Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
|
Версия шаблона |
2.1 |
|
Филиал |
|
|
Вид работы |
Курсовая работа |
|
Название дисциплины |
Теория государства и права (курс 2) |
|
Тема |
Современное правотворчество |
|
Фамилия студента |
|
|
Имя студента |
|
|
Отчество студента |
|
|
№ контракта |
Введение…………………………………………………………………………………...3
1 Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации……………………………………….……………………….….5
1.1 Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации……………….5
1.2 Особенности правотворческой деятельности субъектов Федерации …………..8
1.3 Стадии правотворческого процесса………………………………………………...16
2 Совершенствования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации………………………………………………………………………………..20
Заключение……………………………………………………………………………….29
Глоссарий………………………………………………………………………………...31
Список использованных источников……………………………..................................33
Приложения………………………………………………………………………………34
Идея сильного правового государства, выдвинутая Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, не может быть реализована без эффективной, упорядоченной, непротиворечивой правовой системы. Поэтому среди актуальных проблем юридической науки одно из важнейших мест принадлежит совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.
Для общетеоретического исследования сущности правотворческой деятельности и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации особенно перспективным является все более утверждающееся в теории познания и практической деятельности диалектическое понимание системы нормативных правовых актов регионов как сложного явления, имеющего специфические черты, структуру, органично включенного в правовую систему государства.
Процесс активного развития правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, начатый в 90-х годах с принятием Конституции Российской Федерации, продолжается, приобретает новые черты и особенности.
Долгие годы в правотворчестве субъектов Российской Федерации наблюдалась тенденция к распаду правовой системы государства, формированию «лоскутных» правовых образований.
Такое состояние правовой системы во многом было обусловлено серьезными проблемами федеративных отношений, нарушениями органами государственной власти субъектов Федерации основополагающих конституционных принципов: государственной целостности, равноправия субъектов, разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Задача укрепления правовой системы государства должна найти адекватное отражение в мероприятиях по дальнейшему совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Сейчас уже недостаточно работу по совершенствованию актов субъектов Федерации сводить только к их внешнему упорядочению: устранению множественности актов по одному и тому же вопросу, систематизации по отраслям законодательства, ведению регистра актов и т.д. Необходимо самое пристальное внимание уделять вопросам повышения качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации усиления их регулятивной роли, обеспечения законности и обоснованности.
Целью настоящей работы является всестороннее, комплексное исследование правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, системы нормативных правовых актов регионов.
Проведенный в работе анализ теоретических и практических предпосылок формирования и функционирования систем нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, выявил существенные законодательные пробелы и недостатки в их развитии, что позволило обосновать необходимость концепции совершенствования правотворческой деятельности субъектов Федерации, а также разработать научно-практические рекомендации, улучшающие качество и эффективность актов регионов.
Объектом работы являются общественные отношения, возникающие в процессе правотворчества и характеризующие его в качестве специфического вида юридической деятельности.
1.1 Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации
Понятие «конституционно-правовые основы» отражает, прежде всего, комплексное воздействие права на общественные отношения. Оно объединяет не только наличие нормативной базы, но и результат – правопорядок.
Российское законодательство в силу особенностей федеративных отношений устанавливает правовую основу как на федеральном уровне, так и на уровне правотворческой деятельности субъектов Федерации, закрепляя важнейшие принципы, особенности, цели и средства, правовые возможности, обеспечивающие поступательное развитие регионов1.
Именно конституционно-правовые основы призваны способствовать упорядочению процесса правотворчества субъектов Федерации, который должен протекать в заранее заданных юридических параметрах, отражая как единство, многообразие правовых актов, определенную системность и взаимоувязку их между собой, так и оптимальное соотношение законов и подзаконных актов в разрезе структуры нормативных правовых актов государства.
Издание законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации должно опираться не только на правовые основания, определяющие предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, но и на содержащиеся в законодательстве положения, которыми предоставляется узаконенным органам право издавать нормативные правовые акты.
Право на правотворчество – это своеобразное стартовое начало, предпосылка правотворчества.
На наш взгляд, юридическая особенность права на правотворческую деятельность субъектов Федерации заключается в возможности осуществления соответствующими органами государственной власти дозволенного, волевого, инициативного действия по подготовке и принятию нормативных правовых актов.
Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации регулируется на нескольких основополагающих уровнях:
1. Конституцией Российской Федерации, определяющей предмет ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии со ст. 5, 71, 72 и 73 разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Отсюда и установление объема правотворческой компетенции субъектов Федерации, и намечающаяся тенденция к укреплению регионального звена системы нормативных правовых актов государства.
2. Федеральными конституционными и федеральными законами, которыми определяется содержание правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. При этом федеральные конституционные законы имеют как и Конституция Российской Федерации прямое действие на всей территории Российской Федерации. Данные законы являются по существу критериями, в соответствии с которыми можно определить издан ли конкретный нормативный правовой акт субъекта Федерации в пределах его ведения и не превышены ли его полномочия.
Так федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ устанавливает принципы деятельности органов государственной власти; определяет функциональные границы их правотворческой деятельности, порядок принятия и обнародования органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов.
Многочисленные федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения также являются важнейшими правовыми основами правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Как правило, на основе этих федеральных законов регионы принимают собственные нормативные правовые акты.
3. Договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В договорах среди многочисленных вопросов, которые могут быть урегулированы субъектами совместно с федеральными органами государственной власти предусматриваются также статьи, регулирующие правотворческую деятельность. В таких договорах часто предусматривается, что до принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование.
При принятии соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации приводятся в соответствие с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, не приведение в соответствие с федеральным законодательством, применению не подлежат.
Если нормативными правовыми актами Российской Федерации, касающиеся всех субъектов Российской Федерации, будут установлены права, льготы и преимущества для всех субъектов Российской Федерации большие, чем установленные конкретным договором, то в отношении субъекта Российской Федерации применяются положения указанных нормативных правовых актов Российской Федерации.
В случае принятия федеральными органами исполнительной власти в одностороннем порядке нормативных правовых актов, противоречащих конкретному договору, подлежат применению нормы договора.
4. Конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
На наш взгляд, никакой асимметрии в правовом статусе субъектов Федерации в действительности не существует, ибо равный статус означает обладание субъектами Федерации одинаковым объемом прав и обязанностей. Конституция Российской Федерации определяет этот объем для всех субъектов одинаково, а формальные различия (виды принимаемых актов, последовательность распределения субъектов в Конституции Российской Федерации), а также различия в экономическом, геополитическом, социальном развитии регионов неизбежны, так как нет абсолютно одинаковых субъектов.
Выдвижение областей, краев – бывших административно-территориальных образований на пьедестал субъектов Федерации – феномен, заслуживающий особого внимания, поскольку их роль в формировании правовой системы государства весьма значительна, что обусловлено не только их количественным преобладанием в общей численности субъектов Федерации, показателями и перспективами социально-экономического развития, но и объемом правотворческой компетенции. На протяжении последних лет области и края постепенно завоевывали тот объем власти, который позволяет им сейчас иметь определенные рычаги политического и правового влияния и в случае острых конфликтов с центром может создать реальную угрозу целостности государства.
1.2 Особенности правотворческой деятельности субъектов Федерации
Правотворческая деятельность субъектов Федерации, как один из компонентов реализации принципа равноправия, имеет и свои особенности.
На наш взгляд, особенности правотворческой деятельности субъектов Федерации можно объединить в три группы:
1) особенности, обусловленные правовым статусом субъектов Федерации;
2) особенности, определяемые компетенцией законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации;
3) особенности, определяемые компетенцией органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Реализация конституционного статуса субъектов Федерации в области правотворческой деятельности выражается в принятии законов и других нормативных правовых актов.
Субъекты Федерации обладают законодательной компетенцией с Российской Федерацией по предметам совместного ведения. Они располагают также гарантированной возможностью свободно осуществлять правотворческую деятельность, то есть издавать законы и другие нормативные правовые акты в сфере своей исключительной компетенции, например, по вопросам благоустройства дорожного дела, организации культуры, науки, социальной сферы и т.д.
Субъекты Федерации могут заключать с Российской Федерацией договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами и государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, кроме того, многие субъекты принимают совместные с другими субъектами нормативные правовые акты в рамках ассоциаций экономического развития, а также заключают договоры между собой.
Одной из основ конституционного строя, закрепленной в Конституции Российской Федерации (ст. 10), является разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Не умаляя значение исполнительной и судебной властей, следует признать, что «первой среди равных», несомненно, является законодательная власть. Ей по Конституции Российской Федерации и конституциям (уставам) субъектов Федерации отведено особое место, поскольку в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, обладающих высшей юридической силой на территории субъектов. В «тройственном союзе» разделения властей законодательная власть выступает в роли основополагающего органа государственной власти.
Во всех субъектах Российской Федерации созданы под тем или иным названием органы законодательной власти, реализующие представительную природу демократического устройства государства. Например, Государственная Дума – Ставропольский край; Дума – Курганская, Новгородская области; Законодательное собрание – Ленинградская, Пермская, Свердловская области; Народное собрание – Республики Дагестан, Ингушетия; Народный Хурал – республика Бурятия.
С.С. Алексеев относит эти органы к основным институтам государства: «… институты, реализующие «мандат народа» на осуществление публичной власти в стране, то есть институты народного представительства».
Именно представительная природа законодательной власти обеспечивает связь народу с государственной властью. Это значит, что законодатели – представители народа должны с одной стороны, глубоко знать реальную жизнь людей, понимать ее трудности и проблемы, видеть потребности и интересы самых разных социальных слоев и групп, а с другой стороны, посредством законотворческой деятельности детерминировать правотворчество органов исполнительной власти.
Представительная природа законодательной власти включает в себя также форму участия граждан в осуществлении государственной власти. Так, в ст. 74 Устава Курганской области говорится, что единственным источником власти в Курганской области является ее население. Никто не может присваивать власть в Курганской области. Население области осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Высшим непосредственным выражением власти населения являются референдумы и свободные выборы.
Наконец, представительная природа законодательной власти обуславливает ее ответственность перед народом (избирателями) за эффективность своей деятельности. Как бы не были самостоятельны органы исполнительной и судебной власти они созданы и функционируют на основе законов и во имя их практической реализации. Как отмечает Д. Локк, «законодательная власть по необходимости должна быть верховной, и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей общества проистекают из нее и подчинены ей».
