето может быть двух видов: абсолютное и отлагательное вето. Понятие абсолютного вето существует только в истории. Сейчас оно практически отсутствует. Суть его в том, что если глава государства не подписывает какой–то закон, то закон прекращает свое существование. Такого сильного вето практически нигде нет.

Отлагательное вето существует, оно есть также двух видов: обычное вето и усиленное отлагательное вето. Обычное вето означает, что если президент не подписывает принятый парламентом закон, он возвращается в парламент и там, для того, чтобы преодолеть вето, требуется повторное принятие закона. То есть тем же количеством голосов. Если это усиленное отлагательное вето, то для преодоления несогласия президента требуется квалифицированное большинство голосов (2/3 или 3/4). Такое количество, конечно, собрать трудно, поэтому преодолеть такое вето нелегко.

Сроки вступления закона в силу в зарубежных странах весьма различны. В некоторых случаях обозначается, что он немедленно вступает в силу после подписания, но, чаще всего, установлен какой–то определенный период времени (5 дней, 10 и т.д. вплоть до месяца, если иное не установлено в самом законе). В некоторых случаях эти сроки бывают более длительными.

В США есть специфическое понятие – «карманное вето». Это жаргонное обозначение использования процедурных особенностей американского законодательства. Если Конгресс принимает закон в течение последних десяти дней до окончания сессии и передается президенту менее чем за 10 дней, а президент не подписывает его в этот срок, то акт не вступает в силу и не подлежит возвращению в Конгресс. То есть президент как бы «кладет в карман» этот закон. «Карманное вето» фактически нигде не закреплено, но достаточно часто встречается. Суть его в том, что, если парламентарии хотят какой–то спорный законопроект принять, то должны постараться обеспечить предоставление его президенту в срок больший, чем 10 дней. «Карманное вето» только с 1932 по 1976 годы применялось более тысячи двухсот раз. За последние 20 лет оно также применялось несколько сот раз.

Правовой статус депутата

Правовой статус депутата определяется конституциями, конституционными законами, органическими законами, регламентами палат и правовыми обычаями. Поэтому правовой статус депутата – это целый комплекс его прав и обязанностей. Следует отметить, что между зарубежными депутатами и избирателями нет отношений прямого представительства, так как принято считать (это теория абсолютно всеми поддерживается), что депутат представляет не отдельную группу избирателей, а весь народ, всю нацию. Согласно этому, депутат обладает «свободным мандатом», т.е., выступая от своего имени, он должен выражать интересы всех граждан. Он должен быть свободен от «групповых» интересов и заботиться о благе нации.

Существовал такой термин как «императивный мандат», появившийся во времена Парижской коммуны. Он обозначал, что депутаты должны быть связаны со своими избирателями. Подразумевалось, что эта связь выражается в обязательных наказах, обязательных отчетах перед избирателями. И самое главное – в праве отзыва депутата, если избиратели им недовольны, и он не выполняет их наказов. Но императивный мандат, которым якобы обладали советские депутаты, – это чистая фикция, поскольку, если его можно было бы реализовать на практике, то вместо депутата будет действовать некая марионетка без своей воли. На практике у нас никакого императивного мандата не было, поскольку и Советы народных депутатов в основном были декоративными, и депутаты были декоративными. Слово «императивный» должно было обозначить тесную связь депутатов с советским народом. Наказы были чистой формальностью, как и отчеты перед избирателями. Все остальное тоже было формальностью.

Не обладая императивным мандатом, западные депутаты на самом деле имеют более тесную связь с избирателями, чем бывшие «народные избранники» в СССР, потому что, если депутат хочет быть переизбранным (а он, как правило, всегда хочет быть переизбранным), он сам безо всяких обязательных мандатов изучает мнение своих избирателей, встречается с ними, проводит опросы общественного мнения, социологические исследования для того, чтобы говорить то, что от него хотят услышать, чтобы обещать то, что хотят избиратели. Поэтому реальные выборы делают связь депутата со своими избирателями гораздо более тесной, чем всякие умозрительные теории императивного мандата.

О том, что депутат является представителем всей нации, всего народа, прямо записано в ряде конституций. Так, например, ст.67 конституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата».

Примерно то же самое говорит и ст.38 конституции ФРГ: «Депутаты немецкого Бундестага являются представителями всего народа, не связаны наказами и поручениями и подчинены лишь своей совести». Аналогичные положения есть и в конституции Франции и других западных конституций.

Права депутата

Депутаты имеют ряд специальных прав, которые дают возможность лучше осуществлять свои функции и обеспечивают свободу их деятельности. Так, например, депутаты имеют право на получение специального вознаграждения (жалования, заработной палаты). Сумма этого вознаграждения определяется законами, которые принимает парламент. Каждый депутат получает «суточные», ему обеспечивается льготный проезд на транспорте, особенно из столицы в свой округ и обратно.

Помимо жалования депутат получает определенные суммы на содержание помощников. Величина сумм зависит от того, какой вес имеет этот депутат внутри палаты. Обычно депутат получает сумму, достаточную для того, чтобы оплачивать услуги одного или двух помощников. Если же депутат занимает должность председателя постоянной депутатской комиссии, либо заместителя председателя комиссии, он получает денег больше и может нанимать более значительный штат помощников. Так, например, обычный сенатор США, как правило, может содержать двух помощников: одного в столице, второго – в избирательном округе. Если же сенатор возглавляет какой–то важный комитет, то может иметь штат до 18 человек.

Депутаты имеют право либо бесплатно посылать почтовые отправления (например, такое право имеют депутаты Великобритании), либо на льготных условиях оплачивать корреспонденцию и телефонные разговоры. В ряде стран заработная плата депутатов освобождается от налогов. В некоторых странах депутаты освобождаются от налогов частично, т.е. какой–то один из налогов остается, а другие не взимаются.

Помимо денег на содержание помощников депутату в ряде стран (особенно высокоразвитых) выделяются деньги на представительские расходы, на наем офиса и наем квартиры для проживания. Служебного жилого помещения депутатам за рубежом не предоставляется. Им выдаются деньги, и они сами ищут себе жилье.

В некоторых странах депутаты после того, как они не менее двух раз избирались в качестве депутатов, по достижении пенсионного возраста, получают право на повышенную пенсию, равную пенсии высокооплачиваемого государственного служащего.

Помимо специальных прав, депутат имеет определенные обязанности. Их можно назвать правами–обязанностями. Депутат, прежде всего, обязан и имеет право участвовать в заседании парламента (в своей палате или на совместных заседаниях). В ряде стран существует строгая парламентская дисциплина (ФРГ), и за неявку депутата на заседание палаты к нему принимаются меры воздействия, такие, например, как лишение половины заработной платы, предупреждение и т.д.

В некоторых странах нет строгой парламентской дисциплины, и там депутаты являются на заседания только для рассмотрения особо важных вопросов либо при голосованиях. Такая большая свобода явки существует в Конгрессе США.

Депутат имеет право выступать в прениях, высказывать свое мнение по тем или иным обсуждаемым вопросам.

В ряде стран депутаты имеют право вносить законопроекты, либо поправки к законопроектам. В разных странах существуют разные возможности у депутатов в этой области. В некоторых странах депутат может реально внести на рассмотрение палаты законопроект, в других, как мы уже отмечали выше, депутат может внести проект закона, только объединившись с другими депутатами, либо выступая от имени фракции, либо собрав 15 или 20 единомышленников. Право вносить поправки к законопроектам, как правило, предоставляется и отдельным депутатам. Естественно, потом проводится голосование «за» или «против» поправок, и право внести поправку не означает того, что она будет принята.

Важным правом, которое мы уже освещали, является право депутата вносить устные или письменные запросы, обращенные к исполнительной власти.

Неотъемлемым и очень важным правом депутата является право участвовать в обсуждении и принятии бюджета, поскольку финансовые полномочия являются наиболее значимыми и реальными в деятельности парламента, потому что важные законы, касающиеся основных сторон устоев государственной и общественной жизни в западных странах, давно приняты, и «текущая продукция» парламента – это законы, касающиеся не очень важных вопросов. Бюджет – всегда очень важное и экстраординарное событие.

Депутат может быть членом постоянных и временных комиссий, может возглавлять эти комиссии, участвовать в деятельности комиссий, осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, влиять на законодательный процесс. Депутат, согласно законодательству некоторых стран, может быть членом одновременно нескольких комитетов или комиссий. Ограничения в этом плане лишь такого свойства, что депутат, входя в 2–3 комиссии, может возглавлять лишь одну из них, а в другие комиссии он будет входить на правах рядового члена. В некоторых случаях депутат, являясь членом нескольких комиссий, везде обладает правом решающего голоса, а в некоторых регламентах предусмотрено, что депутат, входя в одну комиссию (основную для него), там имеет решающий голос, а в остальных имеет совещательный голос.

Важным элементом депутатского статуса или правового положения депутата являются два основных понятия: депутатский иммунитет и депутатский индемнитет. Депутатский иммунитет (депутатская неприкосновенность) означает, что по законодательству не допускается судебное или иное юридическое преследование (арест, штраф и т.д.) по отношению к депутату без согласия палаты либо специального органа, создаваемого палатой. Исключение, как правило, делается, если депутат совершил преступление и был застигнут на месте преступления (in flagranti).

Депутатский иммунитет распространяется на сферу уголовного и административного законодательства. Главный смысл этого явления – особой защиты депутата – состоит в том, чтобы оградить депутата от возможных посягательств со стороны государственных органов, если какая–то деятельность депутата будет с неодобрением воспринята этими органами. Депутат, как народный избранник, особо оберегается. Нужно сказать, что такая неответственность депутата не имеет абсолютного значения. Так, по конституции США конгрессмены и сенаторы не могут привлекаться к ответственности лишь за речи и высказывания в палатах. В конституции Японии (Ст.51) сказано, что члены парламента не несут ответственности за стенами парламента лишь в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате. То есть фактически за пределами парламента в этих странах они мало отличаются от обычных людей.

По конституции ФРГ не разрешается привлекать депутата к ответственности за голосование или высказанное мнение в Бундестаге.

Но все–таки, чаще всего, подразумевается, что депутат не может быть арестован, задержан не только в стенах парламента, но и вне него.

В большинстве стран мира есть специальные правила и оговорки о неприкосновенности членов парламента. Срок действия депутатской неприкосновенности различный. В некоторых странах она действует только во время сессии. Правда, мы знаем, что сессии в некоторых зарубежных парламента длятся шесть, семь, десять месяцев, поэтому большую часть года депутат защищен от «посягательств» правоохранительных органов. В некоторых странах депутат «изымается» из юрисдикции вообще на весь срок действия его депутатского мандата. В некоторых странах (Великобритания), кроме срока сессии, депутат обладает иммунитетом еще 40 дней до начала сессии и 40 дней спустя ее окончания. Практически это весь год. В Норвегии, кроме времени сессии, неприкосновенность распространяется еще на время поездки в парламент и обратно.

Какой орган решает вопрос, разрешить ли полиции или следственным органам привлекать депутата к ответственности, или нет? В некоторых случаях вопрос может быть поставлен на голосование всей палаты, и все коллеги–депутаты голосуют по этому поводу. В некоторых странах существуют специальные депутатские комиссии. Они могут называться комиссией по этике, комиссией по спорным вопросам, по рассмотрению обращений и т.д. Чаще всего, они называются комиссиями по депутатской этике. В состав этой комиссии обычно входят самые авторитетные депутаты с большим стажем работы. Если эта комиссия дает разрешение на привлечение депутата к ответственности, значит, с него снимается иммунитет.

Термин индемнитет имеет два значения (в разных источниках он освещается по–разному, а иногда приводятся оба значения). Под депутатским индемнитетом понимается неответственность депутата после истечения срока его депутатского мандата, т.е. после истечения срока его полномочий. В данном случае – это закрепленная в законе гарантия того, что депутат, после того, как он исполнил свой долг и занимается другими обязанностями, не являясь депутатом, не может быть привлечен к ответственности за то, как он выступал и голосовал в парламенте. Это гарантия свободного волеизъявления депутата. Естественно, может возникнуть вопрос, кто и как может привлечь депутата за его речи и голосования? Действительно, в свободных демократических странах не может быть и речи о привлечении депутата за выступления, но не во всех странах есть такая полная демократия, и в некоторых случаях (при изменении формы политического режима, при перемене власти) иногда депутатов привлекают именно за депутатскую деятельность. Такое явление, как индемнитет призвано уберечь депутата от преследований после того, как закончилась его депутатская неприкосновенность.

Второе значение понятия индемнитет – довольно своеобразное. Индемнитетом в ряде стран называют депутатскую заработную плату или вознаграждение за деятельность. Нужно сказать, что в большинстве западных (и восточных) стран это вознаграждение достаточно высокое. В некоторых странах оно приравнивается к заработку министра или составляет 70–80% заработной платы министра. В некоторых странах оно не такое большое, но достаточно высокое. Во Франции, например, существует обычай, что члены социалистической партии и некоторых других «левых» партий часть своей зарплаты отдают в фонд партии, потому что принято считать, что такой высокий заработок не к лицу народному избраннику. Тем самым, он как бы возмещает расходы партии, которая поддерживала его во время предвыборной кампании.

Итак, основными депутатскими привилегиями является парламентская неприкосновенность (иммунитет) и свобода речи и голосования в парламенте (индемнитет). Все остальные права, привилегии и полномочия не носят какой–то особой специфики, потому что ряд других государственных служащих тоже может обладать ими (за исключением, конечно, специфических прав депутата: право участия в сессии, выступать с внесением законопроектов, запросами и т.д.).

Депутатские полномочия прекращаются обычно после истечения срока, на который его избрали, либо с истечением срока созыва парламента. Если депутат, скажем, избран в результате дополнительных выборов, где–то в конце истечения срока полномочий парламента, то его мандат не равен полноценному пятилетию, а заканчивается вместе с истечением срока полномочий парламента. Если, например, парламент проработал четыре года, а депутат был доизбран в последний год его деятельности, что срок работы такого депутата будет длиться один год. Если парламент досрочно распускается, то прекращаются полномочия всех членов парламента.

Прекращение депутатских полномочий может быть осуществлено по специальному решению парламента. В некоторых случаях за совершение некоторых правонарушений депутат может быть не только лишен своего иммунитета, но вообще может быть лишен депутатского мандата.

В некоторых случаях депутат может сам заявить о сложении своих полномочий, отказаться от мандата и уйти в отставку. Причину отставки в большинстве стран объяснять не нужно. Это могут быть причины личного характера (семейные проблемы, проблемы со здоровьем), либо в отставку депутат может выйти в связи с тем, что его назначили на пост, который не совместим с депутатскими полномочиями. Например, во Франции, если депутат назначается министром, то он обязан уйти в отставку с должности депутата. Во Франции действует принцип несовместимости исполнения депутатских полномочий и занятия должности на государственной службе.

Есть иные варианты прекращения депутатских полномочий. Например, в ФРГ законодательство предоставляет право конституционному суду ФРГ лишить мандатов тех депутатов, которые являются членами запрещенной (неконституционной) партии.

Применительно к тем палатам, которые обновляются частично, т.е. в которых проводится ротация, срок полномочий депутата не связан со сроком полномочий органа. Скажем, сенаторы США избираются на 6 лет, и эти выборы проходят каждые 2 года, и каждые 2 года избирается только одна треть сенаторов, т.е. там нет какого–то срока продолжительности деятельности Сената, он действует постоянно. А сенаторы избираются на 6 лет. Точно также сенаторы Франции избираются на 9 лет. После истечения этого срока их полномочия заканчиваются.

Самые естественные и печальные основания для прекращения полномочий члена парламента – это прекращение в результате смерти депутата и тоже неприятные, но более легкие основания – лишение мандата в результате признания выборов недействительными. Такое признание может быть в случае обнаружения нарушения правил голосования, обнаружение избирательного мошенничества и других отклонений от законов либо прямого нарушения закона.

Лекция 30. Парламентский контроль за рубежом

Основные понятия:

парламентский контроль; формы парламентского контроля; правительственное сообщение; интерпелляция; вотум недоверия.

Итак, парламентский контроль. Есть различные формы парламентского контроля. Эти формы в ряде случаев пред-
усмотрены законом. Иной раз они закреплены конституцией или специальным законом. В некоторых случаях они традиционно сложились и могут быть даже не закреплены нормативным актом. Таких форм достаточно много, и конституционная практика знает следующие:

1.  первая форма контроля – обсуждение основных направлений деятельности правительства (обычно – на первой сессии после его избрания или ежегодно на первой сессии после парламентских каникул);
2.  вторая форма контроля – контроль посредством парламентских комиссий и комитетов;
3.  третья форма – это специальные парламентские запросы или вопросы;
4.  четвертая форма называется интерпелляция;
5.  кроме этого, называют еще пятую форму, правда она встречается реже, – это контрольные полномочия, которые осуществляют специальные должностные лица: ревизоры, контролеры, омбудсманы и т.д.;
6.  следующая форма контроля (шестая) – право на объявления вотума доверия или вотума недоверия при помощи резолюции порицания. Остановимся на этих формах парламентского контроля.

Обсуждение основных направлений деятельности правительства

Как правило, после избрания парламента, когда образуется правительство (это касается парламентских республик и парламентских монархий), глава избранного правительства выступает с речью, в которой излагает основные направления и приоритеты своей будущей деятельности, рассказывает о тех задачах, которые правительство ставит перед собой. В данном случае члены парламента, выступая (критикуя или одобряя эти направления), осуществляют превентивный (предупредительный) контроль, поскольку предупреждают о каких–то нежелательных акциях, об ответственности в случаях невыполнения обещаний и т.д. Таким образом, они контролируют будущую деятельность правительства.

Правительственное сообщение – об основных направлениях его работы – может быть в виде речи премьер-министра, это может быть специальное заявление или послание президента правительству. Например, президент США ежегодно отправляет такое послание Конгрессу. Наиболее старинной формой данной деятельности является тронная речь монарха на открытии парламентской сессии Палаты Общин в Великобритании. После этих выступлений бывают прения. Голосований, как правило, не бывает, но ход прений оказывает влияние на будущую политику правительства.

Наиболее распространенной, почти повседневной и часто встречающейся формой контроля парламента за деятельностью правительства являются запросы депутатов. Запросы могут быть адресованы отдельным министрам, премьер-министру, иногда – правительству в целом. Порядок внесения этих запросов, порядок ответа на них, как правило, закрепляются в регламентах палат. Запросы бывают двух видов – письменные и устные. Устный запрос – это устное обращение члена парламента к какому–то конкретному министру или другому должностному лицу. Этот запрос фиксируется специальными служащими (клерками и т.д.) парламента. Если конкретного должностного лица, к которому обращен запрос, нет на заседании, то специальные клерки сразу после оглашения направляют такой запрос министру или его заместителю. Чаще всего, в большинстве парламентов предусмотрен специальный час запросов, во время которых практически весь кабинет приходит и ждет вопросов, которые им задаются. Если должностное лицо, получив вопрос, может на него ответить, то оно дает ответ сразу. В некоторых случаях, если ответ требует подготовки, должностное лицо требует времени для подготовки (обычно это 2–3 дня или до следующего специального дня запросов).

Письменные запросы, чаще всего, называются письменными не по форме обращения, а по форме ответа. Письменный запрос предполагает публикацию ответа в специальных парламентских или правительственных вестниках. Парламентарий объявляет свой запрос письменным, когда хочет, чтобы и вопрос, и ответ были известны более широкому кругу лиц, нежели те, кто присутствуют на пленарных заседаниях парламента. Такая форма применяется для того, чтобы избиратели и другие граждане могли прочесть, что интересует депутата, и какой ответ он получил.

В разных странах есть множество вариантов устных и письменных запросов. В некоторых странах в любом случае требуется и письменная подача запросов, и оглашение его; в некоторых – не требуется письменная форма. То есть вопросы в каждой стране решаются по–разному в зависимости от сложившихся обычаев и регулирования регламентом.

Серьезной формой воздействия на правительство является интерпелляция. Интерпелляция – это тоже разновидность парламентского запроса, отличающаяся от иных запросов тем, что по этому запросу могут быть проведены прения, после чего ответ должностного лица может быть поставлен на голосование, и по нему может быть принята резолюция либо одобряющая ответ министра, либо осуждающая его. Если результаты такого голосования отрицательные, то по правилам и законам лицо, давшее неудовлетворительный ответ, должно уйти в отставку. Результатом интерпелляции может быть отставка министра, нескольких министров, а иногда и всего правительства. Об интерпелляции правительству объявляется заранее (за несколько дней). В ряде случаев требуется заранее объявить и суть интерпелляции. Это предусмотрено специально, чтобы у правительства было время подготовиться. В ряде случаев регламенты разрешают правительству просить время для составления ответов. Это может быть несколько дней и несколько недель, если вопрос достаточно сложный и требует основательной подготовки.

В большинстве случаев интерпелляция не может быть внесена одним или двумя депутатами, а требуется поддержка интерпелляции несколькими депутатами. В ряде случаев требование об интерпелляции может внести только фракция – 20-30 депутатов.

Интерпелляция обычно вносится оппозиционными депутатами. Это способ выражения общественного мнения по поводу какой-то проблемы, способ воздействия на правительство.
А обычные запросы, которые не требуют специальной процедуры и длительного времени для подготовки могут задаваться не только депутатами оппозиции, а любыми депутатами, даже относящимися к правительственному большинству. Иногда вопросы являются для депутатов способом обратить на себя внимание, привлечь к себе внимание других депутатов (руководителей фракций) и избирателей.

В странах, где правительство ответственно перед парламентом, есть возможность более активно и реально контролировать правительство путем постановки вопроса о вотуме недоверия. В президентских республиках такого права не имеется, зато в парламентских республиках и монархиях оно время от времени применяется. Например, вопрос о вотуме недоверия достаточно часто ставится в Италии, Израиле, бывали случаи в Англии, ФРГ и других странах.

Вотум недоверия, как правило, связан с постановкой какого–то важного вопроса: принятие бюджета, основных направлений внешнеполитической деятельности. Если группа депутатов не согласна с принятием какого–то закона или постановления по важному вопросу, она заявляет о том, что связывает голосование по этому вопросу с доверием или недоверием правительству. В некоторых случаях само правительство объявляет о том, что связывает голосование по конкретному вопросу со своей бу-
дущей судьбой. Это способ воздействия на депутатов, потому что «неустойчивые» депутаты предпочтут поддержать закон, не желая объявлять вотум недоверия правительству, поскольку часто вотум недоверия означает не только отставку правительства, но и роспуск парламента, поскольку правительство, уходя, ставит вопрос перед главой государства о роспуске парламента, ссылаясь на то, что нет единства. И потом только на основе новых выборов новые депутаты смогут образовать новое правительство.

В ФРГ есть своеобразное правило о «конструктивном вотуме недоверия». Он предусмотрен статьями 67 и 68 конституции ФРГ. Суть его в том, что одновременно с постановкой вопроса о недоверии правительству лица (фракции, депутаты), ставящие вопрос о недоверии, должны предложить новую кандидатуру на должность канцлера и предоставить список возможного нового правительства. Если вопрос о недоверии и отставке решен положительно (большинство проголосовало за недоверие), то одновременно это считается голосованием за новую кандидатуру главы правительства и за новый его состав. Долгое время считалось, что это нереальная конструкция, которая только затрудняет смену правительства. Однако оказалось, что в 1982 году, когда в ФРГ был правительственный кризис – изменилось соотношение партийных сил в Бундестаге, и после того, как Свободно–Де-
мократическая партия ушла из коалиции с социал–демократами и присоединилась к христианским демократам, был проведен конструктивный вотум недоверия. В результате этого канцлер ФРГ Гельмут Шмидт ушел в отставку и одновременно был избран новый канцлер – Гельмут Коль. Он уже рекордное время (с октября 1982 года) является главой правительства Федеративной Республики Германии.

В некоторых странах функции контроля за деятельностью правительства предоставлены некоторым постоянным парламентским комиссиям. Например, комиссия Бундестага по вопросам обороны наделена такими контрольными правами и может заслушивать отчеты министра обороны, иных важных должностных лиц. Такими правами наделены парламентские комитеты Сената США. Такие особые права имеют комиссии по иностранным делам ряда стран. Они могут заслушивать отчеты министров иностранных дел.

Контрольные вопросы к теме №12

1.  Что такое парламент и когда он появился?
2.  Основные функции парламента.
3.  Этапы парламентаризма.
4.  Типы парламентов и виды их компетенций.
5.  Что такое активные и реактивные парламенты, а также маргинальные и минимальные парламенты?
6.  Формирование верхних палат парламентов.
7.  Структура палат. Кто такой спикер?
8.  Чем отличается Палата лордов от американского Сената?
9.  Понятие парламентских комиссий (комитетов) и их основные функции. Как работают парламентские комиссии?
10.  Партийные фракции и их роль в работе парламентов.
11.  Кто такой «омбудсман»?
12.  Как формируются и чем занимаются Советы старейшин? Как они еще называются?
13.  Основные полномочия парламентов.
14.  Каковы судебные функции парламентов? Что такое «импичмент»?
15.  Делегированное законодательство, его суть и значение.
16.  Каковы формы контроля за делегированным законодательством?
17.  Формы парламентского контроля за деятельностью правительства.
18.  Что такое интерпелляция?
19.  Что такое вотум недоверия и конструктивный вотум недоверия?
20.  Что такое сессия? Кто созывает сессии?
21.  Стадии законодательной процедуры. Что такое промульгация?
22.  Что такое чтения? Сколько их бывает?
23.  Что такое «флибустьерство»?
24.  Основные права депутата. Иммунитет и индемнитет.
25.  Как прекращаются депутатские полномочия?

ТЕМА 13. ГЛАВА ГОСУДАРСТВА ЗА РУБЕЖОМ

Лекция 31. Институт главы государства

Основные понятия:

глава государства; понятие главы государства по Л.М.Энтину; понятие главы государства по В.А.Стародуб-
скому; понятие главы государства по А.А.Мишину; понятие главы государства по А.М.Осавелюку.

В отличие от «классических» ветвей власти – парламента, правительства, суда (законодательной, исполнительной и судебной власти) – фактическое и юридическое положение главы государства однозначным образом определить невозможно. Это очень сложный вопрос: что такое и кто такой глава государства, каков его правовой и фактический статус? С одной стороны, казалось бы, все ясно. Глава государства – это лицо, которое занимает самый важный пост в стране, юридически занимает первое место. Но что стоит за этим постом?

Автору настоящей книги пришлось несколько лет (1990–1994 г.г.) участвовать в создании текста конституции. (Я оказался в числе немногих юристов–государствоведов, которые входили в рабочую группу). Коллеги (представители других юридических специальностей) в процессе работы часто спрашивали: кто такой президент, каково его место среди ветвей власти, кто он – законодатель, глава исполнительной власти или нечто среднее? Ответить тогда было трудно, поскольку вопрос непростой, и не зря в литературе отмечается, что глава государства либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит в законодательную и исполнительную власть, либо, наконец, только в исполнительную. Однозначного и универсального ответа на вопрос о том, каково место главы государства в системе государственного механизма, дать невозможно. Дело обстоит так, что в каждой стране место этого должностного лица очень своеобразно, и в каждой стране есть своя специфика. Однако же, при всем этом, можно выделить наиболее общие черты, наиболее яркие специфические особенности, характеризующие институт главы государства. Можно, несмотря на все трудности и противоречия, попробовать дать определение главы государства.

Такие определения в отечественной правовой литературе имеются. Так, например, Л.М.Энтин полагал, что главой государства называется «официальное лицо (орган), занимающее, как правило, формально высшее место в иерархии государственных институтов и осуществляющее верховное представительство страны во внутриполитической жизни и в отношениях с другими государствами». На наш взгляд, это практически универсальное определение. Хотя Л.Энтин сразу же оговаривался, что юридически санкционированные исключения из этого правила встречаются крайне редко. То есть, сам автор как бы не претендовал на универсальность своего определения.

В.А.Стародубский давал более лаконичное определение главы государства. По его мнению, глава государства – это орган, представляющий государство в международных отношениях и осуществляющий высшие государственные акты.

А.А.Мишин не высказывался достаточно конкретно и от своего имени, кто такой и что такое глава государства. Он отмечал, что, обычно, глава государства рассматривается, как носитель исполнительной власти и высший представитель государства в сфере международных отношений. Он также писал, что глава государства возглавляет всю государственную машину, обладает, по букве конституции, обширными полномочиями и наделен такими качествами, как безответственность, несменяемость и нейтральность.

Автор параграфа о главе государства в курсе «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» (под редакцией Б.А.Страшуна) А.М.Осавелюк, на наш взгляд, достаточно лаконично и наиболее точно определяет понятие главы государства. Это должностное лицо или орган, занимающий высшее место в системе органов государства, высший его представитель внутри и вне страны, символ единства нации, государства (народа и государства).

