Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ПРЕДИСЛОВИЕ
Мнение о том, что рыночная экономика - это стихия, которая, сама себя регулирует, находит все меньше сторонников в реформируемой России. Выясняется, что для создания жизнеспособной эко номики переходного периода мало все поделить, акционировать и приватизировать - она немыслима без активной отраслевой и региональной политики государства, без его прямой или косвенной под держки ключевых экономических проектов. Боль шинство экономистов, анализирующих переходную экономику (прежде всего - из бывших социалисти ческих стран), приходят к выводу, что роль госу дарства в этот период гораздо шире, чем это пред полагалось ранее, особенно исходя из либеральных концепций «основного направления (mainstream)» экономической теории.
Согласно современному учению о государст венном секторе (Public Economics), государство в развитой рыночной среде призвано обеспечивать ин ституционально-правовую структуру экономики и восполнять так называемые «провалы рынка» (mar ket failers). Последние чаще всего связываются с та кими функциями государства, как: а) производство «общественных благ» (оборона, охрана обществен ного порядка, общественные услуги и пр.): б) за щита общества от «внешних эффектов» (охрана природной среды): в) регулирование «естественных
13
Предисловие
монополий» (энергетика, транспорт, связь): г) ста билизация экономики и поддержание экономичес кого роста: д) ликвидация чрезмерного неравенства в доходах, резких региональных контрастов. Эти функции еще более актуальны при трансформации командно-административной системы в рыночную.
Из многих функций государства в данном случае нас больше всего интересует региональная политика. Опыт послевоенного экономического развития стран - «рыночных лидеров» неопровер жимо свидетельствует о том, что ни в одной из них не была допущена рыночная анархия в форми ровании региональных пропорций, развитии круп ных городов, не были забыты малые народы, оби тающие на территориях с экстремальными природ ными условиями и т. д. Конечно, внешние и внут ренние шоки («революции» в ценах, технологичес кие прорывы, политические потрясения и др.) по стоянно меняли соотношение плана и рынка (пла номерности и стихийности), но фактом является усиление государственного регулирования эконо мики (в том числе - региональных пропорций) этих стран.
Долгое время категории «планомерность» и «региональное планирование» жестко привязыва лась к социализму, а «стихийность», «анархия» - к рынку, товарному производству. Но социалистичес кая экономика вовсе была не застрахована ни от хозяйственных диспропорций, ни от региональных
14
Предисловие
«перекосов», а ставшие хроническими сбои в выполнении разного рода «программ партии» раз за разом порождали ситуацию «планируемой анар хии». («Мы с трудом освобождаемся от иллюзий, что у нас в экономике все по плану, - однажды удачно заметил видный советский экономист, акад. РАН О. Богомолов. - Планы действительно регу лярно составляются и одобряются, но жизнь часто идет своим чередом»).
Все это подтверждает мысль о внеформацион-ном, всеобъемлющем характере процесса усиления планомерности и региональной организации миро вой экономики в целом. Это обстоятельство осо бенно важно иметь в виду в условиях обширной по территории РФ, где в ходе реформ целые регионы не выдерживают испытания рынком. «Отдавать» их во власть рыночной стихии - значит проявлять рав нодушие к судьбе собственного народа. Это оче видный императив, который должен учитываться правительством Российской Федерации (тем более, что все чаще высказывается мнение о необходи мости «воссоздания Госплана в рыночном вариан те» - такого органа, который выполнял бы многие планирующие и регулирующие функции).
Было бы ошибкой рассматривать региональную политику как чисто экономическое явление. (Это просчет, который иногда допускают экономисты). Ее неотъемлемым атрибутом является претворение в жизнь социальных, политических, экологических
/5
Предисловие
заказов общества, составляющих иногда «сердцеви ну» государственного вмешательства в дела терри торий. И хотя осуществление таких мероприятий происходит обычно посредством экономического механизма, нет никаких оснований «зауживать» проблему. Вот почему в названии учебного пособия «Основы региональной политики» вполне созна тельно опущено слово «экономической». В отно шении Российской Федерации, все еще «раздирае мой» социальными, этноконфессиональными и дру гими противоречиями, это пояснение звучит осо бенно кстати.
