Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Тема 1. Региональное управление (4 часа)
1. Региональная политика, ее сущность и задачи.
2. Механизм реализации региональной политики государства.
3. Государственное регулирование социально-экономического развития регионов.
4. Местные бюджеты как финансовая основа социально-экономического развития региона.
1. Региональная политика, ее сущность и задачи
В состав Украины входят 24 области, АР Крым, два города республиканского подчинения: Киев и Севастополь. Всего в государстве существует около 12 тысяч разных территориальных образований. Разные территории Украины имеют свои особенности и отличия как относительно экономического развития, так и в социальном, историческом, языковом и ментальном аспектах. В настоящее время в Украине сложились реальные предпосылки для разработки и реализации социально-экономической политики и на общегосударственном, и на региональном, уровнях. Именно нехватка собственной региональной политики в недалеком прошлом привела к значительным диспропорциям в региональной структуре экономики государства, нагромождения экономических и социальных проблем.
Из таких проблем нужно прежде всего назвать несовершенство отраслевой структуры большинства региональных хозяйственных комплексов, их низкую экономическую эффективность; значительные отличия между регионами в уровнях социально-экономического развития и существенное отставание некоторых регионов от действующих нормативов развития социальной и производственной инфраструктуры (особенно это касается сельской местности); нерациональное использование местных природных и трудовых ресурсов; избыточное загрязнение окружающей среды во многих городах и районах; отставание в комплексном развитии городов и сел; неудовлетворительную реализацию возможностей регионов относительно международной интеграции Украины, общего предпринимательства, в отрасли туризма и рекреации, привлечения к стране иностранных инвестиций, но др.
Для решения этих проблем появляется необходимость создать условия для оптимальной экономической самостоятельности регионов, принять организационные, правовые и экономические меры для обеспечения эффективной государственной регуляции процессов регионального развития страны и координации межрегиональных связей, то есть проработать принципы продуманной государственной региональной политики (ДРЕП).
Рассматривая региональную политику государства с точки зрения распределения власти между центром и регионами, можно дать такое определение ДРЕП. Государственная региональная экономическая политика — это совокупность организационно-правовых и экономических мероприятий, которые осуществляются государством в сфере регионального развития страны в соответствии с ее текущими и стратегическими целями.
Эти мероприятия направляются на стимулирование эффективного развития производительных сил регионов, рационального использования ресурсов, создания нормальных условий жизнедеятельности населения, обеспечения экологической безопасности и совершенствования территориальной организации общества.
Объектами ДРЕП являются территориальные образования, в пределах которых осуществляется государственное управление и местное самоуправление. Состав этих объектов определяется административно-территориальным устройством и экономическим районированием Украины.
Субъектами ДРЕП являются органы государственной власти, представительские органы местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции решают проблемы социально-экономического развития регионов.
Как составная часть общей социально-экономической политики Украины ДРЕП включает структурную перестройку производительных сил региона, улучшения территориальных пропорций, в стране, способы осуществления разгосударствления и приватизации имущества, направления земельной реформы, развития предпринимательства, и тому подобное.
Региональная политика государства предусматривает постепенное выравнивание существующих отличий между экономическими и социальными уровнями развития отдельных регионов, ввиду их исторических, демографических, естественно ресурсных и экономических особенностей, и направляется в поддержку внутрирегиональной и межрегиональной сбалансированности социально-экономического развития и существенное улучшение экологического состояния регионов.
Следовательно, предметом ДРЕП является как распределение власти между центром и регионами, так и практическая деятельность государства, в регионах.
Важно различать государственную региональную политику как стратегию и тактику государства относительно региональных процессов и «внутреннюю» политику самих регионов. Политика регионов не всегда отвечает политике государства. Регионы могут иметь свои приоритетные направления развития, которые иногда не совпадают с государственными. ДРЕП и политика регионов не должны быть противоречивыми: в идеале они должны составлять одно целое, дополняя и обогащая друг друга.
Внутренняя политика регионов направляется на использование внутренних ресурсов региона для совершенствования структуры материального производства, развития социальной инфраструктуры, экологической безопасности, но др.