Концепция народного представительства раскрывается в субъектах Российской Федерации следующим образом:
- народное представительство учреждается конституцией (уставом);
- народ как носитель суверенитета уполномочивает представительный орган осуществлять от своего имени законодательную власть;
- с этой целью он избирает в соответствующие органы своих представителей – депутатов;
- народный представитель, в зависимости от модели депутатского мандата, является либо представителем своей нации, и поэтому не зависит от избирателей и не может быть ими отозван, либо – представителем населения конкретного избирательного округа, связан волей избирателей, подотчетен избирателям и может быть ими отозван.
Таким образом, законодательная власть в субъектах Федерации осуществляется специальными, уполномоченными народом органами. Это делегированная коллегиальная власть.
Основными функциями законодательной власти являются:
а) представительная функция, которая призвана выражать волю народа – основу государственной власти, реализуемая путем проведения периодических свободных выборов;
б) законотворческая функция, в рамках которой формируется правовая система субъектов Федерации и государства в целом, обеспечивается правовое регулирование важнейших общественных отношений. Законотворческая функция предполагает установление надлежащего правопорядка и допускает только один диктат – диктат права и закона. Она нацеливает на деловое сотрудничество, координацию, партнерские и союзнические отношения всех ветвей власти в правотворческой деятельности.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает общие принципы организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, формируют же их субъекты Федерации самостоятельно.
Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, его структура, порядок формирования, внутренняя организация и компетенция устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также специальными законами с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.
Таким образом, правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется не только в их конституциях (уставах), а также в специальных законах. Он складывается из совокупности правовых норм (институтов), характеризующих политико-правовое положение этих органов в системе органов государственной власти.
Особенности правотворческой деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации обусловлены правовым статусом и компетенцией этих органов.
Органы исполнительной власти – наиболее многочисленная, разнообразная и разветвленная система государственной власти. В отличие от представительных органов независимых от центра, органы исполнительной власти в Российской Федерации составляют единую систему. Эта система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации, а также в рамках полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Организация исполнительной власти в федеративном государстве характеризуется наличием двух уровней. «Такие органы не могут составлять жесткую вертикаль, ибо это ведет к фактическому унитаризму, и парализует инициативу субъектов Федерации. Вместе с тем, органы исполнительной власти Федерации не должны действовать разрознено, поскольку в таком случае эффективность решения многих проблем будет не достижима».
Органы исполнительной власти субъектов Федерации формируются субъектами Федерации самостоятельно, но, для поддержания баланса интересов Федерации и ее субъектов, исполнительная власть должна осуществляться органами, объединенными в единую систему. При этом органы исполнительной власти субъектов Федерации наделяются компетенцией, свидетельствующей о достаточно широкой их самостоятельности и вместе с тем между органами государственной власти Федерации и субъектов складываются отношения взаимодействия, основанные на иерархической подчиненности.
При этом особое положение занимают те органы, которые создаются по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Такие органы структурно выводятся за рамки единой системы исполнительной власти России, чем обеспечивается самостоятельность субъектов Российской Федерации, предусмотренная ст. 73 Конституции Российской Федерации. Но, исходя их важнейшей функции исполнительной власти – осуществлять управление на основе закона, они являются продолжением федеральной вертикали исполнительной власти, но не организационно, а функционально.
Региональная исполнительная власть существовала еще в дореволюционной России. До 1922 года территория России делилась на губернии, которым и соответствовал уровень исполнительной власти. В подобной ситуации главенствовал именно территориальный принцип организации власти и управления на местах. Это обусловливалось историческим опытом становления и развития государств федеративного типа. Такой представлялась и «губернская» Россия30.
С делением России в прошлом на губернии связано и то, что в настоящее время в большинстве областей главы исполнительной власти именуются губернаторами.
В субъектах Федерации органы исполнительной власти имеют и разный объем функций и многообразие видов.
Так, в республиках исполнительную власть осуществляют президенты и правительства; в краях, областях и т.д. – губернаторы и главы администрации (но в некоторых областях есть и правительства). Более того, в систему исполнительной власти республик входят отраслевые и межотраслевые министерства (ведомства).
Сложнее система исполнительной власти представлена в областях, краях, автономных областях и краях. В уставах почти всех областей исполнительная власть отождествляется с администрацией или правительством, как постоянно действующим исполнительным и распорядительным органом. Например, в соответствии с Уставом Иркутской области администрация области является органов исполнительной власти области. Порядок организации и деятельности администрации области определяется законом области.
Администрация области обеспечивает реализацию полномочий исполнительной власти области, осуществление задач социально-экономического развития, исполнение на территории области Конституции Российской Федерации, федеральных законов, правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, законов области, правовых актов губернатора.
Администрация области состоит из губернатора, первого заместителя и заместителей главы администрации области, структурных подразделений, осуществляющих полномочия исполнительной власти области в конкретных сферах управления (ст. 37).
В данном случае прослеживается тенденция к характеристике отраслевых и функциональных (межотраслевых) органов – департаментов, управлений, отделов – не более как структурных подразделений администрации. Наименования их также весьма разнообразны – комитеты, управленческие структуры, структурные подразделения, органы, аппарат главы и т.п. К тому же и законодательный статус региональных органов исполнительной власти определяется неодинаково. В Воронежской области, например, действует закон об органах государственной власти, в Свердловской области – закон об органах исполнительной власти, в Москве – закон о Правительстве как органе управления.
Кроме того, в одних регионах данные структурные подразделения не имеют правотворческих полномочий, а в других имеют. Отсюда различия в субъектах правотворчества (единоначальное принятие акта или коллегиальное); в видах нормативных правовых актах соответствующих органов; в определении объекта правового регулирования и характера воздействия и т.д. Подробно эти вопросы будут рассмотрены в следующих разделах исследования.