Несколько слов следует сказать о логике из ложения и специфике расположения материала в учебном пособии. Его структура обусловлена со держанием вузовского курса «Региональная полити ка», читаемого сегодня на многих факультетах эко номического, финансового, социологического, юри дического, географического и иного профиля. От крывается пособие изложением основ теории и ме тодологии региональной политики, заканчивается -систематизированным изложением опыта региональ ной политики за рубежом, прежде всего в развитых странах Запада и Японии. Большинство его разделов и фактологический материал тесно «привязаны» к конкретике РФ: вопросам стратегии ее региональ ного развития, становления бюджетно-финансового федерализма и т. п.
Предисловие
Можно предположить, что некоторые разделы учебной программы и соответственно учебного по собия еще не вполне «устоялись», нуждаются в корректировке или даже новой интерпретации. В этой связи все критические замечания пользовате лей настоящего учебного пособия будут обязатель но учтены при повторном его издании.
/7
Часть 1.
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Глава 1.
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА: ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ, ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ
1. Определение. Региональная (социально-экономи ческая) политика государства - сфера деятельнос ти по управлению политическим, экономическим, социальным и экологическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте и отра жающая как взаимоотношения между государ ством и регионами, так и регионов между собой. Вместе с тем в условиях деятельности зрелых меж государственных интеграционных союзов, в част ности западноевропейского Общего рынка (ЕС), когда отдельные внутригосударственные регионы успешно отстаивают свое право на обладание приоритетом перед существующими ныне нацио нальными государствами, понятие «региональная политика» приобретает уже наднациональный под текст.
В литературе понятия «региональная поли тика» и «региональная экономическая полити ка» нередко употребляются как синонимы безо
/9
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
всяких оговорок, хотя некорректность их полного отождествления очевидна: подобно тому, как эко номика является лишь одной (хотя и неимоверно важной) сферой человеческой деятельности (вклю чающей процессы общественного производства, обмена, распределения и потребления материаль ных и духовных благ и т. д.), так и региональная экономическая политика не охватывает всего спектра возможной управленческой деятельности государства.
Вместе с тем использование термина «соци ально-экономическая региональная политика» ме няет дело: он максимально «раздвигает» диапазон управленческих действий страны, и практически «сливается» с термином «региональная политика». С учетом этого обстоятельства в учебном пособии предлагается оперировать всеми тремя понятиями как взаимозаменяемыми, но для краткости - отда вать предпочтение самому лаконичному из них, не забывая при этом о семантических нюансах.
Региональная политика обычно является сос тавной частью национальной стратегии социально-экономического развития и как таковая полностью исходит из философской концепции властей. Одна ко подобно тому, как нередко «уживаются» универ сальные общеэкономические категории и законы (например, закон стоимости) с субъективной их трактовкой (а то и попранием) в рамках отдельных государств, так и любая специфика национальной
20
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
региональной политики не в состоянии отменить некоторых общих закономерностей ее реализации безотносительно к типу страны. (Следует также помнить о том, что региональная политика может быть осознанной, «полуосознанной» (когда сказы ваются косвенные региональные последствия феде ральных программ) и даже неосознанной, посколь ку все государственные акции так или иначе при урочены к определенной территории).
В тесной связи с региональной политикой на ходятся такие понятия как «региональная экономи ка», «региональное развитие», «региональное плани рование», «региональное моделирование», «региона-лизация» и др. Региональная экономика исследует совокупность экономических и социальных факто ров и явлений, обусловливающих формирование и развитие производительных сил и социальных про цессов в пределах конкретных регионов. Регио нальное развитие подразумевает изменение внут ренней социально-экономической структуры регио на (обычно прогрессивное, поскольку в противном случае более уместно выражение «деградация»). Региональное планирование, которое обычно ассо циируется с региональным программированием, представляет собой одну из форм государственного вмешательства в экономику в целях смягчения ост рых региональных контрастов и социальных проти воречий. Речь идет о разработке и реализации спе циальных программ развития отдельных районов (в
21
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
странах с элементами плановой экономики - часто в контексте специальных национальных планов: пяти леток, семилеток и т. д.). Под региональным моде лированием понимается эконометрическое (эконо мико-математическое) конструирование существую щей или перспективной социально-экономической структуры региона с целью ее оптимизации (регио-нометрика). Наконец, регионализация (или райони рование) обозначает ничто иное, как процесс так-сонирования регионов (районов)'.
