Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
А.Н. Крамник
КУРС
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Минск
Тесей
2002
УДК 342.9(476)(075.8) ББК 67.401я73 К77
Рецензенты:
д-р юрид. наук., проф. С.Г. Дробязко; кафедра конституционного права юридического факультета Белгосуниверситета
Глава 11 написана доцентом О.И. Чуприс
Крамник А.Н.
К77 Курс административного права Республики Беларусь / А.Н. Крамник.- Мн.: Тесей, 2002,- 608 с.
ISBN 985-463-052-8.
В книге на основе новейших правовых актов освещаются наиболее актуальные вопросы первой части административного права: сущность административного права; его основные субъекты; контроль за субъектами административного права.
Впервые представлена развернутая подробная информация по вопросам о статусе института президентства в Республике Беларусь, аппарата Президента, Совета Министров, министерств, государственных комитетов и комитетов, органов местного управления.
Предназначена для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и практических работников.
УДК 342.9(476X075.8)
ББК 67.401я73
Крамник А.Н.,2002
ISBN 985-463-052-8 Тесей, 2002
ПРЕДИСЛОВИЕ
Административное право является управленческим правом. Оно регулирует управленческие общественные отношения, обязательной стороной которых являются не только органы исполнительной власти, но и другие органы, осуществляющие государственное управление. Это положение является по существу общепризнанным учеными-административистами. Между тем, некоторые российские ученые (К.С. Вельский, Б.Н. Габричидзе) отмечают, что административное право не ограничивается сферой государственного управления (исполнительной власти). Административно-правовое регулирование, по их мнению, более объемно и многогранно. К его сфере относится определение административно-правового статуса личности и гражданина, реализация конституционных прав и свобод, а также обращения граждан, порядок и процедура их рассмотрения и др. Подобный подход заслуживает внимания.
Автор данной работы основывается на том, что административное право регулирует управленческие общественные отношения. Поэтому его нормы действуют там, где присутствует государственное управление, являющееся объектом административного права.
Административное право обеспечивает, обслуживает государственное управление и неотделимо от него. Оно придает государственному управлению юридическую значимость (форму), без которой управленческая деятельность немыслима. Административное право является объективной обусловленностью, необходимостью управленческой деятельности.
Управление в государственном масштабе обеспечивает согласованность, упорядоченность, слаженность всех частей общественной организации, составляющими которой являются государственные органы, организации, учреждения, предприятия, территории и граждане.
Вероятно, нет таких сфер нашей жизни, которые бы в той или иной степени не подвергались воздействию государственного управления, не соприкасались с исполнительной властью, а зна-
чит и с административным правом, его нормами. От надлежащей организации государственного управления в немалой степени зависит безопасность государства и общества, реализация социальных и экономических программ, охрана общественного порядка, исполнение конституционных прав и свобод граждан. Этим во многом определяется необходимость и значимость государственного управления и административного права.
В данной книге по-иному рассматривает вопрос о системе административного права, полагая, что в качестве отдельных частей административного права обязательно необходимо выделять ответственность по административному праву и административный процесс.
Если административная ответственность рассматривается в качестве основного метода государственного управления (такого мнения придерживаются все ученые-административисты), то ее вопросы следует изучать в полном объеме, т.е. общую и особенную части. Подобное относится и к административному процессу, и к административно-исполнительному праву.
Нетрадиционен подход и к определению субъектов административного права и административно-правового отношения. В качестве отдельных видов субъектов административного права выделяются носители исполнительной власти (государственного управления) и носители субъективных прав и обязанностей. Впервые в административно-правовой литературе в республике рассматривается вопрос об управленческих полномочиях Президента Республики Беларусь.
Все вопросы административного права рассматриваются с широким использованием действующего белорусского законодательства.
А.Н. Крамник,
кандидат юридических наук, доцент
Глава 1
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
§ 1. Понятие и предмет административного права
Административное право является отдельной самостоятельной отраслью права. Как и любая другая отрасль права, административное право это часть норм правовой системы Республики Беларусь, обладающая всеми ее признаками.
Административное право носит сугубо объективный характер, не имеет каких бы то ни было личных свойств, не принадлежит какому-либо отдельному субъекту. Ему присущи социальные свойства, направлено оно в конечном счете на людей и работает для людей. Следовательно, нормы административного права существуют не сами по себе, а предназначены для всех членов общества, их организаций, не исключая государство в целом и его органы. Административное право тесно связано с государством, с его деятельностью и служит установлению в обществе единого в рамках отрасли порядка. Более того, возникновение норм, приобретение ими юридического свойства сопряжено с официальными решениями государства, его органов. Правовые нормы не возникают и не приобретают государственную значимость сами по себе. Для этого требуются государственные воля и решения. Государство же и обеспечивает реализацию этих норм.
В целом право Республики Беларусь это основной государственный регулятор социальных связей, это система правовых норм, которые получают свое выражение в официальной форме государственных актах.
В законе Республики Беларусь от 4 января 2002 г. №81-3 «О внесении изменений и дополнений в закон Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь"» дано определение права: «право система общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкционируемых) и обеспечива-
емых государством в целях регулирования общественных отношений»1.
Административное право также представляет собой систему общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкционируемых) государством, преимущественно органами государственного управления или судьями (судом) в целях регулирования не всяких общественных отношений, а только управленческих общественных отношений (отношений, складывающихся в процессе осуществления государственного управления).
Отличительными чертами административного права являются:
Одни из указанных особенностей определяются объективными, отраслевыми свойствами административного права, другие природой государства и социально-экономическим устройством общественной жизни в стране.
Обособление административного права в отрасль права, в самостоятельную группу норм происходит прежде всего благодаря наличию своеобразного предмета особых общественных отношений. Такие отношения весьма специфичны, отличаются однородностью, целенаправленностью и имеют свое содержание и форму.
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 7, 2/830.
Административное право регулирует управленческие общественные отношения отношения, складывающиеся в связи с осуществлением государственного управления, что свойственно исключительно данной правовой отрасли.
Управленческие отношения многообразны, как и само государственное управление. Но надо отметить, что не всякие управленческие отношения урегулированы нормами права; правда, от этого они не теряют своего управленческого характера. Те из них, которые получили правовое закрепление, становятся административно-правовыми, обязательными к воплощению в соответствующей форме.
Правовое регулирование осуществляется с целью упорядочения, придания общественным отношениям единого порядка и правового свойства. Таким образом проявляется функционирование исполнительной власти, осуществляется выражение государственной воли.
Нормами административного права регулируются уже существующие, установившиеся, но еще не получившие правового обеспечения управленческие отношения. Кроме того, нормами административного права устанавливаются новые управленческие отношения, т.е. осуществляется развитие управленческих отношений. Административное право способствует внедрению прогрессивных и наиболее эффективных начал в государственное управление. К сожалению, право может являться и тормозом, препятствием, затруднять развитие нового в управлении. Между тем одного принятия правовой нормы недостаточно для изменения уже существующей управленческой практики. Дело в том, что право применяется не всегда и не автоматически; нередко его нормы просто нарушаются, не исполняются. В целях обеспечения их реализации существуют надзор, контроль, различные виды государственного принуждения.
Таким образом, первая и главная характерная черта административного права состоит в том, что его нормы регулируют управленческие общественные отношения, составляющие предмет рассматриваемой отрасли права. Административное право без своего предмета всего лишь абстракция, отвлеченное понятие, реально не могущее существовать.
Между тем, ряд ученых, не отрицая того, что предметом административного права являются управленческие общественные отношения, несколько по-иному подходят к определению рассматриваемого предмета. Так, Б.Н. Габричидзе, "с одной стороны,
ограничивает его только сферой исполнительной власти (организацией и деятельностью исполнительной власти), с другой расширяет область действия административного права и включает сюда внутриорганизационную деятельность руководителей других государственных органов, реализацию административной власти судьями и общественными организациями1. Ю.М. Козлов полагает, что «...предмет административного права включает по существу две группы общественных отношений управленческого характера: отношения, непосредственно связанные с осуществлением государственного управления, т.е. реализацией исполнительной власти (главная, или основная группа), и иные отношения, в частности, внутриорганизационные, возникающие в процессе деятельности других государственных органов (вспомогательная группа)»2. Подобного взгляда придерживается и Б.М. Лазарев. Он пишет, что «...административное право в самой общей форме может быть определено как отрасль права, нормы которой регулируют общественные отношения в сфере государственного управления, т.е. те общественные отношения, которые возникают в ходе организации и осуществления органами Советского государства исполнительной и распорядительной деятельности»3.
Ю.Н. Старилов, ссылаясь на мнение выдающегося русского ученого-административиста А.И. Елистратова, полагает, что административное право «регламентирует государственное управление, устанавливает в нем правовой порядок и соответствующие режимы при помощи юридических норм, правовых актов управления и административно-юрисдикционных положений»4.
Д.Н. Бахрах пишет, что «предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения,
См.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. М„ 1998. С. 14.
2 Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 23.
3 Советское административное право. М., 1990. С. 4142.
4 Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 1. Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж, 2001. С. 7.
возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрения во внесудебном порядке жалоб граждан»1,
Г. Брэбан утверждает, что предметом административного права является «...обширная часть управления». Он пишет: «Административное право включает в себя значительную часть норм о государственном управлении... Административное право регулирует организацию и функционирование государственного аппарата управления»2. Аналогичное мнение и у другого французского ученого Ж. Веделя. Он полагает, что административное право это «...совокупность норм, регулирующих деятельность администрации»3, т.е. органов, осуществляющих государственное управление.
Г.И. Никеров отмечает, что как американское административное право (administrative law), так и западногерманское административное право (Verwaltungsrecht) «...определяется в широком смысле как право, регулирующее всю государственную деятельность, за исключением законодательства и правосудия». Однако мнения англо-американских и «континентальных» ученых не всегда совпадают по объектам регулирования административного права. Представители континентальной системы всегда существенное место отводят вопросам структуры администрации. Далее Г.И. Никеров подчеркивает, что «...во французском «Элементарном курсе административного права» М. Валина детально анализируются различные виды административных учреждений (так называемых субъектов прав в административном праве), их компетенция, персонал, приобретение администрацией имущества и управление им, общественные работы, ответственность администрации по контрактам и за вред, причиненный ее должностными лицами и служащими. Крупнейший современный американский административист профессор К.К. Дэйвис указывает в своем четырехтомном курсе административного права: «Административное право представляет собой право, фиксирующее полномочия и порядок деятельности административных учреждений». Он и другие современные американские ученые полагают, что «структурой
Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2000.
С. 20.
2 Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С, 2225.
3 Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 55.
административных учреждений должна заниматься наука государственного управления»1.
Как видно, одни ученые, определяя сущность административного права и его предмет, отдают приоритет государственному управлению, другие администрации, органам, реализующим государственное управление. Конечно, первые и вторые ученые одинаково правы, ибо государственное управление невозможно обособить от субъектов, его осуществляющих, а эти субъекты от государственного управления.
Административно-правовые, управленческие отношения складываются в процессе государственного управления. Последнее является формой проявления общественных отношений, порождает их и придает специфический управленческий характер. Государственное управление неизбежно вызывает появление отношений между его субъектами. Нормы административного права определяют поведение этих субъектов во взаимоотношениях между собой в процессе управления, устанавливают их права и обязанности. Содержание и границы последних зависят от -социально-экономической обстановки в государстве и политических особенностей переживаемого страной исторического периода.
Государственное управление, как и любая другая государственная деятельность, нуждается в правовом обеспечении. Его регулирование осуществляется наравне с управленческими общественными отношениями.
Административным правом не только устанавливаются рамки и формы государственного управления, но определяются его содержание, цели и предусматриваются способы их достижения. Таким образом, государственное управление выступает в качестве объекта административного права.
Свое название данная отрасль права получила от латинского слова «administration, что означает «управление». Некоторые ученые в связи с этим предлагали отказаться от термина «административное право», заменив его термином «управленческое право».
Итак, административное право это управленческое право, представляющее собой совокупность норм о государственном управлении. Поэтому можно утверждать, что действие норм административного права распространено там, где присутствует государственное управление. Последнее осуществляется не только органами государственного управления (исполнительной влас-
Никеров Г.И. Административное право США. М., 1977. С. 2021.
ти, но и иными государственными органами (прокуратуры, суда, следствия, рабочими группами Национального собрания, а также в местных представительных органах). Преимущественно действие норм административного права проявляется в системе органов государственного управления. В иных системах это проявление ограниченно, ибо рассматриваемыми нормами регламентируются отношения, которые не являются главными в реализации основной деятельности органов прокуратуры, суда, следствия и т.д. Управленческая деятельность этих органов выступает в качестве вспомогательной, внутриорганизационной, лишь способствует эффективному осуществлению ими своих основных функций: прокурорского надзора, правосудия, следствия и т.п. По этой причине административное право является в первую очередь правом администрации, т.е. органов осуществляющих государственному правление .
Таким образом, государственное управление приоритет не только органов государственного управления. Его осуществляют и органы, выступающие при определенных ситуациях в качестве таковых. Например, вышестоящие органы прокуратуры по отношению к нижестоящим выступают не в качестве органов прокурорского надзора, а в роли администрации, органов управления. Однако только органы государственного управления (исполнительной власти) специально созданы для осуществления рассматриваемого управления.
Наиболее широк диапазон действия норм административного права в отношении органов государственного управления, государственной службы и такой области, как административное принуждение. Этими нормами регламентируется организация, порядок создания, реорганизации и ликвидации, перечень, структура, цели, задачи, компетенция и функционирование органов государственного управления. Однако следует иметь в виду, что нормы административного права имеют отношение не ко всякой деятельности таких органов, а лишь к той, которая носит управленческий характер.
Например, следственные органы Министерства внутренних дел, Департамент финансовых расследований Комитета государственного контроля, Комитет государственной безопасности при расследовании уголовных дел руководствуются нормами уголовного и уголовно-процессуального права. Комитет исполнения наказаний Министерства внутренних дел в своей деятельности использует нормы уголовно-исполнительного права, нотариат
нормы гражданского процесса, ЗАГСы нормы семейного права и т.д.
Административное пряно регулирует порядок поступления на государственную службу и порядок ее прохождения, служебные, личные права и обязанности государственных служащих, поощрение, их ответственность. Разумеется, отдельные стороны деятельности органов государственного управления, государственной службы регулируются нормами и других отраслей права (финансового, трудового, гражданского), однако такое регулирование не касается собственно государственного управления.
Широкой областью применения норм административного права является административное принуждение. Применение мер административного принуждения осуществляется преимущественно органами государственного управления. Ими нередко устанавливаются правила, в целях обеспечения выполнения которых применяется административное принуждение. Такие правила разнообразны, и их довольно много. Это правила дорожного движения, охоты и рыбной ловли, техники безопасности, стандартизации и качества продукции, торговли, поведения в общественных местах и многие другие. Кроме того, нормами административного права определяются порядок производства по делам об административных правонарушениях и исполнительное производство.
Не имеет значения, какими органами осуществляется административное принуждение органами государственного управления, судьями (судом) или представителями общественности. Их деятельность в рассматриваемой области регламентируется нормами административного права. Нормами административного права регламентируется также порядок разрешения обращений граждан, которые вытекают из административно-правовых отношений.
Административное право не находится в стороне и от регулирования определенных сторон деятельности государственных предприятий, учреждений и организаций. Все они являются объектами управления соответствующих государственных органов, а их администрация осуществляет внутриорганизационную деятельность, хозяйственное управление, администрирование от имени и по поручению государства. Несколько иное положение с акционированными предприятиями. Однако и по отношению к ним государственные органы обладают определенными управленческими полномочиями.
Действие норм административного права не ограничивается только указанными сферами. Пределы их распространения значительно шире. Нормы административного права распространяются и на сферу частного предпринимательства. Однако здесь их применение существенно ограничено и сводится не к регулированию самой предпринимательской деятельности, а к регистрации, т.е. юридическому подтверждению факта предпринимательства, лицензированию разрешению на осуществление определенного вида деятельности, государственному контролю в иных формах, наблюдению, контролю за правильным ведением бухгалтерской и статистической отчетности, занятием деятельностью в соответствии с полученной лицензией, ценообразованием, качеством выпускаемой продукции, работ, услуг, сохранением и защитой окружающей среды и здоровья граждан и т.п., применению административно-правовых мер принуждения, в том числе административной ответственности в целях обеспечения надлежащего выполнения предпринимателем соответствующих правовых норм. В сущности нет такой области общественной жизни, которая в определенной степени не регулировалась бы нормами административного права.
Из сказанного выше можно сделать следующие выводы:
Административное право динамично, так как это право живое, наиболее изменчивое, отражающее общественную жизнь, ее социально-экономический уклад.
Повышение самостоятельности государственных предприятий и учреждений, акционирование и приватизация государственных предприятий в Республике Беларусь значительно сокращает масштаб (объем) общественных отношений, регулируемых нормами административного права. Если раньше указанные объекты находились под значительным воздействием административного права, то с изменением их статуса они стали преимущественно предметом гражданского, трудового и финансового права. С другой стороны, расширяется сфера государственного контроля, ибо увеличивается количество акционерных обществ, предпринимателей,
повышается роль органов государственного управления (исполнительной власти) в обеспечении прав и законных интересов граждан и их конституционных обязанностей, следовательно, расширяется и предмет административного права.
§ 2. Особенности административно-правового регулирования
Административное право, как и любая другая отрасль права Республики Беларусь, характеризуется особенностями правового регулирования. Таких отличительных особенностей существует немало, и все они определяются рядом обстоятельств: характером регулируемых общественных отношений, самих участников отношений и взаимосвязей между ними, основаниями возникновения отношений. Между тем следует заметить, что рассматриваемые особенности имеют в значительной мере условный, относительный характер. Вряд ли могут быть чисто отраслевые специфические черты правового регулирования. Здесь больше общего, чем особенного. И все же можно назвать некоторые особенности правового регулирования управленческих общественных отношений:
1.регулирование преимущественно в процессе осуществления государственного управления;
2.регулирование с использованием особых (в определенной мере) методов;
3.оперативность в регулировании;
4.регулирование нормами различного уровня.
Специальным органом для создания норм права является
Национальное собрание Республики Беларусь. Однако характер работы, а также другие особенности не позволяют ему урегулировать все управленческие отношения. Поэтому существует управленческое нормотворчество. В сфере управленческих отношений оно преобладает над законодательством. Более того, законодательные нормы, как правило, представляют собой наиболее общие правила поведения, не имеющие в основном прямого действия. В процессе управленческого нормотворчества они конкретизируются, определяется порядок их применения, механизм проведения в жизнь.
Преобладающим в правовой науке является мнение о наличии в каждой отрасли своего собственного метода правового регулирования. Методы вместе с предметом наиболее четко и
рельефно отражают специфику отрасли права, в том числе и административного.
Под методом понимается способ воздействия норм права на поведение людей, на регулируемые отраслью права общественные отношения. Административное право использует в качестве способов правового регулирования предписания, запреты, дозволения, рекомендации.
Предписания представляют собой возложение безусловной юридической обязанности совершать определенные действия, при наличии обстоятельств, предусмотренных правовой нормой. Так, в статье 2 Положения о паспорте гражданина Республики Беларусь закреплено, что паспорт обязан иметь каждый гражданин Республики Беларусь, достигший 16-летнего возраста1; а в пункте 3.1 статьи 3 Правил дорожного движения отмечается: «Водитель механического транспортного средства обязан иметь при себе: документы, которые подтверждают право управления транспортными средствами соответствующей категории...»2 Много предписаний содержит Закон о Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах. Например, в части 5 статьи 7 записано, что Совет Министров «руководит в пределах своей компетенции деятельностью республиканских органов государственного управления по обеспечению правопорядка и законности, реализации государственных программ борьбы с преступностью».
Запреты это возложение обязанности не совершать соответствующих действий при обстоятельствах, предусмотренных правовой нормой. Например, Положением о паспорте гражданина Республики Беларусь (ст. 23) запрещается изъятие у гражданина паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством Республики Беларусь, а также прием и передача паспорта в залог; в Правилах дорожного движения (п. 3.4 ст. 3) записано: «Водителю запрещается управлять транспортным средством в случае нахождения в состоянии алкогольного опьянения либо под воздействием наркотических средств, психотропных либо токсических веществ, а также использовать их после дорожно-транспортного происшествия до проверки в установленном порядке».
Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1993. № 30.
В Законе о Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах (ч. 2 ст. 3) читаем: «Не допускается осуществление Советом Министров Республики Беларусь полномочий, предоставленных законодательством Республики Беларусь Президенту Республики Беларусь, Национальному собранию Республики Беларусь, иным государственным органам, которые не входят в систему исполнительной власти, за исключением случаев, когда такие полномочия делегированы Правительству Республики Беларусь».
Дозволением называется правовое разрешение совершать при наличии обстоятельств, предусмотренных правовой нормой, определенные действия или отказаться от их совершения по своей воле. Так, пунктом 8.5 Типового положения об инспекции Министерства по налогам и сборам дозволяется инспекции названного министерства производить с соблюдением законодательства личный досмотр нарушителей законодательства о налогах и предпринимательстве, а также досмотр находящихся при них вещей, документов, ценностей и транспортных средств1.
Рекомендации это советы, пожелания юридического характера, как наилучшим образом поступить в условиях, предусмотренных правовой нормой. Например, в статье 22 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 23 апреля 1999 г. № 585 «О мерах по увеличению производства и повышению качества кормов в 1999 году» рекомендуется руководителям райисполкомов и некоторых других организаций ввести в свои штатные расписания должность специалиста по кормопроизводству.
В пункте 1 Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 21 сентября 2001 г. № 1396 «Об утверждении Примерного положения об административной комиссии» также рекомендуется местным исполнительным и распорядительным органам в трехмесячный срок на основе Примерного положения разработать и утвердить положение об административной комиссии при местном исполнительном распорядительном органе2.
Органы государственного управления редко используют в своей деятельности правовое средство в форме рекомендаций. Думается, что такой подход является не совсем правильным. Однако он свидетельствует о том, что административное право
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. №8, 8/7657.
2 Там же. 2001. №92, 5/8548.
предназначено главным образом регулировать общественные отношения, в которых отсутствует равенство сторон. Одна сторона этих отношений выступает в роли управляющего, а другая управляемого. Иначе говоря, первая сторона в лице органов исполнительной власти является властной, другая в известной мере подвластной. Поэтому, вероятно, советы и пожелания менее распространенные правовые средства.
Таким образом, особенность метода административно-правового регулирования определяется своеобразием регулируемых общественных отношений, а также сущностью исполнительной власти, которая осуществляется в процессе особого вида деятельности и особым видом государственных органов.
§ 3. Место административного права в правовой системе Республики Беларусь
В правовой системе Республики Беларусь административное право занимает одно из ведущих мест. Оно не только самостоятельная отрасль, но по своему характеру и фундаментальное право.
Как часть правовой системы административное право тесно взаимосвязано с другими отраслями права, имеет общие с ними и свои специфические черты. Административное право для ряда отраслей или отдельных институтов является основой, фундаментом их функционирования, в первую очередь, для финансового, трудового, природоохранного.
Своеобразие административного права определяется широкой сферой регулируемых им управленческих общественных отношений. По этой причине очень трудно четко указать его рамки действия.
Особенно тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Конституционное право является ведущей отраслью права Республики Беларусь. Оно охватывает общественные отношения в области охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством) и в области устройства государства и государственной власти (властеотношения). Отношения между человеком и государством регулируются не только конституционным правом, но и некоторыми другими отраслями права, в первую очередь административным правом. Однако конституционное право содержит нормы основополагающего характера (см. ст.ст. 34-37, 39, 40 Конституции Республики
Беларусь и др.). Административное право, руководствуясь названными отправными положениями, детализирует и конкретизирует их, определяет механизм реализации этих прав и свобод.
Конституционное право закрепляет общие принципы организации и деятельности для всех государственных органов, их место в системе государства и взаимоотношения. Административное право, руководствуясь этими принципами, детализирует их применительно к государственно-управленческим системам, устанавливает компетенцию различных звеньев управленческой системы, административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно- правовые средства его защиты, определяет формы и методы управленческой деятельности1.
Близка связь административного права с финансовым правом. Финансовое право регулирует общественные отношения, складывающиеся в ходе финансовой деятельности государства. Это, в первую очередь, отношения, которые возникают в процессе образования (мобилизации), распределения и использования денежных средств (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления. Такая деятельность включает в себя и управленческую деятельность. Поэтому административное право регулирует управленческие отношения в области финансов. Организация, полномочия и деятельность финансово-кредитных органов регулируются нормами административного права так же, как и любых других управленческих органов.
Административно-правовые средства превалируют и в установлении налогов, обеспечении налогопоступлений, правовой защите налоговых отношений. Таким образом, административное право регулирует управленческие отношения в области финансов, а не сами финансово-кредитные отношения.
Административное право тесно соприкасается с трудовым правом. Основным предметом последнего являются трудовые отношения, которые возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, свидетельствующих о юридическом оформлении на работу (см. ст.ст. 2, 4, 25 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее ТК). Этому, конечно, предшествует заключение трудового договора (соглашения), в том числе и контракта об условиях будущей работы. Издание правового акта требуется и в случаях применения дисциплинарных взысканий (ч. 4 ст. 199 ТК),
См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 47.
реализации права на отпуск (ст. 152 ТК), при выходе на пенсию, при поощрении, направлении в командировку и т.д. Нормами административного права регламентируются полномочия администрации в названных областях, а также процесс руководства ею производством и деятельностью государственных служащих, ибо это представляет собой проявление управленческих полномочий. Наиболее тесно взаимодействуют нормы административного и трудового права при регулировании государственно-служебных отношений (см. ст. 5 ТК). Административное право определяет полномочия служащих, их ответственность, проведение конкурсов и аттестаций, присвоение классных чинов, классов, рангов и т.д. В государственно-служебных отношениях нормы административного и трудового права часто настолько тесно взаимосвязаны, что не всегда между ними можно провести грань.
В целях надлежащей организации трудовых отношений осуществляется государственный контроль и надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности и т.д. (см. ст. 39 ТК). Правовой статус субъектов, призванных осуществлять эту деятельность, регламентируется нормами административного права, так как они являются частью государственной управленческой системы.
Административное право также тесно связано с гражданским правом. Обе отрасли права нередко регулируют сходные общественные отношения. В первую очередь к ним относятся имущественные отношения. Имущественные отношения являются основными в сфере гражданского права. Об этом свидетельствует статья 1 нового Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее ГК), в которой подчеркивается, что гражданское законодательство регулирует главным образом имущественные отношения. В то же время Гражданский кодекс Республики Беларусь признает наличие имущественных отношений, регулируемых административным правом. Так, в пункте 4 статьи 1 ГК записано, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется. Следовательно, можно утверждать, что управленческая деятельность может быть связанной с имуществом. Так, в Законе о Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах, а также в нормативных актах, определяющих правовой статус иных государственных органов, содержится немало административных норм, предоставляющих Совету Министров, министерствам, государственным комитетам, комитета
и другим государственным органам управления полномочия по распоряжению имуществом в пределах подведомственных им сфер (отраслей). Пункт 2 статьи 7 ГК регламентирует возникновение гражданских прав и обязанностей из актов органов государственного управления, местного управления и самоуправления. Пункт 1 статьи 3 того же нормативного документа закрепляет, что Правительство Республики Беларусь, министерства, иные республиканские органы государственного управления, местные органы управления и самоуправления могут издавать акты, содержащие нормы гражданского нрава. Новый Гражданский кодекс Республики Беларусь утверждает также, что гражданские права в предусмотренных законодательством случаях могут защищаться в административном порядке (п. 3 ст. 10). Тесное взаимодействие норм гражданского и административного права видно из статьи 47 ГК, регламентирующей вопросы государственной регистрации юридических лиц, из статьи 103, закрепляющей организацию управления акционерным обществом и т.д.
Итак, имущественные отношения могут являться предметом регулирования как гражданского, так и административного права. Однако для гражданско-правового регулирования характерно юридическое равенство сторон. Иначе говоря, гражданское право регулирует такие имущественные отношения, в которых стороны равноправны. При указанных отношениях широко применяются договоры.
Административно-правовой метод применяется при отсутствии равенства сторон общественных отношений. Здесь воля одной стороны чаще всего господствует над волей другой. В административно-правовых отношениях одна сторона, как правило, наделена государственно-властными полномочиями по отношению к другой. По этой причине первая сторона имеет возможность принимать акты управленческого характера, осуществлять контроль за деятельностью другой, и даже, в предусмотренных законодательством случаях, применять к ней меры принуждения.
§ 4. Административно-правовые нормы
4.1. Понятие административно-правовой нормы
Административное право состоит из правовых норм. Правовая норма представляет собой первичную «ячейку» административного права, поэтому она обладает всеми основными признаками,
присущими в целом административному праву. В то же время административно-правовая норма имеет свои специфические черты.
Анализ административно-правовых норм позволяет в наибольшей мере раскрыть сущность и социальное назначение административного права, специфику правового регулирования управленческих общественных отношений, а также определить ее место в правовой системе Республики Беларусь.
Норма административного права это правило, мера поведения субъектов управления. Она устанавливается государством (его органами), выражает его волю (их волю) и обязательна к исполнению. Конечно, в ней заложено и своего рода предостережение, что в случае ненадлежащего поведения могут быть применены меры государственного воздействия. Однако категорично утверждать об обязательном применении такого воздействия будет не совсем точным и правильным. Предназначенность нормы для исполнения не означает, что в системе управления в случае неисполнения веления, выраженного в ней, непременно и всегда наступает государственное воздействие. Существуют правовые нормы, определяющие лишь целесообразность, возможность соответствующего поведения субъекта. Если же он не прислушается к таким пожеланиям, то может претерпеть без вмешательства государства соответствующие лишения, нежелательные для себя последствия.
Некоторые ученые полагают, что норма права это не просто констатация факта или отражение действительности, не рекомендация, пожелание либо призыв, а государственное повеление, имеющее категоричный характер, предписание. Подобные утверждения не в полной мере соответствуют действительности. В нормах административного права выражается государственная власть, но не всегда в повелительной форме, в форме приказов, тем более имеющих категоричный характер. В управленческих правовых нормах могут закрепляться давно сложившиеся управленческие отношения, даваться рекомендации и высказываться пожелания, т.е. может обусловливаться позиция управленца, как желательно поступить управляемым. В таких случаях управляемые (адресаты) лишь нацеливаются на соответствующие действия, они могут с пожеланиями согласиться, а могут поступить по-иному. Им предоставляется такая возможность. Поэтому государственно-властное веление, выраженное в норме административного права, не всегда может иметь форму приказа, предписания.
В этом видится особенность административно-правовых норм и регулируемого ими государственного управления. Например, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 4 ноября 1998 г. «О создании в республике стабилизационных фондов продовольственных товаров» предлагается Национальному банку и другим банкам оказывать кредитную поддержку субъектам хозяйствования1; в «Правилах обмена жилых помещений государственного жилищного форда Республики Беларусь» установлено: «В городе с районным делением оформление обмена жилыми помещениями, что находятся в пределах одного района, может быть возложено на районные в городе исполнительные и распорядительные органы»2.
Административно-правовые нормы предназначаются не для какого-либо конкретного случая или обстоятельства, а для совокупности, группы, вида, т.е. для однородных управленческих общественных отношений. Они представляют обезличенные веления, абстрактные общие правила, относящиеся ко многим субъектам, не имеющие персонального назначения, конкретных адресатов, а распространяющие свое действие на любых лиц, которые вступают или могут вступать в отношения на их основе. Для примера можно привести норму, содержащуюся в части 3 статьи 4 Закона от 7 июля 1998 г. № 178-3 (в ред. 16 июня 2000 г.) «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», которой предоставляется право Совету Министров Республики Беларусь регулировать деятельность всех отраслей экономики Республики Беларусь, но не только ныне действующим составом, аив любом ином его составе3.
Административно-правовые нормы рассчитаны на более или менее длительное или постоянное бытие и применяются тогда, когда появляются обстоятельства, предусмотренные ими, и не теряют силу после кратного применения. Так, нормы Особенной части Кодекса об административных правонарушениях Республики Беларусь применяются как к уже совершенным административным правонарушениям, так и к возможным в будущем подобным деяниям.
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. №31. Ст. 799.
2 Там же. 1999. № 22. Ст. 650.
3 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 2930. Ст. 466.
Нормами административного права регулируются управленческие общественные отношения, т.е. такие отношения, которые возникают в процессе осуществления государственного управления. Регулятивность выражается в упорядочении, налаживании управленческих общественных отношений, в придании им определенности, цельности, в установлении правил (норм), которыми следует руководствоваться всем их адресатам.
Характерным отличительным свойством административно- правовых норм является и то, «...что во многих случаях они регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права. Так, ими обеспечивается урегулированность определенной части финансовых, земельных, налоговых, трудовых, природоохранных и иных отношений (например, определение порядка взимания налогов, государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного законодательства, установление основных организационных начал предпринимательской деятельности и т.п.). С их, помощью осуществляется и защита норм названных отраслей права»1.
Существенной специфической чертой норм административного права является также и то, что они имеют свои средства обеспечения, охраны от возможного невыполнения или ненадлежащего выполнения их повелений. Существуют многочисленные меры административного принуждения, в том числе и административной ответственности. Кроме того, сюда относятся и меры дисциплинарной ответственности. Конечно, указанные меры защищают от посягательств и нормы некоторых иных отраслей права. Однако основное их предназначение защита норм административного права. Таким преимуществом пользуются немногие отрасли права Республики Беларусь.
Немаловажная особенность норм административного права состоит и в том, что они нередко возникают в результате правотворческой деятельности органов государственного управления. Действующим законодательством за соответствующими органами государственного управления закреплено право на установление правовых норм. Так, в Законе «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах» неоднократно подчеркивается возможность Совета Министров, а также республиканских органов государственного управления осуществлять административное нормотворчество (см., например, абз. 3, 12, 13, 17, 26 ст. 4,
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 53.
абз. 7, 8, 10 ст. 6, абз. 3-5, 12 ст. 12, абз. 1 ст. 13, абз. 6 ст. 15 названного Закона; а также п. 6 ст. 9 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь). Понятно, что нормотворческая деятельность является не главной, не основной для органов государственного управления. Между тем и она как регулятор управленческих общественных отношений является одной из немаловажных юридических форм правоприменения, т.е. исполнения законов. Нормы административного права подзаконны, вторичны по отношению к законодательным нормам.
Нормы административного права имеют широкий масштаб своего воздействия, роль их многообразна. В первую очередь они направлены на регулирование организации деятельности органов государственного управления, государственной службы, государственных предприятий, организаций и учреждений. В то же время административно-правовые нормы распространяют свое действие и на иные субъекты, находящиеся в сфере государственного управления на граждан и негосударственные организации.
Итак, административно-правовая норма это установленное компетентными государственными органами правило поведения субъектов в сфере государственного управления.
Административно-правовую норму не следует отождествлять с содержанием статьи, параграфа или их абзаца. В ряде случаев структурные элементы нормы могут находиться в различных статьях или иных частях правового акта. Не всегда все части нормы четко формулируются (это касается в первую очередь гипотезы), так как они очевидны для понимания и логически вытекают из других частей того же правового акта или иных актов. Правоприменителям в таких случаях требуется знание всего комплекса норм, тесно связанных между собой статей.
Некоторые ученые полагают, что необходимо отличать норму административного права от конкретных предписаний нормативных актов, тоже обязательных к исполнению,1 разумеется, если норму рассматривать в составе гипотезы, диспозиции и санкции. В ином случае конкретное предписание может выражаться в диспозиции, т.е. являться самостоятельным правилом. Более того, конкретность предписания подчеркивает понятную всем определенность. Неконкретных правил не должно быть, ибо они будут неисполнимыми. Если же предписание адресова-
См.: Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 93.
но к конкретным субъектам, например к системе органов, персонально к какому-либо одному органу или к нескольким органам (организациям), но не лично их (его) руководителям(лю) с указанием фамилии, имени и отчества, то это не лишает предписание возможности быть нормой. Например, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 10 января 2002 г. № 30 «О выделении бюджетного займа Коммунальному сельскохозяйственному предприятию «Припять» Мозырского района и выпуске Министерством финансов государственных ценных бумаг» частью 2 пункта 1.2 предписывается Министерству финансов заключить с Мозырским райисполкомом и Коммунальным сельскохозяйственным унитарным предприятием «Припять» Мозырского района договор о порядке выдачи и погашения указанного займа, а в целях изыскания подобных средств Министерству финансов осуществить выпуск государственных ценных бумаг1. Здесь речь идет о виде органа. По этой причине такие предписания являются нормами права. В то же время нельзя считать нормой права такое предписание, которое находится в части 4 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 15 января 2002 г. №39 «О проведении переговоров по проекту Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Большой Социалистической Народной Ливийской Джамахирии о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных вопросах»: «Уполномочить Председателя государственного таможенного комитета Шпилевского Александра Францевича на проведение переговоров по проекту данного Соглашения, разрешить в случае необходимости вносить в него изменения и дополнения, которые не имеют принципиального характера»2.
Можно сказать, что гипотеза и санкция также являются правилами. Они могут нарушаться, не соблюдаться, но не теми субъектами, которым адресованы диспозиции, а правоприменителями. Гипотеза и санкция как бы обслуживают диспозицию, предназначены для нее и не могут без нее существовать. Диспозиция может быть и без гипотезы или санкции.
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 11, 5/9773.
2 Там же. № 11, 5/9775.
Административно-правовые нормы, как и нормы любых других отраслей права, имеют структуру. Они состоят из гипотезы, диспозиции и санкции.
Гипотеза (греч. hipotesis основание, предположение) это часть нормы, указывающая на условия, при наличии которых следует руководствоваться данной нормой, исполнять и применять ее.
Главной частью нормы является диспозиция, определяющая само правило, модель поведения. Это, по существу, предписания, запреты, дозволения, рекомендации. Диспозиция формулирует права и обязанности участников общественных отношений, что они могут или должны делать. Без нее не может быть нормы как таковой. В то же время без гипотезы или санкции норма может существовать. По мнению некоторых ученых, гипотеза отсутствует в нормах правоохранительного характера, но наличествует в нормах положительного регулирования . Последние составляют большую часть норм административного права. С помощью их осуществляется регламентация деятельности аппарата управления. Однако и здесь гипотеза не всегда выражается достаточно четко.
Санкция имеет место в правоохранительных нормах и отсутствует в нормах положительного регулирования. Присутствие санкции в последних не целесообразно, не обосновано, в них просто нет необходимости, ибо здесь отношения строятся между вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими структурами (работниками).
В правоохранительных нормах санкции выражаются в виде мер административной или дисциплинарной ответственности, мер административно-предупредительного, пресекательного или восстановительного характера.
Следовательно, в преобладающей части норм административного права имеется не три части, а две: гипотеза и диспозиция или диспозиция и санкция.
Нормы административного права различны как по своей направленности, так и по содержанию. Поэтому их возможно классифицировать по нескольким критериям:
См.: Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. С. 156-157.
По целевому назначению нормы административного права можно разделить на нормы положительного регулирования и правоохранительные.
Нормами положительного регулирования являются те, которые определяют статус органов государственного управления, государственных служащих и т.п. Они направлены на регулирование правомерного поведения, формулируют положительные веления, т.е. устанавливают определенные права и обязанности и не содержат санкций. Санкция наличествует у правоохранительных норм. В этой связи следует особо подчеркнуть, что административно-правовыми санкциями (мерами принуждения, в том числе и ответственности) обеспечивается соблюдение надлежащего исполнения правил, относящихся не только к административному праву, но и к некоторым другим отраслям права. По этой причине одна часть правовой нормы (гипотеза и диспозиция или только диспозиция) может входить, например, в состав норм финансового права, а санкция быть административно-правовой. Подобные нормы следует рассматривать как двойственные: финансово-административные, трудового и административного права и т.д.
По методу воздействия различают нормы:
Некоторые ученые сюда относят и так называемые поощрительные (стимулирующие) нормы1.
По юридической силе нормы делятся на:
См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 10; Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 60
По адресатам нормы классифицируют следующим образом:
1.правовой статус государственных организаций;
2.регулирующие правовой статус работников государственных организаций;
3.определяющие правовой статус органов местного управления;
4.определяющие правовой статус граждан в сфере управления.
По адресатам нормы можно также разделить на общие, относящиеся ко всем гражданам или ко всем органам (организациям), должностным лицам (юридическим лицам), и специальные, касающиеся четко ограниченного круга адресатов, например, военнослужащих, работников милиции, органов здравоохранения, или конкретного субъекта права, какого-либо местного исполнительного комитета.
По содержанию нормы делятся на материальные и процессуальные.
Материальные административно-правовые нормы закрепляют права и обязанности, ответственность конкретных участников управленческих общественных отношений. В этих нормах находит отражение правовой статус, структура и компетенция названных субъектов. Некоторые ученые полагают, что материальные нормы определяют и деятельность органов государственного управления, контроль за ними1. Такой подход расширяет регулятивные масштабы материальных норм и свидетельствует о том, что они не только статичны, т.е. определяют статику, но и динамичны, т.е. определяют динамику функционирования органов государственного управления, и в этой связи делят материальные нормы на две соответствующие части2.
Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют порядок (процедуру) реализации норм материального права. Они производны от материальных норм и действительно
См.: Габричидзе В.Н., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 29.
2 См.: Государственное управление и административное право. С. 100.
определяют динамику деятельности органов государственного управления, порядок практической реализации прав, обязанностей и ответственности, установленных для участников управленческих отношений материальными нормами. Материальные нормы указывают, что следует делать субъектам управленческих отношений для реального осуществления своих прав и обязанностей. Процессуальные нормы указывают, каким образом, в каком порядке реализуются названные права, обязанности и ответственность. Между тем, на практике нередко возникают затруднения в разграничении материальных и процессуальных норм. Объясняется это тем, что статика и динамика управленческой деятельности неразделимы.
По действию в пространстве различают нормы:
1.общего действия (республиканского);
2.местного действия;
3.межтерриториального (территориального) масштаба действия.
Нормы общего действия распространяются на всю территорию республики. Это нормы, содержащиеся в законодательных актах, актах Президента Республики Беларусь, Совета Министров, республиканских органов государственного управления и иных органов республиканского значения (например, государственных организаций, подчиненных Совету Министров). Они могут быть общего, надведомственного и ведомственного характера.
Нормы местного действия распространяют свою силу на определенную административно-территориальную единицу или действуют в пределах одного учреждения, организации. Например, нормы, находящиеся в актах местных Советов депутатов, местных исполнительных комитетов действуют в пределах соответствующей территории: сельсовета, района, города, области. Нормы, принятые Минским городским Советом депутатов или Минским исполнительным комитетом, не имеют юридической силы на территории Минской области, а действуют только на территории г. Минска. Нормы, установленные директором завода, руководителем вуза, действуют только в пределах завода, вуза.
Нормы межтерриториального (территориального) масштаба действия это такие правила, которые распространяют свое влияние на соответствующую территорию независимо от административно-территориальных единиц или на две или более области, города, района, поселка, сельсовета. Например, установление ка-
рантина, определенных запретов, ограничений (иных правил) в связи со стихийными бедствиями или при иных чрезвычайных ситуациях1.
По действию во времени нормы делятся на нормы постоянного и нормы временного действия. Административно-право- вые нормы постоянного действия это правила, не ограниченные какими-либо сроками проявления. Они действуют до их официального изменения либо отмены. По общему правилу нормы не ограничены определенными сроками действия.
Нормы временного действия непродолжительны, не постоянного действия. Например, нормы временных декретов Президента Республики Беларусь действуют до рассмотрения Национальным собранием. Если они не отменены большинством (не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат), то сохраняют свою силу и обретают постоянный характер (ч. III ст. 101 Конституции Республики Беларусь). Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 января 2002 г. №41 «Об утверждении квот на производство и оптовую реализацию спирта этилового из всех видов сырья, алкогольных напитков и табачных изделий в 2002 году»2 утверждены названные квоты на производство и оптовую реализацию спирта этилового из всех видов сырья, алкогольных напитков и табачных изделий лишь на 2002 год.
Конечно, для того чтобы определить время действия нормы, необходимо знать, когда она вступает в действие и когда ее действие прекращается. Для ответа на первый вопрос следует знать дату вступления нормы в силу, на второй период ее действия со времени вступления в силу.
По общему правилу акты, а следовательно, и нормы, содержащиеся в них, вступают в силу через 10 дней после официального опубликования (см. ч. 5 ст. 104 Конституции Республики Беларусь, ст. 12 Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь)3. В са-
См.: Закон Республики Беларусь «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 19. Ст. 212.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 11,5/9777. ^
3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 35. Ст. 888.
мом акте может быть установлен и иной срок, оговорено разное время начала действия тех или иных норм. Так, Указ Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. №645 «Об утверждении порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь»1 вступил в действие со дня его подписания (об этом записано в п. 4). Закон Республики Беларусь «О прожиточном минимуме в Республике Беларусь»2 подписан Президентом б января 1999 г., а вступил в действие с 1 января 1999 г. (ст. 9). Указ Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений»3 вступил в действие со дня его опубликования.
В Декрете Президента Республики Беларусь от 24 августа 1999 г. «О некоторых мерах по совершенствованию порядка выезда из Республики Беларусь»4 записано, что Декрет и находящиеся в нем нормы вступают в силу со дня его опубликования, а пункт 1 вступает в силу лишь спустя месяц после опубликования Декрета.
Вступление норм права в действие в день опубликования нормативного акта, их содержащего, не является наилучшим вариантом решения вопроса о введении в действие правовых актов. Дело в том, что на практике иногда привлекают, например, к административной ответственности в соответствии с вновь принятыми нормами в раннее утреннее время (68 часов), когда не все еще могут получить информацию о публикации акта. Более правильным было бы вводить в действие нормативный акт не в день его опубликования, а на следующий за ним день.
Административно-правовые нормы по общему правилу не имеют обратной силы. Если же ими смягчается или отменяется ответственность граждан или улучшается положение лиц, на которых распространяется действие этих норм, то они могут иметь об-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 106, 1/3193.
2 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1999. №4, Ст. 91.
3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 9, 1/3426.
4 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 24. Ст. 680.
ратную силу. Например, Декрет Президента Республики Беларусь от 1 октября 2001 г. № 24 «О внесении изменений в Декрет Президента Республики Беларусь от 17 мая 2001 г. № 13»1 (называвшийся «О мерах по совершенствованию пенсионного обеспечения лиц, занятых на подземных и открытых горных работах») вступил в действие с 1 сентября 2001 г., т.е. его нормы имеют обратную силу. Подобное возможно и в случаях, когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что акт распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу2. Не имеют обратной силы нормы, устанавливающие новые правила или усиливающие ответственность, ухудшающие положение (интересы) адресатов (субъектов правоотношений).
Следовательно, норма административного права начинает действовать по общему правилу через 10 дней после опубликования, немедленно (т.е. после подписания нормативного акта) или со специально названного в нем срока. В акте может быть предусмотрено раздельное вступление норм в действие.
Административно-правовые нормы, получившие юридическую силу (вступившие в силу), должны быть претворены в жизнь. Правовая норма реально существует лишь тогда, когда она выполняется всеми ее адресатами. Последнее осуществляется в процессе реализации (исполнения) норм.
Реализация (исполнение) норм административного права означает практическое претворение в жизнь их предписаний, претворение в жизнь выраженной в нормах воли государственного органа. Она проявляется в поведении людей (организаций), в практической их деятельности, в их поступках.
Реализация норм служит одним из важных условий успешного решения государственных задач.
Нормы административного права реализуются посредством:
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 93, 1/3086.
2 См.: Конституция Республики Беларусь. Ст. 104 (ч. 6); Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» Ст. 67; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 7; Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях. Ст. 8.
В научной литературе деление форм реализации различно. Например, одни ученые высказывают мнение о существовании четырех форм, но вместо осуществления (воплощения) предлагают исполнение,1 другие рассматривают две формы, правда, не однозначные. Так, А.С. Пиголкин полагает, что имеет место существование реализации вне правоотношений и посредством создания (изменения или прекращения) правоотношений2. Большинство же ученых-административистов называют в качестве форм реализации административно-правовых норм исполнение и реализацию3.
На наш взгляд, не совсем правильным является выделение в качестве отдельной формы реализации исполнение, ибо оно и есть сама реализация и поглощает все иные формы соблюдение, использование и др.
Соблюдение норм это воздержание от совершения поступков, запрещенных нормами. Соблюдает нормы тот, кто строго придерживается их предписаний, не нарушает их. Например, соблюдение подпункта 1.5 пункта 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 9 сентября 1999 г. «О некоторых мерах по предупреждению чрезвычайных происшествий при проведении массовых мероприятий»,4 которым запрещается реализация алкогольных напитков и пива в местах проведения массовых мероприятий и в радиусе 500 м от прилегающих к ним территорий, будет иметь место тогда, когда соответствующие субъекты права не станут нарушать указанных запретов. Тех, кто не будет считаться с этими запретами, могут привлечь к административной ответственности.
Особенностью соблюдения норм является то, что оно носит пассивный характер. Субъекты не совершают каких-либо действий, противоречащих нормам права, ведут себя по отношению к
См.: Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А., Кучинский В.А. Общая теория государства и права. Мн., 1998. С. 391.
2 См.: Общая теория права / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. С. 264265.
3См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 61.
4 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 26. Ст. 726.
ним бездеятельно, воздерживаются от совершения запрещенных действий. Таким образом происходит реализация запрещающих норм.
Осуществление (воплощение) норм происходит путем активных поступков, направленных на претворение в жизнь предписанных нормой обязанностей положительного содержания. Например, местные исполнительные и распорядительные органы определили в месячный срок места, специально предназначенные для проведения массовых мероприятий, и места, использование которых для проведения таких мероприятий запрещено, как это было предписано пунктом 3 указанного выше Декрета. Или гражданин оплатил проезд, перешел улицу в положенном месте либо на зеленый свет светофора.
При осуществлении (воплощении) норм административного права от субъектов требуются действия, а не бездействие, как при соблюдении. Они обязаны действовать в целях выполнения предписаний правовых норм независимо от внутреннего к ним отношения. Например, пассажиры обязаны оплачивать проезд в общественном транспорте, пешеходы должны двигаться по тротуару или пешеходным дорожкам, а при их отсутствии по обочине, независимо от своего желания следовать иным путем. Как видно, посредством осуществления (воплощения) реализуются обязывающие нормы.
Использование норм заключается в осуществлении участниками управленческих общественных отношений своих прав, осуществлении действий по своему усмотрению в пределах, предусмотренных нормой права.
Использование норм связано с совершением разрешенных (дозволенных) действий управ омоченными субъектами и по своему желанию. Например, участие в демонстрации, передвижение по территории Республики Беларусь, подача жалобы, заявления в соответствующий орган, издание Президентом Республики Беларусь Указа «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений», принятие Советом Министров Республики Беларусь постановления об утверждении «Положения о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью организаций». Следовательно, осуществляется использование уполномочивающих правовых норм.
Все три названные формы реализации норм административного права взаимосвязаны и взаимодействуют. В юридической литературе некоторые ученые определили их как формы непос-
редственной реализации правовых норм1. Обосновывается это тем, что соблюдение, воплощение и использование административно- правовых норм осуществляются различными субъектами управленческих общественных отношений (государственные и негосударственные органы, государственные служащие, граждане) на основе равенства в процессе своей деятельности.
Однако вышеназванных форм не всегда достаточно для реализации административно-правовой нормы. В ряде случаев реализация возможна лишь при участии соответствующих компетентных, обладающих властными полномочиями органов. Такую реализацию называют применением норм административного права.
Применение административно-правовых норм это деятельность компетентных органов по изданию индивидуальных правовых актов в рамках, предусмотренных нормами. Конечно, применение это своего рода исполнение и использование, но оно реализуется в иной форме и может осуществляться лишь субъектами, обладающими специальными властными полномочиями, т.е. соответствующими государственными органами, должностными лицами, представителями власти или иными уполномоченными субъектами. Такими органами могут быть не только органы государственного управления, но и суды, прокуратура. К иным субъектам относятся, например, товарищеские суды, общественные инспекторы, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях и др.
Применение норм административного права может осуществляться в двух формах: оперативной (условное название) и правоохранительной деятельности.
Оперативная деятельность проявляется в издании индивидуальных правовых актов, например, акта о приеме на работу или увольнении с работы, о поощрении конкретных работников, о создании предприятия. Некоторые ученые полагают, что к этой форме относится и организационная работа2.
Правоохранительная деятельность направлена на охрану норм права от каких бы то ни было нарушений. Она может выражаться в применении мер административного и дисциплинарного принуждения к правонарушителям, в исполнении административных и дисциплинарных взысканий, а также в принятии мер
1 См. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1993. С. 193.
2 См. Общая теория права / под общ. ред.А.С. Пиголкина. С 268.; Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А., Кучинский В.А. Указ.соч. С.397.
по предупреждению правонарушений в будущем. Рассматриваемая деятельность характерна в первую очередь для правоохранительных органов (суда, прокуратуры, внутренних дел, инспекций). Не исключается она в тех или иных пределах из правомочий иных органов государственного управления, администрации предприятий, учреждений и некоторых общественных органов.
Административно-правовых норм довольно много, они разнообразны и находятся в многочисленных правовых актах. Все это затрудняет их поиск и процесс применения. Чтобы оперативно находить нужные нормы, проводится систематизация нормативно-правового материала.
Руководствуясь частью 23 статьи 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»1, под систематизацией следует понимать деятельность по упорядочению действующих административно-правовых норм, приведение их в единую внутренне согласованную систему, в определенную совокупность. В процессе такой деятельности не исключается и переработка, совершенствование правовых норм. Правда, в Законе на этом не акцентируется внимание, хотя такой момент является немаловажным.
В Законе названы два вида систематизации: инкорпорация и кодификация. Не следует умалять и такие виды, как учет и консолидация.
Учет нормативно-правового материала это сбор, хранение и поддержание его в контрольном состоянии. Кроме того, чтобы обеспечить нахождение необходимой правовой информации в массе актов, взятых на учет, требуется создание поисковой системы.
Учет осуществляется практически всеми субъектами, заинтересованными в правовой информации. Он ведется как для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации, так и в коммерческих целях, для обеспечения правовой информацией иных субъектов.
Инкорпорация выражается в объединении в один сборник (собрание, бюллетень) актов, содержащих нормы права, и его
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №
издание (ч. 9 ст. 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»)1. Акты могут помещаться в сборник полностью или отдельными частями. Все зависит от содержания норм и от того, для каких целей сборник предназначен.
Инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами нормативно-правовых актов. При инкорпорировании в первоначальные тексты нормативных актов вносятся официальные изменения и дополнения, если они были. Однако нормативное содержание актов не меняется. Обработанный таким образом материал, как правило, классифицируется по определенным признакам: по хронологическому или отраслевому, институированному, т.е. по правовым институтам административного права.
Инкорпорация может быть официальной, полуофициальной (официозной) и неофициальной. Официальная инкорпорация предполагает издание сборников, собраний правовых актов органами, которыми приняты данные акты. Такие сборники являются официальными источниками, и на них можно делать ссылки. Например, к хронологической официальной инкорпорации относятся Ведомости Национального собрания Республики Беларусь, Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.
Полуофициальная (официозная) инкорпорация проявлялась, например, в издании Министерством юстиции Бюллетеня нормативно-правовой информации, в котором находились нормативные акты министерств, государственных комитетов, комитетов, Национального банка Республики Беларусь. В такой форме инкорпорация может осуществляться не органами, издавшими нормативные акты, а иным органом, которому поручено (возложена обязанность) по проведению систематизации. Поручение дается правотворческим органом (органами), но сборники издаются без его (их) официального одобрения или утверждения. Поэтому ответственность за полноту и правдивость текстов актов ложится на составителя сборника.
Неофициальная инкорпорация может осуществляться любой организацией, как государственной, так и негосударственной, а также специалистами по их собственной инициативе. Неофи-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 7, 2/136.