В отдельных субъектах Федерации, относящихся к национально-государственным и национально-территориальным образованиям, в качестве субъекта законодательной инициативы выступает титульная нация. Например, в Республике Коми право законодательной инициативы принадлежит Съезду Коми народа и его исполнительному органу; в Ненецком автономном округе – ассоциации ненецкого народа «Ясавэй». В Эвенкийском автономном округе субъектом права законодательной инициативы является Ассоциация коренных малочисленных народов Севера. Следует согласиться с А.В. Кочетковым, что наделение правом законодательной инициативы этнических общностей и их органов не вписывается в конституционную доктрину и теоретическую конструкцию законотворческого процесса, а с учетом многонациональной природы народа России и сложностей в межнациональных отношениях, предоставление преимуществ той или иной нации чревато серьезными конфликтами.
В субъектах Федерации, в состав которых входят другие субъекты Российской Федерации как правило в качестве субъектов права законодательной инициативы закрепляются окружные Думы и главы администраций округов (Архангельская, Тюменская области и другие).
В настоящее время в регионах отсутствует перечень субъектов правотворческой инициативы органов исполнительной власти. Это отрицательно сказывается, во-первых, на процессе формирования и качестве нормативного правового акта; во-вторых, нивелирует его значение, как документа особой юридической ценности, и по существу не делается никакого различия с другими правовыми формами. Естественно, что при такой, более узкой квалификации нормативного правового акта, когда он рассматривается в одном ряду с другими правовыми формами, умаляется его нормотворческая функция как носителя норм и источника права.
Реализация права правотворческой (законотворческой) инициативы лицом или органом, обладающим этим правом, осуществляется в соответствии с конституцией, уставами, регламентами законодательных органов, положениями об органах исполнительной власти и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
1.3 Стадии правотворческого процесса
Стадия подготовки нормативного правового акта.
Субъекты этой стадии могут совпадать с субъектным составом стадии правотворческой (законодательной) инициативы, а могут и не совпадать. Например, законопроект разработан депутатами комитета или комиссии законодательного органа – в этом случае субъекты двух стадий совпадают.
Другой вариант, законопроект разрабатывался группой специалистов либо по собственной инициативе, либо по заданию субъекта законодательной инициативы. Соответственно в этом случае субъекты этих стадий не совпадают, поскольку в большинстве регионов граждане не обладают правом законодательной инициативы.
Проекты нормативных правовых актов органов исполнительной власти: указы президента республики (там, где президент возглавляет орган исполнительной власти), или губернатора, постановления правительства обычно готовятся соответствующими министерствами, комитетами, другими ведомствами республик, структурными подразделениями администраций области, края и т.д.
В данном случае при подготовке нормативных правовых актов субъектов Федерации применяется отраслевой или межотраслевой принцип, в соответствии с которым первоначальные проекты составляются теми органами и организациями, профилю деятельности которых они соответствуют. Такой принцип обеспечивает участие специалистов квалифицированное составление проекта. Во многих случаях дается поручение подготовить первоначальный текст проекта нескольким ведомствам, включая органы юстиции, суда, прокуратуры. На этой стадии правотворческого процесса органами государственной власти субъектов Федерации производится также предварительное обсуждение проекта нормативного правового акта. Так, в большинстве регионов предусмотрено обязательное согласование и получение заключения на законопроекты, направленные на регулирование финансовых отношений.
Проекты нормативных правовых актов, принимаемые законодательным органом, президентом, главой администрации или правительством субъекта Российской Федерации, подлежат согласованию с юридической службой главы субъекта Российской Федерации и территориальным органом юстиции Министерства юстиции Российской Федерации. Проекты, затрагивающие вопросы бюджетных ассигнований или поставок продукции (работ, услуг) для государственных нужд или компетенцию других государственных органов, подлежат дополнительному согласованию с органами управления финансами и экономикой субъекта Российской Федерации, а также с другими заинтересованными государственными органами.
Если проект нормативного правового акта затрагивает вопросы использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, другие вопросы, относящиеся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то он, кроме того, направляется на согласование соответствующему министерству Российской Федерации, а также для ознакомления – региональным органам соответствующего министерства.
Проекты указов президента республики в составе Российской Федерации и распоряжений главы администрации субъекта Российской Федерации, относящиеся к ведению правительства этой республики, должны пройти обязательное согласование с правительством республики.
Проекты постановлений правительства субъекта Российской Федерации, содержащие вопросы, относящиеся к компетенции президента или главы администрации субъекта Российской Федерации согласовываются с юридической службой главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, на стадии подготовки и предварительного рассмотрения проектов нормативных правовых актов органов государственной власти регионов участвуют большое число субъектов, часто непосредственно не относящиеся к деятельности самого правотворческого органа.
Стадия официального обсуждения проекта нормативного правового акта правотворческим органом предполагает ограничение круга субъектов правотворчества. Для законодательных органов это комитеты, постоянные комиссии, которые обсуждают законопроект в первом чтении; осуществляют доработку законопроекта после первого чтения; рассматривают и обсуждают законопроект во втором чтении. В ряде регионов доработка законопроекта осуществляется после второго чтения последнего, он рассматривается в третьем чтении.