2. Виды региональной политики. Совершенно очевидно, что сердцевина региональной политики -реализация экономических целей и задач государст венной впасти, даже в том случае, когда речь идет о внеэкономической сфере, механизм обеспечения, на пример, необходимых социальных или экологи ческих стандартов неизбежно «упирается» в фи нансово-экономические рычаги. Таким образом,
В США, Англии и других странах долгое время пользовались популярностью термины «Теория размещения» (Theory of loca tion) и «Теория регионального развития» (Theory of regional development), которые впоследствии были «потеснены» обоб щающим термином «Региональная наука» (Regional science). Выражения «Экономика пространства» (Space economics) и «Пространственная экономика» (Spatial economics) хотя и встречаются в литературе, однако имеют один операциональ ный изъян: они как бы исключают неэкономические аспекты регионального развития. Применяется также термин «Приклад ная география», но он касается лишь той части региональных исследований, которая оперирует чисто географическими кате гориями.
22
Региональная политика: основные пмятия, цели, задачи
предлагаемое ниже структурирование региональной политики с точки зрения ее направленности носит в известной степени условный характер.
Экономическая политика. Необходимость смягчения региональных экономических диспропор ций, а в ряде случаев - и достижения региональ ного экономического равновесия характерна для всех стран, как процветающих, так и входящих в известный список ООН наименее развитых стран мира. Механизм осуществления этих целей весьма развит и включает государственную финансовую помощь, привлечение местных ассигнований, в том числе частного капитала (путем предоставления ин весторам разного рода льгот и отсрочек выплат), законодательные мероприятия, финансовые ограни чения, штрафные санкции и т. п. Разумеется, типич ный, обобщающий опыт региональной экономичес кой политики не исключает применения каких-либо частных случаев и форм регулирования или комбинированного использования сразу нескольких мер. (Об этом пойдет речь в соответствующих гла вах учебного пособия).
Социальная политика. В поле ее зрения на ходятся процессы и формы организации жизни людей и общественного производства с точки зре ния условий труда, быта и отдыха человека и раз вития личности вообще. Социальные различия в жизни населения подавляющего числа государств колоссальны. Отсюда поиск путей выравнивания
23
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
(сглаживания) уровней жизни между различными регионами и типами поселений (особенно между городом и селом), а также общее улучшение каче ства социальной среды составляют суть региональ ной социальной политики. К числу объектов такой политики относятся различные территориальные общности людей (профессиональные, этнические, конфессиональные, классовые и др.), их внутрен няя структура, связи с производством и окружаю щей средой и т. д.
Поскольку грани в обществе весьма условны, объекты и процессы, имеющие отношение к регио нальной социальной политике, требуют интеграль ного подхода, включающего экономические, эколо гические и иные оценки. В этой связи предлагается экономическую и социальную политику различать не по объектам исследования, а по подходу и по конечному результату.
Демографическая политика. Строго говоря, демографическая политика является неотъемлемым ингредиентом социальной политики, однако на столько специфическим, что в литературе получила самостоятельный статус. Она означает активное вме шательство государства (с помощью экономических, административно-правовых и пропагандистско-про филактических мер) как в естественное, так и ме ханическое движение (миграционные потоки) насе ления с целью достижения специфических для ре гионов целей.
24
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
В федеративных и полиэтнических странах демографическая политика нередко носит (или должна носить) дуалистический характер: в одних регионах она направлена на повышение рождаемос ти и естественного прироста населения, в других -на ограничение рождаемости и естественного при роста. Реализация региональной демографической политики с «разновекторной» направленностью в рамках многонациональных стран (в т. ч. в России) таит в себе опасность межэтнических и межкон фессиональных коллизий и связана с большими трудностями.
Экистическая (поселенческая) политика. Как известно, экистикой называется теоретический раз дел геопланировки - науки об эффективном ис пользовании территории (территориальных ресур сов) конкретного региона путем оптимального раз мещения производств, коммуникаций и мест рассе ления с учетом природных, экономических, архитек турно-строительных и инженерно-технических фак торов и условий. Ограниченность территории мно гих западноевропейских государств понуждает их правительства и органы местного самоуправления уделять особое внимание вопросам рационального использования земельных участков как в городской, так и сельской местности. Широко используются финансово-экономические рычаги (дифференциро ванная плата за землю, налоговые коэффициенты и т. д.) и административно-правовые санкции.