циальные сборники издаются научными учреждениями, издательствами, учеными, практиками. На их издание не требуется специальных полномочий правотворческих органов. На них не может быть дана официальная ссылка. Вместе с тем, неофициальная инкорпорация расширяет информационность, доступность в использовании административно-правового материала. Например, в 1978 г. в г. Минске был издан Унифицированный классификатор административных правонарушений, одним из авторов является А.Н. Крамник. В 1994 г. издан сборник «Законодательство о службе в государственном аппарате (авт. И.Е. Рыбчинский, И. Б. Семериков). Юридическая фирма «Траст» издала сборник нормативных актов в 4 частях «Регулирование хозяйственного оборота. Законы Республики Беларусь. 1995 г.>>, Издательством «Амалфея» неоднократно переиздавался с учетом изменений и дополнений Кодекс Республики Беларусь «Об административных правонарушениях».
Несмотря на немалую работу в области инкорпорации, она еще далеко не в полной мере отвечает существующим потребностям. Большой массив актов, содержащих нормы административного права, не систематизирован, и следовательно, они недоступны для широкого использования.
Кодификация по Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» это переработка установленного нормативными правовыми актами содержания правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в один нормативный правовой акт, который содержит систематизированное изложение правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области общественных отношений.
Кодификация это и научно обоснованное объединение в один кощ1лексный нормативный правовой акт административно-правовых норм, содержащихся в различных актах, но относящихся, как правило, к одному институту права. Объединяются, в первую очередь, административно-правовые нормы, а не нормативные правовые акты. В ряде случаев отдельные правовые акты, из которых перенесены определенные нормы в комплексный акт, могут продолжать действовать. Кодификация способствует не только объединению однородных правовых норм, но и, конечно, их совершенствованию. В процессе кодификации не исключается внесение изменений в содержание правового материала, устранение устаревших норм, выявившихся противоречий, восполнение
иных пробелов в административно-правовом регулировании. Конечной целью кодификации является повышение эффективности правового материала и обеспечение наилучших условий для пользования им.
Кодификация имеет официальный характер и осуществляется компетентными правотворческими государственными органами.
Таким образом, в процессе кодификации происходит упорядочение нормативного материала, систематизированное объединение в один нормативный акт материала, отличающегося внутренним единством и однородностью общественных отношений, регулируемых им.
Административно-правовые нормы по подобию некоторых других отраслей права Республики Беларусь (гражданского, уголовного, трудового) невозможно объединить в одном или даже нескольких кодификационных актах. Ни в одной стране мира нет подобных нормативных актов. Объясняется это тем, что административное право регулирует весьма широкий круг управленческих общественных отношений, нормы которого находятся в многочисленных правовых актах различной юридической силы. Более того, административное нормотворчество динамично, как и само государственное управление, ибо оно должно отвечать постоянно меняющимся потребностям жизни. Это требует принятия все новых и новых административно-правовых норм, что, конечно, затрудняет кодификацию.
Консолидация это сведение многих нормативных актов или их определенных частей в один укрупненный акт. Этот новый акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты (их части). Он принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты. Консолидация, по существу, представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов. Например, Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» включил в себя нормы главы 5 Конституции Республики Беларусь как основополагающие, ряд положений Указа Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь», некоторые положения Закона Республики Беларусь «О Кабинете Министров Республики Беларусь» и других нормативных актов. Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»
это уже новый акт. В нем немало новшеств, и принят он в связи с внесением изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь 1994 г. Включенные в него нормы из других актов продолжают самостоятельное существование (нормы Конституции и Указа Президента от 11 января 1997 г.). Они не отменены и не утратили юридической силы. Нормы других актов или в целом акты признаны утратившими силу (см. ст. 35 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Консолидация способствует преодолению существования обилия нормативных актов.
Подобным нормативным актом является и Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
Законы Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», «Об основах службы в государственном аппарате» не в полной мере отвечают такой разновидности систематизации, как консолидация. Они, вероятно, больше приближены к кодификации. В чистом виде консолидированных административно-правовых актов по существу нет.
Упорядочение и объединение норм административного права осуществляется и иными способами, например, путем принятия правил, положений, уставов, а в отдельных случаях и кодексов. Названия таких актов могут быть и иными.
Правила представляют собой кодифицированный нормативно-правовой акт, которым конкретизируются нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общественных отношений в определенных сферах и по процедурным вопросам. К таким правовым актам относятся часть 14 статьи 2 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», Правила применения Национальным банком Республики Беларусь мер воздействия к банкам и небанковским кредитно-финансовым организациям, Правила обмена жилых помещений государственного жилищного фонда в Республике Беларусь, Типовые правила внутреннего трудового распорядка1. Вероятно, к одному из видов правил следует отнести и Порядок
См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 46, 8/3389; 2001. № 25, 8/7455; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 22.
осуществления игорного бизнеса на территории Республики Беларусь1.
Устав или положение это нормативно-правовой акт, который определяет порядок деятельности государственных органов, предприятий, объединений, организаций, учреждений, а также порядок деятельности государственных служащих и иных личностей в соответствующих сферах деятельности. К этому определению, данному в части 14 статьи 23 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», следует добавить, что уставами и положениями устанавливается не только порядок деятельности, но и правовой статус названных субъектов (Положение о потребительской кооперации в Республике Беларусь, Положение об общежитиях, положение о том или ином министерстве, государственном комитете, комитете при Совете Министров, Положение о классах служащих государственного аппарата2).
Уставами, как нормативно-правовыми актами, может регулироваться деятельность отдельных государственных органов управления (организаций) или какая-либо сфера деятельности (Дисциплинарный устав должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь, Устав о дисциплине работников речного транспорта3). Кроме того, уставами может определяться и правовой статус того или иного государственного органа, организации (Устав Национального банка Республики Беларусь,4 Устав Белорусского государственного университета (утв. Указом Президента Республики Беларусь от 16 июня 1999 г.).
Правовой статус тех или иных органов государственного управления и сфера их деятельности определяется не только уставами и положениями, но и законами (Законы Республики Беларусь «О милиции», «О государственной налоговой инспек-
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 27, Ст. 761.
2 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 23. Ст. 655, № 26. Ст. 749; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001; Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. № 16. Ст. 263;
3 См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. №46, 1/2630; Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 12. Ст. 210.
4 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. №58,1/2748.
ции», «О пожарной безопасности» и др.)- Конечно, законы по юридической силе значительно выше уставов и положений, утвержденных постановлениями Совета Министров, между тем по содержанию регулируемых вопросов они схожи.
Кодекс кодифицированный нормативно-правовой акт, являющийся законом, который обеспечивает полное системное регулирование определенной области общественных отношений. Это крупный сводный акт, детально регулирующий отдельный вид отношений; система однородных норм, отличающихся внутренним единством. Принятие (создание) кодексов позволяет наиболее эффективно решать проблемы ликвидации множественности актов, регулирующих одни и те же вопросы. В области административного права наиболее известным является Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее КоАП). Он схож с Гражданским кодексом Республики Беларусь и Уголовным кодексом Республики Беларусь. Прообразом КоАП является Таможенный кодекс Республики Беларусь. Подготовлен проект Процессуально-исполнительного кодекса об административных правонарушениях, а также Водный кодекс Республики Беларусь, в котором также присутствуют нормы административного права.
§ 5. Источники административно-правовых норм
Административно-правовые нормы имеют свою внешнюю форму выражения. Эта форма получила название «источники административно-правовых норм».
Административно-правовые нормы практически находятся (выражаются) в юридических актах. Подобные акты могут издавать различные органы государственной власти. Разумеется, речь идет не о всех актах, издаваемых этими органами, а лишь о тех, которые являются нормативными и содержат нормы административного права. К их числу относятся:
1.Конституция Республики Беларусь;
2.законы Республики Беларусь;
3.нормативные акты Президента Республики Беларусь и Администрации Президента Республики Беларусь; нормативные постановления Совета Министров Республики Беларусь;
4.нормативные акты местных исполнительных и распорядительных органов;
5.нормативные акты республиканских органов;
6.межгосударственные соглашения;
7.нормативные акты руководителей государственных объединений, предприятий, учреждений.
Конституция Республики Беларусь является источником лишь в той части, нормы которой имеют административно-правовую направленность. К ним следует отнести, например, нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализуемые преимущественно в сфере государственного управления (ст.ст. 25, 27-30, 33-37, 39, 40, 42, 49, 57 Конституции); нормы, регулирующие вопросы формирования, полномочий и деятельности органов в сфере государственного управления (ст.ст. 84, 85, 106-108, 117, 119, 120, 122, 124, 125, 129-131, 136 Конституции). Конституция является преимущественно источником конституционного права, а ее нормы нормами этой отрасли права. Названные же выше нормы в первую очередь нормы конституционного права, но одновременно они и нормы административного права.
Законы также важный источник административно-правовых норм. Законов, содержащих нормы административного права, довольно много. В качестве примеров можно назвать законы Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», «О санитарно-эпидемическом благополучии населения», «О Национальной академии наук Беларуси»1. Среди них немаловажное место занимают кодексы, имеющие статус законов, например, Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, Таможенный кодекс Республики Беларусь, Водный кодекс Республики Беларусь, Трудовой кодекс Республики Беларусь и др. Некоторые из них являются комплексными источниками, т.е. источниками нескольких отраслей права. Например, в Водном кодексе Республики Беларусь (разд. III, а также гл.8, 17, 19, разд. VII, гл. 25) преобладают нормы экологического права, но вместе с тем в нем имеются и нормы административного права, к которым, в первую очередь, относятся нормы, определяющие государственное управление в области использования и охраны вод.
См.: Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 2930. Ст. 466; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №52, 2/172; Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. №21. Ст. 22
Трудовой кодекс фундамент трудового права, но в нем наличествуют и нормы административного права. Например, статьи 1114, многие нормы глав 2б, 1015, определяющие правила регулирования индивидуальных трудовых и связанных с ними отношений, нормы главы 39, регулирующие вопросы надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде. Названные нормы, являясь нормами трудового права, одновременно являются и нормами административного права, ибо они самым непосредственным образом связаны с одним из важных институтов административного права государственной службой, правовым положением служащих, отношениями, возникающими в процессе их деятельности.
К нормативным актам Президента в первую очередь относятся декреты. Они всегда нормативны и могут содержать нормы административного права. Например, к таким актам относится Декрет Президента Республики Беларусь от 17 октября 2001 г. № 25 «О повышении роли науки и реформировании Национальной академии наук Беларуси», Декрет Президента Республики Беларусь от 12 марта 2001 г. №8 «О некоторых мерах по совершенствованию порядка получения и использования иностранной безвозмездной помощи», Декрет Президента Республики Беларусь от 18 мая 1999 г. «О некоторых мерах по недопущению искажений данных Государственной статистической отчетности»1.
Могут быть нормативными и содержать нормы административного права и указы Президента Республики Беларусь (Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», Указ Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 644 «Об утверждении Кадрового реестра главы государства Республики Беларусь», Указ Президента Республики Беларусь от 13 ноября 2001 г. № 660 «О некоторых вопросах деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь»2.
См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. №99, 1/3131; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 28, 1/2464; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 14. Ст. 376.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 92, 1/3078; № 106, 1/3192; № 108, 1/3210
Из постановлений Правительства Республики Беларусь к источникам административного права относятся те, которые содержат такие нормы (постановление Совета Министров Республики Беларусь от 30 ноября 2001 г. № 1729 «Об Аппарате Совета Министров Республики Беларусь», постановление Совета Министров Республики Беларусь от 27 декабря 2001 г. № 1869 «Об утверждении перечня должностей руководящих работников республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, включенных в Кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь, и порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) на должности, включенные в Кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь», постановление Совета Министров Республики Беларусь от 9 января 2002 г. № 22 «О некоторых вопросах осуществления ведомственного контроля»)1.
Источниками административного права могут быть акты республиканских органов государственного управления: приказы, постановления, инструкции, методические указания, отраслевые стандарты, указания и др.
Нормативные акты республиканских органов (министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь), как и нормы, находящиеся в них, могут иметь общий характер, т.е. распространять свое действие как на организации, так и на граждан, надведомственный, т.е. распространяться на организации независимо от их подчиненности, и ведомственный, т.е. иметь юридическую значимость только в своей системе, как, например, приказ Министра обороны Республики Беларусь от 25 января 1999 г. «О порядке медицинского освидетельствования водолазов в Вооруженных силах Республики Беларусь», приказ Министра архитектуры и строительства Республики Беларусь от 31 августа 1999 г. «Об утверждении Положения о генеральном проектировщике в строительстве»2.
Акты местных Советов и местных исполнительных и распорядительных органов также могут быть источниками административно-правовых норм. Например, решение Минского горисполкома от 15 июня 1999 г. «Об учреждении премий Минского
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 2, 5/9632; № 4, 5/9674; № 8, 5/9753.
2 См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 11; Бюллетень нормативно-правовой информации. 1999. №22.
горисполкома для учащихся детских школ искусства города» является таковым, так как оно содержит нормы административного права.
Не исключаются из источников норм административного права также нормативные акты руководителей государственных объединений, предприятий, учреждений и организаций.
§ 6. Система административного права
Система административного права представляет собой внутреннее его строение, состоящее из последовательно расположенных взаимосвязанных компонентов правовых институтов.
Правовой институт это совокупность (общность) административно-правовых норм, регулирующих относительно самостоятельную однородную группу управленческих общественных отношений. В правовом институте могут быть нормы одного или разных видов: обязывающие, запрещающие, уполномачивающие, рекомендательные, дефинитивные, содержащие комплекс аспектов правового регулирования определенной совокупности управленческих общественных отношений.
Нормы одних институтов обладают автономностью и не выходят за рамки административного права, другие содержат нормы, характерные и для других отраслей права, т.е. являются смешанными институтами.
Административное право это крупная и сложная отрасль права, поэтому она имеет и подотрасли права. Подотрасль права это общность правовых норм, регламентирующих более широкий, чем правовой институт, специфический вид управленческих отношений. Подотрасль также состоит из институтов, определяющих ее содержание и характерные особенности.
Таким образом, система административного права это совокупность находящихся в органической связи институтов, подотраслей, расположенных в определенной логической взаимосвязанной последовательности, образующая целостность и единство отрасли права.
Административное право, как и некоторые другие отрасли права (гражданское, уголовное), обычно делят на общую и особенную части. В общую часть включают нормы, регламентирующие основные принципы государственного управления, правовое положение субъектов административного права, формы и методы
управленческой деятельности, административный процесс, способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. В особенную часть входят нормы, регулирующие организацию управления в той или иной отрасли или сфере1. Некоторые ученые делят нормы административного права на три части общую, особенную и специальную2.
В российской научной литературе продолжается дискуссия о сущности и системе административного права3. Она в равной мере затрагивает и административное право Беларуси. Одним из дискуссионных вопросов остается вопрос о существовании общей и особенной частей административного права. В учебнике «Административное право Российской Федерации» отсутствуют рассматриваемые части4. Схожее деление и расположение институтов в учебнике «Административное право» под редакцией Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова5. Правда, авторы последнего не отрицают существование норм (институтов) общего характера, определяющих правовой статус субъектов административного права, методы и формы управления, государственно-служебные отношения, административное принуждение, контроль и надзор, а также норм (институтов), регулирующих управленческие отношения в той или иной отрасли или сфере управления.
Ю.А. Тихомиров также предлагает отказаться от традиционного деления административного права на общую и особенную части .
Не отвергая в целом существования норм общего и специального характера, можно высказать мнение, что деление административного права на две части (общую и особенную) не совсем оправданно и целесообразно. При таком подходе, например,
См.: Бахрах Д.Н. Административное право. С. 7; Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. С. 1920.
2 См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996. С. 3253; Коренев А.П., Боготов Д.Ф. Административное право: Альбом схем. М., 1996.
3 См.: Старилов Ю.Н. О сущности и новой системе административного права. Некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. № 5. С. 12-21.
4 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. М., 1995.
5 Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 50.
6 См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.; 1998. С. 71, 74-75, 78.
нормы Особенной части КоАП теряются и отрываются от норм его Общей части. Административно-деликтная подотрасль как целостное явление разрушается, как и административный процесс. Все это не способствует углубленному изучению норм указанных подотралей. Нормы Особенной части КоАП оказываются как бы второстепенными и не столь существенными. Более того, включение административно-процессуальных норм в Общую часть совершенно не оправдано и вряд ли разумно. Эти нормы, образуя подотрасль административного права, должны находиться в отдельной части, как и нормы, регулирующие вопросы ответственности по административному праву.
Не претендуя на бесспорность, можно разделить нормы административного нрава на четыре части. В первую часть включить институты:
1.определяющие правовой статус граждан в сфере государственного управления;
2.определяющие правовой статус государственных органов в сфере государственного управления;
3.определяющие правовой статус негосударственных организаций в сфере государственного управления;
4.определяющие правовой статус государственных служащих;
5.обеспечивающие контроль за субъектами административного права.
Во второй части объединить нормы, регулирующие ответственность по административному праву.
В третьей части расположить нормы административного процесса.
В четвертую часть включить нормы, определяющие административно-правовые основы управления экономикой, социально-культурной, административно-политической и иными сферами. Конечно, возможно, более правильным было бы нормы, входящие во вторую и третью части, разместить за нормами, входящими в четвертую часть.
Каждая часть состоит из соответствующих правовых институтов.
Глава II
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА
§ 1. Понятие и предмет науки административного права
Административное право следует рассматривать не только как отрасль права, как часть правовой системы Республики Беларусь, но и как науку и учебную дисциплину. Административное право в первом понимании выступает как совокупность правовых норм, которыми регламентируются управленческие общественные отношения. Во втором понимании речь идет не о праве как регулирующем механизме, а о науке об административном праве, которая занимается исследованием норм административного права, их систематизацией, определением места и роли в общественном развитии и правовом механизме. Наука административного права это поиск наилучших вариантов формулирования норм административного права, их применения, классификация и систематизация этих норм. Итоги научных достижений выражаются в научных диссертациях, книгах, докладах, статьях.
Наука административного права Республики Беларусь является составной частью белорусской юридической науки, ее отдельной отраслью. Она имеет связь с подобными науками зарубежных стран, с юридической практикой своей страны и зарубежных стран, опирается на положительные (приемлемые) достижения зарубежной науки. Поэтому очень важным и необходимым является поступление в Республику Беларусь научной литературы из других стран.
Предметом науки административного права является не только совокупность действующих юридических норм. Наука рассматривает административное право в динамике, каким оно было в прошлом, т.е. исторические аспекты, и каким должно быть в будущем, выявляет процессы развития административно-правовых явлений.
Наука административного права не может изучать нормы в отрыве от общественных отношений, регулируемых ими. Значит, наукой исследуются их субъекты и объекты, юридические факты.
В системе рассматриваемой науки наличествуют знания и об общих категориях, понятиях административного права. К ним относятся понятия о предмете, методе, принципах и системе административного права, административно-правовых нормах, исполнительной власти, ее функциях и органах, государственной службе, государственном служащем, государственной должности, должностном лице, представителе власти, административном принуждении, административной ответственности, административном процессе, административной юстиции и т.д. В этих категориях отражается сама суть административного права, поэтому они помогают лучше понять рассматриваемую отрасль права. Однако не все категории могут быть воплощены в административно-правовых нормах, поскольку часть из них является абстракциями, теоретическими обобщениями, например, предмет и метод административного права, исполнительная власть и т.д. Вместе с тем в указанных категориях отражаются «...самые сущностные стороны административно-правовой действительности»1. Некоторые категории находят закрепление в административно-правовых нормах, нормах-дефинициях и нормах-принципах, например, определение должности, должностного лица, государственной службы, административной ответственности, административного правонарушения и т.д. При этом было бы желательным, чтобы в нормах права закреплялись определения, четко раскрывающие то или иное понятие, и в них не употреблялись термины, требующие отдельного пояснения. Так, в пункте 3 части 4 статьи 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь в определении должностных лиц употребляются термины («организационно-распорядительные», «административно-хозяйственные» обязанности, «юридически значимые действия»), не получившие единообразного понимания в административно-правовой литературе. Они сами нуждаются в определении, пояснении, и здесь не исключается проявление субъективизма отдельных ученых или даже практиков, что в свою очередь может повлечь ущемление прав и интересов отдельных граждан. Поэтому лучше всего было бы закреплять в нормах права те научные категории, которые имели бы общее признание в науке административного права.
Наука административного права не может не считаться с практикой, правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Правильно отмечает К.С.Бельский : «Наука административного права изучает дей-
ствующее административное законодательство, но изучает его не абстрактно по книгам и кодексам, а в тесной связи с жизнью граждан, с работой аппарата управления. Наука должна становиться на точку зрения тех, кто реализует административно-правовые нормы, должна уметь изучать право с его реальной стороны, т.е. в сравнении с жизнью. Посредством такого слияния действующего права с жизнью, бытом народа, деятельностью органов исполнительной власти ученый-административист может указать на ненадобность, устарелость тех или иных норм административного права и тем самым содействовать их отмене или изменению. Наконец, изучая жизнь, ученый может заметить пробелы в законодательстве и указать на необходимость новых дополнительных норм и попытаться их сформулировать. Указывая на эту сторону предмета юридической науки, известный ученый-цивилист Б.Б. Черепахин писал: «Изучение практики применения норм права невозможно в отрыве от изучения самих правовых норм. Изучение и обобщение практики помогает изучению норм права и определению путей их совершенствования. Однако нельзя считать практику применения норм отдельным (самостоятельным) предметом изучения, изолированным от других элементов того же единого предмета»1. Однако вряд ли можно согласиться с К.С. Вельским в том, что наука должна становиться на точку зрения практиков. Наука, изучая практику, не может всегда следовать ей, быть подчиненной, зависимой от нее. Ведь практика нередко идет не только не в русле желаемого, но и в противоречии с действующим законодательством. Наука обязана помогать практике избавляться от подобного, избирать наиболее эффективные формы и методы в работе. Иначе говоря, наука способствует совершенствованию практики. Наука и практика взаимозависимые, но не подчиненные явления.
Таким образом, можно констатировать, что предмет науки административного нрава состоит из нескольких частей, составных элементов:
1.административно-правовые нормы;
2.административно-правовые отношения;
3.административно-правовые категории;
4.практика применения норм административного права.
Наука административного права тесно связана с другими юридическими науками. «Она активно использует положения и
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. С. 86-87.
понятия, выводы и предложения общей теории государства и права, конституционного (государственного) права и в свою очередь обогащает их своими творческими достижениями. В исследовании правовых институтов административное право как сравнительно молодая наука опирается на достижения старых, более специализированных наук. Так, в решении вопросов административной ответственности используются положения науки уголовного права, вопросов метода регулирования, административного договора науки гражданского права, вопросов административного процесса наук уголовного и гражданского процессов. Административно-правовые исследования способствуют развитию наук финансового, экологического, муниципального права. Следует также упомянуть о полезном взаимодействии административно-правовых исследований с исследованиями по трудовому, семейному и другим отраслям юридической науки.
Несомненно, что взаимодействие всех частей большой семьи юридической науки может быть очень плодотворным как для права и науки о нем вообще, так и административного права и науки о нем в частности»1.
§ 2. Основные задачи науки административного права
Наука административного права Беларуси находится на новой ступени своего развития. Основой для такого развития служат многие обстоятельства. Важнейшими из них являются:
1.обретение Республикой Беларусь суверенитета, полной самостоятельности;
2.переход к глубоким политическим и экономическим преобразованиям, формирование рыночных отношений;
3.углубление демократии на всех уровнях властных и управленческих отношений, и в связи с этим преодоление проявлений и последствий административно-командной системы.
Все названное требует кардинального обновления и переосмысления многих традиционных институтов и разработки положений (вопросов) о новых правовых институтах. Вполне очевидно, что весь этот комплекс вопросов может разрешаться на базе и с учетом Конституции Республики Бела-
1Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. С. 53.
русь, в которой закреплены новые и важные положения, имеющие отношение и к административному праву.
Не получила надлежащей разработки в науке административного права проблема исполнительной власти и ее органов. Нет надлежащей ясности по этим вопросам в Конституции Республики Беларусь и действующем законодательстве.
В Конституции Республики Беларусь наравне с термином «исполнительная власть» употребляется и термин «государственное управление». В статье 6 же Конституции четко определяется разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную, что наглядно проявилось в системах и статусах государственных органов. Согласно части 1 статьи 106 правительство призвано осуществлять исполнительную власть, являясь органом государственного управления. Местные исполнительные и распорядительные органы входят в систему органов исполнительной власти и осуществляют местное управление, при этом не оговаривается, что оно является государственным (ч. 2 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Республиканские органы называются органами государственного управления (см. Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организациях, подчиненных Правительству Республики Беларусь»).
Сама система органов исполнительной власти требует научного осмысления. В законодательстве она не получила четкой регламентации. Требует научного исследования вопрос о месте в системе органов государственного управления Администрации Президента, Управления делами Президента, Комитета государственного контроля, Национальной академии наук Республики Беларусь, ВАК (Высшей аттестационной комиссии Республики Беларусь), которая по Декрету Президента Республики Беларусь от 5 марта 2002 г. № 7 «О совершенствовании государственного управления в сфере науки»1 подчинена Президенту и подотчетна Совету Министров Республики Беларусь.
Актуальной остается проблема института президентства в Республике Беларусь, его места в системе исполнительной власти. По Конституции Президент не является главой исполнительной власти, хотя наделен некоторыми полномочиями, особенно в реа-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 30, 1/3553.
лизации организационной функции, функции контроля и координации.
Заслуживает пристального внимания ученых-административистов вопрос о государственной службе. Реформа государственной службы в Республике Беларусь продолжается, и до настоящего времени целый ряд вопросов не решен. Не получил достаточного освещения вопрос в целом о государственной службе и государственном служащем, о видах государственных служащих и их ответственности. Нет ясности в административно-правовой литературе о должностном лице, хотя это понятие употребляется как в Конституции, так и многих других законодательных актах. Определение должностного лица, которое наличествует в пункте 4 статьи 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь, совершенно неприемлемо для административного права, в том числе и для КоАП.
Заслуживает отдельного внимания вопрос о службе в местных органах государственного управления, а также о представителях государственной власти как отдельном виде государственных служащих.
Нуждаются в специальных исследованиях вопросы об административном принуждении, административной ответственности и их месте в системе административного права: в проекте нового кодекса об административных правонарушениях Республики Беларусь предусматривается, что основными органами, компетентными рассматривать дела об административных правонарушениях и применять меры административной ответственности, будут являться общие и хозяйственные суды. Количество и компетенция органов государственного управления и их должностных лиц значительно сужается.
Требуют глубокого осмысления и исследования вопросы о месте носителей субъективных прав и обязанностей граждан, негосударственных (коммерческих) организаций, общественных объединений в системе субъектов административного права.
По-прежнему немаловажной остается проблема о предмете административного права. Немало ученых высказывает мнение о том, что «далеко не все общественные отношения, регулируемые нормами административного права, охватываются признаваемым ныне предметом данной отрасли права; К последнему относятся общественные отношения, складывающиеся в процессе и по поводу осуществления функций государственного управления, т.е. отношения государственного характера»1. В предмет администра-
Административное право /-Под ред. Ю.М.Козлова и Л.Л.Попова. С. 111-112.
тивного права не вписываются общественные отношения, связанные с применением административного принуждения, в том числе мер административной ответственности (К.С. Вельский), административно-правового статуса личности и гражданина и роли норм конституционных прав и свобод. К этим отношениям относят и заявления и жалобы граждан, порядок и процедуру их рассмотрения (Б.Н. Габричидзе).
Безусловно, названные проблемы являются лишь частью проблем науки административного права.
§ 3. Развитие науки административного права
Если не заглядывать в далекое прошлое, то можно сказать, что белорусская наука административного права в советский период развивалась в тесном взаимодействии с наукой других советских республик, и в первую очередь России. Она и в настоящее время находится под немалым влиянием российской науки административного права. Во-первых, Республика Беларусь строит с Российской Федерацией союзное государство, во-вторых, белорусский рынок располагает большим количеством российской учебной и научной литературы, в том числе и по административному праву, в-третьих, в России наличествует огромный научный потенциал административистов, имеющий богатейшее научное прошлое.
Но несмотря на тесное сближение с Россией, в том числе и в области правового регулирования, в Беларуси строятся свои правовая и управленческая системы, нередко весьма отличающиеся от российских.
24 сентября 2001 г. принят Указ Президента Республики Беларусь №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», в соответствии с которым существенно изменена не только система, но и правовой статус указанных органов. Этот Указ повлек определенные изменения полномочий Совета Министров. В 2000 г. издан Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»1, также внесший немало нового в правовой статус местных органов государствен-
ного управления, подготовлен проект нового Кодекса об административных правонарушениях и процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, которые существенно отличаются от Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принятого в 2001 г.
5 марта 2002 г. издан Декрет Президента Республики Беларусь № 7 «О совершенствовании государственного управления в сфере науки», которым Комитет о науке при Совете Министров преобразован в Комитет по науке и технологиям при Совете Министров Республики Беларусь, из него выделена Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь и преобразована в республиканский орган государственного управления, подчиняющийся Президенту Республики Беларусь, а Национальная академия наук Беларуси стала высшей государственной научной организацией Республики Беларусь, осуществляющей организацию, проведение и координацию фундаментальных и прикладных научных исследований и разработок. Она также подчиняется Президенту Республики Беларусь. Таким образом Комитет по науке, ВАК и Академия наук образуют единую систему органов государственного управления в сфере науки.
Все это и многое другое свидетельствует о необходимости дальнейшего развития белорусской науки административного права.
За последние десять лет в Республике защищено две докторские диссертации по административному праву: Рябцев Л.М. «Административно-правовые проблемы обеспечения прав человека органами милиции» (2000 г.) и Балашенко С.А. «Государственное управление в области охраны окружающей среды» (2001 г.), а также пять кандидатских: Серебрякова И.М. «Административно-юрисдикционная деятельность милиции Республики Беларусь» (1998 г.); Телятицкая Т.В. «Административные правонарушения в области налогообложения» (1999 г.); Постникова А. А. «Административно-правовое регулирование управления внутренними делами Республики Беларусь» (2000 г.); Подупейко А.А. «Служебная дисциплина в органах внутренних дел и организационно-правовые средства ее обеспечения» (2001 г.); Хомич К.В. «Административно-правовое принуждение в сфере налоговых отношений» (2002 г.).
1 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. № 4. Ст. 39.
За этот период опубликовано несколько монографических работ. Среди них: Крамник А.Н. «Административное право и государственное управление в Республике Беларусь». Мн., 2001; Гавриленко Д.А., Гавриленко С.Д. «Административное право: Учебное пособие». Мн., 2002.
Значительный вклад в развитие белорусской науки административного права внесли известные административисты: Абрамович A.M. доктор юридических наук, профессор, заместитель Главы Администрации Президента Республики Беларусь, заведующий кафедрой теории и истории государства и права юридического факультета Белгосуниверситета («Государственное управление строительством в СССР» одна из монографий); Гавриленко Д.А. доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права Академии МВД Республики Беларусь («Государственная дисциплина: сущность, функции, значение» одна из монографий); Тиковенко А.Г. доктор юридических наук, профессор, ныне член Конституционного суда Республики Беларусь («Авторитет и власть: прошлое и настоящее» одна из монографий); Шабайлов В.И. член-корреспондент Национальной академии наук Беларуси, доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом государственного права и управления института государства и права Национальной академии наук Беларуси («Управление социально-культурным строительством в союзной республике» одна из монографий).
§ 4. Административное право как учебная дисциплина
Административное право следует рассматривать и как учебную дисциплину. В последнем качестве она выступает в учебниках, учебных пособиях, в лекциях, учебных комплексах, программах. Учебная дисциплина базируется на науке административного права, ее содержание зависит от достижений науки, от того, насколько полно исследованы учеными административно-правовые нормы и отношения. В науке могут быть пробелы, упущения или недостаточная исследованность определенных вопросов, административно-правовых явлений. В учебном же курсе они должны быть изложены и освещены, охвачены все вопросы, предусмотренные программой, чтобы учащийся мог получить весь комплекс знаний. Ведь учебник, лекция могут ока-
заться для него единственным источником необходимых сведений. В связи с этим нередко авторам учебников приходится восполнять пробелы науки, пополнять знания об административно- правовых проблемах или излагать материал в виде комментариев тех или иных норм, актов. Поэтому учебник как книга, в которой материал излагается положительно, становится монографией-учебником.
В учебнике освещаются не все вопросы, получившие научное исследование. Во-первых, это не позволяет объем учебника. Ведь нередко одна монография, по объему равная целому учебнику, посвящена лишь одному вопросу административного права, например, «Служебное право» Ю.Н. Старилова, «Коллегии министерств» И.Л. Давитнидзе или «Структура и штаты органов советского государственного управления» В.Г. Вишнякова. Во-вторых, студент не имеет возможности изучить все вопросы административного права так досконально, как это сделано в научно- исследовательских работах, а в большинстве случаев в этом нет необходимости.
В учебнике должны найти отражение в первую очередь вопросы, которые представляют наибольшую значимость для студентов, учащихся, т.е. самые важные сведения, выводы, рекомендации, полученные в научных исследованиях. Конечно, фактически в каждом учебнике, у каждого преподавателя, обогащенного определенным опытом, научными знаниями и имеющим свою позицию, присутствует субъективное мнение. Такое разнообразие мнений логично и положительно, свидетельствует о научном уровне автора, преподавателя.
Административное право не только фундаментальная отрасль, но и одна из самых больших по объему отраслей. Административное право, как метко заметил Д.Н. Бахрах, «имеет своего рода материнскую роль» для всех курсов публичного права». Между тем в учебном плане не предусмотрено достаточного количества часов для его преподавания. Многие важнейшие вопросы или вообще не изучаются, или преподносятся фрагментарно (например, административно-правовой статус гражданина, значительная часть норм Особенной части КоАП, управление конкретной отраслью, лицензирование). Нет возможности изучить в полном объеме и вопросы государственного управления, являющегося объектом административного права. Между тем в некоторых странах государственное управление изучается как самостоятельная учебная дисциплина «Административная наука», «Наука
управления», «Наука государственного управления». Перекосы в учебном плане, перевод основной учебной дисциплины в разряд второстепенной, малозначимой наносят значительный ущерб знаниям студентов по вопросам, с которыми им придется встречаться на практике постоянно, где бы и кем бы они не работали. Очень метко замечено Ю.М. Козловым и Л.Л. Поповым, что «невозможно найти участок нашей жизни, где так или иначе мы не вступали бы в соответствующие контакты с исполнительной властью, а, следовательно, с административным правом»1. Вместе с тем, не только «мы» граждане, но и студенты-юристы меньше всего знают его нормы по сравнению с другими отраслями права.
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 7.
Глава III
ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. Государственное управление как объект административного права
Административное право и государственное управление тесно связанные явления. Административное право регулирует отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, определяет принципы управления и его функции, т.е. содержание управления. Иначе говоря, государственное управление является объектом административного права. Именно регулирующее воздействие норм административного права направлено на государственное управление, на функционирование системы государственного управления в целях выполнения поставленных перед нею исполнительных задач.
Государственное управление один из видов социального управления. Слово «управление» употребляется в нашей жизни, действительности довольно часто. Например, управление автомобилем, управление лошадью, столовой, парикмахерской, государством, определенной сферой, отраслью. Таким образом, термин «управление» довольно широкий и употребляется в различных значениях. Слово одно, смысл вкладывается в него разный. Поэтому в науке различают несколько видов управления:
1.техническое управление управление автотранспортными средствами, технологическими процессами;
2.биологическое управление управление развитием растений, животных;
3.социальное управление управление поведением людей.
Изучением управления занимаются различные науки. Кибернетика одна из них, она изучает наиболее общие закономерности всякого управления, независимо от того, где оно происходит в атомах, организмах или в обществе, понимает под управлением перевод любой системы в новое заданное для нее состояние, или всякое целенаправленное воздействие на что-либо.
Объектом социального управления является поведение людей. Оно наличествует в первую очередь там, где существует совместная деятельность людей, и направлено на регулирование, согласование этой деятельности и направление ее по желаемому руслу.
Необходимость в управлении возникла с появлением совместного труда. В процессе управления упорядочивается совместная жизнь людей, организуется их деятельность, устанавливается гармония между индивидуальными работами.
Социальное управление осуществляют только люди, их группы, коллективы. Управление не застывшее понятие. Управлять прежде всего действовать, приводить в действие, направлять чьи-либо поступки. Управленческая деятельность это организующая деятельность.
Управление тесно связано с властью. Власть (авторитет) необходима для того, чтобы управляемые слушались управляющего, подчинялись его воле. Следовательно, социальное управление это целенаправленное воздействие «властвующих» на «подвластных» с целью подчинения и организации их деятельности, получения от этой деятельности наибольшего эффекта.
Административное право в целом регулирует не социальное управление, а только государственное.
Государственное управление часть, один из видов социального управления. Субъектом государственного управления являются не просто люди (народ), а государственные организации, государственный аппарат. Объект по существу тот же люди, их действия, поведение, совместный труд.
Для государственного управления характерны все признаки социального. Вместе с тем государственное управление имеет и спои особые признаки.
§ 2. Понятие государственного управления
Государственное управление является отдельным видом государственной деятельности наравне с законодательной, судебной деятельностью, прокурорским надзором.
Государственное управление осуществляется государственными органами, и в первую очередь органами государственного управления (исполнительной власти). Оно имеет публичный ха-
рактер, политический оттенок и является государственно-властным.
Публичность управления подчеркивает его государственный характер, в отличие от общественного и частного. Общественное и частное управление осуществляйся не от имени государства, а от имени общественной организации, коллектива людей (или одного человека).
Одной из особенностей государственного управления является то, что оно государственно-властно. Наличие этого признака свидетельствует о возможности применения мер государственного принуждения в процессе осуществления управления. Некоторые ученые рассматривают управление как осуществление организованного принуждения, как реальное использование силы при реализации государственных задач1.
Государственная властность ощущается во всех проявлениях управления. Наиболее наглядно она проявляется в издании правовых актов, привлечении к ответственности в административном порядке, применении иных видов принуждения. Органы государственного управления обладают самыми широкими (по сравнению с другими государственными органами) правами и возможностями по применению принуждения (власти). Властность государственного управления объясняется необходимостью оперативного решения государственных задач, а также потребностью послушания управляемых, строгим и беспрекословным выполнением ими воли управляющих. Все сказанное не означает, что государственное управление осуществляется исключительно путем издания правовых актов и применения принуждения. Ему присущ также организационный (безвластный) характер. Организовать значит провести непосредственно-практическую работу по объединению, сплочению и направлению в желаемое русло для выполнения поставленных задач. Повседневная практическая организация хозяйственного и социально-культурного строительства должна быть главным в сфере управления. Для выполнения поставленных целей требуется огромная творческая организующая и направляющая деятельность. Принятие акта (решения) является важным моментом в управлении. Однако это лишь начало работы. Главное состоит в том, чтобы реализовать решение, провести его в жизнь. Здесь организаторская работа решает многое, можно сказать все. Будет выполнено решение или
См.: Ведель Ж. Административное право Франции. С. 27.
нет зависит от надлежащей, умело проводимой организаторской работы, без нее не может быть успешного управления. Поэтому главным в управлении является не издание актов и применение принуждения, а практическая организаторская работа. Она необходима не только после принятия решения, но и в процессе его подготовки.
Организаторская работа проявляется в подборе, обучении, воспитании кадров, проведении конференций, собраний, совещаний, инструктировании, разъяснении, мобилизации, обмене опытом работы, изучении, обобщении и распространении передового опыта, достижений науки, оказании практической помощи на местах, изучении общественного мнения. Таким образом, организационная работа основа управленческой деятельности.
Государственное управление не может обойтись и без материально-технических действий. Это делопроизводство, составление статистических отчетов, справок, обобщение материалов, рассылка корреспонденции, введение соответствующей информации в компьютер и получение ее и т.п.
Следовательно, основными частями, составными элементами государственного управления являются:
1.организационные действия;
2.материально-технические действия;
3.издание правовых актов и совершение иных юридически значимых действий;
4.заключение договоров.
Государственное управление имеет не только государственный, но и правовой характер. Оно осуществляется на основании права и в рамках права. Административное право определяет права и обязанности субъектов в сфере управления, формы и методы осуществления этой деятельности. Иные виды социального управления не огосударствлены и не регулируются нормами административного права так, как государственное управление. Конечно, в сфере государственного управления не исключается усмотрение, однако оно возможно в пределах, допускаемых нормами права. Правовое регулирование присутствует и в управлении частными предприятиями, но это не превращает его в государственное управление, а лишь свидетельствует о некотором (частичном) вмешательстве государства в частнопредпринимательскую деятельность. Присутствие административного феномена в предпринимательской деятельности не дает оснований говорить о том, что административное право непосредственно регулирует
гражданскую, частную деятельность.
Нормы административного права специально предназначены для регулирования государственного управления. Государственно-правовой характер управления один из существенных его признаков. По своему качеству государственное управление является исполнительно-распорядительным. Это означает, что главное его предназначение исполнение законов и иных правовых актов. Например, в части 1 статьи 3 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что Совет Министров в пределах своей компетенции обеспечивает исполнение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь и осуществляет контроль за их исполнением подчиненными ему органами и иными органами исполнительной власти.
В процессе осуществления управленческой деятельности повседневно проводятся в жизнь предписания законов, организуется их исполнение предприятиями, учреждениями, гражданами, решаются самые разнообразные вопросы практического характера, возникающие при их реализации. Как правильно пишет Ж. Ведель, «управлять это обеспечивать повседневные потребности национальной жизни»1.
Исполнение закона (других актов и их правовых норм) понятие широкое, довольно сложное и многозначное. В общем, под исполнением следует понимать претворение в жизнь воли правотворца, т.е. органа, принявшего правовой акт, определившего в нем нормы права, свои желания, требования. Иначе говоря, исполнение это реализация предписаний норм закона и других правовых актов. Характер исполнения зависит от вида нормы и ее предписания. Поэтому исполнение может быть в форме:
1.соблюдения;
2.осуществления (воплощения);
3.использования;
4.применения.
Одни действия (бездействия), выраженные в названных формах, связаны с изданием актов управления, правотворчеством, для других это не характерно. Первый вид действий получил, применительно к государственному управлению, название распорядительства. Распорядительство проявляется в том, что в процессе исполнения закона или другого нормативного акта
Ведель Ж. Указ. соч. С. 51.
издаются административные правовые акты, которыми проводятся » жизнь положения названных актов, конкретизируются, детализируются общие их нормы, тем самым осуществляются прямые их веления. В отдельных случаях могут регулироваться общественные отношения, еще не получившие законодательной регламентации. Административное нормотворчество (правотворчество) существует потому, что закон не может детально урегулировать нее стороны общественной жизни во всех ее проявлениях.
Эти два вида действий исполнительность и распорядительность, если их можно так назвать, взаимосвязаны, применяются, дополняя друг друга. По своей сущности они образуют иную управленческую деятельность. Мы рассматриваем каждую часть в отдельности лишь для того, чтобы ярче подчеркнуть специфический характер государственного управления, особенность его осуществления, способы исполнения закона.
Государственное управление является строго подзаконным. Оно вторично, стоит на втором месте после законотворческой деятельности, основывается на законе или вытекает из сущности законодательства. Последнее свидетельствует о том, что не всегда И процессе государственного управления исполняются конкретные предписания закона или другого нормативного акта, их Пункты, статьи и т.д. Подзаконность и исполнительность присутствуют и тогда, когда управление (управленческие действия) направлено на обеспечение государственного или общественного порядка, обеспечение общественных интересов независимо даже »Т того, имеются ли конкретные, применительно к данному случаю, повеления закона. Так, например, Президент Республики Беларусь издал Декрет от 4 сентября 1998 г. № 15 «О защите Потребительского рынка», Совет Министров Республики Беларусь принял постановление от 2 ноября 1998 г. «О мерах по усилению контроля за промышленной заготовкой, закупками и реализацией дикорастущей продукции и упорядочению этих видов деятельности»1. Ни в Конституции Республики Беларусь, ни в ином законе нет прямых указаний Президенту и Совету Министров о регулировании подобных отношений. Однако названные акты являются законными, приняты в пределах компетенции и действующего законодательства, ибо направлены на обеспечение Соответствующего порядка в указанных сферах, и приняты с уче-
1См,; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. №26. Ст. 662, №31. Ст. 796.
том интересов общества. Это обязанность Президента как Главы государства и Совета Министров как центрального органа государственного управления в Республике Беларусь.
Государственное управление централизовано, иерархично, исходит от вышестоящих органов, начальников и адресуется нижестоящим, подчиненным объектам управления. Конечно, централизация в одних случаях может быть большей, в других меньшей, например, в управлении армией, железнодорожным, воздушным транспортом централизация преобладает по сравнению с промышленностью, образованием, культурой. Однако в любом случае централизация сочетается с децентрализацией, учитываются местные условия, особенности, компетенция управляемых и иные факторы. Не исключается в управлении и деконцентрация.
В юридической литературе называют и иные признаки, характерные черты государственного управления, такие, как повседневность, непрерывность, оперативность, непосредственность.
Несмотря на общность признаков государственного управления, оно не однородно, ибо осуществляется на разных уровнях, в которых не одинаков территориальный масштаб, решаются различной значимости вопросы и т.д. В связи с этим в государственном управлении можно обнаружить:
1.собственно государственное управление;
2.функциональное (надведомственное) управление;
3.внутри организационную управленческую деятельность;
4.местное управление;
5.местное самоуправление;
6.хозяйственное управление.
Все они являются разновидностями государственного управления.
Собственно государственное управление (в дальнейшем государственное управление) ассоциируется с национальным суверенитетом, суверенностью, воплощением государственности. Такое управление в первую очередь зарождается и исходит из центра, верхних эшелонов власти. К ним относятся Президент Республики Беларусь, который вправе принимать управленческие правовые акты наиболее высокого ранга, а также совершать иные виды управленческих действий, Совет Министров Республики Беларусь и республиканские органы государственного управления. Кроме того, государственное управление имеет
внешний характер, направлено на подведомственные организации. Оно предназначено для решения общегосударственных задач, наиболее важных вопросов республиканского значения, вопросов, которые не могут быть решены в процессе осуществления иных видов управления. Этому виду в наибольшей степени присущи признаки общего государственного управления. В нем больше, чем в других видах, проявляется публичность и политический оттенок. По этой причине рассматриваемое управление и названо собственно государственное управление. В большинстве случаев оно прямо оговаривается в нормативных актах, определяющих правовой статус соответствующего органа государственного управления; этим самым подчеркивается его основное назначение. Например, в статье 10 Лесного кодекса Республики Беларусь записано, что государственное управление в области использования, охраны, защиты государственного лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляют Президент Республики Беларусь, Правительство Республики Беларусь, Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь, местные Советы депутатов и другие органы1. В соответствии со статьей 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь министерство осуществляет управление в сфере образования2. Если в нормативных актах и нет прямой оговорки о таком управлении, то оно вытекает из перечня функций, предписанных для осуществления соответствующим органом государственного управления. Так, Совет Министров Республики Беларусь призван осуществлять исполнительную власть в Республике, т.е. государственное управление (ст. 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь И подчиненных ему государственных органах»). Конкретизируется это общее положение в других статьях Закона. В них называются функции, которые вправе осуществлять Совет Министров в той или иной области (сфере). К рассматриваемому виду государственного управления относится руководство Советом Министров подчиненными ему органами государственного управления, координация, направление и контроль их деятельности. Подобным образом регулируется вопрос об осуществлении управления, например, Министерством торговли Республики Бе-
Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. № 23.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.
ларусь, Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь1.
Государственное управление является основной деятельностью названных выше органов. С этой целью они образованы и существуют. Главными направлениями рассматриваемого управления являются определенные государственные области (сферы), предприятия, учреждения, организации, нижестоящие органы.
Государственное управление осуществляется и на местном уровне исполнительным аппаратом (органами) различных министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь, т.е. республиканских органов, находящихся на местах: в областях, районах, городах. Ими могут быть и органы межтерриториального значения. Такие органы в большей степени зависимы от вышестоящих органов, от органов, находящихся в центре. Последние образуют эти органы, назначают и смещают их руководителей, в любое время вправе пересмотреть компетенцию нижестоящих как в сторону ее расширения, так и сужения. Они могут решить любой вопрос, входящий в компетенцию нижестоящих органов, всецело ответственны за дела «ведомства». Вправе отменять акты, принятые органами на местах, не только в связи с нарушением законности, но и по соображениям целесообразности. Отдельные органы на местах не обладают статусом юридического лица. Очевидна иерархическая подчиненность и полная зависимость органов на местах от центра. Например, в статье 4 Закона Республики Беларусь «О железнодорожном транспорте» закреплено, что «управление деятельностью предприятий и организаций железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется централизованно и является компетенцией Белорусской железной дороги», т.е. органа, находящегося в центре2.
Органы государственной безопасности в Республике Беларусь образуют единую централизованную систему, в которую входят: Комитет государственной безопасности Республики Беларусь; управления Комитета по областям; управление военной контрразведки Комитета (ст. 2 Закона Республики Беларусь «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь»3).
См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 5/9330, № 106, 5/9344.
2 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1999. № 5-6. Ст. 96.
3 Там же. 1998. № 4. Ст. 18.
Ответвлениями последних являются отделы в районах (городах), межрайонные отделы, а также отделы в воинских частях (формированиях).
Все названные выше органы на местном уровне осуществляют государственное управление потому, что в процессе его реализации решаются задачи (вопросы) не местного значения, а общегосударственного, но в пределах определенной территориальной единицы или на межтерриториальном уровне.
Функциональное (надведомственное) управление приближено к собственно государственному управлению. Оно нередко осуществляется из центра министерствами, государственными коми- готами, комитетами при Совете Министров Республики Беларусь, администрацией республиканских государственных организаций и обладает иными его признаками. Отличительная особенность состоит в том, что такое управление профильное, специальное. Его содержание составляет одна или несколько (весьма ограниченное количество) функций. Основной из них является контроль. Не исключается осуществление рассматриваемого управления внутриструктурными подразделениями отдельных республиканских органов и их органов на местах. Например, саннадзор обеспечивается органами Министерства здравоохранения Республики Беларусь5, осуществление безопасности дорожного движения производится органами ГАИ Министерства внутренних дел Республики Беларусь2.
Предназначение функционального управления осуществление специального надведомственного, внеотраслевого управления по отношению к неподчиненным организациям (независимо от форм собственности). В процессе его осуществления обеспечивайся одинаковый подход при решении особых, имеющих общегосударственное значение вопросов, например, в сфере финансов, кредита, налогов, таможенного дела, социальной защиты, санитарно- эпидемического благополучия населения, безопасности дорожного движения, стандартизации и сертификации и др.
Внутриорганизационное управление (далее внутреннее управление) призвано обеспечивать целостность, единство систе-
1 Закон Республики Беларусь «О санитарно-эпидемическом благополучии населения» // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. № 19. Ст. 238.
2 Положение о Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Республики Беларусь: Утв. пост. Совета Министров 19 июля 1994 г. № 553.
мы, условия для успешного осуществления собственно государственного управления или иных видов государственного управления, а также законодательной, судебной деятельности и прокурорского надзора. Оно важно для любого вида государственного управления и в то же время имеет как бы вспомогательное, не основное значение. Специфика внутреннего управления состоит в налаживании внутренней «жизни» системы, организации работы администрации учреждения, предприятия, суда, прокуратуры. Не наладив на должном уровне работу администрации системы, вряд ли можно эффективно осуществлять иные виды государственного управления или государственной деятельности. Например, министр руководит администрацией министерства или осуществляет иные функции по отношению администрации. Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь организует деятельность Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь и системы хозяйственных судов, созывает Пленум и Президиум Высшего Хозяйственного Суда, распределяет обязанности между первым заместителем и заместителями Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, осуществляет общее руководство аппаратом Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, назначает на должности и освобождает от должностей работников аппарата суда, издает приказы по вопросам, которые относятся к его компетенции, не связанные с судопроизводством (см. ст. 23 Закона Республики Беларусь «О хозяйственных судах Республики Беларусь»1). Председатель районного (городского) общего суда руководит работой аппарата суда, осуществляет прием и увольнение работников и технического персонала, организует работу по повышению квалификации работников суда, ведет личный прием, организует работу суда по приему граждан и рассмотрению предложений, заявлений и жалоб, руководит изучением и обобщением судебной практики, представляет для назначения судебных исполнителей и организует их работу и т.д. (см. ст. 22 Закона Республики Беларусь «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь»2). Генеральный прокурор Республики Беларусь руководит деятельностью всех органов прокуратуры, прокуроры областей, г. Минска и приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью аппаратов соответствующих
Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1999. № 2.
2 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995.
прокуратур и подчиненных органов прокуратуры, издают приказы, дают указания, распоряжения, а Генеральный прокурор, кроме того, утверждает положения и инструкции (ст.ст. 16, 17 Закона Республики Беларусь «О Прокуратуре Республики Беларусь»1).
Как видно, в законодательстве рассматриваемый вид государственного управления нередко заменяется словом «руководство», в ряде случаев наравне с ним употребляется слово «организует» или называются другие управленческие действия (функции): контроль, прием и увольнение работников, распределение обязанностей, утверждение структуры и штатного расписания и т.п., иногда вместо «руководство» значится слово «управление». Такое разнообразие функций, осуществляемых управляющими по отношению к управляемым, свидетельствует о наличии значительных полномочий субъектов управления по отношению к объектам и объясняется необходимостью подчинения последних воле первых.
Следовательно, внутреннее управление складывается из ряда функций. Наиболее важное место занимает руководство. Руководств) это часть управления, его отдельная функция. Оно прежде всего выражается в организации работы управляемых, определении их задач, упорядочении отношений, даче указаний, советов, оказании помощи, напутствиях, контроле. В процессе руководства могут осуществляться и иные управленческие действия, причем некоторые из них вправе выступать в качестве отдельных самостоятельных функций. Такими функциями обычно являются организация, контроль и координация.
Таким образом, внутреннее управление это вид государственного управления, которое проявляется внутри организации (учреждения) или системы, реализуется в целях придания ей внутреннего единства, целостности, организованности и способности аффективно осуществлять внешнее управление или другой вид Государственной деятельности.
§ 3* Государственное управление и исполнительная власть
В соответствии со статьей 6 Конституции Республики Беларусь государственная власть осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Такое
1Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 10. Ст. 95.
общепринятое деление власти декларировано без учета исторических традиций и фактического положения в республике. Существует еще прокурорский надзор, который обладает всеми признаками, присущими указанным ветвям власти, он обособлен и самостоятелен не меньше, чем судебная или исполнительная власть. То же можно сказать и о конституционном контроле.
Исполнительная власть является отдельным видом государственной власти и занимает одно из ведущих мест в системе разделения властей. Государство немыслимо без исполнительной власти, ибо оно не могло бы по-настоящему действовать, осуществлять свои задачи и функции.
Исполнительная власть это системное общественное явление, характеризующееся рядом признаков.
Во-первых, исполнительная власть, как и в целом государственная власть, это право и возможность принуждать, повелевать, подчинять чужую волю.
Во-вторых, исполнительная власть имеет исполнительскую направленность, предназначение.
В-третьих, исполнительная власть осуществляется особой системой многочисленных государственных органов, органов государственного управления (исполнительной власти). Таким образом, исполнительную власть можно рассматривать в трех аспектах:
1.компетенционном;
2.функциональном;
3.структурном.
Все эти три аспекта тесно взаимосвязаны и образуют единое целое понятие исполнительной власти. В каком бы аспекте она не рассматривалась, все равно предполагается наличие и других частей. Право, возможность принуждать (компетенционный аспект) ничто без соответствующих органов, имеющих такое право и возможность (структурный аспект). Последние могут получить реальное воплощение только при осуществлении исполнительной деятельности названными органами (функциональный аспект).
Указанные признаки равноправны и в равной мере раскрывают суть исполнительной власти. Между тем своеобразным фокусом являются органы государственного управления (исполнительной власти). Наличие их дает более четкое представление о такой власти. Им предоставлено право и возможность осуществлять фактическое принуждение, т.е. власть в собственном смысле. Толь-
ко они способны применять особые средства, приемы в целях обеспечения исполнения законов. Все это находит воплощение в компетенции органов государственного управления.
Органы государственного управления обеспечивают выполнение не только законов и своих актов, но и судебных и прокурорских решений в случае необходимости. Судебная и прокурорская власти не обладают подобными полномочиями. Поэтому можно сказать, что рассматриваемые органы (исполнительная власть) выступают в роли обеспечителя, делая по существу реально выполнимыми акты всех ветвей власти. Следовательно, с одной стороны исполнительная власть служит другим ветвям власти, с другими возвышается над ними, занимает главенствующее положение, ибо обладает реальными возможностями осуществлять насилие. Более того, в системе исполнительной власти находятся вооруженные силы, органы внутренних дел, государственной безопасности, огромные финансовые средства. Несмотря на такие возможности, исполнительная власть вторична, подзаконна.
