Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ
ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКИ ПРОМИСЛОВОСТІ
УДК 332.242
Оболенський Олексій Юрійович
ОРГАНІЗАЦІЙНИЙ МЕХАНІЗМ РЕГУЛЮВАННЯ ЕКОНОМІКИ
Спеціальність 08.02.03 – Організація управління, планування
і регулювання економіки
АВТОРЕФЕРАТ
дисертації на здобуття наукового ступеня
доктора економічних наук
Донецьк – 2001
Дисертацією є рукопис.
Роботу виконано в Національному інституті стратегічних досліджень при Адміністрації Президента України.
Науковий консультант – доктор економічних наук
Власюк Олександр Степанович,
Національний інститут стратегічних досліджень при Адміністрації Президента України (м. Київ), перший заступник директора.
Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор,
член-кореспондент НАН України
Буркинський Борис Володимирович,
Інститут проблем ринку і економіко-екологічних досліджень НАН України (м. Одеса), директор;
доктор економічних наук, професор
Данилишин Богдан Михайлович,
Рада по вивченню продуктивних сил України
НАН України (м. Київ), заступник голови;
доктор економічних наук, професор
Червова Лідія Георгіївна,
Інститут економіки промисловості НАН України
(м. Донецьк), завідувачка сектору відділу проблем управління виробництвом.
Провідна установа – Харківський державний економічний університет Міністерства освіти і науки (м. Харків), кафедра економіки і маркетингу
Захист відбудеться “21” лютого 2001 року о 1500 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.151.01 в Інституті економіки промисловості НАН України за адресою: 83048, м. Донецьк – 48, вул. Університетська, 77.
З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту економіки промисловості НАН України за адресою: 83048, м. Донецьк – 48, вул. Університетська, 77.
Автореферат розісланий 20 січня 2001 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Л.М.Кузьменко
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. Механізм регулювання економіки повинен поєднувати економічні та адміністративні методи. Відповідно до конкретних умов одні регулятори є базовими, тобто виконують конструктивні функції, інші – додаткові функції гасіння дії негативних чинників. Історія та сучасність свідчать, що жодна країна не може бути життєздатною без державного управління. Конкретні форми державності, її механізми залежать від рівня економічного та соціального розвитку держави, її історичного шляху, національних особливостей та традицій. Важливим чинником формування державності України є створення сучасної ефективної системи державного управління, що має бути запроваджена шляхом проведення адміністративної реформи.
Сутність цієї реформи полягає в системній перебудові державного управління всіма сферами життя та у розбудові нових інститутів державного управління, які мають відповідати економічному та соціальному стану країни, сучасному цивілізованому суспільству, спрямованому у постіндустріальний, інформаційний простір. З огляду на це адміністративна реформа має бути неперервним процесом удосконалення інституційних засад механізму держави та державного апарату, що забезпечує економічний та соціальний розвиток країни, сприяє їх відповідності напрямам розвитку світової цивілізації.
Призначенням адміністративної реформи в Україні є впорядкування, удосконалення та розвиток механізму держави. Він являє собою пронизану єдиними, конституційно та законодавчо визначеними принципами, засновану на розподілі влади систему органів державної влади, що має необхідні матеріальні, фінансові та людські ресурси, підприємства, установи й організації, та за допомогою якої реалізуються задачі та функції держави. Механізм держави є інтегруючою категорією, що охоплює державний апарат і державну службу; категорія ”державний апарат” органічно поєднана з категорією “державна служба” і безпосередньо впливає на організацію та функціонування механізму держави.
Адміністративна реформа має забезпечити економічний та соціальний розвиток держави. Вирішення таких проблем як забезпечення соціальної орієнтації ринкової економіки, ефективного та якісного державного регулювання економіки є завданням держави і зводиться до розв'язання однієї головної задачі, а саме – забезпечення економічними методами і засобами ефективного виконання державою її завдань і функцій в економічній сфері на кожному етапі розбудови державності.
Важливий внесок у розв'язання проблем ефективного державного управління та регулювання економіки в трансформаційний період, становлення соціально орієнтованої ринкової економіки внесли українські вчені Буркинський Б.В., Власюк О.С., Гальчинський А.С., Геєць В.М., Губерна Г.К., Данилишин Б.М., Жаліло Я.А., Лукінов І.І., Мельник А.Ф., Савченко А.Г., Чумаченко М.Г.
Стратегія розвитку економічної незалежності України реалізується в умовах: запровадження нової політичної системи; інституціональної реформи механізму держави з метою його пристосування до нової ролі держави в усіх сферах її життєдіяльності; трансформації економіки до ринкових відносин.
Державне регулювання економіки в таких умовах потребує розвитку української державності, чіткого законодавчого, правового регулювання усіх соціально-економічних процесів, становлення та розвитку соціального партнерства, відновлення довіри до держави, державного управління, розробки стратегії соціально-економічних перетворень в країні з чітким визначенням кінцевих цілей, пріоритетів та етапів. Саме ці обставини спонукали проведення досліджень з цієї проблеми.
Загальні проблеми теорії та практики державного управління та державної служби, їх ефективності з певною мірою досліджено в працях вітчизняних учених Авер'янова В.Б., Битяка Ю.П., Дубенка С.Д., Лелікова Г.І., Нижник Н.Р., Петришина О.В., Цвєткова В.В. та інших.
Державна служба для здійснення регулювання економіки має надати державному управлінню системний характер, програмно-цільовий підхід та забезпечити на належному рівні надання послуг людині, громадянину, всім інститутам громадянського суспільства, максимально виявляючи при цьому управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, організованість і дисципліну. Результативність, раціональність, ефективність – такими мають бути основні риси функціонування механізму держави.
Саме ці обставини спонукали проведення досліджень з цієї проблеми.
Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано у Національному інституті стратегічних досліджень у відповідності до тематики наукових проектів, затверджених Секретарем Ради національної безпеки та оборони на 1997–1998 та 1999–2000 р.р.
Автор брав безпосередню участь у розробці пропозицій з удосконалення механізму державного регулювання економіки, реформування системи державного управління, нормативних документів і основних положень Концепції адміністративної реформи.
Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційної роботи є наукове обгрунтування концептуальних положень механізму держави, державного апарату та державної служби для регулювання економіки в умовах трансформаційного періоду розвитку суспільства та держави.
Досягнення мети дисертаційного дослідження обумовило необхідність постановки і вирішення таких основних задач:
розкриття змісту методологічного арсеналу теорії системного підходу як методології аналізу та синтезу до системи державного управління та державної служби, зокрема до механізмів регулювання економіки;
формування засад системи державного управління в цілому та його складових: державного механізму та державного апарату, а також державного регулювання економіки на підставі аналізу й розкриття теоретичних положень категорій “політична система”, “правова та соціальна держава”, “державне управління та регулювання”, “держава добробуту”, “соціально орієнтована ринкова економіка”, “державна політика”;
дослідження особливостей взаємодії держави та економічної системи в трансформаційний період на підставі аналізу еволюції ролі та найважливіших функцій держави в економіці, сутнісних характеристик економічної влади;
наукове обгрунтування ролі та місця державної служби як невід'ємної складової демократичної, правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою;
дослідження конституційно-правових і організаційних засад державної служби, її соціально-правового інституту, цільових, функціональних, структурних, комунікативних і елементних чинників як аспектів теорії системного підходу до аналізу та синтезу системи державного управління, зокрема регулювання економіки;
дослідження державної служби як суб'єкта і об'єкта економічних відносин та економічної діяльності державного апарату в умовах трансформаційного періоду розвитку держави, її економіко-правових функцій;
розробки методології формування професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців як системно-елементного аспекту організації управління та регулювання;
обгрунтування критеріїв оцінки ефективності управління та державної служби;
обгрунтування та визначення напрямів розвитку загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;
формування змісту навчання державних службовців на основі запропонованих узагальненої структури професійної діяльності державного службовця та її моделі при розробці управлінських рішень шляхом застосування суб'єктно-діяльнісного методу.
Об'єкт дослідження. Об'єктом дослідження є система управління економікою в цілому та її складовими.
Предмет дослідження. Предметом дослідження є організаційний механізм державного регулювання економіки.
Методи дослідження. Теоретичною і методологічною основою дисертаційного дослідження і розробки наукової концепції засад механізму держави для регулювання економіки послужили положення економічної науки, викладені в працях вітчизняних та іноземних вчених, законодавчі та нормативні документи України.
Розробку наукових положень, методичних і практичних рекомендацій здійснено на підставі критичного вивчення опублікованих наукових праць, аналізу статистичних матеріалів, вивчення реальних процесів державного управління в Україні, використання особистого досвіду дисертанта.