25
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
Обширность территории Российской Федера ции подчас порождает иллюзию меньшей акту альности проведения здесь активной экистической политики в сравнении с небольшими по размерам странами. Между тем именно в России, с ее огром ными пространствами, осуществление дальновид ной, научно обоснованной поселенческой политики способно сэкономить колоссальные средства.
Экологическая политика. Усиливающаяся концентрация производства, диктуемая объектив ными потребностями его развития, урбанизация и скученность населения, широкое применение син тетических материалов, которые не могут быть трансформированы природой, привели к резко воз росшей нагрузке на окружающую среду. Опасней шее нарушение естественного круговорота веществ и энергетических потоков в биосфере, а также по вреждение ее регенерационных механизмов поста вили человечество фактически на грань глобально го коллапса. При этом становится очевидным, что прежние природоохранные действия типа «латания и штопанья дыр» уже не в состоянии сколько-ни будь надежно улучшить ситуацию: нужны принци пиально новые подходы, основанные на тесном союзе науки и практики.
Ясно, что детериорация (то есть ухудшение качества окружающей среды) носит ярко выражен ный региональный характер, что связано как с раз личиями в хозяйственной специализации стран и
26
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
регионов, так и неодинаковыми возможностями государств регулировать качество экологической среды. В этой связи проведение целенаправленной региональной экологической политики становится императивом.
Научно-техническая политика. В сферу ре гиональной научно-технической политики попада ют условия и факторы размещения центров научных исследований, взаимосвязи между местами концент рации НИОКР (научно-исследовательских и кон структорских разработок) и размещением произво дительных сил, территориальные формы соединения науки и производства (в т. ч. технополисы и техно-парки), региональные перемещения научных кадров (в т. ч. «утечка мозгов») и т. п.
Строго говоря, структурирование региональ ной политики может производиться иначе: все за висит от критерия, положенного в его основу. Так, иногда различают следующие виды (Л. В. Смирня-гин, 1995):
1) по целям (политика выравнивания уровней развития регионов, максимальное использование местных ресурсов и т. д.);
2) по механизму (автоматическая, то есть рас пределение по формуле; проблемная, то есть - по спецпрограммам, целевая, то есть - по конкретным регионам);
3) по средствам (финансовая: помощь, льго ты, штрафы и т. п.; административная: разрешения
27
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
и запреты; инфраструктурная: сооружение дорог и так далее):
4) по адресату (региональные спасти, фирмы и организации, отдельные граждане) и т. д.
3. Единицы социально-экономического простран ства. Во всякой научной дисциплине достаточно трудным делом оказываются некоторые исходные положения и понятия. В математике таковым явля ется понятие о числе, в физике - понятие о мате рии и энергии, в биологии - учение о «первичном» живом веществе - клетке, в региональной экономи ке - учение о структуризации социально-экономи ческого пространства.
Применительно к абстрактной (в т. ч. физико-географической) среде используются многие таксо-ны - территориальные; (акваториальные, геотори-альные ) единицы - ареал, зона, район, регион и др. (рис. 1).
Понятие «ареал» имеет биогеографическое происхождение и первоначально использовалось по отношению к области распространения какого-либо вида, рода и т. д. растений и животных. Впоследствии ареал стал трактоваться как область
Геотория - родовое понятие, в котором объединяются со держания понятий территория, акватория (ограниченная часть водной поверхности Земли с присущими ей природными и антропогенными свойствами и ресурсами) и аэротория (часть воздушной оболочки геосферы, соответствующим об разом соотнесенная с территорией или акваторией).
28
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
|
f Территория 1 ^ (акватория, геотория) ) \ |
|||
|
1 |
Ограниченная признаками |
||
|
01раниченная признаком |
наличия 11 ([итенсивности |
||
|
наличия данного явлення |
данного явления |
||
|
^ |
|||
|
,—^—1 1 Ареал |
1 Зона ] |
||
|
Ограниченная признаком |
01раниваю1пая пространство |
||
|
ОТСУТСТВИЯ манного явлення |
кпнкпетногп исс.че.чования |
||
|
f—^—^ Антиареал j |
f—^—1 1 Полигон j |
||
|
\ |
|||
|
Ограниченная признаками наличия, |
|||
|
интенсивности, многообразия н |
|||
|
вчаимосвязанностн явлении |
|||
|
,—L |
^ |
||
|
, Район —^— |
|||
|
Синоним |
|||
|
\ Наименьший объект |
географического |
||
|
/ ^ наблюдения в конкретном исследовании |
|||
|
j Регион 1 1 |
|||
|
( ^ Ячейка |
|||
|
Рис. 1. Вариант терминирования социально- |
|||
|
экономических таксонов (по: Э. Б. Алаеву) |
29
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
распространения каких-либо явлений вообще, эко номических в частности. (Особенно конструктив ную роль данное понятие играет в картографии, где так называемый способ ареалов применяется для обозначения пределов распространения объектов или явлений). Ареал обозначает геоторию, в преде лах которой наблюдаются явления, не наблюдаемые на соседних геоториях.