Проекты указов президента республики, постановлений главы администрации или правительства, проекты нормативных правовых актов отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти подлежат официальному рассмотрению соответственно аппаратом президента, аппаратом администрации, структурными подразделениями органов исполнительной власти субъекта Федерации. На этой стадии субъектами правотворчества являются непосредственно правотворческие органы и их структурные подразделения.
Если структура законодательного органа во всех субъектах Федерации практически одинакова и состоит из комитетов и комиссий, то структура органов исполнительной власти отличается многообразием.
Рассматривая стадию принятия нормативного правового акта необходимо исходить из того, что полная нормотворческая правосубъектность – такая совокупность прав и обязанностей, которая обеспечивает участие органа в любых по содержанию правотворческих отношениях и прежде всего включает право на издание нормативного правового акта должна быть присуща, на наш взгляд, только самим органам государственной власти субъекта Федерации, а не их структурным подразделениям.
В соответствии с конституциями (уставами) субъектов Федерации законы регионов принимаются представительными органами, а другие нормативные правовые акты органами исполнительной власти или их структурными подразделениями.
Заключительной стадией правотворческого процесса следует считать стадию обнародования нормативных правовых актов.
В правовой литературе существует две противоположные точки зрения, авторы которых либо признают опубликование стадией правотворческого процесса, либо не признают.
Справедливы высказывания, объясняющие необходимость включения стадии опубликования в правотворческий процесс, ибо без этой стадии процесс правотворчества не может считаться законченным.
Опубликование – это важнейшее условие прочного правопорядка, повышения авторитета права, усиления демократических основ общества, информационная база для пропаганды законодательства. В том случае, если нормативный правовой акт только принят, но реальные условия для знакомства с его содержанием не созданы, правотворческий процесс не считается завершенным, так как правовой акт не может быть надлежащим образом реализован2.
Уяснение природы содержания, а также регулятивного назначения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации невозможно без детального рассмотрения вопросов построения правовой системы, ее роли в категориальном строе теории права.
Правовая система современной России как любая система – это целостное множество взаимосвязанных элементов, находящихся между собой в определенных отношениях и связях. Явление сложное, многогранное, складывающееся и совершенствующееся по мере развития и совершенствования всей политико-правовой системы государства. Правовая система – комплексное образование, являющееся одной из подсистем общества, наряду с экономической, политической, социальной и т.д. В отличие от внутриправовых системных образований (системы права, системы нормативных правовых актов) категория «правовая система» отражает наиболее высокий уровень абстракции3.
Однако расширение сферы правового регулирования, появление большого числа нормативных правовых актов различного уровня и юридической силы во всех областях общественной жизни привело как к углублению существующих отраслей законодательства, соответствующих, но полностью не совпадающих с одноименными отраслями права, так и к образованию новых комплексных отраслей. Этому в значительной степени способствовала и постоянно проводимая работа по совершенствованию законодательства, и новые научные разработки, обеспечивающие необходимость перехода от дифференцированного анализа отдельных нормативных правовых актов к интегрированным исследованиям системы законодательства в целом как относительно самостоятельного правового явления.
В настоящее время большинство ученых-юристов систему законодательства (нормативных правовых актов) рассматривают в качестве самостоятельной категории, относящейся к внешней форме выражения объективного права. По мере накопления знаний и опыта кодификационных работ содержание этой категории становится все более объемным и глубоким.
В одном из своих первых определений система законодательства представлена как результат систематизации по отраслевому и комплексному признакам выраженных в нормативных актах, статей закона при такой субординации этих актов, которая определяется компетенцией издавших их органов, а также их содержанием и структурой4.
Затем С.В. Поленина охарактеризовала систему законодательства как совокупность связанных иерархией и соподчиненностью общегосударственных и республиканских законов и иных нормативных правовых актов, взаимодействующих между собой и регламентирующих общественные отношения применительно к отраслям права, функциям и сферам государственного управления5. Здесь уже делается акцент на взаимодействие и взаимопроникновение различных структурных частей и элементов системы законодательства4.
Являясь внешней формой выражения права, система законодательства, во-первых, детерминирована его развитием, а во-вторых, имеет определенную степень самостоятельности: особенные признаки, черты, построение и состав элементов.
В сущности, система права и система законодательства выражают один и тот же феномен – право, но с разных сторон – внутренней (нормы права) и внешней (нормативные правовые акты), отсюда их взаимообусловленность и общее социальное назначение. Другими словами, обе системы выражают структуру, содержания и формы позитивного права. Если система права в известной степени носит доктринальный характер, то система законодательства представляет собой продукт рациональной деятельности. Любая правотворческая деятельность и деятельность по систематизации законодательства носит определенный элемент субъективизма, предполагает свободу усмотрения законодателя. Часто одно и то же правило находит свое закрепление, как в отраслевом, так и в комплексном нормативном правовом акте. Нормы, выраженные в законе, получают дальнейшее развитие в подзаконных нормативных правовых актах.
Принятые в последнее время в нашей стране многочисленные законы по вопросам собственности, приватизации, предпринимательской деятельности, банковского дела, инвестиционной политике и так далее формируют принципиально новую экономическую основу Российского государства. Речь идет об ином качественном новом правовом подходе к решению политических и социально-экономических задач. В этих условиях особенно необходима серьезная кодификационная работа по приведению принятых актов в определенную, внутренне согласованную систему.
