Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Большую популярность СЭЗ завоевали и в развивающихся странах. Если к 1981 г. них было создано 96 таких зон, то за последующее десятилетие число их превысило 300 и продолжает нарастать. Общая занятость на предприятиях, зарегистрированных этих зонах, превысила 3 млн. человек.
Вместе с тем, наблюдались случаи, когда создание СЭЗ не только не оправдывало себя, но и наносило ущерб хозяйствующим и управляющим субъектам. Так, создание в Шри-Ланке, Сенегале и других странах разного рода СЭЗ не только не увенчалось успехом, но многие из этих зон в настоящий момент вообще перестали функционировать. Отдельное место в этом списке занимают российские СЭЗ, чья роль в экономике страны до сих пор однозначно не определена. Как отмечается в (28, стр. 2) ни одна из ныне существующих в России зон не соответствует в полной мере тем требованиям, которые предъявляются в международной практике к такого рода образованиям.
При этом неоднозначен и социально-экономический эффект, полученный от создания свободных зон в нашей стране, и споры об их роли в экономике России не утихают и по сей день. Рассмотрение, как мирового, так и собственного опыта, накопленного по данной проблеме, поможет определить место и перспективы развития СЭЗ в экономико-политической жизни России.
1. Основные виды свободных экономических зон в мировой практике.
Международной конвенцией по упрощению и гармонизации таможенных процедур (Киото, 18 мая 1973 г.) установлено понятие свободной зоны («зоны-франко»), под которой понимается часть территории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории, и поэтому не подвергаются обычному таможенному контролю и налогообложению.
По определению Международной ассоциации развития свободных экономических зон (МАРСЭЗ), созданной в 1990 г. СЭЗ является особым территориально-хозяйственным образованием, как правило, открытым для финансово-хозяйственной деятельности любой страны, благоприятствующим экономическому, научно-техническому, экологическому и социальному развитию, специально создаваемому путем дополнительного делегирования ему федеральными и муниципальными органами России прав и полномочий с жестко закрепленными и соблюдаемыми границами, с собственным зональным законодательством, бюджетом, налоговой системой, органами управления (22).
На современном этапе более актуальна трактовка СЭЗ, как инструмента выборочного сокращения масштабов государственного вмешательства в экономические процессы. Эта формулировка понятия «свободная зона» охватывает весь спектр явлений, связанных с действием преференциального режима хозяйствования. При таком подходе свободная зона - это «не только и не столько обособленная географическая территория, но, скорее, часть национального экономического пространства, где введена и применяется определенная система льгот и стимулов, не используемая в других его частях» (31, стр.126).
Организационная структура СЭЗ достаточно многообразна, как многообразны и цели, преследуемые при их создании. Иногда довольно трудно классифицировать ту или иную СЭЗ однозначно, поскольку она обладает чертами многих зон. Среди наиболее распространенных в мире СЭЗ можно выделить следующие:
Существуют два подхода к образованию свободных экономических зон. Территориальная концепция образования СЭЗ подразумевает часть территории принимающего государства, выделенную из остальной его территории и пользующуюся специальным льготным режимом для расположенных на ней предприятий. Режимная, или точечная концепция исходит из отождествления зоны с преференциальным режимом, который предоставляется определенному виду предпринимательской деятельности. При этом географическое местонахождение субъекта хозяйственных отношений не имеет значения. При режимном подходе образования СЭЗ в режиме зоны могут действовать отдельные конкретные предприятия, подпадающие под преференциальный режим, предоставляемый определенному виду зон.