Роль, функции, полномочия, значение главы государства в разных конституциях, по сравнению с другими конституционными институтами, пожалуй, наиболее различаются друг от друга. При сравнении различных текстов можно увидеть, что в одних конституциях глава государства обозначается как символ нации, гарант соблюдения конституции, подчеркивается его особая роль. В других ничего не говорится о роли и значении президента, а всего лишь в нескольких пунктах перечисляются его права и полномочия. Нам остается только догадываться, каково его высшее предназначение.

Лекция 32. Глава государства в системе высших органов государства ведущих стран мира

Основные понятия:

император; король; президент; легитимный глава государства; нелегитимный глава государства; основные роли, функции главы государства; монарх; глава государства; функции главы государства; наиболее характерные и специфические полномочия главы государства; представительские функции; полномочия в сфере международных отношений; полномочия главы государства в области государственного управления; полномочия главы государства, связанные с деятельностью парламента и в законодательной сфере; абсолютное вето; отлагательное вето; простое отлагательное вето; усложненное отлагательное вето; выборочное вето; карманное вето; право издания различных нормативных и ненормативных актов; военная сфера; права главы государства в сфере вопросов войны и мира; полномочия в области правосудия или в судебной сфере; полномочиями главы государства в сфере личного статуса; права в сфере государственной безопасности; полномочиями в сфере чрезвычайных ситуаций или чрезвычайными полномочиями главы государства; полномочия в сфере определения экономического курса страны; дискреционные полномочия; импичмент; способы престолонаследия; регентство; право на особый титул; право на особые ритуалы; особые ритуалы; королевский двор, свита; цивильный лист; неответственность монарха.

Следует отметить, что в самом общем плане глава государства может выступать либо в виде монарха, либо в виде президента, либо (крайне редко) в виде коллегиального органа.

Итак, посмотрим, как конституции подходят к закреплению института главы государства. Логично начинать с главы государства, который носит самый заметный титул. Например, ст.1 конституции Японии. Первая глава называется «Император», и ее первая статья посвящена определению того, что же такое император и как понимать его место и роль в системе государственных органов: «Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей всего народа, которому принадлежит суверенная власть». В общем, сказано очень немного.

Более современная конституция Испании более подробно определяет роль и значение главы государства – короля. Это ст.56 испанской конституции: «Король является главой испанского государства, символом его единства и постоянства. Он – гарант правильного функционирования государственных институтов, осуществляет высшее представительство Испании в международных отношениях, особенно с нациями, с которыми она связана исторически. А также осуществляет функции, которые предоставлены ему конституцией и законами».

Достаточно четко определяется место, роль и значение президента Франции. Это ст.5: «Президент республики следит за соблюдением конституции, он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений сообщества и договоров».

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что даже в случаях наследственной монархии либо президента, избираемого народом, их государственно-правовая роль не очень подробно или недостаточно четко обозначается в конституциях. В случаях же, когда глава государства – это избираемый парламентом президент, то конституции иногда вообще никак не обозначают их юридическую, политическую и иную роль в государстве. Конституции просто объясняют порядок избрания президента, перечисляют некоторые (важнейшие) его функции. На наш взгляд, это не совсем верно с точки зрения конституционной теории, но в данном случае, возможно, законодатели полагали, что роль главы государства понятна и не стоит ее объяснять. А может быть они затруднялись сформулировать лаконичным и высоким стилем самые важнейшие цели и задачи главы государства.

Так, например, конституции Италии и ФРГ ничего не говорят о том, что же такое и кто такие главы государства президенты Италии и ФРГ. Статья 83, с которой начинается соответствующая глава конституции Италии, это текст о том, что президент республики избирается парламентом на совместном заседании его членов, а также закрепляется подробный порядок его избрания. В ст.84 говорится о том, кто может быть Президентом, в ст.85 о том, что Президент избирается на 7 лет, там также говорится о том, когда происходят выборы президента. В ст.86 предусматривает порядок временного замещения должности президента в тех случаях, когда он не в состоянии выполнить свои обязанности. И лишь в ст.87 говорится, что Президент республики является главой государства и представляет национальное единство. Здесь же перечисляются его конституционные полномочия.

В разделе 5 конституции ФРГ не говорится даже о том, что президент республики – это глава государства и представляет национальное единство. В Статьях 54, 55, 56 говорится лишь о том, как выбирается президент, каковы его полномочия, какую он приносит присягу, кого он назначает и как может быть отстранен от должности, т.е. авторы немецкого Основного закона вообще не назвали своего президента главой государства. Как отмечалось в научной литературе, роль главы государства ФРГ, очевидно, можно определить лишь путем доктринальных выводов.

Из сказанного вполне очевидно, что правовой и реальный статус главы государства, его роль в процессе осуществления государственной власти зависят от формы правления, существующей в данном государстве, характера политического режима, от ряда иных обстоятельств, в том числе – от сложившихся в стране традиций, обычаев и судебных прецедентов.

В странах, где глава государства обладает реальной правительственной властью – возглавляет исполнительную власть, возглавляет формально юридически или фактически правительство – он осуществляет реальное руководство государственными делами, определяет и направляет политический курс страны, обеспечивает выполнение этого курса. В этом случае глава государст-
ва – это лидер страны.

При парламентарных формах правления, т.е. при парламентской республике либо парламентской монархии, глава государства какого–либо реального участия в управлении делами государства, как правило, не принимает. Это, так называемый, номинальный глава государства. Однако при всей своей номинальности он также оказывает важное влияние на политический процесс, на работу государственного механизма. При возникновении каких–то нестандартных ситуаций, при возникновении разного рода кризисов или чрезвычайных положений, роль и степень его вовлеченности в политические процессы очень сильно возрастает.

Есть такая формула, что глава государства нужен технологически для работы государственной машины. То есть, деятельность всех частей и механизмов этой машины предполагает наличие такого звена, такой части государственного механизма, как глава государства.

Глава государства, действительно, обладая лишь номинальной властью, скажем, «всего лишь» подписывает законы. Однако его подпись придает этим законам окончательную легитимность. Эта подпись свидетельствует о том, что в государстве все происходит нормально, по правилам, по законам, по конституции. Законодательный орган принял закон, а глава государства его подписал. Это – если не реальное разделение властей, то, как бы, его символ.

Глава государства может быть легитимным главой государства – заняв свой пост, пройдя определенные процедуры на основании определенных законов, признаваемый в этом качестве своим гражданами и другими государствами.

Глава государства может быть и не легитимным – т.е. захватившим эту должность, узурпировавшим ее, но реально выполняющим функции главы государства и подчинившим себе остальные звенья государственной машины. Способы легитимизации могут быть самыми различными: если это республика, то главой государства является избранный президент, если это монархия, то это монарх, получающий свою должность по наследству. Нелегитимный глава государства, то это, как правило, диктатор, глава военной хунты, захвативший власть при помощи насилия.

Действительно, вопрос о месте главы государства в системе государственного механизма весьма сложен. Попытки определения этого места каждый раз наталкиваются на какие–то исключения из правил либо противоположные мнения и противоположные примеры. Довольно часто главу государства относят к исполнительной власти. Это звучит вполне убедительно, потому что ст.2 конституции США (самой знаменитой конституции в мире) гласит, что исполнительная власть принадлежит президенту США. Однако, по нашему мнению, в большинстве случаев этот институт, институт главы государства, совершенно отдельный комплекс, самостоятельный институт, и попытки отнести его к какой-либо ветви власти неправильны и непродуктивны.

Если попытаться обозначить основные роли, функции главы государства, определить его место какими–то ключевыми словами, то можно выделить две модели главы государства, за которыми стоят два основных понятия.

Первая модель и первая понятная всем функция – это глава государства – лидер страны. Лидер может быть формальным и фактическим. Он может сочетать оба эти качества, может быть главой «де юре» и «де факто», но это может и не совпадать. Примером фактического лидера является абсолютный монарх либо президент президентской республики, избираемый народом. Это лидер страны, причем лидер легитимный, получивший свою власть по установленным правилам и признаваемый в этом качестве народом.

Вторая модель и вторая основная функция, понимаемая и признаваемая большинством граждан, это символ власти, государства. То есть это лицо, которое олицетворяет, персонифицирует государственную власть и представляет ее в отношениях с другими государственными структурами и в отношениях с иностранными государствами.

Самый яркий символ государственной власти – это монарх, причем любой монарх – и в абсолютной монархии, и в дуалистической, и в конституционной. Но на роль символа больше всего подходит миссия монарха в конституционной монархии. Там он действительно только, и, прежде всего, символизирует государство и государственную власть. Естественно, функции и роли лидера и символа могут совпадать. Действительно, лидер в большинстве случаев, в идеале, и символ своей страны. Но символ может быть никаким не лидером, а лишь необходимой фигурой, фигурой, которая выполняет нужные в государстве функции.

А.А.Мишин несколько раз высказывал (в своем учебнике) мнение о том, что институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования. Он приводил в доказательство пример Швейцарии, где функции главы государства выполняет правительственный исполнительный орган, состоящий из семи министров. Эта точка зрения многократно оспаривалась, мы также не согласны с ней. Но почему появилось такое мнение, что институт главы государства, как бы необязателен? Мы полагаем, что в данном случае сработала советская традиция, ведь на протяжении более шестидесяти лет в нашем общем государстве не было юридического главы государства. Был фактический лидер (самая главная фигура в стране), который возглавлял руководящую и правящую партию. Это было лицо, которое в странах, живущих по демократическим законам и традициям, не могло бы возглавлять государство, не могло бы быть лидером, т.к. оно не получило мандат из рук избирателей, из рук парламента или хотя бы, как монарх, по установленным правилам престолонаследия. Наша «традиция», когда роль главы государства как бы исполнял коллективный орган – Президиум Верховного Совета – вошла в сознание советских юристов, и мы полагаем, что именно такая привычка и объясняет давнишние утверждения профессора А.А.Мишина.

Когда ситуация в нашей стране несколько изменилась, когда открылся «железный занавес», когда общение и контакты с зарубежными странами стали более активными, стало очевидным, что старые (советские) механизмы и традиции плохо сочетаются с общемировыми правилами и традициями. Последний руководитель СССР М.Горбачев, обладая действительно невероятной властью, при общении с лидерами Запада почувствовал, что для ощущения своей полной легитимности ему не хватает мандата, если не народа, то, по крайней мере, представительного органа. Ему нужно было стать не только партийным лидером, но и государственным. При общении с зарубежными государственными руководителями М.Горбачев, также, как и один из его предшественников Л.Брежнев, стал чувствовать некоторую неполноценность, поскольку, при общении с иностранными президентами его тоже именовали президентом, т.к. он был фактическим главой государства, но он знал, и все знали, что он не был «настоящим» президентом – должность его именовалась иначе. Он был коммунистическим лидером, а хотелось соответствовать «мировым стандартам».

Вот, пожалуй, мы и нашли нужные слова. По мировым стандартам, по государственно-правовой технологии фигура главы государства необходима.

Формальные или фактические, легальные или не совсем легальные, но главы государства – это лица, олицетворяющие страну, представляющие ее, выполняющие те функции, которые кроме них никто не должен выполнять. О функциях, о полномочиях главы государства речь пойдет ниже.

Что же касается нашей истории, то М.С.Горбачев не сразу, с большим трудом, но понял, что должность главы государства – президента – это необходимая должность в государстве. Став Генеральным Секретарем, после определенного периода раздумий, он возглавил Верховный Совет. Затем, убедившись, что Председатель парламента (спикер) и глава государства – это не одно и то же, что вести заседания парламента – это еще не значит руководить государством и представлять его в отношениях с другими государствами. После всего этого, он использовал имеющиеся рычаги власти и стал первым Президентом СССР. Вот тогда–то только на территории бывшего Союза и правоведы, и политики вдруг осознали простейшую мысль, которая долгое время как–то не помещалась в их умы, что должность главы государства в лице президента – это необходимый атрибут нормального государства. Хотя можно отметить, ряд политиков и политических партий по–прежнему отрицают необходимость этого института. Вспомним хотя бы Н.Рыжкова или Г.Зюганова, которые заявляли, что, как только они стали бы президентами, так и упразднили бы эту должность... Но, как говорится, позвольте вам не поверить. Такие должности по своей воле не упраздняют, разве что иногда переименовывают в каких–либо верховных представителей, председателей или императоров....

При изучении реальной практики современного мира можно прийти к выводу о том, что существует 6 вариантов персонификации (реализации) должности или функции главы государства.

Первый вариант – наиболее древний и традиционный – это глава государства в лице монарха. Есть три способа, при помощи которых, или посредством которых, монарх занимает престол:

а) монарх, унаследовавший свою должность (абсолютное большинство монархий – Великобритания, Нидерланды, Бельгия, Япония, Таиланд и т.д.);

б) монарх, который либо назначен, либо избран своей семьей, старейшинами династий (такой вариант, например, существует в Саудовской Аравии, в африканском королевстве Свазиленд, государстве Катар и других ближневосточных монархиях);

в) монарх, избираемый другими монархами, своими коллегами, которые возглавляют субъекты федераций. Это периодически избираемый глава монархической федерации. Строго говоря, такой пример только один – это Малайзия, где главы султанатов выбирают верховного правителя на 5 лет. Приводится еще пример Объединенных Арабских Эмиратов, но там по необъяснимой причине, главы семи эмиратов раз в 5 лет избирают не главного эмира, а президента. Очевидно, это сделано то ли на западный манер, то ли для того, чтобы не объявлять одного из своих коллег эмиром над эмирами.

Второй вариант – глава государства – президент. Есть также три способа приобретения этой должности:

а) президент, избранный народом, гражданами;

б) президент, избранный парламентом;

в) президент, избираемый специальными коллегиями. Коллегии могут быть различными, составленными из членов парламента, плюс представители местных органов власти. Так или иначе, это коллегия.

Третий вариант. Это нестандартный и нетипичный вариант. Речь идет о главе государства в виде коллегиального органа, избираемого парламентом на определенный срок. Это, например, тот вариант, что был в бывшем Советском Союзе (во всяком случае, наша ситуация трактовалась именно так), а в настоящее время это Куба. Отмечается, что, поскольку коллегиальный орган не может выполнять ряд функций, присущих главе государства, в силу того, что они должны выполняться индивидуально, то какие–то полномочия передаются одному из представителей этого органа. Например, одним человеком – членом (или главой) коллегиального органа подписываются документы, принимаются верительные грамоты от иностранных послов и т.д.

Четвертый вариант – глава государства по совместительству. Такую функцию, например, выполняет глава правительства – премьер-министр в землях ФРГ. Там каждый субъект федерации – Земля – имеет парламент и правительство, но главы этого государственного образования не имеется. Главы земельных правительств осуществляют одновременно с этим функции глав тринадцати земель.

Пятый вариант – главой государства «как бы является» генерал-губернатор – представитель британского монарха в государствах – бывших доминионах, а ныне именующихся членами Сообщества там, где нет своего главы государства. Генерал-губернаторы имеются в Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Барбадосе, Ямайке и т.д., генерал-губернатор – не глава государства в чистом виде, это представитель главы государства. Но с определенными оговорками, в силу того, что главенство британской монархии является, в общем–то, условным. Генерал-губернатор, будучи формальным представителем британской короны, достаточно серьезная в государственном плане фигура.

Шестой вариант – наиболее нестандартный и находящийся вне рамок нормального государственного механизма вариант. Это единоличный или коллегиальный глава государства, который получил свою власть незаконно – путем узурпации власти. Обычно это военные, возглавившие военный переворот, это главы военных хунт, провозгласившие себя главами государств, верховными начальниками и т.д.

В порядке дополнения можно еще назвать седьмой вариант. Наиболее экзотический, но вполне легитимный (в отличие от предыдущего). Речь идет о главе государства в виде племенного вождя, который по традиции, признаваемой народом и другими государствами, возглавляет государство. Это, например, пожизненный глава государства – вождь самоанцев, возглавляющий государство Западная Самоа Маметоа Танумафили 2-й. После его смерти будет избран президент, но пока, в силу его заслуг перед народом и страной, он выполняет свою функцию главы государства пожизненно.

Полномочия главы государства

Поскольку мы полагаем, что глава государства – это такая государственно-правовая и политическая фигура, которая имеет присущую только ей специфику и характерные черты, поскольку можно выделить общие полномочия главы государства, мы и будем рассказывать об этих полномочиях в общем плане, не привязывая их к конкретным формам республики или монархии. Однако при освещении этих общих или, иначе говоря, универсальных полномочий главы государства, мы будем их комментировать и уточнять, являются ли эти полномочия действительно универсальными и характерными как для монарха, так и для президента, или же они у некоторых глав государств отсутствуют.

В разных источниках приводятся разные варианты полномочий (компетенции) главы государства, но при изучении этих источников, можно выделить наиболее характерные и специфические полномочия главы государства.

По нашему мнению, наиболее универсальными и характерными полномочиями являются представительские функции (функции представительства). Обычаи, правила и законодательные нормы, согласно которым глава государства представляет свою страну при внутренних и внешних сношениях, коренятся в далекой древности, поскольку еще в давние времена в лице главы государства (когда-то в абсолютной монархии) воплощались основные права и полномочия государства. Монарх: Король, Царь, Эмир, Великий князь и т.д. олицетворял свое государство и представлял его при контактах с другими представителями зарубежных государств.

Представительские функции осуществляются в соответствии с правилами, которые складывались и насчитывают много веков. Глава государства, например, председательствует на различных торжественных церемониях, на празднованиях национальных праздников. Он обращается с приветствием и посланием к народу по поводу знаменательных дат или важных событий. Глава государства может выступать с официальными обращениями к парламенту. Эти послания могут носить ритуальный, рутинный характер, а могут связываться с какими-то событиями в жизни страны. По той же многовековой традиции глава государства аккредитует своих дипломатических представителей в иностранных государствах (подписывает и выдает специальные верительные грамоты), он принимает иностранных представителей, и они вручают ему верительные или отзывные грамоты. Иностранные послы считаются аккредитованными в стране пребывания при главе государства (президенте или монархе).

Глава государства совершает официальные визиты, встречи с другими главами государств, посещает различные международные форумы, где присутствуют его коллеги – главы других государств, представляющие страны мира. При официальных визитах главы государств имеют право на почетную встречу: выстраивается почетный караул, исполняется салют, играется гимн страны. Такие визиты олицетворяют международные контакты, а торжественная встреча подчеркивает уважение страны, которая принимает гостя, к стране, которую представляет визитер – глава государства.

Глава государства обладает правом проводить переговоры, подписывать международные договоры и соглашения. Для этого ему не требуется специальных поручений со стороны правительства: он имеет право по должности (ex offitio).

Американские ученые именуют эти полномочия главы государства (в частности своего президента), называя их полномочиями главы государства, как главного дипломата. На наш взгляд, хотя такое определение достаточно удачно, все-таки точнее говорить о функциях представительства. Глава государства во время выполнения своих полномочий всегда представитель государства, нации, народа при различных контактах в самом широком смысле – как внутри страны, так и за рубежом. Поэтому функции представительства предполагают и включают функции главного дипломата страны (ведь дипломат это представитель своей страны).

Иногда при перечислении полномочий главы государства некоторые из них обозначаются, как полномочия в сфере международных отношений или в области внешней политики. На наш взгляд, это вполне правильное определение. Действительно, глава государства имеет полномочия в сфере международных отношений и внешней политики.

Если это «сильный» президент или абсолютный монарх, то его полномочия в международных отношениях, в сфере внешней политики очень весомы и конкретны. Он действительно по своей инициативе проводит встречи, переговоры, подписывает договоры и т.д., и это будет представительство «первого порядка».

Если это, так называемый, «слабый» президент парламентской республики либо монарх в конституционной монархии, то все эти действия он проводит по поручению исполнительной и законодательной власти, т.е. более сильных ветвей власти. В этом случае у главы государства будет как бы представительская функция «второго порядка».

Вторую группу полномочий можно обозначить в самом широком плане, как полномочия главы государства в области государственного управления. Эти полномочия можно расшифровать следующим образом: глава государства, так или иначе, принимает участие в назначении правительства и в его отставке, т.е. в формировании исполнительной власти. Это право может быть реальным или номинальным.

В парламентарных республиках и монархиях глава государства обязан и по закону, и по обычаю, и по судебным прецедентам – по всей совокупности писаного и неписаного права – назначить премьер–министром, главой правительства лицо, пользующееся доверием парламента. Как правило, это лидер партии, победившей на выборах. Классическим примером здесь является Великобритания. Королева Великобритании назначает Премьер-министром лидера партии, победившей на выборах в нижнюю палату парламента – Палату Общин. Монарх связан результатами выборов, и собственного выбора он не имеет.

В тех странах, где глава государства обладает исполнительной властью, где существует модель «сильного» президента, такие полномочия более весомы и широки. В президентских республиках президент олицетворяет исполнительную власть, назначает всех министров – членов кабинета и, как правило, сам этот кабинет возглавляет. Там правило «парламентского большинства» не действует и президент, в любом случае, возглавит правительство, и для этого ему не нужно опираться на большинство в парламенте. Конечно, имеются или могут закрепляться дополнительные условия и правила назначения или смещения министров, но они существенно не влияют на полномочия главы государства. Например, в США министры (там они называются государственными секретарями), назначаются президентом «с совета и согласия» Сената. В 90% случаев Сенат не находит возражений против президентских назначений. В Италии, где парламентская республика, президент утверждает и утвердит любой список правительства, если он поддержан большинством парламента. Там действует другая модель отношений между президентом и парламентом.

К полномочиям главы государства в области государственного управления можно отнести также право главы государства назначать иных должностных лиц, не обязательно высшего уровня. К числу таких должностных лиц можно отнести представителей судебной власти. В ряде стран назначение судей оформляется актами, издаваемыми главой государства или от имени главы государства.

В ряде стран важнейшие акты исполнительной власти могут издаваться от имени главы государства. Единственное, как правило, – требуется процедура контрассигнации.

Следующая важнейшая группа полномочий может быть обозначена, как полномочия главы государства, связанные с деятельностью парламента и в законодательной сфере. Иногда эти полномочия разделяют, но, на наш взгляд, это очень близкие понятия, потому что, если это полномочия в области парламента, то это всегда сфера контактов с законодательным органом.

Глава государства в ряде стран имеет право созывать парламент на очередные или внеочередные сессии, имеет право открывать или закрывать сессию, в ряде случаев имеет право роспуска палаты или обеих палат и назначать новые парламентские выборы и т.д.

Практически во всех странах мира глава государства имеет определенные (достаточно существенные, с правовой точки зрения) непосредственные права в сфере законодательства: право законодательной инициативы, право утверждения законов, их подписи или, как, чаще всего, говорят, право промульгации законов. Право законодательной инициативы принадлежит не всем главам государств, но в большинстве стран мира оно присутствует, и есть даже термин, о котором мы уже говорили – «президентская инициатива». (Хотя чаще бывает правительственная законодательная инициатива.)

Иногда правительство пользуется тем, что глава государства имеет право законодательной инициативы, и свои законы (точнее говоря, проекты законов) проводит через главу государства: глава государства от своего имени в парламент вносит законопроекты, которые, как правило, являются законопроектами правительства.

Вообще, права главы государства в сфере законодательства сосредоточены в начале и в конце законодательного процесса. Кроме законодательной инициативы мы обращаем внимание на последний этап законодательного процесса – это реализация прав главы государства в стадии промульгации. Во многих странах у главы государства есть право отказаться от подписи законопроекта, от утверждения законопроекта, и тем самым отклонить его. Это право называется правом вето. Различают две главные разновидности вето – абсолютное и отлагательное (относительное).

Абсолютное вето означает, что закон или законопроект после наложения вето (после отказа от подписи) больше уже не рассматривается. Но абсолютное вето – это элемент прошлого, элемент дуалистической или абсолютной монархии. В современном мире абсолютного вето практически не осталось. Формально правом абсолютного вето обладает монарх в Великобритании, генерал-губернаторы в странах, входящих в сообщество, но на практике оно не реализуется. Как отметил А.А.Мишин, юридически такое право существует, но фактически оно состоит в состоянии летаргического сна.

Отлагательное вето означает, что неподписанный главой государства закон возвращается для повторного рассмотрения парламента. Есть два варианта отлагательного вето. Это простое отлагательное вето и усложненное.

Простое отлагательное вето означает, что для того, чтобы закон вступил в действие без подписи главы государства, требуется повторное принятие его парламентом, причем посредством той же процедуры, какой он был принят в первый раз. Допустим, если первый раз этот закон был принят обычным большинством голосов (или абсолютным большинством голосов), то точно таким же большинством голосов он должен быть принят заново, т.е. происходит как бы повторная процедура принятия. Такой вариант вето применяется во Франции.

Усложненное отлагательное вето означает более сложную процедуру, которую необходимо провести парламенту, чтобы преодолеть вето главы государства. Как правило, для преодоления усложненного вето требуется квалифицированное большинство голосов. Например, в США, если президент применил вето к принятому закону, требуется повторное одобрение отвергнутого закона двумя третями голосов обеими палатами Конгресса – Палатой Представителей и Сенатом.

Кроме вышеназванных разновидностей вето применяют еще два термина. Используется термин «выборочное вето», означающий, что президент не согласен не со всем законом как полным документом, а с какой-то его частью. Выборочное вето означает, что для того чтобы президент подписал закон, требуется изменить какую-то статью или часть закона.

Есть американский термин – «карманное вето». Понятие «карманного вето» не записано в законе. Речь идет об использовании правил регламента. Суть этого явления в том, что на подписание закона, принятого Конгрессом, президенту дается 10 дней. Если Конгресс предоставил президенту закон менее, чем за 10 дней до конца сессии, а президент его не подписал, то этот закон погибает, потому что уже нет времени для его повторного рассмотрения. «Карманное вето» применяется довольно часто. Некоторые сенаторы пользуются такой возможностью, чтобы затянуть время, (чтобы Президенту не осталось полных десяти дней для процедурного «обдумывания»), зная, что президент «на их стороне» и не подпишет закон.

Некоторые авторы относят к полномочиям главы государства в законодательной сфере право некоторых глав государств (президентов или монархов) назначать членов верхних и нижних палат парламента. Например, как мы знаем, существует право монарха Великобритании – назначать членов Палаты Лордов. Генерал-губернатор, представляющий британского монарха в Канаде, фактически являющийся главой государства, назначает от имени монарха всех членов верхней палаты парламента – Сената. Похожее право (только в уменьшенном размере) принадлежит президентам Индии и Италии, они назначают нескольких членов верхней палаты.

Следует отметить полномочия главы государства, которые имеются практически у любого главы государства – это право издания различных нормативных и ненормативных (носящих персональный характер) актов. Эти акты могут называться декретами, прокламациями, исполнительными приказами и т.д. На наш взгляд, не следует путать право издания актов с законодательными полномочиями главы государства или с участием в законодательной деятельности, потому что законы издаются парламентом, и он участвует в этом процессе. А право издания ак-
тов – самостоятельная деятельность (функция) глав государства, потому что их акты по своей природе носят подзаконный характер. В главе I, рассказывая об источниках права, мы отмечали, что в ряде случаев акты исполнительной власти, в том числе акты главы государства, могут носить законодательный характер. Но это особый случай, так сказать, особый жанр.

В парламентарных республиках и монархиях, акты, издающиеся от имени главы государства, практически всегда являются актами правительства, которое как бы использует главу государства, чтобы оформить свои акты его именем.

В президентских республиках и дуалистических монархиях акты главы государства носят вполне самостоятельный характер, и глава государства, наделенный правительственной властью – это важный создатель права. В некоторых случаях он имеет свою сферу правового регулирования, и эта сфера (может быть менее важная, чем та, которая охватывается деятельностью парламента) занимает свое место в жизни страны.

Важную часть полномочий главы государства занимает военная сфера. В большинстве стран мира формально (юридически) глава государства провозглашается верховным главнокомандующим. Это означает, что в случае кризисной ситуации и военных действий за подписью главы государства будут издаваться специальные военные акты, законы, директивы, которые будут определять стратегию деятельности страны. Верховный главнокомандующий, по западным традициям, – это не профессиональный военный, который стоит над картой военных действий. Это человек, который определяет приоритеты для своей страны в военной сфере, определяет союзников, вероятных противников и т.д.

В странах с «сильным» президентом и монархом решение ряда военных вопросов это реальное право главы государства. Например, американцы четко выделяют эту сферу прав президента, называя его верховным главнокомандующим. Президент принимает парады, поздравляет ветеранов, инспектирует войска и т.д. Повседневные же полномочия в данной сфере осуществляются профессиональными военными – генеральным штабом, министерством обороны, различными штабами родов войск и т.д. Глава государства осуществляет координацию этих профессиональных служб.

