Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
PAGE 30
Державний вищий навчальних заклад “Українська академія банківської справи Національного банку України”
Кафедра цивільно-правових дисциплін та банківського права
З фінансового права
на тему: Правовий статус Рахункової палати у контрольних правових відносинах
Студентки 4 курсу, групи П-02
Мисько І.О
напряму підготовки 6.030401
спеціальності правознавство
Керівник:проф..,доктор юр.наук,
Чернадчук Віктор Володимирович
Національна шкала ________________
Кількість балів: ____Оцінка: ECTS __
Члени комісії ________________ ______________________
(підпис) (прізвище та ініціали)
________________ ____________________
(підпис) (прізвище та ініціали)
________________ ______________________
(підпис) (прізвище та ініціали
м. Суми – 2013 рік
ЗМІСТ
ВСТУП……………………………………………………………………………….2
РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ ПРО РАХУНКОВУ ПАЛАТУ УКРАЇНИ…..………………………………………………………………………..5
України …………………………………………………………………….….5
РОЗДІЛ 2. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНТРОЛЬНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ УКРАЇНИ ……………….19
РОЗДІЛ 3. ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ …………………………………………......................25
ВИСНОВКИ……………………………………………………………………….30
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ……………………………………….33
ВСТУП
В останні роки особливо важливою є тема правового регулювання вищих контрольно-фінансових органів. В Україні фінансовий контроль здійснюється багатьма органами. Можна говорити про те, що загальнодержавна система контролю перебуває на стадії формування, хоча це не вказує на створення нових структур, в більшості випадків, вдосконалюється структура уже діючих органів. Особливе місце серед контролюючих органів належить Рахунковій палаті, яка є єдиним спеціалізованим органом фінансового контролю, про який йдеться в Конституції України.
Актуальність теми Так, Конституція України зовсім позбавлений прямих розпоряджень, характеризуючих правове становище Рахункової палати.Регламентуючі діяльність національного вищого органу фінансового контролю, законодавець включає спеціалізовані розпорядження функціонування Рахункової палати у складі норм Конституції на частини визначення діяльності Верховної Ради. Тим, самим створюється взаємозв'язок між Рахункової палатою і безконтактною системою законодавчих органів країни. З тексту Конституції зовсім не напрошується висновок, що утворена органом законодавчої влади - Верховною Радою - Рахунковою палатою сама є органом законодавчої влади.
Аналіз основних досліджень і публікацій. За своєю правовою природою законодавче врегулювання Рахункової палати є досить складними і тому потребують наукових досліджень. Окремі питання розглядалися в працях Т. Мазур, С. Буковського, С. Ярошенко, І.Стефанюка, В.Чернадчука, М.Карасєвої, Ю.Крохіної, Н.Хімічевої та інших. Окремі аспекти на рівні нормативного викладення розглядаються в підручниках та навчальних посібниках з фінансового та бюджетного права.
Мета і завдання роботи. Вивчення правового статусу Рахункової палати у контрольних правових відносинах. Поставленій меті передують такі завдання:
- загальна характеристика правового статусу РПУ;
- розглянути завдання та функції РПУ;
- охарактеризувати реалізацію експертно-аналітичних функцій РПУ;
- розглянути порядок проведення ревізій та перевірок РПУ;
- проаналізувати проблеми вдосконалення правового статусу РПУ;
Об’єктом курсової роботи є правовідносини, що виникають у сфері діяльності Рахункової палати.
Предметом курсової роботи є нормативно-правові акти та наукові юридичні джерела, в яких розглянуто питання, пов’язані з правовим статусом Рахункової палати України, його стану та подальшого вдосконалення.
Практичне та теоретичне значення курсової роботи. Теоретичне значення курсової роботи полягає в тому, що на підставі аналізу нормативно-правових актів та наукових юридичних джерел з’ясовано сферу діяльності Рахункової палати, проаналізовано функції. При виконанні курсової роботи зосереджено увагу на тих питаннях, які мають практичне значення. При дослідженні даної теми використовувавя метод аналізу, збір та обробка наявної інформації щодо правового статусу рахункової палати.
Структура курсової роботи. Курсова робота складається із вступу, трьох розділів, які поєднують чотири підрозділи, висновків та списку використаних джерел.
РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ ПРО РАХУНКОВУ ПАЛАТУ УКРАЇНИ
України
Як у вітчизняній, так і в зарубіжній практиці відповідальне місце завжди посідала проблематика здійснення державою фінансового контролю. Значну увагу даним питанням приділяють як українські, так і зарубіжні вчені-правознавці. Зокрема, за радянських часів питанням ефективності та вдосконалення фінансового контролю присвятив монографію Е.Понтович. Загальні питання здійснення фінансового контролю в Радянському Союзі досліджували Л.К.Воронова та Н.І.Хімічева, а також Г.С.Гуревич. В останні роки особливо важливою є тема правового регулювання статусу вищих контрольно-фінансових органів. Даним питанням присвячено ряд праць та публікацій вітчизняних авторів: М.Крутевича Л.А.Савченкота ін. Серед праць та публікацій зарубіжних дослідників, присвячених даній проблематиці, слід виділити праці А.Г.Андрєєва та А.Д.Соменкова, В.К.Андрєєва, Н.Д.Погосяната С.О.Шохіна.