Система законодательства – это многогранное образование с весьма сложной конструкцией, состоящей из совокупности законодательных актов и отдельных нормативных предписаний, распределяемых в зависимости от объекта регулирования на отрасли, подотрасли и институты законодательства.
Элементы системы законодательства могут объединяться в различные композиции, выделенные по определенному основанию из всей совокупности признаков и характеристик объекта. При этом основополагающая роль принадлежит первичным элементам системы – нормативным правовым актам, а также их структурным подразделениям.
В теории права вопрос о структурных подразделениях нормативных правовых актов как элементах системы законодательства остается во многом дискуссионным. Одни авторы полагают, что только нормативный акт является первичным элементом системы, а отдельные нормативные предписания, содержащиеся в нем, составляют лишь части структуры акта6. Другие, признают элементами системы и нормативный акт в целом и отдельные нормативные предписания7.
Последний подход представляется более правильным, так как позволяет группировать отдельные разделы, статьи, пункты нормативных правовых актов в зависимости от содержащихся в них норм права в различные более или менее устойчивые формирования – институты и отрасли законодательства.
Отрасли системы законодательства – это наиболее крупные объединения нормативных правовых актов и их частей по определенным сферам правового регулирования. Обычно отрасли «возглавляются» кодифицированным нормативным правовым актом. Причем мы можем наблюдать и соответствие и несовпадение отраслей права и отраслей законодательства.
На соответствие отраслей гражданского, трудового, уголовного права одноименным отраслям законодательства указывают большинство ученых. Вместе с тем отмечается, что такое соответствие все же не есть тождество. Отрасли законодательства отнюдь не зеркально отражают соответствующие отрасли права, что объясняется и характером включаемых в них нормативных правовых актов, и факторами субъективного характера. Часто правотворческие органы при компоновке отдельных нормативных правовых актов руководствуются не только логикой правовой нормы, но и классификационными соображениями.
Система законодательства как внешняя форма выражения права должна отражать его внутреннее отраслевое содержание, что, однако, не исключает возможности их относительно самостоятельного развития. В результате постоянной и последовательной работы по совершенствованию законодательства будет происходить дальнейшее сближение отраслевых структур системы права и системы законодательства, но полного тождества достичь не удастся, да и не нужно.
Таким образом, под отраслью законодательства следует понимать объединение нормативных правовых актов, которое либо соответствует однородной отрасли права, либо носит комплексный характер.
К числу комплексных отраслей относится хозяйственное законодательство. В наши дни с новой силой возобновилась длящаяся долгие годы дискуссия о сохранении и развитии хозяйственно-правовой концепции и признании хозяйственного права не только отраслью законодательства, но и самостоятельной отраслью права.
Не углубляясь в содержание дискуссии, хотелось бы остановиться на самих терминах «хозяйство», «хозяйственные отношения», «народное хозяйство». Смысловая нагрузка этих слов весьма условна и отражает, с одной стороны, неоднородность имущественных отношений (гражданское законодательство регулирует отношения с участием граждан, хозяйственное – с участием организаций), а с другой – внедрение в право экономических определений. Но в условиях рыночной экономики, основанной на многообразии форм собственности и предпринимательской деятельности, деление имущественных отношений по субъективному признаку (граждане или организации) становится неактуальным. Не случайно, что его не знает ни один из классических торговых или гражданских кодексов, начиная от кодекса Юстиниана и кончая современным законодательством стран Запада. Термин «народное хозяйство» тоже устарел как политически, так и экономически. Пора и нам использовать общепринятую правовую терминологию и все правоотношения в области предпринимательской деятельности регулировать общим гражданским, торговым, коммерческим законодательством.
Отличительной чертой комплексных отраслей законодательства является их интегративный характер. В данном случае четко прослеживается активная роль правовой формы (нормативных актов), интегративное развитие которой приводит к образованию комплексной отрасли законодательства5.
В системе законодательства можно выделить федеральную и региональную подсистемы, которые представляют собой сеть различных типов связей.
Особым своеобразием отличается структура законодательства в федеративных государствах, ибо она отражает соотношение законов федерации и входящих в нее государственных национально-территориальных или политико-территориальных образований.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничиваются предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Отсюда и увеличение объема правотворческой компетенции субъектов Федерации, и намечающаяся тенденция к расширению и укреплению региональной структуры системы законодательства. Конкретно это выражается в установлении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, порядка реализации соответствующих полномочий, а также в передаче федеральными органами части своих полномочий органам власти субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации, будучи важнейшим элементом и органической составной частью, ядром системы нормативных правовых актов, содержит нормы как общеполитического и социального назначения, так и устанавливает основы нормотворческой деятельности и законодательного регулирования на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
Система только тогда может рассматриваться как стройное, отличающееся единством и целостностью образованием, с одновременной внутренней расчлененностью и дифференциацией когда в основе ее лежат принципы построения системы. Думается, что важнейшими принципами, в соответствии с которыми должна строиться и функционировать система, являются:
а) принцип верховенства закона;
б) принцип нормативно-правовой обусловленности;
в) принцип иерархии в построении системы нормативных правовых.
Принципы нормативно-правовой обусловленности, лежащей в основе системы нормативных правовых актов выражается прежде всего в соответствии отраслевой системе права, юридическом своеобразии определенных групп правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, особых способах регулирования, функциях соответствующих групп актов. Для системы нормативных правовых актов характерно не только единство, но и значительная дифференциация нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы, а также многообразия отношений, на регулирование которых они направлены.