Цели создания свободных экономических зон варьируются в широких пределах в зависимости от экономических, социальных, иногда политических условий той или иной страны. В развитых капиталистических странах СЭЗ создаются, как правило, в застойных районах, страдающих безработицей, с недоразвитой инфраструктурой. Придавая таким районам статус зон, правительства этих стран не делают акцента на привлечении иностранных инвестиций, а стараются создать условия, максимально стимулирующие развитие имеющихся производств, интегрированных во внутренний рынок, а также обеспечения дополнительных рабочих мест. В новых индустриальных странах Азии зональная политика является элементом промышленной и направлена на создание отраслевых анклавов экономического роста (преимущественно экспортных и научно-технических). В развивающихся странах, имеющих невысокий уровень экономического развития при создании свободных экономических зон, ставятся задачи привлечения иностранного капитала, передовой технологии и управленческого опыта, стимулирования экспорта, улучшения его структуры, увеличения занятости и подготовки квалифицированных кадров, получения дополнительной валютной прибыли от сдачи в аренду земли, помещений, предоставления коммерческих и других услуг. В обобщенном виде создание СЭЗ направлено на достижение таких целей, как:
Мировая практика предполагает два варианта создания СЭЗ. Вариант «сверху» означает, что образование зоны происходит по инициативе центральных властей и в рамках государственной программы (как, например, в Южной Корее). Вариант «снизу», - создание СЭЗ в порядке рыночной самоорганизации (Доминиканская республика, Польша). Более динамично развивается второй вариант, в том числе при смешанном частно-государственном финансировании. Предложения об учреждении свободной экономической зоны направляются в специально уполномоченный государственный федеральный или региональный орган, который после принятия решения об учреждении зоны включается в работу по формированию условий ее создания. Особое внимание при учреждении зон обычно уделяется таким критериям, как выбор места, формирование социальной и производственной инфраструктуры, отраслевая структура экономики региона.
2. Свободные экономические зоны в России.
2.1. Социально-экономическая сущность СЭЗ.
Понятие СЭЗ или, в первоначальном варианте, «зон свободного предпринимательства» (ЗСП), стало для СССР актуальным в конце 80-х – начале 90-х годов. Советскими учёными при помощи экспертов ООН была разработана единая концепция, учитывающая сложившийся в стране подход к проблеме свободных зон, мировой опыт их функционирования и конъюнктуру международного рынка. Предполагалось, что создаваемые ЗСП будут способствовать активизации инициативы иностранных фирм в сфере производства товаров, услуг, в торговле, а также в других видах деятельности на территории СССР. Упор был сделан на плодотворный союз зарубежных капиталов с отечественным научным потенциалом и высокими технологиями. В таких зонах должны были быть организованы производство и сборка различных видов продукции на основе применения иностранного оборудования, технологий и материалов с использованием местной электроэнергии, сырья и рабочей силы.
Согласно этой концепции зоны свободного предпринимательства, сохраняя в разумных пределах экспортную ориентацию, должны были в первую очередь способствовать насыщению страны передовыми технологиями и высококачественными товарами, освоению зарубежного опыта управления, новых форм хозяйствования, освоению дополнительных инвестиций.
СЭЗ создавались как на приграничных, так и в глубинных территориях страны, при этом предусматривалось создание режима наибольшего благоприятствования, как для зарубежных инвесторов, так и для отечественных предприятий. Обеспечение политических и экономических интересов Советского Союза ставилось во главу угла при условии, в то же время, максимально ускоренной интеграции в мировое хозяйство. ЗСП рассматривались, как некий «шлюз» между реформируемой экономикой Союза и экономиками западных стран.
Хозяйственные потребности страны, а также интересы самого эксперимента подсказывали целесообразность создания в России на основе мирового опыта сразу нескольких типов таких зон:
Общей характерной чертой различных видов СЭЗ является создание благоприятного инвестиционного климата, включающего в себя таможенные, финансовые, налоговые льготы и преимущества по сравнению с общим по стране экономико-правовым режимом для предпринимателей. Конкретные льготы и преимущества имеют некоторые количественные отличия по различным СЭЗ, но по существу они, как правило, сходны.
К наиболее распространенным льготам и привилегиям, предоставляемым в СЭЗ, относятся:
Таблица 1.
Льготный налоговый режим, применяемый для предприятий, зарегистрированных в ЭЭР «Алтай» и СЭЗ «Алтай» (24).
|
Местные налоги |
0% |
|
Налог на прибыль |
13% |
|
НДС |
Льгота |
|
Налог на пользователей автодорог |
0.5% |
При создании СЭЗ в России проявилась «гигантомания» - создание зон на больших территориях, соответствующих территориям субъектов Федерации и превышающих 10 тыс. кв. км. – СЭЗ «Янтарь», «Ингушетия» и др. Российская практика говорит, что все претенденты на создание СЭЗ стремятся взять под свою ответственность как можно больше территории, не понимая, что чем ее больше, тем хуже для предпринимательского успеха зоны (22). Если мы обратимся к зарубежному опыту по созданию и нормальному функционированию СЭЗ, то произведенные расчеты показывают, что:
Где возьмет эти средства администрация, например, Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории - 432 тыс. кв. км, или Алтайский край - 262 тыс. кв. км? (А общая площадь только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн. кв. км, или 7% территории России). Именно по этой причине большая часть СЭЗ ограничена пределами предприятия, нескольких производственных объектов, портов или небольшого по территории города (28).