Як зазначав Е.Вознесенський, контрольна функція займає своєрідне місце серед функцій фінансів суспільства. У розмаїтті грошових відносин, виражених у фінансовій формі, немає жодного, яке не мало б контрольного характеру[30]. Практично кожна сучасна держава зустрічається з необхідністю контролювати виконання видаткової частини бюджету. Для ефективної реалізації цього завдання необхідною умовою є створення органу, який взяв би на себе виконання вказаної функції, а також функцій, пов'язаних з нею. Таким органом у більшості держав є Рахункові палати. Відповідно до ст. 98 Конституції України контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата. [1]
Сьогодні, при визначенні місця Рахункової палати в системі органів контролю, науковцями висловлюються досить протилежні точки зору. Прослідковуються чотири підходи у визначенні правового статусу Рахункової палати, а саме: Рахункова палата як незалежний орган, як орган парламентського контролю, як орган контрольної влади, як орган квазіконтрольної влади.
Прихильниками першого підходу виступають О.А. Кузьменко та Л.А. Савченко. За визначенням О.А. Кузьменко ”Рахункова палата України є незалежний, постійно діючий вищий орган зовнішнього державного фінансового контролю, підзвітний і відповідальний лише перед Верховною Радою України” [36]. Аналогічну точку зору поділяє Л.А. Савченко, яка визначає Рахункову палату незалежним вищим органом фінансового контролю, який здійснює контроль від імені народу [40].
Найбільш розповсюдженою точкою зору, яка зустрічається в науково-теоретичних розробках І.К. Залюбовської [35], М.В. Харенко [48] є причислення Рахункової палати до органу парламентського контролю, що парламентський контроль за фінансово-економічною діяльністю держави здійснюється через Рахункову палату, яку визначено спеціальним суб’єктом парламентського контролю.
Рахункову палату до органів контрольної влади відносить В. Гергелійник [31], а В.С.Шестак – до органів квазіконтрольної влади, визначаючи, що квазіконтрольні органи формально мають низку основних ознак контрольної влади, але факт відсутності їх підпорядкованості лише закону унеможливлює віднесення цих органів до контрольної влади [50]. Автори свою позицію аргументують тим, що здійснення теорії розподілу влади призвело до виникнення нового різновиду державної влади – контрольної, яка спрямовується на забезпечення збалансованості всього державного механізму шляхом обмеження повноважень органів інших форм влади. Визначна роль, значення та розвиток таких органів, для яких контрольна діяльність є пріоритетною, дозволяє вже на сьогоднішній день стверджувати про тенденцію формування незалежних органів для забезпечення стримування та противаг влади.
Закріплення за Рахунковою палатою статусу вищого органу державного фінансового контролю можна знайти і в новому проекті Закону України «Про Рахункову палату України», який визначає Рахункову палату вищим органом державного фінансового контролю. Застосування терміну ”вищий” до Рахункової палати аргументоване тим, що дійсно їй притаманні майже всі ознаки вищого органу зовнішнього контролю, визначеного Лімською декларацією керівних принципів контролю, яка була прийнята на V конгресі INTOSAI в Перу в 1977 році [8]. Проте, розглядаючи питання про закріплення за Рахунковою палатою статусу вищого органу державного фінансового контролю слід також виходити з можливості впровадження світових стандартів у вітчизняну правову систему з урахуванням національної специфіки, бо жодна норма діючого законодавства України не визначає Рахункову палату вищим органом. Отже, визначення Рахункової палати як органу державної влади із спеціальним конституційним статусом потребує належного наукового обґрунтування.
1.2. Завдання та функції Рахункової палати України
Як і кожний орган державної влади, Рахункова палата, має свої завдання та виконує відповідно до закону функції. Завдання та функції рахункової палати визначені відповідно до ст.2 Закону України «Про Рахункову Палату України» , таким чином завданнями Рахункової палати є:
організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;
здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів;
контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України;
контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках;
аналіз встановлених відхилень від показників Державного бюджету України та підготовка пропозицій про їх усунення, а також про удосконалення бюджетного процесу в цілому;
регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій;
виконання інших завдань, передбачених для Рахункової палати чинним законодавством України.[3]
Що до функцій рахункової палати, то одна з них згадується в Конституції України, функція контролю за використанням коштів державного бюджету, але не потрібно забувати, що вона розглядається лише як одна із функцій Рахункової палати.[6] Тому можна виділити, такі основні функції, які здійснюються відповідно до визначених завдань
1) здійснює контроль за виконанням законів України та прийнятих Верховною Радою України постанов, виконанням Державного бюджету України, фінансуванням загальнодержавних програм в частині, що стосується використання коштів Державного бюджету України;
2) здійснює за дорученням Верховної Ради України контроль за виконанням Державного бюджету України за поквартальним розподілом доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі видатків по обслуговуванню внутрішнього і зовнішнього боргу України, витрачанням коштів цільових фондів;
3) перевіряє за дорученням комітетів Верховної Ради України використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів та коштів позабюджетних фондів і подає за наслідками перевірки Верховній Раді України висновки щодо можливостей скорочення видатків по кожному фонду окремо та доцільності спрямування вилучених коштів на фінансування інших видатків Державного бюджету України;