Более употребительно в экономике другое по нятие - «зона», представляющее собой геоторию, в пределах которой имеет место однозначность по казателей по их интенсивности (иногда эта ин тенсивность может варьировать в пределах опреде ленного интервала). Отсюда вытекает, что для иден тификации ареала достаточно установить наличие в пределах данной геотории соответствующего явле ния (признака), в то время как для выделения зоны дополнительно требуется определить интенсивность явления (признака).
Особый интерес для нас представляют поня тия «район» и «регион» - хотя и родственные, но генетически и семантически отличающиеся друг от друга. (Так, несмотря на иностранное происхожде ние термина «район», он практически ни в одной стране Запада не употребляется - вместо него ис пользуется термин «регион»).
Район, по определению известного российского регионалиста Э. Б. Алаева, - это территория (геото рия), по совокупности насыщающих его элементов
30
Peгuoнa.'lf^нa^t политика: основные понятия, цели, задачи
отличающаяся от других территорий и обладающая единством, взаимосвязанностью составляющих эле ментов, целостностью, причем эта целостность -объективное условие и закономерный результат развития данной территории.
Этимология термина район запутанна. Часто объясняют, что русское слово район произошло от французского «rayon» (район), означающего луч, радиус. Однако Э. Б. Алаев отмечает, что в толко вом словаре французского языка среди 8 значений нет ни одного, близкого к понятию «территория». Скорее это слово имеет испанское происхождение, поскольку там оно имеет территориальный смысл.
В России термин начал использоваться в прошлом веке сначала в военном деле (укреплен ный район), затем в экономической и географичес кой литературе. Появились выражения тина «эконо мический район», «административный район» и т. п. Со временем термин «район» в силу различных при чин потерял научную четкость. (Возникли дис кредитировавшие его конструкции типа «районная поликлиника» или «районная овощная база», за которыми могли скрываться совсем крохотные го родские территории).
Несколько позже в русский язык проник англоязычный термин регион. Он оказался более эластичным и главное - свободным от террито риально-административных привязок. Иначе го воря, старый термин «район» стал все больше
31
Регионельная политика: основные понятия, цели, задачи
отождествляться с территориально-административ ным делением СССР, в то время как термин реги он оказался менее скомпрометированным и гораздо лучше «приспособленным» для использования в региональной экономике, региональной политике и так далее.
К сожалению, и он со временем приобрел из лишнюю многозначность и употребляется сегодня:
1) как синоним термина «район»; отсюда - ре гиональный, то есть относящийся к району, районам (поэтому конструкция «региональное районирование» бессмысленна - «масло масляное») ;
2) для обозначения сопоставляемых таксонов, принадлежащих к различным системам таксониро-вания (например «делегаты съехались из Москвы, Петербурга, Сибири, Дальнего Востока и других регионов);
3) для обозначения любых территорий, по своим признакам не «подходящих» к уже принятой системе территориального членения.
В условиях Российской Федерации под регио ном понимается часть ее территории, обладаю щая общностью природных, социально-экономичес ких, национально-культурных и иных условий. При чем регион не обязательно должен совпадать с границами субъекта Федерации - в ряде случаев он может объединять территории нескольких смеж ных субъектов.
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
Упомянем еще о некоторых разновидностях единиц социально-экономического пространства. «Полигон» - это исследуемая территория, незави симая от ее таксономической структуры. «Ячей ки» - мельчайшие, неделимые объекты пространст венного анализа, из которых затем будут склады ваться ареалы, зоны, регионы и т. д. «Место» -любой участок территории (геотории), характери зующийся географическим положением и противо поставляемый всей остальной поверхности Земли.