Отдельно следует отметить создание международной специальной экономической зоны. СЭЗ «Тумаган» создана на стыке границ России, КНР и КНДР. Данный проект рассчитан на 25-30 лет. В СЭЗ построен порт и намечена постройка многочисленных промышленных предприятий с использованием китайской, корейской рабочей силы. Россия должна будет поставлять сырье для переработки на эти предприятия. Предприниматели, организовавшие производство в СЭЗ, будут пользоваться многочисленными льготами. Проект создания СЭЗ предполагает также прокладку железной дороги через территорию Китая, государства Средней Азии в Европу, призванной значительно сократить этот путь.
2.2. Предпосылки и цели создания СЭЗ.
Создание СЭЗ - действенное направление развития экономики отдельных территорий и регионов, ориентированное, как правило, на решение конкретных приоритетных экономических задач, реализацию стратегических программ и проектов. При этом, как показывает практика, система льгот, устанавливаемых в СЭЗ, в достаточной степени индивидуальна и тесно связана с реализуемыми на ее территории программами. (Впрочем, как отмечено в (28, стр. 8), согласно мировому и отечественному хозяйственному опыту, первоначальные цели и задачи, декларированные при создании СЭЗ, почти всегда не совпадают с тем, что происходит в результате фактического развития).
На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и локальные факторы. Так, для транспортных, внешнеторговых зон необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило, размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами, железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон требует наличия культурных и исторических центров, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры. Организация комплексных Особых экономических зон (ОЭЗ), предполагает анклавное или островное положение территории, как это и было отмечено в проекте Федерального закона «О Свободных экономических зонах в Российской Федерации» (33), что связано с проблемами, рассматриваемыми ниже.
Исходя из задач, поставленных при формировании той или иной зоны, предъявляются соответствующие требования и к ее размещению. К наиболее общим из них относятся:
Поэтому территории, наиболее благоприятные для размещения СЭЗ, имеют, как правило, приграничное положение, а также располагают морскими торговыми портами и магистральной транспортной сетью (железнодорожной, автодорожной, аэропортами), сложившимися промышленными, научными и культурными центрами, районами концентрации наиболее ценных природных ресурсов.
В отдельных случаях создание СЭЗ оказывается целесообразным и в районах нового хозяйственного освоения, не располагающих изначально развитой промышленностью, производственной и социальной инфраструктурой, но позволяющих решать важные долгосрочные общегосударственные программы (укрепление топливно-энергетической и минерально-сырьевой базы страны и др.).
По утверждению (22), для организации эффективно функционирующей зоны с особым экономическим режимом необходимо руководствоваться следующими принципами, наработанными мировой практикой:
Мировой опыт (Японии, США, Европы, Азии) показывает, что на функционирование СЭЗ оказывают влияние следующие факторы:
Необходимо также учитывать, что в условиях России привлечение иностранных инвесторов возможно через перспективу освоения обширного отечественного рынка.
Различные законодательные акты Российской Федерации и её субъектов о создании СЭЗ декларируют практически единые цели (например 7, 3):
Для каждой конкретной СЭЗ происходит детальная проработка целей и задач на основе целевых программ развития. Так, например, «Федеральная целевая программа развития ОЭЗ в Калининградской области на 1998 – 2005 годы» (19) предусматривает достижение следующих целей:
Исходя из необходимости достижения указанных целей, усилия федеральных и областных органов государственной власти предлагается сосредоточить на решении следующих главных задач:
При этом можно указать также на некоторые геополитические цели создания СЭЗ:
Сегодня можно утверждать, что создание и функционирование СЭЗ на территории России лишь в малой степени достигло поставленных целей, как на региональном, так и на общегосударственном уровне. При реализации этой новой для страны задачи возникло множество проблем различного характера, разрешение которых предстоит в ближайшем будущем.
2.3. Практический опыт функционирования СЭЗ на примере Калининградской области.
«Теория без практики мертва». Соглашаясь с этим утверждением, видится необходимым проанализировать деятельность одной из реально существующих российских экономических зон. В качестве примера выбрана одна из старейших СЭЗ в России - СЭЗ «Янтарь», а ныне Особая экономическая зона Калининградской области.