В парламентских республиках и монархиях такую реальную координацию осуществляет глава исполнительной власти – премьер-министр. Но нужные подписи ставятся главой государства, и директивы издаются, если это необходимо, от имени главы государства.

Стоит выделить такую группу полномочий, которые касаются главы государства, как главнокомандующего, – это права главы государства в сфере вопросов войны и мира. Это объявление войны, заключение мира. В большинстве случаев на такие действия требуется санкция парламента, но персонифицируются эти действия именно в лице главы государства. Он выступает в самых кризисных ситуациях, сообщает народу решение о том, что объявляется военное положение, что вводятся войска на какой-то фронт военных действий, либо прекращаются военные действия и т.д. То есть, он реализует эту важную, хотя и очень опасную сторону жизни государства.

Так называемые «сильные» президенты США несколько раз использовали такое право, даже превышая свои полномочия. По инициативе президента Полка в 1845 году США начали войну против Мексики, в 1898 году по инициативе президента Мак-Кинли – войну с Испанией, а санкцию на эту войну Конгресс дал уже после ее окончания. Это была короткая война. Точно также начинались войны против Кореи в 50-е годы и в 70-е годы против Вьетнама.

Важная группа полномочий принадлежит главе государства в области правосудия или в судебной сфере. К ним относят, скажем, назначение на высшие судебные должности, хотя это может быть отнесено также и к сфере государственного управления. Далее – это председательствование в различных советах и консультативных органах, которые решают вопросы из сферы осуществления правосудия. Глава государства практически во всех странах имеет право помилования и иногда – отсрочки исполнения приговора. Право помилования и право отсрочки приговоров реально рассматриваются и готовятся специальными органами и лицами – профессиональными юристами, которые принимают решения по этим вопросам. А оформляются эти решения актами главы государства.

В некоторых странах президент имеет право смягчения наказания, замены наказания и даже изменения приговора.

Существует важная группа отношений, которые именуют полномочиями главы государства в сфере личного статуса. Речь идет о полномочиях, касающихся отдельных граждан. Это награждение орденами и медалями, присвоение различных званий, предоставление гражданства.

Глава государства во многих странах мира решает вопросы о предоставлении гражданства иностранцам. Во всяком случае, в ряде стран мира от имени главы государства оно жалуется подающим просьбы о приеме. От имени главы государства лицо может быть напротив лишено гражданства. Актом главы государства или от его имени гражданство может быть восстановлено. Аналогичным способом может быть предоставлено политическое убежище.

Главе государства в большинстве случаев принадлежат определенные права и в сфере государственной безопасности – это проявляется в координации вопросов, связанных с разведкой, контрразведкой, борьбой с подрывными проявлениями и т.д. Главы государств часто возглавляют специальные межведомственные органы, занимающиеся этой сферой (советы национальной безопасности и т.д.). При главах государств есть специальные органы, которые занимаются этими делами, помощники по национальной безопасности и т.д. Это также одна из сфер деятельности главы государства.

В ряде стран законодательство предоставляет главе государства право введения или назначения чрезвычайного положения. Таким образом, можно выделить группу полномочий, которые можно назвать полномочиями в сфере чрезвычайных ситуаций или чрезвычайными полномочиями главы государства. В большинстве стран эти полномочия предусмотрены либо соответствующими статьями конституции (так, например, во Франции это ст.16 конституции), а в некоторых странах есть специальное законодательство. В ФРГ есть целый пакет законов, посвященных чрезвычайному законодательству. (Однако следует отметить, что если наступят предусмотренные этим законодательством события и в стране будет объявлено чрезвычайное положение, то во главе страны, по немецким законам, становится не Президент, а Канцлер – глава правительства, потому что ФРГ – парламентская республика).

Следует назвать еще одну специфическую группу полномочий, которая, как правило, не называется и не выделяется среди других. Но это очень реальная группа полномочий. Ее можно назвать полномочиями главы государства в сфере определения экономического курса страны, в сфере выбора экономических приоритетов. Это очень важные полномочия, особенно для современного мира. Выбор экономических направлений, экономической стратегии иной раз является главным стержнем предвыборной программы, главным приоритетом в деятельности того или иного кандидата на должности президента. В качестве примера приведем Рональда Рейгана. Будучи кандидатом в президенты, он выдвинул тезис «рейганомики», т.е. перераспределения налогового бремени, освобождения крупного бизнеса от слишком тяжких налогов и уменьшения государственных расходов на социальную помощь. Эти идеи действительно были экономической стратегией, и экономика США отозвалась на принятые президентом Рональдом Рейганом меры, отозвалась повышением экономической активности, ростом всех направлений и сфер экономики. Выбор вектора экономической стратегии часто определяет судьбу страны и его граждан на длительное время. Поэтому полномочия президента в сфере экономической стратегии следует выделить в отдельную группу. Это те полномочия, которые в примитивном переводе с английского можно назвать полномочиями главы государства, как главного экономиста. Американцы, говоря о своем президенте, говорят, что он главный дипломат, законодатель, командующий, а в данном случае, он еще и главный экономист страны.

Естественно, такие полномочия принадлежат главе государства, наделенному сильными полномочиями: это президент президентской республики или монарх абсолютной или дуалистической монархии. При парламентских формах правления президент «главным экономистом» не является.

В некоторых источниках называют еще дискреционные полномочия главы государства. В переводе это означает выборочные полномочия, или те полномочия, которые глава государства применяет по собственной инициативе. Их сфера очень редкая и незначительная. Чаще всего, приводят пример «спящих полномочий» монарха, т.е. таких полномочий, которые не действуют и не возникают в обычной ситуации, а появляются лишь в какие-то кризисные моменты. Так, например, известно, что премьер-министром Великобритании, по обычаю, становится лидер партии, победившей на выборах. Но, если ни одна из партий не одержала победу, если произошла такая ситуация, когда голоса разделились пополам и число консерваторов в Палате Общин равно числу лейбористов, то в таких случаях в Великобритании «просыпаются спящие полномочия» монарха, и монарх может назначить премьер-министра.

В главе девятой мы упоминали случай применения «спящих полномочий» монарха. Добавим к этому, что после отставки премьер-министра Антони Идена в консервативной партии оказалось два претендента на пост премьер-министра – Макмиллан и Батлер. За королевой оказался выбор, но королева обратилась за советом к самым опытным политическим деятелям Британии Уинстону Черчиллю и лорду Солсбери. Они посоветовали выбрать Гарольда Макмиллана, который и стал премьер-министром.

В заключение следует остановиться на вопросе об отстранении главы государства от должности. Поскольку монарх – это пожизненная должность, то отстранение его практически невозможно, за исключением тех случаев, когда монарх в силу душевной болезни или физического нездоровья не может выполнять свои функции. В этих случаях есть институт регентства, когда назначают кого-нибудь из ведущих политических деятелей регентом (т.е. как бы опекуном), и он выполняет функции главы государства либо при больном и недееспособном монархе, либо при малолетнем. В некоторых случаях парламент может принять решение об отстранении монарха от власти, либо этот вопрос решает династия, королевская семья, по предложению законодательных органов либо по совместному решению законодательной и исполнительной власти.

Что касается главы государства президента, то, чаще всего, в отношении президентов упоминают процедуру импичмента. Импичмент – это отстранение главы государства президента от власти за допущенные нарушения конституции, закона, какие–либо правонарушения, т.е. за совершение действий, не совместимых с высокой должностью главы государства. Слово «импичмент» – это английский термин, появившийся еще в конце XIV века и применявшийся для осуждения высших должностных лиц британской монархии. Термин был заимствован американцами, и они включили эту процедуру в конституцию. Президент США, к примеру, может быть подвергнут процедуре импичмента в случае совершения измены, взяточничества либо другого тяжкого преступления. Процедуру импичмента там совершает парламент – Конгресс США. Нижняя палата – Палата Представителей – возбуждает дело и рассматривает конкретные обстоятельства, а затем принимает решение о виновности, выступая в качестве суда присяжных. Конгрессмены как бы решают голосованием: виновен или не виновен Президент. Если виновность Президента будет подтверждена нижней палатой, то дело по существу будет рассмотрено Сенатом под председательством главы Верховного Суда.

Для того, чтобы «утвердить статьи импичмента», необходимо простое большинство голосов палаты Представителей, а решение об осуждении принимается 2/3 голосов членов Сената, только в этом случае он отстраняется от власти. Если сенаторы не наберут 2/3 голосов, президент остается на должности.

Другие конституции также предусматривают варианты привлечения главы государства к ответственности. Так, например, есть такой порядок в конституции Франции. Дело о правонарушении, совершенном главой государства, рассматривается в обеих палатах парламента, обе палаты должны подтвердить обвинение 2/3–ми голосов. Затем формула обвинения будет рассматриваться Верховным Судом.

Аналогичные процедуры установлены конституциями других стран. Процедура импичмента, например, недавно была реализована в Бразилии. В результате импичмента за допущенные правонарушения парламентом был отстранен от власти президент Фернандо Коллор де Мелло.

Глава государства – монарх

Специфика правового и фактического статуса монарха имеет ряд отличительных черт. Выделяют, прежде всего, две самые характерные.

Первая – это то, что власть монарха считается непроизводной, независимой от каких–либо ветвей власти, от какого-либо другого органа и даже от народа. Монарх, по древнейшей традиции, осуществляет свои полномочия либо по божественному праву, либо по естественному праву, либо по собственному праву. По той же древней традиции монарх в монархиях считается источником всей государственной власти. Всё государственное управление осуществляется от имени монарха. Для граждан, для подданных монарха, даже в современном мире это привычно, и они не задумываются о том, что, например, в Великобритании правительство именуется кабинетом Ее Величества, армия Ее Величества, флот и военно-воздушные силы (Royal Navy, Royal Air Fоrce), и даже академия наук называется Королевским Обществом. В Канаде, где, так сказать, лишь формальная монархия, юридическим главой государства является королева Великобритании, которая представлена в Канаде генерал-губернатором, немного меньше упоминаний королевской власти. Но, например, в Канаде есть такое подразделение, которое именуется Королевская конная полиция, хотя ни к власти короля, ни даже к верховой езде в настоящее время это подразделение отношения не имеет. Традиция сохранена в названии.

Формально все акты, исходящие от государственных органов, так или иначе, связаны с именем монарха: на него либо ссылаются, либо его упоминают, либо монарх формально или неформально подписывает акты. Именем монарха, его должностью «освящаются» все государственно-правовые действия. Имя монарха придает этим действиям законченность, а также особое звучание и значение.

Полная, абсолютная, чуть ли не сверхъестественная власть монарха была в средневековье при господстве абсолютизма. В настоящее время также есть несколько абсолютных монархий, которые, конечно, отличаются от средневековых, но власть монарха там почти практически безгранична. Что же касается Западной Европы, где находится несколько монархий (конституционных монархий), там все управление совершается от имени монархов, но фактически от их власти ничего не осталось. При анализе правового статуса современных монархов надо непременно учитывать, какую монархию возглавляет этот монарх.

Мы знаем, что существуют: абсолютная монархия, конституционная и дуалистическая. Реальный статус монарха, его полномочия, его возможности определяются формой монархии, которая сложилась в его стране. Следует упомянуть, что фактическое положение монарха значительно отличается или может отличаться от того, что записано в нормативных актах. Формальные полномочия монарха могут внешне выглядеть достаточно серьезно, но фактическое положение, реальный вклад в государственное управление может быть ничтожным.

В абсолютной и даже в дуалистической монархии, занимая центральное положение во всем государственном механизме, монарх назначает и смещает правительство, перед монархом, а не перед парламентом оно ответственно. Монарх в таких монархиях имеет существенное влияние на парламент. В ряде случаев он имеет право роспуска парламента, имеет право вето. В таких монархиях он является главнокомандующим вооруженных сил, он производит назначения на все важнейшие государственные должности – как военные, так и гражданские. Он назначает или смещает судей. Там его полномочия действительно велики.

Что же касается полномочий монарха в парламентарной или конституционной монархии, то формально перечисленные полномочия могут содержаться в законах о королевской власти или в конституции, но реально все королевские права могут быть лишь декоративными полномочиями. Например, практически всегда король формально подписывая специальные указы, назначает правительство, но он назначает только то правительство, которое пользуется доверием парламента. Король формально (также издавая специальный указ) может распустить парламент, но он делает это только по предложению премьер-министра. Король подписывает все законы, но он не имеет права отказаться от подписи и т.д. Разница между фактическим и юридическим статусом в этих монархиях невероятно велика.

Второй характерной чертой и существеннейшим признаком монархии является то, что власть монарха передается по наследству. Иными словами, должность монарха, престол, корона принадлежит монарху по праву рождения. Он ее получает по наследству и передает в порядке наследования. Титул и престол монархов пожизненные, за исключением редких случаев выборной монархии.

Существует несколько способов престолонаследия. Они закрепляются либо в специальных законах, либо в конституциях, либо и там и там, а также в судебных решениях и в правовых обычаях.

Первый – самый древний способ престолонаследия называется салическим способом или салической системой наследования. По этой системе трон и корону наследуют только представители мужского пола, т.е. наследники по мужской линии. В современном мире салический способ существует, в основном, только в странах Востока – Таиланде, Омане, Саудовской Аравии и Японии. До недавнего времени, как ни странно, такой способ существовал и в Европе: например, в Норвегии и Швеции. Однако же шведы и норвежцы в 90-е годы ХХ века отказались от этого способа и изменили законодательство в данной сфере.

Второй способ называется кастильским. Кастильский способ престолонаследия имеет два варианта: традиционный и современный. По традиционному способу наследником престола является старший из детей, но преимуществом пользуется потомок мужского пола. То есть существует формула: «младший брат имеет преимущество перед старшей сестрой». Такой способ применяется в Великобритании, Испании и ряде других стран.

Современный вариант кастильской системы делает наследником короны любого старшего потомка, независимо от пола. Первый сын или дочь получает трон, вне зависимости от пола. В данном случае работает принцип первородства. Упомянутые выше, Норвегия и Швеция сейчас ввели данный способ.

Третий способ имеет два варианта названия: Габсбургский или австро-венгерский. Габсбургским он называется в честь династии Габсбургов, которые были императорами в Австро-Венгрии. Этот способ достаточно интересен. Там, как и по кастильской системе, допускаются наследники и по мужской, и по женской линиям, но мужчины имеют преимущество во всех степенях родства. Женщины здесь могут наследовать престол лишь при полном отсутствии наследников на престол по мужской линии. Этот вариант, с достаточной степенью условности, можно было бы обозначить так: двоюродный племянник, троюродный племянник и т.д. имеют предпочтения перед дочерью короля. Эта система была в России с 1797 по 1917 год. Эту систему ввел император Павел I, и прекратилось она вместе с гибелью династии Романовых.

Четвертый способ престолонаследия, по нашему мнению, впервые предложил Петр I, в его честь этот способ можно было бы назвать «петровским». Суть его в том, что монарх сам назначает своего преемника. Как известно, после гибели (убийства) его сына и наследника царевича Алексея, Петр закрепил правило, согласно которому царствующий император сам определяет, кто будет императором после него. Это было в 1721 году. Однако Петр не успел назначить наследника, и, пожалуй, единственный, раз этот способ был реализован императрицей Анной Иоановной, которая назначила наследника.

Отмечаются иные способы и варианты престолонаследия. Например, в арабских монархиях вопрос о престолонаследии в каждом конкретном случае решает королевская семья, представители династии, и династия может отдать престол не обязательно старшему сыну короля, а другому наследнику, одному из нескольких наследников. В некоторых случаях для занятия престола требуется согласие парламента.

Если монарх несовершеннолетний, то обычно в монархиях вводится регентство. То есть при несовершеннолетнем монархе есть официальное лицо, которое называется регентом, и это лицо от имени монарха правит государством до тех пор, пока монарх не достигнет совершеннолетия или того возраста, в котором он сможет самостоятельно принимать решения.

Кроме двух названных наиболее характерных черт, которые выделяют монарха из всех должностных лиц, из всех субъектов права, монарх имеет ряд других исключительных прав, привилегий и полномочий.

Так, следует отметить, что монарх имеет право на особый титул, и этот титул носит только один человек в стране. Этот титул обозначает королевское или царское звание. Титулы различны: это может быть титул Короля, Великого герцога, Великого князя, Императора; восточные титулы – Султан, Эмир, Шах и т.д. В Иране последний монарх присвоил себе титул Шахиншах – царь царей.

Монарх имеет право на особые ритуалы и символы власти. Этими символами власти – короной, троном, скипетром, мантией и т.д. – современные монархи практически не пользуются, и они, чаще всего, изображаются на государственной символике, на почтовых марках и т.д. Единственный монарх, который, пожалуй, действительно употребляет все внешние знаки и государственные регалии – это королева Соединенного королевства Великобритании и Северной Ирландии Елизавета II. Она на всех важнейших торжественных государственных церемониях, происходящих в стране, присутствует в короне и специальной королевской одежде.

Особые ритуалы – это торжественная церемония введения монарха во власть (коронация), это особое оформление визитов, встреч, приемов, это особая торжественность при представлении монарха и членов его семьи, т.е. комплекс особых правил поведения, которые предписываются специальным этикетом. Так, в присутствии монарха нельзя садиться без его разрешения; здороваясь, женщины должны делать специальный поклон (книксен); к монарху нельзя поворачиваться спиной, нельзя обращаться первым, если сам монарх к вам не обращается и т.д.

Существуют такие понятия, как королевский двор, свита. Хотя в современных монархиях – это достаточно условные понятия, для ряда стран они все же имеют определенное значение. Государство оплачивает некоторое число слуг, придворных, охрану, выделяются деньги на одежду, на покупку и хранение драгоценностей и т.д. Все это необходимо для того, чтобы подчеркнуть величие монарха. В качестве особой характерной черты и привилегии монарха следует назвать тот факт, что монарх имеет право на содержание из бюджета, т.е. на получение денег на расходы и содержание королевской семьи, обслуживание помещений, где проживает семья и содержание двора. Деньги, которые выдаются ежегодно из бюджета на различные расходы, чаще всего, именуются цивильным листом. Список назначаемых сумм и сами суммы денег – все это называется цивильный лист. Размер получаемых монархом денег устанавливается законом, иногда в начале вступления монарха во власть. В некоторых странах эта сумма ежегодно пересматривается, как правило, в сторону увеличения. Кроме получения доходов от цивильного листа, монархи имеют доходы и от других источников. Например, деньги от аренды принадлежащих монарху и его семье земельных угодий, от вложенных в банки денег и т.д.

Важной привилегией является неответственность монарха. Это означает, что королевская царственная особа не несет политической, гражданской, уголовной, административной ответственности за свои действия. Конституции монархий, как правило, провозглашают личность монарха неприкосновенной особой, закрепляют гарантии этой неприкосновенности. Если монарх действительно совершил нечто предосудительное и опорочил свою высокую должность, то все равно проблема решается в особом порядке – монарху приходится слагать свои полномочия, так сказать «добровольно-принудительно» отрекаться от престола, превращаться в обычного человека, и только после этого возможна его ответственность. Привлечь монарха в статусе монарха к каким-то видам юридической ответственности практически невозможно. Глава государства в качестве монарха – лицо, стоящее вне юрисдикции. Эта привилегия может быть закреплена в законе, а может быть, как в Великобритании – правовым обычаем.

В ряде стран существует многовековой обычай – монархи не платят налогов, хотя последнее время распространяются более современные подходы, и в ряде случаев, для того, чтобы не раздражать общественное мнение, не отличаться от других граждан, некоторые монархи добровольно начинают платить налоги. Так сравнительно недавно английская королева стала платить налоги в казну со своих доходов. Такой отказ от многовековой привилегии произошел не случайно: королева Великобритании стала платить налоги после того, как опросы общественного мнения показали, что большая часть граждан Великобритании неодобрительно реагирует на неуплату налогов королевой и членами королевской семьи.

Любой глава государства, в той или иной мере, в большей или меньшей степени, является символом нации, но роль символа нации особенно свойственна для монарха. Поэтому важна безупречная репутация монарха, необходим образ безукоризненного семьянина, человека, занимающегося спортом, благотворительными делами, знатока искусств, военного дела, политика или, по крайней мере, знатока политики. Это должен быть во всех смыслах образцовый человек, самый достойный гражданин своей страны.

В некоторых монархиях, то ли по древней традиции, то ли по закону, монарх еще возглавляет и официальную церковь. Например, королева Елизавета II возглавляет англиканскую церковь. Кстати говоря, поэтому, может быть, столь велико внимание к семейной жизни наследного принца Чарльза. Он, если займет престол, должен стать и главой церкви. Поэтому его развод с принцессой Дианой как бы не совместим с занятием высшей церковной должности. Эта проблема активно обсуждалась и обсуждается в английской прессе.

Портреты монархов вывешиваются в присутственных местах, чеканятся на монетах, печатаются на денежных банкнотах, на почтовых марках. Знаки внимания к монарху призваны поднимать авторитет государственной власти, олицетворять ее авторитет. Такое подчеркнутое уважительное отношение к особе монарха направлено на воспитание уважения к государству и его институтам. Возможно, главное значение современной монархии, и, прежде всего, – современной западной конституционной монархии, именно в том, чтобы укреплять внешний образ государства, поднимать его авторитет и престиж, люди, как правило, не без оснований отождествляют историю своего государства и историю монархии, прослеживая их с глубокой древности. Существование монархии, тем самым, подчеркивает стабильность и незыблемость всех государственных устоев.

Как показали опросы общественного мнения, в большинстве современных монархий, население одобрительно относится к институту монархии и поддерживает его. Граждан, как правило, интересует стоимость содержания монархов и королевских семей. Но, если монархи ведут достаточно скромный образ жизни, присущий, скажем, европейским королям, то подданных не раздражают расходы на монархию, им нравится следить за событиями в королевских семьях. Это придает государственной жизни некую пикантность и своеобразие. Опросы общественного мнения показывают достаточно прочную поддержку монархии в Великобритании, Японии и других странах. Отношение к монархии зависит и от менталитета граждан, и от сложившихся традиций. Справедливо отмечается, что вряд ли возможно когда-нибудь восстановление монархии в ФРГ, Швейцарии, Франции. Там этот институт навсегда вышел из моды.

Лекция 33. Институт президента

Основные понятия:

президент в президентской республике; президент смешаной республики; президент парламентарной республики; процедура контрассигнации.

Во многих источниках отмечается, что главное и наиболее заметное отличие президента республики от монарха в том, что должность президента выборная. Главой государства в республике формально и юридически может быть избран практически любой гражданин, который соответствует всем установленным цензам и, в отличие от монарха, президент избирается на определенный срок. Это временная должность.

Мы знаем, что есть три основных модели республики: президентская республика, парламентская республика и смешаная форма республики. Названия этих республик не случайно связывается с должностью главы государства. Во всяком случае, президентская республика называется президентской, потому что там закреплен особый статус главы государства президента.

Действительно, очень важную роль в управлении государственными делами играет глава государства – президент в президентской республике. В такой республике президент возглавляет исполнительную власть и совмещает в одном лице полномочия как главы государства, так и главы правительства. Такова правовая ситуация в президентских республиках – США, Мексике, Венесуэле, Египте и др.

Весьма значительна роль также главы государства президента в странах со смешаной формой правления (Франция, Португалия, Польша и др.). В президентских и «смешаных» республиках глава государства наделен очень широкими полномочиями как политический руководитель страны в сфере выбора основных экономических приоритетов и направлений и в области международных проблем и союзов. Президент при этих формах республики располагает очень существенными средствами воздействия на законодательный процесс, обладает реальной исполнительной властью, имеет важные полномочия в области руководства армией, силами правопорядка и различных гражданских служб, т.е. тысячами государственных служащих.

Можно по-разному оценивать принцип совмещения в руках одного человека функций главы государства и функций главы исполнительной власти, но во многих странах это совмещение считается нормальным. Более того, некоторые государствоведы полагают, что наиболее рациональное использование должности президента, именно тогда, когда он возглавляет исполнительную власть.

Президент парламентарной республики, в отличие от своих коллег в двух названных формах республики, не обладает какой-либо реальной властью в сфере экономики, внутренней и внешней политики, активного участия в управлении государственными делами он не принимает. Роль президента в парламентской республике может быть вполне сравнима с ролью монарха в парламентарной монархии. В обоих случаях главы государства царствуют, но не правят. Там они, в основном, выполняют роль символа государства, выполняют очень важные, но все-таки второстепенные, по сравнению с руководством государственными делами, представительские функции. Хотя, в ряде случаев, так называемый, «слабый» президент парламентской республики может оказывать существенное влияние на ситуацию в стране, на течение государственных дел, обычно это может произойти при возникновении каких-то экстраординарных событий – парламентского кризиса, стихийных бедствий и т.д.

В парламентских республиках, если президент принадлежит к той же партии, что и правительственное большинство, то тогда он может оказывать более существенное влияние на ход политического процесса. Хотя по законодательству некоторых стран при вступлении на должность требуется формальный выход президента из партии. Выход может произойти, но симпатии остаются.

Следует отметить важный момент. Формальные права президента в парламентской республике, т.е. те права и полномочия, которые записаны в конституции, могут внешне почти не отличаться от полномочий президента в президентской республике – полномочий «сильного» президента. Однако во всех тех случаях, когда президент парламентской республики по конституции наделен какими-то определенными полномочиями, реально все эти полномочия находятся в руках исполнительной власти: премьер-министра, правительства, министров. Например, если президент парламентской республики имеет право издавать акт от своего имени, то все эти акты требуют процедуры контрассигнации – подтверждения (скрепления) подписи главы государства с главой исполнительной власти. Рядом с подписью президента должна стоять подпись премьер-министра или министра, отвечающего за данную сферу общественных дел, которая регулируется актом президента. Точнее говоря, на самом деле это не акты президента. Это акты исполнительной власти, на которых стоит подпись президента, чтобы придать этому акту больший вес и значение. Без подписи министра (премьер-министра) указ президента не действителен.

В Италии (парламентская республика) формально президент является верховным главнокомандующим, по конституции он может распустить парламент, после консультации с лидерами парламентских фракций он назначает премьер-министра. Если не знать реального положения вещей, то невозможно представить, что на самом деле это фиктивные права. Дело в том, что реальным главнокомандующим является премьер-министр, в случае кризисной ситуации парламент распускается по инициативе премьер-министра, а президент подписывает готовый акт о роспуске парламента. Также, несмотря на консультации, президент назначает главой исполнительной власти премьер-министром лицо, пользующееся доверием парламента, потому что, как мы уже отмечали выше, институт вотума недоверия может парализовать любую инициативу президента. Он подписывает все акты (в том числе и о назначении правительства и его отставке), которые заранее подготовлены более сильными властными структурами.

Избрание президента, в конечном итоге, предопределяет место и роль президента в жизни страны. В президентской республике и в республике со смешаной формой правления практически всегда используются прямые выборы президента. Так, например, прямые выборы предусмотрены в большинстве стран Латинской Америки – Мексике, Чили, Перу, Колумбии, Коста-Рике; в азиатских странах – Филиппинах, Египте; в Европе – во Франции. В данном случае президент получает свой мандат – право на власть – непосредственно из рук народа. Поэтому его легитимность и полномочия наиболее весомы.

Кстати, в некоторых странах, опасаясь «слишком большого веса» президента, специально вводили опосредованный способ избрания – избрание при помощи парламента. Такие опасения небезосновательны, потому что, избранный непосредственно гражданами, президент практически независим от парламента и может противопоставить себя законодательному органу, а иногда не просто противопоставить, но и встать над парламентом, подчинить его себе, изменив, тем самым, соотношение (баланс) властей в свою пользу, т.е. нарушить равновесие между властями, которое необходимо, чтобы государственный механизм нормально работал. В таких случаях демократическая форма правления превращается в режим личной, авторитарной власти.

В президентских республиках применяются и косвенные выборы (США, Аргентина). В этом случае избиратели избирают коллегию выборщиков, которая затем от имени избирателей во втором туре выбирает президента. Нужно сказать, что, несмотря на закрепленную в конституции систему косвенных выборов, в США фактически существуют прямые выборы. Фамилия человека, избранного президентом США (president – elect), становится известной не после формального второго тура, когда объявляются результаты голосования выборщиков, а уже к концу того дня, когда свою волю высказали избиратели.

Практически во всех странах, где президент избирается прямыми или косвенными выборами, он обладает реальной широкой властью. Можно вспомнить не только названные выше страны (Франция и США), но и Австрию, Ирландию, Исландию, страны Африки, где сейчас избранные главы государства и многопартийные демократические режимы – Камерун, Сенегал. Мандат в этих странах президент получает от граждан.