Тактика государства рассматривается как действия государства относительно выравнивания условий деятельности и социально-экономического состояния разных регионов, создания условий, для их эффективного функционирования.
Государственное управление развитием региона основывается на определенных засадных принципах. Важнейшим из них является распределение власти между центром и регионами, другие принципы выплывают из текущих проблем развития государства.
ДРЕП переходного периода основывается на таких принципах:
В соответствии с разнообразием процессов, которые происходят в регионах, выделяют и определенные составные части ДРЕП: экономическую, социальную, экологическую, научно-техническую, гуманитарную, национальную, управленческую, демографическую и внешнеэкономическую. Для каждой из них государство устанавливает цели, задания, приоритеты, в региональном аспекте, то есть определяет права, сферы, ресурсы и методы работы регионов, осуществляет определенные действия относительно них и поручает им выполнение отдельных заданий.
Рассмотрим детальнее составные части ДРЕП.
1. Экономическая политика. Сущность экономической политики заключается в обеспечении регионам возможностей для самостоятельного развития на условиях самофинансирования и самообеспечения. В состав экономической политики входят бюджетная и налоговая политика; планирование, прогнозирование и программирование развития региона; использование природных ресурсов и собственности региона (инвестиционная политика); размещение производительных сил; политика развития региональных комплексов (АПК; транспортный, строительный); контрольно-аналитическая деятельность и информационное обеспечение.
2. Социальная политика. Составляющими социальной политики является: обеспечение роста уровня благосостояния населения; социальная защита; обеспечение гражданам ровных прав и возможностей относительно выбора местожительства и трудоустройства. Эффективность социальной политики очень зависит от экономических возможностей государства, то есть от частицы национального дохода, который направляется на потребление. Главным заданием социальной политики является обеспечение социальной защиты разных слоев населения регионов, который осуществляют органы регионального и местного управления в пределах своих возможностей. Это может быть финансовая поддержка, трудоустройство, продажа товаров, за сниженными ценами, бесплатное питание, медицинское обслуживание инвалидов, и тому подобное. Важнейшей составляющей социальной политики является обеспечение гражданам прожиточного минимума.
3. Научно-техническая политика. Она направляется на определение приоритетов относительно совершенствования и развития инвестиционной и инновационной деятельности в регионе и базируется на предыдущем изучении и анализе научно-технического комплекса региона.
4. Экологическая политика. В настоящее время приобрела чрезвычайно важное значение в связи с недопустимым промышленным загрязнением окружающей среды. Особенно острой является эта проблема в Донецкой, Днепропетровской, Луганской, Запорожской, Харьковской и Киевской областях. Главной целью экологической политики является оздоровление окружающей среды.
5. Демографическая политика. Она направляется на торможение депопуляційних процессов и деструктурування население. Демографическое состояние страны и ее регионов является важным фактором социально-экономического развития.
6. Гуманитарная политика. Главная цель — это духовное развитие общества, его моральное и физическое состояние. В состав гуманитарной политики входит государственная поддержка учебных заведений, больниц, поликлиник, театров, кинотеатров, клубов, то есть развитие коммунальной собственности. Особенностью гуманитарной политики является ее четкая региональная направленность.
7. Национальная политика. Направляется на обеспечение конституционных, политических, экономических и социальных прав граждан независимо от национальности и вероисповедания. Особенно это касается регионов Украины, что связанные с процессами переселения татар, немцев, в районы их исторического обитания.
8. Внешнеэкономическая политика. Направленная на создание СЕЗ для активизации предпринимательства, формирования рыночной инфраструктуры, привлечения иностранных инвестиций, наращивания экспортного потенциала отдельных регионов, которые нуждаются в ускоренном развитии.
9. Управленческая политика. Основная ее цель — это создание единственной системы регионального управления, которое отвечает заданием регионального развития.
Основные направления ДРЕП утверждает Верховная Рада Украины. Президент Украины направляет деятельность государственной исполнительной власти на решение важнейших проблем социально-экономического развития регионов, выдает нормативно правовые акты по этим вопросам, возглавляет Совет регионов при Президенте Украины.