Согласно положению о СЭЗ «Янтарь» (21), принятому в сентябре 1991 года, целями её создания было ускорение решения задач социально-экономического развития Калининградской области, повышение жизненного уровня населения области на основе развития торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными странами, обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологии и управленческого опыта, потенциала предприятий для увеличения экспортных возможностей региона, развития производства экспортной и импортозамещающей продукции, трансконтинентального транзита, отработки новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.
Свободная экономическая зона создавалась в пределах всей Калининградской области с прилегающими к ней районами континентального шельфа, за исключением территории объектов, имеющих оборонное и стратегическое значение для России.
Главные отличительные черты рассматриваемой зоны:
В январе 1996 года Президентом РФ был подписан закон «Об особой экономической зоне (ОЭЗ) в Калининградской области» (3). Подробный анализ опыта функционирования области в качестве СЭЗ или, позднее, ОЭЗ и прогноз последствий принятия нового закона, проведенный в (29), показывает, что, несмотря на наличие определенного потенциала области и на то, что преференциальный режим хозяйственной деятельности в ней был более стабилен, чем в других «старых» СЭЗ (в частности, режим беспошлинного, безлицензионного и безрегистрационного экспорта, а также беспошлинного импорта с одновременной отменой НДС и спецналога действовал в области на протяжении 16,5 месяцев - ситуация, не имеющая аналогов на территории России), дополнительные права и привилегии, предоставленные области в 1991-1995 гг., оказались малоэффективными для решения ее социально-экономических проблем. При этом:
В результате остались нереализованными практически все цели, сформулированные при создании СЭЗ «Янтарь».
В (29) отмечено, что в новом законе фактически не учтен опыт работы СЭЗ «Янтарь» и высказано мнение, что этот закон не только не создает в Калининградской области привлекательного инвестиционного климата, а может даже ухудшить его.
Приведённые результаты функционирования Калининградской области в режиме СЭЗ (а ее опыт, пожалуй, наиболее «богатый» из всех СЭЗ) важны тем, что они могут служить определенным ориентиром для других российских территорий, уже имеющих или претендующих на звание «СЭЗ», с тем, чтобы избежать повторения сделанных ошибок.
3. Проблемы функционирования СЭЗ в России.
3.1. Правовые проблемы.
Существенной проблемой процесса функционирования российских СЭЗ в настоящее время является отсутствие в отношении их единой, системной государственной политики. При наличии ряда правительственных указов и постановлений, предоставляющих той или иной территории режим свободной зоны, имеется и целый ряд официальных документов которые им противоречат и затрудняют работу созданных СЭЗ.
Своим существованием СЭЗ в России фактически «обязаны» постановлениям Верховного Совета РСФСР «Об основных принципах осуществления внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» и «О создании зон свободного предпринимательства» (5, 6), принятых в 1990 году. В 1991 году был принят Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (4).
Согласно статьям 41 и 42 этого закона, СЭЗ создаются с целью привлечения иностранного капитала, передовой зарубежной техники, технологии и управленческого опыта, развития экспортного потенциала. В СЭЗ устанавливается следующий льготный режим хозяйственной деятельности для иностранных инвестиций и предприятий с иностранным участием;
До принятия этого закона практика создания СЭЗ сводилась к беспорядочной раздаче льгот и привилегий отдельным районам. В результате предоставленные законом «Об иностранных инвестициях в РСФСР» льготы для СЭЗ выглядят более скромно по сравнению с уже действующими в некоторых ранее созданных в России зонах.
Массовая раздача в начале 90-х годов зональных преференций отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Как отмечено в (23), руководство России оказалось под массированным давлением: в 1991 г. около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами на своей территории, решить с помощью статуса зоны массу различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из Федерального центра.
В конце 1991 - начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации (4, 8), выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статутные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.
Такая неопределенность в законодательно-правовом положении СЭЗ вызвала беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на создание зон. Это, а также просьба руководителей зональных администраций (официальное обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы льгот способствовали выходу в июне 1992 г. Указа Президента РФ (11), которым было подтверждено действие прежних зональных преференций для иностранных предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды части средств от приватизации федеральной собственности и др.). Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее развитых зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.