Президент, избранный косвенным образом, также независим от парламента и практически неподконтролен парламенту, как и при прямых выборах. Такой тип выборов называют внепарламентским способом избрания глав государств.

В парламентарных республиках, как правило, президент выбирается путем многостепенных выборов. Чаще всего, это двухстепенные выборы, иногда – трехстепенные.

Есть три варианта избрания главы государства президента в парламентарной республике.

1. Президент избирается только парламентом, и никакие другие должностные лица и представители представительной власти в этой процедуре участия не принимают. Такова система избрания президента в Турции, Иране, Израиле. Эти страны расположены недалеко друг от друга, и, возможно, они как–то влияют друг на друга.

2. Для избрания президента из депутатов парламента и представителей органов местного самоуправления создается специальная избирательная коллегия. Это представители разных уровней представительной власти. Классическим примером здесь является Италия. Президент Итальянской Республики избирается на совместном заседании обеих палат парламента. К членам парламента присоединяются представители от областей (по 3 человека от области). Самая маленькая область – Вале д’Аоста – посылает одного представителя. Практически глава государства избирается членами обеих палат парламента, поскольку число представителей от областей всего 58 человек, а парламентариев свыше девятисот (935). Так или иначе, все равно в процедуре выборов президента участвует не только высшая представительная власть, но и региональная. Это сделано, возможно, специально для того, чтобы президент чуть меньше зависел от парламента, поскольку в его выборах принимали участие и представители регионов. Кстати говоря, итальянцы установили самый солидный возрастной ценз для кандидата на должность президента. Президентом Италии может быть лицо не моложе 50 лет.

3. Этот вариант касается федеративных государств. В некоторых федеративных государствах для избрания федерального президента формируется особая коллегия, состоящая из депутатов федерального парламента и представителей субъектов федерации. Здесь нечто общее с итальянской моделью, но в Италии представительство от территориальных образований (областей), а в данном случае представительство от государственных образований – субъектов федерации. Примером здесь может служить ФРГ, где федеральный президент избирается Федеральным собранием. Этим названием обозначается собрание, состоящее из членов Бундестага (нижней палаты парламента) и представителей земель, избранных законодательными органами земель (ландтагами) по принципу пропорционального представительства. Для избрания президента нужно абсолютное большинство голосов от членов Федерального собрания.

Нечто похожее существует в Индии. В Индии президент избирается особой избирательной коллегией, которая состоит из избранных членов обеих палат центрального парламента (слово «федеральный» у них не употребляется) и избранных членов законодательных собраний штатов.

Во всех этих случаях выборы президента производятся преимущественно парламентом. Как отмечается в литературе, когда глава государства получает мандат от парламента, его власть вторична, производна, он не может считать себя непосредственным избранником народа, и не может противопоставить свои полномочия этому органу законодательной власти. Избранный таким образом президент обладает слабыми полномочиями и, естественно, не играет такой значительной роли в государственной жизни страны, как президент в президентской или смешаной республике, где он избирается народом.

Исследователи, в связи с этим, отмечают, что парламентарная система избрания может считаться гарантией против узурпации или присвоения полномочий власти президентом. Например, А.А.Мишин предполагал, что наиболее демократичной системой избрания главы государства является та, при которой президент избирается парламентом. Мы не совсем разделяем эту точку зрения. По нашему мнению, главное не в способе избрания президента, а в реальном разделении властей и в системе «сдержек и противовесов», которые не дадут возможности главе государства присвоить чужие полномочия. Во всяком случае, американский вариант сильной президентской власти свидетельствует о том, что, несмотря на то, что президент получает власть от народа, хорошо разработанные «сдержки и противовесы» не позволяют главе государства узурпировать власть. Кроме всего прочего, от таких поползновений американского президента удерживают устойчивые демократические традиции, высокая политическая культура политической элиты и ментальность граждан этой страны.

Разными способами решается вопрос о замещении поста президента в случаях досрочного открытия вакансии, т.е. в тех случаях, когда президент умер, ушел в отставку либо был отстранен от власти в порядке процедуры импичмента. В некоторых странах закреплен такой порядок, когда выбывшего президента заменяет вице-президент (такой порядок существует в США), и досрочные выборы президента не проводятся. В ряде других стран есть иные варианты. В большинстве парламентарных республик в случае вакансии поста президента проводятся досрочные выборы, а в промежутке между днем открытия вакансии президента и днем, когда к выполнению обязанностей приступает новый президент, его функции выполняет иное должностное лицо. Например, обязанности главы государства выполняет председатель верхней палаты парламента (например, председатель Сената Франции, председатель Сената Италии, или глава Бундесрата ФРГ). В некоторых странах такие функции будет исполнять глава правительства (например, премьер-министр в Финляндии, в Австрии).

Мы уже упомянули о возрастном цензе для кандидата в президенты в Италии. В большинстве стран президентом может быть лицо более молодого возраста. Например, в ФРГ возрастной ценз для президента – 40 лет, в США и Индии – 35. В любом случае, это должен быть человек с определенным жизненным опытом.

В некоторых странах обязательна принадлежность Президента к господствующей религии. Особенно это касается мусульманских стран.

В некоторых странах не допускается переизбрание на должность президента. Например, президентом Мексики можно быть только один раз. Переизбрание запрещено. В некоторых странах можно быть президентом не более двух сроков. Например, в США президент может избираться два раза (в сумме это восемь лет). В ФРГ президент избирается на 5 лет и тоже может переизбираться всего один роз. В Италии и во Франции более либеральные правила, там срок президентского мандата очень значительный (семь лет), и возможности переизбрания не ограничиваются. На наш взгляд, более разумная практика, там, где переизбрание имеет какие-то пределы. В странах с неустойчивыми демократическими традициями отсутствие ограничения для переизбрания приводили и приводят к тому, что одно и то же лицо бессменно занимает эту должность в течение десятилетий. Иногда какие-то формальные псевдовыборы проводятся, но это превращается в фарс. Таковой ситуация была, например, в республиках Малави, Либерии и других странах Африки. Долгие годы (32 года) бессменным президентом был Мобуту Сесе Секо – президент республики Заир. В 1976 году в Тунисе президент Бургиба был объявлен пожизненным президентом. Такой же пожизненный статус присваивался и в других странах ряду лиц. Пожизненным президентом числился диктатор Дювалье на Гаити. Поэтому любые разумные ограничения в сроках пребывания, на наш взгляд, гарантируют страну от злоупотребления властью.

Контрольные вопросы к теме №13

1.  Глава государства: понятие, роль и значение.
2.  Право подписи законов. Что такое контрассигнация?
3.  Место главы государства в государственном механизме.
4.  Важнейшие функции главы государства.
5.  Как стать главой государства?
6.  Характерные черты и особенности статуса монарха.
7.  Способы престолонаследия.
8.  Исключительные права и привилегии монарха.
9.  Что такое «цивильный лист»?
10.  Чем отличаются место и роль президента в президентской и в парламентарной республике?
11.  Варианты избрания президента парламентом.
12.  Способы заполнения вакансии должности президента.
13.  Основные полномочия главы государства.
14.  Президентское право вето. Что такое «карманное» вето?
15.  Президент как главный дипломат.
16.  Президент – главнокомандующий.
17.  Полномочия президента в сфере правосудия.
18.  Что такое представительские функции президента?
19.  Сфера личного статуса.
20.  Чрезвычайные полномочия президента.
21.  Импичмент: причины и процедура.

ТЕМА 14. ПРАВИТЕЛЬСТВО. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ ЗА РУБЕЖОМ

Лекция 34. Формирование правительства в зарубежных странах

Основные понятия:

правительство; администрация; партийные правительства; однопартийные правительства; многопартийные (коалиционные) правительства; беспартийные правительства; правительство большинства; правительство национального единства; парламентский способ образования правительства; форматор; информатор; позитивный парламентаризм; принцип «негативного парламентаризма».

Слово «правительство», казалось бы, понятно каждому человеку и не требует особой расшифровки. Однако же дать определение этому понятию непросто, потому что в отличие, скажем, от парламента, который в любой стране представляет одно и то же (орган, издающий законы), понятие «правительство» – не однозначно. Сложность в том, что в разных странах это слово обозначает совсем не равнозначные органы по их властным полномочиям, по способу формирования и по месту в системе государственного механизм. Если взять самый простой смысл этого слова, на бытовом уровне, правительство – это люди, которые правят страной. Если это определение чуть «приподнять», то правительство – это центральный орган управления государством.

В самом распространенном понимании, правительство – это исполнительная власть, это то, что в большинстве стран мира обозначается понятием совет министров, кабинет министров. То есть это – группа людей, которые управляют повседневными делами страны.

Однако в ряде стран понятие «правительство» обозначает более высокий уровень управления. Например, английское слово «government» означает весь государственный механизм и включает как исполнительную власть, так и законодательную и судебную. Правительство – это вся государственная машина, исходя из трактовки этого понятия американцами.

В языках, близких русскому (украинском, белорусском), есть слова «уряд» и «урад» – которые дословно переводятся, как правительство. На самом деле это тоже более широкое понятие. Это все государственные структуры, которые управляют. Например, в Минске есть Дом правительства (Дом урада), в котором одно крыло, по традиции, занимало и занимает собственно правительство (Совет министров), а второе крыло – законодательная власть (парламент). Таким образом, слово «правительство» может охватывать и более широкое понятие, чем совет или кабинет министров.

Но, все же, говоря о правительстве, как правило, имеют ввиду государственный коллегиальный орган, при помощи которого осуществляется повседневное текущее руководство внутренней и внешней политикой. Очевидно, именно в силу расплывчатости термина «правительство» в английском языке чаще употребляется более конкретный для них термин – исполнительная или правительственная власть. Такие обозначения отграничивают функции совета министров, кабинета министров от функций других ветвей власти, от других звеньев государственного механизма, и позволяют изучать их в рамках их собственных полномочий и возможностей.

Итак, в наиболее распространенном понимании правительство – это коллегиальный орган наиболее универсальной компетенции, который осуществляет исполнительную и распорядительную власть в стране.

Заметим сразу же, что такое определение касается парламентарных форм правления, а к президентским республикам или к дуалистическим и абсолютным монархиям такое определение вряд ли относится. Дело в том, что так называемый кабинет при президенте США не является коллегиальным органом, поскольку решения на собрании членов кабинета принимаются не большинством голосов, не коллегией, а главой государства.

Так или иначе, в общем–то понятно, что у нас подразумевается под термином «правительство» – это, говоря военным языком, некий штаб, который решает оперативные вопросы страны. Он координирует различные направления властной деятельности, управляет самыми разными отраслями жизни: оборона, охрана общественного порядка, иностранные дела, экономика, образование, культура и т.д.

Тот орган, который мы именуем правительство, по разному называется в каждой отдельно взятой стране. Чаще всего, применяются такие стандартные наименования как: Совет Министров (Индия), Совет Министров или правительство (Франция, Куба), просто Правительство (Чехия, Колумбия), Кабинет (Япония). В некоторых странах есть название Государственный Совет (Швеция, Норвегия, Финляндия).

В федеративных государствах правительство носит название обозначения государственного устройства. Так в ФРГ оно называется Федеральное Правительство, в Швейцарии – Федеральный Совет. Однако, с точки зрения статистики, чаще всего, употребляются термины Совет Министров и Кабинет Министров. Кстати, иногда эти термины употребляются, как синонимы, а иногда обозначают неодинаковые понятия. Совет Министров чаще встречается при парламентских формах правления, Кабинет – как правило, при сильном президенте или монархе («кабинет» считается «при» главе государства). Но иногда эти понятия существуют в одной стране. Так, например, в Великобритании Правительство – это более широкое понятие. Это около восьмидесяти человек. А внутри правительства есть еще Кабинет – он включает глав наиболее значительных министерств. В него входят 18–20 человек. Это как бы правительство в правительстве. Иногда в рамках кабинета выделяют еще более узкий внутренний кабинет (3–5 человек): премьер-министр, министр финансов, министр обороны и министр внутренних дел. Ясно, что это самые «важные» министры, пользующиеся наибольшим весом и доверием премьер-министра.

Правительство, кабинет, совет министров – это всегда некая коллегия, которая определяет важнейшие векторы политики. Даже в президентской республике, где президент олицетворяет исполнительную власть, есть реальное правительство, однако оно может обозначаться каким-то служебным словом, не совпадающим с официальным наименованием. Так, например, в США президент имеет кабинет, который состоит из 10–11 министров.

То, что понимается под правительством в нашем, европейском, смысле слова, в США называется администрацией президента. В администрацию входят министры и другие государственные служащие. В основном, это лица из окружения президента: Советник по национальной безопасности, Глава Белого Дома, главы специальных служб, помощники по экономике, по связям с иностранными государствами и т.д. Администрация – это круг людей, которые вырабатывают политику, помогают президенту принимать решения. Именно слово «администрация» заменяет американцам, привычное нам, понятие «правительство».

Виды правительств

Под видами правительств понимают, чаще всего, их различие по партийному составу. В зарубежных странах бывают партийные и беспартийные правительства.

Партийные правительства есть однопартийные и многопартийные (коалиционные). Однопартийные прави-
тельства, как правило, бывают либо в странах с парламентарными формами правления, где какая-либо из партий обладает доминирующим большинством в парламенте (например, Великобритания или Австралия), а также в президентских республиках, где министрами, членами кабинета, членами администрации становятся сторонники и члены той партии, которую возглавляет президент. Во втором случае, с достаточной степенью условности, правительство принято называть однопартийным, хотя там принадлежность к партии иной раз достаточно символическое.

Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в тех странах, где ни одна из политических партий не имеет значительного перевеса в парламенте, не имеет абсолютного большинства. Коалиционные правительства, чаще всего, встречаются в Западной Европе. (Это ФРГ, Италия, Нидерланды, Бельгия и т.д.) Коалиционное правительство создается на основе договора партийных фракций по следующему принципу: парламентская партийная фракция, которая имеет наибольшее число в парламенте, назначает своего представителя на пост премьер-министра и еще на несколько ключевых должностей. Фракция, которая имеет меньше мест, обычно занимает посты несколько менее значительные – министр финансов, народного образования и т.д. Самые небольшие фракции обычно занимают второстепенные министерские должности. Хотя это не догма, и бывает, что маленькая партия добивается большой должности, потому что без поддержки этой партии коалиция не получается.

Так называемые, беспартийные правительства бывают трех видов.

Первый вид – это беспартийные правительства, которые характерны для стран с абсолютной монархией (Ближний Восток), где вообще отсутствуют политические партии. Это естественная беспартийность как государства, так и правительства. Такие беспартийные правительства существуют в Саудовской Аравии, в Объединенных Арабских Эмиратах, в государстве Оман, Катар и т.д.

Второй вариант беспартийного правительства – это, как правило, правительство, которое создается во время кризисной ситуации. Их еще называют переходными правительствами, «деловыми», «служебными», «правительствами чиновников», иног-
да – «рабочими правительствами». (Чаще всего, говорят о правительстве чиновников.) Беспартийное правительство образуется тогда, когда партийные фракции не могут договориться, и коалиция никак не складывается. Тогда роль министров выполняют постоянные заместители министров. В ряде стран есть такая должность. Лица, замещающие ее, не меняются в зависимости от того, приходят ли новые министры или уходят. Постоянные заместители министров обязаны быть беспартийными и осуществлять преемственность и традицию власти. Вот эти постоянные чиновники и образуют беспартийные правительства. Правда, нужно сказать, что такие правительства не принимают значительных и важных решений, а занимаются лишь текущим управлением страной. Эти ситуации встречались в скандинавских странах (Финляндии, Норвегии), а в Голландии в 1977 году почти полгода был такой служебный кабинет, поскольку голландцы очень долго не могли образовать правительственную коалицию.

Правительство чиновников, или служебное правительство, кроме названных стран, в последние годы отмечалось также в Португалии, Италии, Марокко. Возможность образования такого типа правительства предусмотрена даже в некоторых конституциях. Например, конституция Болгарии 1991 года предусматривает возможность создания такого правительства, если парламентские фракции не могут достигнуть согласия и образовать коалиционное правительство (ст.99 пункт 5).

Третий вариант беспартийного правительства, в отличие от первых двух, – ненормальный вариант, поскольку беспартийные правительства могут образовываться при диктаторских режимах, когда все политические партии находятся под запретом, а правительство образуется военными из состава командиров дивизий, полков и т.д. Кстати говоря, можно добавить, что при диктаторских режимах не может быть и однопартийного правительства, скажем британского образца, поскольку эта единственная партия при диктатуре представляет просто группу сторонников диктатора. Это совсем не партия, она лишь имеет некое название и может считаться партией только в представлении сторонников режима, и правительство, составленное из членов этой псевдо-партии, будет на самом деле военной хунтой.

В зависимости от поддержки правительства парламентом выделяют еще два типа правительства: правительство большинства и правительство меньшинства. Наиболее распространенным вариантом является правительство большинства, т.е. такое, которое опирается на поддержку партийных фракций. Эти фракции образуют коалицию. Правительство большинства – очень часто встречающееся явление.

Правительство меньшинства может образовываться либо фракцией, либо коалицией, которые не опираются на большинство. Чем же объяснить существование правительства меньшинства? Чаще всего, это результат каких–то политических столкновений, конфликтов и политических игр. Партии, которые могли бы образовать большинство, не могут договориться и не хотят друг с другом объединяться. Но поскольку, должна быть какая-то правительственная власть, они уступают лидерство своим политическим соперникам и обещают им какое-то время не вмешиваться в их деятельность и не голосовать против. Правительство меньшинства существует обычно некоторое непродолжительное время, пока не возникнет новый конфликт и, как правило, такая ситуация заканчивается роспуском парламента и назначением новых выборов. Правительство меньшинства – очень неустойчивое правительство, и образуется оно в кризисной ситуации. Такие правительства также могут называться служебными, временными, переходными. В разных странах это могут быть разные наименования. Чаще всего, они именуются служебными или временными правительствами. Это не одно и то же, что правительство чиновников, потому что правительство чиновников – это абсолютно нейтральные люди, возглавляющие министерства и ведомства, а правительство меньшинства означает, что министрами являются партийные деятели, которые не имеют абсолютной поддержки парламента.

Правительство меньшинства образовывались в скандинавских странах (Дании, Швеции), были такие случаи в Индии и других странах.

Встречается еще понятие «правительство национального единства». Под таким названием выступает правительство, которое образовано в кризисной ситуации, в послевоенный или послереволюционный период, чтобы объединить все ведущие политические партии и политические силы. Есть существенная разница между коалиционным правительством и правительством национального единства, потому что в правительство национального единства могут входить партии, являющиеся политическими противниками. Они объединяются на определенный период ради блага страны. Скажем, в Великобритании несколько раз создавались такие правительства, которые были созданы политическими противниками в лице консерваторов, лейбористов и либералов. Такие правительства иногда образовывались и в других странах – Бельгии, Греции, Ливане. Цель таких правительств – преодоление тяжелого положения в экономике либо объединение всех сил для отражения внешнего врага и т.д. Граждане должны видеть, что все силы объединены для преодоления какой-то общей опасности для всей страны.

Порядок образования (формирования) правительства

Порядок формирования правительства, как правило, определяется формой правления государства. Можно выделить два основных способа образования правительства: парламентский способ и внепарламентский способ.

Парламентский способ образования правительства имеет несколько разновидностей. Наиболее известна английская модель, по которой лидер партии, победившей на выборах, образует правительство. Уточним, что это может быть не обязательно лидер партии. Это может быть лидер коалиции, блока. В любом случае, есть некий государственный деятель общегосударственного масштаба, который опирается на большинство в парламенте.

Такой лидер формально назначается главой государства (либо монархом, либо президентом), он формирует состав правительства и представляет его и программу деятельности для утверждения парламентом. После утверждения парламентом глава государства издает или подписывает формальный акт о назначении премьер-министра. Иногда глава государства таких актов не издает, и правительство приступает к работе непосредственно после утверждения его парламентом и издания об этом обычного парламентского постановления.

Такой вариант, кроме Великобритании, характерен для стран, которые были под влиянием англосаксонской правовой системы, входили в состав Британского Содружества Наций либо были ее территориями (колониями, доминионами) – Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Малайзия и ряд других стран.

Если же ни одна партия не располагает большинством в парламенте, то ситуация усложняется. В таком случае глава государства проводит консультации с лидерами партийных фракций и пытается выяснить, возможно ли образование коалиции, и кто из руководителей фракции может возглавить эту коалицию либо организовать вокруг себя коалицию.

В некоторых странах (Голландия, Бельгия, Дания) перед такими переговорами назначается не премьер-министр, а специальная государственная фигура – форматор. Кстати, надо выделить два редких термина: «форматор» и «информатор». Форматор – это такое ответственное лицо, которому глава государства поручает определить потенциальных членов правительства и лиц, которые могли бы возглавить правительство. Это лицо, которое от имени главы государства ведет переговоры с политическими деятелями и занимается организационной работой по поводу будущих членов правительства. Если форматор может договориться с лидерами фракций, может заручиться их поддержкой, он составляет список поддерживающих его фракций. В случае успеха такой миссии форматор, как правило, становится главой правительства – премьер-министром. Однако бывает, что и не становится, а приводит к власти другого. Так, например, в Бельгии в 1982 году была сложная политическая ситуация и сменилось четыре форматора, прежде, чем М.Мартенс, в конце концов, смог предоставить королю список реального правительства и стал премьер-министром.

Другая временная государственная, должность – информатор. Информатор – лицо, которое проводит консультации, встречается с разными политическими силами и подбирает будущего форматора. Информатором, как правило, становится премьер-министр, который собирается уйти в отставку, либо какой-то политический деятель, который не претендует на должность главы правительства, а занимается этой работой для блага государства. В основном, такие своеобразные должности, как форматор и информатор, применяются в скандинавских странах – Дании, Норвегии, Бельгии.

В ряде стран, при образовании правительства, всегда применяется процедура, сутью которой является формальное избрание парламентом главы правительства. То есть, определенное лицо, конкретный политический деятель представляется и предлагается парламенту в качестве главы правительства, а парламент голосует за это лицо. Система санкции парламента и одобрения кандидатуры парламентом применяется в ФРГ, Японии, Швеции и др. В ФРГ кандидат на должность канцлера формально предлагается президентом, но президент не имеет права выбора. Он предлагает то лицо, которое ему представляется руководителями фракций. Обычно фракции заранее договариваются, и после неформального подсчета голосов, и (после того, как они уверены, что предложенное лицо будет избрано) они предлагают данную кандидатуру президенту. Президент вносит такое предложение в Бундестаг, а Бундестаг голосует за это лицо. В ФРГ для избрания канцлера требуется одобрение только нижней палаты.

В некоторых странах требуется одобрение обеих палат. В Японии, к примеру, нужно, чтобы обе палаты поддержали кандидатуру премьер-министра. Если есть разногласия, то мнение нижней палаты считается решающим.

В Швеции своеобразный способ голосования за утверждение премьер-министра членами парламента (Ригсдага). Там избранным считается кандидат, против которого не проголосовало большинство. В литературе отмечен любопытный случай, когда в октябре 1968 года было сформировано правительство, которое располагало поддержкой лишь 10% депутатов. Одновременно с избранием правительства был избран его глава – У.Ульстон – голосами всего лишь 39 депутатов (представителей его партии). Против него проголосовало 72 депутата, остальные воздержались. И поскольку 72 депутата, проголосовавшие против Ульстона, естественно, не составляли абсолютного большинства, он стал премьер-министром и некоторое время исполнял эти обязанности.

В ряде стран для того, чтобы приступить к исполнению обязанностей и стать законным и легитимным правительством, оно должно получить поддержку парламентского большинства. Поддержка оформляется в виде вотума доверия составу правительства, лидеру правительства и программе правительства. Такая модель, когда необходимо получить вотум доверия, называется «позитивный парламентаризм» и применяется в Греции, Италии, Польше, Турции и др.

На получение такой парламентской поддержки выделяется определенное время. Иногда правительство приступает сразу к выполнению своих функций, но затем в течение определенного срока должно получить вотум доверия. В Италии это 10 дней, в Чехии – 30 дней. Если в течение этого времени поддержка не получена, значит, правительство не становится законным органом и уходит в отставку.

В других странах Европы применяется принцип, так называемого, «негативного парламентаризма». Это означает, что правительство не должно получать вотума доверия, а действует после формирования до тех пор, пока не будет предъявлен вотум недоверия. Считается, что правительству доверяют до тех пор, пока специально не проголосуют о недоверии. Такая система существует в Дании, Голландии, Норвегии. Там правительство сразу приступает к исполнению своих функций после утверждения главой государства (монархом). При такой ситуации возможно и существование правительства меньшинства. Оно будет действовать до тех пор, пока большинство не решит его сместить.

Чаще всего, правительство формируется следующим образом. Предлагается кандидатура на должность главы правительства, и, если эта кандидатура поддерживается членами парламента, то глава правительства предлагает список членов своего правительства. Обычно этот список утверждается целиком или вообще не утверждается, а считается, что это право премьер-министра.

В некоторых странах встречается практика, когда все члены правительства избираются парламентом. Примером такого рода является Швейцария. Правда, там правительство (Федеральный Совет) состоит всего из 7 человек. Все эти 7 человек избираются на совместном заседании обеих палат федерального собрания.

Следует отметить, что эти процедурные различия и варианты в порядке формирования правительства в парламентарных республиках и монархиях, конечно, имеют юридическое значение, но они не предопределяют ни состав, ни программу, ни направление деятельности правительства, потому что главная роль в формировании правительства в этих странах принадлежит политическим партиям, избирательным блокам, объединениям, которые обладают парламентским большинством. Поэтому, как правило, если партии договариваются, то вопрос о составе правительства решается заранее, и все процедуры будут носить формальный характер.

Достаточно своеобразная специфика существует в тех странах, где существует смешаная форма правления. Во Франции, к примеру, по конституции 1958 года, премьер-министр, а по представлению премьер-министра – члены правительства, назначаются президентом. До 1986 года, поскольку было совпадение парламентского большинства и партийной принадлежности главы государства, каких–то коллизий не возникало. Скажем, президент Де Голль возглавлял партию объединения поддержки республики, которая имела большинство в парламенте, поэтому Де Голль назначал нужное ему лицо премьер–министром. То же было во времена президентов Валери Жискар Д’Эстена и Жоржа Помпиду. Однако в марте 1986 года сложилась ситуация, когда президент Франсуа Миттеран, социалист, столкнулся с парламентским большинством, которое его не поддерживало. В этих условиях он был вынужден назначать не то лицо, которое ему подходило по политическим и прочим условиям, а то лицо, которое пользовалось поддержкой парламента. И хотя выбор нового президента стал ограничен, он все-таки влиял на назначение премьер-ми-
нистра и некоторых министров путем отклонения некоторых кандидатов (на посты министров иностранных дел и обороны). В любом случае, он был вынужден как бы мириться с фигурой премьер-министра. Этой фигурой был Жак Ширак. А политическое существование президента и премьер-министра, принадлежащим к разным политическим силам получило во Франции забавное наименование – «сожительство».

В президентских республиках глава государства сам является главным обладателем исполнительной (правительственной) власти. В президентских республиках президент назначает и увольняет членов кабинета или правительства. В США формально действует формула, что назначение членов кабинета производится по совету и с согласия Сената. Однако случаи отказа Сената в утверждении предложенных президентом кандидатур встречаются очень редко – лишь в тех случаях, когда против предложенного президентом кандидата есть какой-то негативный материал, о котором президент не знал. Тогда президент сам, как правило, не упорствует и снимает кандидатуру. Если никаких обоснованных возражений не приводится, то назначения утверждаются почти формально. Назначения правительства, аналогичные американскому, проводятся в большинстве латиноамериканских стран – Чили, Уругвае и ряде других. В большинстве развивающихся стран право назначения и увольнения членов правительства также принадлежит главе государства, который является одновременно и главой правительства (Кения, Малави, Заир и др.).

В некоторых странах к лицам, которые претендуют на должность членов правительства, предъявляются специальные требования. Например, в Великобритании, хотя формально нет закона, который обязывал бы министра быть членом парламента, на практике членом правительства может быть только депутат нижней палаты парламента – Палаты Общин. Это связано с многовековой традицией, и ссылки при этом приводятся на то обстоятельство, что министры несут ответственность перед парламентом, они обязаны отвечать на вопросы членов парламента и объяснять свои действия. Считается, что для этого они должны быть членами парламента.

В некоторых странах министры могут быть, но не обязаны быть депутатами. Т.е. наличие депутатского мандата не препятствует быть министром (Испания, Финляндия и др.).

В конституции Японии записано, что большинство министров должны быть членами парламента (ст.68).

