Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ СФЕРА РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
98. Нормативная правовая база региональной по литики. В нелегкое переходное время рыночных реформ исключительно важная роль отводится по литико-правовой сфере деятельности властей, ко торая призвана обеспечивать условия и предпосыл ки д^я сбалансированного развития регионов. Та кая сфера формируется путем демонтажа структур, занимавшихся директивным планированием и ли митно-распределительными функциями, и создания законодательной базы для становления рынка, мно гоукладного хозяйства и цивилизованной конкурен ции. Новое законотворчество в области налоговой системы и регулирования денежных и финансово-кредитных отношений должно быть направлено на социальную защиту населения и территориальную справедливость. Оно призвано отражать все аспек ты регионального воспроизводственного процесса и включать законодательные акты, касающиеся:
1) налоговой политики;
2) политики социальных антиинфляционных га рантий и трудоустройства;
3) инвестиционной политики и стимулирования
притока капитала; 4J политики развития рыночной инфраструктуры:
476
Политико-правовия сфера регионального развития
5) таможенной политики;
6) экологической политики;
7) межрегиональной и межгосударственной эко номической политики;
8) маркетинговой политики;
9) валютной и финансово-кредитной политики;
10) протекционистской политики;
11) структурной и научно-технической политики;
12) политики размещения производства, градообра-зования и расселения;
13) ценовой политики;
14) политики разгосударствления (Р. И. Шнипер, 1994).
Ясно, что законотворческий процесс в сфере региональной политики имеет своей главной целью гармонизацию отношений между федеральным Центром и субъектами РФ в рамках существующей Конституции. Приоритет в этой области должен быть отдан законодательному разграничению пол номочий между Центром и регионами в таких во просах, как разграничение государственной собст венности на природные ресурсы, землепользование, бюджетно-налоговое регулирование, обеспечение социально-экономических прав граждан и т. д. При этом должно быть обеспечено соответствие консти туций (уставов), законодательных и иных норма тивных правовых актов субъектов Федерации Кон ституции страны и федеральным законам.
477
Политико-правовом сфера регионального развития
Разумеется, это не исключает конкретизации общих правил, установленных федеральными зако нами, применительно к социально-экономической, национально-этнической, природной и иной спе цифике регионов посредством различных соглаше ний и договоров между Центром Федерации и ее субъектами.
Вместе с тем, существует мнение о том, что Конституция РФ проигрывает конституциям таких федеративных государств, как США и ФРГ в части регулирования отношений региональных властей и федерального центра. Так, в США однозначно раз граничено, какие вопросы принадлежат к компе тенции федерального центра, а какие - к компе тенции властей региона. Понятия «вопросы совме стной компетенции» в американской Конституции не существует. Аналогичным образом Конституция ФРГ предусматривает вопросы, лежащие исключи тельно в ведении федерального правительства, и вопросы - в ведении властей земель. (Хотя в ФРГ имеется область юрисдикции «конкурирующей компетенции», она не относится к сфере «совмест ной компетенции». Речь вдет о том, что если ка кая-либо земля приняла закон раньше, чем это ус пела сделать центральная власть, то в случае при нятия центральной властью закона по тому же во просу, он действует только в тех землях Германии, где местные власти не успели до того принять сво его закона. При этом центральная власть может
478
Политико-правовая сфера регионлишого развития
отменить действие местного закона лишь в том случае, если он ущемляет интересы какой-либо иной из земель или интересы ФРГ в целом).
В РФ же наряду с вопросами, находящимися в исключительной компетенции либо Федерального Центра, либо региона, существует достаточно ши рокий круг вопросов, требующих согласованной деятельности центральных и региональных властей. Ситуация осложняется тем обстоятельством, что во многих случаях не разработаны ни функционально целесообразные нормы, ни работоспособные проце дуры передачи «эстафеты власти» от Центра к ре гиону и наоборот в процессе решения вопросов, на ходящихся в «совместной компетенции». Все это в конечном счете ведет к «вакууму законной власти».
