Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
3.2. Производство по административному иску
Истребование объяснения у должностного лица судебным органом
Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г. предусматривает, что разбирательство жалоб осуществляется по правилам гражданского судопроизводства.
Представляется, что гражданско-процессуальные нормы для административного процесса в суде, имеющего свои принципиальные особенности, - это чисто внешняя модель, реализация которой в настоящее время обусловлена двумя обстоятельствами: а) отсутствием разработанных административно-процессуальных норм, которые могли бы регламентировать административное судопроизводство; б) тем, что оба процесса - гражданский и административный в суде - характеризуются единством, сходством, наличием общих конструкций, их гибкостью.
Думается, что административное судопроизводство включает в себя следующие стадии: возбуждение административного дела в суде; предварительную подготовку к делу; судебное разбирательство; исполнение решения по данному делу. Отметим, что по советскому закону "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" от 2 ноября 1989 г. названным стадиям предшествовала еще одна - предварительная, которая обязывала подателя жалобы попытаться сначала решить дело в вышестоящем в порядке подчиненности органу.
Представляется, что порядок, при котором судебное разбирательство жалобы устанавливалось как вторичное, т.е. применяемое после первичного рассмотрения жалобы соответствующим органом исполнительной власти, был более продуманным и адекватным современной российской действительности. Почему?
Судебный процесс часто необоснованно затягивается и заставляет истца нести различные издержки: в плане времени, нервов, денег и т.д. Судебный процесс требует участия в нем многих лиц. Что касается административного порядка рассмотрения жалоб, то он более оперативен, не требует больших затрат времени и наличия многих участников. К плюсам данного порядка следует отнести сравнительную простоту обращения с жалобой в орган исполнительной власти.
Однако ст. 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. предусмотрела альтернативный порядок разрешения подобных дел и указала, что гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему порядку подчиненности государственному органу. В соответствии с данной статьей гражданин в случае нарушения его прав и свобод должностным лицом приобретал в равной степени как право на административную жалобу, так и право на жалобу-иск или административный иск в судебном органе.
Реализация права административного иска развертывается в процедуру судебного разбирательства административного дела. На этот раз гражданин ищет признания своего требования к должностному лицу в суде и выступает не в роли "просителя", но в роли истца, стороны, принимающей участие в процессе лично и непосредственно.
Возникающая на основе административного иска система административно-процессуальных отношений также может быть изображена на схеме и будет представлять три стороны равнобедренного треугольника, где верхнюю объединяющую точку занимает суд, а обе нижние точки, расположенные на горизонтальной линии, - спорящие стороны: гражданин и должностное лицо. Суд является тем органом, через который стороны сообщаются друг с другом, а он сам связан с обеими сторонами.
Таким образом, в общем виде основное административно-процессуальное отношение, возникающее на основе административного иска есть отношение не двухстороннее (как в производстве по административной жалобе), а трехстороннее, причем нижняя сторона (основание) прямо связывает истца с ответчиком.
Конечно, административный процесс в суде не исчерпывается процессуальными отношениями между судом и сторонами. В течение всего процесса возникают новые процессуальные отношения - между судом и прокурором, судом и свидетелями и т.д. Но как в других административных производствах, так и в административном судопроизводстве, имеются основные процессуальные отношения и отношения, которые возникают в связи с основными и являются вторичными (Сорокин В.Д. Административно-процессуальные отношения. М., 1968. С. 16).
В рамках основных административно-процессуальных отношений реализуются две стадии административного судопроизводства: предварительная подготовка дела к судебному разбирательству и судебное разбирательство. Судебное разбирательство - центральная стадия административного судопроизводства, вокруг которой группируются и располагаются все другие стадии и процессуальные отношения. Данная стадия наиболее выпукло показывает две задачи, которые решаются в административном судопроизводстве. Во-первых, путем разбирательства административного дела в суде осуществляется правосудие, решается определенная социальная проблема, актуальная не только для гражданина, но и для государства. В плане решения этой задачи административное судопроизводство занимает место рядом с уголовным и гражданским судопроизводством.