Исполнительная власть фактически выражается в государственном управлении, придавая ему специфический государственно-властный характер. Именно в процессе государственного управления проявляется основное предназначение исполнительной власти исполнение законов. Само собой разумеется, что в исполнении законов принимают участие и суды, и прокуратура, и местные Советы депутатов, и граждане, и даже сам законодательный орган. Поэтому исполнительная власть не обладает монополией на исполнение законов. Однако только она уполномочена проводить законы в жизнь путем распорядительства, развивая, уточняя, детализируя и конкретизируя их. Иначе говоря, исполнительная власть вправе «законодательствовать», правотворчествовать, издавать административно-нормативные акты и обладает юрисдикционными возможностями подобно судебной власти.
Изложенное свидетельствует, что исполнительная власть понятие более широкое, чем государственное управление. Исполнительная власть как конпетенционность, т.е. собственно власть, реализуется посредством действий, функционирования, определенной деятельности. По-видимому, эта деятельность имеет исполнительный характер и является ничем иным, как государственным управлением.
По Конституции Республики Беларусь исполнительную власть осуществляют Правительство центральный орган государственного управления (ст. 106), а также другие органы государственно-
го управления (исполнительной власти) (ст. 107), к которым относятся в первую очередь министерства, государственные комитеты и комитеты. На основании этого можно сделать вывод о том, что Конституция не делает разграничения между понятиями «исполнительная власть» и «государственное управление», хотя термин «государственное управление» в Конституции не употребляется. Он применяется в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах».
§ 4. Отличие государственного управления
от иных видов государственной деятельности
Государственное управление является одним из видов государственной деятельности. К другим видам относятся: законодательная деятельность, судебная деятельность, прокурорский надзор. Все они имеют общие черты и особенности/ '
Каждый ...вид деятельности осуществляется специальной системой государственных органов. Наименованию деятельности соответствует наименование осуществляющих ее органов. Законодательная деятельность воплощается Национальным собранием, состоящим из Палаты представителей и Совета Республики. Национальное собрание единственный законодательный орган. Принимаемые им законы подписываются Президентом Республики Беларусь. Таким образом Глава государства также участвует в законодательствовании (ст.ст. 90, 91, 100 Конституции Республики Беларусь).
Судебная деятельность (правосудие) осуществляется системой судов, (ст. 109 Конституции Республики Беларусь). В такую систему входят общие и хозяйственные суды, Конституционный Суд. К общим судам относятся: Верховный Суд Республики Беларусь областные, Минский городской, районные (городские), а также военные суды. В системе Хозяйственных судов- Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, хозяйственные суды областей и г. Минска.
Конституционный Суд образован не для реализации правосудия, а для контроля за конституционностью нормативных актов (ст. 116 Конституции Республики Беларусь).
Прокурорский надзор осуществляется системой органов прокуратуры, в которую "входят прокуратура Республики Беларусь,
возглавляемая Генеральным прокурором Республики Беларусь, и нижестоящие органы прокуратуры областей, г. Минска, прокуратуры районов городов, межрайонные прокуратуры.
Государственное управление призваны осуществлять в первую очередь органы государственного управления (исполнительной власти). Это самая многочисленная и разветвленная система государственных органов, центральным из которых является Совет Министров Республики Беларусь, подотчетный Президенту Республики "Беларусь'"и' ответственный перед Парламентом Республики Беларусь.
Для каждой системы государственных органов характерны Спои юридические формы выражения функций. Только Парламент принимает законы. Общие суды издают приговоры. определения. Органы прокуратуры приносят протесты, входят с представлениями. Органы управления издают управленческие акты, которые подзаконны и могут быть нормативными. Суд и прокуратура не имеют подобных полномочии. Их актами не могут регулироваться общественные отношения. Государственное управление носит исполнительно-распорядительный характёр. Таким качеством не обладает ни законодательная, ни судебная, ни Прокурорская деятельность. В процессе судебной и прокурорской деятельности фактически обеспечиваются условия исполнения законов и других нормативных актов. Управленческая деятельность может осуществляться и на основании административных актов, т.е. текущего нормотворчества. Для судебной и прокурорской, а тем более для законотворческой деятельности подобное исключается.
Важной специфической особенностью государственного управления является также и то, что оно направлено на руководство экономической, социально-культурной и административно-политической сферами. Национальное собрание, суды и прокуратура ИИ имеют в своем ведении подобных объектов.
Правосудие и прокурорский надзор осуществляют правоохранную деятельность. Главная задача общих и хозяйственных судов разрешение дел, разрешение конфликтов и споров. Правосудие Признано защищать от посягательств личные права и свободы, социально-экономические и политические права граждан, конституционный строй Республики Беларусь, государственные общественные интересы, права юридических лиц (ст. 3 Закона о судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь). Подобные задачи имеет и прокурорский надзор (см. ст. 2 Закона о прокуратуре Рес-
публики Беларусь).Любые споры, возникающие между гражданами, а также организациями в сфере предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, подпадают под нормы гражданского или хозяйственного права и разрешаются в соответствии с гражданско-процессуальными или хозяйственно-процессуальными нормами в процессе судебной деятельности. Только общими судами рассматриваются дела о преступлениях. Государственное управление лишь частично, связано с правоохраной. Последнее является не главной его задачей. Правоохрана сопутствующее явление в государственном управлении.
Таким образом, государственное управление самостоятельный вид государственной деятельности, отличающийся от иных ее видов.
§ 5. Государственное управление и политическая деятельность
Политика государства это выбор наиболее общих направлений национально-государственного развития, определение основных путей такого развития.
Главным, кто вырабатывает политику государства Республики Беларусь, является Президент Республики Беларусь. Участвуют в ее формировании Национальное Собрание, Правительство, другие государственные органы, общественные объединения.
Основные приоритеты политики заложены в Конституции Республики Беларусь. Политика не должна противоречить не только Основному Закону, но и другим законам, нормам международного права и договорам с другими государствами. Поэтому при принятии политических решений необходимо все эти акты соблюдать и ими руководствоваться.
Политические решения это правовые акты о наиболее общих и важных направлениях государственного развития. Нормы таких актов относятся к источникам конституционного права. Иначе говоря, юридическое закрепление политики осуществляется в нормах конституционного права. Административное право, как и его объект государственное управление, тесно связано с политикой. С помощью норм административного права, а следовательно, и государственного управления, происходит конкретизация, детализация и претворение в жизнь политических решений. Так, политика государства в отношении иностранных граждан и лиц без граждан-
ства юридически закреплена в статье 11 Конституции Республики Беларусь. Конкретизацию она получила в Законе Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства», в части 2 статьи 7 Закона Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» и ряде других правовых актов1. Реализация ряда норм названных правовых актов осуществляется посредством государственного управления. Например, органы внутренних дел выдают разрешения на постоянное жительство в Республике Беларусь иностранным гражданам и лицам без гражданства. Эти же органы вправе принимать решения о выдворении их за пределы Республики Беларусь.
В процессе государственного управления политика не формируется. Она реально воплощается в жизнь. Государственное управление осуществляется в русле государственной политики. Поэтому и определенной части оно политизировано, т.е. между политикой и государственным управлением существует взаимопроникновение. Подчас трудно отличить политические и управленческие действия, так как они выступают как единое явление. Наиболее удачной иллюстрацией может послужить деятельность Президента Республики Беларусь, которая преимущественно носит политический характер, но немалое место в ней занимает и управление (администрирование). Примерно такой же характер деятельности и Правительства Республики Беларусь совмещение политических и исполнительно-распорядительных полномочий. Президент Республики Беларусь в соответствии с Конституцией Республики Беларусь образует, упраздняет и реорганизует органы государственного управления (п. 5 ст. 84), назначает руководителей местных исполнительных и распорядительных органов с утверждением соответствующими местными Советами (ст. 119), отменяет акты Правительства (п.п. 25, 84), решения местных исполнительных и распорядительных органов (п. 26 ст. 84). В его непосредственном ведении (подчинении) находится ряд органов государственного управления (ст. 12 Закона о Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах). Совет Министров Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления (ст.ст. 12, 15 Закона). В его непосредственном подчинении находятся комитеты при Совете Министров, республиканские государственные организации.
См.: Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 21. Ст. 250, №32. Ст. 416.
Как отмечает Вивьен в работе «Очерки управления» политическая власть тесно связана с управлением, но не смешивается с ним. «Вся ее функция это инициатива, оценка, руководство, совет, отмечает Ролан Драго, она вдохновляет, ее идеи это, если так можно выразиться, знамена администрации. За ней зарезервировано действие, то есть исполнение законов и практическое материальное осуществление полномочий, предоставленных правительству. Политическая власть это голова, а администрация руки»1. Он считает, что «...органы управления должны находиться в подчиненном по отношению к политической власти положении... Но подчинение управления политической власти отнюдь не должно вести к их смешению и ни в коей мере не должно означать политизацию администрации»2.
Следовательно, политика как деятельность государства не тождественна его управлению. Это разные, но тесно связанные государственные феномены. Политика без государственного управления не всегда осуществима. В то же время и государственное управление без политики не будет столь цельным, не может обладать четкой программой, что является для него очень важным. В ряде случаев решение может иметь политическую значимость, с юридических же позиций оно ничем не отличается от обычного управленческого действия.
Республиканские органы государственного управления не творцы, а проводники государственной политики.
§ 6. Местное управление
Местное управление как разновидность государственного управления обладает всеми его признаками: осуществляется государственными органами, носит исполнительно-распорядительный и государственно-властный характер и т.д. В то же время оно имеет и свои особенности. По Конституции Республики Беларусь (разд. V) и Закону «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»3 местное управление осуществляется в областях, г. Минске, городах, районах, в поселковых и сельских
Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 39.
2 Там же. С. 40-41.
3 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. №4. Ст. 399.
Советах. Иначе говоря, местное управление реализуется на местном уровне. Однако последнее отличается от государственного, которое также может осуществляться на местном уровне, тем, что и процессе его осуществления решаются преимущественно вопросы местного значения (ст. 120 Конституции). Основные из них определены в Законе «О местном управлении и самоуправлении и Республике Беларусь». Например, ими являются: разработка и внесение в Совет депутатов схемы управления местным хозяйством и коммунальной собственностью, предложений по организации охраны общественного порядка; разработка и внесение проектов программы экономического и социального развития, местного бюджета и принятие мер по их осуществлению; принятие решений о выпуске местных ценных бумаг, денежно-вещевых лотерей; распоряжение коммунальной собственностью административно-территориальной единицы; образование, реорганизация и ликвидация предприятий, организаций и учреждений, принадлежащих административно-территориальному образованию на праве коммунальной собственности, утверждение режима их работы, а также согласование работы других предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Совета, принятие мер по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства; принятие мер по защите прав и удовлетворению законных интересов граждан; решение вопросов охраны здоровья, обучения, социального и культурного обеспечения, торгового, транспортного, коммунального, бытового и иного обслуживания граждан на соответствующей территории; содействие развитию народных традиций и обычаев на подведомственной территории; кооперирование с согласия собственников средств предприятий, организаций, учреждений и объединений, организация их долевого участия в социальном и экономическом развитии территории.
Как видно, названные вопросы имеют местный характер и не могут быть решены в процессе собственно государственного управления, т.е. в центре. В соответствии со статьей 120 Конституции Республики Беларусь и статьей 1 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» рассматриваемые вопросы решаются, исходя в первую очередь, из общегосударственных интересов. Интересы населения, проживающего на соответствующей территории, ставятся на второй план. Полагаю, что это не совсем правильно. Несомненно, общегосударственные интересы важны. Однако они должны защищаться и выражаться через собственно государственное управление. В местном же управлении
интересы населения соответствующей территориальной единицы должны быть на первом месте, превалировать над общегосударственными интересами, но, конечно, сообразовываться с законностью, быть в рамках возможного и допустимого. Именно такие интересы обусловливают само наличие и необходимость местного управления.
Местное управление воплощается специальной системой органов управления, которая состоит из областных, районных, городских, поселковых, сельских исполнительных комитетов и местных администраций. Все они коллегиальные органы, имеют специфику образования, до определенного времени находились в двойном подчинении. В настоящее время зависимость по горизонтали менее значима и выражается лишь в подотчетности соответствующему Совету депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции. Исключительная компетенция регламентируется статьей 16 Закона и имеет не столь широкий масштаб. По вертикали местные исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам. Такое положение подчеркивает определенную централизацию в местном управлении, а также вхождение исполкомов в так называемую «президентскую вертикаль». Несмотря на это, местное управление больше децентрализовано и имеет немалую самостоятельность. Самостоятельность определяется наличием у каждого уровня исполнительного комитета своей компетенции, масштаба деятельности, независимости в выборе форм и методов осуществления управления. Каждый исполнительный комитет сам определяет структуру и штаты своего аппарата, а также создаваемых им отделов и других подразделений, руководит ими и подведомственными организациями.
Местное управление осуществляется с учетом особенностей развития административно-территориальной единицы. Территориальные единицы неодинаковы. Одни приближены к крупным городам, в других сосредоточены промышленные предприятия, третьи богаты недрами или лесами и т.д. Конечно, при осуществлении управления не могут не учитываться эти и многие другие факторы и особенности, а учитываться они могут лишь в процессе местного управления.
Местное управление приближено к объектам управления и способно более оперативно отзываться на возникающие проблемы, нужды людей. Поэтому оно менее тяжеловесно, гораздо более практично. Рассматриваемое управление прежде всего направлено на коммунальную собственность, на социальное и экономичес-
кое развитие соответствующей территории, на организацию охраны общественного порядка и обеспечения прав граждан.
Местное управление реализуется как непосредственно исполнительными комитетами, так и через образуемые ими отделы и управления. Однако если исполнительные комитеты как органы общей компетенции не подчинены республиканским органам, то их структурные подразделения (большая часть) находятся в таком подчинении. Республиканские органы государственного управления проводят через них свою политику на местах. Такое положение, с одной стороны, как будто бы необходимо, с другой их управленческая, деятельность находится в двойном подчинении, что не всегда идет на пользу дела.
Местное управление является отдельным видом (формой) деятельности исполнительных комитетов. Это основной вид их деятельности. Наравне с ним исполкомы призваны организовывать выполнение решений вышестоящих государственных органов, в том числе и исходящих из центра, руководить гражданской обороной, обеспечивать исполнение законодательства Республики Беларусь по вопросам военной службы, т.е. осуществлять функции, не относящиеся к местному управлению.
Таким образом, местное управление это государственная децентрализованная деятельность, осуществляемая на местном уровне специальной системой органов местными исполнительными комитетами, в целях оперативного и практического решения вопросов местного значения, исходящая из интересов населения соответствующей территории и государственных интересов с учетом особенностей развития административно-территориальной единицы.
Специфическими чертами и особенностями местное управление приближается к самоуправлению, но по объему решаемых вопросов значительно превосходит его.
§7. Местное самоуправление
в системе государственного управления
Местное самоуправление является одной из важных форм демократии. Чем шире оно развито, тем демократичнее общество и государство.
Под местным самоуправлением следует понимать такую деятельность, которая осуществляется на местах (в рамках админис-
тративно-территориальных и территориальных единиц) непосредственно гражданами или избираемыми ими органами с целью решения вопросов местного значения исходя из интересов граждан, проживающих на данной территории, на основе законов и собственной материально-финансовой базы (ст. 2 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Подобное управление есть в любом демократическом государстве. Оно предназначено для решения без вмешательства государства вопросов не только местного значения, но и государственных вопросов, по своему характеру менее значимых. В идеале местное самоуправление должно носить общественный характер, т.е. осуществляться непосредственно самим народом или избираемыми им представительными органами, не являющимися государственными органами. Важным признаком самоуправления является его децентрализация, которая проявляется в передаче управленческих функций (полномочий) общественности и осуществлении их независимо от центра. Самоуправленческая система должна быть полностью независимой от государства, администрирования и прямого вмешательства в ее деятельность. Конечно, такая независимость не может быть безграничной. Она обязана определяться пределами компетенции, сферой ведения (рамками самоуправления), установленной государством. Более детальную регламентацию следовало бы осуществлять в Уставах, принимаемых самими органами самоуправления. В то же время государству в лице своих органов необходимо иметь полномочия на осуществление надзора за соответствием самоуправления законодательству.
Децентрализация не может выступать в качестве универсального критерия самоуправления. Она существует и в государственных системах. Без нее невозможно осуществлять подлинное управление. Каждый орган имеет строго определенную компетенцию, и в ее рамках необходима полная самостоятельность. Ни одна управленческая система не в состоянии эффективно работать без подчинения такому принципу.
Немаловажной чертой местного самоуправления является наличие материально-финансовой базы. Реальное самоуправление невозможно при материально-финансовой зависимости его от государственного аппарата.
В Республике Беларусь местное самоуправление неоднородно. Оно осуществляется как непосредственно народом, общественностью (прямая демократия), так и государственными органами
Советами депутатов (представительная демократия). По распространенности и количеству решаемых вопросов представительная демократия превалирует над прямой демократией. Последняя ревизуется в таких формах, как местные референдумы, сходы Граждан, органы территориального общественного самоуправлении (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальное, поселковые, сельские комитеты и др.), не получивших еще нужного развития.
Местные Советы депутатов являются представительными органами и основным звеном местного самоуправления. Они избираются гражданами, проживающими на соответствующей территории. Депутаты работают в Совете на общественных началах. Одновременно местные Советы депутатов являются государственными органами, призванными осуществлять государственную власть. Их деятельность регулируется Конституцией, законами и другими законодательными актами. Местные Советы уполномочены руководить в пределах своих полномочий государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на соответствующей территории, обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав и законных интересов граждан.
Местное самоуправление в значительной мере независимо от государственного аппарата. Местные Советы, хотя и являются государственными органами, но в административном плане не подчинены центру ни по одному вопросу. Президент Республики Беларусь имеет право лишь приостанавливать их решения, не соответствующие действующему законодательству (п. 26 ст. 84 Конституции). Они самостоятельны и независимы в решении любых вопросов, относящихся к их компетенции.
В процессе осуществления местными Советами самоуправления решаются вопросы местного значения, исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц. Таким образом, местное территориальное самоуправление, осуществляемое основным его звеном местными Советами депутатов, обладает основными признаками государственного управления; реализуется государственными органами (местными Советами), является государственно-властным, имеет правовой характер. Оно осуществляется на основе Конституции, Закона о местном управлении и самоуправлению! иных актов законодательства, содержит элементы (признаки) исполнительности и распорядительности. Решения Совета обязательны для вы-
полнения нижестоящими Советами, исполнительными комитетами, местными администрациями, иными расположенными на соответствующей территории государственными органами, а также предприятиями, организациями, учреждениями и объединениями независимо от подчиненности и форм собственности, должностными лицами и гражданами. Исполнительность проявляется:
во-первых, в обеспечении выполнения законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, иных актов и решений вышестоящих государственных органов;
во-вторых, в проведении контроля за выполнением названных правовых актов всеми предприятиями, организациями, учреждениями и объединениями, расположенными на соответствующей территории;
в-третьих, в решении социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения.
Распорядительство осуществляется в регулировании отношений, возникающих по вопросам местного значения в соответствующей административно-территориальной единице.
§ 8. Хозяйственное управление
в государственных организациях
Хозяйственное (производственное) управление связано с созданием материальных благ, изготовлением, выработкой и созданием какой-нибудь продукции, производством товаров, оказанием услуг, осуществлением купли и продажи, подготовкой специалистов и т.д. Такую деятельность осуществляют администрации государственных предприятий (организаций), учебных заведений, учреждений культуры, здравоохранения. Является ли названное управление разновидностью государственного? Полагаем, что является. Ему присущи все признаки государственного управления.
Во-первых, хозяйственное управление представляет собой деятельность администрации, направленную на организацию производства, на создание материальных благ и т.д.
Во-вторых, такая деятельность (управление) осуществляется от имени государства и по его поручению и основывается на государственной собственности.
В-третьих, администрация предприятия (организации), учреждения является государственным органом. Ее руководитель
назначается (или занимает должность на основании заключенного контракта) вышестоящим органом государственного управления, собственником имущества: Он, как и иные работники администрации, является государственным служащим. На предприятиях заработная плата определяется не из бюджетных средств. В этом особенность службы на государственных предприятиях. Однако иные признаки, правовой статус администрации свидетельствуют о принадлежности ее работников к государственным служащим. Руководитель администрации, его заместители, начальники структурных подразделений и их заместители, как и иной руководящий, начальствующий состав, являются должностными лицами, обладающими, государственно-властными полномочиями.
В-четвертых, такие предприятия (организации), учреждения образуются, реорганизуются и ликвидируются вышестоящими органами государственного управления, собственниками имущества.
В-пятых, хозяйственное управление имеет правовой характер и регулируется нормами административного права, в меньшей, конечно, степени, чем собственно государственное управление. Здесь больше места для усмотрения. Однако усмотрение не беспредельно, оно ограничивается правом.
В-шестых, хозяйственное управление государственно-властно. Н нем существует иерархичность, обязательность указаний, распоряжений вышестоящих начальников для нижестоящих, для подчиненных. Невозможно себе представить, чтобы директор завода не обладал правом и возможностью распоряжаться, например, финансовыми средствами, имуществом завода или подчинять своей воле волю нижестоящих. Властность действий обеспечивается допустимостью применения мер государственного принуждения как самой администрацией, так и извне, в поддержку ее действий или по отношению к самой администрации (см., например, Декрет Президента Республики Беларусь № 29 от 26 июля 1999 г. «О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины»1).
В-седьмых, рассматриваемое управление носит исполнительно-распорядительный характер. Разумеется, этот характер имеет свою специфику. В рассматриваемом управлении не всегда столь очевидна исполнительность конкретных законов или иных актов.
1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 21. Ст. 586.
Такое не исключается и при осуществлении иных видов государственного управления. В этом нет ничего странного. Исполнительный характер управленческой деятельности вообще и хозяйственного управления в частности не сводится исключительно к проведению в жизнь вполне точных законов или других правовых актов, статьи за статьей, параграфа за параграфом и т.д. Оно «включает в себя задачу более общую, которая состоит в обеспечении минимума условий, необходимых для поддержания...»1 производства на должном уровне, для его нормального функционирования, и это независимо даже от наличия формальных предписаний государственных органов (закона). По Конституции Республики Беларусь государство регулирует экономическую деятельность в интересах человека и общества, обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях (ст. 13). Это положение реализуется в законах, актах Президента Республики Беларусь и Правительства Республики Беларусь, исполнение которых осуществляется предприятиями (организациями), учреждениями, в том числе и путем распорядительства (издания актов). Распорядительство проявляется в регулировании внутрихозяйственных вопросов и отношений. Бесспорным является тот факт, что хозяйственное управление неоднозначно, многофакторно и осуществляется не всегда путем простых распоряжений на основе власти и подчинения2. Однако отрицать наличие власти и подчинения в нем неразумно, ибо такие признаки присущи любому виду социального управления, без них невозможно управление, в том числе и хозяйственное. В то же время нельзя отождествлять рассматриваемые признаки с методами административно-командного управления, низводить роль административного права до уровня полицейского и признавать управление основанным исключительно на государственном принуждении3.
Невозможно не согласиться и с мнением Н.Ю. Кругловой о том, что механизм хозяйственного управления является сложной категорией4. Да, механизм управления должен быть направлен на «усиление мотивации деятельности людей» (работников). Между
Ведель Ж. Указ. соч. С. 29.
2 См.: Мартемьянов B.C. Хозяйственное право. Т. 1. М., 1994. С. 14.
3 См.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 34.
4 См.: Круглова Н.Ю. Хозяйственное право. М., 1997. С. 16.
тем, как показывает жизнь, не только этот единственный фактор является движущей силой в повышении эффективности экономики. Он важен, но он не панацея. Более того, применение положительных экономических рычагов, воздействие на интересы с помощью интереса возможно при наличии материальных средств и не без власти и подчинения. Все сказанное свидетельствует о наличии хозяйственного управления, о присутствии специфических особенностей, но не об исключении, отделении его от государственного управления.
Хозяйственное управление, осуществляемое в сфере государственных организаций, является разновидностью государственного управления, регулируемого нормами административного права.
Хозяйственное управление реализуется специальными органами администрациями предприятий (организаций), учреждений во главе с их руководителями. В.Н. Паращенко включает в :>то понятие и деятельность вышестоящих органов государственного управления1. Вероятно, он имеет в виду все органы, находящиеся в центре, которые вправе решать экономические вопросы, а следовательно, вступать в хозяйственные отношения. Полагаем, Что такое мнение не совсем правильное, ибо указанные органы, как подчеркивалось выше, призваны осуществлять собственно государственное управление, независимо от характера решаемых вопросов. Так, Совет Министров Республики Беларусь в соответствии со статьей 106 Конституции призван реализовывать исполнительную власть, т.е. собственно государственное управление. Он как орган общей компетенции вправе решать вопросы, относящиеся к различным сферам. Тем не менее это совершенно не означает, что Правительство осуществляет разнообразные виды управления.
Масштаб деятельности хозяйственного управления предприятие (организация), учреждение. Объект хозяйственная деятельность, деятельность работников, направленная на создание материальных благ, производство услуг и т.д. Цель наилучшим образом организовать производство, подготовку специалистов и т.п.
Таким образом, хозяйственное управление это вид деятельности администрации предприятия (организации), учреждении, направленный на организацию производства, на создание наилучших условий для выработки продукции, оказания услуг,
1См.: Паращенко В.Н. Хозяйственное право. Мн., 1997. Ч. 1. С. 5.
осуществления сделок по купле и продаже, подготовки специалистов, лечения граждан и т.д.
, § 9. Административно-правовые отношения в сфере государственного управления
9.1. Понятие и особенности административно-правовых отношений
В процессе государственного управления складываются общественные отношения. Те из них, которые урегулированы нормами административного права, получили название административно-правовых или управленческих отношений!? Государственное управление реализуется посредством этих отношений. Управление как деятельность реально воплощается в действительность в результате складывающихся отношений. Поэтому можно сказать, что не вступив в административно-правовые отношения, невозможно совершать управление, так же, как осуществляя последнее, нельзя избежать административно-правовых отношений. Они возникают в связи с реализацией государственного управления и постоянно его сопровождают. Административное право, регулируя административно-правовые отношения, одновременно регулирует и государственное управление. Их характеристика позволяет глубже понять суть государственного управления во всех его проявлениях.
Административно-правовые отношения это, не любые общественные отношения, а управленческие, складывающиеся по поводу и_ в связи с осуществлением государственного управления, урегулированные нормами административного права, в которых «стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав» .
Права это свобода или возможность поведения, осуществления действий, по закону принадлежащая стороне отношений.
Обязанность это подобающее поведение, которому каждая сторона должна следовать, соблюдая свободу и интересы других лиц или общества в целом.
Сказанное свидетельствует о специфической сфере возникновения отношений государственном управлении, а также о специфических средствах правового регулирования нормах административного права. Однако это не дает оснований для утвер-
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 68.
ждения, что административно-правовые нормы первичны, а регулируемые ими общественные отношения вторичны1, или о первичности административно-правового отношения и вторичности правовой нормы". Правовая норма без регулируемого общественного отношения абстракция и не более, реально не существующее явление. В то же время общественное отношение не может стать правовым, если оно не получило правовой регуляции. Административно-правовая норма возникает вместе с регулируемым ею общественным отношением. Последнее может существовать, но не быть правовым, если оно не получило юридического закрепления. Юридическое закрепление придает общественному отношению официальный характер, обеспечивает стороны соответствующими взаимными правами и обязанностями, позволяет одной стороне требовать от другой их соблюдения и выполнения. Названная возможность защищается правом и находящимся за ним государством, его соответствующими органами. Это придает стабильность, надежность и эффективность управленческой деятельности. Взаимные права и обязанности предоставляются для совершения действий по использованию прав и выполнению обязанностей и связывают участников правового отношения. Такой механизм представляет содержание административного правоотношения, определяемого сущностью и назначением государственного управления.
Главными особенностями административно-правовых отношений является то, что они: .
1.управленческие;
2.возникают по поводу государственного управления;
3.регулируются нормами административного права;
4.имеют властные характеристики;
5.требуют наличия особых субъектов.
По общему убеждению ученых-административистов, административно-правовые отношения являются властными (властно- отношениями). Подобная их черта правомерна и имеет вполне достаточные основания. В отличие от гражданско-правовых отношений, где стороны равны, в рассматриваемых отношениях отсутствует юридическое равенство сторон» Одна сторона обладает властными полномочиями по отношению к другой. Поэтому
1 См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 67; Габричидзе Б.Н., Елисеев В.П. Указ. соч. С. 33.
2 Габричидзе В.Н., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 34.
первая сторона имеет возможность принимать управленческие акты, осуществлять контроль за деятельностью другой и в предусмотренных законодательством случаях применять к ней меры принуждения. Это определяется особенностями государственного управления. Между тем такой признак присутствует и во многих финансовых, природоохранных отношениях. И все же, если для административно-правовых отношений он основной и исходный, обусловленный государственным управлением, то для других производный, являющийся следствием того, что административное право служит основой их функционирования.
Особенность административно-правовых отношений определяется их субъектами (сторонами).
9.2. Субъекты административно-правовых отношений
В административно-правовых отношениях, как и в любых иных общественных отношениях, наличествуют стороны (участники), именуемые субъектами. Ими могут быть отдельные лица или состоящие из них организации. Однако не..каждое физическое или юридическое .лицо является подобным субъектом, а лишь то, которое обладает таким качеством, как административная правосубъектность.
Административная правосубъектность это юридическое свойство, предоставляющее возможность участвовать в правоотношении. Она состоит из административной правоспособности и административной дееспособности. В административном праве нет норм, формулирующих и раскрывающих содержание административной правоспособности и административной дееспособности, эти термины даже не употребляются . В науке административного права они позаимствованы из гражданского права (в ГК Республики Беларусь ст.ст. 16 и 20) и приспосабливаются к субъектам административно-правовых отношений.
Под правоспособностью обычно понимают (применительно к нашей теме)" способность иметь права и обязанности в сфере, сосу,-, дарственного управления, иначе говоря "управленческие права и обязанности. Ю.М. Козлов, формулируя суть административной правоспособности, акцентирует внимание на возможности вступать в различного рода общественные отношения и в этой связи приобретать административно-правовые обязанности и права и
См.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 45.
нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления1. По его мнению, правоспособность возникает с момента рождения, а лица, обладающие ею, являются лишь субъектами административного права. А чтобы стать субъектами административно-правовых отношений, им необходимо обладать еще и вторым элементом административной правосубъектности, т.е. административной дееспособностью2.
Дееспособность состоит в способности лица (организации) своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя юридические обязанности и исполнять их, а также нести ответственность за свои действия. В практическом плане административная дееспособность выражается в способности лица или организации реализовывать свою административную правоспособность, исполнять своими действиями возложенные на них обязанности и осуществлять предоставленные права. Дееспособность связана с возможностью (способностью) осознавать значение своих поступков и руководить своими действиями.
Круг субъектов административно-правовых отношений многообразен. Это объясняется широкой сферой государственного управления и разнообразием управленческих связей. В научной литературе их делят по-разному, на различные виды. Так, Г.И. Петров делит их на граждан, государственные организации и их служащих, общественные организации и их служащих3; Б.М. Лазарев на государственные органы, их структурные подразделения, должностных лиц и других служащих государственного аппарата, предприятия, учреждения и организации, их подразделения и работников, а также граждан, иностранцев и лиц без гражданства4; Ю.М. Козлов ,5 Д.Н. Бахрах 6 на индивиду-
См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 42.
2 Там же. С. 43, 45.
3 См.: Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972. С. 41-58.
4 См.: Советское административное право / Под ред. П.Т. Василенкова. М., 1990. С. 63.
5 См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 45.
6 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 48.
альных и коллективных, хотя Ю.М.Козлов не всегда придерживается такого деления.
Указанные выше, а также и другие мнения ученых аргументированы и имеют право на существование. Между тем, представляется, что рассмотренные классификации не в полной мере охватывают всех субъектов и не показывают их роль и назначение в системе административно-правовых отношений. Лучше объединить субъекты административно-правовых отношений в 2 такие группы:
А. Носители исполнительной власти
1.главные;
2.основные;
3.специальные;
4.исключительные;
5.особые.
К главным относятся, которые наделены верховной административной властью. Такой властью обладает только Президент Республики Беларусь как глава государства.
Основными субъектами являются органы государственного управления, органы, специально предназначенные для осуществления исполнительной власти, их структурные подразделения и служащие.
К специальным субъектам следует отнести так называемые функциональные органы. Они осуществляют, как правило, одну контрольно-надзорную функцию.
К исключительным причисляются субъекты, у которых государственное (внутриорганизационное) управление является не основной деятельностью прокуратуры, суды и т.д.
Особыми субъектами представляются администрации государственных предприятий, учреждений и организаций, трудовые коллективы, а также иные подобные субъекты.
Б. Носители субъективных прав и обязанностей в государственном управлении:
1. граждане Республики Беларусь;
2. иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие в Республике Беларусь;
3. общественные объединения и им подобные организации.
Вторая группа (носители субъективных прав и обязанностей
в государственном управлении) объединяет субъекты, которые являются стороной в административно-правовых отношениях, но не наделены исполнительной властью. Они обладают субъектив-
ными правами и обязанностями в сфере государственного управления, с которыми не может не считаться властвующая сторона. Носители исполнительной власти, осуществляя государственное управление, обязаны учитывать названные права и обязанности второй стороны. Носители субъективных прав и обязанностей особый вид субъектов в административно-правовых отношениях. Они не предназначены для осуществления государственного управления, не наделены государственной властью и не входят в систему субъектов этой власти. Рассматриваемая группа субъектов является по существу объектом государственного управления, но специально не определенным для этого.
Граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие на территории республики, общественные объединения, предприниматели и т.д. вступают в административно-правовые отношения как по своей инициативе, так и но инициативе властвующей стороны. В первом случае вступление в административно-правовые отношения происходит в силу субъективных потребностей, реализации прав и обязанностей, во втором по причине осуществления органом, государственным служащим своих полномочий.
Административная правоспособность и административная дееспособность возникают одновременно и у первого, и у второго видов индивидуальных субъектов. Например, права граждан на образование, управление автомобилем, медицинскую помощь связаны с их возможностью реализовывать эти права. Другое дело, что в законодательстве не всегда четко определяется административная дееспособность граждан по сравнению с государственными служащими и коллективными субъектами. Служащий обретает оба вида правосубъектности сразу после зачисления на должность, а организация после ее образования (получения лицензии). Что же касается граждан, то их правоспособность нельзя определять, исходя из общих норм Конституции Республики Беларусь, например, о Праве на образование, и на этой основе делать вывод об обретении правоспособности ее с момента рождения.
В Законе Республики Беларусь «Об образовании в Республике Беларусь»1 указанная норма Конституции об образовании конкретизирована. Из статьи 16 видно, что граждане получают такое право с 6 лет. В статье 21 ТК установлено, что заключение
Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1991. №33. Ст. 598.
трудового договора допускается с лицами, достигшими шестнадцати лет и как исключение с четырнадцати лет. В то же время работать в милиции могут лица старше восемнадцати лет (Закон Республики Беларусь «О милиции»), а быть судьей общих или хозяйственных судов могут лишь граждане, достигшие двадцати пяти лет (Закон Республики Беларусь «О судоустройстве и статусе судей»; Закон Республики Беларусь «О хозяйственных судах»), Таким образом, право- и дееспособность наступают одновременно и,, как правило, с достижением определенного возраста; Указанные и многие другие нормы свидетельствуют, что административное право не устанавливает общих правил о возникновении право- и дееспособности. Названные качества определяются конкретной необходимостью общества, государства, той или иной отраслью управления и возможностью самих субъектов не только получать права, но и реально их осуществлять. Следовательно, не все субъекты имеют равную правоспособность и правосубъектность в целом. Однако это не говорит об ограничении каких-то прав граждан, а свидетельствует об особенностях субъектов административно-правовых отношений. В отдельных же случаях возможно частичное ограничение административной правоспособности, например, при наступлении особых экстремальных обстоятельств (стихийных бедствий, эпидемий, катастроф, введении чрезвычайного положения), а также при привлечении лица к административной или уголовной ответственности.
Правовой статус субъектов в административно-правовых отношениях не одинаков.
Особенности субъектов административно-правовых отношений состоят в следующем:
1.они имеют двойственный характер, т.е. одновременно являются субъектами административного права и административных правоотношений;
2.обладают правосубъектностью в сфере государственного управления;
3.их правоспособность и дееспособность возникают одновременно, т.е. составляют единое качество управленческую право-, дееспособность (правосубъектность);
4.их правовой статус не одинаков.
Из выше сказанного следует вывод: субъектами административно-правовых отношений (административного права) являются лица и организации, обладающие административной правосубъектностью.
9.3. Основания возникновения, изменения
и прекращения административно-правовых отношений
Субъекты административно-правовых отношений, реализуя свои права и обязанности, вступают между собой в постоянные отношения. Возникают такие отношения по инициативе любой из сторон. Потребность в них определяется нормами права, жизненными обстоятельствами. Они могут быть вызваны и событиями, не зависящими от воли людей, от их желания. В юридической науке указанные побудительные причины возникновения общественных отношений называют юридическими фактами. Следовательно, юридические факты это не любые факты, могущие вызвать потребность во вступление в правоотношение одного субъекта с другим, лишь предусмотренные нормами права.
Юридическими фактами могут быть действия либо события.
Действия выражаются в активных волеизъявлениях субъектов. Действия бывают правомерные и неправомерные.
Правомерные действия соответствуют административно-правовым нормам. Например, обращение гражданина в соответствующую управленческую структуру, с. жалобой, заявлением или предложением, издание руководителем организации приказа о зачислении гражданина на работу. Как подача гражданином обращения, так и издание приказа порождают конкретные административно-правовые отношения.
Неправомерные действия это такие поступки, которые не соответствуют административно-правовым нормам. Ими являются дисциплинарные, административные и иные проступки. в отдельных случаях аморальные поступки. В результате их совершения Гражданами, служащими (должностными лицами), представителями административной власти (прокурорско-следственными работниками органов прокуратуры) возникает возможность привлечения нарушителей к дисциплинарной или административной ответственности. Неправомерными могут быть и бездействия - нарушения норм права путем невыполнения обязанностей, хотя по ситуации или по долгу требуется их выполнение. Например, проезд без билета в общественном транспорте, непринятие мер в соответствии с правилами пожарной безопасности.
Основаниями возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений могут быть также события, т.е. факты, не зависящие от воли людей. Так, рождение ребенка требует регистрации, смерть служащего влечет прекращение слу-
жебных отношений, пожары, наводнения и иные стихийные бедствия вызывают потребность вмешательства служб МЧС и органов внутренних дел и т.д. События являются основаниями лишь для правомерных последствий.
9.4. Виды административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения разнообразны и могут быть классифицированы. Классификация позволяет расширить и углубить представление о сущности рассматриваемых правоотношений, а следовательно, и о сфере, в которой они реализуются, т.е. о государственном управлении.
Классификация осуществима при наличии определенных критериев. В научной литературе о таких критериях встречаются различные суждения. Например, Г.И. Петров делит правоотношения, исходя из следующих критериев:
1.конкретное социальное содержание правоотношений;
2.их юридический характер;
3.место в системе административных правоотношений;
4.территория распространения;
5.время деятельности;
6.соотношение прав и обязанностей участников;
7.характер порождающих юридических фактов1.
Ю.М. Козлов на первое место ставит связь административно-правовых отношений непосредственно с осуществлением управляющего воздействия, хотя не исключает применения и других критериев, в частности, отношение в процессе отношений к «вещам, имуществу», способ защиты отношений, субъектные особенности2.
Д.Н. Бахрах использует такие критерии, как цели управленческой деятельности, состав участников, присутствие или отсутствие в отношениях власти3.
Все названные и другие ученые при делении административно-правовых отношений на виды применяют в качестве признака наличие власти (соотношение прав и обязанностей) и классифицируют правоотношения на вертикальные и горизонтальные. Представляется, что подобное деление недостаточно обосновано
См.: Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения.
Л., 1972. С. 96.
2 См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. С. 145151.
3 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. С. 18.
и в определенной мере противоречит сущности государственного управления и административно-правовых отношений. Горизонтальных управленческих общественных отношений не может быть. Отношения между министерствами, между министерствами и государственными комитетами и между другими одинаковыми по уровню органами по поводу решения или согласования каких-либо вопросов, представляющих взаимный интерес, вряд ли можно отнести к разряду административно-правовых. В административно-правовых отношениях, по общему признанию, одной стороной является властеорган. Без наличия такого органа (субъекта) не может быть государственного управления, а значит, и рассматриваемых правоотношений. Отношения с равноправными органами при отсутствии соподчиненности сторон напоминают отношения между двумя и более гражданами или общественными организациями, подготовившими, например, обращение в орган государственного управления. Конечно, их нельзя отнести к административно-правовым отношениям. Указанное объединение усилий, возможностей, полномочий равноправных субъектов является соглашением для установления правоотношений. Оно, как правило, предшествует административным правоотношениям. Главное его назначение состоит в создании условий, необходимых для возникновения и развития правоотношений.
В действующем законодательстве Республики Беларусь горизонтальных административно-правовых отношений по существу не предусмотрено. Между тем, в отдельных правовых актах предписывается необходимость «согласования», «взаимодействия». Так, Комитет лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь может утвердить расчетную лесовырубку лишь по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды. Согласование здесь выражается в получении разрешения (см. п. 4.4 Положения о Комитете лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь1). Налицо проявление властного (надведомственного) полномочия со стороны Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Некоторые вопросы Комитет может решать совместно с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды (см. п. 4.22 названного Положения).
Министерство юстиции утверждает по согласованию с Министерством экономики тарифы на услуги, оказываемые населе-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 5/9317
нию государственными органами, регистрирующими акты гражданского состояния (п. 5.15 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь1).
Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров Республики Беларусь взаимодействует при выполнении возложенных на него задач с органами государственного управления, другими юридическими лицами (ст. 4.29 Положения о Комитете по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров Республики Беларусь2). Названный Комитет разрабатывает совместно с другими республиканскими органами государственного управления, организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, перечни продукции, работ, услуг, персонала, подлежащих обязательной сертификации в Республике Беларусь (п. 4.14). Подобные действия (функции) могут осуществлять и иные органы государственного управления, однако вряд ли это можно назвать государственным управлением по горизонтали.
Деление административно-правовых отношении по их конкретному социальному содержанию в настоящее время неприемлемо. Вопрос в том, что такие группы, как отношения, складывающиеся в сфере общественного управления, и смешанные отношения, т.е. возникающие в сфере совместной компетенции органов государственного и общественного управления, не существуют. Следовательно, рассматриваемый критерий также несостоятелен.
Административно-правовые отношения до характеру делятся на материальные и процессуальные.
Материальные правоотношения возникают 'на" основании норм материального права, например, отношения, возникающие по руководству Совета Министров Республики Беларусь деятельностью республиканских органов или по обеспечению правки свобод граждан, защите личности от любых противоправных действий.
Процессуальные правоотношения связаны с административным процессом. Примерами могут быть отношения, складывающиеся по поводу рассмотрения, дел о дисциплинарных проступках либо об административных правонарушениях, обращений граждан.
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 107, 5/9385.
2 Там же. № 104, 5/9305.
Административно-правовые отношения в зависимости от формы государственного управления (по занимаемому месту в системе) делятся следующим образом:
1.собственно государственные;
2.функциональные (надведомственные);
3.межотраслевые;
4.внутриорганизационные;
5.местного характера;
6.хозяйственные.
Собственно государственные правоотношения в свою очередь делятся на общие и отраслевые. Одной из сторон общих правоотношений является Президент Республики Беларусь или Правительство Республики Беларусь. Такие отношения складываются при решении управленческих вопросов общегосударственной, республиканской значимости, а также других вопросов, относящихся к их компетенции, но не являющихся внутриорганизационными. Отраслевые отношения складываются в процессе осуществления отраслевого управления. Функциональные, межотраслевые образуются при реализации надведомственного управления (Министерством финансов, труда и социальной защиты, Министерском по налогам и сборам, ГАИ и т.д.).
Спецификой внутриорганизационных административных правоотношений является то, что они складываются внутри структурных подразделений, между структурными подразделениями учреждений, организаций по реализации организационной функции. Такие отношения имеют место и в органах прокуратуры, судах, палатах Национального собрания Республики Беларусь.
Административно-правовые отношения местного характера складываются при осуществлении местного управления и местного самоуправления.
Хозяйственные отношения это правоотношения, складывающиеся в процессе хозяйственного управления, например, отношения между администрацией высшего учебного заведения и абитуриентом по поводу поступления, по поводу организации учебного процесса.
Административно-правовые отношения по характеру порождающих их юридических фактов делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами. Иначе можно сказать, что это отношения позитивного и негативного характера, или регулятивные и охранительные. Правоотношения позитивного характера это, например, отношения по поводу поступления
в школу, детсад, на государственную службу, между Высшей аттестационной комиссией Республики Беларусь и высшим учебным заведением по вопросу подготовки научно-педагогических работников высшей квалификации. Правоотношения негативного характера складываются в связи с совершением правонарушения, например, между должностным лицом и государственным ветеринарным инспектором района по поводу нарушения правил карантина, между районным исполнительным комитетом и административной комиссией в связи с принятием ею незаконного постановления о наложении административного взыскания. В таких случаях устанавливаются по существу правоохранительные отношения.
Правоотношения позитивного характера направлены на осуществление диспозиции правовой нормы, а негативного на реализации ее санкции.
По конкретному содержанию по связи с вещами, имуществом) Правоотношения делятся на неимущественные и имущественные. Неимущественные правоотношения это те, которые в процессе их осуществления не связаны с имуществом (вещами). К их числу следует отнести отношения, возникающие, например, в связи с регистрацией новорожденного, зачислением на должность государственного служащего, привлечением к дисциплинарной ответственности.
Имущественные правоотношения возникают в первую очередь при управлении объектами государственной собственности. Это, например, отношения, связанные с передачей материальных ценностей из ведения одной государственной организации в ведении другой, в связи с владением, пользованием и распоряжением государственной собственностью, находящейся на балансе того или , иного органа.
По способу защиты различают административно-правовые отношения, "защищаемые в административном порядке защищаемые. в судебном порядке. Административный порядок защиты выражается в разрешении споров, обеспечении прав и интересов субъектов правоотношений органами государственного управления. Например, жалобы на постановления административной комиссии по делам об административных правонарушениях вправе рассматривать исполнительный комитет, а также суд. Суд может рассматривать и жалобы на решения по этим же делам исполнительных комитетов. Как видим, по делам об административных
правонарушениях защита возможна и в административном, и в судебном порядке.
Субъектные особенности позволяют выделить отношения, складывающиеся только между различными звеньями системы органов государственного управления (например, между отделом образования райисполкома и директором средней школы), а также между органом государственного управления и негосударственными организациями или гражданами (например, между местным исполнительным комитетом и руководителем сельскохозяйственного предприятия негосударственной формы собственности по поводу заключения контракта, между органом государственного строительного надзора и негосударственной строительной организацией по поводу соблюдения установленного порядка строительства, между государственной инспекцией системы образования Республики Беларусь и негосударственным высшим учебным заведением).
§10. Основные принципы государственного управления
Государственное управление основывается на принципах. Под принципами понимаются определенные требования (правила), имеющие обязательный характер. Они используются в целях улучшения управления. Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, «надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными»1. Принципы пронизывают всю управленческую деятельность.
В административно-правовой литературе нет единого подхода и трактовке принципов государственного управления и их классификации. Нередко их называют принципами организации (построения) и деятельности органов государственного управления (исполнительной власти)2.
Существует два вида принципов, связанных с государственным управлением: основные и специальные.
К основным относятся те, которые закреплены в Конституции Республики Беларусь и иных основополагающих правовых
См.: Файоль А. Общее промышленное управление. М., 1923. С. 2429; Научные основы государственного управления в СССР. М.т 1968. С. 92.
2 См.: Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 5061.
документах и являются общими для всех отраслей (сфер) управу
1.социальная направленность;
2.приоритетность человека, его прав и свобод;
3.законность;
4.гласность;
5.народность;
6.интернациональность;
7.сочетание централизации и децентрализации, деконцентрация;
8.ответственность;
9.профессионализм;
10.научность.
Принцип социальной направленности государственного управления определяется социальной сущностью самого государства. В статье 1 Конституции Республики Беларусь подчеркивается социальная ориентация Республики Беларусь, а следовательно, все" ветви власти, все виды государственной деятельности, включая и государственное управление, должны в своей основе иметь такую направленность.
Принцип приоритетности человека, его прав и свобод в государственном управлении вытекает из статьи 2 Конституции Республики Беларусь. В ней утверждается, что человек, его права, свободы и гарантии, их реализация являются высшей ценностью и целью общества и государства. Государство берет на себя ответственность 'перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. В процессе государственного управления провозглашенные права и свободы человека и гражданина обретают реальность, гарантированность и защиту. Этот принцип закреплен и в статье 5 Закона Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате». В ней записано, что служба в государственном аппарате основывается и на принципе приоритета прав и законных интересов граждан перед интересами государства.
Принцип законности предполагает, что государственное управление не только имеет исполнительный характер, но и в процессе осуществления строго основывается на действующем законодательстве, т.е. соблюдаются требования Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов и иных правовых актов. Государственное управление урегулировано нормами права, т.е. имеет правовой характер, поэтому может осу-
ществляться лишь в дозволенных рамках. В статье 7 Конституции Республики Беларусь записано, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Рассматриваемой принцип находит закрепление и в других статьях Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 1, 2527, 29, 44, 52, 60, 79). Конкретизируется этот принцип в нормативных актах, определяющих правовой статус тех или иных субъектов, призванных осуществлять государственное управление: Например, в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» четко закреплено, Что Совет Министров Республики Беларусь осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, актами Президента Республики Беларусь.
Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы об управленческой деятельности государственных органов. Статьей 34 Конституции Республики Беларусь гарантируется право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, к которым относятся и органы государственного управления (исполнительной власти), о политической, экономической, культурной И международной жизни.
Органы государственного управления, должностные лица обязаны предоставлять гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы. Пользование информацией может быть ограничено законодательством лишь в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществлении ими своих прав.
Рассматриваемый принцип закреплен и в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (п. 8 ст. 5), и в других правовых документах.
В частности в статье 4 Закона Республики Беларусь «О милиции» записано, что деятельность милиции является гласной, открытой для граждан, общественности и средств массовой информации. Милиция в пределах, определяемых Законом, информирует государственные органы, общественные объединения, трудовые коллективы, население и средства массовой информации о состоянии
правопорядка и мерах по его укреплению (см. также ст. 6 Закона «Об основах службы в государственном аппарате»).
Принцип, народности определяется, в первую очередь, тем, что народ является единственным источником государственной власти, а следовательно, и исполнительной власти (государственного управления), а также участием граждан в осуществлении государственного управления. Он получил правовое закрепление в статьях 3, 4, 13, 3739 Конституции Республики Беларусь и в текущем законодательстве. Так, в части 8 статьи 13 Конституции закреплено, что государство гарантирует право граждан принимать участие в управлении предприятиями, организациями и учреждениями.
Граждане Республики Беларусь могут участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, т.е. депутатов. Непосредственное участие граждан в управлении возможно при проведении референдумов, путем участия в обсуждении проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, с помощью других определенных законом способов (ст. 37 Конституции). Это положение получило развитие в статье 6 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и других законодательных актах.
В некоторых же странах участие граждан в государственном управлении считается нежелательным. Так, во Франции администрация, управленческий аппарат «отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб. Административное право Франции в редких случаях обязывает администрацию выслушивать мнение или способствовать участию в управлении заинтересованных лиц»1.
Принцип интернациональности, т.е равноправия национальностей в сфере государственного управления, закреплен в ряде статей Конституции Республики Беларусь. Так, в статье 11 подчеркивается, что иностранные граждане и лица без гражданства на территории Республики Беларусь пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с .гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами.
В Конституции Республики Беларусь при определении участия граждан в государственном управлении не выделяются какие-либо национальности. Все равны перед законом и имеют пра-
Ведель Ж. Указ. соч. С. 402-403.
во без всякой дискриминации на равную защиту прав и свобод, подчеркивается в статье 22 Конституции. Все граждане Республики Беларусь, независимо от национальности, имеют равное право на доступ к любым должностям в государственных органах. Здесь учитываются лишь способности и профессионализм, профессиональная подготовка (ст. 39 Конституции Республики Беларусь).
В статье 14 ТК этот принцип более детализирован. В ней записано, что дискриминация, т.е. ограничение в трудовых правах или получение каких-либо преимуществ в зависимости от пола, расы, национального происхождения, языка, религиозных или политических воззрений, участия или неучастия в профсоюзах или иных общественных объединениях, имущественного или служебного положения, запрещается. Подобный подход к решению рассматриваемого вопроса существует и в иных нормативных актах (см., например, ч. 2 ст. 256 Таможенного кодекса Республики Беларусь, ст. 7 Закона Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате»).
Принцип сочетания централизации и децентрализации означает,, что в государственном управлении наличествует централизация и децентрализация.
Централизация проявляется в осуществлении управления вышестоящими органами по отношению нижестоящих. сверху вниз. Нижестоящими могут быть органы, организации, учреждения, не только находящиеся в иерархическом, субординационном подчинении, но и так называемые «подвластные» субъекты, по отношению к которым может осуществляться не целая система управленческих функций, а одна, например «руководство» либо «контроль», или несколько из них. Последнее характерно для органов надведомственного характера, например, Министерства финансов, Министерства труда и социальной защиты, Управления ГАИ МВД, органов санитарного надзора Министерства здравоохранения и т.п. Наличие централизации необходимо для придания управлению определенного единства, целостности. Итак, централизация это осуществление государственного управления в первую очередь ,из центра: Президентом Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления. Такое управление распространяет свое влияние на всю территорию республики и на все государственные организации (ст.ст. 84, 106, 107 Конституции Республики Беларусь).
Децентрализация государственном управлении это передача полномочий из центра органам местного управления самоуправления, которыми являются местные исполнительные комитеты, местные администрации, местные Советы депутатов. Местные Советы областные, городские, районные, поселковые, сельские не находятся в иерархическом подчинении центральных органов, исполнительные же комитеты и местные администрации входят в систему исполнительной власти, а следовательно, иерархически подчинены Президенту Республики Беларусь (местные администрации подчинены горисполкому), облисполкомы и Минский горисполком, кроме того, подчинены Совету Министров Республики Беларусь по вопросам его компетенции, исполкомы первичного и базового уровня подчинены вышестоящим исполкомам. Особенностью этих органов является то, что они предназначены для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории (ст. 120 Конституции Республики Беларусь).
Конечно, децентрализация предполагает самостоятельное осуществление закрепленных полномочий без вмешательства со стороны вышестоящих органов и отсутствие иерархической подчиненности центру.
Рассмотренную выше децентрализацию следует назвать территориальной. Вероятно, существует и «ведомственная» децентрализация1, которая проявляется в деятельности отделов и управлений, т.е. структурных подразделений местных исполкомов и администраций, а также в иных структурных подразделениях различных государственных организаций (например, администрации цеха какого-либо предприятия).
Децентрализация обладает демократическими качествами, так как она предполагает передачу части государственного управления (полномочий по управлению) на места, местный уровень.
Эффективность управления требует умелого сочетания централизации и децентрализации.
Схожей с децентрализацией является деконцентрация. Под децентрализацией понимается передача полномочий от центра представителям его на местном уровне. Последние не подчинены местным исполнительным и распорядительным органам и не призваны решать вопросы местного значения. Они действуют от
Ведель Ж. Указ. соч. С. 392.
имени органов, образовавших их, и подчинены им. Таких органов на местном уровне немало, К ним относятся органы железнодорожного и воздушного транспорта, военкоматы (обл- и райвоенкоматы), органы КГБ, министерства по налогам и сборам, следственного комитета МВД Республики Беларусь, Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, таможни и др.