99. «Об основных положениях региональной по литики в Российской Федерации» (Указ прези дента от 3 июня 1996 г.). Как говорится в тексте Указа, документ создан в целях укрепления госу дарственности РФ, совершенствования федерализ ма, формирования условий для более эффективного и гармоничного развития регионов, а также для обеспечения благосостояния населения страны. «Основные положения» рекомендованы всем феде ральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ при решении задач социально-экономического развития регио нов, «повышения действенности экономических
479
Политико-правовая сфера регионального развития
реформ, обеспечения роста благосостояния населе ния, а также развития федерализма и местного са моуправления».
Кратко охарактеризуем главные идеи «Основ ных положений».
1. Развитие федеративных отношений. В этой весьма деликатной сфере региональной поли тики «Положениями», в частности, предусмотрены:
- дальнейшая децентрализация власти путем закрепления за регионами возможно большего чис ла полномочий в области совместного ведения, а также рост влияния граждан на принятие решений федеральными органами государственной власти;
- соблюдение принципа равноправия субъектов РФ между собой ив их отношениях с федеральным Центром с учетом специфики каждого из них;
— обеспечение соответствия норм конститу ций, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Конституции РФ и федеральным зако нам: совершенствование деятельности в этой связи независимой судебной власти (в частности. Кон ституционного Суда РФ), способной оперативно и справедливо разрешать возникающие споры между органами государственной власти и органами госу дарственной власти субъектов Федерации и т. д.
2. Цели и задачи региональной экономической политики. Главные цели связаны со стабилизацией производства и созданием импульсов экономиче ского роста в каждом регионе для повышения
480
Политико-правовая сфера pcгiwнu.'lhнoгo развития
благосостояния населения и укрепления позиций страны в функциональном механизме мировой по литики и экономики.
Задачи же всех органов государственной вла сти должны быть направлены на:
- укрепление экономических основ террито риальной целостности и стабильности государства;
- содействие становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры, а также формированию во всех регионах многоук ладной экономики;
- разработку и осуществление специальной стратегии развития в отношении регионов, не вы держивающих испытания рынком из-за экстремаль ных природных условий (регионы Арктики и Крайнего Севера, Дальнего Востока);
- оказание государственной помощи зонам экологического бедствия, регионам с высокой сте пенью безработицы, демографическими и миграци онными проблемами;
- смягчение региональных диспропорций в уровне социально-экономического развития регионов;
- рационализацию систем расселения и сти мулирование развития ареалов и городов, могущих стать «локомотивами» и «точками роста» субъек тов РФ и т. д.
Общими условиями выполнения этих задач является обеспечение единого экономического
16 Зак. 189 ^
Политико-правовая сфера регионапьного развития
пространства страны, совершенствование террито риального разделения труда, создание благоприят ного инвестиционного климата (в т. ч. для привле чения иностранного капитала), эффективная госу дарственная антимонопольная политика и т. п.
3. Методы и формы реализации региональной экономической политики. Среди них особое место отводится долгосрочному и среднесрочному регио нальному прогнозированию и региональному про граммированию. При этом учитывается возмож ность изменения экономического механизма феде ративных отношений (межбюджетные отношения, распределение полномочий по налоговой системе, вопросы управления собственностью, использова ния природных ресурсов и т. п.).
В числе главных форм реализации региональ ной политики с прямым или косвенным участием государства упоминаются:
- разработка и осуществление федеральных целевых программ социально-экономического раз вития регионов;
- участие государства в наиболее эффектив ных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации:
- размещение федеральных заказов на по ставку продукции для общегосударственных нужд и поддержка наукоемких производств;
- создание условий для активизации между народных экономических связей регионов и др.