У процесі дослідження використовувались такі методи, як системний підхід (при аналізі та синтезі організаційного механізму регулювання економіки), логіко-індуктивний, обсерваційний (при аналізі і формуванні теоретичних засад регулювання економіки та дослідження проблем взаємодії держави та економічної системи в трансформаційний період), прогностичний (при обгрунтуванні напрямів розвитку системи державної служби та загальної національної системи професійного навчання державних службовців), праксиметричний (аналіз передового досвіду), чим забезпечено достовірність і обгрунтованість отриманих висновків і результатів.
Наукова новизна одержаних результатів. Зміст найбільш значущих наукових результатів, одержаних особисто автором у відповідності до поставлених завдань дослідження, полягає в такому:
теоретично обгрунтовано та практично реалізовано методологію системного підходу до аналізу та синтезу системи державного управління, запровадження функціонального управління, зокрема регулювання економічної системи;
на основі методу системного підходу розроблено концепцію організаційного механізму регулювання економіки;
розкрито зміст і вироблено концептуальні пропозиції щодо впровадження моделі соціально орієнтованої економіки для держави, що знаходиться у трансформаційному періоді розвитку;
визначено відносини та взаємозв'язки між політичною системою, механізмом держави, державним апаратом і державною службою при формуванні, легітимізації та реалізації державної політики, зокрема державної економічної політики;
запропоновано принципи демократизації та закономірності відносин держави та економічної системи в умовах трансформаційного періоду розвитку держави та еволюції її ролі;
обгрунтовано найважливіші функції держави в сфері економіки та економіко-правові функції державної служби;
уточнено роль і місце державної служби в регулюванні економіки;
обгрунтовано та конкретизовано цілі, принципи, завдання та функції державної служби як невід'ємної складової державного апарату;
конкретизовано зміст соціально-правового інституту державної служби та визначено напрями підвищення статусу державного службовця;
уточнено систему функціонального управління державною службою;
удосконалено класифікацію посад у системі державного управління з урахуванням практичного виконання і функцій держави та їх декомпозиції в державному апараті та органах місцевого самоврядування;
розроблено методику формування професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців;
запропоновано критерії оцінки ефективності управління та державної служби та методику контролю ефективності діяльності органу виконавчої влади;
визначено основні ознаки української моделі державної служби;
розроблено принципи розвитку загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;
регламентовано основні умови, за яких професійне навчання державних службовців постає складовою їх професійної діяльності;
запропоновано методику формування змісту навчання державних службовців, засновану на запропонованих узагальненій структурі професійної діяльності державного службовця та її моделі при розробці управлінських рішень шляхом застосування суб'єктно-діяльнісного методу;
визначено стратегію впровадження загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що основні теоретичні положення дисертації були реалізовані при розробці проектів Концепції адміністративної реформи в Україні, основні положення якої затверджені Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” № 810 від 22 липня 1998 року, указів Президента України “Про систему центральних органів виконавчої влади” № 1572 від 15 грудня 1999 року, “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” № 1573 від 15 грудня 1999 року, “Про склад Кабінету Міністрів України” № 1574 від 15 грудня 1999 року, Указу Президента України “Про затвердження Стратегії реформування системи державної служби” № 500 від 14 квітня 2000 року, Указу Президента України “Про заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2000-2001 роки” № 925 від 26 липня 2000 року, Указу Президента України “Про комплексну програму підготовки державних службовців” №1212 від 9 листопада 2000 року, низки нормативно-правових актів щодо формування системи професійного навчання державних службовців та керівників державних підприємств, установ і організацій.
Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є особисто виконаною автором науковою працею, в якій викладено авторський підхід до вирішення важливої науково-прикладної проблеми щодо розробки ефективного організаційного механізму регулювання економіки. Внесок автора в колективні опубліковані роботи конкретизовано в списку публікацій.
Дисертант є керівником і безпосереднім учасником практичного впровадження одержаних наукових і прикладних результатів дослідження.
Апробація результатів дисертації. Основні результати проведених досліджень доповідалися та отримали позитивну оцінку на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, симпозіумах і семінарах, а саме: конференція за міжнародною участю ”Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні” (Україна, Київ, Українська Академія державного управління при Президентові України, 27-28 травня 1999 року); науково-практична конференція “Реформування державної служби в Україні: стан, проблеми та перспективи (Україна, Київ, Українська Академія державного управління при Президентові України, 28 травня 1998 року); міжнародні симпозіуми “Адміністративна реформа в Україні” (Україна, Київ, Українська Академія державного управління при Президентові України, 26-28 листопада 1997 року); “Актуальні проблеми реформування державного управління” (Україна, Київ, Українська Академія державного управління при Президентові України, 29 травня 1997 року); “Управління національною освітою в умовах становлення і розвитку української державності” (Україна, Київ, Міністерство освіти України, Академія педагогічних наук, Державна академія керівних кадрів освіти, Міжнародний фонд “Відродження”, 28-30 жовтня 1998 року).
Публікації. Основні ідеї, положення, теоретичні висновки і практичні рекомендації викладено автором у 33 друкованих працях (у тому числі одна особиста монографія та 2 монографії за участю автора), загальним обсягом 34.68 д. а., з них особисто автору належить 32.59 д. а.
Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, шести розділів, висновків. Її повний обсяг – 431 сторінок комп'ютерного тексту, в тому числі основний текст –392 сторінки, 5 таблиць, 12 рисунків, списку використаних джерел з 188 найменувань на 17 сторінках і 4 додатків на 5 сторінках.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ
У дисертаційній роботі викладено концепцію організаційного механізму регулювання економіки. У вступі обгрунтовується актуальність обраної теми дослідження, формулюються мета, задачі і предмет дослідження, наводиться характеристика наукової новизни й обгрунтовується практична значущість роботи.
Розділ 1. Системний підхід як методологія синтезу систем регулювання економіки. На сучасному трансформаційному етапі розвитку держави ролі науки в економічних і соціальних перетвореннях, вдосконаленні методології наукового пізнання відводиться одне із чільних місць.
Розробка методологічної проблематики в широкому сенсі цього слова спрямована перш за все на ефективне та швидке досягнення наукового та практичного результатів.
Специфічною рисою соціальної ролі науки в сучасних умовах є спрямованість наукового пізнання на створення ефективних засобів управління, зокрема економічними та соціальними процесами. Саме орієнтування науки на проблеми управління, в усіх їх різноманітних проявах, з найбільшою силою віддзеркалює сутність і значущість змін, що відбуваються у характері соціально-економічних перетворень. Таким є фон, на якому відбувається методологічне оновлення наукового пізнання та який дозволяє глибше зрозуміти природу та напрямки цього оновлення.
До розвитку системної ідеології позитивний внесок зробили загальна теорія систем, системний аналіз, системотехніка, структурна лінгвістика, структурна психологія, структурний функціоналізм у соціології, організмізм в біології та інші. Всі ці напрямки “системного руху” використовують певні методи кількісного аналізу, розкривають формально-логічні аспекти проблеми системності, розробляють або уточнюють понятійно-категоріальний апарат.
Найбільший розвиток при вирішенні управлінських проблем системні ідеї знайшли при становленні теорії системного підходу. Змістові передумови виникнення та розвитку системних ідей супроводжувалися зміною проблематики наукових досліджень і типу наукових завдань. У сучасній науці відбувається зростання питомої ваги та ролі завдань синтезу.
На підставі аналізу різних рівнів методологічного арсеналу системних досліджень, застосування системного підходу до аналізу та синтезу систем державного управління і управління економікою, зокрема, відноситься до системи спеціально методологічних основ державно-управлінських досліджень. До останньої доцільно віднести певні напрацювання у сфері макро- і мікроекономіки, теорії організацій, управління персоналом, державної служби.
Перевага застосування системного підходу полягає в тому, що він дозволяє розглядати державне управління в єдності його складових, які нерозривно пов'язані із зовнішнім середовищем. Теорія цього підходу визначає, що система складається з численних взаємопов'язаних підсистем і є відкритою, взаємодіє із зовнішнім середовищем як у цілому, так і своїми підсистемами. Своє логічне завершення вона отримала з визначенням системоформуючого чинника – мети або цілей функціонування системи, що об'єднує всі складові в єдине ціле та робить систему саме системою. При цьому під системою необхідно розуміти тільки ту сукупність вибірково залучених компонентів, у яких взаємодія та взаємовідносини набувають характеру взаємосприяння елементів на отримання визначеного корисного результату (мети або цілей функціонування системи).
Можна назвати такі ознаки системи: наявність мети або цілей системи та корисного результату; ієрархічність декомпозованих цілей та функцій, структури елементів системи, в тому числі й їх повноважень; цілісність системи, що обумовлюється взаємодією та взаємосприянням дій ієрархічно побудованої структури елементів системи відповідно до декомпозованих цілей та функцій системи; наявність різних типів необхідних комунікацій між елементами системи та зовнішнім оточенням; наявність інтегративної якості (або якостей), що відрізняються від властивостей та якостей елементів, які утворюють систему; здатність до саморозвитку та самоорганізації з метою досягнення мети або запрограмованих цілей системи; наявність керуючого центру (органу управління), що забезпечує функціонування системи, відає та має необхідні ресурси для досягнення мети або цілей системи.