4) контролює ефективність управління коштами Державного бюджету України центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, законність і своєчасність руху коштів Державного бюджету України, в тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів у Національному банку України, повноважених банках та кредитних установах України;
5) надає консультації органам і посадовим особам, які обираються, затверджуються або призначаються Верховною Радою України, з питань витрачання коштів Державного бюджету України. В ході проведення перевірок і аналізу стану економіки розробляє заходи щодо вишукування можливостей і нових джерел залучення додаткових надходжень до Державного бюджету України і вносить відповідні пропозиції центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики;
6) здійснює за дорученням Верховної Ради України, комітетів Верховної Ради України контрольні функції щодо фінансування загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля та інших програм, що затверджуються Верховною Радою України;
7) контролює інвестиційну діяльність органів виконавчої влади, перевіряє законність та ефективність використання фінансових ресурсів, що виділяються з Державного бюджету України на виконання загальнодержавних програм;
8) проводить попередній аналіз до розгляду на засіданнях комітетів та Верховної Ради України звітів Антимонопольного комітету України щодо здійснення ним державного контролю за дотриманням антимонопольного законодавства, а також звітів Фонду державного майна України та посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України, щодо ефективного управління майном, що є основним національним багатством, власністю українського народу;
9) здійснює контроль за виконанням рішень Верховної Ради України про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України, за касовим виконанням Державного бюджету України Національним банком України та уповноваженими банками;
10) перевіряє за дорученням Верховної Ради України відповідно до свого статусу кошторис витрат, пов'язаних з діяльністю Верховної Ради України та її апарату, допоміжних органів і служб Президента України та апарату Кабінету Міністрів України, а також витрачання коштів державними установами та організаціями, що діють за кордоном і фінансуються за рахунок Державного бюджету України;
11) готує і дає висновки та відповіді на звернення органів виконавчої влади, органів прокуратури і суду з питань, що належать до її відання;
12) здійснює зв'язки з контрольними органами іноземних держав та відповідними міжнародними організаціями, укладає з ними угоди про співробітництво;
13) здійснює контроль у сфері державних закупівель.[3]
Відзначимо, що основною функцією Рахункової палати є контрольно-ревізійна. Проведення ревізії або перевірки й ретельне вивчення як рахунків, так i облікових механізмів окремих агентств чи організацій є засобом, яким часто користуються як виконавча, так i законодавча гілки влади більшості країн для забезпечення належного й відповідального витрачання коштів. [37]
Наступною функцією Рахункової палати є експертно-аналітична. Важливість експертно-аналітичної функції підкреслюється її окремою констатацією на рівні Лімської декларації, в ч. 1 ст. 12 якої зазначено: «У важливих випадках вищий контрольний орган може надати в розпорядження парламенту та адміністрації свої професійні знання і досвід у формі експертного висновку, включаючи зауваження по проектах законів та інших постанов, що відносяться до фінансових питань» [4]
Рахункова палата діє в межах зазначених функцій, але не одноразово були спроби розширити їх коло. Не завжди це може покращити діяльність, інколи достатньо знайти правильний підхід до введення інновацій в уже існуючі функції.
Отже, можна зробити висновки ,що Рахункова палата України виконуючи покладені на неї функції, користуючись для цього наданими владними повноваженнями , виконує свою роботу. Проте не слід забувати про людський чинник , і як було сказано вище потрібно «щорічне закріплення розділів державного бюджету за кожним контролером Рахункової палати» щоб покращити фінансовий контроль та унеможливити питання свавілля в усіх сферах цього контролю.
РОЗДІЛ 2. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ КОНТРОЛЬНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ УКРАЇНИ
2.1. Реалізація експертно-аналітичних функцій Рахункової палати України
Рахунковапалата є постійно діючим органом контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави. Рахункова палата є юридичною особою, має свою печатку із своїм найменуванням і зображенням Державного Герба України. Місцезнаходженням Рахункової палати є місто Київ.[42]
Завданнями Рахункової палати є:
організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням видаткової частини Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів, за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;
здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів;
контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля;
контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України;
контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках;
аналіз встановлених відхилень від показників Державного бюджету України та підготовка пропозицій про їх усунення, а також про удосконалення бюджетного процесу в цілому;
регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій;
виконання інших завдань, передбачених для Рахункової палати чинним законодавствомУкраїни.[5]
Рахункова палата здійснює контроль на засадах законності, плановості, об'єктивності, незалежності та гласності.