В некоторых странах, наоборот, существует запрет на парламентскую деятельность для министров. В соответствии с французской конституцией деятельность членов правительства несовместима с любой деятельностью профессионального представительства общенационального характера (ст.23). То есть французский министр не может быть депутатом, и если его назначают на должность министра, он должен сложить свой депутатский мандат.

В некоторых случаях вообще ограничивается любая иная деятельность для членов правительства. Основной закон ФРГ предусматривает, что глава государства (федеральный канцлер или федеральный министр) не могут занимать никакие иные оплачиваемые должности и даже входить в состав наблюдательного совета предприятия без согласия Бундестага.

Некоторые конституции содержат особые требования к лицам, которые претендуют на должность члена правительства. Например, к числу таких особых требований относится то, чтобы министры исповедовали господствующую религию (это присуще исламским странам). В некоторых конституциях предусматривается, что будущий министр должен отличаться особыми моральными качествами и был уроженцем страны. Такие требования записаны в законодательстве Финляндии. В некоторых конституциях закрепляется, что министры должны иметь особую компетенцию, опыт, образование и т.д.

В некоторых странах при формировании правительства, особенно в странах с многонациональным составом населения, учитываются географические, этнические и религиозные факторы. В Индии, по многолетней традиции, в совете министров должны быть представлены разные штаты страны и религиозные общины, чтобы правительство не было моноэтничным и не представляло одну религию. Выходцы из крупных штатов обязательно возглавляют несколько важных министерств. Всегда, например, представлен в правительстве штат Уттар-Прадеш, Западная Бенгалия и т.д.

Нечто похожее существует в Канаде, где есть две основные языковые группы (английская и французская), поэтому в Канаде не может быть такого правительства, где бы были представлены только англоязычные граждане страны. Обязательно будет представлено несколько франкофонов (лиц французского происхождения). Более того, в Канаде просматривается довольно интересная ситуация – в последнее время премьер-министр, самое ведущее лицо страны, представлял франко-канадцев (например, Пьер Трюдо). Кстати говоря, в Канаде также заботятся о том, чтобы в правительстве были представлены канадцы ирландского и шотландского происхождения и представители нескольких крупных городов страны, т.е., чтобы не было представительства какой-то одной группы граждан (например, англосаксы протестантского вероисповедания). Там всегда есть представители нескольких этнических групп и религий.

Лекция 35. Правительство – одна из ветвей власти

Основные понятия:

министр; парламентский секретарь; министры без портфеля; госсекретарь; Совет Министров; Совет Кабинета; система комитетов правительства; комитет внутренней безопасности; регламентарные акты правительства; делегированное законодательство.

На вопрос о том, кто входит в состав правительства, проще всего, ответить однозначно: в состав правительства входят министры. Иначе говоря, правительство состоит из министров. Однако в состав правительства, кроме главы правительства и министров, (которые обычно возглавляют министерства или правительственные департаменты), входят еще такие должностные лица, как государственные министры, министры без портфеля, статс-секретари, иногда – младшие министры и парламентские секретари. Терминология довольно разнообразная. Принято считать, что главной фигурой в правительстве (ну, естественно, помимо Премьера) является министр. Министр – это основное составляющее правительства.

В некоторых странах должность «государственного министра» считается более значительной, чем просто министра. Это как бы особо важный министр (Франция и Португалия). В других странах определение «государственный» считается как бы понижающим эту должность. В Великобритании сочетание «государственный министр» на практике обозначает должность заместителя министра. Так, например, в Великобритании есть министр обороны, и может быть три, четыре, пять государственных министров обороны. Это лица фактически являются заместителями министра. В Японии все члены правительства называются государственными министрами.

Как правило, одно лицо (один министр) возглавляет министерство. Хотя есть такие редкие случаи, что во главе министерства стоят сразу два или более министра (таким своеобразием отличается Финляндия). Гораздо чаще встречаются такие варианты, когда есть министр, но наряду с министром назначается государственный министр либо статс-секретарь, который либо является заместителем министра, либо ведает определенным участком работы. Иногда бывают министры или статс-секретари при президенте либо премьер-министре. В общем-то, это помощники главы государства или премьер-министра, но для того чтобы у них был высокий государственный ранг, чтобы они принимались соответственно этому рангу другими государственными служащими и при поездках за границу, чтобы они могли получать более высокое жалование, им присваиваются такие звания.

«Парламентский секретарь» включается в состав правительства Великобритании. Такое наименование носит государственный чиновник, который занимается поддержанием контактов и связей с парламентом. Уже в названии обозначается, чем должен заниматься этот член правительства.

«Министры без портфеля» – это такие должностные лица, которые могут заниматься разными видами деятельности. Так, например, это может быть лицо, выполняющее поручения главы правительства. Некоторые министры без портфеля занимаются координационной деятельностью и являются иногда вице-премьерами, курируют несколько министерств. Иногда такая должность «маскирует» основное занятие данного должностного лица. Например, правительство не желает оглашать круг обязанностей данного министра, назначает его министром без портфеля, а этот министр может заниматься руководством, к примеру, атомной промышленностью, или делами вооружения.

В некоторых странах предусмотрена должность заместителя премьер-министра, а в некоторых странах заместителей нет. Там премьер-министр – это единовластная фигура. Конституция ФРГ предусматривает, что канцлер может иметь заместителя, но на практике заместителем становится министр иностранных дел. Он считается вторым по важности министром.

В некоторых странах в конституции записано строго лимитированное число и виды министерств и министров. Превысить этот лимит нельзя. Например, США и Швейцария предусматривают определенное количество этих структурных единиц. В США 12 министерств (департаментов). Самое последнее было создано в 1977 году – министерство энергетики. Первоначально при образовании США их было всего три (Госдепартамент, т.е. Министерство иностранных дел, Министерство обороны и Министерство финансов).

В некоторых странах нет никакого перечня количества министерств и министров, и каждое правительство может образовывать разные министерства. Конечно, какой–то основной блок остается, но возможны варианты.

Перечень основных министерств, в большинстве случаев, не содержится в Конституции, а находится в специальных законах, либо иногда даже в актах главы государства.

Правительство может влиять на численность своего состава, поскольку помимо членов правительства и основных министров, премьер может назначать государственных министров или статс-секретарей, которые будут выполнять министерские обязанности. Например, в Японии Премьер-министр может лично назначить до 20 государственных министров.

В некоторых странах устанавливается минимальное число членов правительства, в некоторых – максимальное. В некото-
рых – и то, и другое. Например, в Ирландии закреплено, что в состав правительства могут входить от 7 до 15 министров.

В большинстве стран употребляются привычные для всех наименования – министр, премьер-министр или глава совета министров – но в некоторых странах используются старинные наименования. Там, где в ходу традиции и обычаи. Например, отдельные члены правительства Великобритании имеют названия такие же, как и 200 или 300 лет назад.

Мы читаем в газете «министр финансов Великобритании», но официально эта должность именуется Канцлер казначейства. Лорд-канцлер – это глава верхней палаты (Палаты Лордов) одновременно глава судебной власти. Есть Первый лорд адмиралтейства (военно-морской министр). Есть такие наименования, как Лорд хранитель печати, Канцлер герцогства Ланкастерского (это министры без портфеля, которые выполняют поручения премьер-министра).

Мы говорим «Министр обороны США», «Министр финансов США», «Министр труда США», но все министры США именуются на самом деле секретарями, а министерства – департаментами. Единственная непереводимая должность – это, так называемый, – Госсекретарь. Госсекретарь США, по европейскому стандарту – это Министр иностранных дел.

Глава правительства

В абсолютных и дуалистических монархиях и президентских республиках фактическим главой правительства и главой исполнительной власти является глава государства (монарх либо президент). Поэтому здесь как бы нечего рассказывать, поскольку речь о главе государства шла выше.

В парламентарных и смешаных республиках и парламентарных монархиях всегда имеется должность главы правительства. Глава правительства в разных странах называется по-разному. Самое популярное наименование – это либо премьер-министр (это французский термин), либо первый министр. (Англичане употребляют слово prime minister – первый министр). Кроме этого, есть такие названия, как Председатель совета министров (Италия), Председатель правительства (Испания и Чехия). В некоторых странах главу правительства называют Министр-председатель. В немецких землях (субъектах федерации) то, что мы называем Премьер-министр, называется Министр-президент.

Употребляются также национальные названия. Например, в Германии и Австрии глава правительства называется Федеральный канцлер или просто Канцлер. В Ирландии, хотя там все говорят по-английски, сохранены ирландские названия некоторых должностей и органов. Там по традиции парламент именуется Дойл, а премьер-министр – Тишок.

При парламентарной форме правления роль и значение главы правительства очень велики. Формально являясь главой исполнительной власти, на практике глава правительства выполняет все полномочия главы государства. Во всяком случае, он определяет основную внутреннюю и внешнюю политику государства и реализует ее на практике.

Это место и роль главы правительства очень часто закрепляется также и в конституции. Например, Основной закон ФРГ предусматривает, что федеральный канцлер устанавливает основные направления политики и несет за это ответственность (ст.65). В Италии Премьер-министр должен руководить политикой правительства и также нести за нее ответственность (ст.95 Конституции). Полномочия главы государства при этих формах правления очень велики. Часто глава правительства возглавляет какую-то партию и, стало быть, одновременно является лидером правящей партии. Важные политические решения глава правительства принимает, как правило, единолично, либо после консультации с главами других ветвей власти. Естественно, что полномочия главы правительства, когда он опирается на правительственное большинство, гораздо шире, чем в том случае, когда он руководит коалиционным правительством. Существование в рамках коалиции всегда менее удобно: приходится делить свои полномочия и согласовывать свои действия с лидерами других партий и политических течений.

Формально, название должности главы правительства в большинстве стран звучит как первый министр. Первоначально это действительно был старший (первый) министр (к примеру, при королевском правительстве), который помогал монарху осуществлять власть в стране. Постепенно, с оттеснением абсолютной власти, с переходом к иным отношениям, фигура премьер-министра стала совершенно особенной. Эта фигура заняла лидирующую роль.

В большинстве стран глава правительства подбирает членов правительства, составляет их список. С его подачи они утверждаются на своих должностях. По желанию и по велению главы правительства члены правительства могут быть отправлены в отставку. Хотя формально члены правительства назначаются и смещаются главой государства, мы знаем, что главы государства при парламентарных республиках или монархиях выполняют лишь официальные функции, формально подписывая предоставляемые им проекты указов, которые реально составляет глава правительства.

Как правило, если прекращаются полномочия главы правительства, то это означает прекращение полномочий и всего правительства. Полномочия и реальная власть премьер-министров в парламентских республиках (ФРГ, Италия), парламентской монархии (Великобритания) очень велики. Премьер-министры издают и подписывают правительственные указы, они реально осуществляют большинство полномочий, которые формально принадлежат главе государства, включая право досрочного роспуска парламента. Сложившаяся практика сводится к тому, что премьер-министр реально руководит и внутренней жизнью государства, и внешними проблемами. (Хотя, естественно, существуют должности министров внутренних дел, иностранных дел и т.д.).

Объем полномочий ряда глав правительств настолько велики, что в некоторых случаях зарубежные ученые именуют таких премьер-министров некоронованными монархами. Наиболее сильная фигура премьер-министра, очевидно, в Великобритании. Там премьер-министр назначает, перемещает, отзывает членов правительства единолично и руководит их деятельностью. Он полностью формирует все правительство – и кабинет, и узкий состав кабинета – определяет порядок работы и формулирует окончательные решения своего правительства. Заседания кабинета являются закрытыми, члены кабинета не имеют права разглашать те сведения, которые им стали известны. Мнение даже большинства членов кабинета не обязательно для премьер-министра. А если член правительства не согласен с мнением премьера, у него есть только один способ выразить свое несогласие – уйти в отставку.

Главы правительства в таких монархиях и республиках, где существуют парламентарные формы, по объему своих полномочий и фактическому положению мало отличаются от таких «сильных» президентов, как президент США или президент Франции. К числу очень влиятельных и сильных глав правительств можно также отнести премьер-министров Японии, Австрии (канцлер), Канады, Австралии, Португалии и ряда других стран.

Следует также отметить, что в последнее время наблюдается такое явление, что при правительстве, при главе правительства, создается особый аппарат, ведающий делами главы государства. Руководитель этого аппарата часто имеет ранг министра. В Великобритании важным органом является личный секретариат Премьер-министра. (Есть так же специальный секретариат кабинета). Во Франции при Премьер-министре есть гражданский и военный кабинеты. Это специальные структуры внутри правительства. В Германии есть ведомство Федерального канцлера, оно возглавляется государственным чиновником в ранге министра. Это ведомство разрабатывает рекомендации для правительства и для его главы, готовит проекты законов и правительственных постановлений. Есть аналогичные структуры и в других странах. Например, в Испании есть специальный закон, который предусматривает создание вспомогательных органов для правительства. Это – государственный секретариат по отношениям с парламентом, секретариат по законодательству, генеральный секретариат, и т.д.

Порядок деятельности правительства

В президентских республиках и в абсолютных и дуалистических монархиях заседания правительства проводятся по усмотрению главы государства, который одновременно руководит правительством. Обычно такие заседания проводятся регулярно, но различаются официальные (формальные) заседания и рабочие заседания. На официальных заседаниях, которые проводятся, скажем, один раз в неделю, в основном, подписываются и решаются заранее подготовленные дела. Рабочие заседания проводятся по мере необходимости.

Формой работы является не столько коллегиальная выработка решения, сколько собрание членов кабинета с целью помощи главе государства (главе правительства) принять важное решение, которое он затем формулирует. В таких заседаниях принимают участие, помимо членов кабинета, официальных министров и секретарей департаментов, и помощники главы государства, и важные государственные служащие. Решение всегда принимается главой государства или главой исполнительной власти. Поэтому важен не ранг участников, а качество принимаемого решения.

В парламентарных республиках и монархиях большая коллегиальность в работе. Но степень коллегиальности выше, когда существует коалиционное правительство, и в заседаниях участвуют представители нескольких партий. Если существует однопартийное правительство, то коллегиальности, конечно, меньше, поскольку лидер партии принимает на себя бремя ответственности за решения и единолично правит на заседаниях правительства.

Как правило, в большинстве стран очередные заседания правительства проводятся один раз в неделю. Повестка дня и порядок рассмотрения вопросов определяется, естественно, главой правительства. Вопросы докладываются отдельными министрами, которые отвечают за порученные им отрасли. Если вопрос касается нескольких министерств, то докладывает его назначенный главой государства министр или иное лицо, которое координировало подготовительную работу.

Если вопрос хорошо подготовлен, заранее согласованы все позиции, то происходит формальное обсуждение и быстрое принятие решения. По особо сложным вопросам, по которым не было достигнуто предварительного согласия, могут возникнуть дискуссии и споры. Окончательное решение в таких случаях принимает Премьер-министр – глава правительства. На заседаниях правительства ведутся протоколы, этим занимается ответственное должностное лицо – специальный чиновник, например, Генеральный секретарь правительства (во Франции), секретарь кабинета (Великобритания) и т.д. Все протоколы заседаний считаются секретными и никогда не публикуются.

Как мы уже отметили, окончательные решения в большинстве стран (как в президентской республике, так и в парламентской) принимает глава правительства, и, как правило, оно не голосуется. Вопрос на голосование глава правительства может поставить лишь тогда, когда сам сомневается в том или ином варианте решения, и ему нужно выяснить мнение членов правительства.

Процедуры заседаний могут различаться по степени важности в зависимости от присутствия тех или иных должностных лиц. Во Франции, если на заседании Правительства присутствует Президент – это будет Совет Министров. А если Президент не присутствует, а его возглавляет Премьер-Министр, то это называется Совет Кабинета, т.е. ранг собрания ниже.

В других странах есть аналогичные заседания. Например, в Норвегии правительство заседает два раза в неделю в форме Кабинета (под председательством главы правительства) и один раз в форме Государственного совета, т.е. ранг повыше (это под председательством Короля).

В парламентарных государствах заседания правительства проходят достаточно часто. Они могут проводиться один раз в неделю (Великобритания, Индия, Испания), может быть два раза в неделю (Япония, Ирландия), иногда – три раза в неделю.

Точно также, как основные вопросы, которые выносятся на рассмотрение парламента, решаются до сессии, так и, в большинстве случаев, самые важные вопросы решаются не на официальных заседания правительства, а до них. В ряде стран в рамках правительства организуются и специальные, более узкие по составу, органы.

Такие специальные (внутренние) правительственные органы, чаще всего, называются также, как органы парламента: комиссии и комитеты. Система комитетов правительства встречается в разных странах. Такие комитеты создаются в качестве постоянных или временных, специализированных или универсальных.

Отмечается, что наиболее разработанная система комитетов кабинета работает в Великобритании. Первоначально вспомогательные органы постепенно трансформировались в самостоятельные государственные органы с достаточно серьезной компетенцией и правом выносить решения. Решения этих комитетов имеют почти ту же силу, что и решение кабинета в полном составе.

Самый старейший комитет правительства Великобритании был образован в 1904 году. Это Комитет обороны и заморской политики. Ключевые комитеты возглавляет, как правило, сам глава правительства, приглашая туда министров по своему усмотрению или иных должностных лиц. Деятельность этих комитетов не афишируется, иногда даже не признается. Кроме названного комитета в Великобритании существует еще несколько, но их существование держится почти в тайне. Поэтому их названия даже не приводится. В литературе, как правило, пишется, например, что в кабинете Тэтчер было 4 постоянных комитета, в том числе по обороне и внешней политике. Названия трех остальных не указывается.

В ФРГ при федеральном правительстве существует более 10 постоянных комитетов. Они могут называться по-разному, например, федеральный комитет безопасности. Кстати, этот федеральный комитет безопасности, который работает на правах комитета правительства, согласно его регламенту, наделен правом окончательного решения вопросов, по кругу проблем отнесенных к ведению. Если этим вопросом не занимается другой государственный орган, данный комитет принимает окончательное решение.

Во Франции при правительстве действует Комитет внутренней безопасности. Такого рода органы существуют и внутри других правительств. В некоторых случаях могут создаваться чрезвычайные комитеты, занимающиеся сверхординарными проблемами. Например, во время вооруженного конфликта между Аргентиной и Великобританией в составе правительства был создан Военный кабинет, который включил Премьер-министра, Министра обороны. Председателя консервативной партии (партия, которая тогда имела большинство в парламенте), Министра иностранных дел, Начальника штаба обороны и Лидера Палаты Общин. Этот военный комитет решал все важные вопросы, связанные с проведением вооруженных действий.

Система комитетов достаточно распространена, и можно отметить только то; что в каждой стране есть своя специфика. В одной стране эти комитеты занимаются вопросами обороны и внутренней безопасности, в другой стране это могут быть иные вопросы. Например, в Индии в рамках правительства существует Комитет по политическим вопросам, внутри которого обсуждаются вопросы внутренней стратегии правительства. Примерно тем же занимается Комитет приоритетов и политики, который существует внутри канадского правительства (его возглавляет Премьер-министр). Отмечается, что, несмотря на то, что в ФРГ комитетов достаточно много, они представляют собой как бы малые кабинеты министров, и иногда так и именуются – не комитетами, а кабинетами: экономический кабинет, социальный, финансовый и т.д. Согласно мировой традиции самый важный комитет внутри правительства ФРГ называется Комитет федеральный совет по вопросам безопасности.

Нормативные акты правительства

Как и практически любой государственный орган, правительство имеет право издавать или принимать правовые акты. Акты, принимаемые правительством, могут издаваться от имени его главы. Эта модель характерна для президентской республики и дня абсолютной и дуалистической монархии. Акты правительства могут издаваться также от имени всего органа. В любом случае, также акты подписывает глава правительства. Акты правительства должны иметь конкретную и строгую юридическую форму, называться согласно присвоенного им ранга, занимать свое место в иерархии актов. В каждой стране есть специальные названия, которые присваиваются актам правительства. В Испании – это декреты правительства, принимаемые в Совете Министров. В США – это исполнительные приказы президента. В Великобритании они именуются приказами королевы в совете. Во Франции – ордонансы и декреты.

Чаше всего, применительно к актам правительства, применяется термин «регламентарные акты правительства». Данное название подчеркивает то, что при помощи этих актов регулируются важные направления деятельности государства, а в некоторых случаях – отдельные права граждан. Согласно любой правовой теории акты исполнительной власти всегда оцениваются как подзаконные акты, принимаемые во исполнение закона. Но современная теория и практика свидетельствует о том, что акты исполнительной власти приобретают все большее значение и при помощи этих актов реально происходит основное управление делами государства. Чтобы поднять вес и значение актов исполнительной власти, эти акты подписываются главой государства и оформляются они часто от имени главы государства. Процедура контрассигнации проводится наоборот: правительство издает акты, затем они подписываются главой государства и приобретают более высокую юридическую силу. В большинстве стран компетенция исполнительной власти и компетенция законодательной власти строго разграничивается, и, в ряде случаев, в рамки компетенции исполнительной власти попадают очень серьезные вопросы, и, фактически, ряд актов исполнительной власти, не будучи законами, приближаются по кругу регулируемых вопросов к законам.

Кроме того, мы уже рассматривали вопрос о делегированном законодательстве. (Делегированное законодательство – это акты, имеющие силу законов, принимаемые по поручению парламента правительством или иным органом). Делегированное законодательство, издаваемое правительствами – это очень весомая часть всей массы принимаемых законов и законоподобных актов.

Лекция 36. Полномочия правительства ведущих стран мира

Основные понятия:

полномочия в сфере политического руководства; полномочия в сфере управления; полномочиях правительства в законодательной сфере; внешнеполитические полномочия; вопросы войны и мира; чрезвычайные полномочия.

Практически все авторы, которые пишут о правительстве, отмечают, что правительственные органы исполнительной власти наделены очень широкими полномочиями, широкой компетенцией. Однако существующие конституции, как правило, закрепляют эту компетенцию в самой общей форме и подробно ее не описывают. С одной стороны, это сложившаяся традиция, а с другой стороны, чем менее подробно описание предметов ведения, тем шире можно трактовать эти лаконичные статьи.

Проиллюстрируем это утверждение примером. Так ст.97 конституции Испании гласит: «Правительство руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с конституцией страны и законами». Больше ничего о компетенции правительства в конституции Испании не говорится.

Статья 20 конституции Франции: «Правительство определяет и осуществляет политику нации. В его распоряжении находятся административные органы и вооруженные силы». Практически это все.

Статья 82 конституции Греции гласит: «Правительство определяет и руководит общей политикой страны в соответствии с положениями конституции и законами».

Что касается итальянской конституции, то в главе 3 «Правительство», в разделе 1 «Совет министров» вообще ничего не говорится о компетенции, а только о составе правительства, о том, что правительство должно получить одобрение обеих палат и т.д. Примерно также регулируется компетенция Федерального правительства ФРГ.

Существуют, конечно, и более подробные перечисления компетенции правительства. Например, глава 4 «Малой» конституции Польши (которая действовала до недавнего времени) в ст.52 перечисляла полномочия Совета Министров:

1. Совет министров принимает решения во всех вопросах политики государства, которые конституционным и иным законом не были оставлены за Президентом или другим органом государственной администрации или самоуправления.

2. Совет министров в частности:

1.  обеспечивает исполнение законов;
   1.  издает распоряжения, имеющие силу закона;
      1.  руководит, координирует и контролирует работу всех других органов государственной администрации, неся ответственность за их работу перед Сеймом;
      2.  охраняет на основании законов интересы Государственной Казны;
      3.  составляет проект бюджета и других финансовых планов государства, а после принятия Сеймом руководит их исполнением;
      4.  осуществляет в пределах и формах, установленных конституционным законом надзор за местным самоуправлением и другими видами самоуправления;
      5.  поддерживает отношения и заключает договоры с правительствами других государств и с международными организациями;
      6.  обеспечивает внешнюю и внутреннюю безопасность Государства.

Нужно признать, что приведенный пример является наиболее развернутым вариантом регулирования компетенции правительства.

Естественно, кроме конституции, существуют конституционные, органические и обычные законы, которые могут более подробно определять полномочия правительства. Но это совсем не обязательно. Правительство в нормативных актах, получает в основном самые общие направления своей деятельности и руководит страной по тому кругу вопросов, которые не отнесены к ведению парламента или других государственных органов. Это наиболее универсальная и распространенная формула компетенции правительства.

Наиболее развернуто перечислялась компетенция правительства в советских конституциях. Поскольку, практически все советские конституции, кроме последней 1977 года, содержали перечни министерств, то, глядя на перечень министерств, можно было сказать о компетенции правительства, потому что министры, возглавляющие конкретные министерства (ранее наркоматы), и составляли это правительство. Как бы ни относиться к «советскому наследию» в области права, при знакомстве с советскими конституциями становится наиболее наглядна работа правительства – исполнительно-распорядительной власти.

Совет министров СССР по конституции 1936 года, к примеру, объединял и направлял работу общесоюзных и общереспубликанских министерств, принимал меры по осуществлению народнохозяйственного плана, госбюджета и укрепления кредитно-денежной системы, принимал меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охраны прав граждан, осуществлял общее руководство в области сношения с иностранными государствами, определял ежегодные контингенты граждан, подлежащих призыву на службу, руководил строительством вооруженных сил, образовывал специальные государственные комитеты и различные управления при Совете министров.

Перечень министерств показывал, чем занимается правительство. В числе министерств было, например, министерство авиационной промышленности, министерство автомобильной промышленности, внешней торговли, газовой промышленности, гражданской авиации, машиностроения, медицинской промышленности, морского флота, нефтяной промышленности, путей сообщения, тяжелого транспортного машиностроения и т.д. К всесоюзным и республиканским относились министерство иностранных дел, высшего и средне–специального образования, геологии, иностранных дел, культуры, здравоохранения, легкой промышленности, связи, торговли, финансов и т.д. Если мы познакомимся с законодательством любого государства, то, возможно, такого подробного перечня министерств мы не найдем, но направления деятельности, безусловно, примерно те же самые, будут присутствовать в работе любого правительства – и министерство просвещения, и министерство здравоохранения, и министерство обороны, и т.д.

Это все сфера исполнительной власти – поле деятельности правительства. Полномочия правительства в этих сферах можно обобщить и сгруппировать. Можно обозначить наиболее типичные полномочия зарубежных правительств. Это полномочия в сфере политического руководства, полномочия в области управления, полномочия правительства в сфере законодательства, внешнеполитические полномочия, чрезвычайные полномочия правительства и иные полномочия.

Что же такое полномочия в сфере политического руководства? Правительство во всех странах играет ведущую роль по разработке основного курса страны, то есть в формулировании, планировании и реализации внутренней и внешней политики государства. Кстати, политика государства формулируется не только правительством, но и различными политическими структурами: партиями, союзами и ассоциациями. Но мы знаем, что правительство в большинстве стран мира – это сосредоточение представительства политических сил. Граждане, выбирая депутатов, голосуя за ту или иную партию, фактически этим самым определяют состав правительства. Или, выбирая главу государства – президента – граждане также выбирают определенный курс страны.

Правительство, являясь правительством при президенте, либо будучи образованным парламентом, свой декларированный курс реализуют. Программы правительства могут издаваться в виде толстых трудов и включать подробные росписи по направлениям экономики, строительства, сельского хозяйства и т.д. Они также могут сводиться к нескольким абзацам, сутью которых является смена устоявшихся приоритетов, новые экономические, военные и политические союзы. Иногда программы носят рекламное название. Например, особенно модно это было и есть в Америке. Там провозглашались такие правительственные программы, как «Создание Великого общества», «Программа новых рубежей», «Программа борьбы с бедностью», «Программа новой экономики» и т.д.

Президент Шарль Де Голль, в свое время, провозгласил Программу восстановления величия Франции.

Программы правительства могут и не формулироваться в виде броских девизов и формул. Программа – это весь курс, это комплекс мероприятий. И, если при помощи определенной программы государство укрепляет экономику, люди улучшают свое благосостояние, то, очевидно, такая программа отвечает потребностям народа, и народ отзывается на такие программы, поддерживает свое правительство и его курс. Если же программы, внешне привлекательные, но ведут страну не по верному пути, то граждане перестают поддерживать такие правительства, и они вынуждены уходить в отставку. Так, например, какие бы красивые слова о солидарности, о борьбе за права рабочих не говорили лейбористы, но программа консерваторов оказалась более привлекательной, потому что при консерваторах, которых много лет возглавляла Маргарет Тэтчер, становилось все больше частных домовладений, увеличивалось число рабочих мест, а лейбористы ничего более убедительного не могли предложить избирателям.

Полномочия в сфере управления – это основная группа полномочий, так как правительство является главным органом управления. Это штаб управления всеми делами страны. Правительство осуществляет функции общего универсального управления, реализует свои цели, выдвигаемые в политических программах.