482
Политико-правовая сфера регионального развития
Отражены в Положениях и наиболее трудные вопросы совершенствования финансовых и налого вых отношений между РФ и ее субъектами, а так же между органами государственной власти и орга нами местного самоуправления. Конечно, многие из них (например, как достичь бездефицитности бюджетов субъектов Федерации? как реформиро вать бюджетно-налоговую сферу? какую избрать методику оценки финансового и налогового потен циала каждого из субъектов? как в этой связи раз граничить полномочия между федеральными орга нами государственной власти, органами государст венной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления и т. и.), имеют деклара тивный характер, что неудивительно, так как они отражают «вековое» стремление большинства фе деративных государств.
4. Задачи региональной социальной политики. Принципиальными моментами здесь является необ ходимость более широкого участия федеральных органов власти в:
- сдерживании процесса имущественного рас слоения в наиболее «бедных» и наиболее «бога тых» регионах, а также в предотвращении обнища ния населения в целом;
- противодействии наметившейся тенденции ухудшения демографической обстановки (и осо бенно - депопуляционным процессам); и реализа ции мер экономического и социального характера,
483
Политико-правовая сфера регионального развития
направленных на увеличение средней продолжи тельности жизни и естественного прироста населе ния российских регионов:
- разрешении проблем беженства и вынуж денного переселения в соответствии с федеральной и региональными миграционными программами;
- оказании оперативной помощи населению регионов, ставшему жертвой стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий, межэтнических конфликтов и т. д.
5. Региональная экологическая политика. Ос новные положения региональной политики в сфере обеспечения экологической безопасности сформу лированы довольно расплывчато. Они направлены на:
- обеспечение естественного развития экоси стем, сохранение и восстановление уникальных природных комплексов;
- экологически обоснованное размещение производительных сил;
- усиление контроля за развитием экологиче ской обстановки в регионах, наиболее подвержен ных экологическим катастрофам;
- экологизацию развития основных отраслей материального производства и непроизводствен ной сферы (промышленности, сельского хозяйст ва, энергетики, транспорта и коммунального хо зяйства) и т. д.
6. Региональные аспекты национально-этни ческих отношений. Необходимость их акцентации
484
Политико-правовая сфера регионл^ного развит и я
в Основных Положениях более или менее очевидна и не нуждается в какой-то дополнительной аргу ментации. Подчеркивается, что в условиях одного из крупнейших в мире многонациональных госу дарств региональная национально-этническая поли тика должна быть направлена на создание равно правных отношений между народами страны и формирование демократических механизмов разре шения национальных и межнациональных проблем. Наиболее принципиальные аспекты такой полити ки таковы:
- совершенствование существующей модели федеративного устройства страны, направленное на сохранение территориальной целостности госу дарства;
- выработка правовой и нормативной базы для урегулирования национальных отношений (в частности -для борьбы с проявлениями агрессив ного национализма);
- государственная поддержка самобытной культуры малочисленных народов, содействие в со хранении их языка, традиций и среды обитания;
- учет религиозных и конфессиональных осо бенностей различных народов, соблюдение равного статуса вероисповеданий;
- сохранение исторического наследия русской культуры и т. п.
Таково содержание важнейшего документа, призванною регулировать основные направления
485
Политико-правовая сфера региона.пьного развития
региональной политики Российской Федерации на ближайшую перспективу.
100. Правовой режим для иностранных частных инвестиций. Правовую базу для иностранных ин вестиций в РФ составляют несколько десятков за конов и равнозначных законам указов президента. Действует также большое число конкретизирую щих ведомственных инструкций и регламентирую щих документов регионального уровня. Как ни странно, основой правового режима деятельности иностранных предпринимателей в российских ре гионах до последних лет оставался «Закон об ино странных инвестициях в РСФСР», вступивший в силу \ сентября 1991 года.