В региональной экономике, политической географии, геополитике используются термины «анклав» и «эксклав». Территориально разобщен ный участок какого-либо таксона, если он не «тя нет» на самостоятельное признание, носит наиме нование (по отношению к материнскому таксону -эксклав (например. Калининградская область по отношению к России - материнскому таксону), а но отношению к окружающей его территории -анклав (та же Калининградская область, но уже по отношению к Польше и Литве, а не России).
4. Структурная характеристика региона. Регион, как главная единица социально-экономического пространства, характеризуется некоторыми струк турными особенностями.
В том случае, если регионообразующие при знаки убывают от центра (ядра, узла) к периферии, регион именуется узловым (иногда поляризован ным). Если же явного убывания не наблюдается и
2 Зак. 189 33
Peгuoн^LtbHtiя политиш: основные понятая, цели, задачи
признаки в хорологическом (то есть от места к месту) отношении колеблются слабо - такои район называется однородным, равномерным (или гомо-ге ным).
В числе важных структурных элементов ре гиона - точка, центр, очаг, фокус, ядро, полюс, пе риферия. Наименьшими возможностями формали зации обладает точка - в сущности любой экономический объект, участок региона, внутрен ними размерами которого можно пренебречь (в данном случае термин нельзя смешивать с точкой в математике). Центр - точка в пределах региона, связи которой с остальной территорией функцио нальны (опять-таки термин следует отличать от ма тематического центра - равноудаленной от границ точки, которая не ориентирует на наличие каких-либо связей). Понятие очаг тесно ассоциируется с предыдущим термином, но это уже не просто центр, а центр диффузии, распространяющий по токи вещества, энергии, финансов, информации на весь регион или его часть. Своеобразной разновид ностью центра служит фокус, по направлению к которому происходит стягивание, концентрация потоков вещества, энергии (центр притяжения). Под ядром региона следует понимать участок, где свойства и признаки региона выражены с наиболь шей яркостью (плотностью, интенсивностью). Обыч но центр, очаг, фокус, ядро как бы противостоят
34
Регионлпьная политика: основные понятия, цели, задачи
остальной территории региона, которую можно на звать перифериен.
5. Терминирование социально-экономических ре гионов. Обилие походов к определению региона, его функций, методам регионализации породило чрезвычайную пестроту в области терминирования (рис. 2) и классификации регионов. Чаще всего в основу последней кладутся следующие критерии:
1) уровень экономического развития;
2) темпы экономического развития регионов;
3) тип территориальной структуры хозяйства (уз ловой и гомогенный регионы - см. выше);
4) коэффициент плотности населения;
5) темпы прироста населения;
6) характер и коэффициент производственной специализации и др.
Терминология региональных классификаций, используемая в индустриально развитых странах Запада несравненно богаче, чем в слаборазвитых. Здесь, в частности, выделяют:
1) депрессивные регионы, демонстрировавшие в прошлом относительно высокие темпы развития;
2) стагнирующие регионы, отличающиеся край не низкими или «нулевыми» темпами развития;
3) пионерные регионы или регионы нового ос воения (в развивающихся странах роль таких ре гионов несколько иная);
35
Региоилпьная политика: основные понятия, цели, задачи
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
4) микрорегионы или первичные экономические регионы, при дальнейшем дроблении которых их признаки теряются:
5) экономические регионы первого порядка (или генеральные), то есть регионы высшего порядка, образующие схемы регионального макроделения страны:
6) программные (плановые) регионы - регионы, на которые распространяются целевые программы развития и контуры которого не совпадают по тер ритории с регионами единой сетки;
7) уникальные (проблемные и проектные) регио ны, выделяемые также в развивающихся странах, н связанные с реализацией крупных новостроек (про ектные регионы) или характеризующиеся крайне низким уровнем развития (проблемные) и др.
В бывшем СССР с точки зрения управления и планирования различались планирующие районы, имевшие единые органы хозяйственного управле ния и самостоятельные планы социально-экономи ческого развития (Белоруссия, Казахстан, Молда вия), и плановые районы, лишенные подобных ор ганов и планов и выделявшихся в составе несколь ких планирующих районов разного иерархическою уровня - республик, краев, областей и т. п. (Цент рально-Черноземный район, Волго-Вятский, При балтийский, Поволжский и др.).