Рахункова палата відповідно до завдань, передбачених статтею 2 Закону:
1) здійснює контроль за виконанням законів України та прийнятих Верховною Радою України постанов, виконанням Державного бюджету України, фінансуванням загальнодержавних програм в частині, що стосується використання коштів Державного бюджету України;
2) здійснює за дорученням Верховної Ради України контроль за виконанням Державного бюджету України за поквартальним розподілом доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі видатків по обслуговуванню внутрішнього і зовнішнього боргу України, витрачанням коштів цільових фондів;
3) перевіряє за дорученням комітетів Верховної Ради України використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів та коштів позабюджетних фондів і подає за наслідками перевірки Верховній Раді України висновки щодо можливостей скорочення видатків по кожному фонду окремо та доцільності спрямування вилучених коштів на фінансування інших видатків Державного бюджету України;
4) контролює ефективність управління коштами Державного бюджету України Державним казначейством України, законність і своєчасність руху коштів Державного бюджету України, в тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів у Національному банку України, уповноважених банках та кредитних установах України;
5) надає консультації органам і посадовим особам, які обираються, затверджуються або призначаються Верховною Радою України, з питань витрачання коштів Державного бюджету України. В ході проведення перевірок і аналізу стану економіки розробляє заходи щодо вишукування можливостей і нових джерел залучення додаткових надходжень до Державного бюджету України і вносить відповідні пропозиції Міністерству фінансів України;
6) здійснює за дорученням Верховної Ради України, комітетів Верховної Ради України контрольні функції щодо фінансування загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля та інших програм, що затверджуються Верховною Радою України;
7) контролює інвестиційну діяльність органів виконавчої влади, перевіряє законність та ефективність використання фінансових ресурсів, що виділяються з Державного бюджету України на виконання загальнодержавних програм;
8) проводить попередній аналіз до розгляду на засіданнях комітетів та Верховної Ради України звітів Антимонопольного комітету України щодо здійснення ним державного контролю за дотриманням антимонопольного законодавства, а також звітів Фонду державного майна України та посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України, щодо ефективного управління майном, що є основним національним багатством, власністю українського народу;
9) здійснює контроль за виконанням рішень Верховної Ради України про надання Україною позик і економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у Державному бюджеті України, за касовим виконанням Державного бюджету України Національним банком України та уповноваженими банками;
10) перевіряє за дорученням Верховної Ради України відповідно до свого статусу кошторис витрат, пов'язаних з діяльністю Верховної Ради України та її апарату, допоміжних органів і служб Президента України та апарату Кабінету Міністрів України, а також витрачання коштів державними установами та організаціями, що діють за кордоном і фінансуються за рахунок Державного бюджету України;
11) готує і дає висновки та відповіді на звернення органів виконавчої влади, органів прокуратури і суду
з питань, що належать до її відання;
12) здійснює зв'язки з контрольними органами іноземних держав та відповідними міжнародними організаціями, укладає з ними угоди про співробітництво.[5]
Рахункова палата має такі повноваження:
1) здійснювати експертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності, що забезпечують контроль за використанням коштів загальнодержавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово-кредитних і валютних ресурсів під час здійснення загальнодержавних програм;[39]
2) проводити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності в межах, визначених статтею 16 Закону;
3) перевіряти в органах і на об'єктах, зазначених у пункті 2 цієї статті, грошові документи, бухгалтерські книги, звіти, плани, кошториси витрат та іншу документацію щодо фінансово-господарської діяльності, а також здійснювати перевірку касових операцій з готівкою та цінними паперами, матеріальних цінностей, їх обліку, зберігання і витрачання;
4) отримувати від керівників установ та організацій, що перевіряються, всю необхідну документацію та іншу інформацію про фінансово-господарську діяльність;
5) отримувати від Національного банку України, уповноважених банків та інших кредитних установ необхідні відомості про здійснювані ними операції та стан рахунків установ та організацій, що перевіряються, від інших підприємств і організацій - довідки, копії документів по операціях і рахунках цих підприємств та організацій;
6) організовувати і проводити оперативний контроль за використанням коштів Державного бюджету України за звітний період;
7) проводити комплексні ревізії і тематичні перевірки по окремих розділах і статтях Державного бюджету України, у тому числі бюджетів загальнодержавних цільових фондів;
8) проводити експертизу проектів Державного бюджету України, а також проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних програм та інших документів, що стосуються питань державного бюджету і фінансів України;
9) здійснювати аналіз і дослідження порушень і відхилень бюджетного процесу, підготовку і внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо їх усунення, а також удосконалення бюджетного законодавства в цілому;
10) готувати і подавати висновки до Верховної Ради України та її комітетів щодо виконання Державного бюджету України, у тому числі доходів і видатків загальнодержавних цільових фондів, фінансування загальнодержавних програм за звітний рік;[40]
11) направляти матеріали перевірок, ревізій та обслідувань Кабінету Міністрів України, відповідним центральним органам виконавчої влади, Національному банку України, Фонду державного майна України, підприємствам, установам і організаціям для розгляду і вжиття необхідних заходів;
12) порушувати перед Верховною Радою України, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі;
13) залучати до проведення перевірок, ревізій та обслідувань на договірних засадах кваліфікованих спеціалістів і фахівців-експертів з інших установ і організацій, а також працівників інших державних контрольних, податкових і правоохоронних органів з оплатою їх праці в необхідних випадках за рахунок власних коштів;
14) у разі виявлення під час перевірок, ревізій та обслідувань фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань передавати матеріали перевірок, ревізій та обслідувань до правоохоронних органів з інформуванням про це Верховної Ради України.
Контроль за виконанням Державного бюджету України, у тому числі бюджетів загальнодержавних цільових фондів, здійсненням фінансування загальнодержавних програм, збереженням і використанням майна, що є об'єктами права державної власності, організується і проводиться Рахунковою палатою на основі річних і поточних планів, які формуються з урахуванням усіх видів і напрямів діяльності Рахункової палати та конкретних доручень Верховної Ради України, її комітетів. [37] До плану роботи Рахункової палати обов'язково включається виконання звернень не менш як однієї третини конституційного складу Верховної Ради України, поданих у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України ( 129а/94-ВР, 129б/94-ВР ). При формуванні планів роботи Рахункової палати враховується обов'язковий розгляд звернень та пропозицій Президента України, Кабінету Міністрів України.[27] Позапланові контрольні заходи проводяться за рішеннями Колегії Рахункової палати на підставі постанов або протокольних доручень Верховної Ради України, звернень комітетів Верховної Ради України та запитів народних депутатів України, по яких Верховна.