Компетенция правительства в области управления очень широка и охватывает все сферы общественной жизни. Правительство координирует, согласовывает и направляет деятельность всех министерств, поскольку министры входят в состав правительства. Эта функция координации и направления осуществляется как руководителем правительства, так и при помощи выработки коллегиальных решений во время заседаний правительства, так и при помощи ранее названной комитетской системы – внутренних органов правительства. Такая координация, такая управленческая деятельность реализуется посредством специальных актов, приказов и директив, которые принимаются и распространяются сверху вниз по вертикали.

Правительство в своей работе опирается на административно-чиновничий (иногда его называют – бюрократический) аппарат. Наличие этого аппарата закреплено в ряде конституции. Например, конституция Франции, ст.20, конституции Японии – ст.73, конституция Испании ст.97. Очень часто в учебных курсах и пособиях аппарат, чиновничество, изучаются в рамках разделов или глав, посвященных правительству.

Правительство производит назначения на значительное число высших, средних и прочих гражданских и военных должностей. В президентских республиках эту роль осуществляет глава государства, а в парламентских государствах – это реально осуществляет глава правительства, а иногда это оформляется от имени главы государства. Иногда эти функции поделены между главой государства и главой правительства. Наиболее важные решения по назначению государственных служащих, безусловно, определяются и решаются в правительстве, потому что этот орган имеет больше возможности для отбора и проверки деловых и прочих качеств претендентов на должности государственных служащих.

Правительство обладает правом контроля деятельности практически всех государственных служащих и наказывает за промахи и должностные правонарушения. В ряде стран существует административная юстиция, и действия государственных служащих могут быть обжалованы в административных судах или административных трибуналах. Вообще, объем различных управленческих полномочий и функций в современных государствах очень велик, и правительство является координатором всего этого гигантского объемам различных управленческих действий, которые осуществляются в каждой стране.

Говоря о полномочиях правительства в законодательной сфере, следует упомянуть два момента. Во-первых, современные правительства имеют собственную регламентарную власть и издают акты нормативного характера. Во-вторых, они издают делегированные акты, и этим самым оказывают большое влияние на нормативную сферу деятельности государства. Следует также упомянуть, что правительство большинства стран в лице главы правительства обладает правом законодательной инициативы, и этим правом правительство пользуется очень широко. В ряде стран свыше 90% законопроектов, которые принимаются парламентом, вносятся правительством. Правительство фактически становится основным работодателем для парламента, и парламент «обслуживает» правительство. В большинстве западноевропейских стран дело обстоит именно так. В такой важной сфере, как разработка и принятие бюджета, почти все права принадлежат правительству. Исполнительная власть не только «составляет» бюджет, но имеет много способов «заставить» парламент принять бюджет, даже, если у членов парламента есть сомнения по поводу содержания этого финансового документа. Так, например, по французской конституции (ст.47), если парламент в 70-дневный срок не утверждает финансовый законопроект, то он вводится в действие путем издания акта правительства (ордонанса).

Даже в США, где очень сильная законодательная власть и существует четкое разделение властей, и система сдержек и противовесов, администрация (правительство США) разрабатывает самые важные законопроекты, включая государственный бюджет. Представители администрации часто выступают на заседаниях Конгресса, на многочисленных слушаниях и влияют на мнение членов парламента.

В парламентарных республиках и монархиях правительство в лице его главы, в необходимых случаях имеют право созыва чрезвычайной сессии парламента. В ряде стран глава правительства, обратившись к главе государства, может распустить парламент (внеся проект соответствующего акта, который глава государства обязан подписать).

Очень важная сфера деятельности правительства – это внешнеполитические полномочия. Внешнеполитические полномочия – сфера как политических союзов военных союзов, так и экономических связей. Внешняя политика – это одна из самых важных сторон деятельности правительства. В данной сфере полномочия любого правительства очень широки, и правовая регламентация этих полномочий, как правило, отсутствует. Все, чем пожелает заняться правительство в этой сфере, практически может быть осуществлено.

Правительство ведет международные переговоры и, как правило, не спрашивает для этого разрешения у законодательных органов. И не только проводит переговоры, но и подписывает соглашения и договоры. Глава правительства и некоторые другие представители исполнительной власти (министр иностранных дел) имеют право подписывать договоры и соглашения в силу занимаемой должности (ех offitio), т.е. очень часто даже без наличия специальных мандатов или без предоставления специальных полномочий. Правительство (в лице премьера) не только подписывает международные договоры, но и, если это необходимо, вносит в парламент проекты актов о ратификации договоров.

Во многих странах вносить поправки и добавление в подписанные правительством соглашения, запрещается. Хотя формально глава государства практически везде назначает дипломатических представителей, фактически правительство реально подбирает кадры дипломатов и рекомендует конкретных лиц на должности послов и иных дипломатических представителей в зарубежные страны.

К ведению правительства (и реально, и юридически) относятся вопросы войны и мира. В распоряжении правительства находятся вооруженные силы, и министр обороны всегда является членом правительства. Правительство руководит всеми военными делами, обороной страны, принимает решения о мобилизации и т.д.

Естественно, правительство руководит образованием, занимается регулированием проблем здравоохранения, регулирование вопросов сельского хозяйства, охраной общественного порядка – это все обязательные элементы деятельности любого правительства. Конечно, для любого гражданина эти вопросы очень важны.

В последнее время появились такие важные направления в сфере исполнительной власти, как министерство энергетики и руководство охраной окружающей среды. Министерство по защите и охране окружающей среды, министерство экологии – это важные элементы современной правительственной власти.

Чрезвычайные полномочия правительства обычно закрепляются в специальных законах. Суть чрезвычайных полномочий в том, что, если возникают какие–то экстраординарные события (внешняя угроза, внутренние конфликты и беспорядки), то правительство может объявить военное положение, чрезвычайное положение и сосредоточить всю полноту власти в своих руках. Мы уже говорили, что наиболее разработанный образец чрезвычайного законодательства – это чрезвычайные законы ФРГ. Часть этого чрезвычайного законодательства содержится даже в Основном законе ФРГ. Это ст.87-я и раздел 10-й.

Вообще, нормы о чрезвычайном законодательстве предусматривают, что в случае внешней опасности или угрозы конституционному строю правительство может использовать вооруженные силы для борьбы с внешней агрессией или внутренними беспорядками. Функции парламента могут быть приостановлены, действие конституционных прав и свобод также приостанавливаются, командование вооруженными силами может быть передано главе правительства или государства. Например, в ФРГ во время чрезвычайного положения руководить страной будет федеральный канцлер – глава правительства.

К числу других полномочий правительства конституция и законы могут относить и иные функции. Например, в некоторых странах не глава государства, а правительство принимает решения об амнистии, о смягчении или отсрочке наказания. В некоторых случаях глава правительства подписывает законы, принятые парламентом: ряд законов скрепляются подписью премьер-министра. Это своего рода контрассигнация актов не главы государства, а законодательных органов. Такой порядок есть в Японии.

Современные правительства руководят самым широким кругом дел и имеют полномочия в сфере управления экономикой, социальных проблем (помощь неимущим, безработным), в сфере управления культурой, например, должность министра культуры во Франции очень важна и почетна. Во многих странах существуют ведомства по делам спорта, туризма и т.д. Правительства курируют (контролируют) деятельность средств массовой информации: следят за тем, чтобы не нарушались важнейшие принципы морали, религиозные чувства и права граждан. Так, например, правительство может запрещать порнографию пропаганду насилия в средствах массовой информации и т.п. Правительственные чиновники наблюдают за этими запретами.

Контрольные вопросы к теме №14

1.  Понятие правительства.
2.  Что такое исполнительная власть?
3.  Как называются правительства и их руководители в разных странах?
4.  Что такое кабинет?
5.  Виды правительств.
6.  Парламентский способ формирования правительств. Кто такие – форматор и информатор?
7.  Что означает французский термин «сожительство» применительно к правительству?
8.  Из кого состоит правительство? Кто такой министр без портфеля?
9.  Как именуется английский канцлер казначейства в других странах?
10.  Важнейшие полномочия главы правительства.
11.  Аппарат правительства.
12.  Как заседают правительства? Как принимаются решения?
13.  Внутренние органы правительства.
14.  Реальный вес актов правительства в иерархии норм права.
15.  Компетенция правительства. Наиболее типичные полномочия.
16.  Правительство и госбюджет.
17.  Правительство и международные отношения.
18.  Правительство и законодательство.

ТЕМА 15. СУД. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ ЗА РУБЕЖОМ

Лекция 37. Суды различных инстанций

Основные понятия:

суд; правосудие; функция наказания (кары) за нарушение государственных предписаний; функция рассмотрения споров и конфликтов между государством и гражданином; разрешение конфликтов между государственными структурами; принципы правосудия; общая юрисдикция; специальная юрисдикция; судебные системы, включающие суды универсальной юрисдикции; судебные системы, включающие суды специализированные.

Понятие суда и судебной власти. Место и роль суда в государственном механизме

Из всех возможных государственных органов суд для жителя любой страны является наиболее понятным, ясным и близким органом. Такие элементы государственного механизма, как парламент, президент, правительство, или, как мы их именуем, ветви власти (законодательная, исполнительная) более далеки от обычного человека. А суд и судебные органы – гораздо более повседневное и понятное явление.

Мы думаем, что трудно оспорить это утверждение, и в доказательство можно привести даже фольклор. Не найдешь пословиц про парламент или президента, а про суд, судей и закон пословиц много. Фольклор здесь достаточно развит. Кстати говоря, при изучении фольклорных моментов можно уяснить себе место и характер этих органов не только в правосознании людей, а и вообще в системе ценностей. Скажем, в нашем отечестве отношение к суду и судьям было или скептическим, или, чаще, осуждающим. То есть в нашем народном сознании суд – это такое место, где трудно найти правду, куда лучше не попадаться. Если открыть соответствующий раздел сборника, составленного В.Да-
лем, «Пословицы русского народа», то авторитет суда выглядит не очень-то убедительно: «Судья суди да за судьей гляди», «В суд пойдешь – правды не найдешь» и т.д. Правда, конечно, есть и фольклор положительный: «Где добрые судьи поведутся, там и ябедники переведутся», «Судья праведный – ограда каменная». Но, все-таки, скептическое отношение к суду, судьям, законам превалирует в российском сознании. Самая знаменитая пословица: «Закон, что дышло: куда хочешь, туда и поворотишь».

В западном фольклоре, конечно, суду и судьям тоже достается. Но все-таки главным предметом осуждения является не суд и судьи, а жадные адвокаты. А у нас все наоборот. Адвокат – это защитник, заступник, а судья – хапуга и выжига. Заканчивая фольклорно-народный экскурс, следует отметить, что в ряде стран (в Америке и Европе) можно прийти в театр и в не очень торжественной одежде. Но в суд обычно являются, как на дипломатический прием даже самые простые люди. Это обязательно галстук, белая рубашка, строгий костюм. Явка в суд – очень торжественное событие. Судьи – это очень уважаемые люди. Стать судьей очень почетно – это пик карьеры, это очень высокая заработная плата и т.д.

Следует также обратить внимание на помещение судов. В отличие от наших захудалых и обшарпанных помещений, в зарубежной действительности суды – это настоящие дворцы.

Что же такое суд и правосудие, каково их место в государственно-правовой системе зарубежных стран? Обычно, рассказывая о государственно-правовом механизме, обращаются к классической триаде ветвей власти. Эта схема выглядит так: законодательные органы издают законы, обязательные для всех; исполнительные органы реализуют их в жизнь, исполняют эти законы, а суд наказывает за нарушение законов или неисполнение их. Таким образом, суд – это орган, который применяет государственные санкции. Суд назначает наказание за нарушение общеобязательных правил, установленных государством.

Если законодательная власть осуществляется парламентом, исполнительная – правительством, то судебные полномочия, судебная власть осуществляется не каким–либо единственным судом, а всей системой судов в совокупности.

Деятельность судов по рассмотрению конфликтов, споров, по применению законов по отношению к виновным лицам именуется правосудием. Иначе говоря, реализация законов судом, деятельность суда – это и есть правосудие. Хотя в это слово всегда вкладывается немного больше смысла, правосудие – это правильное, справедливое осуществление судебной деятельности. Это осуществление деятельности независимым судом без влияния посторонних факторов – т.е. отправление судебных полномочий по совести, согласно духа и буквы закона.

Судебная власть имеет две основные функции. Одна функция вполне очевидная, тем более для бывшего советского человека. Это функция наказания (кары) за нарушение государственных предписаний. Вторая функция, о которой никогда не говорили во времена советской власти, – это функция рассмотрения споров и конфликтов между государством и гражданином. То есть вторая функция суда – быть арбитром во время конфликта между государственными органами и гражданами, если граждане имеют претензии к государству, а не государство к гражданину. Подлинно независимый и справедливый суд должен защищать не только членов сообщества (государства) от посягательств преступных людей, но и защищать человека от возможных злоупотреблений со стороны государственных органов.

Кроме этого, встречается и третья функция суда – разрешение конфликтов между государственными структурами, в которых отдельный человек не выступает. Например, рас-
смотрение конфликтов между автономными единицами, субъектами федерации, местными органами власти, центральными органами власти.

Характеризуя суд и судебную власть, хочется упомянуть одно рассуждение, которое нам встретилось в литературе. Речь шла о том, что судебная власть, из всех других властей, наиболее слабая, поскольку в отличие от законодательной она не опирается на волю избирателей, а в отличие от исполнительной власти она не опирается на силу, на силовые структуры, поскольку ими не располагает. Но сила судебной власти в ее авторитете, в уважении, которое питают к ней граждане, и государственные органы. Если такое признание есть, значит, судебная власть сильна. Если же нет, она превращается в ничто. В цивилизованных странах, странах с устойчивой многовековой демократической традицией, любое судебное решение исполняется, если даже оно не кажется справедливым. Решение суда – это закон.

В странах, где такая традиция отсутствует, решение суда может игнорироваться, и в таком обществе реальной судебной власти нет. Там, где суд является лишь орудием в руках другой власти (исполнительной), говорить о правосудии бессмысленно. Можно отметить, однако, что и в странах с демократическими традициями не всегда было справедливое и уважительное отношение к судебным решениям. Но они преодолели свои недостатки. Например, в эпоху становления американского государства некоторые решения Верховного суда подвергались сильному сомнению и иногда не выполнялись, но теперь, спустя двести лет, об этом вспоминают как о чем-то удивительном. Мы уже вспоминали о деле Мэрбори против Мэдисона, когда президент Джефферсон угрожал судье Маршаллу, что не найдется такого государственного служащего, который будет исполнять его решения, и он сам, президент, не будет его исполнять. Сейчас это вспоминается как курьез. К сожалению, такие курьезы встречаются на территории бывшего Советского Союза еще слишком часто.

Понятия судебная власть и правосудие – это взаимозаменяемые понятия. Это разные обозначения одного и того же явления. Можно сказать, к примеру, что судебная власть реализуется путем осуществления правосудия. Если раскрывать эти понятия более подробно, то, чаще всего, пишут, что судебная власть осуществляется путем реализации правосудия, которое бывает уголовным, гражданским, административным, конституционным. Судебная власть – понятие сложное, многозначное, многоэлементное. Но сердцевину его составляет тот факт, что правосудие осуществляется только судом. Т.е. лицами, призванными осуществлять эту деятельность государства, прошедшими специальную процедуру назначения и избрания, имеющие специальное образование, опыт, соответствующие моральные качества. Эти лица (судьи) отправляют правосудие и составляют (персонифицируют) суды в любом государстве.

Здесь мы подошли к принципам правосудия и принципам судоустройства и судопроизводства. Ряд стран закрепляют эти принципы в конституциях или специальных законах. Иногда эти принципы прямо не закреплены в конституции, а их можно вывести из всей системы деятельности судов. Например, раздел 8 конституции Франции называется «О судебной власти». Глава 9 основного закона ФРГ называется «Правосудие», но ст.92 (прим.), которая открывает этот раздел, начинается с того, что судебная власть вверяется судьям. Глава 6 конституции Японии называется «Судебная власть» и рассказывает о структуре судов Японии.

Большинство конституций действительно перечисляют суды и закрепляют порядок их формирования. Однако же для всех судов характерен один и тот же набор принципов, которыми они руководствуются в своей работе. К числу этих принципов правосудия можно отнести следующие:

1.  независимость суда, которая обеспечивается рядом гарантий, в том числе и очень часто несменяемостью судий;
2.  коллегиальность при рассмотрении большинства дел;
3.  профессионализм судей, которые рассматривают большинство уголовных, гражданских и прочих дел;
4.  право на обжалование решений;
5.  гласность при рассмотрении абсолютного большинства дел.

Кроме этого, еще называют такие принципы, как равноправие сторон в процессе и состязательность при рассмотрении дел. Состязательность – это дополнение принципа равноправия сторон.

Полномочия суда или судебная юрисдикция, т.е. конкретная предметная сфера его деятельности, как правило, делится на два направления. Это общая юрисдикция и специальная юрисдикция.

Под общей юрисдикцией понимают сферу уголовного и гражданского права, т.е. рассмотрение уголовных дел и гражданских споров. Что касается специальной юрисдикции, то эта сфера в разных странах понимается по-разному, но обычно, чаще всего, в специальную юрисдикцию выделяют административную (рассмотрение административных споров и дел) и конституционную юрисдикцию.

В разных странах есть разные понимания этой юрисдикции. Так, например, довольно подробно этот вопрос регулирует основной закон ФРГ. В ст.95.4 сказано: «Для отправления правосудия в области общей, административной, финансовой, трудовой и социальной юстиции федерация учреждает в качестве верховных судебных палат федеральную общую палату, федеральный административный суд, федеральную финансовую палату, федеральный трудовой суд и федеральный социальный суд», т.е. направления деятельности в области правосудия у них разделены на 5 направлений. Кроме того, у них есть и шестое направление – конституционное правосудие, которое осуществляет специальный федеральный конституционный суд в Карлсрус. Каждую из этих сфер возглавляет специальный суд. Специальная система судов имеется по этим основным направлениям.

Необходимо хотя бы кратко остановиться на системах судов, их классификации. Различают судебные системы с судами универсальной юрисдикции и системы судов специализированных. Те же самые системы иногда именуют судебными системами с внутренней специализацией и внешней специализацией. Что подразумевается под этими понятиями? Судебные системы, включающие суды универсальной юрисдикции (или внутренней специализации), представляют собой такое положение, что суд одного типа (обычно – общей компетенции) рассматривает споры, возникающие по всем отраслям права. То есть, суды имеют какое-то общее название (скажем, народные), но внутри таких судов есть специализация или внутренние специальные подразделения, скажем, коллегия по гражданским делам, коллегия по уголовным делам, коллегия по семейным делам, коллегия по административным, коллегия по трудовым делам и т.д. Такие суды могут рассматривать любые дела, в том числе и вопрос о конституционности нормы права, т.е. о соответствии норм закона конституции. Суды такого типа могут быть разных вариантов, и некоторые споры могут быть подведомственны таким универсальным судам только высшей инстанции, а некоторые могут быть рассмотрены на любом уровне. Например, в США почти любой суд может рассматривать конституционность любых норм права, в том числе и законов.

Судебные системы могут включать суды специализированные (это система с внешней специализацией). В этом случае формируются самостоятельные подсистемы судов, которые имеют свою иерархию. Отдельно строится система общих судов, отдельно административных, отдельно существуют военные суды, трудовые, налоговые, финансовые и т.д. Эти системы имеют низовые звенья и заканчиваются вышестоящими. Такой вариант предусматривается Основным законом ФРГ. Кроме Федеративной Республики Германии такие системы существуют в Великобритании, Франции, в ряде республик бывшего СССР (Армения, Молдова) и др.

Лекция 38. Судебные системы

Основные понятия:

двухзвенная судебная система; кассационный порядок обжалования; апелляция; трехзвенная судебная система; четырехзвенная судебная система; Американская модель; централизованная система; общие суды; специальные суды; суды административной юстиции; суды по трудовой юрисдикции; финансовые суды; категория судов социальной юрисдикции; патентные суды; военные суды; дисциплинарные суды и суды чести; таможенные суды; конституционные суды; негосударственные суды; третейские суды; религиозные суды; шариатские или мусульманские суды.

Вне зависимости от специализации суда, то есть то ли это суды общей компетенции, то ли это какие–то специальные суды, любые суды имеют определенную структуру (построение), точнее говоря, иерархическую или вертикальную структуру устройства судебных органов. Это делается для того, чтобы у сторон либо у подсудимого был шанс обжаловать вынесенное решение или приговор, для того, чтобы была инстанция, проверяющая решения нижестоящего суда. Количество судебных звеньев или промежуточных инстанций различны. Это зависит, чаще всего, от размеров и масштабов страны. В небольших государствах таких судебных инстанций может быть две. А вообще, количество элементов судебной системы бывает от 2 до 4. В зависимости от этого суды именуют судом первой инстанции, второй, третьей, четвертой.

Двухзвенная судебная система встречается очень редко, в небольших государствах с простым административно–террито-
риальным делением и с небольшим количеством населения. В этом случае суд первой инстанции выступает как основной суд и рассматривает большинство дел, а суд второй инстанции выступает в качестве суда, рассматривающего жалобы на решения нижестоящего суда первой инстанции.

Нужно заметить, что есть два варианта обжалования судебных решений, поэтому существует два типа судебных инстанций. Первый вариант хорошо знаком нам по советской системе и ныне существующей системе на территории бывшего Советского Союза. Это кассационный порядок обжалования. Кассационный порядок обжалования означает, что суд второй инстанции рассматривает материалы дела и проверяет их с точки зрения формальной. Там заслушиваются только представители жалобщика и мнение нейтрального представителя государственной юстиции. Если суд второй инстанции (кассационный суд) найдет какие–то недостатки в процессе, то он отменяет решение нижестоящего суда и отправляет его на повторное рассмотрение.

Вторая форма обжалования называется апелляция. При апелляционной форме вышестоящий суд заново рассматривает все дело с привлечением сторон, с вызовом свидетелей. То есть все судебное заседание проводится повторно, но судьями более высокой квалификации и с большим опытом, потому что в суды апелляционные, как правило, попадают судьи уже с достаточным стажем работы. Апелляционная форма будет означать, помимо того, что это повторное рассмотрение, что может быть новое решение, новый приговор. Апелляционный суд не отправляет на пересмотр. Он сам может пересмотреть обжалованное решение или приговор. Апелляционная форма характерная для многих стран Запада. Такая форма применяется в США, Франции, Индии и т.д. Кассационное рассмотрение жалоб присутствует в ряде стран Европы: Италии, Германии и др.

В некоторых странах возможны оба варианта в зависимости от вида суда, категории дела и некоторых других причин. Задача адвоката – убедить суд принять его к своему апелляционному рассмотрению или вернуть на повторное рассмотрение после кассационного рассмотрения. Отметим, что в странах с англосаксонской правовой системой присутствует только апелляционный пересмотр судебных дел, а в других странах возможна и кассационная форма и апелляционная.

Если судебные органы той или иной страны имеют три промежуточные ступени, то первая инстанция, как правило, рассматривает малозначительные дела, суды второго уровня рассматривают более сложные дела, с более тяжкими наказаниями или более крупными суммами исков. Суды второй инстанции могут служить апелляционными и кассационными судами для судов первой инстанции. Суды третьей инстанции (они часто называются высшими судами), в качестве судов первой инстанции, рассматривают очень необычные и редкие дела и служат кассационными и апелляционными инстанциями для судов первой и второй ступеней. Трехступенчатая судебная система существует в ряде стран мира: Болгарии, Венгрии, Польше и др.

Самая сложная система – четырехзвенная. Четырехзвенная система строится примерно так же, как и трехзвенная, только существует четыре ступени. Четвертая ступень – это высший суд, который, как правило, не рассматривает дела по первой инстанции, а является высшей кассационной или апелляционной инстанцией. Четырехзвенные системы имеются во Франции, Италии и др.

Есть и более сложные и замысловатые формы, но они, в основном, не поддаются какой–то конкретной классификации, а существуют в связи с историческими особенностями страны. Это, например, архаичные формы судебной системы Великобритании и некоторых штатов США.

Достаточно сложная система построения судебных систем обычно в федеративных государствах, поскольку там нужно сочетать судебные системы субъектов федерации с общефедеральными. Для федеративных государств характерны две основные модели: централизованная модель построения судебной вертикали (ее еще называют германской моделью) и модель американского типа. Бывают смешаные модели (Австралия, Канада).

Американская модель – это трехзвенная судебная система, включающая как федеральную вертикаль, так и судебные системы штатов. Федеральная судебная система состоит из трех ступеней, действует на территории всех Соединенных Штатов и охватывает 90 окружных судов штатов, 4 окружных суда на федеральных территориях и 13 апелляционных судов. Еще имеется вершина всех федеральных судов – Верховный суд США. Каждый штат США, кроме того, обладает собственной судебной системой. Большинство штатов имеют также трехзвенную систему, построенную по названному принципу: окружной суд, апелляционный суд и верховный суд. Но есть и некоторые отклонения от этой классической системы. В ряде штатов имеются особенности, например, местные суды или суды справедливости (штат Калифорния), и эти местные суды дополняют систему самым низким судом низшего уровня. В некоторых штатах сохранились традиционные судебные системы, основанные еще в колониальные времена. Например, в штатах Колорадо и Массачусетс есть совершенно нетипичная система, включающая 7 уровней. Суды штатов рассматривают судебные дела, не включенные законодателями в компетенцию федеральной судебной системы. Однако в Америке бывают споры между юристами о том, куда обращаться, в федеральный суд или суд штата, потому что некоторые дела могут быть рассмотрены или тем или другим судом.

Централизованная система наиболее характерно представлена в ФРГ. Система судов ФРГ очень своеобразна, но главное в немецкой системе то, что нет разделения полномочий между судами земель и федеральными судами. Суды земельные входят в систему всех судов в Германии, то есть включаются в систему общефедеральных судов. Все суды Германии объединяются системой централизованного обжалования. Инстанциями служат суды, начиная с самого низшего уровня в земле, и вершиной является федеральный суд.

Количество судебных звеньев в ФРГ в разных судебных системах различное. Например, административные суды, трудовые суды и социальные суды – имеют три ступени, а система общей юстиции (уголовных и гражданских дел) – четыре уровня.

Границы судебных округов, как правило, не совпадают с границами административно–территориального деления. Мы отметили, что в США 90 районных (окружных) судов, а, как мы знаем, в США 50 штатов. Там 13 апелляционных судов, эта цифра также не совпадает ни с каким территориальным делением. Принято считать, что несовпадение судебных округов с административно–территориальными или с субъектами федерации в ряде случаев не связывает судей с местной властью и гарантирует их большую независимость. Однако в ряде стран (это присуще советским традициям и странам реального социализма) судебные округа совпадают с административно–территориальными и государственными единицами.

Общие суды или суды общей компетенции – это самый распространенный тип судов. Это суды, которые рассматривают уголовные и гражданские дела. Судьями в этих судах являются профессиональные юристы. Но для многих стран присуще вовлечение в судебную работу непрофессиональных судей – обычных граждан (общественников), которые образуют специальные коллегии – суды присяжных. Такие суды должны оценивать события и принимать решения по уголовным делам – виновен или невиновен, а профессиональный судья будет назначать меру наказания. Суды присяжных применяются также и по гражданским делам. Там они решают проблему, было ли событие, о котором идет спор, или не было. Скажем, если ответчик оспаривает утверждения истца, то дело присяжных – установить, кто прав.

Отмечается, что общие суды делятся на две большие группы: суды, построенные и действующие по англосаксонской модели, и суды, работающие по континентальной модели правосудия. Для англосаксонской модели характерен ряд специфических признаков. К числу этих признаков следует отнести, во-первых, применение общего права. То есть использование судебных прецедентов и признание суда в качестве источника права. Во-вторых, для англосаксонской модели характерна выработка процессуальных норм судом. То есть не только материальное право создается судами, но и процессуальные нормы рассмотрения дел. В-третьих, для этой системы характерна апелляционная форма пересмотра дел (обжалование) и состязательность процесса, во время которого государство не выступает в качестве обвинителя, а любое дело рассматривается, как борьба сторон. Судья в этом процессе – нейтральный субъект, он выслушивает стороны и принимает решение, не вмешиваясь в прения, в борьбу сторон. И хотя бы это было рассмотрение уголовного дела по обвинению преступника, и обвинение поддерживает прокурор, судья, хотя он и является государственным служащим, не помогает прокурору, не пытается добыть дополнительные доказательства в пользу государства. Он оценивает доказательства, представленные только в судебном процессе. Если судья не может доказать обвинение, то судья не возвращает дела на доследование, а объявляет обвиняемого оправданным. Для англосаксонской системы характерно регулярное привлечение присяжных заседателей (хотя достаточно небольшое, если брать в процентном отношении) и практика не назначения, а избрания судей, особенно низших уровней.