Наведені ознаки системи дозволяють конкретизувати функції категорії “система” у системних дослідженнях при вирішенні завдань синтезу. Перше. Запропоноване визначення категорії “система” вимагає чіткого визначення корисного результату, мети або цілей функціонування системи. При цьому зазначені категорії повинні мати діагностований характер, тобто досягнення мети або цілей вимірюється певними наперед визначеними критеріями. Друге. Досягнення запрограмованої мети або цілей здійснюється шляхом їх декомпозиції на відповідні підцілі, які в свою чергу формують сукупність функцій, що спрямовані на досягнення чи сприяють досягненню підцілей. Третє. Мета або цілі системи, а також сукупності підцілей та функцій визначають створення нових або залучення й перетворення існуючих організаційних утворень – елементів. Структура цілей, підцілей та функцій визначає структуру елементів системи та їх взаємовідносини. Четверте. Взаємовідносини елементів мають носити характер взаємодії та взаємосприяння, що забезпечує досягнення корисного результату, мети або цілей системи. П'яте. Взаємодія та взаємосприяння елементів щодо досягнення запрограмованої мети або цілей визначають типи та характер зв'язків між ними.
Функції категорії “система” надають певного уточнення аспектам системного підходу і разом із ними складають теоретичні засади системного підходу до аналізу і синтезу системних утворень.
Розділ 2. Теоретичні засади державного регулювання економіки. Державне регулювання ринку, обмеження недобросовісної конкуренції нормами закону і порядку, забезпечення соціально справедливого розподілу прибутків здатні забезпечити соціальну справедливість і закласти основу більш або менш міцної системи соціальної захищеності людей. Все це дозволяє зробити висновок, що соціально орієнтований порядок, регулюючий конкуренцію в дусі ринкової економіки, є необхідним доповненням до політичного устрою, що гарантує максимум громадянських свобод.
Цілі та функції як держави, так і державного управління виводяться з її конституції, що співвідноситься з підходами західних учених-адміністративістів, які вказують на первинність конституції держави у визначенні цілей та функцій держави. Управління не може бути визначене головним чином функціонально (рис.1).
Державне управління має політичний (телеологічний) та адміністративний аспекти. Перший з них полягає в цілепокладанні, другий – в цілездійсненні. Умовно
Державне управління
Державне управління – це соціальне, політичне явище; вид суспільної діяльності, пов'язаної зі здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову
Державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти
Державне управління – це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави
Цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та являють собою відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави
Цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави
Органи державної влади, як суб'єкти державного управління, діють в межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями
Виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснює державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих функцій
Державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави
Рис.1. Головні ознаки державного управління.
можна говорити про політичний і адміністративний аспекти державного управління. Першооснова регулювання всіх інтересів знаходиться в окремому напрямі державної політики – державній економічній політиці. Метою державної економічної політики є досягнення максимально можливого добробуту суспільства шляхом всебічного розвитку соціально-економічної системи та забезпечення соціальної та політичної стабільності.
Державна економічна політика відтворює сутність державного регулювання економіки. Вона містить механізми цілепокладання, що перетворюють внутрішні та зовнішні інтереси та потреби в цілі та підцілі політики, механізми оперативного управління різними видами діяльності з реалізації цілей та контролю за результатами впровадження політики. Державна економічна політика віддзеркалює вплив держави на її соціально-економічний стан. Поняття механізму держави розкривається через характерні риси чи якості, що дозволяють відокремити його від недержавних структур в політичній системі суспільства. По-перше, механізм держави – це система органів державної влади, заснована на єдності принципів його організації і діяльності, закріплених в конституції держави. По-друге, механізм держави характеризується складною структурою, що відображає певне місце, яке займають в ній різні органи державної влади, їх співвідношення і взаємозв'язки. При цьому необхідно враховувати, який системоутворюючий фактор структури державного механізму в відповідних історичних умовах даної держави закріплений в її конституції. По-третє, між державним механізмом і функціями держави існує тісний зв'язок. Функції сучасної держави здійснюються, одержують своє реальне втілення за допомогою державного механізму як сукупності органів державної влади та їх придатків. Разом із тим від функцій держави залежить структура державного механізму, вони безпосередньо впливають на виникнення, розвиток і зміст діяльності тих чи інших органів держави. По-четверте, механізм держави для забезпечення покладених на нього завдань управління справами суспільства, впливу на складні соціально-економічні процеси і сфери, виконання пов'язаних із цим державних функцій має необхідні матеріальні засоби, так звані “матеріальні придатки”, на які спираються в своїй діяльності окремі органи державної влади та місцевого самоврядування та без яких не може обходитись жодна держава.
Узагальнення наведених ознак дозволяє дійти висновку: механізм сучасної держави – це просякнута єдиними, законодавчо закріпленими принципами, заснована на розподілі влади і наявності необхідних матеріальних придатків система органів державної влади та місцевого самоврядування, яка здійснює або забезпечує здійснення завдань і функцій держави.
Складовою механізму держави є державний апарат, який являє собою публічно-правову інституціональну систему органів державної влади, їх територіальних та внутрішніх підрозділів, посад державних службовців у цих органах. Механізм держави заснований на певних принципах. Їх можна розподілити на загальні принципи, що належать до механізму держави в цілому, і часткові принципи, дія яких розповсюджується лише на окремі ланки державного механізму, певні органи або групи органів. Загальні принципи, в свою чергу, прийнято ділити на дві групи. До першої відносяться принципи, закріплені в конституції держави, до другої – принципи, сформульовані в законодавчих актах, що визначають функціонування органів державної влади.
Актуальними є розмежування дефініцій управління та регулювання для визначення характеру діяльності органів державної влади.
Управління та регулювання – поняття, що не співпадають. Регулювання є різновидом управління, що не передбачає владної зміни структури об'єкта регулювання. В першу чергу для рівня держави “державне регулювання” являє собою сукупність функцій державної влади, спрямованих на досягнення цілей та забезпечення узгодженої в правовому полі діяльності органів державної влади. Перш за все це стосується діяльності суб'єктів ринкової економіки і передбачає створення та впровадження єдиного законодавчого, а спочатку – правового поля, норм і правил їх діяльності. Механізм регулювання залежить від компетенції органів державної влади. Для економіки регулювання являє собою діяльність із зміни обсягу правових повноважень і спрямуванню керованих суб'єктів у необхідних для влади напрямках.
Управління економікою пов'язане з діяльністю, що виходить за його межі. Йдеться про розширення сфери узгоджень і рекомендацій, враховуючи багатоукладні, соціально орієнтовані з різними формами власності та ринкової інфраструктури відносини. Управління включає юридично владні організацію та процес планування, прогнозування, визначення конкретних форм господарювання, звітності та інформування, а також добір, розстановку та використання управлінських працівників.
Зміцнення принципів діяльності органів державної влади у сфері економіки обумовлюється взаємодією економічної та правової політики. Перша визначає цілі, напрями та шляхи розвитку ринкової економіки і реалізує їх, друга – конкретизує певним чином форми і методи їх реалізації. Правова політика бере на себе ряд функцій з реалізації економічної політики та постає важливим інструментом регулювання соціально-економічних відносин.
Відповідно до положень системного підходу цілі реалізуються через здійснення певних функцій. У трансформаційний період держава має набувати функціональності. Вона виявляється в здатності держави самостійно та незалежно діяти за новими правилами, брати участь у їх визначенні та законодавчому закріпленні, тобто діяти всупереч інтересам окремих соціальних або професійних груп. Це означає таке: держава виявляє проблемні питання розвитку; держава ініціює рішення проблем, що уявляються неможливими для вирішення; держава активно керує розвитком.
У функціональній державі всі функції державної влади мають набувати характеру активізації діяльності суб'єктів суспільства. Тим самим державна влада має активізувати процес розвитку пріоритетних напрямів економічної та соціальної сфер.
Політичне керівництво та державне адміністративне управління постають центром розвитку. Суб'єкти законодавчої ініціативи визначають цілі управління, органи виконавчої влади забезпечують їх досягнення.
Процеси, що відбуваються в світі, – глобалізація економіки, екологічні проблеми, посилення конкуренції на міжнародних ринках тощо – потребують сучасного державного управління, активної державної влади, яка розробляє та запроваджує політику розвитку для трансформаційного періоду, вирішує економічні та соціальні проблеми, енергійно захищає зовнішні та внутрішні інтереси держави.
Трансформаційний період розвитку держави характеризується постійним посиленням впливу держави на соціально-економічний розвиток суспільства. Для громадянського суспільства, для правової, демократичної держави це означає “не більше держави”, а відновлення активності та оновлення за змістом її основних функцій. Держава має робити менше, але ефективніше, краще.