РОЗДІЛ 3. ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ПРАВОВОГО СТАТУСУ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ
Дослідження питання щодо правового статусу Рахункової палати сьогодні є досить актуальним. Воно пов’язане насамперед із необхідністю в умовах стабільного невиконання державного бюджету й систематичних порушень бюджетної дисципліни визначити шляхи підвищення ефективності роботи органів, до компетенції яких належить контроль за виконанням державного бюджету, а також визначити шляхи вдосконалення нормативно-правової бази фінансового контролю.[50]
Неоднозначно характеризується і місце Рахункової палати України, але ця неоднозначність дещо іншого роду. Вона пов’язана насамперед із тим, що згідно з Конституцією України, Рахункова палата є органом, що діє від імені Верховної Ради України. В Законі ж “Про Рахункову палату” від 11 липня 1996 р. № 315/96-ВР (далі – Закон про Рахункову палату) зазначено, що Рахункова палата підпорядкована й підзвітна Верховній Раді, але попри все здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших державних органів. [46] Даючи тлумачення цій нормі можна дійти висновку, що формулювання “незалежно від будь-яких інших органів держави” означає незалежно від “інших”, але не від парламенту. А тут уже постає питання: чи можна здійснювати діяльність незалежно від органу, будучи одночасно йому підпорядкованим? Проте, вводячи до цієї норми поняття незалежності, законодавець певно мав на увазі перш за все професійну незалежність, (враховуючи принцип несумісності членства в Рахунковій палаті із входженням до складу інших органів чи заняттям іншою діяльністю, а також особливу процедуру формування складу Рахункової палати), але не організаційно-інституціональну. Ще одне питання породжує закріплена в Конституції та Законі про Рахункову палату фактична належність Рахункової палати Верховній Раді, і стосується воно того, що і об’єкт, і суб’єкт контролю, по суті, ідентичні, оскільки між ними не існує відстані. Така ситуація суперечить основам Лімської декларації від 11 вересня 1997 р., яка серед умов об’єктивного й ефективного виконання завдань вищими органами фінансового контролю визначає лише їх незалежність від організацій, що ними перевіряються, і захищеність від стороннього впливу.[45]
З іншого боку, можливість абсолютного відокремлення Рахункової палати від парламенту практично виключена. Незалежність від суб’єктів, що підлягають контролю, обов’язково має бути абсолютною. Саме це зумовлює необхідність чіткого визначення на законодавчому рівні взаємовідносин і взаємозалежності між Рахунковою палатою і Верховною Радою (але при цьому з обов’язковим гарантуванням високого ступеня автономії вищому органу фінансового контролю навіть тоді, коли він виступатиме як представник парламенту).
Конституційним елементом правового статусу рахункових палат є порядок їхнього формування. Міжнародний досвід показує, що дуже складно прослідкувати залежність між порядком призначення голови рахункової палати, визначенням її складу та формою правління конкретної держави.[7] Тим не менше умовно виділяють три основні моделі формування рахункових палат – “парламентська” (провідну роль у формуванні складу (передусім у призначенні голови) відіграє парламент), “позапарламентська” (склад формується президентом за поданням Ради Міністрів; або голову призначає Уряд, а інших членів – президент, як, наприклад, у Франції), “змішана” (допускає можливість участі у формуванні і президента, і парламенту).
В Україні застосовується “парламентська” модель. Згідно з ч. 1 ст. 10 Закону про Рахункову палату, Голову Рахункової палати призначає на посаду Верховна Рада України за поданням Голови Верховної Ради України, а за ч. 6 ст. 10 “перший заступник і заступник Голови, головні контролери та Секретар Рахункової палати призначаються на посаду Верховною Радою України за поданням Голови Рахункової палати”.[5]
Ще одним важливим аспектом у формуванні рахункових палат є те, що в конституціях зазвичай не фіксується строк повноважень рахункових палат, що додатково гарантує незалежність їх членів. Це “зазвичай” не стосується нашої держави, оскільки в українському законодавстві чітко визначено, що Голова Рахункової палати призначається строком на 7 років з правом призначення на другий термін.
Ефективність роботи Рахункової палати багато в чому залежить від її внутрішньої структури. Основу внутрішньої структури Рахункової палати України складають 10 департаментів, напрями діяльності яких відповідають структурі самого Державного бюджету.
З проблемою внутрішньої організації рахункової палати логічно пов’язане і питання про територіальну сферу її дії. На сьогодні воно взагалі не врегульоване в законодавстві України, а територіальної структури як такої Рахункова палата не має.
У світі наразі можна виділити принаймні два шляхи вирішення цього питання. Перший передбачає створення територіальних філій (або відділів), які в своїй сукупності не становлять системи (дану модель обрали США і ФРН). Другий – шляхом створення філій у регіонах чи адміністративно-територіальних одиницях, які є єдиною системою, підпорядкованою “центральній” рахунковій палаті, що виступає як апеляційна інстанція за рішеннями місцевих палат.
На мою думку, зважаючи на державний устрій та адміністративно-територіальний поділ України, доцільно було б створити представництва (філії, відділи тощо) Рахункової палати в кожній адміністративно-територіальній одиниці та АР Крим з чітким підпорядкуванням “центральній” Рахунковій палаті (Звіт Рахункової палати за 2012 р., № 2-1). Це дозволило б поглибити контроль за рухом коштів у процесі виконання Державного бюджету, зробити його більш ефективним, результативним і прозорим.
Виходячи із зазначеного, можна стверджувати, що основним видом діяльності Рахункової палати є контроль за виконанням Державного бюджету, або бюджетний контроль. У теорії виділяють три види контролю, в тому числі й бюджетного – попередній (превентивний), поточний та наступний. Основним завданням Рахункової палати є поточний і наступний контроль. Однак ст. 27 Закону про Рахункову палату передбачає здійснення за дорученням Верховної Ради України експертиз і висновків, які можна розглядати як попередній контроль.