Принцип ответственности означает, что за ненадлежащее осуществление государственного управления предусматриваются различные виды юридической ответственности: дисциплинарной, административной, материальной, уголовной. Этот принцип нашел отражение в статье 59 Конституции Республики Беларусь, где записано, что «государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности». Принцип закреплен также в Законе Республики Беларусь «О милиции» (ст. 42), Таможенном кодексе Республики Беларусь (ст. 255), Законе Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» (ст. 17) и других актах законодательства, Например, в Таможенном кодексе записано, что таможенные органы Республики Беларусь и их должностные лица, допустившие неправомерные действия в отношении граждан, предприятий, организаций и учреждений, несут ответственность в соответствии с законодательством. За неправомерные решения, действия или бездействия должностные лица и иные работники таможенных органов несут дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность в соответствии с законодательством Республики Беларусь (ч. 2 п. 5 ст. 255 ТК).
Важным принципом является профессионализм в государственном управлении. Осуществление государственного управления требует специальных знаний, профессиональной подготовки. Профессиональная подготовка предполагает наличие не только, например, экономического, юридического образования, и знания науки управления. По общему признанию, подготовить в учебных заведениях управленца невозможно. Однако помочь ему познать то, что выработала наука управления и практика, можно. Для управленца преимущественно важным является обладание административными способностями. Поэтому очень правильным является особое выделение в статье 39 Конституции Республики
Беларусь наличия у управленца, в первую очередь, способностей, природной одаренности, а потом профессиональной подготовки. Это положение имеет отношение к претендентам на любые должности в государственных органах. Особую значимость оно приобретает в сфере государственного управления. Между тем, в некоторых правовых актах предусматривается в качестве преимущественного требования наличие образования (см., например, ч. 2 ст. 256 Таможенного кодекса Республики Беларусь).
На профессионализм в деятельности государственного аппарата, в том числе и в управленческой сфере, обращается внимание в статье 1 Закона Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате».
Государственное управление должно основываться на науке. Наука об управлении направлена на рациональность, экономичность, эффективность государственного управления, достижение наибольших результатов при наименьших затратах. Она занимается вопросами наиболее рационального построения системы управления, выработкой эффективных форм и методов управления, научной организацией управленческого труда и целым рядом других вопросов, связанных с повышением результативности государственного управления1. Наука способствует внедрению всего наиболее совершенного и прогрессивного в управление с целью создания оптимального функционирования и развития управленческой системы и достижения поставленных целей2. Изучение государственного управления помогает обнаружить недостатки в управлении и подсказать пути их устранения3. На научной основе должны строиться и иные виды государственной деятельности, ибо без науки не может быть прогресса, и не только в области государственного управления. Фактически наука присутствует на всех этапах управления, хотя бывают и субъективистские подходы, не проверенные на практике и не подтвержденные опытом.
К сожалению, принцип научности, один из важнейших принципов государственного управления, не нашел четкого конституционного закрепления. Между тем всем известно, что, например, управленческая система, организационная структура каждого орга-
См.: Юсупов В.А., Волков Н.А. Научные основы государственного управления в СССР. Казань, 1972; Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986. С. 23.
2 См.: Афанасьев B.C. Научное управление обществом. М., 1973. С. 111.
3 Драго Р. Указ. соч. С. 67
на государственного управления, его штатная численность и перечень должностей должны формироваться строго на научной основе.
Указанные принципы государственного управления являются и принципами административного права, которое, выполняя служебную роль в отношении управления, не может базироваться иа каких-то особых принципах.
Основные принципы государственного управления оказывают влияние, на специальные (организационно-технические) принципы. Последние подчиняются основным принципам1.
Специальные принципы делятся на два вида: принципы, построения системы управления и принципы деятельности аппарата управления2.
К первому виду принципов относятся:
1.отраслевой, линейный;
2.функциональный;
3.территориальный.
Принципами деятельности аппарата управления являются:
1.разделение труда и его нормирование;
2.авторитет и власть;
3.дисциплина;
4.единство руководства;
5.единство распорядительства;
6.подчинение личного интереса общему;
7.вознаграждение труда;
8.сочетание стабильности персонала с выдвижением наиболее достойных на высшие ступени;
9.единение персонала;
10.порядок (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем определенном месте речь идет о гармонии субъективных возможностей служащего и потребностей данного участка работы);
11.иерархия3.
См.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 90119.
2Подробно о них будет идти речь в разделе о субъектах административного права.
3См.: Юсупов В.А., Волков Н.А. Научные основы государственного управления в СССР. С. 3032; Файоль А. Учение об управлении // Наука труда и управления. Изд. 2-е. М., 1966. С. 364367.
§11. Функции государственного управления
Государственное управление многофункционально. Функции это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления.
Функции проявляются в действиях субъекта управления. Однако не всякое его действие «...является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект, либо совершается в интересах объекта»1. Функции закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа управления.
В научной литературе нет единого мнения о понятии и видах функций государственного управления2. Представляется, что функции государственного управления правомерно разделить на два вида: общие и специальные.
Общими являются те, которые имеют универсальный характер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят:
1.прогнозирование;
2.планирование;
3.организацию;
4.регулирование;
5.руководство;
6.координацию;
7.контроль;
8.учет.
Прогнозирование это предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов. По определению Г.И. Петрова, прогнозирование это предположительное определение степени вероятности наступления соответствующих последствий, результатов во времени и в пространстве3. Оно возможно на базе глубоких научных исследований. Наука путем прогнозирования дает возможность представлять (определять) задачи на будущее, «заранее намечать
Бачило И .Л. Функции органов управления. М„ 1976. С. 42.
2 См.: Афанасьев В.М. Указ. соч. С. 207; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 150166; Драго Р. Указ. соч. С. 21; Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Указ. соч. С. 135.
3 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л., 1974. С. 50.
пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовывать их усилия на решение предстоящих задач»1.
В Законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь»2 определяются основные цели разработки прогнозов, их временные рамки долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, и главные составляющие, как система научно аргументированных представлений (предположении) о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-экономического развития Республики Беларусь на соответствующий период с указанием основных прогнозируемых показателей, целевых ориентиров и мер но обеспечению их достижения.
Долгосрочные прогнозы разделены на два вида:
1.национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития на 15 лет;
2.основные направления социально-экономического развития на 10 лет.
Среднесрочные перспективы это программы развития на 5 лет.
Краткосрочный период это годовой прогноз социально- экономического развития. Такие государственные прогнозы разрабатывает Совет Министров Республики Беларусь. Разработка прогнозов социально-экономического развития по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, административно- территориальным единицам обеспечивается республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.
В целях реализации указанного Закона Совет Министров Республики Беларусь 20 августа 1998 г. утвердил Основные положения организации государственного прогнозирования в Республике Беларусь3 и поручил Министерству экономики совместно с другими органами обеспечить разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. 13 января 2000 г. утверждены основные целевые показатели прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на 2000 г.4, а
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 33.
2 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 20. Ст. 222.
3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 24. Ст. 629.
4Там же. 2000. № 2. Ст. 51.
2 февраля 2000 г. принято постановление «О разработке программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 20012005 годы»1, в котором Министерству экономики совместно с другими органами поручено обеспечить разработку программы социально-экономического развития Республики на указанный период.
Функция прогнозирования закреплена в Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» и некоторых положениях о республиканских органах государственного управления (см., например, п. 25 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь2).
Прогнозирование тесно связано с планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Планирование «это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов (экономических, социальных, оборонных и иных)»3. Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов.
Планирование можно разделить на несколько видов: в области хозяйственного, социального и иного развития, а также в области организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплощению их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах государственного управления. Иные виды планов принимаются различными государственными органами и на различные сроки. Например, 28 ноября 2001 г. Совет Министров Республики Беларусь утвердил мероприятия по реализации Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 20012002 гг., а также основные целевые показатели прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на 2002 г., 19 января 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил план подготовки законопроектов на 2000 г., 28 февраля 2000 г. одобрил Национальную программу развития экспорта на 20002005 гг., 4 февраля 2000 г. Совет Министров Республики Беларусь определил программу-задание жилищного строительства на 2000 г.,
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 4. Ст. 102.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9268.
3 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 151.
11 февраля 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил Государственную программу укрепления материально-технической базы учреждений здравоохранения республики на 20002002 годы и на период до 2005 г.1
Одним из важных планов в области финансовой деятельности государства является бюджет Республики, который разрабатывается Советом Министров и утверждается Национальным собранием Республики Беларусь ежегодно.
Организация как функция государственного управления означает образование, упразднение и реорганизацию органов, учреждений, предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров. Иначе говоря, эта функция предназначена для основания, учреждения, упорядочения определенных управленческих структур, формирования и развития коллектива подразделений, управляемой (управляющей) системы. Ею обладают многие органы управления, все те, которые имеют нижестоящие организации, подчиненные объекты. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетенции государственного органа (должностного лица), например, в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 107), Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 4, 13, 14), Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 9, 11).
Термин «организация» часто употребляется в качестве одного из признаков государственного управления, в функциональном аспекте, т.е. понимается как налаживание, объединение для какой-нибудь цели. Например, Департамент по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь организует производство муки, крупы, хлебобулочных, макаронных и кондитерских изделий, а также комбикормов широкого ассортимента и установленного качества (см. ч. 3 ст. 5 Положения о Департаменте по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь; п п. 5.8, 5.115.14, 5.29 Положения о Комитете по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Бе-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 115, 5/9505; 5/9506; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 48; № 6. Ст. 147; №4. Ст. 103; №5. Ст. 109.
ларусь1). Организация как общая функция государственного управления представляет собой часть (отдельный вид) этой деятельности.
Регулирование это действие, вид управленческой деятельности, заключающийся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Оно направлено на упорядочение отношений между участниками, создание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъектов в сфере государственного управления, т.е. с правотворчеством. Некоторые ученые полагают, что в процессе регулирования решаются различного рода вопросы и индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемой сфере общественных отношений2.
Такой функцией обладают те органы и должностные лица, которые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управления. К ним относятся, в первую очередь, Президент Республики Беларусь (ст. 85 Конституции Республики Беларусь), Совет Министров Республики Беларусь (ст.ст. 4, 14, 15 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»), республиканские органы государственного управления (ст.ст. 12, 13 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь»), органы местного управления и самоуправления и др.
Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения текущих задач. Руководить это значит подсказывать, давать советы, нацеливать на выполнение наиболее важных задач. Например, Президент Республики Беларусь Указом от 14 января 2000 г. утвердил Директиву о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны,3 в которой наметил ближайшие задачи Совета Министров в области социально-экономического развития республики, определил, что должно делать Правительство в рассматриваемом направлении. Совет Министров Республики Бела-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 1, 5/7541; 2001. № 107, 5/9376.
2 См.: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. С. 142.
3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 44.
русь постановлением от 30 декабря 1999 г. «О первоочередных мерах по подготовке сельскохозяйственных предприятий к весенним полевым работам и созданию прочной кормовой базы в 2000 году» нацелил облисполкомы, райисполкомы, Министерство сельского хозяйства и продовольствия на проведение целого ряда мероприятий, способствующих выполнению поставленной задачи1.
Нередко термином «руководство» определяется управление, т.е. руководство отождествляется с управлением2. Например, в пункте 4 Положения о Министерстве связи Республики Беларусь записано: «Минсвязи осуществляет руководство в области связи через руководство объединениями, организациями, учреждениями, иными юридическими лицами (далее организации), подчиненными Минсвязи», а министр связи (п. 8.8) осуществляет всего лишь общее руководство подчиненными организациями3. Разумеется, что министерство и министр осуществляют управление, а не одну лишь функцию руководства в системе связи, но почему-то в Положении употребляется термин «руководство». И в то же время правильно, что Министерство юстиции руководит деятельностью Научно-исследовательского института проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы (п. 5.28 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Некоторые ученые не рассматривают руководство в качестве отдельной функции государственного управления4.
Названную функцию осуществляют все органы государственного управления и должностные лица.
Некоторые органы государственного управления могут осуществлять особый вид руководства методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем не может присутствовать властность субъектов управления, а лишь советы, рекомендации и иные виды помощи. Например, Министерство образования Республики Беларусь призвано осуществлять учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей ком-
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 1. Ст. 12.
2 См.: Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. С. 142.
3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9269.
4 См.: Петров Г.И. Основы советского социального управления. С. 48.
петенции (см. п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь1). Министерство юстиции Республики Беларусь осуществляет общее и методическое руководство адвокатурой, деятельностью отделов записи актов гражданского состояния (см. п.п. 5.14, 5.15 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Министерство финансов осуществляет методическое руководство бюджетно-финансовой сферой в республике, общее методологическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц на территории Республики Беларусь (см. п.п. 4.1, 4.3 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь2).
Координация это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, направленных на выполнение какой-то единой задачи.
Координация осуществляется как в отношении подчиненных организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Совет Министров Республики Беларусь координирует работу подчиненных ему республиканских органов государственного управления (первое направление) (см. ст. 12 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»), координирует инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социально-экономического развития государства (второе направление (см. там же, ст. 4). Местные исполнительные и распорядительные органы могут кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений (см. ч. 8 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь») (первое и второе направления). Названные примеры свидетельствуют о том, что координация не может противопоставляться субординации3. Координация возможна и по вертикали так называемая «субординационная координация». Например, Министерство образования Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных ему управлений образования областных и. Минского городского исполнительных комитетов (см. п. 3.4 Положения о Министер-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9279.
2 Там же. № 105, 5/9328.
3 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. 85.
стве образования Республики Беларусь). Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных организаций республиканской формы собственности и организаций коммунальной формы собственности (см. п. 8.26 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь1).
Функция координации присуща многим республиканским органам государственного управления. Так, Министерство культуры Республики Беларусь координирует проведение научных, проектных, реставрационных и консервационных работ в целях сохранения историко-культурного наследия, координирует деятельность коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, народного творчества путем использования своих прав, экономических стимулов, через государственный социально-творческий заказ и т.д. (п.п. 4.5, 5.8, 5.20 Положения о Министерстве культуры Республики Беларусь2).
Координация может проводиться и специально созданными органами. Вероятно, такую координацию следует рассматривать в качестве отдельного вида. Например, 15 ноября 1999 г. Президент Республики Беларусь своим указом образовал специальный Совет по координации контрольной деятельности Республики Беларусь, который призван координировать деятельность органов Комитета государственного контроля, Национального банка, иных государственных органов, уполномоченных проводить проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности организаций3. Кабинет Министров Республики Беларусь от 4 сентября 1996 г. образовал Координационный совет по вопросам национальных меньшинств при Кабинете Министров4.
Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых объектах,
1.качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданны-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.
№ 103, 5/9278.
2 Там же. № 103, 5/9282.
3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства
Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 945.
4 Там же. 1996. № 25. Ст. 664
ми)параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осуществлять проверки, знакомиться с положением дел в подконтрольных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие поправки, исправления в ранее принятые решения.
Термин «контроль» происходит от французского слова «controle» и означает наблюдение с целью проверки правильности тех или иных действий в области производства, управления или поведения граждан.
По результатам контроля обычно принимаются определенные решения органами, проводившими его, или иными на то уполномоченными органами. В этой связи могут осуществляться функции регулирования, руководства, организации.
Контроль осуществляется в различных формах и в ряде случаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контроля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Республики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специальными вопросами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осуществляет контроль за деятельностью аспирантур, адъюнктур, докторантур и органов но присуждению ученых степеней и присвоению ученых званий, созданных при (в) организациях независимо от подчиненности и форм собственности, Министерство образования Республики Беларусь осуществляет контроль в сфере образования (см. ст. 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь), Министерство финансов Республики Беларусь осуществляет контроль только за соблюдением финансовых интересов государства и систематический контроль за исполнением республиканского бюджета, соблюдением банками Республики Беларусь кассового исполнения республиканского бюджета (см. ст.ст. 3.6 и 4.11 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь). В некоторых органах разрешено создание структурных подразделений ведомственного контроля. Например, в составе Белорусского государственного концерна по производству и реализации товаров легкой промышленности разрешено создать Службу ведомственного контроля1.
С контролем тесно связана функция учета.
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 35. Ст. 898.
Учет это фиксация путем подсчета наличия в количественной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов.
Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. В Республике Беларусь существует Министерство статистики и анализа, которое призвано осуществлять сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, социальной жизни Республики Беларусь (см. Положение о Министерстве статистики и анализа1).
Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.
Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при их конкретном воплощении. Особенности тех или иных органов государственного управления, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Последние формируются на основе общих функций и способствуют их развитию. Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии, охраны историко-культурных ценностей, обеспечении сохранения национального культурного наследия, содействует развитию культур национальных меньшинств Беларуси и др. (см. Положение о Министерстве культуры Республики Беларусь), Министерство информации Республики Беларусь осуществляет государственное регулирование в области распространения информации, реализует государственную политику в сфере массовой информации, книгоиздания, полиграфии и книгораспространения (см. ст. 3 Положения о Министерстве информации Республики Беларусь2), а Государственный таможенный комитет Республики Беларусь занимается непосредственно вопросами таможенного дела в Республике Беларусь (см. ст. 7 Таможенного кодекса Республики Беларусь'3).
Общие функции не закрепляются в одном каком-то нормативно-правовом акте. Они, как и специальные функции, отобража-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000.
2 Там же. 2001. № 103, 5/9271.
3 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 10.
ют отличительные признаки каждого органа или системы, отрасли. В первую очередь по специфике функций обособляются органы, отрасли и т.д.
§12. Формы и методы государственного управления
По общему признанию, государственное управление реализуется в различных формах. Под формой следует понимать внешнее выражение управленческих действие, содержания управления. Форма это не сами управленческие действия, не само управление, не его часть и не часть управленческой деятельности* а его наружный вид, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид . Форма объединяет однородные управленческие действия, она не оторвана от содержания, а служит для него,. выражает, оформляет его внешне.
В науке административного права различают правовые и не- правовые формы. Некоторые ученые полагают, что правовые формы влекут за собой юридические последствия. Форма, конечно', не только придает управленческим действиям определенное очертание, но и влияет на их содержание. Однако форма не может повлечь каких-либо юридических последствий; такие последствия наступают в результате совершения соответствующих действий по управлению, выраженных в определенных формах.
Правовые и неправовые формы государственного управления различаются по характеру вызываемых последствий управленческими действиями, входящими в них. Управленческие действия правовых форм имеют юридические последствия, неправовые не обладают подобным качеством. Правовые формы связаны с реализацией государственно властных полномочий, неправовые не связаны с такими полномочиями, а следовательно, осуществление с помощью их управленческих полномочий не образует новых и не преобразует старых управленческих отношений.
Итак, по существу все ученые однозначно заявляют, что правовые формы связаны с управленческими действиями, влекущими соответствующие юридические последствия.
См. иное мнение: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления! Административный договор. Административная юстиция.
В научной литературе высказываются различные мнения о видах правовых форм. Одни ученые к правовым формам относят Акты управления (нормативные и индивидуальные), административные договоры, иные юридически значимые действия, другие Неоднозначно относятся к административным договорам и юридически значимым действиям, третьи исключают последнее как правовую форму.
Акты Это формы выражения, закрепления волеизъявлений Субъектов управления, т.е. их управленческих действий. Правовую форму составляет не издание правового акта (издание это Процесс, деятельность), а сам акт со всеми его внешними атрибуции и представляет форму (ниже об этом будет сказано более подобно). Правовые акты(*по своему содержанию различны: могут быть нормативными и индивидуальными. В актах управления выражается и закрепляется волеизъявление, решение соответствующего органа, должностного лица, представителя власти. Например, Требование работника милиции об остановке транспортного средства, отстранение от управления лица, имеющего признаки опьянения, и т.п.
Некоторые ученые полагают, что правовой формой управления Считается лишь та, которая устанавливается нормативным правовым актом. Если управленческие действия не закрепляются нормативно, то их нельзя считать правовыми формами управления.
Вторым видом правовой формы государственного управления считают административные договоры. В научной литература давно ведется дискуссия об административных договорах как правовой форме государственного управления, однако до настоящего времени нет единого мнения ученых по этому вопросу. Действительно, могут ли административные договоры вписывать- Си 1» систему исполнительной власти (государственного управлении), соотноситься с ее реализацией? Ведь государственное
управление предполагает «оперативность юридически-властных волеизъявлений». Договорные же связи исходят из юридического равенства их участников. Нельзя отвергнуть или усомниться в правильности последних двух положений.
Первое относится к одному из главных признаков государственного управления, второе гражданского договора. Между тем не следует забывать и о том, что государственное управление это не сплошное одностороннее властвование. Там, где это происходит, государственное управление превращается в искаженное управление, бюрократическое управление, голое администрирование. В государственном управлении используются разнообразные формы, в том числе и заключение административных договоров.
Юридически значимые действия, или, как их еще называют в литературе, «иные юридически значимые действия», признаются одним из видов, правовых форм.
К рассматриваемым действиям обычно относят постановку граждан на регистрационный учет (прописку), составление протоколов об административных правонарушениях, досмотр пассажиров в аэропортах, выдачу разрешений гражданам и другим"" участникам управленческих отношений на совершение определенных действий, осуществление регистрации, выдачу официальных документов (прав на управление транспортными средствами, на охоту), осуществление контрольных действий, совершение нотариальных действий, предоставление обязательных отчетов, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, выставление преподавателями оценок по результатам экзаменов, выдачу гражданам государственными организациями установленных законодательством справок, удостоверяющих личность, семейное имущественное положение, о доходах, об уплаченных налогах и т.д.
Анализ указанных так называемых юридически значимых действий свидетельствует о том, что здесь нет юридических действий. Фактически имеют место лишь властные действия, совершение которых не влечет за собой преобразования правоотношений, т.е. юридических последствий. Последние наступают (могут наступить), если рассматриваемые действия, обретут форму правового акта. Например, прописка граждан, осуществление регистрации, совершение нотариальных действий сопровождается изданием правового акта.
Досмотр пассажиров, осуществление контрольных действий это не более чем проявление властных полномочий, не имеющих никаких юридических последствий. Другое дело, что по результатам контроля такие последствия могут возникнуть, но только после издания соответствующего правового акта.
Составление протоколов об административных правонарушениях также является специфическим действием. Сам факт его составления является проявлением властных полномочий. В нем фиксируется факт совершения административного правонарушения. Поэтому протоколы схожи с документами-отчетами, врачебным листком временной нетрудоспособности, экзаменационной ведомостью, содержащей оценки, и т.д. В них лишь фиксируются определенные факты, дается им оценка, но не преобразуются, не изменяются правоотношения, не возникает юридических последствий, если на основании их не будет издан правовой акт. Сказанное относится и к выдаче официальных документов, в т.ч. справок. Они выдаются на основании предварительно принятого правового акта или просто удостоверяют какие-либо факты.
Следовательно, в приведенных примерах присутствуют не юридически значимые действия, а проявления властных полномочий, которые могут получить закрепление в форме правовых актов или документов, имеющих юридическое значение. Без издания правового акта, заключения договора невозможно установление новых правовых норм, изменение или отмена старых, формирование новых правоотношений, изменение, прекращение ранее действовавших. Юридические последствия являются следствием издания правовых актов.
Таким образом, форма управленческой деятельности может быть признана правовой только в случае, когда действия:
1.совершаются носителем исполнительной власти (государственного управления);
2.являются управленческими;
3.имеют властный характер, т.е. в процессе их совершения реализуются властные полномочия;
4.влекут или имеют юридические последствия.
Такие последствия могут наступить в том случае, если действие выражается (закрепляется) в правовом акте. Однако в пункте 3 части 4 статьи 4 УК Республики Беларусь предусмотрено существование рассматриваемых действий. Подобное утверждение является серьезной ошибкой законодателя. Тем более ошибочно рассматривать указанные действия в качестве признака должностного лица.
Многочисленные повседневные управленческие действия, осуществляемые носителями исполнительной власти, не обладающие перечисленными выше признаками и не закрепляемые в правовых актах, относятся к неправовым формам (организационной, материально-технической).
К неправовым формам относят организационную работу и материально-технические действия. Полагаем, что такие названия явно не могут быть применимы к формам государственного управления. Это скорее виды управленческой деятельности. Правильнее было бы их назвать так: организационная и материально- техническая формы.
В организационной форме совершаются такие действия, как инструктирование, оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекомендаций, организационное планирование, проведение семинаров, совещаний и т.д.
В материально-технической форме выражаются действия по делопроизводству, стенографические, машинописные работы, учётно-статистическая работа, подготовка отчетных и информационных данных, пересылка, отправка корреспонденции и т.п.
«В западноевропейской административно-правовой литературе рассматриваются несколько видов форм публичного управления (форм осуществления управленческих действий). Например- германскими учеными выделяются следующие формы управления:
1.правотворчество (постановления, уставы, административные предписания);
2.административные акты;
3.публично-правовые договоры;
4.простое административное действие;
5.частно-правовая административная деятельность (например предоставление субсидий.
Германскими учеными анализируются при этом многочисленные типы управленческих решений и особо указывается на высокую значимость планирования в процессе осуществления публичного управления»1.
Старилов Ю.Н. Административное право. 4.2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция.
Формы государственного управления регламентируются нормами права, содержащимися как в законах, актах Президента Республики Беларусь, так и в актах Правительства и других органов государственного управления. Это акты, определяющие правовой статус органов управления, положения, уставы, инструкции, а также регламенты и акты по организации делопроизводства.
Наиболее полно регламентируется правовая форма государственного управления, менее организационная и материально-техническая. Например, в Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» регламентируются общие Вопросы о таких актах, как вопросы нормотворческой техники, процесса, действия и их реализации1. К подобным актам следует отнести Положение «Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь» и др.
В правовой форме реализуются только властные полномочия управляющего. Они четко определяются в положении, уставе или ином правовом акте, регламентирующем статус соответствующего органа государственного управления (должностного лица).
Правовая форма является основной в деле реализации Исполнительной власти. Организационная и материально-техническая формы не связаны с властью, с возможностью принуждении.
Государственное управление осуществляется с помощью метода. Под методом государственного управления понимается прием, способ реализации, осуществления управленческой деятельности. Образно говоря, метод отвечает на вопросы, как, каким образом, с помощью каких средств осуществляется управление. Методы не являются фактической управленческой деятельностью, »То возможные способы ее осуществления. С помощью методов осуществляется определенное воздействие управляющих на управляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов.
Методы государственного управления регламентируются правом. В методах в наибольшей мере находят свое непосредственное проявление юридически властные полномочия субъектов государственного управления. Значительная часть методов отражается в правовой форме, последняя для них является обязательной. Одни методы закрепляются в правовых актах в виде Общеобязательных правил поведения, другие в индивидуальных предписаниях.
Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. № 5. Ст. 40.
Выбор конкретных методов не всегда зависит от усмотрения субъекта управления, а чаще определяется правом и видом объекта управления, его особенностями.
Некоторые ученые полагают, что метод управления следует рассматривать в качестве функции субъекта административного права1.
Методы многочисленны и разнообразны. Различают экономические, административные и социально-психологические методы. Не отрицая наличия таких методов государственного управления, некоторые ученые высказывают мнение о существовании универсальных методов Применительно к любой деятельности убеждения и принуждения2.
Экономические методы это комплекс материальных „средств, рычагов воздействия на объекты управления субъектами управления. Отдельными их. видами являются: прибыль, цена, кредит, налоги, материальное стимулирование. Экономические методы косвенно воздействуют на поведение объектов управления. Они воздействуют на объекты управления, достигая желаемого поведения через их интересы, потребности, материальную заинтересованность.
Административные методы представляют собой способы прямого, непосредственного воздействия на поведение управляемых, выражающиеся в издании нормативных предписаний и индивидуальных повелениях. Рассматриваемый вид методов связан с властными полномочиями органа (субъекта) государственного управления. Такие методы уместны там, где требуется быстрое достижение целей при отсутствии материальных средств. Частое их использование свидетельствует о повышении роли государства в регулировании экономики и связанных с ней отношений.
Интересным и важным для понимания административно-правовых методов является следующий перечень наиболее часто применяемых в практике государственно-управленческой деятельности методов: а) установление правил поведения общеобязательного или частного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти; б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранении выявленных нарушений законности); в) утверждение конкретных (адресных) заданий; г) назначение или освобождение от должности; д)запреще-
1См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.
ние определенных действий; е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений; ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование); з) регистрация определенных действий; и) установление стандартов, квот pi т.п.; к) ограничение определенных действий; л) проведение, контроля и надзора; м) осуществление, внесудебной юрисдикции; н) разрешение споров между участниками управленческих отношений; о) применение мер административного принуждения; п) материальное и моральное поощрение; р) применение материальных санкций; с) оформление государственных заказов; т) распоряжение объектами государственной собственности; у) приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов и должностных лиц; ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов и т.п.»1
Социально-психологические методы (методы морального воздействия) это способы психологического (морального) воздействия управляющих на управляемых для достижения поставленных целей. Для этих методов характерен богатый арсенал средств воздействия от пропаганды, разъяснения позиции государства, его политики, правовых актов с использованием средств массовой информации, личных встреч руководителей государства с трудовыми коллективами до различных видов индивидуальных поощрений, продвижения по службе и т.п. Значительная часть из них не связана с правом, им не регулируется. Между тем, отдельные их виды получают правовое закрепление.
§13. Усмотрение в сфере государственного управления
Государственное управление базируется на нормах права. Однако оно не может быть урегулировано во всех его проявлениях. Государственное управление невозможно без предоставления субъекту, его осуществляющему, определенной самостоятельности, пусть даже в ограниченных пределах и в определенных случаях. Соответствующая самостоятельность, неурегулированность в государственном управлении именуется усмотрением.
1 Административное .право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 289290.
Усмотрение в сфере управления это свобода действий, право субъекта управления (управляющего) на самостоятельное принятие решения, оценку фактических обстоятельств или совершение иных значимых действий. Подобные действия осуществляются первоначально при отсутствии прямых предписаний правовых норм. При этом субъект управления имеет свободу действий для осуществления предоставленных ему полномочий.
Для существования усмотрения в сфере государственного управления есть немало причин.
Во-первых, причины, определяемые самой сущностью государственного управления, его творческим, оперативным и повседневным характером.
Во-вторых, причины, связанные с ненадлежащим правовым урегулированием управления. Объясняется это как объективными, так и субъективными обстоятельствами.
В-третьих, причины, связанные с общим общественно-политическим состоянием в государстве: общий уровень правовой системы, социально-экономические и политические условия и т.д.
Основанием для усмотрения является наличие соответствующих правовых норм. Это положение не противоречит тому, что причиной усмотрения нередко является их отсутствие, неполнота или несовершенство правового регулирования. Вместе с тем именно норма права позволяет управляющему субъекту восполнить пробел, решив вопрос по своему усмотрению. Нормой права предусматривается, до каких пределов субъект усмотрения может проявить свою самостоятельность. Выход за указанные пределы способен повлечь за собой неправомерные действия, т.е. нарушения законности. В норме права определяется цель, в соответствии с которой может осуществляться усмотрение. Цель устанавливает также реальные барьеры произвольному решению тех или иных вопросов. Таким образом, дозволяется проявлять самостоятельность, однако в определенных рамках, пределах, с определенной целью. Например, согласно Закону Республики Беларусь «О милиции» (п. 8 «д» ст. 16), милиции предоставляется право задерживать лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, если они могут причинить вред себе или окружающим. Работнику милиции в подобном случае предоставляется право по своему разумению давать оценку внешнему облику, состоянию и поведению лица, принимать решение о необходимости его задержания. Комитету лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь предоставлено право осущес-
твлять контроль только за состоянием, использованием, охраной, защитой государственного лесного фонда и воспроизводством лесов (см. п. 3.4 Положения о Комитете лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь). Эта норма является основанием для проведения контроля, она определяет его цель и пределы.
Усмотрению в сфере государственного управления присущи определенные черты.
1.усмотрение это дискреционное право, право действовать самостоятельно;
2.усмотрение предполагает осуществление управленческих действий, первичное решение определенных вопросов;
3.управление по усмотрению должно осуществляться в соответствии с принципом наилучшего в данной ситуации решения;
4.решение вопросов по усмотрению осуществляется на основании внутреннего убеждения, субъективных соображений субъекта управления;
5.управленческая деятельность по усмотрению осуществляется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;
6.усмотрение требует проявления инициативы, предприимчивости;
7.усмотрение предоставляется нормой права, в которой определяются его границы и цели.
Законодательством предоставляются широкие права субъектам усмотрения в различных областях государственного управления: хозяйственного, социально-культурного, административно- политического строительства, распоряжения материальными и финансовыми средствами, охраны общественного порядка и в целом обеспечения законности, продвижения по службе, в области поощрения и привлечения к дисциплинарной и административной ответственности, особенно в выборе средств, времени, методов, характера и объема определенных действий. Однако усмотрение не должно вести к нарушениям законности, к произволу. Поэтому в этой части управления должен осуществляться постоянный контроль в целях предотвращения и пресечения нарушений.
Субъект усмотрения должен осознавать, что, несмотря на наличие дискреционного права, его свобода ограничена целым рядом условий, «она осуществляется в рамках законности и поэтому не является ни полной, ни бесконтрольной»1. Между тем и
Брэбан Г. Указ. соч. С. 192.
субъекты, обеспечивающие законность норм осуществления контроля, не должны препятствовать реализации дискреционных прав, сковывать инициативу, предприимчивость, творческий подход в управлении.
Субъекты усмотрения действуют в соответствии с возникшей фактической ситуацией, но они не вправе ошибочно воспринимать ее и допускать фактические ошибки, которые нередко могут вести и к юридическим ошибкам. Дискреционные полномочия предоставляются управленцам не для их собственных выгод и даже не в интересах отдельного гражданина, а в общих интересах. Конечно, никто не застрахован от ошибок, промахов, но они не должны быть совершенно очевидными и существенными. В Уголовном кодексе Республики Беларусь предусмотрена уголовная ответственность за злоупотребление властью или служебным положением должностными лицами (ст. 424), бездействие должностного лица (ст. 425), служебную халатность (ст. 428). За подобные нарушения, не являющиеся преступлениями, возможна дисциплинарная ответственность. Вероятно, правильным было бы установить и административную ответственность за подобные нарушения.
Дискреционные полномочия предоставляет «законодатель», т.е. тот, кто вправе уполномочивать на совершение управленческих действий. В одном правовом акте могут быть одновременно предусмотрены четкие рамки компетенции и дискреционные полномочия.
Анализ действующего законодательства не позволяет четко определить, какой признак лежит в основе наделения жесткой компетенцией, а в каких случаях должны или могут предоставляться дискреционные полномочия. Все зависит от усмотрения «законодателя». Он выражает свое желание по-разному: в одних случаях прямо указывает вид компетенции, в других употребляет термины, требующие разъяснения. Например, в статье 84 Конституции Республики Беларусь в большинстве пунктов определяется жесткая компетенция, а в пунктах 15, 23, 25, частично в пункте 26 предоставляются дискредиционные полномочия, которые сопровождаются словами «имеет право, вправе». В Законе Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» преобладающая часть правил, с одной стороны, определяет жесткую компетенцию, с другой предоставляет широкие возможности в выборе
средств, времени, методов, характера и объема действий. Некоторые же термины, такие например, как «осуществляет меры» (ст.ст. 57), неопределенно выражают рассматриваемый вид компетенции.
Преобладающая часть норм Особенной части КоАП предусматривает дискреционные полномочия органов, должностных лиц по применению ими санкций. Так, в статьях 56, 142 предусматривается минимальный и максимальный размеры штрафа, в статье 101 предусмотрено лишение права на управление сроком до одного месяца или наложение штрафа.
В Законе Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» (ст.ст. 10, 11) выполнение обязанностей закреплено жестко, осуществление же прав по усмотрению. Аналогичным образом решается вопрос и в Законе Республики Беларусь «О милиции» (ст.ст. 15, 16) с употреблением слов «имеет право», «предоставляется право».
Для реализации усмотрения в государственном управлении необходима воля субъекта усмотрения, его способность к усмотрению и необходимость применения усмотрения.
Можно выделить несколько видов усмотрения в государственном управлении.
1.По субъектам, реализующим усмотрение, выделяется усмотрение, осуществляемое: а) Президентом Республики Беларусь; б) Советом Министров Республики Беларусь; в) республиканскими органами государственного управления; г) местными органами государственного управления; д) отдельными должностными лицами.
2.По объекту можно выделить усмотрение: а) при оценке определенных фактов; б) при принятии правовых актов; в) при совершении иных действий: повышения по службе, поощрения, применения мер принуждения.
3.По форме государственного управления существует усмотрение: а) в правотворческой, правоприменительной и иной юридически значимой деятельности; б) при проведении организационных мероприятий; в) при осуществлении материально-технических действий.
4.По областям и сферам государственного управления можно различать усмотрение в сфере: а) хозяйственной; б) социально-культурной; в) административно-политической; г) в иных сферах.
Усмотрение в сфере государственного управления являет- важной его частью, объективным требованием. Без него управление потеряет творческий характер, а управленец не будет иметь возможности проявить способности и компетентность.
Глава IV ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ
§1. Понятие правового акта управления
Все виды государственной власти обеспечены соответствующими правовыми актами. Законодательная власть (Национальное собрание Республики Беларусь) принимает законы; судебная власть (судебные органы, исключая Конституционный Суд) акты правосудия (судебные постановления); Конституционный Суд - заключения; органы прокуратуры акты прокурорского надзора; исполнительная власть (органы государственного управления) акты государственного управления (правовые акты управления). Правовые акты управления издаются руководителями палат Национального собрания, судебных органов, органов Прокуратуры по управленческим вопросам, выступающими при этом в роли администраторов, управленцев (администрации). Судьи (суды) издают правовые акты управления по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях, жалоб ИЛИ протестов на постановления по делам об административных правонарушениях.
Правовые акты управления тесно связаны с государственным Управлением. Государственное управление по существу немыслимо без правовых актов. Только в них выражаются конкретные решении управленческих вопросов, проявляются действия органов Государственного управления по осуществлению задач и функций государства. Не существует иной формы выражения и за крепления властных волеизъявлений субъектов управления кроме правовых актов. Благодаря правовым актам управления решения Государственных органов становятся известными широкому кругу субъектов управленческих общественных отношений и другим лицам и организациям. Правовыми актами управления регулируются общественные отношения, определяются права и обязанности их участников. В этих актах властные волеизъявления закрепляются на продолжительный срок. Тем самым государственному управлению придается необходимая стабильность, предоставляется возможность контроля за выполнением актов. Издание пра-
вовых актов управления представляет собой часть управленческой деятельности, они имеют важное значение для осуществления государственного управления. Между тем в юридической литературе нет однозначного их определения. Правовые акты управления определяются как официальные решения,1 средство,2 основная форма реализации исполнительной власти,3 волевые действия,4 документы5. Все перечисленные, а также другие термины, посредством которых определяется акт, выражают основные признаки правовых актов управления. Каждый из этих признаков в отдельности не может в полной мере раскрыть суть рассматриваемого явления.
Акты управления являются правовыми, так как с их помощью достигается правовой результат, т.е. осуществляется установление, изменение или отмена правовых норм, возникновение, изменение или прекращение определенных правоотношений, либо то и другое одновременно. Правовыми актами управления предоставляются права и обязанности в сфере управления. Иначе говоря, правовыми актами управления или устанавливаются нормы (правила), или они применяются. Но в том и другом случаях дается какое-либо предписание, выраженное в юридической форме указа, постановления, приказа, решения, распоряжения и т.д. Это свидетельствует о том, что правовые акты управления в своем большинстве имеют юридическое значение, т.е. они обязательны к исполнению каждым, кому адресованы (авторитарны), имеют силу актов государства, и их исполнение обеспечиваются государством. Поэтому можно сказать, что правовые акты управления это и юридические акты. Юридическое значение правовых актов управления различно. В зависимости от этого их можно разделить на несколько групп:
1.Акты, издание которых влечет возникновение, изменение или прекращение административных правовых отношений. В этом случае они выступают как юридические факты. Например, приказ
См.: Советское административное право / Под ред. Р.С. Павловского.
2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. С. 140; Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 42.
3 См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.
С. 168; Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 233.
4 См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972. С. 24.
5 См,: Васильев Р.Ф. Акты управления. М., 1987. С. 121.
ректора вуза о назначении на должность начальника отдела кадров, Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 10 декабря 1999 г. № 1927 «О переименовании Государственного академического русского драматического театра им. М. Горького»1.
Наравне с правовыми актами управления могут издаваться акты государственного управления, не имеющие юридического значения. Эти акты во многом схожи с правовыми актами. Они обладают свойствами (признаками) управленческих действий, являются офи-
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 34. Ст. 1017.
2 Там же. 2000. № 4. Ст. 88; № 3 Ст. 72.
циальными документами, оформляются в виде приказов, решений и т.д. К такого рода актам относятся акты информационно-технического характера. Органы государственного управления информируют о чем-либо соответствующие организации, доводят до них определенные сведения, различные технико-экономические данные. В правовых актах управления могут находиться технические нормы, определяющие правила обращения людей с орудиями, предметами труда, с техникой. Некоторые ученые называли такие акты нормативно-правовыми, так как соблюдение норм, содержащихся в них, является юридически обязательным (ГОСТы, правила техники безопасности, инструкции по использованию техники и т.п.).
В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» рассматриваемые акты получили название «технические нормативные правовые акты». К ним относятся, кроме того, государственные и межгосударственные стандарты, государственные строительные нормы и правила, государственные классификаторы технико-экономической информации, формы государственной статистической отчетности и указания по их заполнению, отраслевые стандарты, утвержденные (введенные в действие) в установленном законодательством Республики Беларусь порядке1.
Например, постановлением Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 7 декабря 2001 г. № 19 «Об утверждении и введении в действие норм пожарной безопасности Республики Беларусь «Гирлянды электрические световые. Требования пожарной безопасности. Методы испытаний. НПБ 45-2001» утверждены названные нормы2. Постановлением Министерства статистики и анализа Республики Беларусь от 26 февраля 2001 г. № 104 «Об утверждении формы государственной статистической отчетности 1-мп «Квартальный отчет о финансово-хозяйственной деятельности субъекта малого предпринимательства» утверждены указанная форма и указания по ее заполнению3.
См. Закон Республики Беларусь от 4 января 2002 г. № 81-3 «О внесении дополнений в Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 7, 2/830.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2002. № 12, 8/7627.
3 Там же. № 15, 8/7680.
Правовые акты управления являются одним из видов правовых актов государства. Они обладают всеми их признаками и имеют свои особенности.
Правовые акты управления, как и самоуправление подзаконные издаются на основе и во исполнение законов и актов вышестоящих органов государственного управления. В них могут содержаться определенные правила поведения (предписания), веления государственного органа или должностного лица. С помощью актов управления исполняются законы, претворяются в жизнь государственные задачи, осуществляется расстановка кадров, направляется деятельность организаций и людей по достижению конкретных результатов. Ими конкретизируются и детализируются положения законов, регулируются не урегулированные законом общественные управленческие отношения.
Подзаконность актов управления подчеркивает верховенство законов и наличие иерархии правовых актов. Акты вышестоящих органов государственного управления имеют приоритет над актами нижестоящих органов. Подзаконность означает, что акты управления должны соответствовать законам и актам вышестоящих органов как по содержанию и форме, так и по порядку их издания, должны быть в пределах компетенции органа (должностного лица), издающего акт.
Согласно Конституции Республики Беларусь и Закону «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» Правительство действует в рамках Конституции, законов Республики Беларусь, актов Президента и обеспечивает их исполнение. Министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров издают акты на основе и в целях исполнения Конституции, законов Республики Беларусь, актов Президента, постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра (см. ст. 107 Конституции Республики Беларусь; ст.ст. 310, 12 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»), В соответствии со статьей 122 Конституции Республики Беларусь местные исполнительные и распорядительные органы принимают свои акты на основании действующего законодательства. Руководители предприятий, учреждений и организаций издают свои акты в соответствии с уставами и иными актами законодательства.
Подзаконность, кроме того, означает, что правовые акты управления являются исполнительными решениями. Их издание на-
правлено не просто на исполнение законов и актов вышестоящих органов государственного управления, а на исполнение путем решения возникающих управленческих вопросов.
В то же время следует отметить, что термин «решение» в законодательстве и научной литературе понимается неоднозначно: как определенный вывод, заключение (умозаключение), утверждение или действие, как правовой акт, как вид (форма) актов, как совокупность актов. Иначе говоря, этот термин многоаспектный.
Решения как умозаключения (текст акта, его содержание) становятся актами, когда их облекают в юридическую форму приказ, постановление, распоряжение и т.д. Такие решения первичны и выступают в роли содержания актов, т.е. принимаются (формулируются) раньше, до оформления их в виде акта (см., например, ст.ст. 77, 88, 94 Конституции). Правовой акт без решения не просто является бессодержательным, а носит характер абстракции. Это особенно очевидно при принятии решений коллегиальными органами. Такие решения становятся правовыми актами нередко по истечении определенного времени, исчисляемого днями, после надлежащей доработки и придания им формы актов.
Решения как правовые акты являются исполнительными решениями (см., например, п. 7 ст. 84, ст. 93, пп. 7, 8 ст. 98 Конституции Республики Беларусь). Решениями в форме правовых актов являются акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов (исполкомов) (см. ст. 122 Конституции Республики Беларусь). Желательно было бы дать им разные наименования, так как исполкомы и Советы разные органы. Например, для исполкомов как коллегиальных органов наиболее приемлемым был бы термин «постановление», не исключаются и такие названия, как «указание», «предписание».
В Конституции Республики Беларусь слово «решение» используется также для обозначения совокупности актов. Так, в статье 99 записано, что Палата представителей и Совет Республики на своих заседаниях «принимают решения». В пункте 4 статьи 106 установлено: «Премьер-министр... информирует Президента об основных направлениях деятельности Правительства и о всех его важнейших решениях».
В ряде случаев, предусмотренных законами, правовые акты управления издаются на основании актов судов, органов прокуратуры. Так, на основании заключения Конституционного Суда Республики Беларусь о признании не соответствующим Конститу-
ции того или иного акта орган государственного управления отменяет свой акт или вносит в него необходимые изменения и дополнения.
На основании постановления прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении или дисциплинарного производства, компетентными органами государственного управления принимаются акты о привлечении к административной или дисциплинарной ответственности.
Правовые акты управления могут приниматься и на основании усмотрения.
Орган (должностное лицо), уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания, вправе принять акт об освобождении от административной ответственности по своему усмотрению, но с учетом обстоятельств, оговоренных в КоАП, о и может в пределах санкции избрать одно из предусмотренных взысканий.
Правовые акты управления издают управляющие, т.е. те, кто призван осуществлять государственное управление. К ним относятся, в первую очередь, органы государственного управления и их должностные лица, а также руководители судов и прокуроры, руководители представительных органов при реализации функций государственного управления, судьи по административным делам и исполнительным производствам, общие суды по результатам рассмотрения жалоб (протестов прокурора) на постановления по делам об административных правонарушениях.
Правовые акты управления являются односторонними властными актами. Это проявляется в том, что содержание акта отражает волю одной стороны управленческих общественных отношений, как правило, органов государственного управления. Между тем односторонность не означает, что в актах не могут быть учтены предложения (воля) других субъектов правоотношения. Целый ряд актов издается на основании пожеланий указанных субъектов.
Преобладающее большинство правовых актов управления отличается оперативностью, принимается быстро, вовремя исправляется.
Правовые акты управления имеют организующий характер. С помощью их упорядочивается и налаживается деятельность управляемых субъектов, объединяются их усилия на выполнение наиболее важных задач, укрепляется законность, порядок и дисциплина.
Таким образом, правовые акты управления это:
1.юридические акты;
2.исполнительные решения;
3.авторитарные решения;
4.подзаконные официальные решения;
5.односторонние веления;
6.умышленные волевые действия администрации;
7.форма управленческой деятельности;
8.важная форма выражения, проявления компетенции государственного органа;
9.видоизменяющие, устанавливающие, прекращающие общественные отношения;
10.организующие решения.
Под правовыми актами управления следует понимать декреты, указы, постановления, распоряжения, указания и другие документы установленного вида, в устной или иной форме закрепляющие решения компетентных органов (должностных лиц), направленные на установление, изменение или отмену правовых норм, на возникновение, изменение или прекращение правовых отношений в процессе осуществления государственного управления.
§ 2. Отличие правового акта управления от других действий администрации, иных актов и юридических документов
В процессе государственного управления наравне с изданием правовых актов управления совершаются другие разнообразные официальные действия, имеющие юридическое значение. К ним относятся такие, например, как доставление и задержание правонарушителя, заключение договоров, представление отчетов, выдача справок и иных юридически значимых документов и т.д. Указанные действия имеют немало общих черт с правовыми актами управления. Большая часть из них является управленческими, официальными, властными и даже односторонними. Правда, заключение договоров, в том числе и административных, имеет двусторонний или многосторонний характер. Однако при заключении административных договоров превалирует воля одной стороны управляющего над другой стороной управляемым. Между тем названными действиями не устанавливаются, не изменяются и не отменяются нормы права, ими не творится право, не реша-
ются вопросы хозяйственного, социально-культурного значения, они не являются исполнительными актами.
Правовые акты управления отличаются от законов. Законы обладают большей юридической силой. Ими могут отменяться и изменяться акты управления. Последние издаются на основе и во исполнение законов. В иерархии правовых актов законы стоят на верхней ступени. На том же уровне находятся и декреты Президента (ст.ст. 85, 101 Конституции). Указы и распоряжения Президент издает лишь в соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст. 85). «В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом» (ст.ст. 101, 137), т.е. можно сделать заключение, что акты Президента Республики Беларусь находятся на втором месте после Конституции. На третьем законы, исключая конституционные, и на четвертом месте акты Правительства Республики Беларусь. Подобная иерархия правовых актов обозначена и в Положении об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь. Поэтому, говоря о соответствии актов управления законам, следует, в первую очередь, иметь в виду акты Президента, а потом собственно законы, принятые Национальным собранием Республики Беларусь. Такова логика, основанная на Конституции и других правовых актах. В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» акты Президента Республики Беларусь поставлены на третье место (ст. 28). В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» об актах Президента речь идет в главе 2, а об актах Парламента в главе 3. В то же время в статье 2, в которой речь идет о видах нормативных правовых актов, декреты и указы занимают место после кодексов и законов.
Издание новых декретов, указов, законов может повлечь отмену или изменение соответствующих актов управления, содержащих нормы, вступившие в противоречие с нормами нового указанного акта. Нередко в таких актах предписывается органам управления привести свои акты в соответствие с новыми декретами, указами, законами.
Подзаконность актов управления, кроме актов Президента, т.е. меньшая их юридическая сила по сравнению с законами не означает, что степень обязательности их исполнения различна. Степень исполнения законов и актов управления одинакова. При-
знание иного могло бы привести к невыполнению актов управления.
Подзаконность актов управления определяется и тем, что они принимаются в основном органами государственного управления, а Правительство Республики Беларусь подотчетно Президенту и ответственно перед Парламентом.
Правовые акты управления отличаются от актов правосудия и прокурорского надзора. Отличие определяется целой совокупностью факторов: содержанием, юридическим свойством, порядком принятия, отмены, обжалования и исполнения.
Судебные акты (приговоры, решения, определения, постановления) выносятся с учетом конституционного принципа независимости судей и подчинения их только закону. Какое-либо вмешательство в деятельность судей по отправлению правосудия (принятию актов по результатам рассмотрения дел) недопустимо (ст. 110 Конституции). Правовые акты управления могут приниматься на основе указаний вышестоящих органов управления или по прямому их поручению. Так, в уже упоминавшемся Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 24 января 2000 г., прямо предписано Министерству архитектуры и строительства, Министерству финансов и другим органам принять соответствующие акты управления. Акты правосудия принимаются по конкретным делам, в том числе и по фактам правонарушений уголовных, гражданских либо в целях защиты прав и охраняемых законом интересов юридических и физических лиц. Акты управления в большинстве своем издаются в связи с необходимостью организации деятельности нижестоящих органов, обеспечения решения конкретных вопросов, возникающих в процессе государственного управления. Актами управления могут устанавливаться нормы права, судебные же акты являются только правоприменительными. Ими не устанавливаются правовые нормы, они применяют правовую норму к конкретному случаю. Управленческие акты могут распространяться на значительное количество однородных общественных отношений и действовать в течение длительного времени.
Юрисдикционные акты, принимаемые органами государственного управления и судьями по административным делам и исполнительным производствам, схожи с актами правосудия. Однако эти акты имеют и различия:
во-первых, юрисдикционные акты имеют упрощенную процедуру принятия;
во-вторых, в предусмотренных законодательством случаях может не выноситься постановление с отражением в нем всех данных, оговоренных в части 2 статьи 261 КоАП, а о мере взыскания производится соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении либо постановление оформляется иным установленным способом (ч. 6 ст. 261 КоАП);
в-третьих, юрисдикционные акты имеют несколько иное содержание;
в-четвертых, отличается и порядок обжалования (опротестования) юрисдикционных актов;
в-пятых, юрисдикционные акты по целому ряду вопросов могут быть отменены и изменены по усмотрению самого органа (лица), их принявшего. Например, акты, принятые по дисциплинарным делам, по результатам рассмотрения обращений граждан вправе отменить или изменить должностное лицо, их издавшее. Подобное относится и к большинству органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (включая судей и начальников органов внутренних дел по делам, оговоренным в ст. 274 КоАП).
Указанные выше отличия актов управления от актов правосудия относятся и к актам прокурорского надзора: протестам, постановлениям, предписаниям, официальным предупреждениям. Актами прокурорского надзора не творится право. Они издаются, чтобы восстановить нарушенное право. Адресатами могут быть и органы государственного управления, совершившие отступления от закона. Акты прокурора ими могут быть отклонены.
Правовые акты управления отличаются от гражданско-правовых актов. Акты управления односторонние акты. Гражданско-правовые сделки предполагают наличие двух и более сторон при условии, что стороны равны в правах. Здесь отсутствует субъект, обладающий властными полномочиями по отношению к другому. Так, руководитель организации, издавая акт управления, осуществляет руководство ею. Если же он участвует в гражданско-правовой сделке, то выступает в качестве равноправного с другой стороной субъекта, без проявления властных полномочий. Иначе говоря, акты управления отличаются от гражданско-правовых актов как по своей юридической природе, так и по основаниям издания, взаимоотношениям сторон.
Существенно отличаются правовые акты управления и от документов, имеющих юридическое значение. Такими документами являются: паспорт гражданина Республики Беларусь, удостовере-
ние водителя автотранспортного средства, технический паспорт автомобиля, удостоверение личности, пропуск, трудовая книжка, диплом об окончании вуза, аттестат об окончании школы и т.д. Все названные документы удостоверяют те или иные факты, составляются по установленной законом форме, которая и придает им юридическое значение. Однако указанные документы не порождают и не изменяют правоотношений, т.е. не влекут юридических последствий. Подобным образом правовые акты управления отличаются и от служебных документов: справок, докладных (служебных) записок, письменных докладов, отчетов, актов ревизий, информационных справок.
§ 3. Классификация правовых актов управления
Правовые акты управления многочисленны и разнообразны. Их особенности наиболее очевидны при классификации. Деление актов на виды возможно по различным основаниям. В научной литературе наиболее распространенной является классификация по следующим критериям:
по юридическим свойствам;
по органам, их издающим;
по времени действия;
по порядку издания.
Юридические свойства являются главным критерием классификации актов управления. Этот критерий дает возможность определить связь актов с нормами права и их место в механизме правового регулирования. По юридическим свойствам правовые акты управления делятся на нормативные (регламентарные) и индивидуальные (нерегламентарные)1. Нормативные акты обладают как общими признаками, присущих для любых правовых актов управления, так и специальными, отличающими их от других правовых актов управления.
Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах в Республике Беларусь» к общим признакам правомерно относит то, что нормативные правовые акты:
Ведель Ж. Указ. соч. С. 140.