Розділ 3. Проблеми взаємодії держави і економічної системи в трансформаційний період. Одними з головних функцій держави є управління та регулювання процесів, що відбуваються в соціальній, економічній, політичній та духовній сферах суспільства.
Оскільки характеристики і функції держави обумовлені пануючими в кожний конкретний час уявленнями про людину, її природу, відносини з суспільством, державою, то очевидно, що ці характеристики і функції змінюються по мірі зміни соціально-економічної і політичної реальності.
Як політична самоорганізація та форма спільного мешкання людей держава являє собою цілісну органічну систему, для якої характерні власні характеристики, особливості та закономірності функціонування.
Відмінність держави від усіх інших форм соціальної організації полягає в тому, що вона виступає як головний і єдиний суб'єкт державної влади, дія якої розповсюджується на всіх громадян і на всю територію, що підпадає під юрисдикцію даної держави. Особливість держави полягає в тому, що вона володіє монополією на законний примус.
Існують дві протилежні концепції взаємовідносин держави і бізнесу. Згідно з марксистською точкою зору, держава являє собою соціальну організацію, що служить цілком інтересам пануючого класу. Що стосується сучасної капіталістичної держави, то вона є результатом панування буржуазії над переважною більшістю населення.
Однак увесь світовий досвід переконливо показує, що сучасна національна держава, тим більше правова держава, в тій або іншій формі і мірі виражає інтереси і волю всього суспільства, в тому числі й працюючого населення. Якби держава була всього лише відображенням економічних інтересів вузької групи великих корпорацій або монополій, то вона була б ні чим іншим, як тією або іншою формою олігархічного або авторитарного правління. При всьому непропорційно великому впливові економічних інтересів на політику держави, вона в кінцевому результаті не може претендувати на життєздатність і довговічність без визнання легітимності з боку більшості населення.
Більш того, як показує досвід країн із ліберально-демократичними режимами, саме держава відігравала вирішальну роль у приборканні стихійних ринкових сил, коригуванні їх негативних наслідків, безпрецедентного підвищення життєвих стандартів, у протидії свавіллю корпорацій тощо. Багато в чому саме неухильно зростаючими масштабами державного регулювання економічних і соціальних процесів пояснюється те, що виникла протилежна концепція.
Ринкова економіка, з одного боку, за своїм визначенням передбачає роздержавлення суб'єктів господарювання. З іншого боку, це аж ніяк не означає, що держава повністю усувається від регулювання даних процесів на макро- і мікрорівнях.
Особливо велика роль держави в період глибоких соціально-економічних і політичних трансформацій. Природно, держава не може залишатися осторонь від широкомасштабних процесів, що відбуваються в усіх сферах суспільного життя України. Інша справа, що роль державних інститутів на всіх рівнях, як на центральному, так і на місцевому, форми і методи реалізації ними своїх економічних і соціальних функцій мають зазнати якісних змін.
Як в економічній сфері, так і в громадянськім суспільстві держава виконує дві основоположні функції. Це, по-перше, функція забезпечення балансу інтересів суб'єктів економічної і соціальної діяльності (наприклад, виробників і споживачів, міського і сільського населення, роботодавців і найманих працівників) за допомогою бюджетної, податкової, регіональної і тому подібної політики; по-друге, функція забезпечення загальних умов ефективного функціонування і розвитку кожної з названих сфер і складових елементів. Узгодження та баланс інтересів, стабілізація їх досягається передусім за допомогою цілеспрямованої кредитно-фінансової та бюджетно-податкової (фіскальної) політики.
Узагальнюючи, можна зробити висновок, що держава не стоїть над економікою або осторонь неї. Образно кажучи, держава, економіка і громадянське суспільство становлять три грані єдиного трикутника. Неможливо зняти або ігнорувати яку-небудь одну з його складових, оскільки в такому разі сам трикутник перестає існувати.
Держава у сфері економіки діє в декількох напрямках. По-перше, створює саму інфраструктуру і середовище економічної діяльності. По-друге, формує інституціональну структуру, що забезпечує основні норми і правила економічної діяльності. По-третє, створює сприятливе соціальне середовище. По-четверте, розробляє і здійснює певну економічну політику. По-п'яте, здійснює власну економічну діяльність як активний суб'єкт економічної діяльності. По-шосте, здійснює державні замовлення і державні закупівлі.
Взаємодія підприємництва і державної влади являє собою систему суспільних відносин між структурами політичної і господарської влади для використання ними в своїх специфічних інтересах усієї сукупності економічних ресурсів суспільства.
Відповідним чином економіка і суспільство, що трансформуються, об'єктивно передбачають наявність адекватного, в багатьох рисах специфічного механізму взаємодії підприємницьких і владних структур.
Основою цього механізму повинна, на наш погляд, служити законодавчо закріплена національна концепція взаємодії політичної і господарської влади в Україні. Разом із тим необхідно відзначити, що основоположне значення для реформування економіки в країнах, що відмовилися від командно-адміністративної, централізовано-планової економіки, має приватизація.
Соціально-політична орієнтація держави і її владних структур на формування економіки ринкового типу кардинально змінює ситуацію. Підприємець стає провідною фігурою ринкового господарства, суб'єктом господарської влади, і держава як головний суб'єкт політичної влади виявляється об'єктивно зацікавленою у взаємодії з ним. Вже на цій основі виникає перетин інтересів підприємницьких і державних владних структур, внаслідок чого починає формуватися легальне позитивне поле їх взаємодії.
Специфіка методів, форм і технологій взаємодії, його просторові характеристики логічно зумовлюють кількісну і якісну визначеність суб'єктів цієї взаємодії. З боку владних структур як таких, що наділені відповідними повноваженнями, можуть виступати практично всі органи влади та органи місцевого самоврядування.
З боку підприємництва суб'єктами взаємодії з владними структурами державного і місцевого значення виступають: окремі суб'єкти підприємницької діяльності; великі корпоративні структури; об'єднання підприємців, які організовані на галузевій, регіональній та інших засадах.
В Україні поки що недостатньо налагоджена система взаємодії держави і підприємництва загалом через розпорошеність дій і суперництво підприємницьких спілок і асоціацій, що претендують на лідерство в представленні інтересів всього підприємництва і на одноосібний діалог з владними структурами, а також сильну політизацію їх діяльності.
Перехід до партнерства як основної домінуючої стратегії у взаємодії з групами тиску бізнесу залежить не тільки від держави. Партнерство насамперед передбачає зрілі союзи і асоціації, які спираються на ділові співтовариства, що склалися, а також політичну сумісність партнерів по взаємодії.
В Україні в дещо трансформованому вигляді збереглися цілі сектори, які не здатні функціонувати без державного протекціонізму і ряду інших привілеїв і переваг. Очевидно, що формування конкурентного середовища, в якому можуть на рівних діяти і конкурувати всі без винятку суб'єкти господарської діяльності, можливе тільки за умови досягнення реальної незалежності економіки від політичної влади, реальному розмежуванні політичної влади і власності.
У процесі переходу до ринку Україна зіткнулася не тільки із загальними проблемами переходу, характерними тією або іншою мірою практично для всіх країн, що стали на шлях ринкової економіки, але й зі специфічними суто українськими проблемами, пов'язаними зокрема з масштабами початкових економічних дисбалансів, регіональною нерівномірністю тощо.
Особливо важливе значення з даної точки зору мало те, що перед Україною стоїть проблема радикальної трансформації не тільки економіки, але і всієї системи суспільних відносин. По суті, необхідно відтворити або заново створити інститути, цінності, відносини громадянського суспільства, нову політико-правову систему, закріпити нову державність, виробити новий образ життя і навіть новий менталітет.
Розділ 4. Роль і місце державної служби в регулюванні економіки. Конституція України визначила державну службу найважливішим інститутом у справі формування й розвитку нової української держави. Вона має розвиватися й реформуватися на підставі визначених Конституцією України принципів і положень: основ конституційного ладу; прав, свобод і обов'язків людини і громадянина; інституту президентства; інституту законодавчої влади; інституту виконавчої влади; інституту судової влади; інституту прокуратури; інституту місцевого самоврядування.
Конституція України встановила, що основи державної служби визначаються виключно законами України та значною мірою регулюють питання, пов'язані з визначенням і реалізацією правового статусу державних службовців.
Державна служба безпосередньо пов'язана з категоріями “механізм держави” та “державний апарат” і є складовою взаємодії держави і суспільства (влади та громадянина) в системі: держава – система органів державної влади – орган державної влади – посада в органі державної влади – державний службовець – громадянин – суспільство. При цьому категорія “державний апарат” містить цілі, завдання, функції, повноваження, зобов'язання, структури, зв'язки тощо в ланцюгу “держава – система органів державної влади – орган державної влади – посада в органі державної влади”, а категорія “державна служба” – в ланцюгу “ орган державної влади – посада в органі державної влади – державний службовець – громадянин”. Тим самим механізм держави є інтегруючою категорією, що охоплює державний апарат і державну службу; категорія ”державний апарат” органічно поєднана з категорією “державна служба” та безпосередньо впливає на організацію та функціонування державної служби.