37
Регионшьнал политика: основные понятия, цели, задачи
6. Объекты, субъекты и формы региональной поли тики. Поскольку региональная политика подразуме вает сферу деятельности по управлению экономи ческим, социальным и политическим развитием страны в региональном аспекте в соответствии с заранее разработанной программой, то логично кратко остановиться на организационных формах такого управления. Как известно, объект любого управления представляет собой нечто такое, по от ношению к которому направлено управляющее воз действие субъекта управления,
К основным объектам региональной политики относятся: производственные (прежде всего пред приятие как первичное звено общественного разде ления труда), социальные (прежде всего - человек как представитель социума, семьи, этноса), денеж-но-фипансовые и т. д. В качестве субъектов регио нального управления могут выступать как кон кретные представители государственной и регио нальной власти (лица физические), так и отдель ные учреждения, организации и предприятия (лица юридические).
К основным функциональным формам регио нальной политики относят: 1 ) прогнозирование; 2) программирование и 3) планирование. Границы, отделяющие эти понятия друг от друга, подчас весь ма условны. Принято считать, что региональное прогнозирование - это научное предвидение пред полагаемых направлений и параметров социально-
38
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
экономического развития региона на основе анали за источников финансирования, экономической структуры и т. д. Региональное программирование ассоциируется уже с целенаправленным вмешатель ством в развитие региона, с формулированием це лей и промежуточных задач социально-экономи ческого развития региона, а также с определением конкретных сроков достижения поставленных це лей и необходимых затрат ресурсов. И, наконец, ре гиональное планирование, которое в бывшем СССР связывалось лишь с социалистическими производ ственными отношениями (планово-централизован ной экономикой), означает установление конкрет ных задач и целей на плановый (планируемый) пе риод с указанием источников финансирования, не посредственных исполнителей и т. д.
7. Цели и задачи региональной политики. Про странственные различия в обеспечении ресурсами, уровне экономического развития и качестве жизни населения, инфраструктурной оснащенности, в эко логическом состоянии среды, остроте национальных и социальных конфликтов присущи практически всем странам независимо от их положения в миро вой табели о рангах. (Даже в странах «большой се мерки» региональный доход на душу населения разнится иногда по штатам, провинциям и т.д. на 30-50 %). Эти контрасты постоянно и повсеместно продуцируются из-за несовпадения экономических и социальных, стратегических и тактических целей
39
Региональная политики: основные понятия, цели, задачи
развития. Часто возникают проблемы освоения (до-освоения) территорий, особенно в таких обширных по площади странах как Канада, США, Австралия, Китай, не говоря уже о России.
Совершенно очевидно, что цели и задачи регио нальной политики (равно как и ее формы и методы) различных государств не могут совпадать и варьируют в весьма широких пределах. Вместе с тем существуют общие, генерализованные цели, присущие региональ ной политике практически всех без исключения стран, ее реализующих. Это прежде всего:
1) создание и упрочение единого экономическо го пространства и обеспечение экономических, со циальных, правовых и организационных основ го сударственности (федерализма в полиэтнических, федеративных государствах);
2) относительное выравнивание условий соци ально-экономического развития регионов;
3) приоритетное развитие регионов, имеющих осо бо важное стратегическое значение для государства;
4) максимальное использование природных, в т. ч. ресурсных особенностей регионов;
5) предотвращение загрязнения окружающей сре ды, экологизация регионального природопользования, комплексная экологическая защита регионов и др.
Основные направления региональной полити ки западноевропейских государств преимуществен но связываются с судьбой так называемых проблем ных районов: депрессивных старопромышленных,
40
Регионлиная политика: основные понятия, цели. задачи
слаборазвитых (аграрно-индустриальных и с экстре мальными природными условиями), чрезмерной кон центрацией населения и хозяйства и кризисных тер риторий в пределах крупнейших агломераций и т. п.
Стратегические цели региональной политики современной России в соответствии с Указом прези дента РФ от 3 июня 1996 г. «Об основных положе ниях региональной политики в Российской Федера ции» состоят в стабилизации производства, во зобновлении экономического роста в каждом из ре гионов страны, повышении на этой основе уровня жизни населения, обеспечении единых минималь ных социальных стандартов и равной социальной защиты, независимо от экономических возможнос тей регионов. В этом же документе формулируются главные задачи региональной экономической поли тики, связанные в частности с укреплением эконо мических основ территориальной целостности и стабильности государства, достижением экономи чески и социально оправданного уровня комлекс-нести и рационализации структуры хозяйства ре гионов и т. д. (подробнее см. гл. 20).