Отметим наиболее важные черты подобного режима:
1) либеральный подход к определению стату са инвестора в России. Эта категория включает иностранные и физические лица, лица без граждан ства, российских граждан постоянно проживающих за границей, иностранные государства, междуна родные организации;
2) расширительное толкование форм ино странных инвестиций (все виды материальных и интеллектуальных ценностей, вкладываемых в объ екты предпринимательской деятельности, вновь создаваемые основные фонды, денежные средства, ценные бумаги, целевые денежные вклады, научно-
486
Политико-правовая сфера регионального развития
техническая продукция, права на интеллектуальную собственность, имущественные права и т. д.);
3) право иностранных инвесторов приобре тать доли участия, паи, акции и иные ценные бума ги предприятий, расположенных в российских ре гионах (регионов, официально закрытых для ино странной деятельности не существует, хотя на практике такие ограничения имеются из соображе ний государственной безопасности); получение прав на разработку и освоение природных ресурсов путем заключения договоров о концессиях и разде ле продукции (на срок до 50 лет);
4) правовая защита иностранных инвестиций (гарантии от принудительных изъятий, а также не правомерных действий государственных и должно стных лиц; компенсация в случае национализации или реквизиции и т. д.) и т.д.
Однако в правовой сфере деятельности иност ранного частного капитала имеется множество по ложений, с одной стороны, пренебрегающих на сущными интересами отечественной экономики, с другой - тормозящих приток капитала в россий скую «глубинку». В частности, речь идет:
1) об отсутствии тщательно продуманных ре гиональных и отраслевых приоритетов привлечения иностранного капитала, которые отражали бы наи более срочные потребности РФ;
2) о декларативности важнейшего положения о концессиях и разделе продукции при инвестициях в
487
Политико-правовая сфера регионального развит им
добычу природных ресурсов из-за отсутствии в за конодательстве нормы, гарантирующей неухудше ние условий хозяйствования в период окупаемости инвестиций:
3) о непредсказуемых хаотических попытках введения ограничений на деятельность иностран ных банков, повышения налогов на предприятия с иностранным капиталом, установления налога на инвестиционные займы и т. п.
4) о неразработанности вопроса о разделении полномочий между Центром и субъектами Федера ции в бюджетно-финансовой сфере, что непосред ственно затрагивает интересы иностранных вклад чиков.
101. Местное самоуправление - реальная власть. В соответствии с Конституцией, Россия - федера тивное государство с развитой системой местного самоуправления. Три уровня власти, имеющие собственную компетенцию, выглядят следующим образом:
1) власть федеральная, обеспечивающая един ство конституционного строя, суверенитет и терри ториальную целостность России, гарантию прав человека и гражданина;
2) государственная власть субъектов Россий ской Федерации, обладающих вне пределов ведения полномочий Российской Федерации всей полнотой государственной власти;
488
Политико-правовая сфера регионального развития
3) власть местного самоуправления, задачей которого является реализация совместных интере сов жителей в компактных территориальных обра зованиях.
Общие принципы организации местного са моуправления стали теперь основываться на трех подходах, которые изложены в Европейской Хар тии местного самоуправления (в частности: мест ное самоуправление - власть, деятельность которой регулируется законом; местное самоуправление должно обладать собственной компетенцией, в пре делах которой эта власть самостоятельна; для реа лизации своих полномочий местное самоуправле ние должно быть обеспечено достаточными собст венными ресурсами и т. д.).
Существовавшая до недавнего времени в СССР система Советов имела мало отношения к местному самоуправлению, а была лишь звеном в системе органов государственной власти. У мест ных Советов никогда не существовало собственной компетенции - их главной задачей всегда была реализация решений вышестоящих органов. Они не имели собственности, а их бюджеты были по су ществу сметами расходов, доводимыми до них с более высокого уровня. Можно смело утверждать, что местные Советы последних десятилетий были властью декоративной, реальная же власть была сосредоточена на ином уровне и в иных органах (райкомах КПСС). 489
Политико-правовая сфера регионального развития
Между тем нынешнее местное самоуправле ние - власть организационно обособленная, что нашло свое отражение в статье 12 Конституции: «Местное самоуправление в пределах своих пол номочий самостоятельно. Органы местного самоуп равления не входят в систему государственной вла сти». Это вовсе не означает отделенность местного самоуправления от государства, речь идет о том, что местная власть теперь подчинена исключитель но закону, а не вышестоящему начальнику.