Правительство Украины определяет государственные приоритеты и утверждает государственные программы социально-экономического развития регионов, обеспечивает их выполнение, принимает участие в создании системы экономических регуляторов, нормативной и методологической базы пространственного размещения производительных сил.
Правительство АР Крым, местные органы государственной исполнительной власти обеспечивают сбалансированное экономическое и социальное развитие соответствующих территорий, разрабатывают и организуют выполнение программ, бюджетов регионов, реализуют решение Президента Украины, Кабинета Министров Украины, относительно структурной перестройки экономики, разгосударствления и приватизации имущества, земельной реформы, социальной защиты населения, но др.
Органы местного самоуправления разрабатывают, утверждают и выполняют программы и бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц. Они распоряжаются коммунальной собственностью, внедряют предусмотренные законодательством местные налоги и собрания, обеспечивают рациональное использование природных и трудовых ресурсов.
Представительские органы утверждают местный бюджет и контролируют его выполнение, одобряют программы социально-экономического развития соответствующих административно-территориальных единиц, осуществляют другие полномочия, установленные законом.
2. Механизм реализации региональной политики государства
Важным практическим инструментом реализации ДРЕП является четкое законодательное распределение полномочий, ответственности и финансово-экономической базы, между разными уровнями управления: общегосударственным, региональным и местным.
Государственная регуляция регионального экономического развития обеспечивает активизацию хозяйственной деятельности в регионах, внедряя новые производственные отношения и влияя на улучшение использования естественно ресурсного и экономического потенциала; создает условия для усиления специализации регионов, ускоренного развития прогрессивных отраслей экономики, привлечения иностранного капитала, в регионы с самыми благоприятными условиями, а также осуществляет государственную регуляцию, направленную на ликвидацию локальных экологических кризисов и создание надлежащих условий для жизнедеятельности населения на территории страны.
Основными составными элементами механизма государственной регуляции является:
Законодательно нормативная база создает правовую основу для реализации и укрепления отношений «центр — регионы», влияет на развитие рыночных отношений на местах и определяет организационно управленческие структуры социально-экономического развития в регионах. К ней принадлежат: Законы Украины «О местных Советах народных депутатов и местном и региональном самоуправлении» (в 1995 г.); «О формировании местных органов власти» (в 1994 г.); «О столице Украины — город-герой Киев» (в 1999 г.); «О бюджетной системе Украины» (в 1995 г.); Декрет Кабинета Министров Украины «О местных налогах и собраниях» (в 1993 г.) и других нормативно правовых актах.
Законодательные акты определяют права и обязанности регионов в бюджетной и налоговой политике Украины, их полномочий, в управлении имуществом, которое находится в общегосударственной собственности, их участие в реализации общегосударственных и региональных программ.
Нормативные акты регулируют порядок создания и использования региональных фондов субвенций, инвестирования, социальной поддержки населения. Для более полного учета интересов регионов с помощью нормативных актов вносятся уточнение и дополнение к некоторым законодательно нормативным актам.
Принципы формирования и распределения финансовых ресурсов между государственными и местными бюджетами являются ключевыми механизмами регионального развития. Государство направляет свою политику на укрепление финансовой автономии административно-территориальных единиц, способствуя росту бюджетных поступлений от их собственных доходов.
Налоговая система на центральном и местном уровнях базируется на законодательно установленных стабильных ставках (нормах) налоговых поступлений к государственному и местных бюджетов и расширении прав местных органов власти относительно внедрения местных налогов и сборов. С целью усиления социальной защиты населения должны применяться региональные системы минимальных социальных стандартов.
Использование прямого государственного инвестирования, предоставления субсидий, создания специальных фондов, для финансирования программ, привлечения иностранного и отечественного частного капитала, льготное кредитование и налогообложение, преференции и использования внебюджетных средств, усиливают влияние государства на экономику регионов.