Державна політика щодо створення оптимального державного апарату та розвитку державної служби має бути похідною від сформованої концепції державної політики соціально-економічного розвитку, що має грунтуватися на конституційних засадах. При цьому формування політики та підготовка заходів щодо розвитку державної служби повинні мати випереджаючий характер. Прогностична складова державної політики соціально-економічного розвитку має бути основою для розробки заходів щодо вдосконалення державного механізму та діяльності державної служби.
Особливі надії в цьому покладаються на запровадження сучасної парадигми державної служби: забезпечення прав, свобод та інтересів людини і громадянина та надання послуг, а не управління. У свою чергу державна служба має забезпечити розумно організоване, демократичне, правове та результативне державне управління шляхом розвитку свого соціально-правового інституту та професіоналізації свого кадрового складу.
Державна служба має надати державному управлінню системний характер, програмно-цільовий підхід та забезпечити належне надання послуг людині, громадянину, всім інститутам громадянського суспільства управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, організованість і дисципліну, результативність, раціональність, ефективність та інші риси функціонування механізму держави, яких потребує наше суспільство та держава.
Вихідні позиції концепції розвитку державної служби визначаються необхідністю надання системного характеру перетворенням у сфері державної служби, зосередивши основну увагу на інституційно-правових аспектах інституту державної служби. Успішне впровадження заходів цього напряму дозволить зміцнити правовий фундамент єдиної системи державної служби. При цьому система, що розвивається, має стати не тільки відлагодженою в усіх її ланках, високопрофесійною, результативною, стабільною та авторитетною, але й гарантувати демократичний характер взаємовідносин державного апарату та державної служби з громадянами та всіма інститутами громадянського суспільства, запровадити конституційний принцип пріоритету прав і свобод людини і громадянина.
Особливого значення набуває соціально-правовий інститут державної служби, головна функція якого полягає в забезпеченні цілісного, закінченого регулювання правовідносин у межах конкретної сфери суспільних відносин.
У нормах державної служби проявляються також особливості адміністративно-правового регулювання управлінських суспільних відносин, які зумовлені специфікою державно-управлінської діяльності. Механізм адміністративно-правового регулювання містить такі специфічні засоби як приписи та дозволи. Отже, функціонування державної служби можливе за умови застосування адміністративно-правових методів правового регулювання: встановлення певного порядку дій; заборона певних дій; надання суб'єктові державно-службових відносин можливості вибору одного з варіантів посадової поведінки, які передбачаються різними правовими нормами.
Державна служба традиційно розглядається в зв'язку з аналізом питання про суб'єктів адміністративного права. Від нього йдуть закономірні функціональні та структурні зв'язки до відповідного виду юридичного процесу — адміністративного процесу, найважливішими учасниками якого також є державні службовці.
Інститут державної служби складається з правових норм, які визначають, встановлюють та регулюють державно-службові відносини. Правові норми можуть ефективно функціонувати лише за умови їхньої внутрішньої узгодженості й скоординованості.
Інститут державної служби можна поділити на такі інститути: принципів державної служби; статусу посади в державному апараті; статусу посадової особи в державній службі; правового статусу державного службовця; державно-службових відносин, що, в свою чергу включає окремі складові як додаткові підінститути: прийому, проходження, переміщення та просування по державній службі, мотивації, атестації, присвоєння рангів тощо, стимулювання та відповідальності службовців, припинення державно-службових відносин; етики державного службовця; умов державної служби (грошове утримання, відпустка; пенсійне забезпечення тощо); підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців; управління державною службою. Наведений перелік підінститутів державної служби не є вичерпним.
Правовий інститут державної служби також вміщує норми інших правових галузей, а саме: трудового права, кримінального права, фінансового права, міжнародного права тощо.
Зокрема, вплив норм фінансового права на державну службу полягає в тому, що державні службовці реалізують фінансову діяльність держави. Суб'єктом фінансової діяльності держави є держава в особі її компетентних органів і уповноважених посадових осіб. Сама ж фінансова діяльність держави є діяльністю управлінською, де норми, що її регламентують, будучи нормами фінансового права, належать до державознавчих галузей права, які забезпечують реальне існування державної влади.
Принципи державної служби обумовлені конституційно визначеними принципами держави, державного устрою, державного управління, державного механізму та державного апарату. Принципи державної служби охоплюють всі правові, організаційні, функціональні та інші сторони, з яких складається зміст державної служби.
Об'єктивні закономірності діяльності органів державної влади, прокуратури та органів місцевого самоврядування віддзеркалює комплекс принципів державної служби. Їх доцільно класифікувати на конституційні та організаційно-функціональні.
Конституційні принципи зумовлені положеннями Конституції України та конкретизуються у відповідних законодавчих актах. Організаційно-функціональні принципи відбивають засади побудови та функціонування державної служби, державного апарату.
Статус державного службовця – особливий вид спеціально визначених і гарантованих державою норм, що характеризують місце державного службовця в суспільстві. Основним чинником правового статусу державного службовця, що розкриває демократизм державної служби та зумовлює її ефективне функціонування, є права державного службовця, основні обов'язки державного службовця, правообмеження та заборони для державних службовців, а також гарантії.
У процесі формування державної служби й подальшого розвитку її системи актуалізується питання щодо її управління. Його можна розглядати в двох аспектах: як організуючу діяльність, що має певний адміністративний зміст і особливий предмет і здійснюється у визначених організаційно-правових формах, і як діяльність спеціально створених органів державної влади.
Закон України “Про державну службу” встановлює триланкову систему спеціальних органів, які координують роботу та вирішують завдання державної служби, визначені в законодавчих актах, і забезпечують ефективність державної служби.
Концептуальних змін потребує характер діяльності структурних підрозділів органів державної влади та місцевого самоврядування з питань державної служби та кадрової роботи. Він має бути переорієнтований з виконання обліку, як головної функції, до виконання – як провідної функції – аналізу. До їх компетенції мають бути віднесені такі нові повноваження як: розробка структур управління відповідно до типових; аналіз ефективності діяльності органу, його структурних підрозділів, професійної діяльності кожного державного службовця; прогнозування розвитку персоналу органу, планування кар'єри його державних службовців; формування професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців та відповідних посадових інструкцій; організації навчання державних службовців та моніторинг його ефективності; відслідковування планів роботи органу управління з метою виявлення осіб, які позитивно вплинули на ефективність досягнення мети заходу.
Формування дійової системи управління державною службою – досить складний процес, протягом якого безумовно з'являться фактори, що вимагатимуть певної корекції первинних планів. Але “каркас” цієї системи формується вже зараз.
Розділ 5. Державна служба в організації управління та регулювання економіки. Для державного управління як науки перехід до нових ринкових принципів організації економіки має виявити саму сутність управління державою та регулювання економічними процесами за її участю.
Економічна діяльність державного апарату – це професійна діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними, інтелектуальними, кадровими тощо. Виконуючи функції організації та спрямування ресурсних потоків, апарат управління не виробляє конкретного матеріального продукту, але певним чином обумовлює умови його виробництва, а іноді й усю послідовність його подальшого використання.
Предметом економічної діяльності державного апарату є обіг ресурсів, тобто їх отримання, використання, розподіл і споживання. Оскільки обсяг ресурсів завжди обмежений, то виникає необхідність пошуку таких методів поводження з ними, які б задовольняли якомога ширше коло потреб – і суспільства загалом, і людей зокрема.
Ефективність управління, у тому числі й державного, прийнято визначати відношенням результатів, фактично отриманих з наданих ресурсів, до максимальних результатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів.
Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має бути зосереджений, в основному, на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою надання послуг і виробництва товарів є не самі послуги чи товари, як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів та платників податків.
Цілі й завдання державної служби обумовлюють розкриття системно-функціонального аспекту державної служби як системи.
Дослідження економічних функцій держави передбачає конституційне утвердження і пізнання їх сутності, зокрема від зовнішнього її прояву у вигляді форм і структур регулювання до внутрішньої природи, тобто сутності в повному обсязі. Держава, її органи влади займаються не тільки розвитком економічної сфери, але й іншими сферами суспільного життя. Розгляд сутності ніколи не обмежується однією сферою, а розкривається в усій різноманітності проявів інших.
Основні цілі та функції держави у сфері економіки визначено Конституцією України, що дозволяє їх віднести до економіко-конституційних.