Специальными признаками является то, что они:
Нормативные правовые акты содержат нормы права. Это означает, что они устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы (правила поведения). Правовые нормы заключают в себе общие обязательные правила поведения. Они не имеют конкретного (персонифицированного) адресата, т.е. не обращены к конкретным лицам, рассчитаны на неопределенный круг лиц. Ими регулируется определенный вид общественных отношений. Так, Правила дорожного движения распространяются на всех, кто действует в урегулированной данным нормативным актом области, т.е. участвует в дорожном движении. Нормативные акты рассчитаны на неоднократное, непрерывное применение. Например, в положении о государственном комитете или о министерстве содержатся нормы, определяющие его права и обязанности, порядок образования, компетенцию, сферу деятельности, полномочия председателя (министра) и т.п. Положение применяется ежедневно, без перерывов, пока не будет изменено или отменено.
Нормативные акты являются важнейшими источниками права. Они могут содержать нормы не только административного, но и других отраслей права: гражданского, трудового, экологического, финансового и т.д. Однако в таких актах не может быть норм уголовного и уголовно-процессуального права, которые содержатся лишь в законах.
В Республике Беларусь отсутствует правовой акт, в котором бы назывались государственные органы, а тем более должностные лица, уполномоченные издавать нормативные акты. Конкретно такие полномочия определяются в актах, устанавливающих их правовой статус. Это положения, уставы и т.д. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» дан перечень лишь наиболее важных органов, уполномоченных издавать правовые акты. К ним относятся: Президент, Совет Министров Республики Беларусь, республиканские органы государственного управления, включая и Национальный банк Республики Беларусь
Впервые определение нормативного акта в правовом документе было дано в Положении о порядке осуществления правовой экспертизы правовых актов Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления. В нем указывалось, что: «Под нормативным актом (выд. нами. Авт.), который подлежит правовой экспертизе в соответствии с данным Положением, необходимо понимать официальный письменный документ, независимо от времени его действия (постоянный или временный) и характера помещенных в нем сведений, принятый Национальным банком, министерством либо иным республиканским органом государственного управления или их должностным лицом с сохранением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры и в рамках компетенции этих органов, который устанавливает, дополняет, изменяет либо отменяет правовые нормы, это означает общеобязательные предписания постоянного либо временного характера, рассчитанные на неопределенное количество лиц и многократное применение, и не носит внутриведомственного (выд. нами. Авт.) характера»1.
Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», давая подобное определение нормативного акта, справедливо не подчеркивает, что такими актами не могут быть внутриведомственные акты. Внутриведомственные акты, конечно, могут также быть нормативными, если обладают указанными выше признаками. Например, приказом ректора Белгосуниверситета и Государственного высшего аттестационного комитета Республики Беларусь от 10 декабря 1999 г. утвержден «Порядок присвоения ученых званий профессора и доцента Ученым советом Белорусского государственного университета»2. Названный правовой акт управления является нормативным и действует лишь в рамках Белгосуниверситета, т.е. имеет исключительно внутренний характер.
Общими требованиями, предъявляемыми к нормативным правовым актам по Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», являются:
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 1. Ст. 26.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 24, 8/2798.
Нормативные акты занимают важнейшее место в системе правовых актов управления. Они представляют собой административные законы, но, несмотря на это, не теряют качества под- законности. Рассматриваемые акты издаются в силу того, что законами детально не урегулированы все стороны общественной жизни, а потребность в таком регулировании существует. Кроме того, административное нормотворчество вызвано и оправдано необходимостью оперативного реагирования на потребности жизни. По названным причинам административные законы являются настоящими помощниками представительных законов. В то же время законами могут регулироваться отношения, возникающие на основе административного нормотворчества. Административными законами конкретизируются, детализируются, развиваются положения законов, но законы ими не дополняются, не подменяются xi не заменяются. Законы остаются на верхней ступени в иерархии правовых актов и имеют высшую юридическую силу. Нормативные акты управления, несмотря на их важность и значимость, выполняют свое основное назначение исполнение, проведение в жизнь законов. Нормативными актами управления решаются наиболее значимые вопросы управленческого характера.
Нормативные акты управления многосторонни. Их можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от издающего органа акты неодинаковы по юридической силе. Акты вышестоящих органов имеют большую юридическую силу, нежели акты нижестоящих. По этой причине акты нижестоящих должны соответствовать актам вышестоящих органов. Вышестоящие могут отменять и изменять акты нижестоящих органов. Акты органов общей компетенции (Совета Министров Республики Бела-
русь, местных исполнительных комитетов) возвышаются над актами отраслевой и межотраслевой компетенции и т.п.
По виду (форме) акты могут быть всегда нормативными или иметь смешанный характер. К первой группе относятся декреты Президента Республики Беларусь, методические указания, разъяснения, ко второй Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь, приказы, решения.
Классификация по адресатам позволяет разделить акты на относящиеся к гражданам Республики Беларусь, к иностранным гражданам и лицам без гражданства или к государственным организациям и общественным объединениям.
На основании нормативных актов управления издаются индивидуальные акты.
Индивидуальные (нерегламентарные) акты не содержат норм права, принимаются по конкретным вопросам и имеют четко определенного адресата, т.е. персонифицированы. Они вызывают возникновение, изменение или прекращение конкретных административно-правовых отношений. С их помощью осуществляется применение требований законов и нормативных управленческих актов к конкретным случаям (обстоятельствам), оперативно решаются текущие управленческие задачи. В большинстве своем это правоприменительные, правонаделительные, распорядительные акты, например, приказ о зачислении в число студентов, на должность, о назначении пенсии.
Среди индивидуальных актов выделяют правоохранительные и юрисдикционные акты. Они принимаются в целях обеспечения охраны прав личности от их нарушения либо восстановления нарушенного права, например, постановление о наложении административного взыскания, приказ о привлечении к дисциплинарной ответственности. В таких актах дается правовая оценка поведению субъектов управленческих правоотношений. Издаются они специально уполномоченными органами государственного управления (должностными лицами), в ряде случаев судьями по административным делам и исполнительным производствам. Перечень указанных субъектов и их компетенция даны в КоАП. Основанием для издания таких актов является противоправность поступков граждан, служащих (должностных лиц), других работников организаций. Установлен определенный официальный порядок их принятия. Нередко требуется проведение предварительного расследования, получение объяснения от соответствующего лица (пра-
вонарушителя). Некоторые юрисдикционные акты, например, протоколы об административных правонарушениях, могут служить основанием для издания другого юрисдикционного акта постановления о наложении административного взыскания; принятие постановления о привлечении работника к административной ответственности за мелкое хищение, появление на рабочем месте в нетрезвом виде вызывает необходимость издания приказа о переводе его на другую работу или об увольнении. Рассматриваемые акты обособляются своим содержанием, структурой.
В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» не указывается, что в индивидуальных актах отсутствуют нормы права, но подчеркивается одно- разовость их применения и цель издания осуществление организационных, контрольных и распорядительных мероприятий.
Четкое уяснение сущности нормативных и индивидуальных правовых актов управления имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Так, в статье 116 Конституции Республики Беларусь записано, что Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью лишь нормативных актов. Он не вправе принимать к своему рассмотрению ненормативные правовые акты управления, т.е. индивидуальные акты.
Индивидуальные акты управления должны соответствовать нормативным актам. Это положение также имеет существенное практическое значение.
По одному названию правового акта далеко не всегда можно определить, является он нормативным или индивидуальным. Все зависит от его свойств, признаков. Например, Указом Президента Республики Беларусь от 24 февраля 1999 г. «О некоторых мерах по совершенствованию организации и деятельности Белорусского государственного университета» было установлено, что ректор Белорусского государственного университета назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь, является по должности Министром Республики Беларусь и входит в состав Совета Министров Республики Беларусь1. Данный правовой акт является нормативным, поскольку он имеет общий характер и обезличен. В нем не оговаривается конкретная личность, а речь идет о наиболее общем свойстве, о безличностных, неперсонифицированных отношениях. Указ Президента Республики Беларусь от 1 октября 2001 г. №557 «О награждении
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 7. Ст. 172.
многодетных матерей орденом Матери», которым награждено 26 матерей, является индивидуальным актом, поскольку в нем индивидуализируется каждая награжденная в отдельности1.
Нормативные акты доводятся до всеобщего сведения путем опубликования. Об индивидуальных актах делается сообщение, но извещение об их издании возможно и путем опубликования. Опубликование нормативного акта связано, как правило, с вступлением его в действие.
Нормативные акты некоторых органов государственного управления (Национальный банк, министерства и иные республиканские органы) подлежат правовой экспертизе (исключая акты внутриведомственного характера). В отношении индивидуальных актов этих органов осуществление правовой экспертизы не требуется.
Нормативные акты не порождают приобретенных прав. Такие права возникают лишь на основании индивидуальных актов, например, права по должности, на получение персональной надбавки к заработной плате, осуществление студенческих прав могут быть получены лишь после издания соответствующего приказа.
Нередко принимаются акты об изменении отдельных норм (положений), находящихся в других актах, или иные акты признаются утратившими силу и утверждаются другие акты (положения, уставы, инструкции и т.п.). Например, могут излагаться отдельные нормы (статьи, положения) в новой редакции, делаться лишь некоторые их уточнения (дополнения, изменения) или заменяться, исключаться отдельные положения норм (статей, пунктов), признаваться утратившими силу другие правовые акты управления . При отнесении таких актов к нормативным или индивидуальным, следует руководствоваться правилом: если этими актами вносятся соответствующие коррективы в другие нормативные акты, то они являются нормативными. Индивидуальными актами могут вноситься изменения только в им подобные акты.
Правовые акты управления, утверждающие или одобряющие другие акты управления положения, уставы, инструкции, программы, в научной литературе рассматриваются как
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 93, 1/3088.
2 См., например: Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 6. Ст. 154, № 3. Ст. 70, 81, № 4. Ст. 97
нормативные акты, так как они действуют длительный срок, а не однократно1. Между тем не все они обладают полнотой признаков, присущих нормативным актам: в них по существу отсутствуют правила, нормы права, и они имеют конкретный характер. Например, Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 января 2000 г. утвержден «Перечень оздоровительных учреждений, обороты по реализации путевок, в которых освобождаются от обложения налогом на добавленную стоимость»2. В постановлении нет никаких иных предписаний (см. ст.ст. 82, 83). Подобные акты, вероятно, будет правильным рассматривать как отдельный вид правовых актов под условным названием «санкционирующие акты», «акты-санкции», так как ими санкционируются, одобряются, утверждаются другие правовые акты. Не все они могут выступать источниками права в силу отсутствия правовых норм, правил поведения. В свою очередь регламенты, инструкции, правила, уставы, программы, различные перечни являются самостоятельными правовыми актами управления и не могут рассматриваться в качестве части указа, постановления и т.д., которым они утверждены (одобрены).
Индивидуальные акты управления не одинаковы. В научной литературе их делят на оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные).
К оперативно-исполнительным относятся акты применения права. Ими реализуется диспозиция нормы права.
Правоохранительными актами управления обеспечивается в сфере управления охрана прав от нарушения. Например, приказ о наложении дисциплинарного взыскания, постановление о привлечении к административной ответственности3.
Важное значение имеет деление актов управления по органам, их издающим. Согласно действующему законодательству каждый тип органов государственного управления вправе издавать предписанные ему правовые акты управления.
Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией Республики Беларусь издавать декреты, указы и распоряжения.
См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М„ 1967. С. 24.
2 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 3. Ст. 80.
3 Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М„ 1979. С. 100-118.
Это акты, издание которых присуще только главе государства. С помощью их могут решаться и управленческие вопросы, а следовательно, такие акты являются правовыми актами управления. В Конституции не определено, когда должен издаваться тот или другой вид актов. Статьей 101 Конституции предусмотрено два вида декретов. Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. До настоящего времени от Президента подобного предложения не поступало. Следовательно, ему не предоставлено право издавать указанные декреты. Второй вид декретов Президент может издавать в силу особой необходимости по своей инициативе либо по предложению Правительства. Эти декреты имеют силу закона и являются временными до рассмотрения их палатами Национального собрания. Если они не отменены не менее чем двумя третьими голосов от полного состава каждой из палат, то сохраняют силу и продолжают действовать. Декреты всегда нормативны, и ими регулируются самые разнообразные вопросы государственной и общественной жизни. Издание декретов предусмотрено Конституцией Республики Беларусь 1994 г. с изменениями и дополнениями, внесенными на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. За пять лет издан 141 декрет: в 1997 г. 23, в 1998 г. 24, в 1999 г.- 43, в 2000 г.- 24, в 2001г.- 27.
Указы по юридической силе находятся ниже декретов. Ими регулируются вопросы, не требующие вмешательства Парламента, следовательно, менее значимые. Указы могут быть нормативными и ненормативными (индивидуальными). В 1999 г. издано около 800 указов, в 2001г. 751, большая часть из них акты индивидуального характера: о назначении на должность или освобождении от нее, награждениях, присвоении званий.
Распоряжения по юридической силе ниже указов. Они, как правило, имеют индивидуальный характер и издаются преимущественно по вопросам внутриорганизационного характера.
Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления. Это единственная форма правового акта, который вправе принимать Правительство. Постановления акты коллегиальные, так как они принимаются на заседаниях Правительства или его Президиума (малого Совета Министров). По особым неотложным вопросам либо вопросам, которые не требуют обсуждения, постановления Совета Министров могут приниматься и путем опроса
членов Президиума Совета Министров, т.е. без рассмотрения на заседаниях (см. ч. 4 ст. 27 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Постановления бывают как нормативные, так и индивидуальные. Они принимаются на основании Конституции, законов, актов Президента и в целях их исполнения (см. ч. 1 ст. 28 указанного Закона).
Председатель Совета Министров издает распоряжения. Эти акты индивидуального характера. По результатам заседаний, совещаний у Премьер-министра или его заместителей решения могут оформляться в виде протоколов, указаний, поручений. Такие правовые акты являются только индивидуальными. Все они имеют меньшую юридическую силу по сравнению с постановлениями, должны им соответствовать и не противоречить. Это акты единоначального руководства и принимаются по вопросам компетенции премьер-министра, не имеющим столь значимого характера, но требующим оперативного разрешения.
В 1999 г. принято более 2000 постановлений и издано 328 распоряжений, в 2001 г. 1810 постановлений.
Министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров издают приказы и инструкции, многие из них вправе давать указания. Органы надведомственного характера, кроме того, могут издавать государственные (отраслевые) стандарты, .методические указания, рекомендации, нормы, правила.
Местные исполнительные комитеты и местные администрации принимают решения. Председатель исполнительного комитета (руководитель местной администрации) издает распоряжения.
Руководители предприятий, учреждений и организаций издают приказы и распоряжения. Подобные акты издают отделы, управления и другие структурные подразделения местных исполнительных комитетов и администраций.
По времени действия правовые акты управления бывают постоянного и временного действия. Акты постоянного действия не ограничены временными рамками, они действуют до их отмены. К ним относятся, в первую очередь, нормативные акты. Однако такими актами могут быть и индивидуальные, например, приказы о зачислении на должность, назначении пенсии, зачислении в число студентов. Поэтому вряд ли можно согласиться с нормой Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» о том, что ненормативные акты имеют одноразовое применение (ч. 1 ст. 3). По порядку издания акты делятся на коллегиальные и единоначальные (единоличные). Коллегиальные акты принимаются на
заседаниях Совета Министров Республики Беларусь, его Президиума, местных исполнительных комитетов, местных администраций, административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и других коллегиальных органов. Принятие их зависит от наличия кворума, простого или квалифицированного большинства голосов от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании. Так, решения местного исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполкома (см. ч. 7 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Решения Правительства Республики Беларусь принимаются большинством голосов его членов, присутствующих на заседании. Заседание является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства (см. ст. 25 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).
§ 4. Формы правовых актов управления
Правовые акты управления могут издаваться в следующих формах:
Письменная форма издания правовых актов занимает господствующее положение. Она придает управлению определенную стабильность и упорядоченность, позволяет фиксировать, закреплять информацию документально. Акты в письменной форме являются разновидностью служебных документов. Как отмечает В.И. Новоселов, «письменный правовой акт это документ, в котором предписания соответствующего органа управления получают объективированное выражение»1.
Действующее законодательство четко не определяет, в какой форме должны издаваться акты управления. Однако анализ отдельных норм права позволяет сделать вывод, что декреты, указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Ми-
Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М., 1968. С. 10.
нистров, приказы республиканских органов управления, решения местных исполнительных комитетов, постановления о привлечении к административной ответственности могут издаваться только в письменной форме. Распоряжения Президента, Премьер-министра Республики Беларусь, председателя местного исполнительного комитета (руководителя местной администрации) также должны иметь только письменную форму. Не могут иметь иной формы, кроме письменной, нормативные акты управления.
Издание актов в письменной форме требует соблюдения определенных правил, реквизитов, техники. Это более сложный процесс по сравнению с изданием актов в устной форме.
Устные управленческие акты также направлены на возникновение, изменение и прекращение правоотношений. Они наиболее оперативны, с их помощью решаются разнообразные управленческие вопросы.
Акты в устной форме широко применяются при непосредственном и оперативном руководстве в армейских условиях, в руководстве производственно-хозяйственной деятельностью и т.д. В этой форме акты могут издаваться руководителями (должностными лицами) любого ранга, от Президента Республики Беларусь до руководителя самого низкого управленческого звена, т.е. руководителями, наделенными властными полномочиями. Обладают подобным правом и представители власти по отношению к неподчиненным по службе лицам.
Виды (формы) подобных актов многочисленны и правом не определяются. Главная их суть, как и письменного акта, состоит в том, что они должны иметь определенное решение, требование, предписание, указание, т.е. властное волеизъявление полномочного на то лица. Устные решения могут приниматься (даваться) «...непосредственно во время личной беседы с подчиненным, на заседании или совещании, по телефону или с использованием иных технических средств»1. Вероятно, следует считать управленческими правовыми актами и действия контролеров на транспорте по отношению к пассажирам, требования работников милиции остановить движение транспортного средства и др. Подобные акты издают инспектора многочисленных государственных инспекций.
Таким образом, акты управления, издаваемые в устной форме, занимают существенное место в системе правовых актов рассмат-
Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. С. 4849.
риваемой категории и в целом в системе государственного управления, они многочисленны, с их помощью оперативно решается большое количество вопросов. Обязательность (авторитарность) их исполнения приближает их к письменным актам. В случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения устных актов возможно применение мер принуждения, в том числе и мер ответственности.
Немаловажное место в системе правовых актов управления занимают конклюдентные акты. Вопрос о них, как и об устных актах, не получил надлежащего освещения в административно- правовой литературе.
Конклюдентный акт (от лат. concludere заключаю, делаю вывод) это действия лица, выражающие его волю, но не в форме письменного или устного волеизъявления, а в поведении или в иной форме, по которой можно сделать заключение о таком намерении. Термин «конклюдентный» больше присущ гражданскому праву. Его нормами регулируется совершение различных конклюдентных действий сделок.
В сфере административного права рассматриваемый термин применяется к актам управления (управленческим действиям), в которых выражается властная воля соответствующих государственных органов (лиц) не в устной или письменной форме, а путем жестов, световых и звуковых сигналов, знаков, например, дорожного движения, и т.п.
Конклюдентные акты управления по юридической силе не однородны. Многие из них носят информационный характер. Они применяются в местах использования речного флота, для обеспечения безопасности дорожного движения, безопасности движения воздушных средств передвижения и т.д. Ряд таких актов носит запрещающий и разрешающий характер и в случаях их несоблюдения обеспечивается санкциями.
Таким образом, конклюдентные акты в системе правовых актов не столь многочисленны и распространены, как письменные или устные. Между тем их роль в вышеперечисленных отдельных сферах управленческой деятельности весьма велика.
В некоторых странах существуют так называемые подразумеваемые правовые акты управления. Они вытекают из молчания, сохраняемого органом управления (должностным лицом), администрацией1. В Республике Беларусь подобное относится к при-
См.: Ведель Ж. Указ. соч. С. 144.
нятию законов. Так, в соответствии с частью 4 статьи 100 Конституции Республики Беларусь Совет Республики должен рассмотреть законопроект, переданный Палатой представителей в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным десяти дней. В случае нерассмотрения законопроекта в указанные сроки закон считается одобренным Советом республики. По части б статьи 100 Конституции Республики Беларусь закон, принятый Палатой представителей и Советом Республики, представляется Президенту Республики Беларусь на подпись. Если Президент не возвращает его на протяжении двух недель, то закон считается подписанным.
Думается, что подобный порядок следовало бы распространить и на отдельные случаи принятия правовых актов управления, особенно на сферу рассмотрения обращений граждан. В соответствии с Законом Республики Беларусь «Об обращениях граждан» обращения граждан должны быть рассмотрены не позднее одного месяца, а не требующие дополнительного изучения и проверки не позднее пятнадцати дней. Здесь же подчеркивается, что может быть обжаловано лишь решение, принятое по обращению. А если решение не принято, если срок рассмотрения нарушен? Такие нарушения Закона часто имеют место. Правильным было бы дополнить Закон примерно следующей нормой: «Если обращение не рассмотрено в указанный срок и не поступило сообщения о продлении его рассмотрения, то считается, что в обращении отказано (принято отрицательное решение, просьба отклонена)».
§ 5. Структура правового акта управления
Правовые акты управления имеют свою структуру, элементы, составные части которой могут быть формального и материального порядка. К элементам первого вида относятся реквизиты, представляющие собой внешние формальные атрибуты правового акта. Такие атрибуты подчеркивают его внешнюю форму. Материальные элементы выражают содержание правового акта управления, т.е. внутреннее его состояние, то, что он в себе содержит.
В научной литературе и законодательстве рассматриваемые атрибуты называются по-разному. В общетеоретической литературе и Законе «О нормативных правовых актах Республики Бела-
русь» их включают в понятие законодательной (нормотворческой) техники1, составных частей правового акта2, в административно- правовой литературе в качестве структуры3, содержания правового акта управления4. На наш взгляд, больше всего подходит термин «структура». Он преимущественно отражает, каким должен быть правовой акт управления как по форме, так и по содержанию. Такое деление четко обозначает особенности элементов правового акта, их назначение и специфику, обозначает официальность документа. В самом же документе они последовательно расположены и образуют определенную систему, подчеркивая целостность правового акта управления. Их обособление, отделение одних видов элементов от других нарушает систему и последовательность структуры акта и не дает четкого представления не только о его структуре, но и о самом акте. Поэтому целесообразно рассматривать указанные элементы в их последовательности.
В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в инструкциях по делопроизводству в тех или иных органах государственного управления определяется примерная структура правовых актов управления. Так, в соответствии с названным Законом к обязательным реквизитам правового акта относятся:
1.вид акта управления;
2.название, обозначающее предмет регулирования;
3.дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер;
4.подписи лиц (лица), официально уполномоченных (уполномоченного) подписывать соответствующие правовые акты управления.
В некоторых видах актов (например, в постановлениях, выносимых по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях) могут быть и несколько иные реквизиты.
Вид (форма) правового акта управления предписывается каждому органу государственного управления, его издающему. Орган (должностное лицо) не самостоятелен в выборе вида (формы) акта, у него нет на это дискреционного, права. Избрание иного вида (формы) акта, отличного от предписанного, может повлечь
См.: Общая теория права / Под общ. ред. А.С. Пиголкина. С. 216.
2 См.: Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов. С. 108.
3 См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. С. 206.
4 См.: Новоселов В.И. Законность актов органов управления. С. 56.
утрату соответствия формы и содержания акта, а также внести путаницу в систему правовых актов управления.
В качестве обязательного реквизита в правовом акте должен быть указан также орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт. Например, Указ Президента Республики Беларусь, Постановление Совета Министров Республики Беларусь, Постановление Управления делами Президента Республики Беларусь, Приказ Министерства финансов, распоряжение Премьер-минис- тра Республики Беларусь. Без такого реквизита будет непонятно, кто издает правовой акт. Данный реквизит следует за названием вида (формы) акта (в настоящее время этот реквизит исключен из ст. 26 Закона и не рассматривается в качестве обязательного).
В правовом акте управления обязательно указывается дата, его регистрационный номер и место принятия (издания) акта. Этот реквизит следует за названием вида акта и органа, его издавшего. Например: Указ Президента Республики Беларусь от 31 января 2000 г. № 30 г. Минск «О нотариальном удостоверении доверенности на владение, пользование и распоряжение транспортным средством»1. В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» рассматриваемый реквизит назван четвертым, т.е. после названия вида (формы) правового акта. Фактически во всех актах управления он следует третьим.
Четвертый реквизит правового акта его название, т.е. заголовок, отражающий предмет правового регулирования и его основное содержание. Заголовок должен быть кратким, но точно отражать содержание документа. Образуется он, как правило, с помощью отглагольного существительного в предложном падеже и начинается предлогом «О», «Об». Например, «О предоставлении В.Г. Голованову полномочий на проведение переговоров по отдельным проектам международных договоров (см. Указ Президента Республики Беларусь от 22 февраля 2002 г. № 1312), «Об установлении размеров минимальной заработной платы и базовой величины для исчисления размеров обязательных социальных выплат, налогов, сборов, штрафов и иных платежей» (см. постанов-
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 3. Ст. 69.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. №26, 1/3546
ление Совета Министров Республики Беларусь от 22 февраля 2002 г. № 2431), «О внесении изменений и дополнений в Положение о бухгалтерских отчетах учреждений и организаций, состоящих на бюджете» (постановление Министерства финансов Республики Беларусь от 30 января 2002 г. № 132).
По Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» реквизиты не входят в понятие структурных элементов (единиц) правового акта. Структурными элементами (единицами) нормативного правового акта рассматриваются только составные части содержания: преамбула и текст, который может подразделяться на статьи или пункты. Последние могут объединяться в главы и разделы (преамбула не входит в понятие текста). Полагаем, что такой подход является не совсем удачным.
В структуре акта за четвертым реквизитом следует текст, содержание правового акта.
Без текста (содержания) не может быть самого акта. Содержание акта также имеет (может иметь) свою структуру. Как правило, он состоит из преамбулы (вступительной, констатирующей части) и резолютивной (постановляющей, заключительной части). В преамбуле содержится информация о причинах, мотивах, условиях и целях (основаниях) принятия правового акта, предмете и методе его правового регулирования. В резолютивной части излагаются выводы, предложения, решения, распоряжения, просьбы, предписания. Между названными частями должно быть смысловое соответствие.
Первая часть текста, т.е. преамбула, не обязательна. Она может отсутствовать. Между тем, любой правовой акт должен иметь повод, побудительную причину. Последняя может подразумеваться или, что лучше всего, закрепляться (отражаться) в самом акте. Ни один орган управления (должностное лицо) не может, в сущности, издать акт без оснований. В законодательстве же четко не закреплена потребность отражения таких мотивов в каждом правовом акте. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (ст. 28) записано, что преамбула, вступительная часть может иметь место. Для ряда же актов подобное требование имеет обязательный характер, например, для акта о
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 26, 5/10012.
2 Там же. № 26, 8/7777.
наложении дисциплинарного, административного или иного взыскания. Иначе причины издания акта, привлечения к ответственности не будут понятны не только привлекаемому к ответственности лицу, но и окружающим.
В Трудовом кодексе (ст. 199) подчеркивается, что в приказе (распоряжении), постановлении о наложении дисциплинарного взыскания должны быть указаны мотивы.
В КоАП (ст. 261) обращается внимание на то, что в постановлении о привлечении к административной ответственности должно присутствовать изложение обстоятельств, установленных при рассмотрении дела, указание на нарушенную норму.
Первая часть, в которой может идти речь о собранных материалах, их анализе, о выявленных недостатках, должна способствовать определению второй части. Она является как бы основой, базой для второй части текста. Резолютивная часть должна соответствовать первой части и вытекать из нее. Например, в постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 24 января 2000 г. № 82 «О мерах по обеспечению широкого привлечения средств граждан и юридических лиц на финансирование жилищного строительства»1 во вступительной части подчеркивается, что «в целях создания условий для поэтапного перехода на финансирование жилищного строительства в основном за счет внебюджетных источников Совет Министров Республики Беларусь постановляет:». После этого начинается заключительная часть. В переходе от первой ко второй части применяется форма изложения текста от первого, третьего лица единственного числа («постановляю» «постановляет», «предлагает», «решает»). Названные термины пишутся заглавными буквами. Они, как правило, соответствуют виду правового акта. Совет Министров «постановляет», местный исполнительный комитет «решает», республиканский орган «приказывает». Вместе с тем в декретах и указах Президента Республики Беларусь употребляется также термин «постановляю».
Вторая часть текста правового акта может подразделяться на статьи или пункты, которые могут объединяться в главы и разделы, а кодифицированные нормативные акты в общую и особенную части. Такие элементы образуют структуру текста, а не самого правового акта. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» структура текста названа структурой 1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 3. Ст. 72.
правового акта. Подобный подход имеет право на существование. Статьи, главы и разделы должны иметь названия. Статьи, пункты и главы обозначаются арабскими цифрами, а разделы римскими.
Название статьи пишется строчными буквами в той же строчке, что и ее номер, после номера ставится точка.
Статьи могут подразделяться на части (абзацы) или пункты, части на пункты или абзацы, пункты на подпункты или абзацы, подпункты на части или абзацы.
Абзац часть текста, представляющая собой смысловое единство, выделяемое отступом в первой строке и начинающаяся со строчной буквы, кроме первого абзаца части, который начинается с прописной буквы. Абзацы заканчиваются точкой с запятой, кроме первого абзаца, соответствующего структурной элемента, который заканчивается двоеточием, и последнего абзаца, который заканчивается точкой.
Подпункты это абзацы, являющиеся составной частью пункта и обозначаемые несколькими арабскими цифрами с точками после каждой из них, первая из которых обозначает номер пункта (1; 1.1, 1.2..., 1.2.1, 1.2.2, 1.2.3...).
Главы объединяют в себе статьи (пункты) этого акта. Они обозначаются арабскими цифрами и должны иметь название, которое пишется прописными буквами и размещается в центре строки. Разделы объединяют главы и обозначаются римскими цифрами. Часть это абзац или несколько абзацев, которые начинаются с прописной буквы и заканчиваются точкой.
Вряд ли правильным является деление правового акта управления на более крупные элементы, в составе которых нет более мелких структурных частей. Например, Устав Белгосуниверситета включает девять разделов, которые не объединяют главы и статьи, а состоят из пунктов.
Правовые акты управления могут состоять из одной фразы. В таком случае в первой ее части желательно излагать основание или причины издания акта, а во второй решение, распоряжение, предписание. Например, Указ Президента Республики Беларусь от 27 января 2000 г. № 26 «О награждении Р.И. Янковского орденом Франциска Скорины».
«За большой личный вклад в развитие белорусского театрального искусства (первая часть акта) наградить ведущего мастера сцены Национального академического драматического театра име-
ни М. Горького Янковского Ростислава Ивановича орденом Франциска Скорины» (вторая часть)1.
Текст правового акта управления может содержать только резолютивную часть без констатирующей. Например, Указ Президента Республики Беларусь от 24 января 2000 г. № 25 «О назначении В.И. Лазерко Чрезвычайным и Полномочным Послом Республики Беларусь в Республике Чили и Восточной Республике Уругвай».
«Назначить Чрезвычайного и Полномочного Посла Республики Беларусь в Аргентинской Республике Лазерко Вадима Ивановича Чрезвычайным и Полномочным Послом Республики Беларусь в Республике Чили и Восточной Республике Уругвай по совместительству»2.
Текст пунктов начинается с глагола в неопределенной форме с последующим указанием исполнителя и предписываемых действий («Обязать Министерство...», «Поручить Министерству...») или с указания исполнителя и конкретного действия, выраженного глаголом в неопределенной форме («Министерству экономики предусмотреть...», «Министерству финансов выделить...»). Если в пункте не предусматривается определенный исполнитель, то начинается он с глагола в неопределенной форме («Установить...», «Утвердить...», «Считать...», «Образовать...», «Предоставить...».
В актах, устанавливающих права и обязанности (положение, устав, инструкция, правила и др.), содержащих описание, подтверждение фактов, оценку деятельности, используется форма изложения от третьего лица единственного или множественного числа («Министерство осуществляет...», «Главный инженер имеет право...», «Министерство предлагает...»).
В акте должны быть определены реальные сроки исполнения. Нельзя указывать такие сроки исполнения, как «немедленно», «в кратчайший срок». Нежелательно указывать временной период в IV квартале 2000 г., в декабре 2000 г., в трехмесячный, в двухнедельный срок. На практике встречаются указания таких сроков. Указание же конкретных сроков позволяет лучше проверить исполнение предписаний.
Структура постановляющей части акта должна обеспечивать последовательное изложение сути документа, начиная с наиболее
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000 № 3. Ст. 65.
2 Там же. Ст. 64.
существенных пунктов и заканчивая второстепенными. Группировать пункты следует по их содержанию, с тем чтобы обеспечить комплексное и законченное освещение каждого вопроса.
Необходимо стремиться к равномерному использованию разнообразных предписаний, рекомендаций, поручений, заданий, к их видоизменению в зависимости от адресатов и особенностей регулируемых отношений. В некоторых случаях неизбежна односторонность, а следовательно, и снижение силы воздействия правового акта. В актах должны разрешаться вопросы по существу, необходимо стремиться максимально точно и правильно выразить смысл самого решения без общих и неконкретных формулировок. Текст акта должен излагаться лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование положений (норм), но с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии. Терминология должна формироваться с использованием общепонятных слов и словосочетаний. Одни и те же термины должны употребляться в одном значении и иметь единую форму.
Специальные обозначения используются в акте только в том понимании, в каком они употребляются в соответствующей специальной области. В случае же необходимости специальные обозначения поясняются в самом правовом акте.
Важным .требованием, предъявляемым к тексту акта, является его стилистическое оформление, В тексте не допускается употребление просторечий и экспрессивных форм разговорной речи, употребление в одном и том же смысле разных понятий (терминов), иноязычных заимствований при наличии равнозначных слов и терминов в белорусском или русском языке, нечетких словосочетаний, обобщенных рассуждений, восклицаний и призывов, аббревиатур, кроме общеизвестных, а также ненормативной лексики (см. ст. 34 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»),
Правовой акт управления должен быть подписан официально уполномоченным лицом (лицами). Подпись обязательный реквизит правового акта. В состав подписи входит: наименование должности лица, подписывающего документ, личная подпись и ее расшифровка (инициалы, фамилия) или только инициал имени и фамилия. Не допускается подписание акта с проставлением предлога «за» или косой черты перед наименованием должности. Если акт подписывается одним из заместителей, то указывается «заместитель» или «первый заместитель».
Отдельные правовые акты управления подписываются несколькими лицами. В таких случаях подписи располагаются одна под другой в последовательности, соответствующей занимаемой должности. Так, постановление по делу об административном правонарушении подписывается председательствующим в коллегиальном органе (административной комиссией) и ответственным секретарем комиссии.
Некоторые правовые акты требуют соответствующего утверждения, например, положения, уставы, инструкции и т.д. Такие акты утверждаются руководителем, в компетенцию которого входит решение вопросов, изложенных в этих документах. Утверждение производится посредством применения грифа «Утверждаю» или издания соответствующего распорядительного документа (акта).
Если утверждение осуществляется конкретным должностным лицом, то гриф утверждения состоит из следующих элементов: слово «Утверждаю», наименование должности, подпись, инициалы и фамилия лица, утвердившего акт, дата утверждения.
В случаях утверждения распорядительным документом, т.е. другим правовым актом, гриф утверждения состоит из следующих элементов: слова «Утверждено», названия правового акта в именительном падеже, его даты и номера, т.е. один правовой акт утверждается другим правовым актом. Получается принятие (издание) двух правовых актов. Каждый из них имеет свою юридическую силу, и по содержанию они разные.
§ 6. Требования, предъявляемые к правовым актам управления
Правовые акты управления должны отвечать определенным требованиям. Соблюдение их обеспечивает эффективность актов и успешное решение управленческих задач. Все требования можно разделить на несколько групп:
К организационным относятся требования, предусматривающие, чтобы каждый акт управления был реальным, технически, экономически и организационно обоснованным. А это предпо-
лагает, чтобы в самом акте четко определялись конкретные задачи, исполнители, возможные сроки исполнения, лица, ответственные за исполнение, контроль, оказание помощи в исполнении. Акты должны быть своевременными и решать насущные вопросы, исполнимыми, приносить реальные результаты.
Технические требования также важны: конкретность изложения, логическая последовательность изложения, отсутствие противоречий, изложение решения простым, четким и ясным языком делает акт доступным для исполнения. Немаловажным является название правового акта. Оно должно четко отражать предмет правового регулирования.
Наиболее значимыми являются юридические требования. Некоторые ученые не без основания называют их требованиями законности. Рассматриваемые требования имеют правовой характер. Все они содержатся в Конституции Республики Беларусь, законах и других нормативных правовых актах, в том числе и актах управления. Круг юридических требований довольно велик. Это объясняется широкой сферой государственного управления и многообразием задач, решаемых при помощи издания правовых актов управления. Требования относятся к различным сторонам актов: их содержанию, направленности, субъектам, их издающим, порядку издания, формам актов, порядку вступления в силу и прекращения действия и т.п. Не все требования одинаково относятся к конкретному акту управления. Одни из них относятся ко всем актам управления, другие только к отдельным их видам (группам), категориям. В этой связи рассматриваемые требования можно разделить на общие и специальные. Общими являются требования, которые относятся ко всем правовым актам управления. Перечислим общие требования:
1. Правовые акты должны соответствовать Конституции- Республики Беларусь, законам, актам Президента Республики Беларусь и актам вышестоящих органов. Это требование закреплено в статье 7 Конституции Республики Беларусь и других законодательных актах. Все государственные органы и должностные лица должны действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Правовые акты Совета Министров могут издаваться в русле Конституции, законов и актов Президента Республики Беларусь. Акты республиканских органов управления должны соответствовать Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра Республики Беларусь
2. Правовые акты должны издаваться в строгом соответствии с компетенцией органа (должностного лица), только по вопросам, входящим в их ведение и в пределах предоставленных им прав. Практически, прежде чем приступить к решению того или иного вопроса путем издания акта, необходимо свериться, относится ли он к предмету ведения органа (должностного лица). Иными словами, следует обратиться к акту, определяющему правовой статус, полномочия этого органа (должностного лица).
В части 2 статьи 3 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что Совету Министров не допускается осуществление полномочий, предоставленных законодательством Президенту Республики Беларусь, Национальному собранию и иным государственным органам.
У каждого органа имеются свои способы и средства решения тех или иных вопросов. Избирая иные средства, он тем самым выходит за рамки предоставленной ему компетенции. Например, обеспечение правил паспортной системы относится к ведению паспортных служб органов внутренних дел, но им не предоставлено право применять меры административной ответственности к лицам, не соблюдающим эти правила. Решение подобных вопросов входит в компетенцию административных комиссий при районных, городских исполнительных комитетах. Если начальник паспортно-визовой службы наложит штраф на гражданина, проживающего без прописки, то он выйдет за пределы своей компетенции, и его акт будет незаконным.
Как несоблюдение указанного требования следует рассматривать решение вышестоящим органом (должностным лицом) вопросов, отнесенных к компетенции нижестоящих органов (должностных лиц), если подобное вмешательство прямо не предусмотрено соответствующим правовым актом1. Например, районный исполнительный комитет является вышестоящим органом по отношению административной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, РОВД. Однако он не может изъять находящееся у них какое-либо дело об административном правонарушении, рассмотреть его и применить к виновному лицу меру административной ответственности. В то же время исполнительный комитет как вышестоящий орган может принять решение по жало-
Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970. С. 88.
бе или протесту на постановление административной комиссии, и т.д.
Нарушением является и выход за пределы дозволенного, за пределы объема полномочий. Так, начальник РОВД за совершение мелкого хулиганства может принять только постановление о наложении штрафа; исправительные работы или административный арест, которые также предусмотрены за это нарушение, он применить не вправе. Государственные ветеринарные инспекторы областей, городов и районов могут принять постановление о наложении штрафа лишь до десяти минимальных заработных плат, хотя частью 2 статьи 102 КоАП предусмотрен штраф до двадцати минимальных заработных плат. Предельный размер штрафа уполномочен наложить лишь главный государственный ветеринарный инспектор Республики Беларусь (ст. 217 КоАП).
3. Правовые акты должны издаваться в установленном порядке. Так, постановления Совета Министров Республики Беларусь могут приниматься только на его заседаниях или заседаниях Президиума Совета Министров. Постановления Президиума должны соответствовать актам, принятым на заседаниях Совета Министров. Распоряжения издаются в единоначальном порядке Премьер-министром и, следовательно, не могут приниматься на заседаниях Правительства или его Президиума. Правда, в нарушение указанного общепризнанного порядка принятия правовых актов коллегиальными органами не исключается и принятие акта «путем опроса». Такой порядок принятия постановлений Совета Министров состоит в выяснении мнения членов Президиума по особым неотложным вопросам либо по вопросам, не требующим обсуждения без рассмотрения их на заседаниях. Б Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» не оговаривается, сколько членов Президиума должны высказать положительное мнение по решаемому вопросу. Вероятно, большинство от общего его состава. Тем не менее нежелательно, чтобы постановления Совета Министров принимались (даже как исключение) примерно одной десятой членов правительства и при этом «заочно».
Подобная практика существует и при принятии решений местными исполнительными комитетами. В Законе о местном управлении и самоуправлении, в отличие от Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», опросный порядок не предусмотрен, однако он допускается регламентами местных исполнительных комите-
тов, которые в этой части являются незаконными. Они не соответствуют первому юридическому требованию, предъявляемому к правовым актам управления.
4.Акты должны соответствовать определенной юридической форме. По действующему законодательству каждый орган (должностное лицо) имеет право издавать лишь акты, которые для него предусмотрены. Совет Министров Республики Беларусь вправе принимать только постановления, Премьер-министр распоряжения. Следовательно, они не имеют права издавать указы или приказы. Издание таких актов предусмотрено для других органов государственного управления. На практике же Совет Министров принимает правовые акты и в иных, не оговоренных в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» формах: положения, уставы, правила и т.п. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» предписано, чтобы такие акты утверждались постановлениями Совета Министров. Положения, уставы и т.п. отдельные самостоятельные правовые акты, играющие исключительно важное значение в системе актов управления. Поэтому их издание должно быть предусмотрено в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах».
5.Правовые акты управления должны быть подписаны уполномоченными на то лицами. В законодательстве рассматриваемое требование регламентировано довольно четко, Неподписанный акт остается решением, не имеющим юридической силы. Акт, подписанный некомпетентным лицом, не является законным. Подписываются официальные тексты правовых актов. Указы и распоряжения Президента Республики Беларусь подписываются только самим Президентом. Постановления Совета Министров и распоряжения подписываются Премьер-министром, а в его отсутствие лицом, исполняющим такие обязанности одним из заместителей Премьер-министра. Решения протокольного характера, которые могут приниматься на заседаниях (собраниях), у Премьер-министра и его заместителей отдельно (как правовые акты) не подписываются, а подписывается сам протокол. При необходимости рассылки (оповещения) таких решений делаются выписки из протокола. Акты иных органов подписываются руководителем соответствующего органа, принявшего (издавшего) акт, в его отсутствие лицом, которому поручено исполнять его обязанности. В состав подписи входит: наименование должности
лица, подписывающего акт, личная подпись и ее расшифровка (инициалы или инициал имени, фамилия).
6.Правовые акты управления необходимо довести до сведения адресатов (исполнителей)1. Это требование является обязательным для всех правовых актов управления. Иначе и быть не может, ибо исполнитель будет лишен возможности руководствоваться актом, исполнять его предписания. Правила о доведении до сведения адресатов правовых актов управления закреплены в различных нормативных актах. Отсутствие единого акта определяется многоаспектностью, видами и юридической силой актов управления, а также их адресатами. Так, в соответствии со статьей 62 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию. Иные правовые акты Республики Беларусь подлежат официальному опубликованию в соответствии с Положением «Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь». Согласно части 4 статьи 25 ТК приказ (распоряжение) нанимателя о приеме на работу объявляется работнику под расписку. Подобный порядок определен и для доведения до сведения акта о наложении дисциплинарного взыскания. Установлен пятидневный срок, в течение которого он должен быть объявлен под расписку (ч. 5 ст. 199 ТК). Постановление по делу об административном правонарушении объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Копия постановления в течение трех дней вручается или высылается лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе (см. ст. 263 КоАП).
7.Немаловажным требованием является соблюдение в правовом акте необходимых реквизитов. К ним, в первую очередь, следует отнести: вид акта (указ, постановление, распоряжение и т.п.); орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт; название, обозначающее предмет регулирования; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие правовые акты.
8.Правовые акты должны соответствовать государственным интересам.
См. Положение о порядке распространения правовой информации в Республике Беларусь // Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 34. Ст. 858.
9. С финансовой и юридической точек зрения правовые акты должны быть достаточно обоснованными (см., например, ч. 5 ст. 14 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).
В административно-правовой литературе называют и иные юридические общие требования, предъявляемые к правовым актам управления. Так, по мнению авторов учебника «Административное право»1, акты управления: должны учитывать правовые акты вышестоящих органов управления; ие должны ограничивать либо нарушать компетенцию и установленные действующим законодательством права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных формирований.
Некоторые ученые называют и требование, в соответствии с которым правовой акт не должен ограничивать или нарушать установленные законами права и законные интересы граждан2.
В отношении отдельных групп (видов) правовых актов управления существуют специальные требования, и существование их объясняется спецификой задач, которые могут быть решены лишь отдельными группами правовых актов, необходимостью повышения гарантий законности актов.
К специальным требованиям относятся:
Некоторые правовые акты управления могут издаваться в пределах оговоренных в законодательстве сроков. Это требование преследует достижение различных целей: во-первых, избежания волокиты; во-вторых, повышения эффективности правового акта. Так, правовые акты по результатам рассмотрения обращений граждан должны быть изданы в сроки, предусмотренные законодательством (см. Закон Республики Беларусь «Об обращениях граждан»;3 ст. 271 КоАП). Согласно статье 200 ТК, приказ о при-
Административное право / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л. Попова. С. 276.
2 Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 241
влечении к дисциплинарной ответственности может быть издан в оговоренные сроки: не позднее одного месяца со дня обнаружения дисциплинарного проступка и не позднее шести месяцев со дня совершения проступка (см. иные сроки: ст. 3 Положения о дисциплинарной ответственности судей судов Республики Беларусь1). Постановление о наложении административного взыскания издается не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения (ст. 37 КоАП).
В некоторых случаях акты управления могут издаваться с разрешения (согласия) соответствующего государственного органа. Например, Президент Республики Беларусь вправе издать указ о назначении Премьер-министра только с предварительного согласия Палаты представителей Национального собрания. С согласия Совета Республики возможно назначение Президентом Председателя Конституционного Суда, Председателя и судей Верховного Суда и т.д.
Президент Республики Беларусь дает согласие на издание решения облисполкомом о назначении председателя райисполкома.
Отдельные акты могут издаваться только по предварительному согласованию с соответствующими государственными органами. Например, председатель облисполкома или Минского горисполкома может издать акт о назначении первого заместителя председателя, заместителей председателя, управляющего делами и членов этих исполкомов по согласованию с Президентом Республики Беларусь, а назначения на подобные должности в райисполкомах и горисполкомах могут производиться их председателями по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом (см. ч. 4 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Назначение и увольнение руководителей отделов, управлений и иных структурных подразделений райисполкома должно быть согласовано председателем райисполкома с облисполкомом и его соответствующими отделами (управлениями) (см. п. 10 ст. 10 Закона).
Иногда изданный правовой акт управления требует утверждения соответствующим государственным органом. Так, издание Указа Президентом Республики Беларусь о введении чрезвычайного положения в соответствии с пунктом 22 статьи 84 Конституции Республики Беларусь требует вынесения его в трехдневный срок на утверждение Совета Республики. Аналогичное утвержде-
Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1997. № 35. Ст. 1089
ние требуется и при введении Президентом военного положения на территории Республики Беларусь, объявлении полной или частичной мобилизации в случае военной угрозы или нападения (п. 29 ст. 84 Конституции).
Проекты нормативных правовых актов управления проходят в обязательном порядке юридическую экспертизу. Ее вид зависит от вида правового акта. Юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Президенту Республики Беларусь, проводит уполномоченное структурное подразделение Администрации Президента; проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь Министерство юстиции, уполномоченное структурное подразделение аппарата Совета Министров; проектов постановлений (других актов) министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, проектов решений местных исполкомов юридические службы этих органов (см. ст. 49 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Юридические службы предприятий, учреждений и организаций проводят юридическую экспертизу и иных правовых актов в своих предприятиях, учреждениях и организациях (см. ст. 2 Примерного Положения о юридическом управлении (отделе), главном юрисконсульте, юрисконсульте министерства, иного республиканского органа государственного управления, объединения (учреждения), подчиненного Правительству Республики Беларусь, местного исполнительного и распорядительного органа1). Это ее основная обязанность.
Ряд правовых актов подлежит обязательному включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. К ним, в первую очередь, относятся нормативные акты Президента Республики Беларусь, Совета Министров, Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов (см. Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь;2 Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»),
Нормативные правовые акты Национального банка Республики Беларусь, министерств, иных республиканских органов го-
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 9. Ст. 225.
2 Там же. 1998. № 20. Ст. 532.
сударственного управления, которые касаются прав, свобод и обязанностей граждан либо носят надведомственный характер, включаются в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь после прохождения юридической экспертизы в Министерстве юстиции. Прохождение такой экспертизы обязательное требование для указанного вида правовых актов.
Одним из дополнительных (специальных) требований можно назвать соблюдение условий о ссылках в правовых актах. Ссылки в статьях, частях, пунктах, подпунктах или абзацах нормативного правового акта на другие его статьи, части, пункты, подпункты или абзацы, а также на иные действующие нормативные правовые акты, их отдельные положения применяются в случаях, если необходимо показать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать повторений (дублирования).
Ссылка на нормативный правовой акт должна содержать официальное наименование государственного органа (должностного лица), его принявшего (издавшего), название акта, номер внутренней регистрации, дату принятия (издания), источник официального опубликования (в том числе изменений, касающихся данного вопроса), а также точное (до абзаца) указание нормы, на которую делается ссылка.
Ссылка на нормативный правовой акт или его отдельную норму в этом же нормативном правовом акте делается только с соблюдением требований статьи 36 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
Несоблюдение указанных выше юридических требований, предъявляемых к правовым актам управления, делает их дефектными, т.е. свидетельствует, что акт имеет определенные упущения, недостатки.
Признать акт дефектным вправе лишь компетентный орган (должностное лицо). Оспорить его может любой гражданин, орган и т.д. путем подачи жалобы, протеста.
Общего порядка обжалования и опротестования актов управления не существует. Все определяется правовым статусом того или иного органа (должностного лица). Прокуратура действует в соответствии с Законом о прокуратуре и вправе опротестовывать лишь акты республиканских и местных органов государственного и хозяйственного управления, контроля, предприятий, учреждений и организаций, а также решения и действия должностных лиц.
Конституционный Суд Республики Беларусь рассматривает дела и дает заключения о соответствии Конституции Республики Беларусь, декретов, указов Президента, актов Совета Министров и актов любых иных государственных органов.
Соответствующим образом реагируют на незаконные акты управления общие и хозяйственные суды в Республике Беларусь.
Граждане в подобных случаях могут действовать в соответствии с Законом Республики Беларусь «Об обращениях граждан». Что же касается иных организаций подведомственных предприятий и учреждений, нижестоящих органов государственного управления, то вопрос о реагировании их на незаконные акты не урегулирован.
Компетентные органы в зависимости от степени дефектности акта могут признать его ничтожным или недействительным. В научной литературе такие акты обозначают и иными терминами1.
Ничтожными следует считать такие акты, у которых несоответствие предъявляемым требованиям не столь велико и не столь очевидно, незначительно, т.е. ничтожно2. Иными словами, недостатки акта не влекут никаких значимых юридических последствий для исполнителей (адресатов). Подобный акт не требует отмены или внесения существенных изменений, например: акт, изданный с нарушением сроков, предусмотренных для рассмотрения обращений граждан, приказ, изданный с не совсем четким названием, обозначающим предмет регулирования.
Недействительный акт это акт с такими дефектами, с которыми он (или часть его) не должен действовать, порождать юридические последствия. Следовательно, недействительный акт должен быть отменен полностью или в определенной части. Например, приказ об увольнении государственного служащего с нарушением статьи 42 ТК должен быть отменен. В таких актах, как решение районного исполнительного комитета об усилении охраны общественного порядка в районе, в котором наравне с другими волеизъявлениями предписано прокурору района повысить роль прокурорского надзора в этой сфере, а также даны поручения депутатам райсовета, отменяется лишь незаконное положение, а не полностью акт; значит, акт недействителен в определенной части.
См.: Габричидзе Б.П., Елисеев Б.П. Указ. соч. С. 242; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. С. 104105.
2 См. иное мнение: Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 296.
Обжалование и опротестование актов о наложении дисциплинарных и административных взысканий урегулировано Трудовым кодексом и Кодексом об административных правонарушениях Республики Беларусь, а также другими нормативными актами. Этими же актами определен и порядок их отмены (изменения) по жалобе (протесту). Рассматриваемый порядок носит административно-процессуальный характер. Он обусловлен целым рядом специфических особенностей. Законодательством не запрещено отменять (изменять) указанные акты по дисциплинарным делам вне процессуальных рамок, т.е. по своему усмотрению.
Отмена (изменение) юрисдикционного акта, как и его вынесение, осуществляется в процессе государственного управления, основывается на нормах административного права независимо от того, каким органом (государственного управления, судьей, судом) это делается. Судебное решение по гражданским, уголовным делам, вступившее в законную силу, не может быть отменено таким способом, несмотря на признание судом своей ошибки.
Обжалование или опротестование не влечет за собой признания акта управления незаконным. Если жалоба или протест удовлетворены, то соответствующий акт лишается юридической силы. В случае их неудовлетворения акт продолжает действовать. Подача жалобы или протеста является оспариванием законности акта. Оспаривание это лишь высказывание предположения о дефектности акта. Оно может быть аргументированным или не содержать достаточных доказательств. Оспаривание способствует поиску доказательств «за» и «против».
Оспаривание может осуществляться любым лицом, если об этом нет оговорки в нормах права. Отменить акт вправе только компетентный орган (должностное лицо). Вывод об отмене должен быть юридически четко обоснован. До отмены акта невозможно говорить о его недействительности, даже несмотря на его очевидную юридическую несостоятельность.
§ 7. Порядок принятия правовых актов управления
Необходимость принятия (издания) правовых актов управления определяется самой жизнью, необходимостью осуществления государственного управления. Принятие (издание) актов происходит в определенном порядке. Термин «принятие» присущ актам
коллегиального характера, акты в единоначальном порядке издаются.
Порядок принятия (издания) правовых актов управления это разновидность административного процесса, один из видов административных производств, из которых состоит процесс. Он представляет собой многообразную деятельность, регламентируемую нормами административного права. Однако не существует одного правового акта, определяющего общий порядок принятия (издания) актов управления, Такой порядок регулируется многими правовыми актами. Некоторые аспекты рассматриваемого порядка закреплены в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», другие в ведомственных регламентах. Анализируя указанные акты, можно сказать, что рассматриваемый порядок включает следующие стадии:
1.планирование подготовки проектов актов;
2.проявление инициативы;
3.подготовку проекта;
4.согласование проекта;
5.рассмотрение проекта;
6.вынесение решения;
7.придание выносимому решению правовой (юридической) формы;
8.проведение юридической или иной экспертизы;
9.включение правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;
10.доведение акта до сведения исполнителей.
Названные стадии проходят не все правовые акты управления. Они присущи преимущественно нормативным актам.
Перечисленные стадии имеют определенную самостоятельность и состоят из подстадий, ряда процессуальных действий.
Планирование относится, в первую очередь, к подготовке проектов нормативных правовых актов. В соответствии с Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» такое планирование включает в себя разработку государственных программ и ежегодных планов подготовки проектов нормативных правовых актов. Они составляют основу нормотворческой деятельности.
Государственные программы подготовки проектов нормативных правовых актов принимаются не менее чем на пять лет. На основании их разрабатываются ежегодные планы подготовки указанных проектов. Этой работой занимается Национальный центр
законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь.
На основании государственных программ и ежегодных планов подготовки нормативных правовых актов Республики Беларусь другие нормотворческие органы могут разрабатывать и утверждать по согласованию с Национальным центром законопроектной деятельности свои программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов (см., например, План подготовки законопроектов республиканскими органами государственного управления на 2000 г., утвержденный постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 января 2002 г. № 1221). В планах указываются названия и виды актов, государственные органы, учреждения, организации, ответственные за подготовку проектов актов, а также сроки их подготовки.