В развивающихся странах региональная поли тика требует вовлечения в хозяйственный оборот новых территорий и ресурсов, интеграции различ ных пространств в единый национальный рынок, смягчения противоречий между городом и деревней, регулирования процесса урбанизации и т. п. Здесь от четливо прослеживаются две контрастные тенденции
41
Региона.'1ъиая политики: основные понятая, цели, задачи
в региональном развитии, выражающиеся через взаи моотношения «центр-периферия» (развитие «свер ху») и посредством «внутри-периферийных диффу зий» (развития «снизу»). Во многом это следствие именно слаборазвитости, поскольку наиболее эф фективно именно сочетание (слияние) обоих на правлений региональной политики: и «сверху», и «снизу». Об этом со всей очевидностью свидетельст вует прошлый опыт Индии, Бразилии, Мексики и других стран.
В орбиту региональной политики включаются такие основные моменты, как:
- соотношение и взаимодействие главных дви жущих сил регионального развития: социально-эко номических укладов и секторов (государственного, частного, акционерного, кооперативного, смешан ного и т. д.);
- баланс внутренних и внешних факторов и средств регионального развития;
- соотношение национального (общегосуцарствен-ного) и регионального аспектов развития, центрального и регионального уровней управления экономикой (уро вень региональной автономии, степень централизации планирования и управления);
- отношение к задаче оптимизации региональ ных пропорций, подъему экономики отсталых рай онов, освоению новых территорий и природных ресурсов и т. п.
42
Региона/иная политика: основные понятия, цели, задачи
8. Региональная политика как часть националь ной стратегии социально-экономического разви тия. В методологическом отношении региональную политику следует считать экономической функцией государства. Здесь могут возникнуть возражения двоякого рода: с одной стороны, региональная по литика включает акции, проводимые местной ад министрацией; с другой - в условиях западноевро пейского интеграционного союза (Общего рынка -ЕС) региональная политика как бы становится над-государственной экономической функцией. В дей ствительности никакого противоречия здесь нет, поскольку акции местной администрации обычно не противоречат целям, установленным национа льным правительством и базируются на соответст вующей государственно-правовой основе, а «надна циональность» региональной политики западно европейских государств весьма условна. Ее цели и методы реализации не противоречат экономичес ким интересом всех членов сообщества, а оно само в известном смысле может рассматриваться как прообраз будущего государственного образования.
Связь между экономической стратегией и ре гиональной политикой прослеживается по многим канунам. Например, правительства высокоразви тых стран Запада, проводя государственную линию на всемерное снижение уровня безработицы, кон центрируют свое внимание на регионах с наимень шей занятостью населения. Многие слаборазвитые
43
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
государства, реализуя в предыдущие годы страте гию импортозаменяющей индустриализации (осно ванной на идеях ослабления зависимости от запад ных центров), проводили политику концентрации обрабатывающей промышленности, административ ных функций и управленческого аппарата в из бранных ареалах, особенно столичных и портовых центрах. (Конечно, подобная стратегия отнюдь не способствовала устранению и без того резких тер риториальных диспропорций в экономике разви вающихся стран, но, с другой стороны, сам про цесс накопления капитала в одном или нескольких центрах - закономерный результат реализации тео рии стадий роста У. Ростоу).
Убедительное подтверждение взаимосвязи на циональной стратегии социально-экономического развития и региональной политики можно иллюст рировать па примере бывшего СССР. Все состав ляющие региональной политики - политика эко номическая, социальная, демографическая, экисти-ческая (поселенческая), экологическая и научно-техническая «работали» на освоение просторов Си бири и Дальнего Востока, вовлечение в хозяйст венный оборот новых месторождений минеральных ресурсов, целинных и залежных земель и т. д.
Конечно, в отдельных странах федеративного типа, с большой автономией региональных органов в осуществлении экономической политики время от времени возникают те или иные «юридические
44
Региональная политика: основные понятия, цели, задачи
аномалии», идущие вразрез с государственной стра тегией в области развития экономики. Обычно они служат источником сепаратизма, дестабилизируют национальную экономическую систему и способст вуют дезинтеграции единого экономического прост ранства. К сожалению, именно современная Россия продемонстрировала типичный пример подобной страны.