Однако политическая самостоятельность ме стного самоуправления не равнозначна экономиче ской. Для того, чтобы заработали экономические механизмы местного самоуправления принятия Фе дерального закона «Об общих принципах организа ции местного самоуправления в Российской Феде рации» (вступил в силу с 1.09.1995 г.) и Граждан ского Кодекса Российской Федерации явно недос таточно. По мнению ряда специалистов (см., на пример, А. Н. Широков и С. Н. Юркова, 1995), не обходимо на федеральном уровне внести сущест венные коррективы в действующее законодательст во и принять ряд дополнительных законов, учиты вая, что:
1) действующее налоговое и бюджетное зако нодательство не соответствует тем принципам, ко торые установлены Федеральным законом «Об об щих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Федерации»;
490
Политико-правовая сфера регионального развития
2) в бюджетном законодательстве должен быть реализован принцип закрепления источников доходов местных бюджетов на долговременной ос нове (в том числе путем пересмотра структуры ис точников доходов местных бюджетов), причем все доходы местных бюджетов должны зачисляться ту да непосредственно, минуя кружные пути через бюджеты других уровней;
3) должны быть установлены государственные минимальные социальные стандарты как основа формирования доходной части местных бюджетов:
4) требует скорейшего законодательного раз решения земельный вопрос (речь идет о принятии Земельного Кодекса Российской Федерации или хотя бы частного закона в отношении муниципаль ных земель), а также вопрос о собственности на другие природные ресурсы.
В соответствии с Конституцией, к территори ям местного самоуправления относятся городские и сельские поселения. Однако в пей допускается возможность осуществления подобного самоуправ ления и на других территориях с учетом историче ских и иных местных условий. Такой подход пред ставляется оправданным, поскольку различным ре-пионам присущи значительные исторические, куль турные, хозяйственные, демографические и этнокон-фесспональные особенности, которые невозможно не учитывать. (К примеру, в редконаселенных мест ностях, где преобладает хуторское хозяйство, или в
491
Политико-правовая сфера регионального развития
тех местах, где население ведет полукочевой или кочевой образ жизни, настаивать на поселенческом принципе территориальной организации местного самоуправления означало бы его фактическую лик видацию).
102. Муниципальные образования и процессы микрорегиональной стабилизации. Конституцией особо закрепляется право муниципальных образова ний (вновь введенный законодательством термин, обозначающий единицу местного самоуправления) на владение, пользование, распоряжение и управ ление муниципальной собственностью, формирова ние, утверждение и исполнение местных бюджетов. Данное право подкрепляется предоставляемыми Конституцией соответствующими гарантиями мест ного самоуправления (право на судебную защиту, право на компенсацию дополнительных расходов, связанных с решениями органов государственной власти, запрет на ограничение конституционных прав местного самоуправления и т. д.).
Совершенно очевидно, что для более широко го, чем прежде участия органов местного самоуправ ления в процессах региональной стабилизации нуж ны ресурсы - финансовые, материальные и др. Госу дарство за счет бюджетного перераспределения обя зано обеспечить минимально необходимую базу для местных бюджетов (что соответствует общепринятой мировой практике). Поскольку устанавливаются
492
Политико-правовая сфера регионального развития
минимальные социальные стандарты в тех .сферах, где государство гарантирует своим гражданам опре деленные права (в образовании, здравоохранении и иных), постольку оно должно закрепить за местны ми бюджетам и источники доходов для функцио нирования этих сфер.
(Важная деталь, иногда ускользающая от вни мания высокопоставленных чиновников, представ ляющих федеральный Центр и субъекты Федера ции, состоит в том, что часть территорий имеет до статочно развитую инфраструктуру, тогда как дру гие практически не имеют ничего. В этой связи государство не должно слепо декларировать прин цип социальной справедливости, механически пере распределяя средства и консервируя островки «бо гатства» и «бедности», тем более, что рядовые граж дане не причастны к несправедливой формуле' деле жа госбюджетных средств в советские годы. Речь идет о несовпадающих понятиях «социальная спра ведливость» и «территориальная справедливость» (см. гл. 14 «Региональная политика и бюджетный федерализм»).