Ефективне виконання державним апаратом економічних функцій безпосередньо пов'язане з витратами на його утримання. Ця проблема суттєво актуальна не тільки з точки зору скорочення витрат, а й з боку підвищення ефективності діяльності державних службовців, залучення висококваліфікованих фахівців, забезпечення конкурентоспроможності державної служби на ринку праці.
Суттєвою домінантою у витратах на утримання державного апарату є організація оплати відповідальної праці державних службовців і організація стимулювання якісної, професійної, сумлінної їх праці.
Ключовим питанням, що виникає при розгляді цих проблем, є забезпечення об'єктивності, неупередженості при оцінці складності та якості праці державних службовців.
Як свідчить світовий досвід, існує багато експертних систем, що дозволяють максимально об'єктивно оцінити ефективність діяльності органу управління та його працівників. Однак їх застосування для практики Української держави потребує правового унормування. Необхідно зауважити, що результати діяльності елементів державного апарату складні з точки зору визначення критерію діагностичності та їх співвіднесення, а також з точки зору аналітичної формалізації.
Іншими словами, аналітично та діагностично неформалізованим, тобто певним чином невизначеним, оцінкам діяльності державного апарату та його елементів необхідно протиставити чітко визначену оцінку діяльності державних службовців, унормовану відповідними процедурами.
Загальним моментом усіх реформ, реорганізацій та удосконалення державного апарату є скорочення витрат на його утримання. Головним чином такі реформи проводяться шляхом механічного скорочення апарату на певну кількість відсотків.
Скорочення витрат на утримання органів державної влади не є самоціллю, метою має стати підвищення ефективності державної служби за схемою: цілі – витрати – результати.
Оцінка функціонування державного апарату має здійснюватися з двох позицій, а саме: в першу чергу з функціональної, тобто забезпечення виконання завдань і функцій держави, та витратної. Функціональна оцінка розкриває, характеризує та дозволяє оцінювати роль державного апарату в суспільному розвитку, в рішенні тих проблем, що виникають в процесі соціально-економічного розвитку та суспільної життєдіяльності. Для такої оцінки важливого значення набуває аналіз організаційно-правових статусів органів державної влади та посад державних службовців. Не менш важливою є й витратна складова оцінки. Справа в тому, що матеріальні, фінансові, кадрові, інтелектуальні, інформаційні й інші витрати на функціонування державного апарату досить великі. Але ж значним є і обсяг управлінської діяльності, що полягає в реалізації нормативно-правових засад забезпечення життєдіяльності суспільства, в здійснені організаційно-розпорядчих, консультативно-дорадчих і нормо-проектних повноважень, в витратах робочого часу державних службовців.
Отже, необхідний диференційований підхід до оцінки функціонування державного апарату як з точки зору суб'єкта оцінки, так і з точки зору – об'єкта оцінки, а саме функціональної оцінки, оцінки соціальних наслідків діяльності державного апарату та оцінки витратної складової.
Запропоновані три групи критеріїв (функціональної оцінки, витратної оцінки та спеціальної соціальної ефективності) охоплюють всі аспекти функціонування державного апарату, його складових, а також державної служби (рис. 2). У своїй сукупності вони розкривають цілісність такої оцінки, а окремо – оцінки тих чи інших проявів функціонування державного апарату.
Системне застосування зазначених критеріїв дозволить оцінити рівень організації державної влади та їх структурних підрозділів, державної служби та окремих державних службовців.
Розділ 6. Система професійного навчання державних службовців. Нині, коли Концепцією проведення в Україні адміністративної реформи визначено основні положення нової моделі державного управління, постає проблема кадрового забезпечення державного апарату висококваліфікованими фахівцями, здатними ефективно працювати в органах державної влади та місцевого самоврядування на трансформаційному етапі розвитку суспільства.
Становлення єдиної загальнонаціональної державної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців має здійснюватися на конституційних засадах, концептуальних положеннях адміністративної реформи, на засадах оновленого законодавства про державну службу, освіту та інших законодавчих та нормативних актів.
За таких умов ефективне функціонування системи безперервного професійного навчання державних службовців є нагальною потребою та важливішим фактором зміцнення державності, становлення правової, демократичної, соціальної держави з соціально орієнтованою ринковою економікою.
Згідно з Програмою кадрового забезпечення державної служби, затвердженої Указом Президента України від 10 листопада 1995 року № 1035, нормативними документами Кабінету Міністрів України система підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців базується на освітньо-професійних програмах підготовки та перепідготовки, а також професійних програмах підвищення кваліфікації державних службовців як першої складової системи.
Другою складовою системи є вищі заклади освіти, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України, центри підвищення кваліфікації державних службовців та керівників державних підприємств, установ і організацій і галузеві інститути підвищення кваліфікації.
Третьою складовою є органи державної влади, що здійснюють управління системою навчання державних службовців.
Система навчання державних службовців може успішно розвиватися тільки за наявності постійно зростаючої потреби в наслідках їх діяльності. Необхідне створення нового вмотивованого механізму, не просто зобов'язуючого, а стимулюючого державного службовця постійно оновлювати свої професійні вміння та знання. Найбільш універсальний спосіб досягнення цього – пов'язати службове просування, атестацію з професійними досягненнями державного службовця, результатами його навчання. Прийом на державну службу та просування по ній мають бути також органічно пов'язані з безперервним навчанням державних службовців.
Водночас необхідне створення нового мотиваційного механізму, не лише стимулюючого, а такого, що ставить службовця перед необхідністю постійного оновлення своїх професійних знань, умінь та навичок.
Методологічною основою оновлення та удосконалення змісту професійного навчання державних службовців може бути запропонований суб'єктно-діяльнісний метод його формування. Пропонуються такі компоненти структури професійної діяльності (табл. 1).
При цьому необхідно врахувати вимоги нормативних документів з розробки складових систем стандартів вищої освіти, де також найважливіше місце займає структура діяльності фахівця.
Професійна діяльність державних службовців, яка, в основному, пов'язана з підготовкою та реалізацією конкретних управлінських рішень, потребує здобуття конкретних вмінь, знань і навичок, що мають бути сформовані при вивченні положень таких модулів:
Таблиця 1
Узагальнена структура професійної діяльності державного службовця
Складова структури Зміст
Мета діяльності (продукт) Умови для забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини як найвищої соціальної цінності
Предмет діяльності Забезпечення реалізації завдань і функцій держави
Засоби Правові засоби та організаційні інститути органів державної влади та місцевого самоврядування в сферах життєдіяльності людини (економічний, соціальний, духовний, політичний), організаційно-розпорядчі та консультативно-дорадчі дії
Процедури Підготовка проектів нормативно-правових актів органів державної влади та місцевого самоврядування, забезпечення їх реалізації, контроль за їх виконанням на основі аналізу та прогнозування політичного та соціально-економічного стану держави
державна служба, державне управління, право, управління персоналом, як базові модулі, що визначають предмет спеціальності “Державна служба”;
економічних, соціальних, гуманітарних, політичних модулів, що визначають сфери життєдіяльності людини;
фахових галузевих модулів, які пов'язані з конкретним колом посадових обов'язків на конкретних посадах державних службовців.
Згідно з основним цільовим призначенням підготовки магістрів державної служби слухачі після закінчення навчання мають обіймати посади керівників та спеціалістів, що передбачені Законом України “Про державну службу” для посад IV-VII категорій. На рис. 3 наведено схему цих посад і можливі просування від посад сьомої категорії до п'ятої.
У майбутньому до навчання державних службовців широко має бути залучена на конкурс ній основі й мережа недержавних навчальних закладів, яка в умовах ринкових відносин пропонуватиме різноманітні освітні послуги.
Фінансування професійного навчання здійснюється, як правило, за галузевим принципом, навчання службовців регіональних і місцевих органів - за рахунок місцевого бюджету. Неможливо відривати професійне навчання від потреб, профільно-службового змісту діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Інша справа, що необхідне зміцнення організуючого та спрямовуючого начала цієї єдиної системи, надання їй сталості, цілісності.
Можна припустити також, що буде корисним розвести джерела фінансування з врахуванням того, що підготовка магістрів в напряму “Державне управління” здійснюється за рахунок видатків місцевих бюджетів та інших надходжень, не заборонених законодавством.
Такий підхід надасть можливість на загальнодержавному рівні вирішувати стратегічні завдання державної служби, а на місцевому – тактичні проблеми.
ВИСНОВКИ
За результатами виконаної роботи можна сформулювати такі висновки:
1. Розгляд питань державного управління на рівні органу державної влади та на рівні посади державного службовця в ньому надасть можливість врахування системності та цілісності функціонування державної служби та державного апарату як підсистем (складових) державного управління.
Для функціонування системи визначальним забезпечуючим чинником є наявність необхідних для досягнення мети ресурсів. Матеріальні, фінансові, інформаційні, кадрові та інші ресурси за рахунок перерозподілу чи обмеження можуть не тільки викликати певне корегування мети системи, її структури та функцій, але й вплинути на термін її досягнення (за певних умов взагалі визначити термін досягнення). Ресурси спрямовуються, розподіляються, координуються та контролюються певним органом управління.