Во-вторых, путем судебного разбирательства гражданину предоставляется возможность реализовать право административного иска, собственными действиями привлечь "обидчика" (должностное лицо) к ответственности. Иначе говоря: с переходом требования - просьбы к вышестоящему органу управления восстановить нарушенное право в право административного иска гражданину предоставляется возможность привести в движение механизм ответственности на совершенно иной процессуальной основе. Дело в том, что с переходом требования-просьбы в право административного иска качественно изменяется характер процессуальной обязанности должностного лица. До наступления права административного иска, когда жалоба гражданина разбиралась в административном органе, процессуальная обязанность должностного лица дать объяснения (отчет) о совершенных действиях была служебной обязанностью, которая совершалась келейно и в рамках ведомства. По наступлении же права административного иска на должностное лицо возлагается обязанность, которая приобретает другие процессуальные качества, - обязанность дать объяснения в другой, вневедомственной обстановке, в присутствии потерпевшего и подвергнуться оценке специального юрисдикционного органа - суда.
Как же функционирует механизм ответственности в административном судопроизводстве?
Подача административного иска приводит к возникновению административно-процессуальных отношений между гражданином и судом, должностным лицом и судом, гражданином и должностным лицом. Базовым (центральным) правоотношениям является отношение между гражданином и должностным лицом. Отметим, что характер этого отношения, в котором субъекты выступают как равноправные стороны, роли, которые выполняются субъектами от начала до конца процесса (разбирательства), предопределяют наличие и интенсивное функционирование механизма ответственности в административном судопроизводстве.
Для того, чтобы понять работу этого механизма, посмотрим на противостоящих друг другу субъектов данного административно-процессуального отношения более внимательным взглядом.
Можно ли гражданина и должностное лицо (орган исполнительной власти), участвующих в судебном производстве по административному делу, назвать сторонами в процессе?
Наличие правового спора предполагает наличие сторон, между которыми этот спор ведется. Поэтому субъекты данного процесса являются сторонами - истцом и ответчиком, однако принцип равенства этих сторон проявляется здесь с определенными особенностями.
В отличие от гражданского процесса, где спорящими сторонами являются два собственника, которых характеризует не только процессуальное равенство, но и тождество в распределении обязанностей доказывания, - в административном судопроизводстве, как правильно подметил А.Т.Боннер, общее правило о распределении обязанностей доказывания неприменимо (Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Автореферат канд. дисс. М., 1966. С. 13). В административном процессе такая обязанность - обязанность давать объяснения своим действиям, отвечать на обвинения другой стороны, давать объяснения как в устной, так и в письменной форме, - в административно-судебном процессе лежит в основном на органе исполнительной власти (должностном лице).
Другая сторона - гражданин - выступает в процессе в нескольких процессуальных ролях: как истец, как потерпевший и как обвинитель; говоря по другому, как сторона, которая подвергает отрицательной оценке действия другой стороны (ответчика) и требующая от суда подтверждения этой оценки. Ничего аналогичного должностное лицо по отношению к гражданину не требует. Рефлектор оценивающего воздействия у должностного лица направлен не на поведение истца, а на собственные действия, которые (так ему нужно доказать), составляют "административную правду", а не наоборот.
Положение ответчика (должностного лица) в административном процессе в целом значительно сложнее положения истца. Это - равноправная сторона, но равноправие ответчика заключается в том, что все те процессуальные средства, которыми располагает гражданин для поддержания своего иска, в равной мере предоставлены и должностному лицу. Ответчик может также задавать вопросы, высказывать свое мнение по поводу иска. Но это процессуальное равноправие не означает полного тождества сторон. В этом отношении административный процесс в суде приближается к уголовному процессу. В последнем центральном персонажем является подсудимый, который объясняет свое поведение перед следователем, судом, прокурором, которые и оценивают его поведение. В административно-судебном процессе ответчик - сторона, но сторона обвиняемая, действия которого являются предметом судебного разбирательства. Это отдаленно приближает положение ответчика в административном процессе к положению подсудимого в уголовном процессе: и истец - обвинитель, и прокурор (если он принимает участие в процессе), и суд располагают правом спроса в отношении второй стороны. Реализация этого права осуществляется посредством двух групп процессуальных действий, сопровождающих административный процесс в суде от стадии возбуждения административного дела до стадии судебного разбирательства: а) путем истребования личных объяснений у должностного лица по поводу оспариваемых действий; б) путем неоднократных оценок, которым подвергаются его действия со стороны истца, прокурора, суда и других участников процесса.