Планирование подготовки проектов правовых актов в коллегиальных органах управления связано с планированием их работы, проведения заседаний этих органов, в единоначальных органах с планированием проведения заседаний коллегий.
Подготовка проекта начинается с проявления кем-то инициативы. Инициатива это умение улавливать потребности жизни, необходимость решения насущных вопросов, относящихся к компетенции соответствующего органа государственного управления. Инициатива проявляется в действиях, связанных с внесением предложений о включении определенных вопросов в перспективные и текущие планы работы органов управления, внесением проектов правовых актов. Субъектами ее могут быть различные лица, организации. Однако это не означает, что на любые инициативы орган государственного управления обязан реагировать и все предложения рассматривать. В системе государственного управления отсутствует институт законодательной (нормотворческой) инициативы, в соответствии с которым законодательный орган обязан рассмотреть законопроект, внесенный субъектом такой инициативы (см. ст.ст. 99, 138 Конституции Республики Беларусь). Между тем пожелания (проекты актов) о рассмотрении тех или иных вопросов, поступившие от граждан, а следовательно, и принятие по ним соответствующих решений должны оцениваться как их предложения (обращения) и, руководствуясь статьей 40 Конституции Республики Беларусь, государственные органы и должност-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 17, 5/9878.
ные лица обязаны на них реагировать и давать ответ по существу поставленных вопросов и в определенные законом сроки.
Если инициатива исходит от правотворческих субъектов, то она должна ограничиваться пределами их компетенции. Инициатива обусловливается определенными основаниями, объективными причинами. В литературе их делят следующим образом:
проведение в жизнь законов и актов вышестоящих органов;
результат изучения соответствующих вопросов (проблем), обработки поступающей информации;
решение оперативных, текущих вопросов;
результат юридического факта;
в связи с чрезвычайными обстоятельствами;
по сезонным, ежегодно повторяющимся вопросам1.
В статье 47 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» определено, что «Подготовка проекта правового акта может включать:
рассмотрение нормотворческого предложения по подготовке проекта;
организационно-техническое и финансовое обеспечение подготовки;
подбор необходимых материалов и информации;
разработку концепции проекта;
составление текста проекта;
согласование проекта;
проведение юридической и иных необходимых экспертиз».
Подготовка текста решения производится органом (его аппаратом), в компетенцию которого входит издание акта, или по его поручению одним или несколькими нижестоящими органами, должностными лицами. Не запрещается подготовка проектов актов гражданами или заинтересованными организациями.
Для подготовки проектов отдельных актов могут создаваться группы либо комиссии из специалистов. Роль специалистов велика в подготовке проектов любых актов, но особенно она важна при подготовке проектов по сложным вопросам. Во всех случаях нельзя исключать общественное мнение. Соблюдение юридических требований предлагает: 1) избрание надлежащей формы акта, чтобы в проекте были заложены лишь вопросы, относящиеся к компетенции данного органа; 2) учет действующего законодатель-
См.: Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. С. 144.
ства, обязательное участие в разработке проекта работников с юридической квалификацией или визирование ими проекта. Как правило, подготовленный проект должен пройти стадию согласования.
Согласование проекта акта необходимо для выработки единого мнения, для получения согласия всех заинтересованных с подготовленным содержанием решения. Проект акта согласуется с предприятиями, учреждениями, организациями, структурными подразделениями, должностными лицами, которые по своему правовому положению должны проявлять интерес к решению вопросов, содержащихся в проекте акта. Согласование может проводиться внутри организации, т.е. являться внутренним (внутриструктурным), внутри системы, т.е. с нижестоящими организациями, и внешним за пределами системы, т.е. с не подчиненными, но имеющими непосредственное отношение к вопросам проекта акта организациями.
Согласие или несогласие с проектом правового акта выражается в форме визирования или представления (изложения) в письменной форме замечаний, высказывания своего видения решения при несогласии с проектом в целом или его отдельными частями.
Если согласование выражается в письменной форме, то оно должно быть проведено в тридцатидневный срок со дня получения в установленном порядке проекта, а визирование в пятидневный срок, если иной порядок не предусмотрен Президентом Республики Беларусь (ч. 3 ст. 48 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).
В Совете Министров Республики Беларусь проекты правовых актов управления должны быть завизированы работником, подготовившим их, и руководителем структурного подразделения, а в отсутствие руководителя его заместителем. В состав визы входят личная подпись, ее расшифровка и дата визирования.
Проекты постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра Республики Беларусь и текстовые приложения к ним до представления на подпись должны быть завизированы руководителями структурного подразделения аппарата Совета Министров, специалистом (редактором) редакционно-издательского сектора.
Системно-внешнее согласование в зависимости от содержания правового документа осуществляется в Совете Министров Республики Беларусь в следующей очередности: с подчиненными
и неподчиненными организациями, когда они выступают обязанной стороной в отношениях, возникающих вследствие издания правового документа или когда содержание документа затрагивает их непосредственные интересы; с научными организациями, занимающимися исследованиями в области, к которой имеет отношение содержание акта.
При необходимости и в случаях, предусмотренных законодательством, возможно согласование с общественными организациями (объединениями). Согласование производится также с органами, осуществляющими государственный вневедомственный контроль (надзор) в определенной области (санитарный, противопожарный и т.п.).
Согласование должно быть проведено и с другими органами в случаях, когда законодательством предусматривается возможность совершения управленческих действий только с разрешения этих органов. Так, в соответствии со статьей 84 Конституции Республики Беларусь Президент вправе издать указ о назначении премьер-министра с получения согласия Палаты представителей. Назначение на должности руководителей структурных подразделений местных исполнительных комитетов и освобождение от должности осуществляется по согласованию с вышестоящими органами (п.п. 10, 12 ст. 10 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь)».
Такое согласование должно оформляться грифом согласования, справкой о согласовании или протоколом обсуждения проекта акта на заседании коллегиального органа. Гриф согласования проставляется ниже текста и реквизита «подпись» и включает в себя следующие элементы: слово «Согласовано», наименование должности, подпись, инициалы и фамилию лица, с которым документ согласован, дату согласования. Справка о согласовании оформляется на бланке установленной формы.
Проект нормативного правового акта подлежит экспертизе. Она может быть:
Юридическая экспертиза является обязательной. Суть ее состоит в обеспечении контроля за соответствием проекта действующему законодательству и международным договорам, участником которых является Республика Беларусь. В качестве экспертов могут выступать:
В зависимости от вида нормативного правового акта проводятся юридические экспертизы:
В процессе правового анализа конкретно определяется соответствие правового акта:
1.Конституции Республики Беларусь;
2.актам Главы государства Республики Беларусь;
3.законам Республики Беларусь;
4.международным договорам Республики Беларусь, в том числе требованиям унификации законодательства Республики Беларусь и Российской Федерации;
5.постановлениям Правительства;
6.требованиям законодательной техники, в том числе согласованности нормативных актов между собой (см. п. 5 Положения о порядке осуществления правовой экспертизы правовых актов
Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления).
Юридической службе в органах государственного управления отведено важное место в определении законности, в том числе и в определении соответствия проектов правовых актов управления действующему законодательству.
В соответствии с Примерным положением о юридическом управлении (отделе), главном юрисконсульте, юрисконсульте министерства, иного республиканского органа государственного управления, объединения (учреждения), подчиненного Правительству Республики Беларусь, местного исполнительного и распорядительного органа одной из основных задач юридической службы является осуществление контроля за соответствием действующему законодательству и международным договорам, участником которых является Республика Беларусь, проектов нормативных и иных правовых актов, представляемых на подпись руководству государственного органа (ст. 2). Проекты таких актов должны быть завизированы начальником юридического отдела, юрисконсультом (ст. 6). В случае невозможности осуществить такое действие они имеют право возвращать исполнителям на доработку некачественно подготовленные и противоречащие действующему законодательству проекты правовых актов, составлять по ним необходимые заключения и справки об устранении выявленных нарушений (п. 4.5).
По решению нормотворческого органа (должностного лица) проект акта может быть подвергнут и иной экспертизе финансовой, экономической, экологической и т.д.
После завершения подготовки проекта акта управления он выносится на рассмотрение органа или его руководителя. Внесение проектов нормативных актов в зависимости от их вида может сопровождаться приложением соответствующих документов (см. ст. 50 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Таким образом осуществляется переход к следующей стадии принятия правовых актов управления.
Рассмотрение предполагает как бы повторную оценку, которая может проводиться вместе с его обсуждением. Характер и процедура обсуждения зависят от разрешаемого вопроса и способа деятельности органа единоначалия или коллегиальности. В единоначальных органах (министерствах, отделах и управлениях местных исполкомов) коллегиальное обсуждение не проводится. Оно заменяется оценкой, даваемой специалистами, научно-
техническими и иными рекомендациями. В коллегиальных органах (Совете Министров Республики Беларусь, местных исполкомах) обсуждение происходит путем высказывания членами коллегии на заседаниях своего мнения, своих суждений по проекту акта при дискуссиях. В споре, в обстановке деловитости и конструктивности можно достигнуть наибольшей эффективности в обсуждении, а следовательно, принятия оптимального варианта решения.
Коллегиальная форма рассмотрения, с одной стороны, более эффективна по сравнению с единоначальной, с другой может вести к безответственности, формализму, созданию иллюзии участия многих в обсуждении.
При единоначалии одному лицу приходится брать на себя ответственность за качество подготовленного проекта. У него ограничена возможность выбора из нескольких мнений одного наиболее приемлемого, и нередко самому без публичных возражений необходимо принимать решение о достоинствах проекта. В таких случаях требуется высокая компетентность, знание дела, убежденность его в качественности подготовленного проекта правового акта.
В целях повышения эффективности коллегиальной формы рассмотрения необходима в первую очередь полнота обсуждения, участие в обсуждении компетентных, знающих данный вопрос лип, качественная подготовка заседания коллегиального органа, умелые действия председательствующего, конструктивность обсуждения, цельные выступления докладчика и содокладчиков1.
Вынесение решения составляет следующую стадию в системе принятия правовых актов управления. Не все ученые-административисты указанное действие выделяют в отдельную стадию. Некоторые объединяют его со стадией рассмотрения,2 другие отождествляют вынесение решения и издание акта3. В главе 13 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» обособляется рассмотрение от принятия (издания) нормативного правового акта.
Вынесение решения нежелательно объединять со стадией рассмотрения. Это самостоятельные стадии. Особенно рельефно вы-
См.: Тихомиров IO.A. Управленческое решение. С. 201202.
2 См.: Советское административное право. М., 1981. С. 158.
3 См.: Бахpax Б.Н. Административное право. С. 181.
деляется вынесение решения в коллегиальных органах. После обсуждения, рассмотрения всех «за» и «против» руководитель (председательствующий) органа (заседания) выносит один или несколько вариантов решения на голосование. Для голосования необходимо наличие кворума, т.е. достаточного числа членов, чтобы заседание было правомочным принимать решение. В законодательстве в некоторых случаях отдельно регулируется вопрос о правомочности заседания и кворуме для принятия решения. Так, в Законе «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах» значится, что заседания Совета Министров правомочны, если в них принимает участие не менее половины (50% +1) членов Правительства, а решения принимаются большинством голосов членов Правительства, присутствующих на заседании. В случае равного количества голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий (ст. 25).
Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» определяет правомочность заседания исполкома при участии не менее 2/3 от состава исполкома, а решение может быть принято простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета (ч. 7 ст. 9).
В указанном выше порядке принимаются решения, т.е. тексты актов, а не сами правовые акты. Правовой акт это форма выражения решения. Решения оформляются в форме акта, как правило, несколько позже. В коллегиальных органах порядок до оформления строго определяется регламентами. Доработанные решения представляют, например, в местных исполнительных и распорядительных органах в общий отдел с соответствующими визами и в установленный (трехдневный) срок, где им придают форму правового акта и выносят на подпись.
В части 4 статьи 25 Закона «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах» прямо подчеркивается, что принимается путем голосования решение, а не постановление как правовой акт управления.
В некоторых коллегиальных органах по отдельным неотложным вопросам либо вопросам, которые не требуют обсуждения, разрешается принятие решений без рассмотрения, обсуждения на заседаниях путем опроса членов, например, Президиума Совета Министров Республики Беларусь.
Если требуется безотлагательное решение вопроса или вопрос не требует обсуждения, выявления мнения многих, то не лучше ли его решить путем единоначалия Премьер-министром или
одним из его заместителей, председателем исполнительного комитета (руководителем местной администрации) или одним из его заместителей1?
Вынесенное решение становится правовым актом управления, если оно оформлено в виде указа, постановления, распоряжения (определенного документа) со всеми их реквизитами. Реквизиты документа, в котором отражено решение, придает ему правовой характер. В единоначальных органах такие документы подписываются должностным лицом, правомочным издавать данный акт. В коллегиальных органах указанные документы подписываются руководителем органа, принявшего (издавшего) решение, а в его отсутствие лицом, исполняющим его обязанности (председательствующим на заседании). Датой издания правового акта считается дата принятия решения или подписания акта. Перед подписью указывается наименование должности лица, подписавшего акт, его инициалы и фамилия. Должность указывается без повторения наименования органа, обозначенного на бланке или штампе документа (акта).
В единоначальных органах принятие решения часто совпадает с одобрением подготовленного проекта акта лицом, компетентным его издавать. В актах, издаваемых в устной форме, все рассмотренные стадии сливаются (соединяются), и очевидным становится лишь само распоряжение, указание, т.е. решение. И вряд ли есть необходимость в строгой их фиксации. Главное, чтобы принятое решение было понятным для исполнения. Однако желательно, чтобы такие решения регистрировались в определенных журналах или в компьютере. Их учет позволил бы осуществлять контроль за исполнением и правомерностью издания.
Таким образом, придание вынесенному решению правовой (юридической) формы следует рассматривать в качестве отдельной стадии принятия (издания) правового акта управления (правотворческого процесса).
Правовые акты управления имеют адресатов, исполнителей. Поэтому после принятия акты необходимо довести до их сведения, т.е. обнародовать. Обнародование является для большинства актов завершающей стадией принятия акта управления. На первый взгляд может показаться, что доведение акта до сведения
См.: Крамник А.Н. Административно-правовая деятельность исполкомов районных Советов депутатов трудящихся: Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. Харьков, 1969. С. 7.
адресата не входит в понятие издания акта. Однако следует учитывать то обстоятельство, что принятый и не обнародованный акт остается «мертвым», неисполнимым.
Виды, пути обнародования могут быть различными: личное (персональное) ознакомление в устной форме, ознакомление путем высылки копий, вывешивания, ознакомление под расписку. В случаях, когда адресатов много, акт размножают, оставляя у себя первый экземпляр (оригинал), рассылают, обнародуют через средства массовой информации (пресса, радио, телевидение) или в специальных изданиях. Обнародование может быть официальным и неофициальным.
Официальным опубликованием является доведение правовых актов управления до всеобщего сведения путем перепечатывания их текстов в полном соответствии с подписанными оригиналами в следующих изданиях:
1.в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь;
2.в газете «Советская Белоруссия» акты Президента Республики Беларусь;
3.в газете «Республика» постановления Совета Министров Республики Беларусь, распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь, правовые акты республиканских органов государственного управления;
4.в периодических печатных изданиях, которые определяются в соответствии с законодательством Республики Беларусь правовые акты областных и Минского городского исполнительных комитетов.
Нормативные акты управления Национального банка, республиканских и иных органов государственного управления подлежат опубликованию после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь (см. Положение «Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь»). В него могут быть включены акты, получившие положительное заключение Министерства юстиции Республики Беларусь, т.е. только после правовой экспертизы (см.: Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь; постановление Совета Министров Республики Беларусь «О правовой экспертизе правовых актов Национального банка, министерств и других республиканских органов государственного управления»).
Очевиден факт наличия стадий проведения экспертизы и включения правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь в принятии (издании) нормативных правовых актов некоторыми органами государственного управления.
Официальное опубликование актов осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты. Опубликование на других языках допускается только при наличии официального перевода их на соответствующий язык, утвержденного соответствующим государственным органом (должностным лицом) в порядке, установленном для принятия (издания) этого акта.
Не подлежат опубликованию акты или отдельные их положения, содержащие государственные секреты или иные охраняемые законодательством Республики Беларусь сведения. Об этом на оригинале акта делается соответствующая отметка уполномоченным государственным органом (должностным лицом).
Акты публикуются с указанием обязательных их реквизитов: наименования органа (должностного лица), принявшего (издавшего) правовой акт, вида этого акта, даты его принятия, порядкового номера и названия.
Правовые акты управления могут быть опубликованы в изданиях, не являющихся официальными, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, переданы посредством иных способов распространения информации.
Неофициальное опубликование осуществляется только после его официального опубликования с соблюдением требований, предъявляемых к деятельности по распространению правовой информации (см. Положение о порядке распространения правовой информации в Республике Беларусь), при этом обязательно указывается также источник официального опубликования, номер и дата выдачи лицензии на осуществление деятельности по распространению правовой информации, если в соответствии с законодательством Республики Беларусь наличие такой лицензии необходимо.
Таким образом, доведение правовых актов управления до сведения исполнителей осуществляется по существу в двух формах: путем публикации и оповещения. Нормативные акты подлежат обязательной публикации, индивидуальные могут доводиться до сведения путем оповещения.
§ 8. Действие правовых актов управления
Действие правовых актов управления выражается в порождении ими юридических последствий, в установлении, изменении или отмене правовых норм, возникновении, изменении или прекращении определенных правоотношений. С какого же момента акты начинают порождать такие последствия и с какого момента действие указанных последствий прекращается?
Действие правовых актов начинается со времени вступления их в силу. По действующему законодательству они вступают в силу по-разному. Все зависит от вида правового акта, органа, его принявшего, и ряда иных обстоятельств.
Порядок вступления нормативных правовых актов в силу урегулирован Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и Положением «Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь». Сроки вступления актов в силу не одинаковы. Одни акты вступают в силу со дня их принятия, другие через десять дней после опубликования, третьи со дня включения в Национальный реестр, четвертые со дня опубликования, пятые в срок, оговоренный в самом акте.
Со дня принятия вступают в силу, как правило, акты ненормативного характера; через десять дней после официального опубликования вступают в силу декреты Президента Республики Беларусь; со дня включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь вступают в силу указы Президента, постановления Правительства Республики Беларусь и иные нормативные правовые акты управления; со дня опубликования вступают в силу декреты, указы Президента, постановления Правительства Республики Беларусь, если в них это закреплено, а также нормативные правовые акты, которые касаются прав, свобод и обязанностей граждан. В самом правовом акте может быть оговорен и иной срок вступления его в силу, например, с момента подписания. В правовом акте управления может быть установлено вступление его в силу по пунктам, статьям, частям (см., например, постановление Совета Министров Республики Беларусь от 2 августа 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 10.02.1997 г.», Указ Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. «О Национальном реестре правовых актов Республики
Беларусь»1). Не все из названных сроков точно указывают момент вступления в силу. К ним относятся сроки, определяемые посредством слова «день». Законодатель не поясняет этого слова, вероятно, по причине всеобщей доступности. Поэтому на практике возникает немало проблем. День это длительный промежуток времени, а не какой-то момент. Акт принимается в определенной части дня: в начале или в конце дня, либо за рамками понятия «день» вечером, ночью, утром до восхода солнца. В этой связи становится неясным, с какого конкретно времени начинает действовать акт. Факт и момент принятия акта являются юридически важными обстоятельствами.
Законодательством не урегулирован момент вступления акта в силу. Такое положение позволяет его нормам распространяться и на случаи, происшедшие до времени принятия акта. Фактически получается, что любой акт, вступивший в указанном выше порядке в силу, может иметь обратную силу.
По общему правилу правовые акты управления не имеют обратной силы, т.е. они не распространяют свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда ими осуществляется смягчение или отмена ответственности граждан или иным образом улучшается положение лиц, на которых распространяется действие акта. В отдельных случаях в самом акте может прямо предусматриваться распространение действия на отношения, возникающие до его вступления в силу. Так, например, в пункте 2 Декрета Президента Республики Беларусь от 15 февраля 2002 г. № 4 «О внесении изменений и дополнений в Декрет Президента Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. № 27» установлено, что «Настоящий Декрет вступает в силу со дня его официального опубликования, распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2002 г.»2 Придание обратной силы не допускается, если акт предусматривает введение или усиление ответственности за действия, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкую ответственность. Разумнее было бы сформулировать правила вступления акта в юридическую силу примерно так: «Акт вступает в силу с момента его принятия (издания
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 22. Ст. 642; 1998. № 20, Ст. 532.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. №> 23, 1/3502.
или подписания), или со дня, следующего за днем включения его в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, или со дня, следующего за днем официального его опубликования».
Правовые акты управления, вступившие в силу, действуют, как правило, постоянно (бессрочно), пока не будут отменены. Некоторые могут иметь временный характер и действуют в рамках оговоренного в них срока. Временный срок действия может быть установлен для всего акта или его частей. В этом случае в акте (его части) указываются сроки действия акта или событие, при наступлении которого акт утрачивает силу. По истечении указанного срока или при наступлении события акт (его часть) автоматически утрачивает силу. До истечения установленного срока орган (должностное лицо), принявший (издавший) акт, может продлить его действие на новый срок или придать ему бессрочный характер (см. ст. 66 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).
Постоянный или временный характер действия правового акта не является препятствием для приостановления или прекращения его состояния, т.е. отмены. В законодательстве не всегда четко определяются порядок и юридические последствия приостановления и прекращения действия акта.
Приостановление и прекращение действия (отмена) влекут разные юридические последствия как для самого акта, так и для регулируемых им общественных отношений. Приостановление не влечет за собой утрату актом юридической силы. Оно лишь не дает возможности применять (исполнять) этот акт. Приостановление это временное прекращение, задержание действия акта. В законодательстве не всегда оговаривается срок, на который может быть приостановлен акт, так же, как и причины (основания) приостановления (см., например, постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18 ноября 1999 г. «О нераспространении действия постановления Совета Министров Республики Беларусь от 04.10.1999г. на некоторые производственные объединения» до 01.01.2000г.1). Если срок указан, то он в большинстве случаев определяется временем, необходимым для рассмотрения жалобы, протеста прокурора об отмене акта, экономической или иной целесообразности (необходимости) задержки его действия. Срок, необходимый для рассмотрения жалобы или протеста, называет-
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 955.
ся в соответствующей общей правовой норме (см., например, ст. 270 КоАП). В случае приостановления акта по экономической или иной целесообразности срок оговаривается в самом акте, которым приостановлено действие оспоримого правового акта.
Причины для приостановления могут быть различными. В научной литературе их почему-то ограничивают только нарушениями законности. В законодательстве приостановление предусмотрено как в связи с нарушениями законности, так и при наличии иных обстоятельств, например, при нецелесообразности в настоящее время применять положения акта или если немедленное исполнение постановления о наложении административного взыскания невозможно. Названные обстоятельства являются лишь некоторыми из возможных и допустимых. Приостановление акта это одно из управленческих действий, поэтому не всегда конкретно определяется в качестве отдельного полномочия. Оно может осуществляться и по другим основаниям (например, по экономической и иной целесообразности). Конечно, это не означает, что любой акт и в любой момент может быть приостановлен. Приостановление осуществляется путем издания другого акта, как вышестоящим в иерархической управленческой системе органом, так и не находящимся в ней (см., например, п. 26 ст. 84 Конституции Республики Беларусь). Не исключается приостановление действия и собственного акта, т.е. органом, издавшим этот акт.
Приостановление акта юридическая акция. Она заканчивается продолжением действия акта либо его отменой. Продолжение действия акта возможно при условиях: законности, исчезновения обстоятельств, препятствующих исполнению, например, постановления о наложении административного взыскания, истечения срока, на который акт был приостановлен. Отмена возможна при доказанности незаконности акта или наличии иных причин.
Отмена прекращает действие правового акта и порождает ряд проблем. Вопрос об отмене акта управления не получил надлежащей научной разработки и правовой регламентации.
Отмена не может быть произвольной, без достаточных оснований и аргументов. В ряде случаев такие основания оговариваются в правовых актах, в других они не называются (см., например, п. 25 ст. 84 Конституции Республики Беларусь). Наиболее часто для отмены акта указываются нарушения законности. Формулировка же названного основания в разных актах не одинакова. В одних случаях законодатель пытается дать перечень правовых актов, которым должен соответствовать оспоримый акт, в других ограничи-
вается употреблением термина «законодательство», в третьих наравне с термином «законодательство» дается перечень и некоторых правовых актов.
Под термином «законодательство» можно подразумевать акты органов разных уровней (см., например, п. 26 ст. 84 Конституции Республики Беларусь; ч. 5 ст. 1 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Поэтому употребление его должно быть более предметным.
В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» в качестве оснований для отмены актов справедливо называются и такие, как несоответствие акта государственным интересам, недостаточная финансовая обеспеченность и юридическая необоснованность- акта.
В научной литературе и в законодательстве нет четкого ответа на вопрос о возможности отмены акта органом, которым он принят. Действительно, однозначного ответа на этот вопрос быть не может. Все зависит от целого ряда условий. Если правовой акт издан с нарушением законности, то он всегда может быть отменен по собственной инициативе и без каких-либо иных условий. Это относится и к актам о наложении дисциплинарных и административных взысканий. Подобный порядок должен распространяться и на акты, не наделяющие правами определенных лиц1. Акты, предоставившие права гражданам, физическим лицам (например, приказ о зачислении на работу, в число студентов вуза, повышении в классном чине, звании), не могут быть отменены по усмотрению самого органа (должностного лица). Порядок увольнения, отстранения от работы и т.д. определяется соответствующими нормами права.
Выше речь шла об индивидуальных актах. Акты нормативного характера, наделяющие правами, могут отменить и органы, их принявшие, например, положение о том или ином министерстве, Положение о паспорте гражданина Республики Беларусь.
Прекращение действия правовых актов управления может быть осуществлено и по другим основаниям:
1.в силу исполнения содержания акта;
Иногда правовые акты издают в новой редакции с учетом внесенных изменений и дополнений. Такой подход в отдельных случаях оправдан. Он позволяет иметь четкое и целостное представление о правовом акте на соответствующий период времени. В то же время подобный способ оставляет в действии акт, принятый в прошлом, т.е. дата принятия акта остается первоначальной. Например, в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» с изменениями и дополнениями от 10 января 2000 г. изменения и дополнения имеют существенный характер, преобразуя этот акт как по названию, так и по содержанию в совершенно новый правовой документ. Между тем рассматриваемый Закон считается актом от 20 февраля 1991 г. В тот период местные Советы и местные исполнительные комитеты имели совершенно иной правовой статус. Думается, что неверно сохранять прежнюю дату принятия для новой редакции правового акта. Разумнее было бы издать новый правовой акт, который впитал бы в себя все изменения и дополнения, внесенные в него прежде, и новые положения, представляющиеся необходимыми на день его издания.
Действие правовых актов управления имеет и пространственные пределы. Акты республиканских органов, других органов, находящихся в центре, распространяют свое действие на всю территорию республики. Акты органов, призванных осуществлять местное управление и самоуправление, действуют в рамках соответствующей административно-территориальной единицы области, района, города, поселка, сельсовета (см. ст. 3 Закона «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь»1). Акты органов, не подчиненных местным исполкомам, могут быть и межтерриториального характера, распространять свое действие на определенные территории, например, органов железнодорожного и воздушного транспорта.
Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 19.
Ст. 214.
Действие нормативных правовых актов Республики Беларусь распространяется на граждан и юридических лиц Республики Беларусь, иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, которые находятся на территории Республики Беларусь, за исключением случаев, установленных законом и международными договорами Республики Беларусь.
§ 9. Юридическая сила правовых актов управления
Правовые акты управления, вступившие в силу, обладают правовым свойством, получившим название юридическая сила. Такое свойство означает, что акт должен действовать, влиять на общественные процессы, исполняться. Любой акт управления имеет подобное качество, ибо на него распространяется презумпция правильности (действительности). Он находится в рассматриваемом состоянии до установленного срока его действия или отмены.
Юридическую силу актов можно установить при сопоставлении с другими правовыми актами, существующими в государстве: законами, судебными решениями, актами прокурорского надзора, а также в их действии, исполнительстве.
Законы имеют большую юридическую силу: во-первых потому, что они издаются органами, находящимися на более высокой ступени по сравнению с органами государственного управления, принимающими правовые акты управления;
во-вторых, акты управления издаются на основании законов, в соответствии с ними, т.е. они являются подзаконными;
в-третьих, актами управления невозможно ни изменить, ни дополнить, ни отменить закон.
Правовые акты управления по юридической силе уступают судебным решениям:
во-первых, по причине возможности их отмены; во-вторых, в связи с возможностью применения силы (принуждения) при их исполнении;
в-третьих потому, что актом управления нельзя отменить или изменить судебное решение.
Судебное решение не может быть отменено или изменено самим судом (судьей), вынесшим его, ни при каких обстоятельствах (условиях), даже если суд (судья) признает свою ошибку в
принятом акте. Управленческий акт может быть отменен (изменен) при наличии условий, указанных выше.
Исполнение судебного решения возможно с более широким применением силы (принуждения) по сравнению с исполнением акта управления, для которого существуют, как будет показано ниже, определенные ограничения.
Акт управления может являться фактом для принятия судебного решения, равно как и судебное решение может служить основанием для издания акта управления. Однако актом управления невозможно отменить или изменить судебное решение. Напротив, в предусмотренных законодательством случаях возможна отмена судебными решениями актов управления или признание их незаконными. Например, суд вправе по жалобе или протесту отменить постановление административной комиссии (иного органа, должностного лица) о наложении административного взыскания и направить дело на новое рассмотрение или отменить постановление и прекратить дело (см. ст. 273 КоАП).
Акты прокурорского надзора превалируют по юридической силе над актами управления. С помощью протестов оспариваются акты управления. Принесение протеста приостанавливает исполнение акта до рассмотрения протеста.
Юридическая сила уставов, положений, инструкций, регламентов и правил определяется юридической силой нормативного правового акта, которым они утверждены. Правовые акты управления вышестоящего органа управления (должностного лица) имеют большую юридическую силу по отношению к актам нижестоящих государственных органов (должностных лиц). Новые правовые акты управления имеют большую юридическую силу по отношению к ранее принятым (изданным) по тому же вопросу и тем же государственным органом (должностным лицом). Следует обратить внимание и на тот факт, что правовой акт управления, принятый (изданный) органом государственного управления (должностным лицом), имеет большую юридическую силу по сравнению с актами государственных .органов (должностных лиц) одного уровня, когда государственный орган (должностное лицо), который принял (издал) такой акт, специально уполномочен на регулирование соответствующей области общественных отношений.
Акты управления издаются для того, чтобы они действовали, исполнялись. Однако не все из них действуют в полную силу и вызывают те юридические последствия, ради которых они изда-
вались. Причины здесь могут быть разные. Одна из них нередко находится в самих актах, их содержании, в возможностях воздействовать на те или иные общественные процессы, явления, поведение людей. Большинство актов принимается адресатами как должные, полезные и добровольно исполняются, другие отвергаются, т.е. не исполняются. Поэтому предусмотрены различные способы и средства, понуждающие субъектов к их исполнению.
Каждый правовой акт управления содержит в себе обязательную силу, так как в нем выражается односторонняя воля, повеление (предписание) государственного органа (должностного лица) и необходимость его исполнения. Вероятно, основываясь на этом, административно-правовая литература обычно подчеркивает факт не только неукоснительности, беспрекословности исполнения акта управления, но и применения силы (принуждения, ответственности) в случае его неисполнения. Однако правовые акты управления не все одинаковы. Среди них есть и рекомендательные. Более того, некоторые из них создают полномочия, и юридический результат наступает независимо от принудительного исполнения акта. Например, приказ о зачислении в число студентов или на должность государственного служащего не обязывает этих лиц приступать к реализации созданных для них прав и выполнению обязанностей. Студент и служащий могут выполнять этот акт, а могут и не выполнять, и к ним невозможно применить силу для беспрекословного исполнения указанного акта. Есть и такие правовые акты, которые не предусматривают иного результата, кроме предписания. Для примера можно привести приказ о присвоении прокурорскому работнику очередного классного чина или награждение государственного служащего почетной грамотой, ценным подарком. Следовательно, каждый правовой акт управления имеет обязательную силу, но это совершенно не означает, что любой рассматриваемый акт может исполняться принудительно.
Принудительное исполнение связано с применением определенных силовых мер воздействия, правовых санкций. Оно должно быть законным, т.е. применяться в соответствии с действующим законодательством и лишь в том случае, если очевидно неисполнение акта управления или его отдельных предписаний при возможности исполнения. Наличие самого факта неисполнения не влечет за собой автоматического применения принуждения. Первоначально должны быть выяснены причины сознательного неисполнения, целесообразность и возможность принудительного исполнения. Нередко принудительное исполнение сопряжено с изданием акта управ-
ления, исполнение которого также потребует применения иных мер воздействия.
Принудительное исполнение осуществляется различными способами:
1.по иерархии;
2.в судебном порядке;
3.в административном порядке.
Значительное количество правовых актов управления исполняется по иерархии. Исполнение по иерархии это исполнение по подчиненности нижестоящими органами (должностными лицами) актов вышестоящих органов (должностных лиц). Такое исполнение обеспечено дисциплинарными санкциями, мерами, применяемыми по подчиненности.
Судебное исполнение осуществляется в порядке, определяемом уголовным или административным процессом. Уголовно-процессуальный порядок предусмотрен при разрешении общими судами дел, указанных в Уголовном кодексе Республики Беларусь. Например, статьи 303306 предусматривают уголовную ответственность за нарушение правил безопасности горных или строительных работ, нарушение правил пожарной безопасности, нарушение проектов, норм и стандартов при производстве строительно-монтажных работ, нарушение правил охраны труда. В главе 28 Уголовного кодекса «Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта» предусмотрена уголовная ответственность за нарушение норм, большинство из которых являются административно-правовыми. Они находятся в управленческих актах.
В ряде случаев исполнение обеспечивается хозяйственными судами или общими судами, но с помощью административных санкций. Например, судья по административным делам и исполнительным производствам участвует в обеспечении исполнения правил дорожного движения, изготовления и использования радиопередающих устройств, торговли, проведения валютных операций, предпринимательской деятельности и т.д. путем рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложения административных взысканий (см. ст.ст. 115, 136, 148, 1511, 154 КоАП).
Немалое количество правовых актов управления исполняется в административном порядке (по долгу службы), т.е. с применением административного воздействия за пределами служебных отношений, не по подчиненности. К таким мерам воздействия
относятся административно-предупредительные, пресекательные, восстановительные, меры административной ответственности, а также многочисленные финансовые и экономические меры, применяемые в административном порядке. Указанные меры применяют многочисленные органы государственного управления: органы внутренних дел, таможенные органы, налоговые органы, органы Комитета государственного контроля, государственные инспекции.
На практике не исключаются случаи принудительного исполнения незаконного акта. Конечно, такое исполнение является незаконным. Им грубо нарушаются права и законные интересы граждан и юридических лиц. Кто должен нести ответственность за подобные незаконные действия? Законодательство не дает прямого ответа на поставленный вопрос. На практике подобные нарушения не единичны. Например, Минский городской исполнительный комитет 28 декабря 1995 г. принял решение, которым утвердил Положение о порядке и условиях отбуксировки, хранения и реализации транспортных средств, загромождающих внутридворовые территории, мешающих уборке улиц и дорог. Принятие такого решения выходило за рамки компетенции исполкома. Однако оно продолжало действовать до 23 июля 1999 г., а отдельные его пункты в соответствии с заключением Конституционного Суда Республики Беларусь до 30 ноября 1999 г. Рассматриваемый незаконный акт исполняли работники ГАИ, осуществлялась отбуксировка транспортных средств, «виновные лица» вносили плату за услуги по транспортировке и т.д. Этот акт признан не соответствующим Конституции Республики Беларусь со дня принятия заключения Конституционного Суда Республики Беларусь. На самом деле он являлся недействительным с момента принятия. Никто не понес ответственность за очевидно незаконные действия. В целях недопущения подобных случаев в будущем желательно было бы в законодательстве предусмотреть норму, в соответствии с которой «пострадавшим» лицам следовало бы выплачивать возмещение за причиненный ущерб независимо от срока признания акта (или его определенных частей) незаконным (недействительным).
Подобные акты должны не просто отменяться и прекращать свое действие, а аннулироваться признаваться недействительными с момента появления, устраняя тем самым как будущие, так и наступившие юридические последствия1. Подтверждением
1 Ведель Ж. Указ. соч. С. 148.
этого являются положения частей 23 статьи 7 Конституции Республики Беларусь,
Возможны случаи незаконного исполнения правового акта управления. Такое нарушение может рассматриваться как самоуправство (ст. 167 КоАП, ст. 383 УК) или незаконное привлечение к дисциплинарной, административной ответственности. К лицам, виновным в совершении подобных незаконных действий, могут быть применены определенные меры воздействия. В случае отмены постановления или прекращения дела об административном правонарушении это влечет за собой возврат взысканных денежных сумм и т.п. (ст. 276 КоАП).
Глава V
СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
§ 1. Понятие субъекта административного права
Право, как и правовая система Республики Беларусь, призвано точно устанавливать «круг субъектов права, их юридические права, обязанности, гарантии с целью обеспечения социального прогресса»1. Ведь право, в том числе и административное право, обладает социальными свойствами. Нормы последнего существуют не сами по себе, а определяют правовой статус соответствующих субъектов.
В теории административного права вопрос о его субъектах является одним из главных, и ему посвящено немало научных работ. Однако до настоящего времени нет единства мнений ученых относительно понятия «субъект», видов субъектов, наличия или отсутствия у них административной правоспособности и административной дееспособности, а также того, являются ли субъекты административного права субъектами административно-правовых отношений, и др.
Понятие административного права тесно связано с понятием субъекта вообще, а также с правом как системой. Под термином «субъект» в первую очередь понимается человек как носитель
Дробязко С.Г. Современное правопонимание и его акцепты // Право и современность: Изменения в государственной и правовой системах Республики Беларусь и Польской Республики. Мн., 1998. С. 29.
2 См.: Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1958; Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении; Проблемы правового статуса граждан в законодательстве субъектов Российской Федерации (Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы конф. / Под ред. В.И. Новоселова. Саратов, 1998; Букеев Ю.А. Теоретические проблемы административной правосубъектности гражданина: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. И. Новгород, 2000; Никифоров М.Ф. Граждане как субъекты административного права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000.
определенных свойств. Рассматриваемый термин имеет обобщающее значение, поэтому под субъектами понимаются граждане и организации. При этом для юриста представляет интерес не субъект вообще, а субъект права, т.е. лицо, связанное с правом. Каждый субъект административного права является участником общественных отношений. Его правовая норма наделяет соответствующими правами и обязанностями. Реализация указанных прав и обязанностей может происходить только в рамках определенных правоотношений.
Субъект административного права, являясь конкретным участником административно-правовых отношений, может вступать в них как по собственному желанию, так и по предписанию правовой нормы. Субъект, вступая в правовое отношение по своему усмотрению, все равно должен действовать в рамках дозволенного административным законодательством. Так, в соответствии с пунктом 3 статьи 267 КоАП, лицу, привлеченному к административной ответственности в виде штрафа, предоставлено право обжаловать постановление в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Из этого вытекает, что, во-первых, гражданин может и не воспользоваться своим правом, во-вторых, может подать жалобу лишь в названные органы, и, в-третьих, в срок, установленный статьей 268. Следовательно, участие субъекта в правоотношении по своему желанию может определяться рядом условий.
Председатель местного исполнительного комитета представляет исполнительный комитет во взаимоотношениях с Советом, другими государственными органами1. Гражданин, организация могут быть подобным субъектом, если обладают административной правосубъектностью.
По мнению большинства ученых, административная правосубъектность состоит из административной правоспособности и административной дееспособности. При этом в административном праве отсутствуют эти термины. В науку административного права они перешли из гражданского права (ст.ст. 16 и 20 Гражданского кодекса Республики Беларусь) и применяются по отношению к субъектам административного права. Думается, в этом нет необходимости по сравнению с гражданским правом.
Гражданская правоспособность в ряде случаев обеспечивается возможностью быть наследниками по закону детям, родив-
См. п. 4 ст. 10 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
шимся после смерти наследодателя, а наследниками по завещанию любым лицам, зачатым при жизни наследодателя и родившимся после его смерти. Следовательно, по гражданскому праву и недееспособные граждане пользуются принадлежащим им имуществом, наследуют имущество, оставшееся после смерти родителей или завещанное им, отвечают принадлежащим им имуществом по своим долгам, т.е. оказываются способными иметь гражданские права и обязанности независимо от наличия или отсутствия у них дееспособности1.
На практике нередки случаи осуществления гражданами действий, связанных с удовлетворением личных потребностей других граждан (в том числе и малолетних детей): например, вызов скорой медицинской помощи; покупка и доставка больному лекарств; обращение с предложениями, заявлениями и жалобами от имени другого лица; доверие управления своим собственным автомобилем другому лицу; уполномочие другого лица на получение заработной платы или пенсии; участие адвоката в рассмотрении дела об административном правонарушении и оказание юридической помощи лицу, привлекаемому к административной ответственности.
Государство осуществляет меры по оздоровлению окружающей среды (ст. 45 Конституции) в целях реализации гражданами права на охрану здоровья или проведение ряда мероприятий, в том числе по охране и восстановлению окружающей среды в связи с исполнением права на благоприятную окружающую среду (ст. 46 Конституции).
Родители и другие взрослые лица осуществляют действия по устройству малолетних детей в ясли, детский сад, школу, совершают действия воспитательного характера, потому что это является их родительской, моральной и юридической обязанностью. В соответствии со статьей 162 КоАП злостное невыполнение родителями или лицами, их заменяющими, обязанностей по воспитанию и обучению несовершеннолетних детей влечет административную ответственность.
Исходя из изложенных положений об административной правоспособности и административной дееспособности, а также специфики административного права, можно констатировать: чтобы стать субъектом административного права, необходимо обладать административной правосубъектностью.
Юридический энциклопедический словарь. М„ 1984. С. 279.
Административная правосубъектность это юридическое свойство, выражающееся в наличии у лица, организации прав и обязанностей, предусмотренных нормами административного права. «Лицо», «организация» термины условные, имеющие общий характер, но подчеркивающие, что речь идет о гражданах (людях) и их объединениях, юридически оформленных.
Субъекты административного права могут быть субъектами и других отраслей права (гражданского, трудового, финансового и др.).
Понятие «организация» не тождественно понятию «юридическое лицо». Юридическое лицо понятие гражданско-правовое и более узкое, чем организация как субъект административного права. Субъектами административного права могут быть и организации, не являющиеся юридическими лицами. В то же время не все юридические лица являются субъектами административного права.
§ 2. Субъект права и субъект правоотношения
В научной литературе некоторые ученые понятия «субъект права» и «субъект правоотношения» не отождествляют. Так, Г. И. Петров пишет, что «понятия «субъект права» и «субъект правоотношения» не вполне совпадают. Правосубъектность реализуется не только в правовых отношениях, но и во многих случаях минуя их. Так, например, возложенные на субъектов права юридические обязанности не совершать определенных (указанных в нормах права) антиобщественных действий реализуются путем воздержания от них, помимо участия субъектов права в правовых отношениях»1.
Позиция Г.И. Петрова не совсем верна. При реализации права или исполнении обязанности субъект права не всегда может непосредственно соприкасаться с другой стороной, видеть ее или ощущать. Однако это не свидетельствует об отсутствии другой стороны, а следовательно, отсутствии правоотношения. Например, подача гражданином заявления в загс об изменении фамилии или в О ВИР о выдаче паспорта подтверждает непосредственную связь гражданина и органа государственного управления. Если осуществляется исполнение нижестоящим органом правового
Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. С. 41.
акта, принятого вышестоящим, то указанная связь не столь очевидна, но она существует, как и правоотношение между двумя названными субъектами по поводу реализации принятого правового акта.
Аналогичное положение складывается и при воздержании субъекта права от совершения антиобщественных действий, указанных в нормах административного права. Например, гражданин переходит улицу с соблюдением соответствующих правил, водитель управляет автомобилем, соблюдая правила дорожного движения, т.е. оба субъекта права воздерживаются от совершения противоправных действий. По мнению Г.И. Петрова, в подобных случаях отсутствуют правоотношения, и гражданин и водитель не являются субъектами рассматриваемых отношений.
В одном и другом случае субъекты права (гражданин и водитель) являются и субъектами административно-правового отношения, поскольку они вступили в отношения с государством и органами, призванными обеспечивать выполнение правил дорожного движения, посредством исполнения возложенных на иих обязанностей и соблюдения правил дорожного движения.
Б.М.Лазарев полагает, что субъект административного права может и не быть субъектом административно-правового отношения. Все зависит от того, вступает он в названные отношения или не вступает. Если он не вступает в такие отношения, то остается лишь субъектом административного права и не является субъектом административно-правового отношения. Б.М. Лазарев пишет, что «субъект административного права может быть определен в нормах права родовым (общим) образом, субъект же правоотношения всегда конкретен; субъект права, кроме того, может в течение даже длительного времени не вступать ни с кем в административные правоотношения, т.е. не быть их субъектом (если, например, гражданин не совершает административного правонарушения, то он и не вступает в деликтные административные отношения)»1."
Позиция Б.М. Лазарева недостаточно обоснована. Субъект административного права всегда является и субъектом соответствующих административно-правовых отношений. Если он не вступает в правоотношения, то он потенциально возможный их участник. Права и обязанности предоставляются не вообще субъектам, а субъектам правоотношений, прежде всего для их реализации
Советское административное право / Под ред. П.Т. Василенкова. С. 63.
или исполнения во взаимоотношениях с кем-то другим. Названные права и обязанности необходимы субъектам как стороне правоотношения только для участия в этих отношениях. Административное право определяет круг субъектов управленческих общественных отношений, а не просто субъектов права. Последних в сфере административного права не существует. Первичным является субъект административно-правовых отношений независимо от того, вступает непосредственно он в них или не вступает. Ведь административное право, регулируя управленческие общественные отношения, одновременно устанавливает круг их участников. Только они являются и субъектами административного права, поскольку его нормами устанавливается их статус. В одном случае субъект находится в статике, в другом в динамике, реализуя свои права и обязанности, осуществляя действия или воздерживается от их совершения.
Таким образом, субъектами административного права являются лица и организации, обладающие административной правосубъектностью.
§ 3. Виды субъектов административного права
Субъекты административного права многочисленны, что объясняется широкой сферой государственного управления и разнообразием управленческих связей. В научной литературе они подразделяются на определенные группы (виды).
В общей теории права одними учеными субъекты права разделяются на субъекты в сфере частного права (гражданского, семейного, трудового, гражданского судопроизводства) и в сфере публичного права. В сфере частного права субъекты права делятся на физических и юридических лиц, а в сфере публичного права на органы государства, должностных лиц и иных служащих1.
Другие ученые делят все субъекты права на граждан и организации2 или на индивидуальных (физических лиц) и коллективных (юридических лиц)3. Имеет место и трехвидовое деление
Общая теория права / Под ред. А.С. П иголки на. С. 241243.
2 См.: Теория государства и права. Л., 1982. С. 295; Теория государства и права. Л., 1983. С. 31.
3 Общая теория права и государства / Под ред. В.В.Лазарева. М., 2001. С. 233.
на физических лиц (граждане, иностранные граждане и лица без гражданства), организации (государственные, общественные) и социальные общности (народ, нация, трудовой коллектив), государство в целом1.
В административно-правовой литературе подход к классификации субъектов права несколько иной.
Можно объединить все субъекты административного права подобно субъектам административно-правовых отношений в две следующие группы: 1) носители исполнительной власти (государственного управления); 2) носители субъективных прав и обязанностей (в сфере государственного управления).
Носители исполнительной власти призваны осуществлять государственное управление. Их деятельность носит публичный характер, в ней проявляется государственный интерес, а не частный (гражданско-правовой, семейный, трудовой). Все носители исполнительной власти (должностные лица, представители административной власти) обладают компетенцией, некоторые из них наделены властными полномочиями, т.е. полномочиями подчинять своей воле волю других. Они действуют от имени государства, государственного органа, который представляют. Некоторые носители исполнительной власти (функциональные и материально-технические работники, служащие) не обладают такими качествами, не наделены государственной властью, но действуют от имени государственного органа, осуществляют его задачи и функции.
Характерной особенностью рассматриваемой группы субъектов является и то, что они выступают обязательной стороной административно-правового отношения. Без их участия такого отношения не может быть вообще.
Носители субъективных прав и обязанностей не обладают такими качествами. Они могут быть лишь участниками (стороной) административно-правового отношения, в котором присутствует один из носителей исполнительной власти. Для того, чтобы быть стороной правоотношения, указанные субъекты наделяются соответствующими правами и обязанностями.
В юридической литературе субъективные права и обязанности понимаются неодинаково и, как правило, в широком смысле. Так, Ц.А. Ямпольская определяет субъективное право как «...принадлежащее субъекту (гражданину, органу государства, организации и т.п.) наличное, существующее право, к реализации которо-
Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А., Кучинский В.А. Указ. соч. С. 422.
го в соответствии с условиями, указанными в правовых актах, можно приступить немедленно или которое уже находится в состоянии реализации»1.
Более точным, раскрывающим сущность субъективного права, является определение, сформулированное С.Н. Братусем: «Субъективное право это мера возможного поведения данного лица, обеспеченная законом и тем самым соответствующая поведению обязанных лиц»2.
Применительно к сфере административного права Г.И. Петров предложил следующее определение: «Субъективное право в сфере советского государственного и общественного управления это обеспеченная законом мера возможного поведения субъекта права в названной сфере. В отличие от субъективного права правовая обязанность есть требуемая законом мера должного поведения»3. С учетом данного определения можно утверждать, что носителями субъективных прав и обязанностей являются такие субъекты, которые обладают обеспеченной и требуемой законом мерой возможного и должного поведения в сфере государственного управления и не обладают исполнительной властью.
Носители субъективных прав и обязанностей это такие лица и организации, которые не обладают государственной властью и не наделены компетенцией в сфере государственного управления, не могут осуществлять государственное управление и выступать в качестве управляющих, а чаще всего являются объектами такого управления, но при этом наделены правами и обязанностями в сфере государственного управления.
Во французской административно-правовой литературе не выделяют в качестве субъектов административного права тех, которые нами относятся к носителям субъективных прав и обязанностей. Французские ученые отдают предпочтение анализу государственной администрации. Само административное право ими определяется как общее право публичной власти, право администрации4.
С точки зрения американских юристов, административное право США регулирует полномочия и порядок деятельности адми-
Ямпольская Ц.А. Указ. соч, С. 31.
2 Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 13.
3 Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. С. 61.
4 См.: Ведель Ж. Указ. соч. С. 5455; Брэбан Г. Указ. соч. С. 52137; Дра- го Р. Указ. соч. С. 12-13.
нистративных учреждений, а также контроль судов над администрацией1.
В научной административно-правовой литературе вопрос о том, относятся ли к субъектам административного права государственные служащие, является спорным. Большинство ученых относит государственных служащих к субъектам административного права, другие полагают, что служащие не могут выступать в таком качестве. Так, Ю.Н. Старилов отмечает: «Государственные служащие представляют собой социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права (физических лиц)...»2
Д.М. Овсянко рассматривает государственных служащих как субъектов административного права' .
Е.В. Додин относит к субъектам административно-правовых отношений только должностных лиц, а субъектами административного права считает всех государственных служащих4.
В учебниках Габричидзе Б.Н. и Елисеева Б.П. «Российское административное право» (М., 1998) и Габричидзе Б.Н. и Чернявского А.Г. «Административное право Российской Федерации» (М., 2001) государственные служащие рассматриваются обособленно от субъектов административного права. Это дает основания полагать, что названные авторы не относят государственных служащих к субъектам административного права.
Д.Н. Бахрах рассматривает государственных служащих не как однородную группу людей, а выделяет должностных лиц и государственных служащих. Однако должностных лиц он не относит к субъектам административно-правовых отношений, так как должностное лицо, осуществляя свои полномочия, «...действует не как индивид, а как орган, представитель организации. Его действия влекут юридические последствия для организации и должны быть признаны действиями организации. Субъектом правоотношений выступает организация, а не должностное лицо, действующее от ее имени»'1.
Действительно, субъектом административно-правовых отношений нередко выступает не должностное лицо, а государствен-
Административное право зарубежных стран. М., 1996. С. 5.
2 Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 311.
3 Овсянко Д.М. Административное право. М., 1996. С. 48.
4 Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. М., 1977.
С. 69.
5 Бахрах Д.Н. Административное право. С. 3738.
ный орган (организация). Это относится в первую очередь к коллегиальным органам. Например, Совет Министров, местный исполнительный и распорядительный орган, административная комиссия, принимая решение, вступают в административно-правовые отношения как органы.
Такое положение характерно и для единоначальных органов государственного управления министерств, государственных комитетов и т.п. Посредством принятия нормативных правовых актов они вступают в правоотношения как органы, ибо такие акты являются актами министерств, государственных комитетов, а не руководителей этих органов. Например, Авиационные правила перевозки пассажиров и багажа авиапредприятиями Республики Беларусь утверждены постановлением Государственного комитета по авиации Республики Беларусь, а не его председателем, хотя сам акт подписан им1.
В ряде случаев руководители органов (организаций), действуя от их имени, отождествляются с этими органами (организациями). Например, начальник РОВД, рассматривая дело об административном правонарушении, выступает как представитель органа. Премьер-министр, делая отчет Президенту Республики Беларусь о деятельности Совета Министров, также представляет орган.
Руководители всех органов государственного управления представляют эти органы во взаимоотношениях с иными государственными органами, организациями и действуют от их имени без доверенности. Так, в статье 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что Премьер-министр «представляет без дополнительных полномочий Правительство Республики Беларусь в международных отношениях, проводит переговоры и заключает международные договоры от имени Совета Министров Республики Беларусь в пределах компетенции правительства».
В пункте 11.4 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь также утверждается, что министр жилищно-коммунального хозяйства «действует без доверенности от имени Минжилкомхоза и представляет его интересы...» В то же время внутри органа (организации) они действуют от своего имени. Например, вряд ли можно сказать, что Премьер-министр выступает от имени Правительства и представляет
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.№ 8, 8/4542.
его, а министр, председатель государственного комитета или комитета от имени министерства, государственного комитета, комитета, осуществляя непосредственное руководство его деятельностью. Все они в данном и в других подобных случаях действуют от своего имени. Поэтому руководители как должностные лица, вступая в административно-правовые отношения, не всегда представляют орган (организацию), а могут выступать от своего имени, т.е. индивидуально.
Нередко индивидуально вступают в правоотношения представитель административной власти и иные государственные служащие.
В подтверждение сказанному можно сослаться на Закон Республики Беларусь от 23 ноября 1999 г. «Об основах службы в государственном аппарате», в котором определяется статус служащего (разд. 1), называются его основные обязанности (ст. 10) и основные права (ст. И). В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» отдельно устанавливаются основные права и обязанности Премьер-министра, заместителей Премьер-министра и других членов Правительства.
Чаще всего в подобных актах определяется правовой статус органа в целом. Конкретизация же полномочий служащих осуществляется самим руководителем органа в отдельном(ых) акте(ах), если он представляет в административно-правовых отношениях самого себя, а не орган. Нельзя обособить служащего от занимаемой им должности и органа, в составе которого он находится. Служащие по должности обладают правами и обязанностями, которые являются частью компетенции органа государственного управления, т.е. служащие правосубъектны. Государственные служащие реализуют задачи и функции органа. В одном случае они выступают совместно (коллегиальный орган), в другом одно лицо (руководитель органа) представляет орган и проводит в жизнь его задачи и функции (единоначалие), в третьем каждый служащий в пределах своих полномочий осуществляет определенную часть задач и функций органа или одну задачу и функцию. В результате выполняются все задачи и функции органа. Именно такой статус дает им возможность обладать административной правосубъектностью.
Д.Н. Бахрах также не отрицает того, что государственные служащие являются субъектами административного права. Он отмечает: «Всех субъектов можно поделить и по другому крите-
рию, выделив тех, которые действуют в публичных (общих) интересах (государственные органы и служащие), тех, кто преследует частные интересы»1.