Тем не менее, к началу 1993 г. в правительстве возобладала линия на ликвидацию крупных СЭЗ. Подготовленный проект Закона РФ «О свободных экономических зонах» предусматривал формирование преимущественно локальных зон двух разновидностей - свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.
На фактическое закрытие ранее созданных зон были направлены решения, принятые в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных и налоговых льгот (Закон РФ «О таможенном тарифе», Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР») и очередная отмена налоговых преференций (письмо ГНС и Минфина РФ (12)). И хотя иностранным инвесторам Указом президента (13) были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.
Такое развитие событий прежде всего отражало стремление правительства удержать те или иные территории, претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.
В результате, к осени 1994 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:
Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений, начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных таможенных зон. Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ «Находка»: опираясь на правительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны (14), а также – на специально предоставленный на эти цели бюджетный кредит Минфина (март 1995 г.), она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ «Шерризон»), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона «Гавань»), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).
Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области (15, 16), а в июле 1994 г. была создана (17) зона экономического благоприятствования в Ингушетии – «своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов» (29, с.17). Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены (20, 2), борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области» (3), возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. Однако до сих пор не стихает борьба вокруг статьи 7 этого закона, приобретшая особую остроту в 1997 году. Её отмена привела бы к прекращению действия на территории ОЭЗ таможенных льгот, что фактически означало потерю последних преимуществ области по отношению к другим субъектам Федерации. Встречные действия регионального лобби также не возымело успеха – в 1999 году Президентом отклонено внесение поправок в Федеральный закон «О налоге на прибыль предприятий и организаций», которые предусматривали законодательное закрепление ряда существенных льгот по этому налогу для фирм, зарегистрированных в Зонах свободной торговли (ЗСТ).
Такая «приближенная к боевой» обстановка вокруг «правил игры» в отечественных СЭЗ не могла не привести к оттоку инвестиций в более стабильные с точки зрения экономического законодательства соседние страны. Так, например, несомненен уход капиталов из Калининградской области в Клайпеду, где также создана и функционирует СЭЗ. Правовые проблемы немедленно вылились в экономические – с 1995 по 1997 год иностранные инвестиции в зону упали в 5 раз (32).
При разработке и принятии закона о СЭЗ, что, как показано выше, является самой насущной задачей для развития зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему: функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств» ((1), статья 74, часть 1). Исключения допускаются лишь в целях «...обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей» ((1), статья 74, часть 2). Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.
Однако, согласно рекомендациям, приведённым в (25), точная юридическая проработка вопросов, касающихся СЭЗ, может привести к нормальному функционированию зон и в условиях действующего правового поля. Имея в виду несовершенство правовой системы России, прямое действие норм законодательства, подзаконных актов в особенности, может означать фактическое прекращение СЭЗ и ее правового режима. Правовые институты СЭЗ - статуты органов управления ею, правосубъектность резидентов, правовые основы правоприменительной и арбитражной деятельности - чрезвычайно сложно согласовывать с действующим законодательством, достаточно сложно - с международным правом, сложившимися международными институтами и обычаями.
Экстерриториальность зон может быть реализована несколькими путями. Один из них схематично выглядит так, что вся локальная юридическая система СЭЗ строится одновременно на признании верховенства законодательства РФ, в т.ч. - актов об иностранных инвестициях, о предприятиях, о банках и банковской деятельности, «провозглашающих» правовые основы хозяйственной деятельности и т.п. с учетом актов о СЭЗ.
В рамках этой юридико-технической схемы требуется произвести работу по дополнению каждого из значимых для СЭЗ акта в форме подготовки пакета локальных актов. Отсутствие того или иного дополнения будет означать прямое действие акта законодательства России на территории СЭЗ. Необходимо очертить круг наиболее значимых для СЭЗ актов, соответствующие «дополнения» к которым могут быть приняты в корпус масштабного акта о СЭЗ. В свою очередь этот акт, как будет показано ниже, принимает компетентный орган государственной власти и, таким образом, заодно, утверждает конституирующий акт (к примеру, Положение) о ней. Иные нормативные акты РФ действуют на территории СЭЗ безусловно.
Описываемый путь достижения экстерриториальности отвечает также требованиям полноты государственного суверенитета - верховенства законов РФ на всей ее территории - и, фактически, допускает юридическую экстерриториальность СЭЗ.