Эти две группы процессуальных действий представляют собой элементы механизма ответственности в административном судопроизводстве. Рефлектор механизма направлен на ответчика - должностное лицо (орган управления). Процесс функционирования этого механизма сложен и многообразен. Должностному лицу на протяжении всего процесса приходится не только объяснять (отчитываться) свое поведение, но и подвергаться от начала процесса и до его конца разнообразным оценивающим воздействиям.
Не останавливаясь подробно на каждой стадии анализируемого производства, рассмотрим те процессуальные действия, которые составляют механизм ответственности: личные объяснения должностного лица и оценку его действий участниками (субъектами) процесса.
Личное объяснение ответчика - должностного лица есть важнейшая сторона ответственности последнего. Что следует понимать под личными объяснениями стороны в административном процессе?
Личными объяснениями ответчика являются данные в установленном законом порядке объяснения лица по существу предъявленных ему истцом требований (обвинений) и об известных ему обстоятельствах дела. Эти объяснения могут быть устными и письменными. Для административного процесса в суде, как и для уголовного, обязателен принцип выслушивания обвиняемой стороны, который был сформулирован древними римлянами: "nemo inauditus damnari potest" (никто не может быть осужден, не будучи выслушан).
К.С.Юдельсон в свое время правильно подчеркнул, что объяснение стороны в судебном процессе имеет многостороннее значение (Юдельсон К.С. Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 151).
В процессуальной литературе, как правило, обращается внимание на одну функцию объяснений - доказательственную. Действительно, личные объяснения выступают как доказательства, дающие порою суду сведения, необходимые для решения дела. Присутствие стороны на суде делает его показания более достоверными и убедительными. С.В.Курылев, имея в виду этот аспект личных объяснений, писал: "Рассмотрение дел в отсутствие одной из сторон означает не что иное, как рассмотрение дела без привлечения богатейшего, как правило, источника доказательств - стороны, которая в своих показаниях суду могла бы признать многие факты, являющиеся спорными, нуждающиеся в подтверждении" (Курылев С.В. Объяснение сторон как доказательство в советском гражданском процессе. М., 1956. С.89).
Однако личные объяснения должностного лица в административном процессе на суде выполняют еще одну очень важную функцию. Личные объяснения требуют личного присутствия на суде, заставляют покинуть стены комфортабельного кабинета и давать объяснения, отвечать на вопросы в непревычной для должностного лица обстановке. Организационно, т.е. с точки зрения тех условий, которые диктует обстановка в суде и налагают процессуальные обязанности, морально и психологически для должностного лица, объясняющего свое поведение в суде, создается особая атмосфера и среда, отдаленно сходная с атмосферой и средой, в какой находится подсудимый. Как подсудимый, обвиняемый административный работник отвечает, держит ответ за свои действия.
Хотя гражданский процессуальный закон разрешает стороне выступать в суде с помощью своего представителя, необходимо отметить, что в административном процессе, где субъектом выступает должностное лицо (орган управления), суд должен иметь право признать личную явку последнего необходимой, если данное должностное лицо неоднократно нарушало субъективные права граждан и его деятельность колеблет уважение граждан к аппарату управления вообще.
В плане объяснения своих действий должностным лицом в административном процессе в суде механизм ответственности начинает функционировать в стадии предварительной подготовки дела к судебному разбирательству. Ст. 80 ГПК говорит, что судья "по делам особо сложным вызывает ответчика для предварительного опроса по обстоятельствам дела, причем вызов ответчика производится одновременно с вручением ему копии искового заявления и представленных истцом документов".
Гражданско-процессуальное законодательство не дает разъяснений по поводу того, какими объективными критериями следует руководствоваться для отнесения того или иного дела к категории "особо сложных". Представляется, что все административные дела, разбираемые в суде, следует считать сложными и данная сложность обусловливается участием в процессе особого субъекта - должностного лица (органа управления). Поэтому в административно-процессуальном законодательстве следует закрепить обязательный вызов ответчика на прием для опроса, не ограничиваясь только направлением ему копии исковой жалобы.