Безперечно, якщо в руках Рахункової палати зосереджено повноваження на проведення як попереднього, так і оперативного й наступного контролю, ефективність впливу її контрольної діяльності значно підвищується. Таким чином, парламентський контроль набуває більш жорсткого характеру, що в умовах постійного невиконання Державного бюджету в Україні є явищем надзвичайно позитивним.
Отже,маємоневтішний висновок: діяльність Рахункової палати України зводиться лише до виявлення недоліків і презентації пропозицій (вказівок), що дуже негативно відбивається на рівні ефективності її роботи.[8]
Про недостатність виконавчих повноважень Рахункової палати України можна судити також на основі аналізу досвіду іноземних країн у цій сфері. Наприклад, Вища Контрольна служба Чехії, Рахункова палата Франції можуть накладати штрафи; Верховна палата контролю Польщі – штраф та арешт. Та найбільш суворими є санкції вищого органу фінансового контролю Таїланду, який має право засуджувати особу до трьох місяців позбавлення волі або накладати штраф у розмірі 3 тис. бат у разі, якщо особа перешкоджає його діяльності.[9] На сьогодні Рахункова палата України насправді позбавлена реальної можливості усувати виявлені порушення та притягати до відповдальності винних осіб власними процесуальними засобами.
І, нарешті, ще одним актуальним питанням, яке потребує якнайшвидшого вирішення, є фінансова незалежність. Саме вона посилює результативність діяльності вищих органів фінансового контролю. І саме задля забезпечення такої фінансової незалежності Рахункову палату доцільно було б наділити повноваженнями самостійно визначати обсяг бюджетних видатків на її утримання, а згодом, можливо, й дозволити їй самостійно їх затверджувати.[49]
Отож, як бачимо, молоде творіння України – вищий орган державного фінансового контролю Рахункова палата ствердився. Незважаючи на всі проблеми і труднощі, Рахункова палата України день за днем доводить свою дієздатність, щоразу демонструючи значні результати.
ВИСНОВКИ
В умовах формування в Україні ринкової економіки податково-бюджетна система є одним з найбільш діючих інструментів керування економікою, оскільки організація виконання дохідної і видаткової частин бюджету зв'язано з поступленням та фінансуванням і основними макропоказниками економічного і соціального розвитку держави на відповідний рік. Крім того, бюджет представляє основу фінансового забезпечення діяльності органів виконавчої влади.
У зв'язку з цим посилення ролі бюджетного механізму в керуванні економікою держави є актуальним. Значення бюджетного механізму підсилюється також тим, що в умовах економіки перехідного типу держава змушена активніше використовувати перерозподільну функцію через фінансову систему для забезпечення соціальних гарантій населення, фінансування соціально-культурної сфери, оборони, керування і міжнародних економічних зв'язків. Мобілізація фінансових ресурсів у бюджет стала однієї з проблем, що вимагають додаткових заходів щодо акумулювання фінансових ресурсів для стабілізації і нарощування темпів економічного росту.
Вивчаючи проблему організацію виконання бюджету в цілому, неможливо обійти питання, що стосується складних умов формування місцевих бюджетів.
При формуванні доходів місцевих бюджетів та організації їх виконання в Україні існують серйозні недоліки, зв'язані з щорічною зміною видів податків, зарахованих у місцеві бюджети, відсутністю стабільних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів, відсутністю єдиних правил ув'язування доходів місцевих бюджетів і регіональних податкових надходжень, а також зрозумілих формул міжрегіонального перерозподілу доходів. Існуюча система розподілу трансфертів не сприяє зміцненню фінансової дисципліни і не припускає пошук додаткових джерел доходів місцевих бюджетів. Крім того, в основу формування місцевих бюджетів в Україні покладений витратний метод, коли планування доходів зазначених бюджетів на основі сформованих витрат приводить до перекручування оцінок фінансових потреб регіонів.
Сьогодні місцеві бюджети формуються в дуже складних фінансово-економічних умовах з надзвичайно динамічним податково-бюджетним законодавством, що спричиняє ряд негативних наслідків.
Враховуючи вищесказане пропонуємо наступну методику ефективної організації виконання бюджетів:
1 етап. Обґрунтовано визначається без трансфертна дохідна база місцевого бюджету, де враховуються власні, закріплені і регулюючі доходи. Причому, відрахування від загальнодержавних податків і зборів, що формують регулюючі доходи, повинні встановлюватися на тривалий термін на стабільній основі, крім щорічних значних змін. Розрахунково-статистичні методи необхідні для обліку можливих змін у податково-бюджетномузаконодавстві.
2 етап. Визначається видаткова частина бюджету з чітким закріпленням джерел фінансування, а саме, яка частина витрат буде фінансуватися безпосередньо з даного місцевого бюджету, а яка - з бюджетів інших рівнів. На даному етапі важливо дотримувати правила, відповідно до якого на початку бюджетного планування розраховується дохідна частина, після чи одночасно з нею розраховується видаткова частина, але ніяк не навпаки, як це відбувається зараз в Україні. Якщо випливати цьому правилу, то бюджетне планування буде здійснюватися виходячи з реальних можливостей платників податків відповідно до чинного законодавства, що дозволить прискорити подолання проблеми схованого бюджетного дефіциту.