Континентальная модель, образцом которой является германская судебная система, предполагает высокоразвитую законодательную базу, которая определяет систему и структуру судов, и подробно фиксирует процессуальные формы работы. Законы по этой модели описывают и закрепляют практически все сферы деятельности судов. Эта модель не признает судебного прецедента. Она использует, кроме апелляционной формы, кассационную форму обжалования, а также и надзорную или ревизионную форму обжалования судебных решений. Для этой системы характерна активная роль судьи в процессе и в отличие от англосаксонской системы преимущественное назначение судей.

В литературе последних лет справедливо отмечается, что наблюдается тенденция сближения обеих систем. Для англосаксонской системы становится все более характерно активное законодательное регулирование процессуальных форм работы судов, расширение базы материального права, а страны континентальной системы стали применять решения судей для восполнения пробелов законодательства. Роль как бы прецедентов стала признаваться. То есть, расширение правотворческих полномочий судов стало характерно и для континентальной судебной системы.

Естественно, если сравнить эти характеристики, становится очевидным, что для советской и пост-советской системы характерна именно континентально–германская модель правосудия.

Следует отметить, что кроме суда присяжных, граждане (непрофессиональные юристы) привлекаются также к отправлению правосудия в других формах. Это привлечение обычных людей в качестве выборных непрофессиональных судей. Они могут называться народными заседателями, судебными заседателями, ассизами, шеффенами, народными судьями и т.д. Привлечение таких людей в судебный процесс дает возможность непредвзятого, хотя и непрофессионального взгляда. Эти люди приглашаются для оценки происшедшего с точки зрения простого человека, для того, чтобы при необходимости повлиять на судью в выборе меры наказания, чтобы помочь судье допросить потерпевшего, обвиняемого, свидетелей, чтобы внести в процесс больше реальной жизни. Потому что профессионал, судья, который занимается своим делом изо дня в день, может потерять нормальную человеческую чувствительность и получить профессиональную деформацию. Поэтому вовлечение обычных граждан в процесс делает судебное заседание более объективным и живым. Такие формы привлечения граждан применяются в Венгрии, Болгарии, но не только в странах бывшего социализма, а также в Италии, Германии, Чехии. Понятие «шеффен» – обозначение непрофессионального судьи в Германии, а «ассизы» – термин французский. Такие непрофессиональные судьи или заседатели пользуются в судебном процессе равными правами с судьей–профессионалом и принимают решения, в необходимых случаях голосуя за тот или иной вариант наказания или (что более важно) по поводу оправдания или осуждения виновного лица. Иногда таких непрофессиональных судей именуют присяжными, хотя это не присяжные.

Специальные суды

Специальными судами, чаще всего, называют суды, которые рассматривают споры, конфликты, которые не помещаются в рамки уголовного или гражданского законодательства. Наиболее распространенными или характерными среди специальных судов являются суды административной юстиции. Данная категория судов рассматривает жалобы на решение государственных органов – не высших государственных органов, а среднего и низшего звена. Это довольно распространенная система судов. Особенно они характерны для ряда европейских стран. Так, например, административные суды существуют в Германии, Италии, Франции, Польше, Болгарии и др.

При рассмотрении этой категории дел в административном суде участвуют истец – заявитель (им может быть частное лицо или организация), и ответчик – представитель государственной администрации, т.е. органа управления.

Решения административных судов могут отменить акты органов государственной администрации, либо административные суды могут издать судебные решения, которые обязывают должностных лиц совершить какие-то необходимые действия. Административные суды могут также устанавливать юридические факты. Главная суть работы административных судов – это проверка законности решений органов государственной администрации (органов государственного управления), их соответствие законам и конституции.

Как правило, возможность обращения в административный суд возникает после того, как какой-либо государственный орган отказал гражданину или юридическому лицу в удовлетворении жалобы. То есть, это форма реакции на отказ – обращение в специализированный суд, поскольку есть конфликт между государством и лицом, либо государством и каким-то органом. Если проводить параллели, то действия органов административной юстиции, работа административных судов напоминает работу конституционных судов. Но в отличие от последних проверяется не конституционность законов, а проверяется законность и конституционность подзаконных актов, точнее – актов органов управления и действий органов управления.

Система административных судов также строится по вертикали, как правило, включает две или три инстанции. Это может быть административный суд низшего уровня, административный суд регионального уровня и высший административный суд.

Следующей разновидностью специализированных судов можно назвать суды по трудовым спорам или, как их называют в Германии, – суды по трудовой юрисдикции. Данная категория судов рассматривает споры между работниками и работодателями. Эти споры могут быть по поводу коллективных и тарифных договоров, по поводу вопросов участия работников в делах предприятия, по поводу увольнения, сокращений числа работников и т.д. Данные суды также имеют несколько звеньев в своей вертикали. Они могут быть районного (низового) уровня, регионального, и вершина этих судов может заканчиваться Верховным судом по трудовым делам.

Часто в системе специализированных судов выделяется финансовая юрисдикция или финансовые суды. Они еще могут называться налоговыми судами. В таких судах оспариваются решения органов налоговой инспекции, которые могут устанавливать повышенные, с точки зрения плательщика налоги, либо через эти суды могут предъявляться претензии за неуплаченные вовремя налоги и т.д. Споры между физическими и юридическими лицами, которые являются субъектами уплаты налога и органами, которые взыскивают эти налоги, и рассматривают органы финансовой юрисдикции или налоговые финансовые суды. В некоторых странах финансовые суды могут рассматривать также претензии таможенных органов. В других странах есть специальные суды по рассмотрению споров между лицами и таможней. Финансовые суды, чаще всего, не имеют трехзвенной структуры, а состоят обычно из двух звеньев: первичный уровень и верхний (т.е. орган для обжалования).

В ряде стран существует категория судов, которые относят к социальной юрисдикции. Эти суды занимаются проблемами и спорами, связанными с социальным обеспечением лиц. Это споры по поводу назначения пенсии, споры ветеранов, инвалидов, престарелых. Там же могут рассматриваться споры страховых врачей. Это отдельная сфера административной юрисдикции. В странах, где таких специальных судов нет, такие вопросы, чаще всего, рассматривают административные суды. Суды подобного рода также, как правило, имеют двухзвенную систему.

В некоторых странах выделяется достаточно своеобразная группа судов – патентные суды. Они рассматривают споры между изобретателями и государственными органами, которые должны регистрировать патенты и изобретения, и также споры между изобретателями и авторами между собой по поводу первенства их продуктов творчества. Патентные суды имеют много работы, потому что эта сфера деятельности – интеллектуальная собственность – на Западе приносит немалые деньги и хорошо защищается.

Из специальных судов, которые известны бывшим гражданам СССР, можно назвать только военные суды. Как известно, такие суды именуются в большинстве стран СНГ военными трибуналами. Такого же типа суды есть и в большинстве зарубежных стран. Они, как правило, тоже состоят из двух инстанций и действуют на основе специального законодательства. Есть специальные уголовно–процессуальные кодексы или разделы этих кодексов, а также главы уголовных кодексов, касающиеся преступлений, совершенных военнослужащими. Естественно, в судах для военнослужащих профессиональные судьи также, как правило, – это представители армии, военной юстиции.

Отдельную группу специальных судов составляют дисциплинарные суды и суды чести. Такого рода суды рассматривают споры и принимают меры воздействия к государственным служащим, к чиновникам и судьям, которые занимаются рассмотрением дел по всем другим делам (к судьям, которые работают в судах общей компетенции). Суды такого рода могут налагать взыскания на чиновников, судей и иных государственных служащих. Как правило, это касается служебных проступков, и это не уголовное преследование. Высшей мерой воздействия, которая может быть применена таким судом, может быть увольнение со службы, либо лишение права на пенсию, отставку и т.п., в отличие от военных судов, которые могут применять и реальные меры уголовного наказания.

Естественно, дисциплинарные суды применяют меры не только к судьям, но и к другим юристам, которые занимаются особой государственной деятельностью: прокурорам, нотариусам, в ряде случаев и другим категориям юристов. Они могут рассматривать дела в отношении проступков, совершенных адвокатами, юрисконсультами, поверенными и доверенными лицами по налоговым делам, аудиторами и т.д.

В некоторых странах специальные суды не образуются, но при судах второго или третьего звена, т.е. в более вышестоящих судах общей компетенции, могут создаваться специальные палаты для рассмотрения дел особой категории. То есть суды общей юрисдикции могут включать отдельные палаты или коллегии для рассмотрения дел специальной категории.

Кроме названных европейских вариантов специальных судов существуют и иные категории специальных судов. Например, в США существуют претензионные суды, которые рассматривают претензии и принимают решения денежно–финансовым вопросам и спорам по отношению к правительству США. Также в США есть суды по делам о банкротстве. Они принимают решения об объявлении банкротом какой-либо фирмы либо предприятия. Решения этих судов могут быть оспорены в общих судах более высокого уровня: либо в апелляционных судах США по федеральному округу, либо в окружных судах. Такие суды не имеют вертикали, не имеют второй специальной ступени.

Достаточно любопытно, что в США есть, например, суды первой инстанции, рассматривающие споры между лицами и таможней. Это таможенные суды. Вообще, в США нет единой системы судов и, как записано в американской конституции, судебная власть США предоставляется Верховному суду и таким нижестоящим судам, какие Конгресс может время от времени утверждать. И Конгресс учредил довольно много разнообразных судов.

К числу специальных судов могут быть отнесены и конституционные суды. Вопрос об органах конституционного надзора и контроля и вопрос о конституционных судах мы рассмотрели в главе 7, (§5) настоящей книги.

Негосударственные суды

Строго говоря, негосударственные суды находятся вне рамок конституционного регулирования. Однако этот вопрос достаточно интересен, и этот элемент общественно–государственной жизни определенным образом причастен понятию «судебная власть», поэтому мы решили кратко остановиться и на данном вопросе.

Что такое негосударственный суд известно и нашим согражданам, поскольку долгое время в нашем отечестве существовали товарищеские суды, которые рассматривали разные мелкие правонарушения, а также не очень мелкие, но те из них, которые присылались из милиции для рассмотрения общественности. Товарищеские суды были на предприятиях и по месту жительства при домоуправлениях.

Следует отметить, что в большинстве стран мира существуют не только органы государственной юстиции, но и органы, осуществляющие судебные полномочия на общественных началах, т.е. бесплатно. На Востоке, в странах Средней Азии, это суды аксакалов.

К числу негосударственных судов можно отнести вполне серьезную категорию судов – это третейские суды, скажем, при торговых палатах. Они могут рассматривать претензии коммерческих организаций друг к другу, если обе стороны – истец и ответчик – согласны, чтобы их дело рассмотрел юрист, которому они доверяют и в стенах такого заслуженного учреждения, как торговая палата.

Органы подобного типа есть не только на территории бывшего Советского Союза, а известны во Франции, там есть такая должность, как медиатор (общественный судья), есть негосударственные суды и в Италии. Там такие судьи называются консилиаторы. Есть народные суды и судьи в Индии. Эти суды могут рассматривать семейные проблемы и конфликты: споры по поводу алиментов, по поводу возмещению долга (небольшие суммы), по поводу границ земельных участков между соседями, споры между соседями в больших домах по поводу шума и т.д. Обычно в таких случаях общественные суды рассматривают споры, если обе стороны согласны обратиться в такой суд и подчиниться его решению. Если же такого согласия нет, они могут обратиться в государственный суд.

К категории негосударственных судебных органов относят и религиозные суды. Есть церковные суды, которые рассматривают внутрицерковные споры по поводу канонических проблем. Это споры для профессионалов–священнослужителей. Еще есть религиозные суды, которые рассматривают споры между прихожанами. Например, по поводу брачно-семейных проблем, по поводу наследства. Такие суды действуют в Израиле, в Польше. В Израиле, вообще, вся брачно-семейная сфера отдана на регулирование священнослужителям: браки регистрируются и разводы осуществляются представителями религии.

Называют в качестве негосударственных судебных органов судебные органы, действующие на основе обычного права в мусульманских странах. Это обычное право называется адат. В основном такие суды действуют в Африке и в некоторых странах СНГ (Казахстан и Кыргызстан).

Особая группа – это шариатские или мусульманские суды, которые действуют в странах, где господствующей и официальной религией является ислам – Ливия, Иордания, Марокко, Алжир, Египет и т.д. Юрисдикция этих судов распространяется на очень широкий круг дел, т.е. эти суды наделены универсальной юрисдикцией.

К числу полугосударственных и полуобщественных судебных органов мы бы отнесли мировые суды, потому что в ряде стран мировой судья может даже не быть юристом. Это просто уважаемый человек, который рассматривает не очень большие конфликты и проблемы. В некоторых странах, например, мировые судьи даже работают на общественных началах. Иногда это отставные судьи, пенсионеры. В некоторых странах это профессиональные судьи, но их решения не являются частью государственной системы правосудия, потому что к ним можно обращаться, если обе стороны согласны на это. Больше всего такие суды похожи на третейские суды, хотя в разных странах бывает по–разному. В некоторых странах это вполне обязательный суд, который рассматривает малозначительные дела.

Отметим, что любой суд, если он называется таковым, обязан действовать и действует по определенным правилам, и соблюдает определенные процедуры. Судебные дела рассматриваются открыто, гласно, публично. В конце рассмотрения дела выносится решение, которое оформляется в письменном виде. Копии этого решения предоставляются либо стороне, которая была осуждена, либо, если был спор – двум сторонам. Любой суд – это определенная процедура, это применение закона (писанного или неписаного), это определенное место в системе ветвей власти, определенный авторитет и традиция.

Важнейший принцип деятельности любого суда – независимость суда. Большинство конституций стран мира, не записывая какие-то иные принципы, как правило, фиксирует принцип независимости суда.

Контрольные вопросы к теме №15

1.  Понятие суда и судебной власти.
2.  Задачи суда. Принципы деятельности судов.
3.  Функции суда. Юрисдикция судов.
4.  Авторитет суда и правосудия.
5.  Судебные системы и судебные вертикали.
6.  Судебные округа.
7.  Цели и задачи общих судов. Их виды.
8.  Кто такие шеффены и ассизы?
9.  Что такое специальные суды и их виды?
10.  Административная юстиция.
11.  Что такое негосударственные суды?
12.  Требуется ли юридическое образование мировому судье?
13.  Что такое третейский суд?
14.  Каков важнейший принцип деятельности любого суда?

ТЕМА 16. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ ЗА РУБЕЖОМ

Лекция 39. Формирование зарубежного местного управления и самоуправления

Основные понятия:

местное управление; самоуправление; полномочия местных органов; муниципалитет; муниципальный орган; Европейская хартия о местном самоуправлении; два основных принципа органов местного самоуправления; административно–территориальное деление; административно–территориальные единицы; коммуна; кантон; округ; департамент; регион; выборный орган; исполнительный орган; система «совет–управляющий».

Термины «местное самоуправление» и «управление», хотя это совсем не одно и то же, не всегда различаются друг от друга. Надо знать, что местное самоуправление характеризуется главным признаком – выборностью. Органы местного самоуправления – это те органы, которые избираются непосредственно гражданами.

Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие: самоуправление – избираемые органы, управление – назначаемые. Однако справедливо отмечается, что выборность – не единственное свойство и качество органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права.

Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержит либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению. Как правило, такие главы не велики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, например, конституция Японии содержит главу 8 «Местное самоуправление». Эта глава включает всего четыре статьи (Ст.92–95). Она включает лишь основные принципы и положения, касающиеся местного самоуправления. Там говорится, что имеются в стране такие органы и работа их устанавливается законом, главные должностные лица органов публичной власти избираются населением, местные органы имеют право управлять своим имуществом. Специальный закон, применяемый в отношении какого-то конкретного местного органа, может быть издан парламентом не иначе, как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории данного местного органа. Это, кстати, довольно своеобразное положение: парламент – общегосударственный орган – должен учитывать мнение жителей конкретной местности, если закон касается их интересов.

Конституция Италии включает раздел 5 «Области, провинции и коммуны». Этот раздел посвящен, в основном, регулированию правового статуса областей. Статус областей достаточно специфичен в Италии. Область – это крупный регион, области в Италии бывают с автономным статусом и с обычным статусом. Указанная единица не совсем подходит под понятие «местной» административно–территориальной единицы, и органы тут более весомого статуса.

Что касается органов провинций и коммун, то в Итальянской конституции говорится совсем немного. Это статьи 128–129: «Провинции и коммуны являются автономными образованиями в рамках принципов, установленных общими законами республики»; «Провинции и коммуны являются также территориальными единицами государственного областного деления». В основном, здесь также указывается, что подробное правовое регулирование устанавливается законами.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует проблемы местного самоуправления и управления. Несколько статей, посвященных данной проблеме, содержатся в федеральной конституции – в основном законе ФРГ. Это ст.28, где говорится, что в землях, округах общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Здесь же говорится, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона, под собственную ответственность, все дела местного сообщества.

Под общинами понимаются территориальные единицы местного уровня, т.е. меньше, чем субъекты федерации земли. Об общинах и объединениях общин говорится также и в ст.106, пункт 7. Однако если брать законодательство ФРГ, наиболее подробно вопрос местного самоуправления регулируются на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, имеется объемное положение об общинах земли Баден–Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов. Безусловно, такой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно.

Крайне лаконично регулируют вопрос о местных органах власти конституция Франции, которая содержит раздел 12
«О территориальных коллективах», в котором упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам: это ст.72 («Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие иные территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом»). Французская Конституция только обозначает, какие существуют административные единицы и принцип выборности органов, которые должны быть в этих единицы. Закреплена ссылка на закон и все вопросы французского самоуправления регулируются законами.

Конституции Испании и Греции не употребляют термин «местное самоуправления». Там применяется категория «местная администрация». В части 8 Главы 2 конституции Испании «О местной администрации» говорится, что конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные советы, включающие алькальдов и советников. Советники избираются населением муниципалитета посредством всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды избираются советниками или населением.

Отметим, что термин «муниципалитет», «муниципальный орган» в ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления – органа избираемого. В США и в Англии муниципальными органами называются только городские органы, в других странах это – любые избираемые органы.

Конституция Греции (раздел Ф) называется «Об администрации», глава 1 «Организация администрации». Здесь сказано (ст.102), что управление местными делами принадлежит органам местной власти. Далее говорится об органах местного управления. На наш взгляд, по греческому законодательству, понятия местного управления и местной власти отождествляются. Во всяком случае, в ст.102 пункт 2 говорится: «Органы местного управления пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосования». То есть, это следует понимать так, что местное управление и местные власти по-гречески – это избираемые органы и фактически это органы самоуправления. Греческая конституция (пункт 5 ст.102) предусматривает возможность государственного контроля за местным управлением.

Таким образом, мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразная. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления, но, применяя принципы, заложенные в теории, мы их будем различать и называть органами самоуправления только избираемые органы. Как мы видим, такие органы есть практически в любой зарубежной стране.

Следует также отметить важный факт, что 15 октября 1985 года была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств–членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. Здесь говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в статье 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Следует упомянуть очень важный принцип, который закрепляет Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, которые не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. То есть, закрепляется принцип исключительной компетенции, и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов государства.

Таким образом, можно назвать два основных принципа органов местного самоуправления и вообще самоуправления, как явления. Это – выборность и определенный комплекс прав. Местные органы самоуправления должны иметь свою собственную компетенцию, обладать достаточно реальными правами и возможностями. О компетенции органов местного самоуправления речь пойдет ниже.

Основные черты административно–территориального деления

Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно–территориальным делением страны. Административно–территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно–территори-
альное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно–терри-
ториальных единиц, можно отнести: естественно–географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы демографического характера (то есть единицы образуются с примерно равным числом населения); учитывается национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.

Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.

Итак, как правило, в соответствии с административно–территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно–территориальная единица.

Административно–территориальные единицы есть крупные и мелкие. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющимся в них органы. В разных странах есть различные системы административно–территориального деления страны. Есть более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства, от численности населения и площади этого государства. Называют двухзвенные системы административно–территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.

Низшим звеном французского административно–территори-
ального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда–то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структуры.

Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину «кантон», но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.

Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно–территориальной системы.

Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет. Может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит
35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это представители граждан.

Самая крупная административно–территориальная единица во Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы ви-
дим, – достаточно сложная структура местных органов существует во Франции.

Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления, возможны страны, где существуют только органы управления (назначаемые правительством). Это бывает после военных переворотов и в условиях диктатуры. А, чаще всего, существуют смешаные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером последнего является французская система: там есть и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.

Мы называли иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал); трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения); двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания).

Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В Дании есть округа (это более крупные единицы) и муниципалитеты (сельские единицы). Кроме этого, есть города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону.

Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на, так называемые, графства (county), а графства делятся на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно–территориальными, а может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т.д. Важно отметить, что существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства.

В унитарных государствах установление административно–территориального деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных государствах административно–территориальная структура – это компетенция субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях могут быть свои особенности, сложившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти субъекта федерации.

Структура и формы органов местного самоуправления

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента – выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по разному – советом, ассамблеей) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). А может быть и коллегиальный, например – магистрат в некоторых землях ФРГ или джуита в Италии.

Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание собирается периодически для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут иметь самые разные названия, например – совет графства (США и Великобритания), это может быть муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин «муниципалитет». Этот термин может означать и территорию, и орган (как когда–то у нас было с сельским советом).

Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием. Чаще всего, по мажоритарной системе: голосование проводится индивидуально за конкретных лиц – депутатов местных органов. Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные, иногда бывают многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различный – от 1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т.е. проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года наполовину.

Представительные органы местного самоуправления, как правило, однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают даже две палаты, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента – сессии. Сессии проводятся 1–2 раза в месяц. Иногда – 1 раз в неделю. В разных странах – по–разному. Чаще всего это 1 раз в месяц. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и в Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год), а генеральный совет – представительное собрание департамента Франции – собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Они принимают на сессии решения в пределах той компетенции, которая отведена им законом.

Главным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета. Принимаются акты по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган – либо на коллегиальный, либо на единоличный. Единоличный орган или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) – лицо, как правило, выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (Бельгия, Голландия).

Функции мэра или бургомистра бывают очень разными, в некоторых странах это единоличный исполнительно–распорядительный представитель власти, в некоторых странах
он – председатель коллегии, которую представляет избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т.д.

Такая система встречается в США и называется «совет – управляющий». То есть управляющий – это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера–управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, а если нет – совет ищет другого более подходящего управляющего. Кроме США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн–Вестфалия в ФРГ.

Нужно отметить, что муниципальные органы – собрания, советы и т.д. – могут создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т.д. В некоторых случаях такие комиссии выполняют какие–то отдельные поручения местного избираемого органа. В ряде стран эти комиссии обладают не только совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными правами.

Органы местного самоуправления принимают нормативные акты. Естественно, они принимают их в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда – специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов).

Лекция 40. Функционирование местного управления и саоуправления за рубежом

Основные понятия:

компетенция; первоначальная компетенция; вторичная компетенция; регулирующая деятельность; управленческая деятельность; компетенция муниципальных органов; социальная сфера; местные или муниципальные налоги;  государственные субсидии; потребительские платежи.

Объем полномочий и способ предоставления прав муниципальным органам в различных странах весьма различен. В некоторых странах (Франция) законодательство очень подробно регламентирует компетенцию местных выборных органов и следит за тем, чтобы они не превышали свои полномочия, (в этих случаях государство вмешивается в их работу). Компетенция – это только тот круг прав, который прямо указан в законе. В некоторых других странах (ФРГ) определенный круг вопросов перечислен в законе, но в ряде случаях вышестоящая власть допускает как бы выход за рамки этих полномочий и, так называемые, остаточные полномочия могут использоваться местными органами самоуправления.

Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить на первоначальную и вторичную. Первоначальная компетенция – это та, которую можно назвать местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного образования, органы здравоохранения, парки, скверы, забота о бездомных, престарелых и т.д.

Вторичная компетенция – это то, что местные органы выполняют, чаще всего, как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера и т.д. То есть то, что прямо не относится к местным делам и более интересное для центральной власти.

Объем компетенции местных органов зарубежных стран постоянно и постепенно увеличивается, в том числе, в таких важных сферах, как просвещение, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т.д. Права местных органов в унитарных государствах закрепляются законами и актами правительства, в федеративных государствах – субъектами федерации. В некоторых случаях органы местного самоуправления могут обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об издании законов или других актов, которые предоставили бы им дополнительные права. Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены без издания новых законов, а на уровне подзаконных актов.

Основными методами муниципальной деятельности являются: непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность – это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Это надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. В некоторых странах муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию (США, Канада, Франция).

Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-то акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.

Управленческой деятельностью можно назвать руководство предприятиями, которые составляют муниципальную собственность. Обычно это предприятия коммунального транспорта, коммунального хозяйства, бытового обслуживания. Муниципалитетам может принадлежать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома престарелых. Предприятия могут быть достаточно своеобразными, например, по изготовлению дорожных знаков, т.е. для обслуживания городского хозяйства.

В ряде стран муниципалитеты занимаются здравоохранением, они руководят больницами, поликлиниками. Часто они выплачивают пособия по безработице, по бедности. Иногда имеют доли или акции в промышленных предприятиях и естественно участвуют в управлении этими предприятиями.

Для лучшего понимания компетенции муниципальных органов их полномочия классифицируются на определенные группы.

1. Полномочия в сфере финансово–экономической деятельности – это принятие местного бюджета, а также и учас-
тие в экономических и социальных проектах путем выпуска акций либо покупки акций. Финансово–экономическая сфера является самой важной. Сюда же входит сбор различных денежных средств, их аккумуляция. Без денег никакой работы не бывает, поэтому все остальные полномочия зависят от полномочий в данной области.

2. Полномочия в области охраны общественного порядка. Как мы уже заметили, в ведении местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной службой, охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главного полицейского начальника. Например, во Франции префект – не просто главное должностное лицо общего административного плана, это еще и главный полицейский. Эти люди могут руководить предварительным дознанием, следствием, розыском, задержанием преступников. В ряде случаев руководители таких исполнительных органов полицейскими функциями не обладают, а нанимают полицейских служащих для соответствующей работы.

3. Полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Сюда относят развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов. Это слежение за тем, как соблюдается законодательство по охране природы, борьба с загрязнением воды, воздуха. Вообще, полномочия в сфере водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. – эти моменты, эти проблемы больше всего волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда делает возможным обеспечить им нормальное и здоровое существование. Поэтому главные задачи местных властей, решения которых ждут от них люди, – это как раз данная сфера.

4. Полномочия в социальной сфере. Здесь называют, прежде всего, область помощи неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе. Кроме того, в ряде стран муниципальные органы занимаются строительством дешевого жилья, которое потом продают по льготным условиям их нанимателям. Социальная сфера – это муниципальные больницы и родильные дома, муниципальные библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Иногда сюда же включают и сферу образования, но чаще всего полномочия в сфере народного образования выделяются в отдельную пятую группу, потому что во всех странах мира есть государственная система народного образования и есть государственные школы. Всеми вопросами, связанными с образованием, ведают местные органы. Они заботятся о постройке школ, о их ремонте, о зарплате учителям школ и т.д. Часто они также решают вопросы программного обеспечения и т.д.

Эти направления деятельности являются первичными и самыми важными для местных муниципальных органов зарубежных стран.

Чтобы реализовать полномочия, нужны деньги. Откуда же берутся эти деньги у местных органов власти, что является источниками доходов? При описании этой проблемы, прежде всего, называют налоги. Существуют местные или муниципальные налоги. В их числе:

а) муниципальный подоходный налог;

б) налог со стоимости земли;

в) налог с доходов кампаний;

г) налог с собственности (это налог, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков).

В ряде стран есть налог с продаж. То есть с каждой покупки какой-то процент взимается в пользу налог в казну городского бюджета. Например, автору этих строк в Вашингтоне приходилось платить от 5,75% до 7% налога при покупке книг, лосьона для бритья, музыкальных кассет и т.д., но, когда покупатель покупает хлеб или другие основные продукты, такой налог не взыскивается.

Основной же источник доходов – это государственные субсидии, т.е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов:

а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно);

б) целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются, но на конкретные цели (на образование, культуру и т.д.);

в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов и т.д.

Третья группа источников доходов – выдача разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т.д. Каждое разрешение следует оплачивать, поэтому это также источник пополнения местного бюджета.

Кроме того, есть четвертая группа – потребительские платежи. Это платежи за воду, вывоз и уничтожение мусора и т.п. В некоторых случаях местные органы берут займы, хотя займы предоставляются редко и под проценты. В них есть один недостаток: займы необходимо возвращать.