Не нужно также забывать и такой детали. Должностные лица - это люди в "белых воротниках", с присущим им чувством собственного достоинства. Сам процесс объяснения этими лицами своих действий в кабинете судьи в стадии предварительной подготовки дела может заставить отдельных из них переосмыслить свое отношение к истцу, устранить допущенное нарушение субъективного права и не доводить дела до судебного разбирательства.
Но особо важное значение личные объяснения ответчика имеют в стадии судебного разбирательства при выяснении фактических обстоятельств дела. После доклада председателя суда по делу обе стороны дают объяснения, которые направлены на уточнение и дополнение отдельных обстоятельств. Однако личные объяснения должностного лица имеют одну принципиальную особенность: он объясняет и обосновывает свое поведение не в кабинете вышестоящего лица, а публично и персонально перед гражданином-истцом и судом. Именно здесь проявляется принцип непосредственности, который требует личного общения суда как с истцом так и прежде всего с ответчиком-обвиняемым. В такой обстановке личные объяснения работника аппарата управления приобретают особые юридические качества, становятся ответом (отчетом) за совершенные действия.
В процессе административного судопроизводства могут быть судом истребованы, рассмотрены и исследованы письменные объяснения должностного лица. Гражданское процессуальное право, руководствуясь принципом непосредственности, лишь как исключение допускает в качестве доказательств письменные показания. Во всяком случае оно не содержит прямых запрещений в отношении использования письменных объяснений. Однако следует отметить чрезвычайную ценность для административного судебного разбирательства письменных объяснений ответчика в стадии предварительной подготовки дела. Письменное объяснение заставляет руководящего работника серьезно продумать и взвесить свое поведение, подойти к нему с мерилом права. Данное объяснение, как правило, оглашается целиком в стадии судебного разбирательства и другая сторона, а также ее представители могут высказывать свои соображения по поводу его содержания. Суд может предложить при этом ответчику ответить на вопросы по поводу отдельных деталей письменного объяснения.
Представляется, что следует предусмотреть в административном судопроизводстве процессуальное право истребовать письменные объяснения ответчика. Нужно также учесть, что в практике могут иметь место случаи, когда бывает крайне затруднительно получить устные объяснения ответчика, и суду неизбежно приходится прибегать к письменному объяснению.
Другой важной составной частью механизма ответственности в административном судопроизводстве является оценка действий должностного лица субъектами процесса. Данная оценка осуществляется на всем протяжении процесса: в поданной в суд жалобе-иске, в устных выступлениях истца, в заключительном слове прокурора, в судебном решении и частном определении.
Характер оценки, заключенный в жалобе, сближает жалобу с обвинительным заключением, а административный процесс в суде с уголовным процессом. Обвинительное заключение, содержащее в себе оценку действий обвиняемого, представляет собой процессуальный акт, завершающий предварительное следствие и формулирующий его итоги, на основании которых обвиняемый подлежит суду. Жалоба тоже есть процессуальный документ, который завершает стадию "административной неправды" и содержит в себе оценку этой "неправды". Подобно тому как следователь не решает вопроса о виновности преступника, а только о достаточности данных для направления дела в суд, точно также гражданин-истец только выражает свое убеждение в виновности должностного лица, сложившееся у него в стадии "административной неправды". Оценка, содержащаяся в административном иске, выражает те выводы о виновности должностного лица, к которым пришел истец в результате личного (субъективного) осмысливания оспариваемых действий.
В отличие от обвинительного заключения, которое по своей процессуальной природе является актом обвинительной власти, а потому содержит предварительную официальную оценку, административный иск (и заключенная в нем оценка) исходит от гражданина.
Большое значение имеет в стадии судебного разбирательства (в прениях) заключительное выступление прокурора. Оценка действий должностного лица, содержащаяся в выступлении прокурора, играет важную роль в формировании решения суда по разбираемому делу. Прокуратура, как орган, осуществляет надзор за законностью в аппарате управления, знает лабиринты управленческой деятельности лучше других участников процесса, поэтому ее оценка может быть более компетентной. К данной оценке вполне приложимы слова крупного русского юриста Н.М.Коркунова: "Понимание вопросов управления в отличие от вопросов виновности, не может быть доступно каждому, а требует некоторого навыка и знакомства с делом".