Как видно из рисунка «Схема межбюджет ных отношений РФ» (гл. 14), доходная часть мест ного бюджета формируется также за счет местных налогов, вводимых самими органами местного са моуправления, отчислений от федеральных нало гов и налогов субъектов РФ, некоторых неналого вых доходов и т. д. В качестве примера приведем
493
Политико-правовая сфера регионального развития
структуру доходов бюджета г. Шлиссельбург Ле нинградской области, зафиксированную в Уставе города (А. Н. Широков, С. Н. Юркова, 1995):
1) местные налоги, сборы и штрафы;
2) отчисления от федеральных налогов и на логов Ленинградской области в соответствии с нор мативами, установленными федеральными закона ми и законами Ленинградской области на долго временной основе;
3) финансовые средства, переданные органа ми государственной власти для реализации отдель ных государственных полномочий;
4) поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду;
5) доходы от местных займов и лотерей;
6) часть прибыли муниципальных предпри ятий, учреждений и организаций;
7) дотации, субвенции, трансфертные платежи;
8) средства, образующиеся в результате дея тельности органов местного самоуправления;
9) иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления.
В качестве экономической основы местного самоуправления рассматривается, как известно, и земля, которая в принципе служит источником до хода. Однако Земельный кодекс федеральными за конодателями до сих пор (1998 г.) не принят, по этому будущую экономическую деятельность муни ципалитетов, связанную с землей и природными
494
Политико-правовая сфера регионального развития
ресурсами в целом, можно рассматривать лишь в теоретическом плане, без опоры на юридические документы.
Группа специалистов научно-исследователь ского центра «Эко-град» предложила радикально изменить существующую систему формирования местных бюджетов за счет пересмотра действующе го налогового механизма. Последний порицается, как основанный на «деструктивных налогах» в свя зи с тем, что государство отнимает у граждан и предприятий ими заработанное вне зависимости от того, налог ли это на прибыль, на доход, на добав ленную стоимость и т. д. Вместо этого предлагает ся положить в основу формирования местных бюджетов доходы, базирующиеся на земельной рен те и иных платежах за природные ресурсы. Непре менным условием внедрения подобной системы яв ляется предварительная инвентаризация земель, зо-нирование территории для дифференциации пла тежей в зависимости от спроса на земельные участ ки и т.д. (См. А. Н. Широков, С.Н. Юркова. Ре форма местной власти в России. СПб, 1995).
Реализация этой интересной идеи вряд ли воз можна, хотя бы потому, что она слабо учитывает колоссальную природную специфику РФ, обездо-ленность многих регионов как плодородными зем лями, так и другими естественными ресурсами. Многие из них, не имея возможности получать дифференциальную ренту, в случае механического
495
Политико-правовая сфера регионального развития
принятия предлагаемой системы, рискуют погру зиться в «патриархальный век».
В целом же возможности российских органов местного самоуправления влиять на процессы мик рорегиональной стабилизации сильно ограничены по сравнению с развитыми странами Запада. Евро пейское самоуправление традиционно основыва лось на развитой частной собственности, высокой состоятельности населения и либерализме, что по зволило сформировать стабильную бюджетно-нало говую систему. В России же ситуация складывалась иная: неразвитость отношений собственности, сла бая обеспеченность граждан, государственный па тернализм - все это не способствует быстрому раз витию финансово-хозяйственной деятельности ни зовых административно-территориальных районов. Если на Западе основным способом реализации функций местного самоуправления в коммунальной сфере являются концессии, муниципальные заказы, подряды, то российское местное самоуправление по традиции само зарабатывает деньги, пополняя свой скудный бюджет, а для оказания коммуналь ных услуг до последнего времени содержало мало эффективную и экстенсивную инфраструктуру.