Служащие (специалисты, технический персонал) вступают в правоотношения (служебные отношения) как со своими начальниками, другими служащими органа (организации), так и с гражданами. Во внешних отношениях, представляя себя, все они действуют от имени органов или организаций, в которых занимают должность.
Например, юрисконсульт, консультируя граждан по правовым вопросам, инспектор отдела кадров, объясняя гражданину правила приема на работу, вступают в административно-право- вые отношения и действуют от имени органа (организации), в котором работают. Однако юрисконсульт и инспектор, в отличие от руководителей органа, не представляют сам орган государственного управления (организацию).
Правовой статус служащих, их права и обязанности определяются занимаемой должностью. Гражданин, поступая на государственную службу, информируется о занимаемой должности, а следовательно, о своих обязанностях и правах. Он должен быть подготовлен к занятию должности, обладать соответствующими знаниями, быть специалистом в этой области.
Следовательно, руководители органа могут представлять соответствующий орган, а некоторые категории служащих только действовать от его имени.
Таким образом, можно полагать, что субъектами административного права и субъектами административно-правовых отношений в тех или иных случаях являются органы, осуществляющие государственное управление, их руководители (другие должностные лица), представители административной власти и иные государственные служащие.
Такой правовой статус государственных служащих подтверждает и их ответственность (дисциплинарная, административная, уголовная и материальная). К названным видам ответственности служащие привлекаются как индивиды, индивидуальные субъекты за упущения по службе, ненадлежащее, некачественное выполнение или вообще невыполнение прав и обязанностей по занимаемой должности.
1 Бахрах Д.Н. Административное право. С. 27.
Д.Н. Бахрах отмечает, что если должностное лицо привлекается к уголовной или административной ответственности за должностные правонарушения, то оно становится индивидуальным субъектом уголовно-правовых или административно-правовых отношений .
Индивидуальная ответственность служащих связана с их персональной виновностью. Гражданин, заняв должность в государственном органе (организации), приобретает права и обязанности служащего, в число которых входит и обязанность нести ответственность за их реализацию. В большинстве нормативных правовых актов, определяющих статус руководителя соответствующих органов, прямо подчеркивается его персональная ответственность за выполнение возложенных на орган задач и функций. За качественное выполнение прав и обязанностей служащие получают заработную плату, а за ненадлежащее их выполнение может наступить юридическая ответственность. Вид ответственности зависит от характера совершенного правонарушения и категории служащего.
Персональная (индивидуальная) ответственность, ответственность за вину являются основными принципами ответственности. Между тем в ряде случаев, особенно в сфере административной ответственности, трудно установить виновное лицо. Если виновный субъект (государственный служащий, должностное лицо) известен или его нетрудно установить, он и должен нести ответственность. В тех случаях, когда установить конкретное лицо трудно или невозможно, к ответственности следует привлекать орган (организацию), от которой исходили действия, причинившие определенный ущерб. Оба вида действий (бездействий) являются следствием отправления государственной службы.
Вероятно, было бы правильным пункт 11 Примерной формы контракта со служащими государственного аппарата («За неправомерность своих действий, либо противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником служебных обязанностей, предусмотренных настоящим контрактом, работник привлекается к дисциплинарной, административной, уголовной и материальной ответственности в соответствии с законодательством») изложить в виде обязанности служащего. Кроме того, после слова «уголовной» вместо союза «и» употребить союз «или», поскольку союз «и» в данном случае подчеркивает, что к
1 Бахрах Д.Н. Административное право. С. 3738.
работнику могут быть применены все виды ответственности одновременно за одно правонарушение.
Ко второй группе субъектов административного права, т.е. носителям субъективных прав и обязанностей, относятся граждане Республики Беларусь, иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие в Республике Беларусь, общественные объединения, негосударственные предприятия и организации. К этой группе следует отнести также студентов и учащихся школ.
Правовой статус указанных субъектов в сфере государственного управления неодинаков. Особо среди них выделяются профессиональные союзы, представители которых могут участвовать при решении некоторых управленческих вопросов.
Носители субъективных прав и обязанностей оказываются участниками административно-правовых отношений как в силу осуществления носителями исполнительной власти государственного управления, так и по своей воле.
В соответствии со статьей 3 Конституции народ является источником государственной власти. Государство (его органы), получив такую власть нормативным путем, определяет, в каких формах и пределах народ может осуществлять свою власть. Согласно статье 37 Конституции граждане Республики Беларусь имеют право участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через избранных представителей.
Граждане Республики Беларусь могут непосредственно участвовать в управлении делами общества и государства через проводимые референдумы, обсуждение проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, а также другими определенными законом способами. В статье 6 Закона от 10 января 2000 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» определено, что «граждане, проживающие на соответствующей территории, осуществляют местное управление и самоуправление через Советы, исполнительные и распорядительные органы, органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах».
В соответствии с Законом «Об обращениях граждан» граждане наделены правом обращаться к носителям исполнительной власти с предложениями о совершенствовании нормативного регулирования общественных отношений путем принятия новых актов или внесения изменений в действующие акты, об улучшении деятельности учреждений, организаций, органов и предприя-
тий. Такое право базируется на статье 40 Конституции и не ограничивается возрастом граждан.
Согласно статье 8 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» граждане имеют право принимать участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов, относящихся к сфере государственного управления, при решении соответствующего органа (должностного лица) вынести такой проект на публичное обсуждение. Рассматриваемое право вытекает из статьи 37 Конституции.
В некоторых нормативных правовых актах предусмотрено право граждан на содействие органам государственного управления, а также право последних пользоваться таким содействием. Так, в статье 14 Лесного кодекса Республики Беларусь установлено, что «граждане... оказывают содействие органам государственного управления, лесным хозяйствам, местным Советам депутатов, исполнительным и распорядительным органам в проведении мероприятий по рациональному использованию, охране, защите государственного лесного фонда и воспроизводству лесов, участвуют в проведении работ по приведению лесов в надлежащее санитарное состояние, а также в предотвращении и при необходимости тушении лесных пожаров».
В статье 11 Водного кодекса Республики Беларусь гражданам предоставлено право принимать участие в рассмотрении местными Советами депутатов, органами государственного управления вопросов, связанных с использованием и охраной вод, в проведении мероприятий по рациональному использованию и охране водных ресурсов. Они вправе инициировать проведение в установленном порядке общественной экологической экспертизы по вопросам, связанным с использованием вод. Гражданам также предоставляется право (вероятно, как исключение) осуществлять непосредственный контроль за использованием и охраной вод1.
В соответствии со статьей 7 Закона «О милиции» граждане обязаны оказывать содействие милиции в охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
Названные формы участия граждан в государственном управлении не столь разнообразны и многочисленны. Это свидетельствует о том, что административное право является преимущественно правом администрации, т.е. носителей исполнитель-
Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 33. Ст. 473.
ной власти. Ж. Ведель весьма точно заметил: «Административное право является общим правом публичной власти», т.е. «...под административным правом можно понимать право администрации, и в этом смысле каждая цивилизованная страна обладает административным правом, ибо обязательно располагает совокупностью норм, регламентирующих деятельность администрации»1. Ж. Ведель также пишет, что «французская администрация отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб. Административное право Франции в редких случаях обязывает администрацию выслушивать мнение или способствовать участию в управлении заинтересованных лиц»2.
В Республике Беларусь большинство норм административного права направлено на регламентацию правового статуса носителей исполнительной власти, поскольку они являются основными субъектами государственного управления, управляющими, всегда одной из сторон в административно-правовых отношениях, превалирующими субъектами административного права. Несмотря на такое превосходство носителей исполнительной власти перед носителями субъективных прав и обязанностей, в административном праве существует немало норм, определяющих их правовой статус.
Однако следует отметить, что нормы административного права устанавливают не только права и обязанности носителей субъективных прав и обязанностей на участие в государственном управлений, а преимущественно права и обязанности, наличие которых позволяет им быть в ином качестве в административно-правовых отношениях, т.е. одной из сторон. Подобных прав и обязанностей много. Например, права, направленные на личный интерес, личную выгоду; право на государственную службу; на поощрение; неприкосновенность личности, жизни и здоровья, жилища; на спокойствие; на передвижение; на избрание места жительства; на личные тайны; на пользование государственным имуществом; на услуги со стороны государства; на жалобу, заявление, судебную защиту; на возмещение материального ущерба и др. Обязанности: соблюдение Конституции, законов; уважение национальных традиций; защита Республики Беларусь (прохож-
Ведель Ж. Указ. соч. С. 5455.
2 Там же. С. 402-403.
дение военной службы); уплата государственных налогов и иных платежей; охрана природной среды и т.д.
Таким образом, права и обязанности граждан в сфере государственного управления неоднородны.
В научной литературе неоднократно делались попытки классифицировать права и обязанности граждан в сфере государственного управления. Так, В. Ковалевский писал: «Субъективными публичными правами граждан являются: а) право на невмешательство, или, по иной терминологии, право на свободу (совести, союзов, собраний, устного или печатного слова); б) право на услуги со стороны государства (право на социальное обеспечение, народное образование, медицинскую помощь и т.п.); в) публичное вещное право, т.е. право на пользование публичным имуществом (улицы, площади, парки, национализированные домостроения, леса, недра и т.п.) и г) права политические или, что то же, право на участие в государственной деятельности (активное и пассивное избирательное право)»1.
Ц.А. Ямпольская разделила эти права на три вида:
По мнению Г.И. Петрова, права граждан в сфере управления
делятся на две группы: а) связанные с их участием в советском государственном управлении и общественном управлении; б) связанные с удовлетворением их материальных, культурных и некоторых иных личных потребностей»3.
Некоторыми учеными рассматривались только конституционные права, свободы и обязанности4.
Все эти классификации проведены, по существу, с учетом одного критерия. По мнению В.И. Новоселова, такой подход неоправдан. В своей работе, посвященной правовому положению граждан в советском государственном управлении, он проводит
Ковалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929. С. 44.
2 Ямпольская Ц,А. Указ. соч. С. 3334.
3 Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. С. 63.
4 Советское административное право / Под ред. П.Т. Василенкова. С. 143.
классификацию прав и обязанностей по разным критериям. Наиболее глубоко автор раскрывает сущность и природу прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления1.
Представляется весьма интересной классификация (также с учетом разных критериев), предложенная Л.Л. Поповым2.
Такое разнообразие классификаций свидетельствует об актуальности и важности вопроса и его недостаточной освещенности.
Реальное и полное осуществление прав и исполнение обязанностей гражданами в сфере государственного управления зависит от их обеспечения и надлежащей защиты со стороны государства, т.е. от их гарантий.
Таким образом, следует различать две группы субъектов административного права: 1) носители исполнительной власти (государственного управления); 2) носители субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления.
Носители исполнительной власти обретают правосубъектность с момента их образования, вступления в должность государственного служащего, а носители субъективных прав и обязанностей с момента приобретения прав и обязанностей, т.е. с момента издания (вступления в действие) соответствующего правового акта, в котором определены названные права и обязанности, или получения лицензии (регистрации) на занятие предпринимательством или иным видом деятельности, требующей подобного разрешения.
Некоторые ученые полагают, что регистрация общественных объединений и коммерческих структур негосударственного характера не играет существенной роли для приобретения ими административной правосубъектности.- Правосубъектность возникает с момента их формирования. Регистрация «...для них является обязательной лишь в случае приобретения ими прав юридического лица»3.
Такое мнение не в полной мере раскрывает сущность и назначение регистрации.
Государственная регистрация это юридическое действие, административный акт соответствующего органа государственного управления, которым подтверждается законность возникнове-
Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. С. 5463.
2 Административное право / Под. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.
С. 126-127.
3 Там же, С. 44.
ния (образования) юридического лица (частного предпринимателя, организации) и придается ему правовой статус. Только с момента регистрации лица и организации приобретают правосубъектность.
Однако зарегистрировать означает не только записать, зафиксировать с целью учета и контроля за законностью возникновения, но и придать субъекту правовой статус, предоставить ему возможность быть участником административно-правовых отношений. Регистрация не является просто фиксацией, признанием факта образования предпринимателя. Она всегда сопровождается тщательным изучением соответствующих документов, их законности и т.п., т.е. регистрация важный и ответственный административный акт, юридически важное действие.
В отличие от гражданского права указанные группы (виды) субъектов между собой юридически не равны. Более того, в гражданском праве субъекты не делятся, с юридической точки зрения, на два разных (с учетом критерия принадлежащих им нрав и обязанностей) вида. По этой причине в гражданском праве классификация их прав общая для всех субъектов: вещные, обязательственные, наследственные права.
В административном праве каждый субъект имеет исключительный, только ему свойственный правовой статус. Одной из сторон административно-правового отношения всегда является носитель исполнительной власти орган, призванный осуществлять государственное управление, другой стороной могут быть носители субъективных прав и обязанностей; нижестоящие (подведомственные) органы, предприятия, учреждения или организации.
Права и обязанности, принадлежащие одной стороне, не принадлежат другой.
Властная сторона всегда известна, определена в соответствующих правовых актах. Другая сторона не может вступить в административно-правовые отношения по своему усмотрению, т.е. свободно выбрать себе субъект, как это бывает в гражданском праве. Нормы административного права заранее устанавливают компетенцию, сферу ведения носителя исполнительной власти, т.е. всегда существующей стороны. Следовательно, вступать в отношения можно лишь с той властной стороной, в компетенцию которой входит решение соответствующих вопросов, интересующих другую сторону.
Иногда в законодательстве устанавливается несколько органов (должностных лиц), компетентных решать один и тот же вопрос. Например, гражданин может обжаловать постановление о наложении административного взыскания в вышестоящий орган или районный (городской) суд (ст. 167 КоАП).
Необходимо отметить, что и властвующая сторона не всегда свободна в выборе субъектов отношений по перечисленным выше причинам.
§ 4. Сущность правового статуса субъекта административного права
Субъекты административного права разнообразны, что определяется не столько их наименованием, сколько правовым статусом. Каждое лицо (организация), являясь субъектом административного права, имеет свой правовой статус, без которого оно просто не может выступать в качестве такого субъекта.
Правовой статус юридическое свойство. Оно связано с правом, с наличием соответствующих административно-правовых норм.
Термин «статус» (от лат. status) означает состояние, положение, правовое положение.
Признавая гражданина субъектом административного права, государство (его органы) определяет его правовой статус. Правовой статус характеризует положение субъекта по отношению к другим субъектам, т.е. органам, организациям, гражданам.
Под правовым статусом некоторые ученые понимают правовой режим. Так, В. Ковалевский писал: «...правовой режим или правовой статус»1. Французские ученые обычно употребляют выражения «административный режим», «правовой режим»2, в научной литературе употребляется и такой термин, как «правовое положение»3.
Таким образом, понятия «правовой статус», «статус», «правовое положение», «правовой режим» являются идентичными.
Кобалевский В. Советское административное право. С, 46.
2 Ведель Ж. Указ. соч. С. 63, 65, 134, 170.
3 См.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении; Старилов Ю.Н. Служебное право. С. 311, 318.
Подобные термины стали употребляться и в некоторых законодательных актах. Например, раздел II Закона Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» назван «Статус служащего государственного аппарата». Глава 43 Таможенного кодекса Республики Беларусь также имеет подобное наименование: «Правовой статус должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь». Обычно в правовых актах указанные термины не употребляются.
Вместе с тем следует отметить, что ни в законодательстве, ни в науке нет единого подхода к пониманию содержания рассматриваемого понятия. Так, в Таможенном кодексе в понятие правового статуса должностных лиц таможенных органов включаются: 1) понятие должностного лица; 2) критерии, которыми должен обладать кандидат на указанные должности; 3) правовые акты, регулирующие порядок и условия прохождения службы в таможенных органах; 4) дисциплинарная ответственность; 5) гарантии надлежащего исполнения должностными лицами таможенных органов своих служебных обязанностей.
О правах и обязанностях служащих речь ведется в других главах и статьях Кодекса.
В Законе «Об основах службы в государственном аппарате» содержатся нормы, определяющие: 1) кто имеет право на государственную службу; 2) кто лишен такого права; 3) кто относится к государственным служащим государственного аппарата (ст. 8); 4) основные обязанности (ст. 10); 5) основные права (ст. И);
Таким образом, в этом Законе более полно и предметно определен правовой статус государственного служащего.
Нет единства мнений среди ученых и о содержании правового статуса.
Например, Б.М.Лазарев пишет, что «выявление правового статуса любого государственного органа предполагает ответы на вопросы:
а) органом какого именно Советского государства (Союза ССР, союзной или автономной республики) выступает данный орган;
б) к какому виду органов относится по основному содержанию своей деятельности: орган государственной власти, орган государственного управления, суд, орган прокуратуры;
в) кто этот орган учреждает, образует, кто формирует (избирает, назначает и т.д.) его руководящий и личный состав;
г) кому орган подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзо- рен и перед кем ответствен; кто вправе отменять, приостанавливать, изменять или опротестовывать его акты;
д) какова компетенция данного органа;
е) кто ему подотчетен, подконтролен, чьи акты он сам может отменять, изменять, приостанавливать, опротестовывать и т.д.;
ж) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные их наименования;
з) какими государственными символами орган вправе пользоваться (герб, флаг и т.д.);
и) каковы источники финансирования органа (государственный или местный бюджет, отчисления от подчиненных предприятий, хозрасчетные средства);
к) обладает ли орган правами юридического лица»1.
Такого же мнения придерживается и Б.Н. Габричидзе2.
Однако подобное понимание правового статуса весьма широкое, не все его составляющие непосредственно определяют место субъекта. Например, вопрос о том, кто вправе отменять, приостанавливать, изменять или опротестовывать его акты, является прерогативой вышестоящих органов или иных субъектов судов, органов прокуратуры и т.п. Следовательно, подобные качества никак не могут влиять на статус самого субъекта, чьи акты (действия) отменяются. Это же относится и к источникам финансирования.
Возможность отмены актов других органов, юридическую силу таких актов, вероятно, следует относить к компетенции органа, а не рассматривать их в качестве отдельных элементов правового статуса. Для определения правового статуса не имеет существенного значения вопрос о том, обладает ли орган правами юридического лица.
Конкретно из названного перечня к правовому статусу имеют отношение:
а) определение вида органов по территории и содержанию деятельности;
Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 248249.
2 Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Указ. соч. С. 56.
б) установление подчиненности, подотчетности, подконтрольности, поднадзорности и ответственности;
в) компетенция;
г) определение символики органа.
Некоторые ученые правовое положение отождествляют с компетенцией чем значительно сужают его содержание, в каком бы широком понимании ни рассматривалась компетенция.
Среди ученых существует и такое мнение, что «конкретное правовое положение органов... управления выражается в следующем:
а) все они действуют на основе (на основании) и во исполнение закона и при этом не только исполняют его веление, но и часто самостоятельно устанавливают подзаконные обязательные правила поведения (правовые нормы);
б) основные органы государственного управления образуются органами государственной власти, все они подотчетны и подконтрольны в своей деятельности Советам;
в) органы государственного управления могут совершать действия, которые либо указаны в законе, либо необходимы для выполнения закона»2.
Данные правовые качества субъектов имеют лишь частичное отношение к их статусу и не раскрывают его сущности. Кроме того, вряд ли в правовой статус можно включать подзаконность органов.
Трудно объяснить включение в понятие правового статуса гарантий прав и обязанностей как самостоятельных его элементов. Во-первых, не все гарантии являются юридическими (они могут быть политическими, экономическими и др.). Во-вторых, юридические гарантии находятся за рамками статуса субъекта, поскольку осуществляются иными субъектами (органами), а не самим субъектом. Между тем, перечисленные свойства имеют отношение к субъектам через компетенцию, являющуюся одним из элементов правового статуса.
Многие ученые полагают, что понятие «правовой статус» тождественно понятию «правосубъектность». Так, В.М. Сырых правовое положение личности рассматривает как совокупность установленных государством прав, обязанностей и свобод3. По
Советское административное право / Под ред. П.Т. Василенкова. С. 76.
2 Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 166.
3 Общая теория права / Под. ред. А.С. Пиголкина. С. 132.
мнению В. Кобалевского, правовой статус представляет собой совокупность черт, характеризующих юридическое положение субъекта1. В.И. Новоселов считает, что элементами правового статуса граждан в государственном управлении являются: а) правоспособность; б) дееспособность; в) права и обязанности; г) права обязанности2. По мнению Ю.Н. Старилова, «административно-правовой статус определяется правами, свободами, их гарантиями, обязанностями, правоограничениями, объектом ответственности»3.
Если согласиться с таким мнением, то основными составляющими правового статуса служат права и обязанности субъектов административного права. Действительно, без наличия прав и обязанностей ни одно лицо или организация не может быть субъектом права, обладать правосубъектностью. Следовательно, права и обязанности субъекта в сфере государственного управления являются основными элементами его правового статуса. Реализация прав и обязанностей обеспечивается ответственностью субъектов.
Нормами права предусматривается ответственность субъектов за практическую реализацию предоставленных им прав и возложенных обязанностей в сфере государственного управления, а также определяются юридические гарантии их реализации.
Названные составные части правового статуса, являясь общими, не отражают специфику двух групп и, тем более, видов субъектов административного права. Даже беглое ознакомление с субъектами позволяет увидеть значительные различия статуса названных групп и видов субъектов.
Правовой статус это не только комплексная, но и дифференцированная система, которая имеет групповую и видовую структуру. Наиболее сложным представляется правовой статус носителей исполнительной власти.
В административно-правовой статус носителей исполнительной власти следует включить: 1) определение названия органа, его структуры и системы; 2) цели, задачи, функции; 3) принципы образования и деятельности; 4) порядок образования (примени-
Кобалевский В. Советское административное право. С. 46.
2 Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. С. 46.
3 Старилов Ю.Н. Административное право: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. С. 13.
тельно к служащим порядок занятия должности) и всевозможные реорганизации органа, его структурных подразделений (применительно к служащим перемещение по должности, увольнение); 5) организацию, порядок и пределы деятельности; 6) компетенцию.
Д.Н. Бахрах делит составные части правового статуса на три блока: целевой; структурно-организационный; компетенционный (компетенцию)5.
Однако такая классификация не охватывает все элементы правового статуса. Так, определение названия организации, порядок и границы деятельности органа не вмещаются в названную трехчленную классификацию.
Правильнее было бы разделить составные части правового статуса на пять блоков:
Каждый блок состоит из видов (частей), выполняющих определенное предназначение.
В общий блок входят: определение названия органа; цели; задачи; функции.
Организационный блок включает порядок образования (применительно к служащим порядок замещения (занятия) должности); всевозможные реорганизации органа, его структурных подразделений (применительно к служащим перемещение по должности, увольнение); определение подчиненности; подконтрольность, подотчетность.
Структурный блок объединяет определение системы, в которую входит субъект; определение структуры; закрепление принципов построения системы и структуры.
В процедурный блок (порядок деятельности) входят организация деятельности; порядок деятельности; принципы деятельности.
Компетенционный блок состоит из прав (свобод для служащих), обязанностей, подведомственности, масштаба распространения полномочий, сферы ведения; методов деятельности.
Каждый орган имеет свое наименование: Совет Министров, министерство, государственная инспекция (ГАИ, инспекция по
1 Бахрах Д.Н. Административное право. С. 25.
охране труда и т.п.). В первых статьях любого нормативного правового акта, определяющего правовой статус того или иного органа, как правило, дается его определение.
Например, в статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано: «Совет Министров Республики Беларусь Правительство Республики Беларусь является коллегиальным органом государственного управления Республики Беларусь». В статье 1 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь подчеркивается, что Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь (Минстройархитектуры) является республиканским органом государственного управления.
Определение названия органа в лаконичной форме раскрывает его основную суть и показывает место в управленческой системе. Без такого определения первейшего элемента статуса не могут быть очевидными его главные, существенные черты, что можно считать серьезным упущением. Так, в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» отсутствует определение органа местного управления.
Каждый носитель исполнительной власти образуется с определенной целью1, для осуществления соответствующих задач. Цель тесно связана с задачами субъекта административного права. Цель нечто более общее, чем задачи субъекта. Задачи предусматриваются для реализации цели и должны всецело соответствовать ей, т.е. задачи составляют ее содержание.
Например, в статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» цель Правительства определяется как осуществление в соответствии с Конституцией Республики Беларусь исполнительной власти в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. Данная цель конкретизируется в статье 3 названного Закона. Она выражается в следующих основных задачах:
законов Республики Беларусь; 3) актов Президента Республики Беларусь; 4) осуществление контроля за исполнением вышеуказанных актов подчиненными Совету Министров органами государственного управления и другими органами исполнительной власти Республики Беларусь, физическими и юридическими лицами.
С.И. Ожегов определяет цель как то, к чему стремятся, что надо осуществить (см.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1983. С. 276)
Таким образом, цель выражает основное предназначение, «социальную потребность» субъекта административного права (носителя исполнительной власти).
Задача это более конкретное выражение цели субъекта, то, что требует исполнения, решения, чего необходимо достичь в результате деятельности. С помощью решения задач достигается цель существования органа.
В наиболее общем виде все задачи, которые ставятся перед носителями исполнительной власти, можно разделить на следующие группы: производственные, экономические, экологические, социальные, обеспечение законности, кадровые1.
Производственные задачи определяются основной целью создания органа выпуском продукции, строительством, подготовкой кадров, лечением, надзором и контролем, перевозкой пассажиров и грузов и т.д.
Так, основными задачами Министерства архитектуры и строительства являются разработка и реализация государственной и технической политики в области строительства, жилищного строительства, архитектуры, градостроительства, промышленности строительных материалов, инвестиционной деятельности в строительстве, осуществление технического нормирования, стандартизации и сертификации в этой области, а также осуществление эффективного государственного строительного надзора2.
В то же время к основным задачам Министерства образования Республики Беларусь относятся: разработка и обеспечение реализации государственной политики в сфере образования и охраны детства; проведение государственной молодежной политики; обеспечение функционирования и развития национальной системы образования Республики Беларусь, создание системы непрерывного образования; координация деятельности республиканских органов государственного управления, управлений образования областных и Минского городского исполнительных комитетов, организаций по вопросам реализации функций системы образования3.
Бахрах Д.Н. Административное право. С. 25.
2 Положение о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь (ст. 3) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № ЮЗ, 5/9268.
3 Положение о Министерстве образования Республики Беларусь. Ст. 3 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 103, 5/9279
Каждый носитель исполнительной власти выполняет и экономические задачи. Для одних они являются первостепенными, для других в определенном смысле второстепенными. Например, для Министерства промышленности, сельского хозяйства и продовольствия или управлений сельского хозяйства и продовольствия при областных, районных исполнительных комитетах, для администраций предприятий рассматриваемые задачи являются значительными, а для милиции, дирекции школы, театра как бы второстепенными. Вероятно, по этой причине, в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» они занимают первое место среди других (ст. 4).
В понятие «экономические задачи» входят финансовое, денежно-кредитное, материально-техническое обеспечение, рациональное использование сырья, материалов, расчетливость, экономия, обеспечение сохранности государственного имущества, надлежащее хозяйствование и др.
Экологические задачи выражаются в бережном, экономном использовании природных и иных ресурсов, охране окружающей среды и т.д. Однако не во всех нормативных актах, определяющих правовой статус субъектов, они четко выражены, закреплены, регламентированы. Например, в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» статья б специально посвящена данным вопросам. Подобное содержится и в пунктах 14, 15 статьи 10 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». В то же время, например, в положениях о Министерстве промышленности Республики Беларусь, о Министерстве образования Республики Беларусь экономические задачи вообще отсутствуют, что, по мнению автора, не совсем правильно.
Социальные задачи связаны с людьми, удовлетворением их потребностей, заботой о членах коллектива, организацией культурно-бытового обслуживания и т.п. Четко подобные задачи Правительства зафиксированы в статье 5 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», для работников таможенных органов в главе 45 Таможенного кодекса, для работников милиции в разделе VI Закона «О милиции».
К задачам носителей исполнительной власти относятся также обеспечение законности, прав, свобод и законных интересов граждан, защита интересов государства.
Всем рассматриваемым субъектам присуща и такая задача, как работа с кадрами:. подбор, расстановка, воспитание, повышение их квалификации и т.п.
Функции важный структурный элемент правового статуса. Они закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного субъекта (органа, осуществляющего управление). Функции близки к задачам, но не тождественны им. Задачи предусматриваются в нормах права как то, что требует исполнения, разрешения, в качестве обозначения, что можно и нужно делать. Функции проявляются в действиях субъекта, в реализации его задач.
Однако не всякое действие органа, осуществляющего государственное управление, «...является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект либо совершается в интересах объекта»1.
Специальные функции формируются на основе общих и способствуют их развитию. Они присущи тем или иным органам, их структурным подразделениям, системе, отрасли, сфере или далее должности, отражая их особенности и специфику.
Например, Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь обладает следующими функциями (п. 5 Положения о Департаменте по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь)2:
Бачило И.Л. Функции органов управления. М., 1976. С. 42.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 108, 1/3210.
ностью уполномоченных органов в части учета, хранения и реализации обращенного в доход государства имущества и др.
Совету Министров Республики Беларусь в области использования и охраны вод присущи следующие функции (ст. 8 Водного кодекса Республики Беларусь):
Функциями Министерства культуры Республики Беларусь являются (п. 5 Положения о Министерстве культуры Республики Беларусь):
По специфике функций обособляются органы, отрасли и сферы управления.
Порядок образования органа первый элемент организационного блока. Сущность его заключается в том, что нормы административного права устанавливают, каким органом (должностным лицом) формируется, создается тот или иной орган (структурное подразделение). Так, в части 2 статьи 1 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь»1 записано, что Коми-
Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. № 9. С. 53.
тет государственного контроля образуется Президентом Республики Беларусь. Подобная регламентация содержится, по существу, в любом нормативном правовом акте, определяющем статус того или иного органа (см., например, ст. 19 Закона Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).
Таким же образом решается вопрос и о реорганизации или упразднении органа. Нередко порядок образования, реорганизации и упразднения объединяется в одно правило и представляет единый режим. Например, в части 8 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что «министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров Республики Беларусь образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом Республики Беларусь».
Если предоставляется (устанавливается) только право на образование, то предполагается, что в таком же порядке осуществляются и реорганизация, и упразднение. Право на образование является важным, превалирующим, поэтому право на реорганизацию, упразднение вытекает из него и зависит от него.
Право на образование тесно связано с подчиненностью. Определение подчиненности органа важный элемент организационного блока, а, следовательно, и правового статуса.
Подчиненность указывает на место и зависимость одного органа от другого. Она образует иерархию, наличие вышестоящих и нижестоящих органов, а в системе государственной службы старших по должности, начальников (должностных лиц) и нижестоящих, зависимых от них служащих.
Подчиненность предполагает руководство вышестоящих нижестоящими, их зависимость и повиновение вышестоящим. В законодательстве существуют и исключения из этого общего правила.
Предусматривается и двойное подчинение, т.е. наличие у подчиненного двух руководителей, двух вышестоящих органов. Например, республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету Министров, образуются Президентом Республики Беларусь, их руководители назначаются также Президентом. В соответствии с частью 2 пункта 2 Положения о Министре Республики Беларусь министр подотчетен Президенту и Совету Министров Республики Беларусь. Таким образом, имеет место двойная зависимость, двойное подчинение. В подобном положении находится большинство отделов и управлений (струк-
турных подразделений) местных исполнительных и распорядительных органов, местных администраций.
Существует и «скрытая» подчиненность (зависимость) от образовавшего органа (лица), который может произвести и реорганизацию, упразднение (увольнение государственного служащего).
Подчиненность нередко предполагает и подконтрольность, подотчетность.
Подконтрольность заключается в проверках, наблюдениях за подконтрольными объектами и осуществляется, как правило, по подчиненности, т.е. вышестоящими субъектами. Однако проверки, контроль могут осуществлять и субъекты по отношению к не подчиненным объектам. Это так называемая не иерархическая, а надведомственная (межведомственная) подконтрольность, которая довольно широко распространена.
Например, рассматриваемая подконтрольность проявляется налоговыми, финансовыми органами, многочисленными государственными инспекциями и т.д. Правовой статус подконтрольного объекта как бы ограничивается, ставится в зависимость от контролирующего субъекта. Подконтрольный объект обязан предоставить возможность для проверки, ознакомления с работой, получения сведений. Подобное относится и к подотчетности.
Подотчетность это обязанность отчитываться, делать сообщение, доклад о своей деятельности. Она в определенном смысле выражается в подконтрольности. Между тем подотчетность не тождественна подконтрольности, а представляет собой общее ознакомление с деятельностью подотчетного объекта, без вмешательства в его оперативную самостоятельность. Так, Совет Министров Республики Беларусь подотчетен Президенту: по мере необходимости (но не реже одного раза в квартал) он представляет Президенту отчет о своей деятельности (ст. 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).
Совет Министров представляет отчет Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь об исполнении республиканского бюджета. Подобный отчет делает и председатель местного исполнительного комитета Совету депутатов (п. 1 ст. 16 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). Однако Совет Министров не подчинен Палате представителей, а председатель исполкома не подчинен Совету депутатов. В подобном положении находится Высшая
аттестационная комиссия и Национальная академия наук Беларуси, которые подчиняются Президенту и подотчетны Совету Министров.
Каждый носитель исполнительной власти входит в ту или иную систему, являясь одним из ее компонентов. Система представляет собой единство находящихся во взаимной связи определенных структур, органов. Система устанавливается нормами административного права. Любому ее компоненту (органу) отводится соответствующее место, т.е. он имеет свое положение в системе и находится во взаимосвязях с другими ее составляющими.
Нормы административного права определяют, в какую систему входит соответствующий орган и каково его место в ней. Так, Правительство Республики Беларусь является центральным органом государственного управления, т.е. оно входит в систему органов государственного управления и находится на верхней ступени, возглавляет систему подчиненных ему органов государственного управления (ст. 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).
В статье 1 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» обозначено, что местное управление призваны осуществлять местные исполнительные и распорядительные органы: областные, районные, городские, поселковые и сельские исполкомы и местные администрации, образующие единую систему местного управления.
Из пункта 1 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь вытекает, что министерство является республиканским органом государственного управления и подчинено Совету Министров Республики Беларусь. В систему республиканских органов государственного управления входит Управление делами Президента Республики Беларусь и подчиняется ему.
Наиболее разветвлена система органов государственного управления. Последние образуют общую, отраслевую и иные системы.
В общую систему входят все органы государственного управления, возглавляют ее Президент и Совет Министров Республики Беларусь.
Отраслевую систему, например в области образования, составляет Министерство образования Республики Беларусь, отделы и управления образования местных исполкомов (администраций), все государственные и негосударственные образовательные
и воспитательные заведения (п. 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь).
Иные системы определяются той или иной областью или сферой государственного управления: например система органов государственного управления в области защиты прав потребителей, система органов в области охраны окружающей среды, система надведомственных (функциональных) органов и т.п.
Говоря об отдельном звене (органе) системы, следует выделить вышестоящие и нижестоящие звенья. Отдельные звенья (органы) не изолированы от других, а связаны с ними и зависимы от них.
Структура является внутренним устройством органа. Она, как и система, зависит от многих обстоятельств, среди которых важное место занимают задачи и функции. Структуру образуют соответствующие подразделения в виде служб, отделов, управлений, департаментов и т.п. Определение ее осуществляет руководитель органа или по его предложению вышестоящее звено,
Например, министр по налогам и сборам утверждает структуру и штатное расписание аппарата министерства в пределах установленной численности работников и фонда оплаты труда (п. 8.4 Положения о Министерстве по налогам и сборам Республики Беларусь)1.
Установление системы и структуры органов подчиняется соответствующим принципам. Принципы это надлежащие требования, правила, закрепленные в нормах права и имеющие обязательный характер.
Соблюдение принципов придает системе и структуре определенность, единство и стройность. В настоящее время в Республике Беларусь определение системы органов и их структуры осуществляется с учетом таких организационных принципов, как отраслевой, функциональный, территориальный, линейный, штабной. Названные принципы положены в основу построения системы и структуры органов государственного управления.
Отраслевое управление присутствует в таких областях, как образование, промышленность, сельское хозяйство, культура, торговля, лесное хозяйство, здравоохранение, капитальное строительство.
Функциональное управление осуществляется министерствами: статистики и анализа, труда и социальной защиты, природных ре-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 106, 5/9345.
сурсов и охраны окружающей среды; комитетами: по материальным резервам, по науке и технологиям, по ценным бумагам и др.
С учетом территориального принципа образованы и действуют Совет Министров Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы, местные администрации.
Линейный и штабной принципы проявляются преимущественно при построении внутренней структуры органов. В построении внутренней структуры присутствует и функциональный принцип, иногда отраслевой.
Например, в структуре аппарата управления унитарным предприятием «Вымпел» г. Гомеля функционируют следующие основные подразделения, образованные преимущественно с учетом функционального принципа: отдел главного конструктора; отдел главного технолога; отдел стандартизации; инструментальный отдел; отдел материально-технического снабжения; отдел главного механика и отдел главного энергетика; планово-экономический отдел; отдел труда и заработной платы; бухгалтерия; производственно-диспетчерский отдел; отдел технического контроля; юридический отдел и др.
В большинстве же структурных подразделений местных исполнительных и распорядительных органов (местных администраций) заложен отраслевой принцип: отдел образования; отдел культуры; отдел здравоохранения; отдел торговли; отдел внутренних дел и др.
Процедурный блок занимает важное место в системе элементов правового статуса. На первый взгляд может показаться, что правовой статус это статика, а не динамика, т.е. процедура деятельности. Однако без последнего вряд ли можно иметь представление о правовом статусе, тем более, что основные вопросы процедуры регламентируются нормами административного права.
Организовать деятельность означает подготовить, наладить ее, создать соответствующие условия для работы: подобрать и расставить кадры, оказать практическую помощь в выборе направлений, принятии решений, дать указания и т.д., т.е. использовать возможности, предоставленные нормами права, органу (лицу) для налаживания работы.
Порядок деятельности это осуществление ее по установленным правилам (например, в соответствии с распределенными обязанностями, в рамках и в предусмотренные сроки провести заседание коллегиального органа и т.п.) и в соответствии с принципами деятельности.
Компетенция является наиболее важным и общепризнанным элементом правового статуса носителя исполнительной власти. Вместе с тем в научной литературе отсутствует единство взглядов ученых на ее сущность.
Так, Б.М. Лазарев полагает, что «компетенция органа. государственного управления, если характеризовать ее в самом общем виде, есть система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти», при этом «...элементами компетенции являются не сами управленческие функции и не управляемые объекты, а право и обязанность осуществлять указанные в законе функции применительно к определенного рода объектам»1.
Отождествляет полномочия с компетенцией и М.В. Баглай. Он пишет, что «полномочия органов государственной власти образуют его компетенцию (круг предметов ведения)...»2
По мнению Д.Н. Бахраха, компетенция состоит из прав, обязанностей, подведомственности, т.е. правового закрепления круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия3.
B.C. Пронина в понятие компетенции включает задачи, функции, права, обязанности органа4. А.В. Мицкевич в данное понятие включает права, обязанности, круг деятельности, круг задач3. По мнению В.М. Манохина, в состав компетенции входят задачи, функции, права, обязанности, формы работы, методы работы6. В.В. Лаптев в компетенцию включает правоспособность, права, обязанности7. В.К. Мамутов правоспособность и компетенцию рассматривает как два самостоятельных явления8.
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. С. 101102.
2 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 331.
3 Бахрах Д.Н. Административное право. С. 2.6.
4 Пронина B.C. Центральные органы управления народным хозяйством. М., 1971. С. 71.
5 Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1961. С. 120.
6 Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. С. 82.
7 Лаптев В.В. Предмет и система хозяйственного права. М.( 1969. С. 49.
8 Мамутов В.К. О соотношении понятий компетенции и правоспособности государственных органов // Правоведение. 1965. № 4. С. 5859
Некоторые ученые, например Н.Г. Александров, компетенцию отождествляют с правоспособностью,1 Б.Н. Габричидзе в компетенцию включает функции, права и обязанности2.
Своеобразие в понимание компетенции проявляет и И.Л. Бачило. Она пишет, что представление о компетенции органа складывается из понимания:
1.какое место в системе управления занимает орган или должность;
2.какие задачи на него возложены;
3.какой территорией, сферой общественных отношений или точно указанными объектами ведает орган, какие из этих объектов находятся в его непосредственном подчинении, что ему подведомственно или подконтрольно (этим устанавливаются каналы властного распорядительного воздействия субъекта по отношению к «своим» объектам);
4.что вправе и должен делать орган в пределах своей сферы (круг его деятельности);
5.какими юридическими правами и обязанностями (правомочиями) орган располагает при осуществлении своего круга деятельности;
6.за что и каким образом отвечает субъект управления3. Компетенция является сложным правовым явлением. Она
представляет собой системное понятие, поскольку состоит из ряда элементов, имеющих относительную самостоятельность. Б.М. Лазарев при этом подчеркивает, что «компетенция органа не сумма ее элементов, а их система,, причем каждый элемент имеет относительную самостоятельность и в то же время зависит от остальных»4.
Компетенция явление правовое, потому что она урегулирована нормами права.
Термин «компетенция» (от лат. competo добиваюсь, соответствую, подхожу) означает знания и опыт в той или иной области, круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу.
Александров Н.Г. Правовые отношения в социалистическом обществе. М., 1959. С. 24.
2 Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Указ. соч. С. 63.
3 Бачило И.Л. Указ. соч. С. 52, 53.
4 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. С. 246.
Б.М. Лазарев полагает, что компетенция «имеет два прочно вошедших в обиход значения: 1) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями («ведают что-то»), и 2) круг полномочий (прав и обязанностей, «ведать чем-то»)»1.
Первым и наиболее важным элементом компетенции органа являются его права и обязанности. Совокупность прав и обязанностей образует понятие «управленческие полномочия». Полномочия входят в компетенцию в качестве составной части.
Если согласиться с мнением некоторых ученых о том, что понятие компетенции тождественно понятию полномочий, то имеет место подмена одного понятия другим. Такой подход является не лучшим способом раскрытия сущности компетенции. Компетенция более широкое понятие, чем полномочия. Оно включает и другие составные элементы.
Устанавливая компетенцию того или иного органа, государство одновременно определяет и его области, сферы ведения, подведомственность, масштаб распространения полномочий. Например, глава 1 «Компетенция Совета Министров Республики Беларусь» Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» включает не только перечень полномочий Совета Министров, но и основные области, сферы ведения, на которые они распространяются.
Отделить полномочия от областей, сфер их применения невозможно, потому что не будут видны сами полномочия. Нельзя определить компетенцию органа, лица или лиц, не зная его «предметов ведения», тех общественных отношений, на которые орган воздействует.
Следовательно, подведомственность, масштаб распространения полномочий как правовые явления следует также включать в понятие компетенции. Однако это не означает, что в компетенцию включены конкретные объекты деятельности (управления). Сфера деятельности, предметы ведения это масштаб распространения полномочий в длину, ширину и глубину.
Компетенция связана с методами и средствами реализации управленческой деятельности.
С помощью методов происходит соответствующее воздействие управляющих на управляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов. В них в наибольшей степени непосред-
См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. С. 101102; Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. С. 243.
ственно проявляются юридически властные полномочия субъектов, осуществляющих государственное управление.
Следовательно, применение методов, как правило, чаще всего сопровождается использованием властных полномочий. В этом видится связь методов управления с полномочиями, а следовательно, и компетенцией. Методы ограничиваются компетенцией органа. Орган не вправе применять методы, находящиеся за пределами его компетенции. Особенно это относится к экономическим и административным методам.
Выбор конкретных методов не всегда зависит от усмотрения субъекта управления, а определяется правом и видом объекта управления, его особенностями.
В понятие компетенции некоторые ученые включают задачи и функции, что не совсем правильно. Задачи и функции реализуются с помощью компетенции. Компетенция предоставляется органу для осуществления его задач и функций. Составными частями (элементами) компетенции являются не задачи и функции, а права и обязанности осуществлять предусмотренные в правовом акте управленческие задачи и функции.
Функции зависимы от управляемого объекта, которому они предназначены. В свою очередь определение полномочий находится в зависимости от функций. Наличие большого количества осуществляемых функций требует более широких полномочий. Вид функции влияет на их характер. Реализация одних управленческих функций всегда требует издания правовых актов, применения властных полномочий, другие могут осуществляться и посредством организаторской работы.
Реализация функций предполагает предоставление органам (должностным лицам), осуществляющим управление, права решать определенный круг вопросов. Поэтому элементом компетенции следует считать право органа решать соответствующие вопросы, дела (например, рассмотрение обращения гражданина и принятие по нему решения). Сами же эти вопросы не могут быть элементами компетенции.
В состав компетенции не могут входить и формы работы органа, его управленческой деятельности. Они предназначены для реализации государственного управления. Осуществляя государственное управление, орган одновременно осуществляет свою компетенцию. В силу этого компетенция тесно связана с формами выражения управления.
Однако форма не может выступать в качестве элемента компетенции, поскольку форма это внешнее выражение управленческих действий. Форма это не сами управленческие действия, не самоуправление, а его наружный вид, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид. Форма служит для однородных управленческий действий. Она не оторвана от содержания, а служит ему, выражает, оформляет его внешне. Форма, конечно, не только придает управленческим действиям определенное очертание (вид), но и влияет на их содержание. Между тем, форма не может влечь каких-либо юридических последствий. Подобные последствия наступают от совершения соответствующих действий по управлению.
Таким образом, с формами связаны полномочия по управлению. Например, полномочия властного характера реализуются с помощью правовой формы, а невластные полномочия через неправовые формы.
Нередко выбор формы предписывается правовой нормой. В таких случаях исключается усмотрение, проявление самостоятельности при определении формы. Так, полномочия местных исполнительных комитетов на отмену решений руководителей иных органов местного управления могут осуществляться только в правовой форме, т.е. путем издания правовых актов. Только такая форма используется при образовании указанными органами комиссий, определении их полномочий. Руководство деятельностью комиссий осуществляется не только в правовой форме, но и посредством проведения организационных мероприятий (п.п. 10, 11 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).
Обычно компетенцию связывают только с властью, с властными полномочиями. Например, Д.Н. Бахрах пишет, что «компетенция... состоит из совокупности властных полномочий... ее первый элемент включает права и обязанности, связанные с осуществлением власти»1.
А.В. Мицкевич под компетенцией государственного органа подразумевает «закрепленный за ним круг задач государственного руководства, выполнение которых составляет обязанность органа, а также круг властных прав, необходимых для осуществления возложенных на него задач»2.
Бахрах Д.Н. Административное право. С. 26.
2 Мицкевич А.В. Субъекты советского права. С. 120.
Некоторые ученые рассматривают компетенцию как «круг дел, отнесенных к его ведению, а также круг полномочий совершать определенного вида властные действия административно- распорядительного или правоохранительного, а иногда и нормоустановительного характера»1. Б.М. Лазарев также обращает внимание на властный характер компетенции".
Действительно, в немалой степени компетенция связана с властью, поскольку решение вопросов сопровождается применением власти. Наличие у органа власти является одним из его признаков. Законодатель, закрепляя в правовых актах компетенцию того или иного органа, преимущественно связывает ее с властью. Между тем, ряд задач решается без издания правовых актов, применения власти, а посредством проведения организаторской работы. Проведение таких мероприятий не может находиться за рамками компетенции. Это лишь иная форма ее реализации. Организаторскую работу невозможно исключить из деятельности любого носителя исполнительной власти.
В науке административного права общепризнанным является то, что государственное управление осуществляется как в правовой, так и в неправовой форме. Управленческая же деятельность органа, независимо от формы ее выражения, может осуществляться только в пределах компетенции этого органа. Таким образом, компетенция содержит не только властные полномочия, но и полномочия, не связанные с властью. Полномочие это прежде всего право в виде предоставленной органу возможности поступать, действовать определенным образом. Оно может быть четко предписано или органу может быть предоставлено право поступать по своему усмотрению.
Например, в части 3 статьи 4 («Полномочия Совета Министров Республики Беларусь по экономическим вопросам») Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» определено, что Совет Министров «регулирует деятельность всех отраслей экономики Республики Беларусь, принимает меры по их развитию». Регулирование всегда связано с изданием нормативных правовых актов, а, следовательно, с проявлением власти. «Принятие мер по их развитию» в большей части сопряжено с проведением организационных мероприятий, т.е. осуществлением безвластных действий.
Основы теории государства и права. М., 1963. С. 472.
Аналогичное мнение может быть высказано и в отношении полномочий, как «обеспечивает», «определяет», «осуществляет взаимодействие», «осуществляет меры», «организует» и т.п. В статье 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» местным исполнительным комитетам предоставлены полномочия в следующих видах: «разрабатывает...» (п.п. 1, 2), «осуществляет... контроль» (п. 9), «оказывает... помощь» (п. 18), «содействует...» (п. 19), а их председателям (ст. 10) «представляет» (пп. 4, 5). Такие полномочия ни в коей мере не связаны с властью. В этой связи нельзя согласиться с мнением ученых о том, что все полномочия органов имеют властный характер.
Административно-правовой статус носителей субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления определяется их отношениями с органами государственного управления (исполнительной власти). Такие отношения строятся в соответствии с нормами права и обусловливаются наличием у рассматриваемых субъектов прав и обязанностей в сфере государственного управления.
Подобного мнения придерживается большинство ученых в области административного права1.
В.И. Новоселов в работе, специально посвященной правовому положению граждан в государственном управлении, рассматривает названные права и обязанности дифференцированно и выделяет правоспособность и дееспособность, права и обязанности, права-обязанности.
По его мнению, правоспособность и дееспособность представляют собой совершенно особые, своеобразные права, как право на способность иметь права и нести обязанности, право на действие, направленные на исполнение обязанностей, на приобретение своими действиями юридических обязанностей2.
Д.Н. Бахрах в состав правового статуса индивидуальных субъектов также включает правосубъектность, реальные права и обязанности3.
В правовой статус включаются права и обязанности, закрепленные в нормах разных отраслей права (конституционного,
Административное право / Под. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 120.
2 Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. С. 4446.
3 Бахрах Д.Н. Административное право. С. 27.
гражданского, финансового, земельного, трудового и др.), но которые реализуются в сфере государственного управления.
Права и обязанности для одних субъектов являются единственной составляющей их правового статуса, для других основной.
Некоторые ученые рассматривают вопрос о правовом положении граждан с учетом нахождения их в разных качествах: студентов, военнослужащих, жителей территорий с особым административно-правовым режимом, как субъектов административной опеки и т.д.1 Подобная позиция дает им возможность полагать о наличии общего и специального правовых статусов граждан.
Бесспорно, такая точка зрения заслуживает внимания. Между тем она, по существу, отрицает наличие статусов иных субъектов, в первую очередь государственных служащих, общественных объединений.
Из этого следует, что один и тот же гражданин в зависимости от того, какими предоставленными ему правами он пользуется или какие обязанности в сфере государственного управления исполняет, пребывает в разных правовых статусах, имеет разную правосубъектность.
Так, если гражданин является государственным служащим и находится на службе, реализует свои служебные права, он приобретает статус государственного служащего, если находится на улице и является участником дорожного движения статус пешехода, если едет на общественном транспорте статус пассажира, если имеет дело с землей статус землепользователя и т.д. Подобное деление на статусы беспредельно, так как граждане обладают многочисленными и разнообразными правами и обязанностями. Однако оно ведет, по существу, к отрицанию иных видов субъектов, как, например, государственных служащих, и утверждению только граждан с набором различных прав и обязанностей. В любом случае правовой статус гражданина это своего рода конгломерат различных прав и обязанностей.
Общий правовой статус граждан распространяется и на государственных служащих, и на членов общественных объединений, и на индивидуальных предпринимателей и т.д. Таким образом, все виды подобных субъектов обладают и гражданской правосубъектностью, т.е. правосубъектностью граждан. Однако она считается средством вспомогательного характера, а не основным.
1 Бахрах Д.Н. Административное право. С. 3738.
Деление граждан по специальным статусам правомерно, но нежелательно, поскольку только усложняет понимание рассматриваемого вопроса.
Следует различать правовой статус граждан, индивидуальных предпринимателей, студентов, аспирантов, учащихся средних специальных учебных заведений, школ и др. Всех их можно объединить в одну категорию индивидуальные субъекты, что, однако, не исключает присущих каждому из них особенностей в правового статусе.
Например, основным актом, устанавливающим административно-правовой статус индивидуальных предпринимателей, является Закон «О предпринимательстве в Республике Беларусь»1, согласно которому лица (граждане) приобретают права и обязанности предпринимателя, т.е. правосубъектность (следовательно, и статус предпринимателя), со дня регистрации. Получив государственное признание через регистрацию в органах государственного управления Республики Беларусь и включение в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, они становятся носителями прав и обязанностей, позволяющих реализовывать возможность извлечения прибыли от предпринимательской деятельности в рамках правого регулирования данной сферы общественных отношений.
Главной особенностью административно-правового статуса индивидуального предпринимателя является наличие у него права на получение лицензии, если она требуется, государственной регистрации, а следовательно, и свидетельства о государственной регистрации.
Индивидуальные предприниматели вступают в отношения с органами государственного управления и по вопросам налогов, соблюдения правил пожарной безопасности, санитарных правил и др.
Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1991. № 19. Ст. 269.
Глава VI
ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)
§ 1. Понятие органа государственного управления (исполнительной власти)
Действующее законодательство не содержит четкого определения государственных органов, призванных .осуществлять исполнительную власть, в отличие от законодательной и судебной власти. Так, в статье 90 Конституции записано, что законодательным органом Республики Беларусь является Парламент Национальное собрание Республики Беларусь. В соответствии со статьей 109 Конституции «судебная власть в Республике Беларусь принадлежит судам».
Из статьи 106 Конституции следует, что единственным органом, осуществляющим исполнительную власть в Республике Беларусь, является Правительство Совет Министров Республики Беларусь. Между тем, в части 2 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» говорится о том, что местные исполнительные комитеты входят в систему органов исполнительной власти.
Виды других государственных органов, входящих в эту систему, не определены. Можно предположить, что и Президент Республики Беларусь входит в систему органов исполнительной власти, поскольку он обладает широкими управленческими полномочиями и по существу возглавляет систему исполнительной власти, а также другие государственные органы, которые по действующему законодательству называются органами государственного управления.
Органы государственного управления являются частью государственного аппарата, поэтому им присущи основные черты, свойственные всем другим государственным органам. Государство немыслимо без аппарата особой публичной власти. Наличие такого аппарата является одной из составляющих государства. Органы государственного управления одновременно обладают
также специфическими свойствами, обособляющими их в отдельную систему органов.
Для органа государственного управления характерны следующие черты:
1) орган государственного управления это, в первую очередь, государственная организация, коллектив людей, коллектив (группа) государственных служащих, определенным образом организованный и юридически оформленный;
2)основной целью, предназначением такого коллектива служащих является осуществление задач и функций государства;
Первый признак позволяет отличать органы государства, в том числе и органы государственного управления, от негосударственных организаций и подчеркивает, что органы это коллективы, граждане, точнее, государственные служащие. Любой государственный орган образуется путем издания юридически значимого правового акта и действует от имени государства. Общественные, кооперативные и частные организации оформляются волей их членов, действуют от их имени.
Государственными организациями являются также государственные предприятия, учреждения и иные коллективы людей, не являющиеся государственными органами.
Существуют и иного рода организации: религиозные, совместные с зарубежными, акционерные общества. Все они не являются государственными органами.
Цель создания государственных органов реализация задач и функций государства. В процессе развития общества возникает потребность в регулировании общественных отношений, в учете, контроле, защите общества, осуществлении принуждения и т.п., следовательно, возникает потребность в наличии специального аппарата государства, предназначенного для осуществления перечисленных задач и функций.
Государственные задачи и функции многообразны, среди них важное место отводится управленческим, осуществляемым преимущественно органами государственного управления. Законотворчеством занимается законодательный орган, осуществление судебной функции относится к судебным органам.
Разнообразие и специфика задач и функций государства обусловливают особые виды государственной деятельности для их осуществления.
" Общепризнанно, что каждый государственный орган наделен государственной властью, государственно-властными полномочиями.