Правда, в административном процессе в отличие от процесса уголовного прокурор не является стороной, поддерживающей обвинение. Здесь такой стороной является истец, главная задача которого состоит в восстановлении своих нарушенных прав. Но эту задачу истец решает не изолированно от другой задачи - обвинительной, и в усилении, в обосновании обвинительной оценки истца эффективную роль играет участие прокурора в процессе, его оценка действий должностного лица.
Решение по административному иску как оценка действий должностного лица
Актом, венчающим оценку истца, прокурора и других участников процесса, является судебное решение по административному делу. В решении суда отражается вся предшествующая деятельность по исследованию и оценке доказательств, в том числе личных объяснений ответчика. Путем вынесения решения ликвидируется спор между сторонами, и их взаимоотношения получают необходимую определенность.
Судебное решение складывается из двух элементов: а) из подтверждения судом наличия или отсутствия субъективного права истца; б) приказа суда, обращенного к сторонам, ко всем другим лицам и государственным органам.
Приказ материализует оценку, данную судом действиям должностного лица. Именно первый элемент - оценка или суждение суда по поводу оспариваемых действий - составляет сущность решения, на что указывали дореволюционные и видные советские процессуалисты. По мнению Т.М.Яблочкова, "не приказ, содержащийся в судебном решении, составляет неотъемлемую сущность решения, а - суждение суда, как компетентного органа власти, о праве" (Яблочков Т.М. Учебник Русского Гражданского Судопроизводства. Ярославль, 1910. С. 2-3). Такую же точку зрения проводили в своих работах М.А.Гурвич и К.С.Юдельсон, справедливо считавшие, что сущность судебного решения заключается в подтверждении или не подтверждении спорного правоотношения, о котором говорит истец-жалобщик (Гурвич М.А. Решение советского суда в исковом производстве. М., 1955. С. 23-30; Юдельсон К.С. Советский гражданский процесс. М., 1956. С. 271). Иными словами: сущность судебного решения по административному делу состоит в оценке действий должностного лица, в подтверждении наличия или отсутствия "административной неправды". В этом смысле судебное решение по административному делу имеет черты сходства с приговором в уголовном процессе, ибо подобно последнему содержит в себе ответ на вопрос о виновности или невиновности ответчика. Также как приговор подтверждает или не подтверждает оценку, содержащуюся в обвинительном заключении, судебное решение можно рассматривать как властное подтверждение судом оценки, заключенной в административном иске.
Однако суд при вынесении положительного решения по административному делу наполняет оценку истца более точным с юридической точки зрения содержанием, конкретизирует эту оценку и делает ее официально-правовой.
Ответственность органа исполнительной власти за решение, нарушающее права и свободы гражданина
Важно отметить, что принципы, на основе которых строится административный процесс в суде по поводу жалобы на неправомерные действия должностного лица, приложимы к действиям органа исполнительной власти. Одна деталь отличает первый процесс от второго: во втором случае речь идет о групповом решении, которое обладает коллективным разумом, но за которым скрывалась отдельная, голосовавшая за него личность.
Административное судопроизводство по жалобам на решения органов исполнительной власти также включает в себя такие стадии как подготовку к делу, судебное разбирательство, исполнение решения по делу. Сам административный процесс как в стадии подготовки к судебному разбирательству, так и в стадии судебного разбирательства персонифицирован. В суд вызывается руководитель органа исполнительной власти или его представитель, в отношении которого суд располагает правом спроса, у которого истребуются объяснения (отчет о принятом решении). Данному лицу на протяжении всего процесса приходится не только объяснять действия органа и мотивировать их, но и подвергаться оценивающим воздействиям со стороны истца, прокурора, суда и других участников процесса. Персонификация административного судопроизводства по жалобе гражданина на орган исполнительной власти означает, что суд юридически разбирает решение коллективного органа, но организационно и фактически, с точки зрения противостояния гражданину, выслушивает конкретного административного работника. И в этом процессе праву административного иска также корреспондирует обязанность другой стороны дать личные объяснения по поводу решения и также лично подвергнуться оценивающему воздействию со стороны субъектов процесса. Иначе говоря, в данном процессе проявляется принцип непосредственности, выражающийся в личном общении суда с истцом и ответчиком.