Поэтому говорить о серьезных инвестицион ных программах, основанных на муниципальных бюджетах, конечно, преждевременно. Задачей ме стных властей является привлечение инвестиций (в т. ч. иностранных) на свою территорию путем
496
Политико-правовая сфера регионального развития
грамотной разработки проектов и создания инве стиционно привлекательного образа территории. И лишь потом, по мере накопления средств, можно думать о собственных инвестиционных проектах.
103. Регионы и Центр. Традиционная слабость ме стного управления в России всегда уживалась с всесильным центральным аппаратом управления, жестко контролировавшем все сферы жизни от дельных регионов и резко реагировавшем на любые их попытки расширить свои права. Ослабление центральной власти в реформируемой России - не избежное следствие политической демократии. По добно тому, как в свое время рухнула Российская империя вследствие кризиса центральной власти, так и ослабление последней в ходе горбачевских реформ расшатало государственные устои СССР.
Стало очевидным, что сохранение единства РФ в новых условиях невозможно лишь с помощью паллиативных мер - необходимо менять природу российской государственности, преобразуя страну из псевдофедерации в подлинную федерацию, от дельные части которой связаны не только цен тральной властью, но и прямыми взаимными инте ресами. Понадобилось переосмыслить всю полити ко-правовую основу российской государственности. Оперативно подготовленный Федеративный дого вор, подписанный всеми субъектами Федерации, за исключением Чечни, (Татария подписала его с
49^
Политико-правовая сфера регионального развития
некоторыми оговорками), учел интересы как быв ших автономных республик, так и областей, краев, автономных округов.
Однако никто не должен питать иллюзий от носительно сроков создания новой подлинной Феде рации - это длительный процесс. Труднопостигае-мый парадокс ее становления состоит в том, что именно радикальная экономическая реформа, как одна из коренных причин ослабления центральной власти в России, закладывает основы будущей ре альной и прочной Федерации. От итогов рыночной деятельности местных предприятий (эффективное функционирование которых будет во многом свя зано с межрегиональными кооперационными по ставками), от успехов в формировании местных рынков товаров, капиталов и рабочей силы будут зависеть размеры средств, поступающих в местный бюджет, поддержание социальной инфраструктуры, городов, административно-территориальных рай онов и целых областей. Из результатов этой де ятельности будет формироваться экономический потенциал регионов, а на его основе - их способ ность решать социальные задачи. К сожалению, неотработанность новых механизмов управления, неотрегулированность его правовой базы, отсутст вие исходного капитала - все это тормозит процесс реформ, приводит к ослаблению межрегиональных экономических связей и зачастую - к дистанциро-ванию регионов от Центра. 498
Политико-правовая сфера регионального развития
Один из важных факторов укрепления рос сийской государственности - состояние админист-ративно-территориального деления страны (см. гл. 6). Существует весьма распространенная точка зрения, в соответствии с которой нынешняя адми нистративная сетка - архаическая, доставшаяся России в наследство от тоталитаризма, и по мно гим параметрам препятствующая ходу реформ. Вместе с тем было бы крайне опрометчиво подвер гать ее радикальному реформированию именно се годня. Если это и будет осуществлено когда-ни будь, то только по мере выхода страны из затяжно го социально-экономического кризиса и укрепле ния политической стабильности. В противном слу чае это грозит развалом страны.
Из многих вариантов разрешения кризиса российской государственности (распад страны на отдельные государства, выход из кризиса через ус тановление авторитарного режима, утверждение подлинной федерации и др.) наиболее реалистич ный тот, который заложен в новой Конституции и связанный с превращением России в реальную фе дерацию, с утверждением демократических прин ципов российской государственности. Разумеется, на пути к воплощению этого варианта стоит мно жество сложнейших, многоплановых проблем, как-то: достижение позитивных результатов в экономи ческих и политических реформах, разрешение на циональных противоречий, преодоление идейной
499
Политико-правовая сфера регионального развития
нетерпимости в обществе, утверждение новых ду ховных ориентиров.