Из централизованных источников финансируются расходы на новое строительство, работы из реконструкции предприятий базовых отраслей промышленности, агропромышленного и военно-промышленного комплексов, строительство важных природоохранных объектов, то есть те предприятия и отрасли, которые имеют общегосударственное значение. Также государством финансируются расходы на ускоренное развитие отраслей экономики отдельных регионов, которые могли бы как можно быстрее обеспечить стабильное поступление валютных средств и рост объемов производства товаров народного потребления.
Особенным направлением государственной помощи является финансирование структурной перестройки и реконверсии депрессивных территорий, то есть таких, где показатели развития отстают от нормативных или средних по региону. Также помощь предоставляется регионам из относительно низким уровнем промышленного потенциала и избытком трудовых ресурсов, горным и другим регионам со сложными естественно географическими и экологическими условиями.
Таким способом государство осуществляет общенациональные программы для решения важнейших региональных проблем, а именно:
Реализация государственных региональных программ — это средство регуляции развития экономики регионов. Они дают возможность согласовать территориальные, отраслевые и государственные интересы.
3. Государственное регулирование социально-экономического развития регионов
В рамках ДРЕП в процессе децентрализации управления, разгосударствления и приватизации предприятий, государственное вмешательство в экономическую деятельность регионов постоянно сужается, а роль территорий в проведении экономических реформ, трансформации форм собственности, развития рыночной и социальной инфраструктуры, развития предпринимательства, основанного на коммунальной собственности, постоянно растет.
Государство направляет и координирует деятельность местных органов государственной исполнительной власти в сфере организации экономической безопасности государства, укрепления финансово-экономической стабильности, денежного обращения, финансово бюджетной дисциплины, валютного и таможенного контроля, реализации общегосударственной структурно промышленной, научно-технической политики и других общегосударственных приоритетов и программ.
Объектами государственной регуляции становятся естественно экономические регионы с предприятиями всех форм собственности, которые находятся на этой территории.
Механизм государственной регуляции экономикой региона показан на рис. 1.
Государственная регуляция регионального развития состоит из административно-правовой, экономической и специфически территориальной регуляции.
Административно-правовая регуляция включает разработку региональных программ на средне- и краткосрочный периоды (до 5 годов). Программы направлены на решение проблем текущей сбалансированности, стабилизации экономики, преодоления спада производства, финансового оздоровления. Для обеспечения стратегических превращений в экономике региона и позитивных изменений в социально-экономической ситуации могут складываться так называемые структурные программы на довго- и среднесрочную перспективу (5—10 лет). Также разрабатывается комплексный прогноз экономического и социального развития Украины (на 10—15 лет).
Экономическая регуляция предусматривает использование экономических регуляторов размещения производительных сил и регионального развития. К экономическим регуляторам со стороны государства принадлежат налоговая политика (виды местных налогов, ставки, льготы и объекты налогообложения); ценовая политика, квоты и лицензии, дотации и субвенции, государственные закупки.
Рис. 1. Механизм государственной регуляции экономики региона
Такая система экономических регуляторов должна иметь целеустремленный, стимулирующий характер, быть строго ограниченной во времени, особенно относительно льгот и дотаций.
Специфически территориальная регуляция определяет конкретные методы государственной регуляции развития регионов, через проведение типологізації регионов на макро- и микроуровни.
Типологизация регионов проводится за такими параметрами: географическое положение; климатические условия; наличие природных ресурсов; уровень экономического и социального развития; структура хозяйства; уровень развития производственной и социальной инфраструктуры; уровень развития внешнеэкономических связей.
После основного распределения регионов за типами можно дополнительно выделить регионы с разной демографической ситуацией, разным социально психологическим климатом и тому подобное.
Для учета естественных, экономических, социально демографических и исторически этнических условий и факторов, которые влияют на формирование региональных комплексов для регуляции основных территориальных пропорций и определения стратегии развития в Украине применяется мезорайонування, в основу которого положено восемь экономических регионов:
С учетом имеющегося естественно ресурсного и научно-производственного потенциала и необходимости структурной перестройки экономики страны для каждого из экономических регионов ДРЕП определяет главные перспективные направления развития хозяйственных комплексов регионов.