Однією з ознак системи є наявність керуючого центру як суб'єкта управління та елемента системи, що у поєднанні із засобами, методами та ресурсами управління обгрунтовує системно-управлінський аспект системного підходу.
2. У правовій державі із розвиненими громадянськими інститутами система державного управління, державний апарат і державна служба знаходяться під суспільним контролем, вони достатньо “прозорі” та чутливі до потреб громадян і суспільства, відкрито взаємодіють із різними групами тиску-лоббі. Тому синтез сучасної системи державного управління та її складових – державного апарату та державної служби – мають іти поряд із формуванням громадянського суспільства.
В Україні становлення нової моделі державного управління відбувається з метою формування демократичної, соціальної, правової держави.
Водночас із розвитком ринкових відносин відбуваються зміни й у самому характері державного управління. Зокрема, в галузі економіки ця діяльність передбачає певний обмежений вплив на суб'єкти господарювання з метою регулювання процесів та відносин в інтересах держави.
3. Державне регулювання економічних і соціальних процесів випливає з самої суті держави.
Головна задача держави складається в забезпеченні порядку в країні, неухильного дотримання всіма громадянами законів даної країни. З цією метою держава використовує засоби, що знаходяться в її розпорядженні, в тому числі і фізичне примушення за допомогою збройних сил.
Політика держави здатна радикально впливати на успіх або невдачу того чи іншого підприємства або цілих галузей економіки і навіть спричинити їх банкрутство.
4. Одним із показників розвитку держави може служити рівень державних витрат на відповідні потреби, наприклад, соціальні цілі. В Україні, як і в більшості країн СНД, сталося різке і хаотичне скорочення державних витрат відразу по всіх статтях при катастрофічному зниженні податкових зборів. Неминучими наслідками такого розвитку подій стали деградація всієї системи державних послуг управління, охорони здоров'я, правопорядку і т.д.
5. Безперервним процесом удосконалення інституційних засад механізму держави та державного апарату, що забезпечує соціально-економічний розвиток країни, сприяє відповідності політичної системи режиму, напрямам розвитку світової цивілізації, є адміністративна реформа. Призначенням адміністративної реформи в Україні є впорядкування, удосконалення та розвиток механізму держави.
Адміністративна реформа має забезпечити соціально-економічний розвиток держави. Вирішення таких проблем як забезпечення соціальної орієнтації ринкової економіки, ефективного та якісного державного регулювання економіки, пріоритетності національних та державних інтересів над інтересами окремих класів, політичних і економічних угрупувань та організацій – є завданням держави і зводиться до розв'язання єдиного головного завдання, а саме – забезпечення економічними методами і засобами ефективного виконання державою її завдань і функцій в соціально-економічній сфері на кожному етапі розбудови державності.
6. Становлення та функціонування ефективного управління державною службою неможливо без удосконалення функціональної та формування організаційної вертикалі управління, що забезпечить єдину реалізацію норм права й політики в сфері державної служби по всій території України, в усіх органах державної влади та місцевого самоврядування поза залежністю від рівня управління (центрального або місцевого) та гілки влади (законодавчої, виконавчої або судової).
Однією з найважливіших функцій системи управління державною службою є забезпечення в її рамках контролю і нагляду за реалізацією державної політики і відповідного спеціального законодавства.
7. Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має бути зосереджений, в основному, на наслідках діяльності, оскільки кінцевою метою надання послуг і виробництва товарів є не самі послуги чи товари, як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів та платників податків.
Державна служба, будучи правовим інститутом і визначаючи правовий стан персоналу державного апарату, являє собою найважливішу сферу державно-управлінського діяння, пов'язану з іншими елементами теорії державного управління. Державна служба, яка реалізує на практиці функції органів державної влади і виконує їх завдання, функціонує в усіх галузях.
8. Одним із пріоритетних напрямів соціально-економічного розвитку України є якісне удосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
Становлення єдиної загальнонаціональної державної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців має здійснюватися на конституційних засадах, концептуальних положеннях адміністративної реформи, на засадах оновленого законодавства про державну службу, освіту та інших законодавчих і нормативних актів.
Становлення цієї системи йде одночасно в двох напрямках: впровадження системності в професійно-освітній процес на базі реалізації єдиної державної кадрової політики і зміцнення керованості діяльністю системи, взаємозв'язку та координованості дій всіх навчальних закладів, що здійснюють освітню діяльність у сфері державної служби, з урахуванням відомчих видів (в рамках гілок влади та структур їх органів) та рівнів.
9. Доцільно структуру програми підготовки будувати за модульним принципом, що дозволить не тільки оперативно вносити нові елементи змісту до програми підготовки, але й групувати останні з урахуванням контингенту слухачів, їх професійної спеціалізації. Виходячи з цього доцільно, щоб кожна програма мала дві змістові складові: загальну та галузеву.
10.При формуванні програм, особливо освітньо-професійної програми підготовки магістра державної служби, необхідно враховувати різний рівень освітньої підготовленості та практичного досвіду кожного конкретного службовця. Це пов'язано з різницею в термінах закінчення ними вищого закладу освіти.
Державний стандарт професійної підготовки державних службовців має встановлювати найбільш загальні вимоги до навчання і насамперед: розробити загальні вимоги до освітньо-кваліфікаційної характеристики магістрів державної служби з різними спеціалізаціями, освітньо-професійних і професійних програм підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації та умов їх реалізації. Тут важливо визначити стосовно різних категорій посад єдину базову компоненту програм і встановити перелік спеціальностей та спеціалізацій з урахуванням не тільки сфери діяльності, але й функціонального та галузевого змісту роботи службовця, професійно-кваліфікаційних вимог до нього, оскільки однієї спеціальної підготовки магістра державної служби, виходячи з вимог сьогодення та беручи до уваги перспективу, явно недостатньо.
СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗДОБУВАЧА ЗА ТЕМОЮ
ДИСЕРТАЦІЇ
Основні результати проведених наукових досліджень опубліковані в 25 роботах загальним обсягом 30.85 аркуша, з яких особисто автору належить 29.9 друк. аркушів. Найбільш істотними з них є:
1. Оболенський О.Ю. Державна служба України: реалізація системних поглядів щодо організації та функціонування. - Хмельницький: “Поділля”, 1999. – 294 с.
2. Оболенський О.Ю. Державне управління і державна служба: системний підхід // Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування. - Хмельницький: “Поділля”, 1999. – С. 8 – 21.
3. Оболенський О.Ю. Основні напрями розвитку і удосконалення державної служби // Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку. – 1999. – С. 23-36; Оболенський О.Ю. Розвиток системи професійного навчання державних службовців // Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку. – С. 193-221. – К.: Видавничий дім “Ін-Юре”, 1999. – 272 с.
4. Оболенський О. Економічні функції держави в період трансформації // Проблеми формування ринкової економіки: Міжвідомчий науковий збірник. Вип. 8. – К.: КНЕУ. - 2000. – С. 34-39.
5. Оболенський О. Місце і роль держави в соціальній та економічній сферах: тенденції щодо переоцінки // Економіка: проблеми теорії та практики. Дніпропетровський державний університет. – Дніпропетровськ: Наука і освіта. - 2000. – Вип. 21. - С. 80 – 93.
6. Оболенський О. Критерії оцінки функціонування державного апарату та державної служби // Вісник Тернопільської академії народного господарства. – 2000. - Вип. 7. - С. 49 – 53.
7. Оболенський О. Основні напрями реформування державного апарату та розвитку державної служби України // Проблеми формування ринкової економіки. – К.: КНЕУ. - 1999. – Вип. 7. - С.132 – 141.
8. Оболенський О. Державна економічна політика як цілеформуючий фактор діяльності державного апарату та державної служби // Вісник Східноукраїнського державного університету. – 1998. - № 5 (15). – Ч. 2. - С.72 – 75.
9. Оболенський О. Економічні аспекти державної служби України // Вчені записки. – К.: КНЕУ. - 1999. - Вип. 2. - С.114 – 121.
10. Оболенський О. Теорія системного підходу в державному управлінні // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 1996. - № 3. С. 151 – 158.
11. Оболенський О., Леліков Г. Державно-політичні та соціально-економічні аспекти боротьби з корупцією //Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 1998. - № 2. - С. 16 – 23.
Особистий внесок: наукове обгрунтування економічних, нормативно-правових, організаційних, кадрових та політичних факторів запобігання корупції; формулювання основних соціально-економічних заходів із запобігання проявам корупції.
12. Оболенський О. Державна служба України: концептуальні аспекти розвитку // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. – К.: Вид-во УАДУ. - 1999. – Вип. 2. – В 2 ч. – Ч.II. - С. 6 – 16.