В этом контексте проектирование правовых основ СЭЗ удовлетворяет двум «противоположным» требованиям:
«Экстерриториальность» может быть организована и за счет делегирования значительного объема полномочий по обеспечению правового режима хозяйствования в СЭЗ органу местного самоуправления - Администрации области, района, для чего Конституция РФ (1) создает достаточно правовых оснований. Так, ст.130, 132 Конституции предоставляют возможности наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, что означает правовую свободу в организации правового режима СЭЗ. Часть полномочий, носящих особый характер - охрана государственной границы, охрана общественного порядка, таможня, иные специфические функции будут вправе осуществлять государственные органы, уполномоченные специальными актами, принятыми во исполнение актов, учреждающих СЭЗ. Эти органы будут действовать на основании законодательства о них, актов о СЭЗ, приказов и распоряжений вышестоящих органов.
Условия применимости международного права на территории СЭЗ будут определены последовательной работой по дополнению актов разрабатываемых для СЭЗ принципами, конкретными нормами, правовыми обычаями, в целом создающими «климат» международно-правового регулирования.
Выдвижение концепции правового обеспечения СЭЗ также означает решение следующих проблем.
Очевидно, что без решения поставленных правовых задач невозможно достижение целей создания СЭЗ – скорее наоборот – взаимные претензии и упрёки субъектов и Федерального центра будут обострять и без того непростую обстановку внутри России, а экономическая преступность быстро «проглотит» «островки экономической свободы».
3.2. Социально-экономические проблемы.
Одной из основных проблем «выживания» СЭЗ в России является проблема несовпадения декларируемых целей, целей, реально преследуемых при их создании, их противоречия, как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну «сиюминутную» привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ помогут им избавиться от проблем региона, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при этом не думают о том, кто же тогда в такую «свободную зону» придет со своим капиталом? Между тем, как отмечено в (23), система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов развития. Кроме того, средства Федерального бюджета, вкладываемые в создание СЭЗ, в том числе и в виде различных льгот, фактически выделяются за счёт прочих регионов России, может быть, не менее нуждающихся в них в условиях затянувшегося системного кризиса в экономике.
Другой экономической проблемой СЭЗ явилось халатное расходование на местах и тех явно недостаточных средств, что выделяются Федеральным бюджетом под реализацию определённых программ, ставит под вопрос их реальное воплощение. Так, например, по информации (26), специалисты Счетной палаты, на основании постановления Госдумы России от 3 февраля 1999 г., в течение нескольких недель проверяла эффективность использования средств федерального бюджета, выделенных на развитие приоритетных инфраструктурных проектов на территории СЭЗ «Находка» в 1991-98 годах – то есть, фактически, за всю историю её существования. Документ об итогах проверки поступил в Приморье. В нем, в частности, отмечается, что на 1 января текущего года общая сумма долга Административного комитета (АК) СЭЗ «Находка» за использованные кредиты из федерального бюджета составляет 315 млн. руб. При этом основной долг - 59,7 млн. рублей, задолженность по уплате процентов - 124,1 млн. руб. и штрафы - 131,2 млн. руб. В уставной капитал 73 различных предприятий Административным комитетом было внесено 40,998 млн. руб. Никаких доходов от этих вложений не поступало. Более того, по состоянию на 1 января 1999 г. 29 из этих предприятий уже прекратили свою деятельность, а 6 находятся в стадии ликвидации. При этом АК СЭЗ «Находка» вообще не имел право участвовать в создании этих предприятий. Как говорится в отчете Счетной палаты, «одним из наиболее характерных нарушений валютного законодательства является перевод АК СЭЗ «Находка» иностранной валюты в сумме 707 тыс. долл. на счета инофирм в оплату импортных контрактов, заключенных российскими фирмами, без лицензии (разрешения) Банка России, что противоречит требованиям Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле».
Характерна и проблема отечественной «оффшорной» зоны в Ингушетии. За время её функционирования так и не были созданы регулятивные механизмы, адекватные поставленным задачам. На конец мая 1995 года из 2067 зарегистрированных в зоне предприятий функционировали на её территории лишь 19 (0,01%). Остальные 99,9% лишь воспользовались льготами для увода своих капиталов от налогообложения, пользуясь тем, что в РФ налоги начисляются по месту юридического адреса налогоплательщика. Как отмечает (29), зональные льготы из инструмента модернизации экономики и привлечения в страну иностранных инвестиций превратились в средство скрытого субсидирования определённых региональных группировок и способ первоначального накопления капитала с последующим его переводом за рубеж. Решение этой проблемы видится в переводе льгот на региональный уровень, а федеральные средства следует направлять в СЭЗ в виде целевых кредитов и инвестиционных программ под строгим контролем центра.