Отношения местных органов с центральной властью

Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти, хотя бы им и предоставлено самоуправление, т.е. и следить, чтобы они не уходили за рамки, отведенные им законом. В унитарных государствах за местными органами (муни-
ципалитетами) очень часто наблюдают специальные представители центральной власти. Например, в Великобритании курированием муниципальных органов ведает специальное министерство жилищного хозяйства и местного управления. Во Франции и Италии этими делами занимается министерство внутренних дел. А в Японии есть специальное министерство по делам местной ав-
тономии (применительно к их конституционной терминологии).

Определенные надзорные функции выполняют и другие центральные ведомства, прежде всего – министерство финансов, которое следит за расходованием денег и выполнением бюджета.

В федеративных государствах надзором подобного рода занимаются административные органы субъектов федерации. Такие органы есть в структуре исполнительной власти отдельных штатов США. В ФРГ такими делами занимается правительство земель. Центральная власть всегда имеет рычаги и формы влияния на муниципальные органы.

Во-первых, есть прямое регулирование деятельности этих органов путем принятия законов и подзаконных актов.

Во-вторых, существует контроль за работой этих муниципальных органов.

В-третьих, использование финансовой зависимости муниципалитетов от центральной власти, поскольку все они получают определенные субсидии. В ряде случаев акты органов местного самоуправления могут вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного решения правительственных органов. В Англии, например, министры утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы или акты о местных налогах, о получении займов, сделки с муниципальным имуществом и т.д. То есть, самые важные моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью.

Во Франции утверждению подлежат решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получении займов и о распоряжении муниципальным имуществом. В Японии утверждению подлежат решения в области налогов и т.д.

Утверждают такие решения министры или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью местных органов. Правительство также имеет право давать рекомендательные советы, которые на практике являются фактически обязательными.

Зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субсидии и дотации составляют от 1/3 до полвины от всех муниципальных доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 от муниципальных доходов, а в Англии обычно сумма дотации больше, чем сумма поступлений от всех налогов.

В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти, центральная власть может применять санкции. В том числе, в ряде случаев имеется право роспуска местного органа самоуправления – муниципалитета. В некоторых случаях – принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяется такая мера, как передача полномочий непослушного муниципалитета правительственному представителю (чиновнику), может быть отстранение мэра или других служащих от должности, может быть наложение взыскания, отмена актов муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера – отмена субсидий. То есть существует денежная узда, которой местные органы придерживают в подчинении. Возможность роспуска местных органов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии и Японии.

Кроме административного надзора может быть и судебный. Например, в Англии центральная власть может обращаться в суд, если недовольна действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или в некоторых случаях частных лиц к местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и более вышестоящие суды. Наиболее жесткий надзор за органами местного самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты или чиновники – префекты или губернаторы. Во Франции, например, префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1 месяц. Префект ведает департаментом полиции. Он контролирует эту местную муниципальную полицию и т.д., т.е. это очень важное властное лицо, которое контролирует местные власти.

В Италии акты, принимаемые областными советами, публикуются только после визы правительственного комиссара. Должность правительственного комиссара предусмотрена конституцией.

Местные исполнительные органы

До настоящего параграфа мы, в основном, акцентировали наше внимание на органах коллегиальных, представительных, поскольку, под самоуправлением понимается именно эта группа органов – совет, ассамблея. Но основную повседневную работу выполняют исполнительные органы, которые ежедневно и ежечасно управляют местными делами. Называют три основные разновидности образования местных исполнительных органов.

1. Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (муниципальное собрание) само избирает должностных лиц, которые образуют исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции. Мэр – единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган как магистрат в ряде земель ФРГ. Деятельность таких исполнительных органов в разных странах различна. Например, в Великобритании советы городов избирают мэров (в крупных городах они называются Лорд-мэры). Советы графств выбирают председателей на 1 год. Эти мэры большого значения не имеют. Большую роль в руководстве играют специальные комитеты, в работе которых главную роль играют назначаемые постоянные клерки.

2. Суть этой системы – раздельное избрание муниципального собрания и исполнительного органа. Наиболее характерно это Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. В той или иной степени, этот вариант применяется в некоторых штатах США и в некоторых землях ФРГ.

В данном случае, можно привести аналогию с президентской республикой, где президент получает власть от народа (он – сильный президент). Так и здесь. При избираемом мэре или бургомистре падает роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора мэра или старости может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа.

3. Это неизбираемые органы. Они бывают двух видов:

а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером является положение префектов и субпрефектов во Франции. Префект во французском департаменте – очень важная фигура, фактически возглавляющая исполнительную власть в административной единице. Такой префект практически независим от избираемого органа. Он возглавляет все административные службы. Такая система, кроме Франции, встречается также в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки.

б) Функции исполнительного органа могут быть возложены на специального приглашаемого управленца – менеджера. Такая система распространена в США, мы уже о ней упоминали, она называется совет–управляющий. Очень важные вопросы там ставятся на местный референдум, особенно в таких случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на население.

Контрольные вопросы к теме №16

1.  Чем отличается местное управление от местного самоуправления?
2.  Что такое муниципалитет?
3.  Что закрепляет Европейская хартия местного самоуправления?
4.  Факторы, определяющие деление территории на административно–территориальные единицы.
5.  Системы управления административно–территори-
   альными единицами.
6.  Как формируются исполнительные органы местной власти?
7.  Мэр и его функции.
8.  Компетенция местных органов управления и самоуправления.
9.  Источники доходов (формирование бюджета) местных органов.
10.  Кто и как контролирует местные органы?
11.  Как образуются местные исполнительные органы?

ЭКЗАМЕНАЦИОННЫЕ ВОПРОСЫ

1.  Предмет государственного права зарубежных государств.
2.  Источники государственного права зарубежных государств.
3.  Основные направления зарубежного государствоведения (формально-юридическое направление).
4.  Основные направления зарубежного государствоведения (политико-социологическое направление).
5.  Понятие политической системы и политической надстройки общества.
6.  Классификация зарубежных государств по различным критериям (по уровню развития, по форме правления, по форме государственного устройства, по партийным системам, по вхождению или не вхождению в различные союзы и блоки и т.д.).
7.  Некоторые характерные черты общественного строя развивающихся государств (политическая система, экономическая система, классовая структура, национальные особенности, трайбализм).
8.  Политические партии – элемент политической системы общества.
9.  Государство – элемент политической системы зарубежных государств. Структура государственного механизма.
10.  Союзы и ассоциации – элемент политической системы общества.
11.  Религиозные общины и конфессии как элемент политической системы общества.
12.  Виды партийных систем.
13.  Консервативные партии. Партии клерикального типа.
14.  Центристские партии. Левые партии.
15.  Понятие и сущность конституции.
16.  
    Юридические и фактические конституции. Фиктивные и нефиктивные конституции («живые» и «мертвые» конституции). Писаные и неписаные конституции.
17.  Особенности «старых» зарубежных конституций.
18.  Порядок принятия конституций в различных государствах.
19.  Порядок изменения зарубежных конституций.
20.  Пониже и сущность конституционного надзора. Органы, осуществляющие конституционный надзор.
21.  Государственно-правовые отношения – сущность, субъекты, объекты, отличия от других правовых отношений.
22.  Республика (сущность, признаки, виды. Примеры).
23.  Монархия (сущность, признаки, виды. Примеры).
24.  Республиканский глава государства (полномочия).
25.  Монархический глава государства (полномочия).
26.  Формы государственного устройства зарубежных государств (территориально–политическая организация государства).
27.  Зарубежная федерация (понятие, характерные черты. Примеры).
28.  Субъекты федерации в различных государствах ( статус, виды, понятие, права).
29.  Автономия (понятие, виды, сущность. Примеры).
30.  Понятие политического режима. Демократический политический режим. Тоталитарный (авторитарный) политический режим (его разновидности).
31.  Конституционное закрепление прав и свобод зарубежных государств. Американский «Билль о правах».
32.  Личные права и свободы.
33.  Политические права и свободы.
34.  Социально–экономические права и свободы.
35.  Гражданство (подданство) в зарубежных государствах.
36.  Приобретение гражданства в зарубежных государствах Положение иностранцев.
37.  Избирательное право (понятие, источники).
38.  Финансирование выборов.
39.  Референдум и плебисциты.
40.  Выдвижение кандидатов в депутаты или в качестве иных должностных лиц (на должности президента, губернатора и т.д.).
41.  Абсентеизм. Понятие и причины.
42.  Порядок образования избирательных округов. Виды этих округов.
43.  Прямые выборы и непрямые выборы.
44.  Избирательный залог. Заградительная оговорка.
45.  Правовое закрепление подготовки и проведения выборов. Ценз оседлости.
46.  Избирательная география (геометрия). Избирательное мошенничество.
47.  Регистрация избирателей и порядок составления списков. Избирательные цены.
48.  Выдвижение кандидатов в депутаты.
49.  Пропорциональная избирательная система (понятие, сущность).
50.  Пропорциональная избирательная система (определение избирательного метра, распределение мандатов внутри партийных списков).
51.  Мажоритарная избирательная система. Ее виды.
52.  Очередные, внеочередные, частичные, дополнительные и промежуточные выборы.
53.  Порядок формирования парламентов (нижних и верхних палат).
54.  Структура парламентов. Палаты, комитеты, комиссии, партийные фракции.
55.  Компетенция парламентов.
56.  
    Законодательный процесс (субъекты законодательной инициативы).
57.  Законодательный процесс (обсуждение и принятие законопроекта).
58.  Законодательный процесс (промульгация).
59.  Формы парламентарного контроля над деятельностью правительства.
60.  Правовое положение депутатов парламента.
61.  Председатели палат парламента. Должностные лица палат.
62.  Комиссии (комитеты) парламента.
63.  Партийные группы (фракции) палат парламента.
64.  Порядок образования правительства. Структура правительства.
65.  Делегированное законодательство.
66.  Регламенты палат парламента.
67.  Обычные полномочия правительства. Чрезвычайные полномочия.
68.  Глава правительства. Структура правительства. Партийные структуры правительства. Коалиционное правительство.
69.  Местное управление и самоуправление (понятие, формирование).
70.  Компетенция органов местного управления и самоуправления.
71.  Должностные лица, избираемые парламентом (примеры).
72.  Понятие импичмента.
73.  Омбудсман (народный защитник).
74.  История разработки и принятия Конституции США 1787 г.
75.  Конгресс США.
76.  Президент США.

ИСПОЛЬЗУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1.  Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 2 т. 2-е изд. М., 1996.
2.  Конституционное право зарубежных стран. / Под ред. М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо, Л.М.Энтина. М., 1999.
3.  Конституционное право развивающихся стран: Предмет. Наука. Источники. М., 1997.
4.  Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996.
5.  Сравнительное конституционное право. М., 1996.
6.  Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.
7.  Конституции зарубежных государств: Сб. М., 1996.
8.  Современные зарубежные конституции. М., 1992.
9.  Конституции буржуазных государств. М., 1982.
10.  Зарубежное законодательство о политических партиях: Сб. нормативных актов. М., 1993.
11.  Абашидзе В.X. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М., 1996.
12.  Азаров А.Я. Права человека: Новое знание. М., 1995.
13.  Аннерс Э. История европейского права / Пер. со швед. М., 1994.
14.  Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М., 1998.
15.  Барабашев Г.В. Местное управление. М., 1996.
16.  Баренбойм П.Д. Три тысячи лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера. М., 1996.
17.  Барнашев А.М. Теория разделения властей: Становление, развитие, применение. Томск, 1998.
18.  Боботов С.В. Конституционная юстиция (сравнительный анализ). М., 1994.
19.  Богдановская И.Е. Прецедентное право. М., 1993.

1.  Буржуазная конституция на современном этапе: Основные тенденции. М., 1983.
2.  Верховенство права. М., 1992.
3.  Выборы: Правовые основы, избирательные технологии / Под ред. М.Ф.Чудакова. Мн., 2000.
4.  Основные правовые системы современности. М., 1988.
5.  Депутат парламента в зарубежных государствах. М., 1995.
6.  Георгиев А.Г., Озолинг В.В. Нефтяные монархии Аравии. М., 1983.
7.  Государственная власть и общественно-политическая структура в арабских странах. М., 1984.
8.  Государственно-правовые проблемы стран Латинской Америки. М., 1989.
9.  Евдокимов В.В. Партии в политической системе буржуазного государства. Свердловск, 1990.
10.  Заварнов Н.А. Государственное право развивающихся стран. М., 1989.
11.  Заварнов Н.А. Президенты в странах Африки. М., 1976.
12.  Защита прав человека в современном мире. М., 1995.
13.  Зивс С.Л. Источники права. М., 1982.
14.  Зубов А.Б. Парламентская демократия и политическая традиция Востока. М., 1990.
15.  Институты самоуправления: Историко-правовое исследование. М., 1995.
16.  Исполнительная власть: Сравнительно-правовое исследование. М., 1995.
17.  Коминский С.А. Институт монархии в странах Арабского Востока. М., 1981.
18.  Кашкин С.Ю. Политический режим в современном мире: Понятие, сущность, тенденции развития. М., 1993.

1.  Кашкин С.Ю. Конституция на переломе цивилизаций: Формирование глобального конституционного идеала // Государство и право. 1992. №11.
2.  Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М.,1995.
3.  Конституционное (государственное) право: Справ. М., 1995.
4.  Крашенинникова Н.А. История права Востока. М., 1994.
5.  Крылов Б.С. Парламент буржуазного государства. М., 1963.
6.  Левин И.Д. Современная буржуазная наука государственного права. М., 1967.
7.  Лысенко В.И. Выборы и представительные органы в новой Европе: Политический опыт и тенденции 80-90-х годов. М., 1994.
8.  Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. М., 1993.
9.  Мельник Е.А. Предмет, источники и система государственного права буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. Киев, 1972.
10.  Мещерок И.Е. Общая характеристика государственного права и правовых систем буржуазных и развивающихся стран. Киев, 1976.
11.  Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных стран и развивающихся стран. М., 1987.
12.  Маклаков В.В. Конституционный контроль в буржуазных и развивающихся странах. М., 1988.
13.  Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы. М., 1987.
14.  Местное самоуправление в Беларуси и других странах / Под научн. ред. М.Чудакова. Мн., 2005.

1.  Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств. М., 1972.
2.  Могунова М.А. Скандинавские государства: Центральные органы власти. М.,1975.
3.  Монтескье Ш. О духе законов // Избранные произведения. М., 1955.
4.  Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968.
5.  Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Правовая защита конституций. Ростов-на-Дону, 1992.
6.  Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. М., 1982.
7.  Общая теория прав человека. М., 1996.
8.  Осавелюк А.И. Современный механизм системы сдержек и противовесов в зарубежных государствах // Государство и право. 1993. №12.
9.  Очерки сравнительного права / Сост. В.А.Туманов. М., 1981.
10.  Очерки парламентского права: Зарубежный опыт. М., 1993.
11.  Парламенты мира. М., 1991.
12.  Похлебкин В.В. Словарь международной символики и эмблематики. 3-е изд. М., 1995.
13.  Правительство: Министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994.
14.  Практика буржуазного конституционализма: Критические очерки. М., 1982.
15.  Путеводитель по президентству: Реферат. М., 1991.
16.  Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира: Справ. М., 1993.

1.  Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993.
2.  Рябев С.В., Тихонов А.А., Чиркин В.Е. Формы государства в странах Латинской Америки. М., 1982.
3.  Сибиров А.Б. Основные принципы избирательного права в развитых демократических странах. Ташкент, 1994.
4.  Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994.
5.  Саидов А.X. Введение в основные правовые системы современности. Ташкент, 1988.
6.  Саидов А.X. Сравнительное правоведение и юридическая география мира. М., 1993.
7.  Синицина И.Е. Обычай и обычное право в современной Африке. М., 1979.
8.  Современные буржуазные учения о капиталистическом государстве. М., 1967.
9.  Современное конституционное право зарубежных стран. М., 1991.
10.  Современная буржуазная политическая наука: Проблемы государства и демократии. М., 1982.
11.  Современный буржуазный федерализм. М., 1978.
12.  Современный федерализм (сравнительный анализ). М., 1995.
13.  Страшун Б.А. Конституционные перемены в Восточной Европе: 1989-1990. М., 1991.
14.  Тилле А. Право абсурда. Социалистическое феодальное право. М., 1992.
15.  Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.
16.  Тихонов А.А. Федерализм в странах Латинской Америки. М., 1979.
17.  Технология и организация выборных кампаний: Зарубежный и отечественный опыт. 2-е изд. М., 1993.
18.  Федерация в зарубежных странах. М., 1993.
19.  Четверкин В.А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993.
20.  Чиркин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994.
21.  Чиркин В.Е. Очерки парламентского права. М., 1993.
22.  Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. 1994. №1.
23.  Чудаков М.Ф. Политическая система общества: Некоторые аспекты теории. Право и демократия. Вып. 2. Мн., 1989.
24.  Энтин Л.М. Разделение властей: Опыт современных государств. М., 1995.
25.  Юдин Ю.А. Новое законодательство о политических партиях. Политико-правовой анализ // Государство и право. 1992. №7.

АВСТРАЛИЯ

1.  Вайль М.М. Австралия: Федерализм и высшие органы власти. М., 1970.

АВСТРИЯ

1.  Австрийская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1985.
2.  Лазарев Б.В. Конституционный суд в Австрии // Государство и право. 1993. №9.

БЕЛЬГИЯ

1.  Ален Андре. Национализм-федерализм. Пример Бельгии. Основы правового государства: Сер. публикаций Левенского института Центральной и Восточной Европы., 1994.
2.  Крылов И.С. Современная Бельгия: Центральные органы власти. 2-е изд. М.,1972.

ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

1.  Апарова Т.В. Основные тенденции английского прецедентного права // Ученые записки ВЮЗИ. М., 1968. Вып. 17. Ч.3.
2.  Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987.
3.   Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., 1978.
4.   ГарнерД. Великобритания. Центральное и местное управление. М., 1984.
5.   Голлан Д. Политическая система Великобритании. М., 1965.
6.   Городецкая И.Е. Великобритания: Избиратели, выборы, партии. М., 1974.
7.   Дайси А.В. Основы государственного права Англии.
   2-е изд. М., 1907.
8.   Иностранное конституционное право. М., 1996.
9.   Конституционные акты Великобритании // Конституции зарубежных государств. М., 1996.
10.   Кросс Р. Прецедент в английском праве. М., 1985.
11.   Крылова Н.С. Английское государство. М., 1981.
12.   Крылова Н.С. Центральные государственные органы Великобритании. М., 1965.
13.   Матвеев В.М. Королева Елизавета II//Политические портреты. М., 1991.
14.   Пересудов С.П. Лейбористская партия в социально-политической системе Великобритании. М., 1975.
15.   Политическая система Великобритании / Пер. с нем.; Под ред. Н.С.Крыловой. М., 1984.
16.   Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании // Сов. государство и право. 1983. №12.
17.   Стефанкин В.А. Вопросы автономии в Британии // Сов. государство и право. 1981. №10.
18.   Сэмпсон А. Новая анатомия Британии. М., 1975.
19.   Уолкер Р. Английская судебная система. М., 1980.
20.   Уэйд, Филлипс. Конституционное право. М., 1950.
21.   Харвей Д., Худ К. Британское государство. М., 1961.
22.   Шаповал В.Н. Британская конституция: Политико-правовой анализ. Киев, 1961.

ИНДИЯ

1.   Басу, Дурга Дас. Основы конституционного права Индии. М., 1986.
2.   Володин А.Г. Индия: Становление института буржуазной демократии. М., 1989.
3.   Кашкин С.Ю. Основы государственного права Индии. М., 1986.
4.   Кашкин С.Ю. Основные тенденции и итоги конституционного развития Индийской Республики. М., 1993.
5.   Мозолин В.П. Личность, право, экономика современной Индии. М., 1979.
6.   Ульянова Л.П. Индия: Правовое положение штатов. М., 1970.
7.   Экономическое, социальное и политическое развитие Индии (1947-1987). М., 1989.

ИСПАНИЯ

1.   Испания. Конституция и законодательные акты. М., 1982.
2.   Кармен В.И. Конституционный статус главы государства в Испании. Практика буржуазного конституционализма: Критич. очерки. М., 1982.

ИТАЛИЯ

1.   Италия. Конституция и законодательные акты. М., 1982.

1.   Васильева Т.А. Правовое положение областей с обычным статусом в Итальянской Республике // Сов. государство и право. 1983. №5.
2.   Васильева Т.А. Областная автономия в Италии. М., 1987.
3.   Васильева Т.А. Реформы государственных институтов в Италии // Государство и право. 1993. №3.
4.   Карпикова И.С. Итальянский парламент. М., 1965.
5.   Попов Н.Ю. Источники итальянского права // Сов. государство и право. 1983. №10.
6.   Реформа избирательной системы в Италии и России: Опыт и перспектива. М., 1995.
7.   Филимонова М.В., Медведев С.Н. Государственный строй Итальянской Республики. М., 1985.

КАНАДА

1.   Конституция и конституционные акты Канады // Конституции зарубежных государств. М., 1996.
2.   Данилов С.Ю. Двухпартийная система Канады: Тенденции развития. М., 1982.
3.   Мишин А.А. Парламент Канады // Парламенты мира. М., 1991.
4.   Кулышев Ю.А. Канада. М., 1989.

КИТАЙСКАЯ НАРОДНАЯ РЕСПУБЛИКА

1.   Китайская Народная Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1984.
2.   Китайская Народная Республика. Законодательные акты. М., 1989.
3.   Куманин Е.В. Юридическая политика и правовая система Китайской Народной Республики. М., 1990.

МЕКСИКА

1.   Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные акты. М., 1986.

СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

1.   Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993.
2.   Конституция США: История и современность. М., 1988.
3.   Афанасьева И.А. Импичмент в конституционном механизме США: Авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982.
4.   Барабашев Г.В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. 1994. №4.
5.   Баренбойм П.Д., Мишин А.А. Взаимоотношения президента и Конгресса в международных отношениях и бюджетном процессе // Пробл. американистики. 1986. №4.
6.   Бойченко Г.Г. Конституция США: Толкование и применение в эпоху империализма. М., 1959.
7.   Война за независимость и образование США. М., 1976.
8.   Государственный строй США. М., 1976.
9.   Гуценко К.Ф. Уголовный процесс основных капиталистических государств. М., 1969.
10.   Гуценко К.Ф. Уголовная юстиция США. М., 1979.
11.   Громыко А.А. Конгресс США. М., 1957.
12.   Джинжер Э.Ф. Верховный Суд и права человека в США. М., 1957.
13.   Джиффорд Д. и др. Верховный Суд США. М., 1988.
14.   Егоров С.А. Современная наука конституционного права США. М., 1987.
15.   Жидков О.А. Верховный суд США: Право и политика. М., 1985.
16.   Зайчук О.В. Правовая система США. Киев, 1992.
17.   Зяблюк Н.Т. США: Лоббизм и политика. М., 1976.
18.   Каленский В.Г. Политическая наука в США. М., 1969.
19.   Каленский В.Г. Билль о правах в конституционной истории США. М., 1983.
20.   Каленский В.Г. Мэдисон. М., 1981.
21.   Карлен Д. Американские суды: система и персонал. М., 1972.
22.   Крылов Б.С. США: Федерализм, штаты и местное управление. М., 1968.
23.   Лафитский В.И. Конгресс США. М., 1990.
24.   Лафитский В.И. Конгресс США // Парламенты мира. М., 1991.
25.   Лафитский В.И. США: Конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М., 1993.
26.   Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М., 1998.
27.   Мамаев В.А. Регламент Конгресса США. М.; Л., 1962.
28.   Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М., 1986.
29.   Мишин А.А. Государственное право США. М., 1976.
30.   Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984.
31.   Мулукаева О.Р. Из истории формирования биллей о правах в американских штатах // Сов. государство и право. 1983. №2.
32.   Никифорова М.Л. Верховный Суд США как орган конституционного контроля // США: Экономика, политика, идеология. 1989. №12.
33.   Николайчик В.М. Уголовный процесс США. М., 1981.
34.   Николайчик В.М'. «Билль о правах» и полицейское расследование. М., 1973.
35.  
    Ныпорко Д.И. Конституционные взаимоотношения президента и Конгресса. Киев, 1979.
36.   Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993.
37.   Печатнов В.О. Гамильтон и Джефферсон. М., 1984.
38.   Политические институты США. М.: Наука, 1988.
39.   Пучинский В.К. Гражданский процесс США. М., 1985.
40.   Разделенная демократия: Сотрудничество и конфликт между президентом и Конгрессом / Под общ. ред. Дж. Тарбера. М., 1994.
41.   Савельев В.А. США: Сенат и политика. М., 1976.
42.   Савельев В.А. Роль комитетов в Конгрессе США: Экономика, политика, идеология. М., 1989, №2.
43.   Севастьянов Г.Н., Уткин А.И. Томас Джефферсон. М., 1976.
44.   Современные Соединенные Штаты: Энциклопедический справочник. М., 1988.
45.   США: Конституция и права граждан. М., 1987.
46.   Технология избирательных кампаний в США. М., 1991.
47.   Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1982.
48.   Уилсон Дж. Американское правительство. М., 1995.
49.   Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея. М., 1993.
50.   Филиппов С.В. США: Иммиграция и гражданство. М., 1973.
51.   Филиппов С.В. Судебная система США. М., 1980.
52.   Фурсенко А.А. Президенты и политика США: 70-е гг. Л., 1989.
53.   Фридмен Лоуренс. Введение в американское право. М., 1993.
54.   Харрел М.Э., Андерсен Б. Равное правосудие на основе закона. Верховный Суд в жизни Америки. М., 1995.
55.  
    Черниловский З.М. От Маршалла до Уоррена: Очерки истории Верховного Суда США. М.,1982.
56.   Четвериков С.Б. Кто и как делает политику США. М., 1974.
57.   Четвериков С.Б. Внешнеполитическая роль Конгресса США // Сов. государство и право. 1981. №12.
58.   Чудаков М.Ф. Конституционное право США: Основные институты. Мн., 1999.
59.   Шалягин Д.Д. Органы полиции в системе местного управления США // Российская юстиция. 1996. №8.
60.   Ширяев В.В. Политическая борьба в США: 1783-1801. Л., 1981.
61.   Становление американского государства. СПб., 1992.

ФЕДЕРАТИВНАЯ РЕСПУБЛИКА ГЕРМАНИЯ

1.   Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М., 1991.
2.   Государственное право Германии. В 2 т. М., 1994.
3.   Ильинский И.П. Система органов власти и управления ФРГ. М., 1977.
4.   Кнембайер Ф.М. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. 1995. №4.
5.   Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1995. №5.
6.   Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден-Вюртемберг). М., 1996.
7.   Сидоров Н.А. Центральные государственные органы ФРГ. М., 1961.
8.   Современный немецкий конституционализм. М., 1995.
9.   Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1981.
10.   Урьяс Ю.П. Политический механизм ФРГ. М., 1978.
11.   Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.

ФРАНЦИЯ

1.   Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М., 1989.
2.   Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.
3.   Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты и власть во Франции. М., 1977.
4.   Доморацкая Э.И., Маклаков В.В. Государство и экономика во Франции. М., 1981.
5.   Грацианский П.С. Политическая наука во Франции. М., 1976.
6.   Ковлер А.И. Франция: Партии и избиратели. М., 1984.
7.   Круглоголов М.А. Президент Французской Республики. М., 1980.
8.   Круглоголов М. А. Парламент Французской Республики. М., 1988.
9.   Крутоголов М.А. Конституционный Совет Франции. М., 1993.
10.   Крылова Н.С. Аппарат государственного управления современной Франции. М., 1982.
11.   Маклаков В.В. Государственный строй Франции. М., 1977.
12.   Рахманина Т.И. Теория разделения властей Монтескье и ее отражение в первой Конституции Франции (1791) // Вест. МГУ. Сер. Право. 1976. №1.
13.   Савицкий П.И. Правительственный аппарат Пятой республики во Франции. Свердловск, 1979.
14.   Серебренников В.П. Конституционное право Франции. Мн., 1976.
15.   Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление Франции. Мн., 1981.

ШВЕЦИЯ

1.   Швеция. Конституция и законодательные акты. М., 1983.
2.   Могунова М.А. Государственный строй Швеции. М., 1983.
3.   Мясцовае самакіраванне. Вопыт Швецыі. / Пад. рэд. М.Ф.Чудакова., Мн., 2000.

ЯПОНИЯ

1.   Державин И.К. Сокка-Гакай - Комэйто. М., 1972.
2.   Цунэо Инако. Современное право Японии. М., 1981.
3.   Латышев И.А. Японская бюрократия. М., 1968.
4.   Япония наших дней. М., 1983.