3 етап. Бюджетне планування продовжується на перспективу в 3 - 5 років, тобто складається план бюджетного розвитку, верхній рівень якого був би рухливим. Це значить, що після коректування поточного плану бюджету, а також з урахуванням його особливостей складається план бюджету ще на один рік, що випливає за останнім роком верхнього рівня. Таким чином, у бюджетному плануванні виключаються стрибки і налагоджується безупинний прогнозно-плановий механізм. Складання подібних планів забезпечить виявлення і максимальне вивчення тенденції бюджетної забезпеченості. А знання тенденції дозволить уникнути несподіваних зривів і дисбалансів у сфері податково-бюджетних відносин.
4 етап. Бюджетні плани на найближчий рік уточнюються відповідно до загальних закономірностей бюджетного розвитку й умовами конкретного бюджетного року. Тобто річні бюджети будуть формуватися з урахуванням виявленої тенденції бюджетної забезпеченості. А це свідчить про наявність наукового підходу до бюджетного процесу, що при оптимальному сполученні соціально-економічних і фінансових інтересів повинна сприяти стабілізації фінансової системи держави.
У відповідності з вимогами статей 7, 9 та 15 Бюджетного кодексу України, з метою посилення відповідальності за виконання плану приватизації та належного контролю за надходженням до державного бюджету коштів від приватизації державного майна, необхідно передбачати їх надходження в доходах загального фонду державного бюджету.
Встановити порядок, за яким Кабінет Міністрів України матиме право проводити підвищення оплати праці в бюджетній сфері тільки відповідно до затверджених Верховною Радою України Основних напрямів бюджетної політики та закону про державний бюджет на відповідний рік.
З метою припинення практики використання коштів державного бюджету не за цільовим призначенням, а також для забезпечення прозорості операцій з погашення державного боргу, складати та затверджувати державний бюджет з профіцитом.
Для забезпечення якісного контролю за виконанням державного бюджету зобов’язати Міністерство фінансів складати та затверджувати помісячний бюджетний розпис доходів та видатків спеціального фонду.
СИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖ ЕРЕЛ
НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АКТИ
1. Конституція України. Прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 року [Текст] // Відомості Верховної Ради України. – 1996. - № 30. – Ст. 141.
2. Закон України "Про державну службу"[Текст] Відомості Верховної Ради України Закон від 16.12.1993 № 3723-XII
3. Закон України «Про Рахункову палату Верховної Ради України» від 11 липня 1996 року № 315 [Текст]// Відомості Верховної Ради України. – 1996. - № 43. – Ст. 212.
4. Лімська декларація керівних принципів контролю Перу; Декларація [Текст]Міжнародний документ від 01.01.1977
5. Постанова Верховної Ради «Про тлумачення статті 98 Конституції України» [Текст] Верховна Рада України; Постанова від 01.10.1996 № 389/96-ВР
6. Положення про Рахункову палату Верховної Ради Автономної Республіки Крим [Текст] затверджене постановою Верховної РадиАвтономної Республіки Крим від 17.03.99 р. № 393-2/99
Наукові джерела
7. Воронова Л.К. Фінансове право України [Текст]: Підручник. – К.: Прецедент; Моя книга. – 2006. – 448 с.
8. Гаврилюк Р.О. Джерела фінансового права України [Текст]:: Навчально-методичний посібник. – Чернівці: Рута, 2003. – 2003. – 88 с
9.Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право [Текст]. – М.: Юристъ, 2002. – 384 с.
10. Гончарук Я.А. Аудит. / Я.А. Гончарук, В.С. Рудницький [Текст]: Навч. посіб. – 3-тє вид., перероб. і доп. – К.: Знання, 2007. – 443 с.
11. Державні фінанси [Текст] : підручник / С. О. Булгакова (кер. авт. кол.), [В. Г. Барановська, Л. В. Єрмошенко, О. Т. Колодій та ін.]; за ред. А. А. Мазаракі : У 5 т. — Т. 5. Державний фінансовий контроль. — К. : Київ. нац. торг.-екон. ун-т, 2007. — 303 с.
12. Загородній А. Г. [Текст] Фінансово-економічний словник / А. Г. Загородній,
Г. Л. Вознюк. — К. : Знання, 2007. — 1072 с
13. Зюнькін А.Г. Фінансове право [Текст]: Навч. посібник. – К.: ДП „Видавничий дім „Персонал”, 2008. – 568 с.
14. Зюнькін, А. Г. Фінансове право [Текст] : навч. посіб. для студ. вищ. навч. закл. – 4-те вид., доп. / А. Г. Зюнькін. – К. : МАУП, 2007. – 568 с
11. 12
15. Капаєва Л.М., Лях М.С. Фінансове право [Текст]: Навчальний посібник. – Києв: Центр навчальної літератури, 2004. – 248 с.
16. Ковальчук С.В., Форкун І.В. Фінанси. [Текст] Навч. Посібник. – Львів: «Новий Світ», 2006. – 568 с.
17. Лучковська С.I. Фінансове право [Текст] Навч. посібник /Для студ. економ, спец. вищих навч. закладів. - К.: КНТ, 2010. - 296с.
18. Музика О.А. Фінансове право [Текст]: Навчальний посібник. – К.: Вид. Паливода А.В., 2004. – 220 с.
19. Нагребельний В.П., Чернадчук В.Д., Сухонос В.В. Фінансове право України. Загальна частина [Текст]: Навчальний посібник / За заг. ред. члена-кор. АпрН України В.П. Нагребельного. – Суми : ВТД “Університетська книга”, 2004. – 320 с.