Например, для Донецкого региона перспективными признано:
Субъектами, которые реализуют государственную политику в регионах и непосредственно осуществляют государственную регуляцию на местах есть областные, районные и городские госадминистрации. Они обеспечивают реализацию законов Украины, Указов Президента, постановлений Верховной Рады, Кабинета Министров, решений соответствующих представительских органов регионального самоуправления.
Следовательно, для исполнительной власти — Президента, Кабинета Министров, министерств и ведомств, — госадминистрации являются инструментом в процессе реализации законов и других правовых актов.
Региональные государственные администрации имеют широкие полномочия в отрасли социально-экономического развития; в отрасли бюджета и финансов; управления имуществом, приватизации и предпринимательства; в отрасли градостроения, жилищно-коммунального хозяйства, бытового, торгового обслуживания, транспорта и связи; в отрасли использования и охраны земель, природных ресурсов и охраны окружающей среды; в отрасли международных и внешнеэкономических отношений.
Для выполнения функций управления территорией, реализации общегосударственной и региональной политики, в составе местных госадминистраций существуют соответствующие экономические службы — комитеты (департаменты), управления экономики. Функции этих служб достаточно широкие и выходят за пределы лишь прогнозно-плановой работы.
Основными заданиями управлений экономики местных государственных администраций является: реализация ДРЕП на местах; обеспечение комплексного социально-экономического развития региона; содействие проведению экономических реформ, обеспечения рационального использования производственно-технического и научного потенциала региона, его природных, трудовых и финансовых ресурсов; осуществление методического руководства экономической работой в регионе.
Управления экономики выполняют также определенные функции относительно использования и охраны земель, природных ресурсов, окружающей среды, в отрасли обслуживания населения, международных и внешнеэкономических связей.
4. Местные бюджеты как финансовая основа социально-экономического развития региона
Составным элементом ДРЕП является государственная региональная финансовая политика (ДРФП), то есть совокупность государственных финансовых мероприятий для решения финансовых проблем регионов.
ДРФП предусматривает ряд мероприятий по совершенствованию пропорций распределения доходов и расходов возведенного бюджета между Государственным бюджетом и местными бюджетами в соответствии с компетенцией, функциями и обязанностями, которые выполняют центральные и местные органы государственной исполнительной власти и органы местного самоуправления.
Основными инструментами обеспечения этой политики является частица закрепленных за территориями доходов в бюджетах на всех уровнях бюджетной системы, местные налоги и собрания, нормативы отчислений, от общегосударственных налогов к местным бюджетам, а также дотации, субсидии и субвенции, которые предоставляются местным бюджетам.
Проведение ДРФП предусматривает применение соответствующей системы бюджетной регуляции, збалансування доходов и расходов, на всех уровнях бюджетной системы (по вертикали и по горизонтали) с учетом уровней обеспечения территорий страны объектами социальной инфраструктуры и применения финансовых нормативов обеспеченности потребностей населения. Важным относительно этого является создание и использование общегосударственных, региональных и местных целевых фондов для выравнивания доходов территорий предоставлением соответствующих дотаций, субсидий и субвенций.
Все мероприятия ДРФП направлены на укрепление доходной базы депрессивных территорий, административно-территориальных единиц, в сельской местности, расширение полномочий и ответственности представительских органов и органов местного самоуправления в сфере управления местными финансами и на усиление государственного контроля за их рациональным использованием.
Региональные органы управления с целью выполнения собственных функций и для финансирования расходов из реализации ДРЕП наделяются определенными имущественными и бюджетно-финансовыми правами. Ресурсным обеспечением этих прав становятся так называемые муниципальные финансы.
В состав муниципальных финансов входят местные бюджеты территориально административных единиц и финансы субъектов ведения хозяйства, которые используются для удовлетворения территориальных потребностей.
С помощью муниципальных финансов государство активно проводит социальную политику, осуществляет финансирование образования, здравоохранения, строительство и содержание дорог, коммунальное обслуживание. Также с их помощью государство выравнивает социальное и экономическое развитие регионов, которые по различным причинам отстали от других регионов страны. Для преодоления депрессивности регионов разрабатываются специальные программы, средства на выполнение которых формируются за счет доходов местных бюджетов и за счет государства.