Дифференциация системы нормативных правовых актов должна выражаться также в четкой иерархии и соподчиненности ее построения. Иерархия нормативных правовых актов означает такую их систему, при которой нижестоящие акты занимают подчиненное положение по отношению к вышестоящим, причем первые не могут противоречить последним, не могут их изменять, лишать юридической силы. Место того или иного нормативного правового акта в этой системе соответствует тому месту, которое занимает в системе государственных органов, орган принявший правовой акт.
Верховенство закона в нашей стране складывается из ряда основных черт, определяющих качество закона как высшего по своей юридической силе нормативного правового акта. Особенности законодательных актов будут рассмотрены в других разделах работы.
В системе нормативных правовых актов можно выделить вертикальную (иерархическую) и горизонтальную (отраслевую) структуры.
В самом общем виде структура системы нормативных правовых актов – это сеть различных типов связей между элементами, возникающих на основе принципов построения и системообразующих факторов.
Вертикальная структура системы нормативных правовых актов представляет собой сеть различных типов связей между элементами системы, возникающих в соответствии с принципами построения и системообразующими факторами, в результате чего создается устойчивое единство, целостность элементов и отношений. Это весьма объемное по элементному составу, необычайно сложное по содержанию и типам связей образование.
Горизонтальная структура системы нормативных правовых актов как устойчивая целостность, образуется в процессе отраслевого взаимодействия элементов системы. Важнейшими элементами горизонтальной структуры, как отмечалось выше, являются нормативные правовые акты, институты и отрасли законодательства.
Особым своеобразием отличается структура системы нормативных правовых актов в федеративных государствах, ибо она отражает соотношение законов и других нормативных правовых актов Федерации и входящих в нее государственных, национально-территориальных или политико-территориальных образований.
Эту систему следует рассматривать с точки зрения структурного подхода как сложное соединение определенных укрупненных подразделений, отражающих устойчивые объективные связи элементов в процессе их функционирования, что однако не исключает их относительно самостоятельного развития. Такая инвариантность присуща и нормативным правовым актам субъектов Федерации, образующим собственные подсистемы, обладающие специфической структурой, элементным составом, но включенные в единое комплексное образование, подкрепленное общими целями, принципами построения, множественностью взаимообусловленных связей, их развитие будет предопределено и направлено в единое упорядоченное русло.
Думается, что последняя стадия правотворческого процесса должна называться не стадией опубликования (оглашения), а стадией обнародования. Такое название, на наш взгляд, отражает ее истинное содержание и назначение. В ней, посредством разнообразных форм обнародования – официального опубликования, оглашения по радио и телевидению, ведомственной рассылки, обеспечивается гласность принятого нормативного правового акта правового субъекта Федерации.
Официальное опубликование как наиболее эффективная и действенная форма гласности, характеризуется помещением полного и точного текста принятого нормативного правового акта со всеми его атрибутами в особом печатном издании.
Реализовать эту форму вправе непосредственно орган, издавший акт.
Официальное опубликование актов субъектов Федерации осуществляется в специальных местных печатных изданиях.
Таким образом, будучи инвариантным срезом правовой системы государства системы нормативных правовых актов субъектов Федерации призваны обеспечивать взаимодействие и целостность как всей правовой системы, так и ее отдельных составных частей.
Немаловажная роль в этом принадлежит правовому регулированию и установлению пределов нормотворческой компетенции всех субъектов, участвующих в процессе правотворчества. В этой связи в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации целесообразно включить общие правила, устанавливающие критерии разграничивающие нормотворческие правомочия на различных стадиях правотворческого процесса. Затем в законе или положении о конкретном органе государственной власти субъекта Российской Федерации следует определить субъектов правотворчества, обладающих всей полнотой нормотворческих правомочий и субъектов с ограниченной правоспособностью в этой области.
Особо следует выделить органы исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции с коллегиальной или единоначальной формой управления6.
В республике с коллегиальной формой управления органы исполнительной власти возглавляет президент (если он является главой правительства) или председатель правительства; губернатор, руководит администрацией области, края, автономного края (области); председатель комитета или другого ведомства, осуществляющего свою деятельность на коллегиальной основе; при единоначальной форме управления – министр возглавляет министерство или другой орган исполнительной власти, действующих на основе единоначалия. Именно они в пределах своей компетенции обладают всей полнотой полномочий, в том числе и нормотворческих.
Необходимо также установить ограниченные права структурных подразделений, их руководителей и других должностных лиц, организаций и специалистов, как участников правотворчества только на стадиях нормотворческой инициативы, подготовки, обсуждения нормативного правового акта, и запретить им издавать нормативные правовые акты.7.
Таким образом, только системное комплексное развитие всего массива нормативных правовых актов государства, позволит улучшить ситуацию с актами субъектов Российской Федерации, десятилетие развивающиеся «фрагментарно», «независимо» в результате чего был ослаблен контроль за их законностью и качеством.
В результате написания работы были сделаны следующие выводы.
Как известно, нормы морали и нравственности возникают в обществе на основе социального опыта и не имеют субъектности – авторов, которые их придумали. Не указать и время появления той или иной морально-нравственной нормы поведения. В отличие от норм морали и нравственности, правовые нормы возникают и развиваются всегда в ходе профессиональной деятельности специальных общественных институтов. Этот процесс именуется правотворчеством. Таким образом, правотворчество, понятие, принципы, виды правотворчества всегда субъектны и фиксируемы во времени. Традиционно правотворчеством в большинстве случаев занимаются специально создаваемые для этой цели органы государства. Причинной основой правотворчества является правообразование – сложившаяся в процессе общественной жизни практика поведения и санкционирования норм, которые пока не оформлены в виде правовых актов.