20.Орлюк О.П. [Текст] Фінансове право. – К.: Юрінком Інтер, 2003. – 528 с.
21. Романенко Р.О. Фінанси : Підручник.- К: Центр навчальної літератури, 2004.-312 с.
22. Савченко Л. А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні [Текст] : дис.доктора юрид. наук : 12.00.07 / Савченко Л. А. – Ірпінь, 2002. – 455 с
23.Фінансове право . Загальна частина у схемах [Текст]: Навч. посібник / Л. А. Савченко, А. В. Цимбалюк, В. К. Шкарупа, М. В. Глух, П.В.Мельник (ред.). - Ірпінь: Вид-во Академії ДПС України, 2001. - 84 с
24. Фінансове право України [Текст]: Підручник / Г. В. Бех, О. О.Дмитрик, І. Є.Криницький: За ред. М. П. Кучерявенка. -К.: Юрінком Інтер. 2007. - 320 с.
25. Фінансове право [Текст]: Навч. посіб. для студ. вищ. навч; закл. / Савченко Л. А., Цимбалюк А. В.. Муртазаева Г. Н.. ПідчибІйВ. П.. Маланюк Л. Л.; за заг. ред. Савченко Л. А. - Ірпінь: Академія ДПС України. 2003. - 182с.
26. Фінансово-правовий словник [Текст]/ Уклад. В.В. Безугла та ін. – К.: КДУ ім. Т.Г. Шевченка, 1993. – 131 с
27. Електронний ресурс [Режим доступу] http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/category/32826
НАУКОВІ СТАТТІ
28. Буковинський С.А. Шляхи розвитку бюджетної системи України. [Текст] // Фінанси України. -1998. -№ 9. - С. 3-11.
29. Василенко Л.І., Бабич П.С. Місцеві фінанси та фінансова незалежність. [Текст] // Фінанси України. -1998. -№ 8. - 112-117.
30. Вознесенский Э.А. Дискуссионные вопросы теории социалистических финансов.[Текст] - Л.: Изд.-во Ленинградского ун-та, 1969. - С. 134.
31. Гергелійник В. Конституційний Суд в системі органів контрольної влади: теоретичні аспекти [Текст] / В. Гергелійник // Право України. – 1998. - № 5. – С. 82-85. 32. Горбач М. Чи потрібне законодавче визначення незалежного вищого органу державного фінансового контролю[Текст] // Право України. – 2005. - № 7. – С. 49-52.
33. Горбач М. Про створення єдиної системи державного фінансового контролю[Текст] // Право України. – 2005. - № 10. – С. 83-86.
34. Гриценко О. Сутність і призначення Рахункової палати: проблемні питання [Текст]// Право України. – 2004. - № 10. – С. 106-110.
35. Залюбовська І.К. Парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади як засіб забезпечення законності у сфері державного управління [Текст]: автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.07 / І.К. Залюбовська. – О., 2002. – 20 с.
36. Кузьменко О.А. Контроль за виконанням Державного бюджету України як функція управління: [Текст] автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.07 / О.А. Кузьменко. – К., 2002. – 21 с. 37.
37. Роговенко Д. До питання про статус Рахункової палати України [Текст] // Право України. – 2004. - № 7. – С. 121-125.
38. Роговенко Д.С. Роль принципу незалежності в діяльності Рахункової палати України [Текст]// Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – Вип. 28. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. – С. 464-473.
39. Роговенко Д. Повноваження Рахункової палати у світлі змін до Конституції України [Текст] // Юридична Україна. – 2006. - № 6. – С. 45-48.
40. Савченко Л.А. Правові проблеми фінансового контролю в Україні[Текст]: Автореф. дис. д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Л.А. Савченко. – Х., 2002. – 29 с. 41. Паньків С. Організаційна структура Рахункової палати України [Текст] // Право України. – 2006. - № 9. – С. 17-21.
42. Паньків С.В. Діяльність Рахункової палати України у контексті конституційних змін [Текст] // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – Вип. 35. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2007. – С. 456-462.
43. Роговенко Д. До питання про статус Рахункової палати України [Текст] // Право України. – 2004. - № 7. – С. 121-125.
44. Роговенко Д.С. Роль принципу незалежності в діяльності Рахункової палати України [Текст]// Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – Вип. 28. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. – С. 464-473.
45. Роговенко Д. Повноваження Рахункової палати у світлі змін до Конституції України [Текст] // Юридична Україна. – 2006. - № 6. – С. 45-48.
46. Юхименко Л. Правові засади контролю за використанням бюджетних коштів, здійснюваного Рахунковою палатою України [Текст]// Право України. – 2003. - № 10. – С. 72
47. Маринів Н. Проблемні аспекти визначення поняття податкового контролю в Україні [Текст]// право України. – 2007. - № 4. – С. 44
48. Харенко М.В. Правові основи виконання Державного бюджету України[Текст]: автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.07 / М.В. Харенко. – К., 2001. – 16 с.
49. Чернадчук В.Д. Щодо визначення поняття “міжбюджетні правовідносини” [Текст]// Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – Вип. 28. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2005. – С. 447-451.
50. Шестак В.С. Державний контроль в сучасній Україні (теоретико-правові питання) [Текст]: дис. канд. юрид. наук: 12.00.01 / В.С. Шестак. – Х., 2002. – 195 с.