При этом не будет лишним заметить следующее. В административном судопроизводстве по жалобе на орган исполнительной власти важное значение имеет стадия подготовки к судебному разбирательству. Объясняется это тем, что разбираемое решение является коллективным по характеру, а поэтому для суда (и возможно для гражданина также) не является безразличным вопрос, кто лично будет давать объяснения по поводу обжалуемого решения - руководитель органа или его представитель. Закон разрешает органу исполнительной власти выступать в суде с помощью своего представителя. Представляется однако, что в административном судопроизводстве по жалобе гражданина на орган исполнительной власти целесообразно закрепить за судом два процессуальных права.
Во-первых, в отдельных случаях, если орган исполнительной власти неоднократно в течение года принимал решения, ущемляющие права граждан, и если гражданин письменно настаивает на этом, суд должен признать личную явку руководителя органа управления (или его представителя) необходимой. Во-вторых, суду должно быть предоставлено процессуальное право истребовать письменное объяснение руководителя органа исполнительной власти, особенно в тех случаях, когда суду бывает по каким-либо причинам трудно получить от него устные объяснения.
Кроме того, следует законодательно закрепить перечень лиц, которые могут быть представителями органа исполнительной власти в суде. Думается, что к их числу могут быть в порядке очередности отнесены: 1) члены органа исполнительной власти (коллегии), голосовавшие за оспариваемое решение; 2) специалисты, разработавшие проект решения; 3) юрисконсульт органа, если он завизировал решение.
Если решение органа исполнительной власти признано неправильным, то оно отменяется. Стороны возвращаются в прежнее положение, какое было до вынесения коллегиальным органом неправомерного решения (например, возвращается незаконно взысканная сумма). В процессе разбирательства и принятия судебным органом решения по делу выясняется только один вопрос: является рассматриваемое решение органа исполнительной власти законным или незаконным. Вопросы индивидуальной вины и индивидуальной ответственности отдельных членов органа исполнительной власти судом не решаются. Суд устанавливает в данном случае коллективную вину и для этого имеются основания. Ведь неправильное решение органа в отличие от аналогичного решения должностного лица может свидетельствовать о крупных недочетах в работе аппарата управления, о нравах среди работников, обсуждавших и принимавших решение. Ошибочное решение органа исполнительной власти показывает более широкий спектр недостатков, злоупотреблений и негативных закономерностей в работе этого органа. Решение должностного лица, принятое единолично, характеризует только это лицо. Незаконное решение органа исполнительной власти, ущемляющего права гражданина, может пролить свет на всю действующую систему управления.
Поэтому правомерно говорить в первую очередь о коллективной ответственности органа, принявшего неправильное решение. Эта ответственность выражается в отрицательной оценке действий органа (администрации, комиссии) посредством отмены его незаконного решения. Данная отрицательная оценка (порицание, отмена решения) адресуется органу исполнительной власти в целом.
Правомерные действия государственного органа являются действиями самого государства, так как они соответствуют его воле, выраженной в праве. Неправомерные действия органа, нарушающие субъективные права гражданина и объективное право, вменяются, приписывается самому органу, а не государству. А так как воля органа проявляется в действиях его служащих, то неправомерное решение такого органа превращает каждого, принимавшего участие в выработке и принятии решения, в проводника собственной воли, в виновное лицо. Информацией, содержащейся в частном определении, может воспользоваться вышестоящий в порядке подчиненности орган, чтобы индивидуализировать коллективную ответственность, указать персонально на наиболее виновных лиц и, возможно, применить к ним дисциплинарные меры.
Таким образом, ответственность органа исполнительной власти за решение, нарушившее права гражданина, реализуется прежде всего как коллективная посредством отмены судом ошибочного решения, а затем - при определенных обстоятельствах и по усмотрению вышестоящих в порядке подчиненности органов - как персональная путем наложения дисциплинарных наказаний на виновных лиц.