Как структурные компоненты входят в правотворчество: понятие, принципы, виды и формы. Как уже говорилось, правотворчеству практически всегда предшествует правообразование, потому это понятие по содержанию шире, чем понятие и принципы правотворчества.
Феномен правотворчества классифицируют по различным основаниям. Например, правотворчество, понятие, принципы, виды различаются по субъектности, то есть по тем институтам, которые имеют право осуществлять данный вид деятельности. Существует такая форма правотворчества, как референдум, который представляет собой прямое, непосредственное правотворчество всего народа, осуществляемое в ходе голосования. В некоторых странах, например в Швейцарии, данный вид является основным при принятии наиболее важных решений для всей страны или конкретного региона, в год в этой стране проводится до трех с половиной тысяч референдумов. Наиболее распространенным видом является правотворчество, осуществляемое специально формируемыми для этих целей органами государства. На этом уровне также выделяются разные виды и формы правотворчества.
К примеру, если государственный орган сам разрабатывает закон и сам дает ему юридическую силу, такая деятельность классифицируется как непосредственное правотворчество. Понятие, принципы, виды его также разрабатываются данным органом.
Если же государственный орган передает работы по созданию правовых норм другому органу, такое правотворчество называют делегированным. Санкционированным правотворчеством называют такую деятельность, при которой государственный орган только утверждает правовые акты, разработанные иными организациями, в том числе и негосударственными.
Правотворчество классифицируют также и по юридической силе принимаемого правового акта. Так, например, парламент страны занимается законотворчеством – как высший законодательный орган. Эта его прерогатива закрепляется в Конституции. Все другие институты власти в таком случае принимают подзаконные акты8.
|
№ п/п |
Понятие |
Определение |
|
1 |
законность правотворчества |
все правотворческая работа должна осуществляться в рамках закона и прежде всего конституции, при этом четкое соблюдение порядка опубликования |
|
2 |
Законодательная инициатива |
право органов, общественных организаций или лиц возбуждать переда законодательными инстанциями вопрос об издании, изменении или отмене закона. |
|
3 |
Инкорпорация |
вид систематизации, осуществляемый без изменений установленного ими содержания правового регулирования, в том числе объединенные в сборники, собрания в определенном порядке |
|
4 |
Кодификация |
вид систематизации НПА, сопровождающийся переработкой установленного ими содержания правового регулирования, путем объединения НПА в единый НПА, содержащий систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на урегулирование определенной области общественных отношений |
|
5 |
Правотворческая деятельность |
представляет собой процедуру, т.е. урегулированную правом определенную последовательность в совершаемых правотворческих действий и операций. |
|
6 |
Правотворчество |
особая форма государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанная на познании объективных социальных потребностей и интересов общества. |
|
7 |
правотворчество госорганов |
основной вид правотворчества, им занимаются почти все госорганы, каждый на своем уровне. |
|
8 |
правотворчество должностных лиц |
В широком плане должностное лицо – гражданин, занимающий определенную должность в органе госвласти и управления, либо в иной государственной организации, наделенный правом принимать в соответствии с компетенцией правовые акты и обеспечивать их реализацию. |
|
9 |
Систематизация НПА |
упорядочивание НПА, приведение их в определенную систему. |
|
10 |
Юридическая техника |
система средств и правил подготовки и упорядочения правовых актов, применяемое для обеспечения их совершенства и повышения эффективности. |
|
1 |
Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации [Текст]: офиц. текст. – М.: Маркетинг, 2011. – 39 с.- ISBN 5-94462-025-0. |
|
2 |
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс». – Посл. Обновление 17.10.2012. |
|
3 |
Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации [Текст] / А.И. Абрамова. – М.: Юристъ, 2006. – 139 с. |
|
4 |
Белоусова, М.С. Правотворческая функция российского государства [Текст] / М.С. Белоусова // Вестник Челябинского государственного университета. – 2010. – № 19 (200). Право. Вып. 24. – С.11-13. |
|
5 |
Борисов Г.А. Теория государства и права: учебное пособие [Текст] / Г.А. Борисов. – Белгород: БелГУ, 2009. – 320 с. |
|
6 |
Гдалевич, И. А. Институциональные искажения в российской правотворческой политике [Текст] / И. А. Гдалевич //Философия права. -2010. – № 3. – С. 79 – 83. |
|
7 |
Демин, А.В. Теория государства и права: курс лекций. [Текст] М.: ИНФРА-М, 2007. – 295 с. |
|
8 |
Корнев, В.Н. Правотворчество, правоприменение и содержание права [Текст] / В.Н. Корнев // Научные ведомости БелГУ. Сер. Философия. Социология. Право. – 2008. – № 8 (48). – С. 35-42. |
|
9 |
Лазарев, В.В., С.В. Липень. Теория государства и права: Учебник. [Текст] М.: 2007. – 257 с. |
|
10 |
Мазуренко, А.П. Правотворческая политика как фактор модернизации правотворчества в России [Текст]: автореф. дис. … доктора юрид. наук / А.П. Мазуренко. – Саратов, 2011. – 51 с. |
|
А |
1
2
3
4
5
6
7
8