После кризиса 17 августа к финансовым проблемам СЭЗ добавилась также проблема доверия к государственным гарантиям предоставляемых кредитов, проблема кредитоспособности отечественных финансовых институтов.
Кроме программно-целевых и финансовых, в ряду общих для всех СЭЗ социально-экономических проблем следует выделить:
При перечислении социально-экономических проблем российских СЭЗ не следует забывать и о том, что у каждой зоны есть также собственные, индивидуальные, которые, впрочем, перекликаются как с общими для всех СЭЗ, так и с общегосударственными. Проблема высоких транспортных расходов является общей для СЭЗ Калининградской области и Находки в виду их определённого географического положения. При этом она напрямую зависит от общегосударственной проблемы высоких тарифов на транспортные перевозки. Среди индивидуальных проблем можно отметить также дефицит энергоносителей в некоторых СЭЗ, недостаточность собственной сырьевой базы, экономические проблемы крупных градообразующих предприятий, неконкурентоспособность отечественных товаров в условиях беспошлинного импорта и многие другие.
3.3. Геополитические проблемы.
Обозначенный спектр проблем, сопровождающих развитие и функционирование СЭЗ в России был бы неполным без упоминания об их геополитическом аспекте. Учитывая нестабильность политической обстановки, как внутри страны, так и за её пределами, есть основания для возведения таких проблем в число ведущих.
Среди таких проблем следует выделить проблему политической стабильности, преемственности политико-экономических решений, согласованность в действиях властей всех уровней. Многочисленные непоследовательные правовые решения по СЭЗ имели несомненную политическую подоплеку борьбы различных властных группировок, что не могло не сказаться отрицательно на развитии зон. Борьба за расширение региональных льгот в ущерб другим субъектам Федерации сказалась на росте сепаратистских настроений, нагнетании напряжённости в отношениях между центром и регионами.
Проблема использования идеи СЭЗ в интересах узких лоббистских групп, накопления за её счёт политического капитала некоторыми чиновниками на местах приводит к дискредитации в целм прогрессивного начинания. Дело в том, что в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания зон был использован руководством союзных республик в качестве инструмента политического противодействия союзному центру. В преддверии выборов российского президента раздача «зональных полномочий» была символом либерального отношения руководства РСФСР к регионам, а затем, с обретением Россией суверенитета, «выбивание» этих полномочий стало средством аналогичной борьбы, теперь уже - со стороны руководителей регионов по отношению к федеральным властям. И сегодня идея создания СЭЗ все еще остается средством политического давления регионов на правительство, хотя практические усилия по организации зон все более смещаются на местный уровень. Возможно, именно поэтому сенаторы отклонили столь необходимый Федеральный закон «О Свободных экономических зонах в РФ» - внесение полной ясности в этот вопрос лишило бы многих из них некоторых рычагов воздействия на центр.
Другой немаловажной проблемой является поддержание экономической безопасности государства и его интересов на должном уровне. Так и не став в современных условиях «экспортопроизводящими», свободные зоны в полной мере стали «экспортосырьевыми», то есть крупными, часто несанкционированными и неконтролируемыми экспортёрами стратегических сырьевых ресурсов и «не совсем законных» капиталов. В условиях топливного кризиса экспортная деятельность СЭЗ вызывает немало нареканий.
Одновременно следует отметить особое геополитическое положение некоторых зон. Так, Калининградская область играет и будет играть стратегически важную роль в обеспечении политических, экономических и военных интересов России в Европе. С учетом планов НАТО по включению в состав альянса восточноевропейских стран и государств Балтии военно-стратегическое значение области еще более возрастает. В этой связи (19) предусматривает комплекс мер, направленных на обеспечение жизнедеятельности региона, в том числе при возникновении возможных кризисных ситуаций. К стратегически важным отраслям Программа относит:
Проблемы обеспечения целостности и национальной безопасности страны в не малой степени характерны и для других СЭЗ – таких, как «Находка», «Сахалин» и др.