Частное определение и механизм ответственности в административном судопроизводстве
Перманентная оценка действий и решений административного лица в административном судопроизводстве, берущая начало с момента подачи административного иска, не должна заканчиваться полностью при вынесении судом решения по делу. Интересно, что законодательство о порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц 80-х годов при определенных обстоятельствах разрешало суду продолжить оценивавшее воздействие и выносить суждение на основе рассмотренного дела по вопросам, затрагивающим работу органа управления в целом. Ст. 8 Закона СССР от 30 июля 1987 г. гласила: "Если при рассмотрении жалобы суд придет к выводу, что был нарушен установленный порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, имели место волокита, затем критика, преследование за нее, а также иные нарушения законности, суд выносит частное определение и направляет его вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу или органу". Представляется, что положение такого рода следовало бы включить в Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации, т.к. оно могло способствовать укреплению ответственности должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.
Таким образом, суд не может считать свою миссию оконченной с разрешением конкретного административного дела. В процессе судебного разбирательства суд, вскрывая причины нарушений должностными лицами прав и интересов граждан, может установить определенные негативные закономерности в работе аппарата управления, придти к выводу, что подобные правонарушения является типичными для работы данного административного работника или даже аппарата в целом. В таких случаях суд имеет право (и обязан) выносить частные определения, которыми доводит до сведения соответствующие вышестоящие органы об обнаруженных им недочетах в работе аппарата управления.
Частное определение, подвергая оценке определенные аспекты управленческой деятельности, имеет сигнализационный характер и может быть эффективным инструментом воспитания чувства ответственности у руководящих работников. Частные определения не обязательны к исполнению для тех должностных лиц и органов, которым они направляются, Однако указанные лица и органы обязаны внимательно отнестись к частному определению, произвести необходимые проверки, возможно закрепить мнение суда дисциплинарным взысканием и в месячный срок сообщить суду о принятых мерах.
В юридической литературе давно было отмечено, что частные определения в отдельных случаях могут иметь гораздо большее значение, чем судебное решение. Такое мнение относилось к гражданско-правовым делам. Однако применительно к делам, рассматриваемым в административном судопроизводстве, где обвиняемой стороной выступает работник аппарата управления, частные определения могут иметь более широкий резонанс и положительно влиять на работу аппарата управления. При правильном использовании частных определений суд может не только пресекать отдельные случаи нарушения субъективных прав граждан, но также освещать прожектором оценивающего воздействия широкие участки государственного управления, обнаруживая недочеты, ошибки и правонарушения в работе государственных служащих.
Говоря о механизме ответственности в административном судопроизводстве, уместно вспомнить, что административисты 20-х годов односторонне трактовали роль административного процесса в суде, признавая его единственной задачей восстановление субъективного права. Такой взгляд приводил к отрицанию института ответственности в административно-судебном производстве. По мнению А.И.Елистратова, в данном производстве "протест гражданина направляется против самого административного распоряжения. Личность чиновника, сделавшего это распоряжение, его мотивы, его вина не играют здесь существенного значения" (Елистратов А.И. Очерки административного права. Пг., 1917. С. 236). На таких же позициях стоял В.Л.Кобалевский, полагавший, что в административном судопроизводстве на первый план выступает административное действие, как бы обособленное от личности действующего" (Кобалевский В.Л. Советское административное право. Харьков, 1929. С. 410).
Однако задачей административного судопроизводства (административной юстиции) одновременно является проверка, соответствует ли обжалованное действие объективному праву, содержатся ли в незаконных действиях должностного лица признаки правонарушения. При этом суд осуществляет не только проверку действий должностного лица, но и дает им публичную юридическую оценку.
Односторонность старых административистов в подходе к процессу в суде обусловливалась их односторонним взглядом на проблему ответственности, которую они сводили фактически к наказанию. Наказание применительно к должностному лицу в административном судопроизводстве отсутствует, но присутствуют и функционируют другие элементы механизма ответственности: отчет (объяснение) должностного лица и оценка его действий, которая может учитываться вышестоящими органами и отражаться на его служебном положении.
Таким образом, если гражданская неправда влечет за собой гражданско-правовые последствия в виде отрицательной оценки и гражданско-правовых санкций (возмещение вреда, уплата неустойки), если уголовная неправда приводит к отрицательной оценке в приговоре суда и к применению уголовных наказаний, - административная неправда влечет за собой отрицательную оценку в решении суда и отмену или изменение обжалуемых действий. Что же касается наказания, то вопрос о нем судья может поставить в частном определении, в сообщении прокурору либо может собственными действиями возбудить уголовное дело, если обнаружит в обжалованных действиях признаки преступления.