Бюджетные и имущественные права, которые предоставлены административно-территориальным единицам разного уровня, дают им возможность разрабатывать, утверждать и выполнять свои бюджеты, распоряжаться подчиненными предприятиями и получать от них доходы.
Через местные бюджеты до населения приходятся конечные результаты производства, распределяются общественные фонды потребления между отдельными слоями населения, финансируется развитие отраслей производственной сферы прежде всего местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства.
Основными функциями местных бюджетов является:
За своей структурой местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей.
Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов. Срок «собственные (закрепленные) доходы» означает, что эти средства принадлежат субъекту бюджетного права или полностью, или в твердо фиксированной частице и поступают в местный бюджет, обходя бюджеты высшего уровня.
Основу собственных доходов составляют местные налоги и сборы, отчисления, от государственных налогов. Таким способом осуществляется бюджетная регуляция, то есть система отчислений из высших бюджетов более низким, с целью согласования доходов с расходами.
Именно в балансировании доходов и расходов регионов оказывается государственная регуляция местных бюджетов.
Регулирующие доходы охватывают всю совокупность денежных средств, которые передаются из государственного бюджета на места: проценты отчислений от государственных налогов, дотации, субвенции, средства, полученные из госбюджета (или высших бюджетов) за взаиморасчетами.
Собственные доходы местных бюджетов формируются с помощью местных налогов и собраний. Все действующие местные налоги и собрания можно классифицировать за двумя признаками: за механизмом действия и по признаку налоговой инициативы.
За механизмом действия выделяют те налоги, которые устанавливаются и изымаются лишь на данной территории и дублируют общегосударственные налоги, и те, которые являются местными надбавками к общегосударственным налогам.
По признаку налоговой инициативы выделяют налоги, внедрение которых санкционируется центральной властью или соглашается с ней, и те, что их устанавливают органы регионального (местного) самоуправления самостоятельно.
Действующая система государственной регуляции местных бюджетов делает возможным обеспечение регионов необходимыми средствами для выполнения ими заданий ДРЕП независимо от производительности местных источников доходов, создает предпосылки для выравнивания уровней развития отдельных регионов, стимулирует местные органы власти к выполнению планов мобилизации государственных и местных налогов. Недостатком этой системы можно считать элементы субъективности в формировании регулирующих доходов, возможно необъективное определение нормативов отчислений для разных регионов. Хоть дотации и субвенции как источники пополнения местных бюджетов лишены стимулирующего влияния на поиски дополнительных источников поступлений, но полностью упразднить их пока еще невозможно, потому что это может привести к осложнению финансирования региональных программ.
Расходная часть местных бюджетов наиболее ярко
отображает экономические и социальные процессы, которые происходят в регионах.
Основная деятельность местных органов власти связана с реализацией планов экономического и социального развития подведомственных им территорий. Свыше трех четвертей бюджетных расходов, как правило, направляется в социальную сферу. Расходы на социальную защиту составляют до сорока и больше процентов, постоянно растет частица дотаций из местного бюджета на содержание коммунального хозяйства и транспорта. Статьи доходов и расходов местных бюджетов показаны на рис 9.3. Как сравнить с развитыми европейскими странами, то такой уровень расходов, связанных с социальной защитой населения, является высоким.
Бюджетная система Украины реформируется способом ее децентрализации, которая согласовывается с опытом других европейских государств. Количество государств, которые расширяют бюджетно-налоговые полномочия органов регионального (местного) самоуправления, постоянно растет.
Местные бюджеты являются автономными и не входят в состав бюджетов высших уровней (табл. 1).
Таблица 1
ОБЩАЯ СХЕМА МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
|
|
Расходы |
|
И. Собственные доходы
в т.о. земельный налог и арендная плата за землю
в т.о. местные налоги и собрания
ІІ. Регулирующие доходы
|
И. Финансовая поддержка отраслей народного хозяйства
ІІ. Социально-культурные мероприятия
ІІІ. Управление ІV. Правоохранительная деятельность V. Другое |
|
Всего |
Всего |