Результатом всех вышеописанных проблем – и правовых, и социально-экономических, и геополитических является то, что, как отмечено в (28, 30), в настоящее время из 18 формально утверждённых в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками, назвать работающими лишь две – в Калининградской области и в Находке. При этом функционирование этих зон в данных регионах не только не привело к ожидаемому экономическому прорыву, но и не вывело эти регионы в ряд регионов – доноров Федерального бюджета. Тем не менее процесс создания СЭЗ на региональном уровне не прекращается ни на один день при абсолютно туманном целеполагании.
4. Перспективы развития.
Принципиальная необходимость создания СЭЗ в России на основании исследований отечественных и мировых учёных остаётся тем не менее практически доказанной. Однако неоспорим и тот факт, что эффективная реализация данной экономической формы может осуществляться при соблюдении следующих обязательных условий:
Принцип селективности свободных экономических зон может вполне сочетаться с задачей противодействия индивидуализации льгот. Более того, создание конкурентной среды на отдельных участках экономического пространства - перспектива для России гораздо более реальная, чем выравнивание стартовых условий развития методом «сплошной» либерализации. Важно только, чтобы преференциальные режимы применялись не ради раздачи льгот определенным предприятиям, отраслям или территориям, а с целью стимулирования инновационных форм хозяйствования, обеспечивающих технологический рывок России.
В частности, речь идет о новых организационных формах соединения науки, производства и бизнеса, представленных в современном мире различными парковыми структурами (промышленные, научные, технологические парки). Эти локальные образования могут создаваться в России прежде всего на базе инфраструктуры военно-промышленного комплекса - как на уровне отдельных предприятий, так и как ядра «наукоградов». Не исключено, что они должны рассматриваться как основные инвестиционные приоритеты при формировании федерального бюджета развития.
Другое стратегически оправданное направление - реализация преимуществ транспортно-географического положения России и потенциала ее припортовых территорий. Создание здесь широкой сети свободных экономических зон не только ускорило бы интеграцию России в мировые хозяйственные связи, но и притянуло бы к ней колоссальные потоки товаров и капиталов, которые в настоящий момент направляются в аналогичные зоны зарубежных страны.
Финансовые средства, столь скудно выделяемые из бюджетов разных уровней, должны использоваться прежде всего для формирования и поддержки объектов экономического роста. Под объектами экономического роста, согласно (19), понимаются отдельные коммерческие организации, локальные свободные экономические зоны, способные решать задачи не только собственного развития, но и содействовать улучшению социально-экономической ситуации в окружающем их районе или сфере деятельности.
Предполагается, что объектам экономического роста будет предоставлен льготный режим хозяйствования, они получат государственную поддержку, включая гарантии для привлечения инвестиций, частичное бюджетное финансирование. При этом финансовые ресурсы из федеральных и областных источников будут выделяться преимущественно на возвратной основе.
Заключение.
Приведённый выше анализ позволяет сделать заключение, что и в условиях России создание СЭЗ может являться действенным орудием региональной политики, служить катализатором созидательных экономических процессов. Среди проблем различного характера, встающих на пути их создания и функционирования нет действительно неразрешимых. Однако, необходимо наличие политической воли у государственной власти, и, как уже упоминалось выше, остро необходимо принятие Федерального закона «О Свободных экономических зонах в РФ», «утонувшего» в недрах Федерального собрания. При этом достижение компромисса в интересах региональных и федеральных властей явится основной гарантией стабильного развития таких зон, а вместе с ними и государства в целом. Именно в этом должна состоять основная цель всех экономико-политических экспериментов и нововведений в нашей стране.
Временные неудачи функционирования СЭЗ следует рассматривать в контексте общих неудач экономических реформ, состоящих, по моему мнению, в игнорировании международного опыта, некомпетентности и безволии государственной власти. И выход из сложившейся ситуации видится, в первую очередь, в стабилизации политической ситуации в стране, в смене экономических приоритетов. В конечном счете, главной целью государственной политики является повышение благосостояния народа, а следовательно, и построение концепций Свободных экономических зон должно быть подчинено в первую очередь этой цели.
Литература.
08.10.99 _________________ /Прилепкин И.Б./
1 Информация РИА «Росбизнесконсалтинг» и все правовые акты предоставлены электронной системой ВАШЕ ПРАВО № 9 (45), сентябрь 1999 г.
23