13. Оболенський О., Сороко В. Розвиток державної служби в контексті адміністративної реформи // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. – К.: Вид-во УАДУ. - 1999. – Вип. 1. – С.134 – 137.
Особистий внесок: розробка теоретичних аспектів розвитку державної служби як складової адміністративної реформи.
14. Оболенський О. Навчання державного службовця як складова його професійної діяльності // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 1999. - № 3. - С. 35 – 41.
15. Оболенський О. Системний аналіз галузі державного управління (сфера освіти) // Проблеми освіти: К.: Інститут системних досліджень освіти. - 1995. - Вип. 2. - С.2 – 13.
16. Оболенський О. Демократизація відносин влади з економікою: закономірності, проблеми, шляхи розв'язання // Актуальні проблеми державного управління. – Харків: УАДУ ХФ. - 2000. – № 2 (7). – С. 5 – 12.
17. Оболенський О. Задачі розвитку державної служби в контексті адміністративної реформи //Вісник державної служби України. - 1997. - № 3. С. 73 – 78.
18. Оболенський О. Теоретико-правові аспекти розвитку державної служби // Вісник державної служби України. - 1999.- № 2. - С. 73 – 84.
19. Оболенський О. Принцип професіоналізму в державній службі // Вісник державної служби України. – 1998. - № 1. - С.54 – 61.
20. Оболенський О. Стратегія професійного навчання кадрів – стратегія майбутнього держави // Вісник державної служби України. - 1997. - № 1. - С. 64 – 71.
21. Оболенський О., Присенко М., Гриненко В., Мельниченко О. Концептуальні основи формування професійно-кваліфікаційних характеристик державних службовців //Вісник державної служби України. – 1998. - № 2. - С. 62 – 68.
Особистий внесок: наукове обгрунтування структури професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців.
22. Оболенський О., Рач В., Щедрова Г. Концептуальні аспекти структури програм та змісту професійного навчання державних службовців // Вісник державної служби України. – 1998. - № 4. - С. 91 – 100.
Особистий внесок: наукове обгрунтування структури професійної діяльності державного службовця, розробка теоретичних засад формування структури і змісту навчання державних службовців.
23. Оболенський О. Основні завдання системи навчання державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій // Матеріали наук.-практ. конф. “Актуальні проблеми підвищення кваліфікації державних службовців України” 19-20 вересня 1996 року. – Київ: УАДУ. – 1996. - С. 33-38.
24. Оболенский О.Ю. Профессионализм государственных служащих – важный элемент социально-психологического механизма формирования политической культуры // Материалы Всеукраинской научно-практической конференции “Политическая культура демократического общества: состояние и перспективы в Украине”, 26-27 февраля 1998 г. – К.: Гнозис, 1998. – С. 43-45.
25. Оболенський О., Леліков Г. Державна служба: конституційні засади, задачі та принципи // Парламентар. - 1998. - № 3. - С. 10 – 13.
Особистий внесок: обгрунтування конституційних засад та принципів державної служби.
АНОТАЦІЯ
Оболенський О.Ю. Організаційний механізм регулювання економіки. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора економічних наук за спеціальністю 08.02.03 – Організація управління, планування і регулювання економіки. Інститут економіки промисловості НАН України, Донецьк, 2001.
Дисертацію присвячено розробці організаційного механізму регулювання економіки на основі системного підходу до синтезу систем управління економікою.
Запропоновано принципи демократизації та визначено закономірності відносин держави і економічної системи в трансформаційний період.
Досліджено відносини та взаємозв'язки між політичною системою, механізмом держави, державним апаратом і державною службою.
Обгрунтовано найважливіші функції держави в сфері економіки.
Узагальнено роль державної служби в організації управління та регулювання економіки та визначено напрями їх удосконалення.
Досліджено систему професійного навчання державних службовців. Запропоновано шляхи його трансформації.
Ключові слова: організаційний механізм, управління, система, регулювання, функції, економіка, державна служба.
АННОТАЦИЯ
Оболенский А.Ю. Организационный механизм регулирования экономики. – Рукопись.
Диссертация на соискание научной степени доктора экономических наук по специальности 08.02.03 – Организация управления, планирование и регулирование экономики. Институт экономики промышленности НАН Украины, Донецк, 2001.
Диссертация посвящена разработке организационного механизма регулирования экономики на основе системного подхода к синтезу систем управления экономикой.
Развитие системного подхода заключается в конкретизации системоформирующего фактора, а именно цели или совокупности целей функционирования системы. При этом рассмотрение объекта исследования или синтеза осуществляется в ряде аспектов, которые в своей совокупности и единстве составляют сущность системного подхода. Это системно-целевой, системно-функциональный, системно-структурный, системно-элементный, системно-коммуникативный, системно-интегративный, системно-управленческий, системно-исторический аспекты.
Усовершенствованный методологический арсенал теории системного подхода в сочетании с анализом и теоретических положений категорий “правовое и социальное государство”, “государственное управление и регулирование”, “государство благосостояния”, “социально ориентированная рыночная экономика” использованы для обоснования формирования системы государственного управления и её составляющих: государственного механизма и государственного аппарата.
На основании исследования особенностей взаимодействия государства и экономической системы, анализа эволюции роли государства и важнейших функций государства в экономической системе предложены принципы демократизации и закономерности отношений государства и экономической системы в трансформационный период развития государства. Определены отношения и взаимосвязи между политической системой, механизмом государства, государственным аппаратом и государственной службой. Определены особенности взаимодействия государства и экономической системы в трансформационный период и теоретические основы государственного регулирования экономики. Обоснованы наиважнейшие функции государства в сфере экономики.
В трансформационный период государство должно приобретать свойство функциональности, т.е. все функции государственной власти приобретают характер активизации деятельности субъектов общества. Государство призвано обеспечить правовую базу и общественный климат, которые способствуют эффективному функционированию рыночной экономики, стимулированию экономического развития, развитию малого, среднего и крупного предпринимательства, защите и развитию конкуренции, контролю уровня инфляции и безработицы.
Непрерывным процессом совершенствования отношений государства и экономики, институциональных основ механизма государства и государственного аппарата, регулирования экономики является административная реформа. Она призвана обеспечить непрерывный процесс усовершенствования в институциональной системе государственного управления, в том числе в развитии функционального управления экономической сферой, соответствующего формирования государственного механизма и государственного аппарата. Разработаны концептуальные предложения по внедрению модели социально ориентированной экономики для государства, находящегося в трансформационном периоде развития.
Обоснованы основные функции государства в сфере экономики и экономико-правовые функции государственной службы.
Обобщена роль государственной службы в организации управления и регулирования экономики и определены направления их усовершенствования.
На основании исследования конституционно-правовых и организационных положений государственной службы она рассмотрена как субъект и объект экономических отношений. При этом обоснованы и конкретизированы цели, принципы и функции государственной службы как непосредственной составляющей механизма государства и государственного аппарата. Конкретизировано содержание социально-правового института государственной службы и определены основные направления повышения статуса государственного служащего.
На основании анализа задач и функций государства и их декомпозиции в государственном аппарате предложена классификация должностей государственных служащих и уточнена система функционального управления государственной службой. На основании субъектно-деятельностного подхода предложена методика формирования профессионально-квалификационных характеристик должностей государственных служащих. Определены основные черты украинской модели государственной службы.
На основании изучения мирового опыта предложены концептуальные подходы к оценке эффективности деятельности органов государственной власти, государственной службы. Предложена методика оценки эффективности деятельности органа исполнительной власти.
Исследована система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, профессионального образования государственных служащих. Обоснованы направления её развития и совершенствования и определены условия, при которых профессиональное образование государственных служащих становится органической частью их профессиональной деятельности. Предложены методика формирования содержания образования на основе обобщенной структуры профессиональной деятельности.
Ключевые слова: организационный механизм, управление, система, регулирование, функции, экономика, государственная служба, реформы.
SUMMARY
Оbоlеnskiy О.U. Organizational mechanism for the economy regulation. - Manuscript.
Thesis for a Doctor's degree (Economics) in specialty 08.02.03 – The Organization of Management, Planning and Regulation of the Economy, The Institute of Industrial Economics of the National Academy of Science of Ukraine, Donetsk, 2001.
The thesis is devoted to development of the organizational mechanism for the economy regulation on the basis of the system approach to synthesis of the economy management systems.
The democratization principles and regularities in relations between the state and the economic systems in transition period are offered.
The relations and interrelations between the political system, the government mechanism, the apparatus of the state power and the government service are determined.
The most important functions of the state in economic sphere are justified.
The role of the government service in organization of management and the economy regulation are generalized and the directions for their improvement are defined.
The professional training system for the government employees is investigated. The ways of its transformation are offered.
Key words: the organizational mechanism, management, system, regulation, functions, economy, government service.