В соответствии со статьей 6 Конституции вся «государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную». Каждый вид государственной власти реализуется соответствующей системой государственных органов. Из этого можно сделать два вывода: исполнительная власть осуществляется всеми органами государственного управления (исполнительной власти), каждый подобный орган наделен не вообще государственной властью, а исполнительной властью, поскольку иной власти для таких органов не существует.
Следовательно, независимо от того, назван в законодательстве орган государственного управления органом исполнительной власти или нет, в любом случае он является ее носителем.
Определенной частью исполнительной власти обладают и иные государственные органы прокуратура в лице прокуроров, суды в лице их председателей и др. Им необходима такая власть для осуществления внутриорганизационного государственного управления. Однако они не являются органами исполнительной власти, поскольку их главное предназначение не реализация государственного управления, а иные цели прокурорский надзор, правосудие.
В юридической литературе бытует мнение, что государственное управление это любая деятельность государства, а органами, ее осуществляющими, является Национальное собрание Республики Беларусь и др. Такая позиция противоречит Конституции Республики Беларусь, Закону «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» и другим нормативным правовым актам и превращает названные органы из законодательных, судебных, прокурорского надзора в органы государственного управления. Подобный подход к пониманию государственного управления (исполнительной власти) противоречит конституционному принципу разделения властей.
Власть понятие не только государственное. Она существует в любом организованном коллективе. Содержание же и ее характер неодинаковы в зависимости от того, где и в каких целях она осуществляется.
Содержание властных полномочий носителей исполнительной власти включает:
Под актами следует понимать любые правовые формы, в которых выражаются волевые действия, повеления, распоряжения, указания, поручения и т.д. Принимать (издавать) подобные акты не всегда уполномочен весь коллектив служащих, а чаще всего только его руководитель или другое должностное лицо.
Правом обеспечивать реализацию актов посредством проведения организаторской работы и т.п. обладает, как правило, более широкий круг членов организации (или даже все члены), поскольку в подобных действиях отсутствует прямое проявление власти. О них не следует забывать, ибо без проведения названных действий акты могут остаться нереализованными. Между тем следует подчеркнуть, что подобная деятельность осуществляется от имени государства. Этим определяется ее значение и влияние на исполнителей (например, вышестоящий орган проводит организаторскую, разъяснительную работу в отношении нижестоящего, подчиненного органа, лица).
Власть проявляется в применении принуждения. Виды принуждения разнообразны и многочисленны. Однако не все государственные органы обладают одинаковыми возможностями по применению указанных средств. Органы государственного управления имеют право на применение административного принуждения, включая и дисциплинарное. Не исключается и такой вариант, когда одни органы издают акты, а другие наделены правами обеспечивать их исполнение.
Немаловажной формой выражения власти является осуществление контроля, надзора или наблюдения за исполнением актов. Подобные виды действий осуществляются, как правило, против воли и желания подконтрольных с принятием впоследствии правовых актов или даже мер принуждения.
Без наличия у государственных органов властных полномочий они не могли бы успешно функционировать, осуществлять свои задачи и функции.
Следовательно, наличие у органа власти как возможности подчинить своей воле волю других является важным средством для осуществления органами государства своей деятельности.
Масштаб деятельности органа определяется его компетенцией, территорией или соответствующей сферой. Масштаб устанавливается нормами права и не может выбираться самим органом по его усмотрению, быть беспредельным, безграничным. Определение масштаба деятельности исключает вмешательство в чужие дела, в компетенцию других органов, их подмену и т.п. Нарушение границ деятельности может быть основанием для признания его деятельности некомпетентной.
Существенным признаком органа является наличие его внутренней структуры. Внутренняя структура выражается в делении коллектива служащих на звенья (группы) с учетом, как правило, функций, отдельных задач. В результате происходят относительное обособление групп служащих и специализация выполнения общих задач. Каждая группа отличается особенностями своей компетенции.
Некоторые ученые полагают, что государственный орган может быть представлен и одним человеком, отдельным гражданином данного государства (например, глава государства президент), другие рассматривают любое должностное лицо как орган. Так, Г.И. Никеров пишет, что «орган... означает любое должностное лицо или управление, как входящее в другое административное учреждение, так и самостоятельное, которое на основании закона имеет полномочия предпринимать окончательные и обязательные к исполнению действия; это действие может быть обжаловано какому-либо вышестоящему административному органу»1.
В целом с таким мнением можно согласиться. Однако следует пояснить, что президент имеет свой аппарат, и некоторые из предоставленных ему полномочий он вправе осуществлять через эти органы. Подобное относится и к должностным лицам. У каждого должностного лица есть подчиненные, т.е. аппарат, иногда состоящий из структурных звеньев. Властные же полномочия имеются только у должностных лиц и ими осуществляются. Простые служащие такими полномочиями не наделены, поэтому не существует
1 Никеров Г.И, Указ. соч. С. 33.
ни одного органа, состоящего из одного человека. Президент избирается для того, чтобы возглавить государство или правительство, т.е. в конечном итоге определенный орган, аппарат.
Одним из признаков органа является его определенная самостоятельность. «Определенная» потому, что он не полностью обособлен от других органов. Он входит в соответствующую систему, имеет подведомственные (подчиненные) органы или сам подчинен какому-либо органу, т.е. тесно взаимодействует с другими органами как по горизонтали, так и по вертикали.
Самостоятельность органа определяется наличием у него своей компетенции, которая показывает место органа в системе государственного аппарата, а в отношении органа управления, кроме того в управленческом механизме (системе),
Самостоятельность проявляется в обособленности, независимости от других при решении вопросов своей компетенции, возможностях осуществлять компетенцию, проявлении собственной инициативы, предприимчивости, а также в ответственности за качество и результаты своей деятельности.
Орган государства (орган государственного управления) соответствующим образом образуется, реорганизуется и ликвидируется.
Некоторые ученые, отмечая этот признак, утверждают, что государственные органы учреждаются государством1. Подобное заявление слишком общо. Ведь государство это не только государственный аппарат, но и множество иных составляющих, которые никак не могут участвовать в образовании органов.
Правильнее говорить о существовании некоего устанавливаемого законодательством порядка образования, реорганизации и ликвидации органов.
С введением в Беларуси института президентства значительные полномочия в рассматриваемой области имеет Президент Республики Беларусь (ст. 84 Конституции). Подобными полномочиями обладают Совет Министров, министерства и другие республиканские органы государственного управления, а также местные исполнительные и распорядительные органы, т.е. все наиболее важные государственные органы обладают в большей или меньшей мере полномочиями по учреждению органов.
К признакам государственного органа относится и его ответственность перед другими государственными органами за свою деятельность.
1 Бахрах Д.Н. Административное право
Органы государственного управления обладают следующими специальными свойствами:
3.Органы государственного управления образуются с учетом особых принципов отраслевого, функционального, линейного, которые не могут применяться при образовании органов прокуратуры и судебных органов, не говоря уже о законодательном органе.
4.В построении систем органов государственного управления наиболее выражена иерархическая организация: а) вертикальная; б) горизонтальная; в) смешанная, горизонтально-вертикальная.
Вертикальная организация имеет место там, где все органы, входящие в нее, подчинены центру (например, органы железнодорожного, воздушного транспорта, налоговые органы). Вероятно, вертикальная организация действует и в так называемой президентской вертикали.
Горизонтальная организация существует в том случае, когда органы, находящиеся в административно-территориальной единице, подчиняются только соответствующему местному исполнительному и распорядительному органу. К ним следует отнести юридическую службу исполнительных комитетов, отделы записи актов гражданского состояния (загсы), отделы (управления) по учету и распределению жилой площади, отделы (управления) капитального строительства, отделы организаторской и кадровой работы.
Наиболее широко распространены смешанные организации. В такую организацию входят органы, находящиеся в так называемом двойном подчинении, т.е. по горизонтали и по вертикали. К ним относятся органы культуры, по труду и социальной защите, по делам молодежи, внутренних дел, образования, торговли, сферы обслуживания и др. Все названные органы находятся в подчинении местных исполкомов, структурными единицами ко-
торых являются, а также аналогичных вышестоящих органов, включая соответствующие органы в центре.
Иерархическая организация тесно связана с принципами централизации и децентрализации. В вертикальной организации преобладает принцип централизации и в меньшей степени принцип децентрализации. В организации горизонтального характера господствующим является принцип децентрализации. В смешанной организации должен преобладать принцип децентрализации. Децентрализация предназначена для того, чтобы на основе интересов центра учитывались местные условия и особенности, больше проявлялась местная инициатива, существовало разнообразие приемов и средств движения к общей цели.
Смешанная организация предполагает четкое нормативно- правовое разграничение полномочий органов на горизонтальном и вертикальном уровнях. В случае отсутствия такой регламентации нередко превалирует централизация, что является нежелательным.
Без централизации не может быть государственного управления. Преимущества ее заключаются в придании управлению единства, в недопущении местничества, т.е. соблюдения только своих узкоместных интересов в ущерб общему делу.
Как отмечает Ж. Ведель, «она (центральная администрация Авт.) позволяет добиться максимальной эффективности и управления с наименьшими затратами, так как центральная администрация располагает техническими средствами, необходимыми при любой операции сколько-нибудь крупного масштаба, которых обычно недостает местным коллективам. Централизация позволяет, кроме того, координировать деятельность местных служб и снизить их стоимость: три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах»1.
Между тем централизация содержит в себе и негативные моменты: удаляет органы управления от объектов управления, от населения, следовательно, от досконального знания его потребностей и надежд. Кроме того, она может вести к бюрократическому централизму, авторитаризму в управлении.
Децентрализация не допускает подобных негативных моментов в управлении. По этой причине иерархическая организация
Ведель Ж. Указ. соч. С. 400
должна строиться на разумном сочетании централизации и децентрализации.
Значимым специальным признаком органов государственного управления является и то, что они воздействуют на управляемых квазисудебным, административным путем, в том числе и нормотворчеством. Судебная и прокурорская власти не обладают подобными возможностями. При этом можно спорить о пределах применения таких средств. Однако полностью лишить органы государственного управления квазисудебного порядка невозможно. Они просто -перестанут быть органами государственного управления.
Органам государственного управления присущи повседневность работы и практическая организация исполнения правовых актов.
В административно-правовой литературе к специальным признакам органов государственного управления относят порядок их образования и деятельность должностных лиц от имени органов1.
Совокупность названных выше свойств позволяет получить общее представление об органе государственного управления.
Орган государственного управления это государственный орган (организация), призванный осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность (исполнительную власть) посредством повседневной и практической организации исполнения Конституции, законов и иных нормативных правовых актов.
Предприятия и учреждения также являются коллективами граждан, соответствующим образом организованными и учрежденными, т.е. государственными организациями. В этом сходство предприятий, учреждений с органами государственного управления.
Другие признаки органов не относятся к предприятиям, учреждениям. Цель их создания, основное предназначение иные, чем органов. Предприятия, учреждения создаются для осуществления хозяйственной деятельности, оказания социальных услуг. Как правильно отмечает Д.Н. Бахрах, «продукцией» органов является информация, чаще всего облеченная в форму решений, а продукцией предприятий и учреждений являются материальные ценности, услуги.
Предприятия, учреждения в целом не наделены властными полномочиями, не выполняют исполнительной и распорядительной деятельности. Этим занимается администрация предприятия, учреждения. Она является органом предприятия, учреждения и осуществляет управление внутри его.
Административное право / Под. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 150; Бахрах Д.Н. Административное право. С. 76.
При этом внутреннее управление не имеет отличий от внешнего, исходящего из министерства или местного исполнительного органа, кроме масштаба деятельности. Внутреннее управление это не что иное, как разновидность государственного управления1, и осуществляется оно государственным органом от имени государства.
Администрация, организует производство, оказание услуг, труд людей, воздействует на их поведение, в том числе и с помощью власти, издания соответствующих правовых актов (например, зачисление и увольнение работников, привлечение их к дисциплинарной ответственности). Не исключается издание нормативных правовых актов в виде инструкций, т.е. администрацией осуществляется регулирование общественных отношении. Администрация утверждает (принимает) правила внутреннего распорядка, положения о ее структурных подразделениях и т.п., т.е. властвует.
В государстве нет иной власти, кроме государственной, а администрация государственного предприятия, учреждения может осуществлять только исполнительную власть. Следовательно, не предприятия, учреждения, а их администрация является органом государственного управления (исполнительной власти).
§ 2. Организационно-правовые основы системы органов государственного управления
Система государственного управления состоит из множества взаимосвязанных структурных элементов. Каждый элемент выполняет свою часть общей работы (функций), а все вместе достигают общих целей.
Система государственного управления представляет собой целостное явление, совокупность органов, однородных по своим задачам. В.Г. Афанасьев под системой понимает «организованное множество структурных элементов, взаимосвязанных и выполняющих определенные функции, в котором все части служат целому, но каждая из них особенному»2.
Система органов государственного управления строится в соответствии с государственным и административно-территориаль-
Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. Мн., 2001. С. 62.
Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 21
ным устройством, а также с учетом ряда других факторов: организационных, экономических, правовых. В системе выделяются вышестоящие и нижестоящие субъекты, т.е. обеспечивается определенная субординация в отношениях между ее элементами.
Органы, осуществляющие исполнительную власть (государственное управление) образуют две системы: органов исполнительной власти и иных государственных органов.
Система органов исполнительной власти представлена на рис. 1.
Рис. 1
Перечень структурных звеньев системы государственного управления:
а) Администрация Президента Республики Беларусь;
б) Управление делами Президента Республики Беларусь;
в) Совет Безопасности Республики Беларусь;
г) Комитет государственного контроля Республики Беларусь;
а) Президиум Совета Министров Республики Беларусь;
б) Аппарат Совета Министров Республики Беларусь;
а) органы местного управления (местные исполнительные комитеты, местные администрации, отделы и управления исполкомов, местных администраций);
б) органы государственного управления на местах;
Структурные звенья системы иных органов, осуществляющих государственное (внутриорганизационное) управление:
Главным признаком, служащим основанием для объединения последних в одну систему, является то, что все они осуществляют внутриорганизационное государственное управление. Каждое звено рассматриваемой системы входит в свою специальную систему (в систему органов прокуратуры, в судебную систему и т.д.). Перечень структурных звеньев системы органов исполнительной власти (государственного управления) свидетельствует о
КрамникА.Н. Виды управления на местном уровне // Конституционный процесс в Республике Беларусь: Междунар. науч.-практ. конф. 26-27 апреля 1996 г. Гродно, 1996. Ч. 1. С. 117.
том, что она является сложной и разветвленной. В нее входит преобладающее большинство органов (субъектов), относящихся к носителям исполнительной власти (государственного управления). Она наиболее динамична, претерпевает частые изменения, обусловленные потребностями жизни общества, появлением новых отраслей, сфер управления или их реорганизацией. Действующая система республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров, утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь».
Основные органы рассматриваемой системы министерства, государственные комитеты, комитеты получили название республиканских в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь»1.
Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 внес существенные, радикальные изменения в систему республиканских органов государственного управления. Значительно уменьшилось количество республиканских органов. Вместо действовавших ранее 70 в настоящее время функционирует всего 37. Существенно сократилось количество государственных комитетов (вместо 19 существует 4) и комитетов (из 26 осталось 9). Система республиканских органов стала более управляемой, компактной и менее затратной. Очень важным шагом является сокращение количества комитетов и изменение их правового положения.
Комитеты были структурными подразделениями министерств и государственных комитетов, но по статусу приравнивались к министерствам и государственным комитетам, поскольку признавались республиканскими органами государственного управления. Они находились в двойном подчинении, т.е. подчинялись соответствующему министерству (государственному комитету), при котором находились, отдельные из них подчинялись Президенту Республики Беларусь, остальные Совету Министров. По каким вопросам было подчинение по вертикали, а по каким по горизонтали, законодательством не определялось. Количество их ежегодно возрастало. Первоначально, т.е. по Указу Президента Республики
1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 1. Ст. 28
Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь», их было 17. В 2000 г. их стало 26, т.е. ежегодно образовывалось более двух комитетов. При Министерстве финансов их насчитывалось четыре, при МВД три, при Министерстве труда три и т.д.
Кроме того, непосредственно Совету Министров подчинялось более 19 республиканских объединений. Положения Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 также затронули их. В настоящее время существует восемь государственных организаций1.
Несмотря на значительные изменения в системе республиканских органов государственного управления, в целом организационно-правовая система государственного управления не стала проще. Министерства и государственные комитеты подчиняются не только Совету Министров, но по отдельным вопросам они могут подчиняться Президенту Республики Беларусь (ч. 9 ст. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001г. №516).
В настоящее время отсутствует нормативный правовой акт, содержащий перечень отдельных вопросов, по которым министерства и государственные комитеты подчиняются Президенту Республики Беларусь. Однако существование самой правовой нормы о подчинении министерств и государственных комитетов по отдельным вопросам Президенту Республики Беларусь свидетельствует о наличии двойного подчинения названных республиканских органов.
Аналогичное положение существует и с местными исполнительными и распорядительными органами. Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Совета Министров, а исполнительные комитеты первичного и базового уровней Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным комитетам. Кроме того, исполнительный комитет ответствен перед соответствующим Советом депутатов по - вопросам, отнесенным к компетенции Совета. Таким образом, в данном случае имеет место
См.: Указ Президента Республики Беларусь от 3 июня 2002 г. № 282 «О некоторых вопросах совершенствования системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 65, '1/3731.
тройное подчинение. Превалирует же подчинение Президенту Республики Беларусь.
Кроме того, нет полной ясности о месте в системе органов государственного управления Администрации Президента Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь,, ВАК, Национальной академии наук Беларуси, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, являющихся органами государственного управления, а также Президиума Совета Министров Республики Беларусь.
Правильнее было бы Администрацию Президента Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь и Комитет государственного контроля Республики Беларусь выделить в отдельный вид республиканских органов государственного управления наравне с министерствами, государственными комитетами и комитетами при Совете Министров Республики Беларусь под условным названием «высшие», поскольку их уровень значительно выше, чем остальных республиканских органов.
Президиум Совета Министров, являясь его органом, должен иметь свое место в системе органов государственного управления. В настоящее время он выполняет роль Совета Министров и, по существу, не имеет отдельного, самостоятельного места в рассматриваемой системе.
§ 3. Принципы построения и деятельности органов государственного управления
Органы государственного управления образуются на основании соответствующих принципов. Под принципами понимаются определенные требования, правила, имеющие обязательный характер, поскольку они находят правовое закрепление. Французский ученый А. Файоль применительно к управлению писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, «надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными»1. Подобное в полной мере относится и к образованию органов государственного управления. $При создании органа необходимо опираться на определенные принципы. Только при соблюдении этого условия можно достичь стройности, единства, слаженности в самом механизме государственного управления, а также более успешной, продуктивной работы этих органов.
Файоль А. Общее промышленное управление. С. 2425.
Принципы построения (образования) органов государственного управления относятся к специальному виду, в который входят и принципы деятельности аппарата управления.
Специальные принципы тесно связаны с основными принципами государственного управления (административного права). (Основные принципы являются конституционными, общими для всех отраслей и сфер государственного управления и превалируют над специальными. Последние соответствуют основным принципам и являются как бы логическим их развитием и продолжением.
Основные принципы не могут в достаточной мере отразить организацию (построение) государственных органов, системы механизма государственного управления. Для этой цели существуют специальные принципы.
В административно-правовой литературе нет единого подхода в трактовке принципов и их классификации. Нередко все принципы сводят к одному виду только государственного управления и называют принципами организации (построения) и деятельности органов государственного управления (исполнительной власти) или административного права. В частности, Б.Н. Габричидзе, критикуя подобный подход, в конечном итоге приходит к нему же. Он пишет: «Аккумулируя соображения, высказанные ранее другими авторами, попытаемся сгруппировать и представить в целостном виде систему принципов организации (построения) и деятельности власти Российской Федерации»1.
Некоторые ученые обходят молчанием вопрос о рассматриваемых принципах и анализируют лишь принципы административного права. Ю.М. Козлов говорит о существовании общих принципов как для административного права, так и для практической реализации исполнительной власти2. Нельзя не согласиться с подобным мнением. Ведь административное право предназначено для государственного управления, и не может быть отдельных принципов, присущих ему.
Французские ученые, говоря об администрации, т.е. органах, осуществляющих государственное управление, рассматривают и некоторые принципы ее организации централизацию, децентрализацию, деконцентрацию, законность3.
Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Указ. соч. С. 60.
2 Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 39.
3 Ведель Ж. Указ. соч. С. 125, 400; Брэбан Г. Указ. соч.. С. 90, 138.
Ю.М, Козлов называет следующие принципы: приоритет личности и ее интересов; разделение властей, федерализм, законность, гласность, ответственность.
Б.Н. Габричидзе указывает 12 принципов: федерализма; правового регулирования (правовой основы) органа исполнительной власти; системности этих органов; централизации и децентрализации функций и решения этой проблемы в самой системе; дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий; профессионализма и компетентности; законности; гласности; чередования функций и полномочий и передачи одной частью (подсистемой) органов исполнительной власти другой ее части; взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти; участия граждан в формировании (избрании) органов исполнительной власти; контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти.
Указанная позиция ученых заслуживает внимания. Вместе с тем следует отметить, что не все перечисленные принципы подходят для белорусской системы государственного управления (например, федерализм), а также не все являются принципами, приемлемыми для рассматриваемой системы, т.е. органов государственного правления (например, системность, правовое регулирование, дифференциация (разделение) и фиксирование функций и полномочий, чередования, контроля). Они или вообще не могут рассматриваться в качестве принципов, или являются функциями органов государственного управления.
Принципами построения органов государственного управления в первую очередь являются отраслевой, линейный, функциональный, территориальный.
Данные принципы определяют взаимодействие структурных звеньев системы государственного управления. В этом состоит суть и назначение указанных принципов, поскольку разные принципы предполагают разные взаимоотношения структурных звеньев. Подобные начала основа для образования органа, они определяют его задачи и функции.
Принципы построения аппарата государственного управления получили определенное нормативное закрепление в Конституции (ст.ст. 106, 108, 122), Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 1, 12), Законе «О местном управлении и самоуправлении в
Республике Беларусь» (ст.ст. 1, 4, 9) и других нормативных правовых актах Республики Беларусь.
Отраслевой принцип построения аппарата управления используется там и тогда, где и когда необходимо объединить под началом одного органа однородные объекты (предприятия, учреждения) управления, занимающиеся хозяйственной, социально-культурной или административно-политической деятельностью. Этот орган осуществляет управление ими, как правило, по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных организаций (объектов). При таком построении аппарата существуют нижестоящие и вышестоящие органы. Одинаковые по профилю работы организации, расположенные на соответствующей территории, подчиняются одному вышестоящему органу по всем вопросам.
Отраслевое управление (например, в области образования) представлено на рис. 2.
Рис. 2
Построение государственного управления по отраслевому принципу подобно (тождественно) линейной системе управления. Последняя предполагает, что у одного начальника несколько подчиненных, но подчиненный имеет только одного, начальника. Во внешнем управлении подчиненными могут быть организации, органы управления. Например, все школы в районе находятся в ведении отдела образования райисполкома (местной администрации в городах с районным делением). Отделы образования райисполкомов подчинены но вертикали управлению образования облисполкома, а последние Министерству образования, т.е. имеет место линейная (отраслевая) организация государственного управления.
Сторонником и творцом линейного построения управления является А. Файоль. Такое внутреннее построение существует в любом органе государственного управления, дополняет функциональное построение,
Функциональный принцип предполагает построение аппарата управления таким образом, что образуемому органу управления поручается осуществлять одну или несколько управленческих функций по отношению к объекту, не находящемуся в его административном подчинении. Таким образом, имеет место специализация в работе (управлении), выполнение работы определенного вида. На объект управления воздействует не один общий руководитель, как при отраслевом (линейном) построении, а несколько функциональных органов (руководителей), при этом каждый только в части реализуемой им функции. Родоначальником функционализма называют американского ученого Ф. Тейлора. Основным достоинством функциональной организации является глубокая специализация в управлении.
Функциональные органы осуществляют свою деятельность по отношению к разнородным объектам независимо от иерархической административной подчиненности и уровневой значимости. Они воздействуют и друг на друга, и на организации негосударственного характера. Функциональный принцип способствует, кроме того, координации деятельности многих органов, организаций для единообразного решения определенных вопросов.
Проявление функционального принципа можно изобразить следующим образом (рис. 3).
Рис. 3
Функциональный принцип организации не имеет количественных пределов. Он способствует созданию множества органов государственного управления с целью унификации, координации деятельности других органов, организаций по тем или иным функциям (вопросам)/Подтверждением тому является создание, по существу за четыре года (19972000), семи комитетов и одного государственного комитета, т.е. рассматриваемый принцип не может быть сдерживающим фактором безосновательного увеличения количества функциональных органов. В целях недопущения подобного следовало бы выработать и закрепить в правовом порядке соответствующие правила, определяющие общие условия, при наличии которых можно было бы ставить вопрос об образовании того или иного функционального органа, и строго ими руководствоваться.
В практике образования органов государственного управления используется и территориальный принцип. Он предполагает создание таких органов, которые, осуществляя общие функции, воздействовали бы в той или иной мере на все объекты, расположенные в пределах определенной территории. Подобные органы являются органами общей компетенции. Главная их цель управление «территорией», административно-территориальной единицей, сбалансированным ее развитием, обеспечение интересов граждан, проживающих на этой территории, и противодействие неконструктивным ведомственным интересам. Деятельность данных органов носит комплексный характер.
По такому принципу построены Совет Министров и местные исполнительные и распорядительные органы.
Отраслевой, функциональный и территориальный принципы построения аппарата управления предполагают образование в каждом конкретном случае органов, которые бы осуществляли строго определенную деятельность отраслевого, функционального или территориального порядка.
Указанные принципы в чистом виде, самостоятельно и независимо друг от друга не применяются. Они взаимодействуют, дополняя и обогащая друг друга. Такой процесс создает различные сочетания отраслевого, функционального и территориального принципов, Однако во всех случаях при образовании органа государственного управления один из этих принципов является основным, определяющим сущность этого органа, другие вспомогательными, дополняющими основной. По этой причине любой орган интегрирует в себе все принципы построения аппарата управления. Так, орган отраслевого управления одновременно является и территориаль-
ным, поскольку его деятельность (полномочия) распространяется на однородные органы, находящиеся на соответствующей территории района, города, области и т.д. По существу, в каждом отраслевом органе присутствует и функциональный принцип. Во-первых, в построении внутренней структуры применяется ограниченный функционализм; во-вторых, он проявляется нередко и. во внешней деятельности как полный функционализм. Например, в органах образования, культуры, здравоохранения, внутренних дел присутствуют функции надведомственного характера.
В функциональных органах также существуют и другие виды принципов. Функциональные органы, как правило, действуют в пределах какой-либо территории.
В органах, построенных по территориальному принципу, формируются подразделения отраслевого и функционального назначения.
Образование органов государственного управления с использованием различных комбинаций принципов построения аппарата управления помогает в определенной мере нивелировать проявление негативных качеств того или иного принципа. Сочетание принципов построения аппарата управления обусловлено также характером взаимоотношений между структурными звеньями механизма государственного управления.
Таким образом, в Республике Беларусь система государственного управления построена по функционально-отраслевому и территориальному принципу.
Некоторые ученые выделяют в качестве отдельного вида принципов принципы деятельности органов государственного управления1.
Принципами деятельности органов государственного управления являются такие требования, правила, установленные истины, которыми руководствуются органы в своей повседневной деятельности. А. Файоль еще в 1916 г. сформулировал 14 принципов управления: разделение труда; полномочия и ответственность; дисциплина; единоначалие; единство действий; подчиненность личных интересов; вознаграждение персонала; централизация; скалярная цепь; порядок; справедливость; стабильность персонала; инициатива; корпоративный дух.
Предложенные виды принципов отражают наиболее существенные моменты процесса управления. Этим объясняется ее стабильность.
См.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 68; Управление организацией. М., 2000. С. 1621.
Разделение труда как специализация работ осуществляется в любой организации. Специализация помогает эффективнее использовать управленческий персонал.
Принцип полномочий и ответственности предполагает, что у каждого служащего должны быть четко определены полномочия, необходимые и достаточные для выполнения им своих задач, и за это выполнение он должен нести ответственность.
Дисциплина это строгое подчинение установленному порядку, правилам, а также их выполнение. Подобное относится как к простым служащим, так и к руководящему составу.
Единоначалие (единство распорядительства) выражается в том, что работник получает распоряжение от непосредственного начальника, только перед которым и отчитывается.
Единство действий (руководства) предусматривает единство управленческой цели, единство плана и единство руководящего начала
Личные, частные интересы должны подчиняться общим интересам организации, поскольку они имеют преимущество перед интересами индивидуумов.
Вознаграждение персонала (труда) предполагает получение работниками справедливого вознаграждения за свой труд.
Централизация естественный порядок в организации, имеющей управленческий центр. Лучшие результаты достигаются при соблюдении правильной пропорции между централизацией и децентрализацией. Полномочия (власть) должны делегироваться пропорционально ответственности.
Скалярная цепь (иерархия) неразрывная цепь команд, по которой передаются все распоряжения и осуществляются коммуникации между всеми уровнями иерархии («цепь начальников»).
Порядок представляет собой определенное место для каждого лица (служащего), каждое лицо (служащий) находится на своем определенном месте (речь идет о соответствии субъективных возможностей служащего и потребностей данного участка работы).
Справедливость (или равенство общегражданского порядка) означает, что установленные правила и соглашения должны проводиться в жизни справедливо на всех уровнях скалярной цепи.
Стабильность (устойчивость) персонала предполагает установку работающих на лояльность по отношению к организации и долгосрочную работу, поскольку высокая текучесть снижает эффективность. По поводу этого принципа А. Файоль замечает: «Начальник среднего достоинства, долго пребывающий на своем месте,
предпочтительнее нескольких руководителей высшего порядка, только мимоходом занимающих должность»1.
Инициатива поощрение работающих к выработке независимых суждений в границах делегированных им полномочий и выполняемых работ.
Корпоративный дух (единение персонала) гармония интересов. персонала и организации обеспечивает единство усилий («в единении сила»),
Юсупов В.А. и Волков Н.А. предложили свое видение системы принципов деятельности аппарата советского государственного управления. Они представляют ее в следующем виде:
1) дисциплина труда и его нормирование;
2)авторитет и власть;
3)дисциплина;
4)единство руководства;
5)единство распорядительства;
6)согласование действий руководителя с руководящим влияние общественных организаций... органа управления;
7)формирование оптимального диапазона контроля;
8)подчинение личного интереса общему;
9)стимулирование труда и инициативы;
10)обеспечение эффективной для процесса управления системы связи (информации);
11)научно обоснованный подбор, расстановка и воспитание кадров аппарата;
12)сочетание стабильности персонала с выдвижением наиболее достойных на высшие ступени;
14)своевременная реакция на потребности в изменении содержания, форм и методов управления»2.
В научной литературе называются и иные принципы деятельности органов государственного управления, например единоначалие и коллегиальность, плановость, научность, отраслевой и территориальный подход3. Эти принципы, конечно, относятся к
Файоль А. Учение об управлении // Научная организация труда и управления. Изд. 2-е. С. 364.
2 Юсупов В.А., Волков Н.А. Научные основы государственного управления в СССР: Учеб. пособие. Казань, 1972. С. 32.
3 Управление организацией: Учебник. С. 18.
общим, или принципам построения органов государственного управления, а не к рассматриваемым принципам.
§ 4. Порядок формирования органов государственного управления
Порядок формирования органов государственного управления устанавливается различными нормативными правовыми актами: Конституцией, Законом «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», а также другими нормативными правовыми актами Республики Беларусь. В связи с этим любой орган может быть образован только тем органом, которому предоставлено такое право.
Образование органа государственного управления требует решения ряда вопросов:
Все названные требования обусловлены самой сущностью и назначением органа государственного управления.
По действующему законодательству органы государственного управления образуются в распорядительном порядке. Суть его состоит в том, что должностное лицо или орган государственного управления посредством издания соответствующего решения повелевает, выражает свое властное волеизъявление об образовании органа. Например, в целях совершенствования деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел по исправлению лиц, которые совершили преступления,
и предупреждения совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами Указом Президента Республики Беларусь от 19 июня 2000 г. №349 «О мерах по совершенствованию деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел» был образован Комитет исполнения наказаний при Министерстве внутренних дел Республики Беларусь,1 а Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных .государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» названный Комитет преобразован в Комитет исполнения наказаний Министерства внутренних дел с правами юридического лица.
Создание органов государственного управления осуществляется двумя способами: образования и формирования.
Коллегиальные органы формируются, а единоначальные образуются. Так, в части 8 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что республиканские органы государственного управления образуются, а статья 19 имеет название «Порядок формирования Совета Министров Республики Беларусь». Подобное содержится и в пункте 27 статьи 84 Конституции в отношении Совета Безопасности. Вероятно, следовало бы употребить термин «формирование» и в отношении местных исполнительных и распорядительных органов.
Государственные предприятия создаются (ч. 3 ст.13 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).
Президент Республики Беларусь обладает самыми широкими полномочиями в области образования и формирования органов государственного управления. Он формирует Правительство и Совет Безопасности и образует республиканские и иные органы государственного управления.
Совет Министров вправе утверждать состав коллегий республиканских органов, если иное не предусмотрено актами Президента (ч. 4 ст.14 указанного выше Закона).
Большое участие принимает Президент Республики Беларусь в формировании местных исполнительных и распорядительных органов: назначает на должность руководителей областных и Минского городского исполнительных комитетов, дает согласие на назначение
1Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 17. Ст. 482.
руководителей районных и городских исполкомов, заместителей председателя, управляющего делами и членов областных и Минского городского исполнительных комитетов.
§ 5. Организационная структура и штаты органов государственного управления
Организационная структура органов государственного управления имеет значительное воздействие на эффективность осуществления государственного управления. Она влияет на рациональность связей внутри системы органов управления и действенное решение каждым органом своих задач.
Под организационной структурой органов государственного управления понимается внутреннее строение системы управления и самого органа.
Внутреннее строение системы управления состоит из организационных частей, звеньев органов, управлений, каждое из которых является самостоятельным, имеет свою компетенцию и масштаб внешней деятельности, являясь ниже- или вышестоящим по отношению к другому.
Внутренняя структура органа состоит из его частей, структурных подразделений, каждое из которых имеет свои задачи, компетенцию, производную от компетенции органа и по существу является равным среди других.
Следовательно, организационную структуру органов государственного управления следует рассматривать в двух аспектах: как организационную структуру системы управления строение системы и как внутреннее строение самого органа.
Между этими двумя аспектами организационной структуры существует определенная связь. Во-первых, звенья внутренней структуры нижестоящих органов нередко повторяют структуру вышестоящих органов, во-вторых, между большинством одинаковых звеньев вышестоящих и нижестоящих органов существует определенная подчиненность, а между некоторыми и субординация, в-третьих, их обусловливает само название, сущность, то, что оба они представляют совокупность структурных подразделений.
Организационная структура системы управления выражает звенность, субординацию той или иной системы управления, наличие вышестоящих и нижестоящих организаций, нередко подчиненных. Рассматриваемая организационная структура выражает форму
связи органов, находящихся на более высокой ступени, с органами, организациями более низкого уровня. Связь может быть непосредственной или опосредованной. Непосредственная связь существует там, где за одним органом следует другой, т.е. вышестоящий орган прямо может воздействовать на нижестоящий без всяких промежуточных звеньев. При опосредованной связи между органами существует одно или несколько структурных образований.
Звенность существует в основном в отраслевых и функциональных системах государственного управления.
В настоящее время действуют одно-, двух-, трех- и четырехзвенная системы.
Организационная внутренняя структура органов государственного управления представляет собой состав его подразделений. Таким образом, орган состоит из частей, организационных ячеек. Каждая ячейка представляет собой специализированную группу служащих, личный состав органа, обособленную часть органа в организационном и правовом отношении. В организационном аспекте это группа служащих со своим начальником, руководителем. Она также представляет орган. В правовом плане это структурное подразделение наделяется определенными полномочиями, которые являются частью компетенции органа. Каждое такое подразделение выражает собой своего рода штаб специалистов при руководителе. Все они, вместе взятые, образуют аппарат органа.
Разделение органа на части производится для того, чтобы распределить задачи, функции и полномочия органа между специалистами, находящимися в структурных подразделениях с целью наилучшей и эффективной их реализации и повышения ответственности за выполнение порученного дела.
На построение внутренней структуры оказывают влияние многие факторы. Среди них наиболее важными являются задачи и функции, которые возлагаются на орган и служат основой для создания его внутренней структуры. Задачи и функции разнообразны и не могут осуществляться одним служащим руководителем. Для их осуществления требуются различные специалисты. Задачи и функции определяются основным предназначением органа. Ими обусловливаются и компетенция органа, и отличие его от других органов, т.е. одну или несколько родственных функций поручается осуществлять одному структурному подразделению группе служащих. Такое разделение отношений внутри органа предложил еще Ф. Тейлор, а А. Файоль дополнил линейным типом. Впоследствии
данные принципы применялись и применяются для построения организационных структур и систем управления.
В настоящее время организационная внутренняя структура органа строится с ограниченным функционализмом, т.е. внутренние структуры, как правило, не обладают полномочиями внешнего характера. Они воздействуют на управляемые объекты через руководителя органа, а не непосредственно. Этому способствует линейный принцип. Такой тип руководства можно изобразить следующим образом (рис. 4).
Рис. 4
В порядке исключения в некоторых органах создаются структурные подразделения с полным проявлением функционального принципа, т.е. они наделяются полномочиями внешнего характера, прямого воздействия на объекты управления с целью реализации функции. Подобные подразделения могут образовывать свою систему органов. Например, ГАИ в органах внутренних дел имеет свою систему органов и необходимые полномочия для выполнения функции обеспечения безопасности дорожного движения, санитарный надзор осуществляют органы при органах здравоохранения с подобной самостоятельностью. Такой правовой статус имеют в основном внутренние структурные подразделения в виде государственных инспекций.
Структурные подразделения органов одной системы (вышестоящих и нижестоящих) по задачам и функциям (полномочиям) могут быть одинаковыми. Различия у них существуют лишь в
масштабах деятельности. У органов разных систем повторение возможно только в подразделениях общего характера. Одинаковых специальных структурных подразделений у органов разных систем не бывает.
Таким образом, основными звеньями внутренней организационной структуры являются функционально-отраслевые (производственные) структурные подразделения типа комитета, главного управления, управления, отдела, департамента, сектора, группы.
Внутренняя организационная структура утверждается, как правило, руководителем органа и строится с учетом штатов, т.е. выделенных бюджетных средств на содержание аппарата того или иного органа.
Штаты установлены для каждого органа государственного управления. Под штатами обычно понимается постоянный состав сотрудников в органе, количество государственных служахцих, занятых в аппарате управления. Такое толкование понятия штатов не совсем точное. Штаты это прежде всего количество необходимых должностей, их наличие. Если они заполнены, тогда говорят о количественном составе государственных служащих в том или ином органе. Незаполненные единицы (должности) являются вакантными, свободными.
В правовых актах обычно указывают штатное количество работников органа, при этом имеется в виду, каким должно быть их количество. Например, в Указе Президента Республики Беларусь от 5 июля 1999 г. «Вопросы Следственного комитета при Министерстве внутренних дел», утвердившем структуру Следственного комитета, определено: «Установить в пределах общей штатной численности работников органов и подразделений внутренних дел численность работников системы органов предварительного следствия Министерства внутренних дел 2670 единиц, включая штатную численность работников Следственного комитета при Министерстве внутренних дел в количестве единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий)»1.
По каждой штатной единице устанавливается определенный размер заработной платы (оклад), т.е. денежное вознаграждение тому, кто будет занимать эту должность. Следовательно, штаты в первую очередь связаны с деньгами, предусмотренными для заработной платы. Выделяются такие деньги из государственного
Собрание декретов, указов Президента и постановлении Правительства Республики Беларусь 1999. № 19. Ст. 530.
бюджета и предусматриваются в нем отдельной статьей, т.е. обособляются от иных бюджетных средств.
Штаты каждого органа имеют официальное правовое закрепление штатное расписание. В нем даются перечень структурных подразделении, название и количество должностей как в целом, так и по каждой отдельной должности с указанием должностных окладов. Штатное расписание является юридическим документом, который составляется по определенной форме и утверждается, как правило, руководителем органа в пределах установленной вышестоящим органом численности расходов на содержание данного органа. Например, для Комитета исполнения наказаний Министерства внутренних дел общую численность работников устанавливает Президент Республики Беларусь. Структуру и штатное количество сотрудников Комитета государственного контроля утверждает Президент Республики Беларусь (ч. 3 ст. 7 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь»),
Штатное расписание предназначено для того, чтобы юридически точно определить организационную структуру органа и, исходя из общей компетенции органа, распределить полномочия среди структурных подразделений и их личного состава, установить размеры средств на их содержание и оклады каждого работника. Этот документ служит основанием для оплаты труда служащих органа.
Штатные расписания разрабатываются на основании типовых штатов, если они существуют, или общего количественного состава (финансовых средств), выделенных для органа, отрасли или отдельного структурного подразделения.
§ 6. Виды органов государственного управления
Органы государственного управления разнообразны, что обусловлено многими факторами. У них неодинаковый масштаб деятельности, порядок образования, характер компетенции и др. Разделение органов на виды имеет большое научно-познавательное и практическое значение. Оно помогает глубже познать сущность и назначение, особенности органов государственного управления.
Классификация может быть различной в зависимости от положенного в ее основу критерия. Критериев существует много, и зависят они от различных характеристик, особенностей органов. Основными из них являются: масштаб деятельности, порядок
образования, характер компетенции, порядок разрешения подведомственных вопросов, источник финансирования.
Под масштабом деятельности прежде всего понимается территория, на которую могут распространяться полномочия органа. По территориальному масштабу деятельности различают органы общегосударственные и местные.
К общегосударственным органам относятся: аппарат Президента Республики Беларусь; Совет Министров Республики Беларусь, министерства, государственные комитеты и комитеты; администрации государственных объединений (учреждений), подчиненных Совету Министров Республики Беларусь.
Все они разные по своим качествам, но имеют общий признак территориальный масштаб деятельности. Их полномочия распространяются на всю территорию республики. В юридической литературе рассматриваемую группу органов обычно называют иначе центральными, поскольку они действуют из центра, находятся на самой высокой ступени в иерархии, или республиканскими, поскольку действуют в пределах республики. Ни первое, ни второе название не может быть приемлемым по следующим причинам. Во-первых, термин «центральный» применяется в статье 106 Конституции и в статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» в отношении Совета Министров. Если его использовать и для других органов, то может сложиться мнение об их отождествлении в правовом статусе с Советом Министров, что недопустимо. Нежелательно использовать и термин «республиканские». Им обозначены министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров и государственные организации, подчиненные Совету Министров. Применение определения «республиканский» к Совету Министров снизило бы его правовой статус до уровня республиканских органов.
Органами местного уровня являются те, которые свою деятельность распространяют, как правило, на административно-территориальную единицу. К ним относятся местные исполнительные и распорядительные органы и органы республиканских органов на местах.
В части 2 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» определено, что органами местного управления являются исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские городов районного подчинения), базового (городские городов областного подчинения, районные),
областного уровней. Их масштаб деятельности строго ограничен соответствующей территорией. К такого рода органам относятся и местные администрации, которые находятся на территории района в городе с районным делением.
К рассматриваемым органам относятся также отделы и управления местных исполнительных комитетов (местных администраций). Их деятельность ограничена территорией района, города или области.
Органами республиканских органов на местах являются такие органы, которые находятся в административно-территориальных единицах и подчинены не местным исполкомам (администрациям), а органам, их создавшим, т.е. по вертикали министерствам или другим вышестоящим органам.
В части 9 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что «в целях реализации полномочий республиканских органов государственного управления в административно-территориальных единицах Республики Беларусь могут создаваться в установленном порядке их территориальные органы».
По отношению к другим организациям органы государственного управления можно разделить на органы внутреннего, внешнего и смешанного (внутренне-внешнего) действия.
К первому виду относятся преимущественно органы отраслевого характера. Они в основном действуют внутри отрасли, управляют подчиненными им и входящими в отрасль органами, учреждениями, предприятиями. Органами внутреннего действия являются некоторые структурные подразделения (отделы, управления) местных исполнительных комитетов (например, юридическая служба, управление делами с хозслужбой и общим отделом, Аппарат Совета Министров). Таких органов в настоящее время существует немного по сравнению с органами внешнего действия.
Органами внешнего действия являются органы, которые распространяют свои полномочия за пределы отрасли, не являются отраслевыми. К ним относятся: Совет Министров; Комитет государственного контроля; Совет Безопасности и др.
Органами смешанного действия (внутренне-внешнего) являются Администрация Президента, Управление делами Президента. Они в немалой степени обеспечивают деятельность Президента Республики Беларусь. Полномочия внешнего характера у них незначительны.
По порядку образования органы государственного управления делятся на органы, образуемые Президентом, Советом Министров, республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.
Наиболее важные, значимые органы образуются Президентом. К ним относятся: Совет Безопасности, Администрация Президента, Управление делами Президента, Комитет государственного контроля, Совет Министров, республиканские и иные органы государственного управления.
Совет Министров утверждает состав коллегий министерств и государственных комитетов, если иное не предусмотрено актами Президента Республики Беларусь, образует по согласованию с Президентом государственные организации, т.е. объединения юридических лиц, имущество которых находится в собственности Республики Беларусь, осуществляющие управление объектами государственной собственности, иные государственные организации (ч. 3 ст. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516).
Министерства и государственные комитеты, комитеты создают подведомственные им предприятия, организации, объединения и учреждения, а в административно-территориальных единицах свои территориальные органы.
Местные исполнительные и распорядительные органы образуют отделы и управления, а также комиссии по вопросам своей деятельности.
По характеру компетенции органы государственного управления разделяются на органы общей компетенции, органы специальной компетенции, органы отраслевой компетенции, органы межотраслевой компетенции, органы хозяйственного руководства.
Органы государственного управления общей компетенции осуществляют свои функции в той или иной мере по отношению ко всем или значительной части объектов управления определенного уровня. К таким органам относятся Совет Министров Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы (исполкомы).
К органам специальной компетенции следует отнести те, которые осуществляют особые функции: например, Комитет по энергоэффективности при Совете Министров, Администрация Президента, Управление делами Президента, Совет Безопасности. Рассматриваемые органы обособлены от общей массы органов госу-
дарственного управления, и у них отличные от других компетенция и место в системе механизма государственного управления.
К третьей группе по характеру компетенции относятся отраслевые органы. Они на республиканском (некоторые министерства, государственные комитеты) или на местном уровне (отделы, управления местных исполкомов) управляют отдельными отраслями, группами (сферами) родственных и подчиненных предприятий, учреждений по всем вопросам их деятельности.
В противоположность таким органам органы межотраслевой компетенции выполняют отдельные функции в отношении неподчиненных органов, предприятий, учреждений, осуществляемые в виде, координации. К ним относятся часть министерств, часть государственных комитетов и комитетов при Совете Министров и некоторые отделы, управления местных исполкомов.
К органам хозяйственного руководства относятся управления (администрации) объединений (концернов), администрации государственных предприятий, учреждений. Они призваны осуществлять хозяйственное управление, непосредственно управлять теми, кто создает материальные блага, оказывает услуги, осуществляет подготовку специалистов. Компетенция таких органов имеет свои особенности, обусловленные стоящими перед ними задачами, основным их предназначением.
По порядку разрешения подведомственных вопросов органы государственного управления делятся на коллегиальные и едино- начальные. Коллегиальными органами являются Совет Министров, местные исполнительные и распорядительные органы, комиссии, наделенные государственно-властными полномочиями (административная комиссия, комиссия но делам несовершеннолетних), Совет Безопасности, Правление и Совет директоров Национального банка. Комиссии, имеющие консультативный характер, к рассматриваемым органам не могут относиться, поскольку являются вспомогательными.
Коллегиальными органами являются те, которые в коллегиальном порядке решают наиболее важные вопросы. Для них коллегиальность является основной формой работы.
Единоначальными органами являются министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, Администрация Президента, Управление делами Президента, Комитет государственного контроля, отделы и управления местных исполкомов, администрации объединений (концернов), предприятий, учрежде
ний.Все они значительную часть вопросов своей компетенции решают единоначально. Для них это основная форма работы.
Между тем, следует подчеркнуть, что коллегиальных и единоначальных органов в чистом виде практически не существует, за исключением комиссий. В коллегиальных органах применяется единоначальная форма работы, а в единоначальных коллегиальная. Но такие формы работы не являются для них основными. Единоначальное решение вопросов в коллегиальных органах способствует разгрузке коллегий от вопросов, не требующих выявления мнения широкого круга людей, специалистов. Коллегиальность в единоначальных органах (коллегии министерств, различные советы) помогает руководителям (министрам, председателям государственных комитетов, руководителям администрации предприятий, учреждений) более правильно и квалифицированно решать вопросы. В отдельных случаях коллегиальные органы, созданные в единоначальных, наделены правом решать отдельные вопросы: например, ученый совет, ректорат высшего учебного заведения, совет факультета.
По источнику финансирования органы государственного управления делятся на госбюджетные и хозрасчетные. Первые финансируются из средств государственного бюджета, вторые содержатся за счет отчислений от прибыли предприятий, входящих в их состав (управления объединений (концернов), или за счет предприятия, организации, управленческим звеном которой он является (администрация).
Глава VII
ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
§ 1. Общие положения о Президенте
В соответствии с действующей Конституцией Республики Беларусь Президент Республики Беларусь является Главой государства. Должность Президента в Республике Беларусь введена Конституцией Республики Беларусь 1994 г. Согласно Конституции 1994 г. (ст. 95) Президент являлся Главой государства и исполнительной власти. Его правовой статус определялся главой 4 Конституции, которая следовала за главой, регламентировавшей правовое положение законодательного органа Верховного Совета Республики Беларусь.
В Конституции 1994 г., с изменениями и дополнениями, внесенными республиканским референдумом 1996 г., вначале определено правовое положение Президента (гл. 3), затем следуют положения о Парламенте Национальном собрании (гл. 4). Такое расположение имеет под собой серьезные основания. Последние обусловливаются в первую очередь повышением статуса Президента. По Конституции США правовой статус Президента определяется статьей 2, следующей после статьи, регламентирующей правовой статус Конгресса законодательного органа. Подобное расположение норм о Президенте США объясняется, вероятно, тем, что он призван осуществлять исполнительную власть.
В Конституции Франции правовой статус Президента регламентирован в разделе II, Правительства в разделе III, Парламента в разделе IV. Как видно, порядок расположения разделов весьма своеобразен. Он свидетельствует об исключительном положении среди органов государственной власти Президента и Правительства. Исполнительная власть во Франции находится в руках Президента главы государства и Правительства. Таким образом, французская центральная исполнительная власть представляет собой «двухголовую» структуру1. В предшествующей
Конституции зарубежных государств. М., 1996. С. 96.
Конституции Франции 1946 г. положения о Парламенте занимали второй раздел, а о Президенте пятый.
В Конституции Итальянской Республики правовой статус Президента определяется главой, следующей за главой, определяющей статус Парламента. Президент там избирается Парламентом. Примерно таким же образом избирается и Федеральный Президент в ФРГ, а следовательно, его правовой статус регламентируется нормами главы, следующей за регламентацией Бундестага.
Важным для определения статуса президента является порядок занятия им такой должности. В странах, в которых президент избирается путем прямых выборов (Франция, Российская Федерация, другие страны члены СНГ, Болгария, Польша), он имеет более высокий статус, чем в странах, где его избрание осуществляется путем косвенных выборов (США, Аргентина) или парламентом (Греция, Венгрия, Турция, Чехия и др.).
В Республике Беларусь Президент избирается непосредственно народом на пять лет. Его правовой статус регламентирован с учетом мирового опыта организации института президентства. Вместе с тем этот институт в Республике Беларусь имеет свою специфику, в которой находят отражение белорусские условия политической жизни общества.
Институт президентства является преимущественно институтом конституционного права.
По-видимому, правильно будет сказать, что в целом целью президентства является управление страной (государством), Республикой Беларусь. Однако термин «управление» следует понимать по-особому, как осуществление некоторых общегосударственных задач, т.е. таких, которые не под силу любому предусмотренному статьей 6 Конституции виду государственной власти.
Президент как Глава государства наделен различными функциями и соответствующими им полномочиями. Основными из них являются: общегосударственные (условное название), по взаимоотношению с законодательной, судебной, прокурорской и исполнительной властью.
К общегосударственным относятся:
В законодательной сфере Глава государства:
В судебной и прокурорской сферах Глава государства:
Президент Республики Беларусь активно воздействует на руководителей указанных судов и Генерального прокурора с целью повышения эффективности работы судебных органов и прокуратуры. Председатели судов и Генеральный прокурор постоянно информируют Главу государства о работе их органов. Президент по результатам полученной информации в форме поручений (требований) нацеливает их на улучшение работы в целом или на определенном направлении. Например, 17 февраля и 16 марта 2001 г. Президент принимал с докладом Генерального прокурора, при этом последнему даны соответствующие поручения1.
Названные выше полномочия весьма важны и существенны, однако их все же нельзя отнести к законодательной, судебной или прокурорской власти. Они являются полномочиями Главы государства.
Президент действует независимо от законодательной и судебной власти и им неподконтролен, так как получает свой мандат непосредственно от народа.
Широкие функции и полномочия Президент имеет в сфере исполнительной власти (государственного управления). Т.А. Ва- силевич подчеркивает, что «особенность статуса Президента Республики Беларусь состоит в том, что он выступает, с одной стороны, в качестве арбитра, с другой сам может активно руководить правительством, подчиненными ему органами»2.
По сравнению с Конституцией 1994 г. функции и полномочия Президента значительно расширены. Президент вправе осуществлять администрирование, т.е. государственное управление, решать вопросы управленческого характера. Такое положение ничуть не снижает статуса Президента как Главы государства. Во
Звязда. 2001. 28 лют.; 20 сак.
2 Василевич Г.А. Органы государственной власти Республики Беларусь: Конституционно-правовой статус. Мн., 1998. С. 73.
многих странах мира, например в Италии, Франции, России и других, где существует институт президентства, президенты занимаются подобными вопросами, т.е. находятся как бы в двойном положении: главы государства и главы исполнительной власти в статусе высшего органа государственного управления.
Анализ правового статуса Президента Республики Беларусь позволяет сказать, что он пребывает на самой верхней ступени исполнительной власти, так как наделен верховной исполнительной властью.
Управленческая деятельность Президента необычная, не в полной мере совпадает с управлением, осуществляемым органами исполнительной власти.
Во-первых, она направлена в первую очередь на исполнение Конституции, а не на исполнение непосредственно закоцов. Так, в статье 85 Конституции записано, что Президент издает указы и распоряжения на основе и в соответствии с Конституцией, а в случаях, предусмотренных Конституцией, может издавать и декреты, имеющие силу законов.
Во-вторых, Президент наделен верховной исполнительной властью. Он вправе решать наиболее важные, существенные управленческие вопросы, имеющие общегосударственную значимость, т.е. те, которые не входят в компетенцию органов государственного управления.
§ 2. Основные задачи и функции
Президента Республики Беларусь в сфере государственного управления
Задачи и функции Президента Республики Беларусь в сфере государственного управления отдельно не выделяются, а включаются в единый перечень полномочий Президента.
Исходя из общего статуса Президента, можно выделить следующие его задачи и функции:
Названные задачи являются общими, они не детализируются применительно к сфере государственного управления. Однако полномочия Президента при их реализации конкретизируются. Например, обеспечивая соблюдение и выполнение Конституции Национальным собранием, Президент вправе:
Если подобные действия будут совершены судами или прокуратурой, то Президент имеет полномочия:
В случае установления подобных нарушений со стороны Правительства, местных исполнительных и распорядительных органов Президент имеет право:
4) освободить от должности любого члена Правительства.
Президент реализует перечисленные задачи в сфере государственного управления с помощью общих функций государственного управления, которые он осуществляет непосредственно или через образуемые им органы государственного управления.
К функциям, осуществляемым только Президентом, относятся: организационная функция, функция регулирования, функция руководства.
К функциям, которые осуществляются как самим Президентом, так и органами государственного управления, относятся: контроль и учет, координация, прогнозирование, планирование.
§ 3. Полномочия Президента по реализации задач и функций в сфере государственного управления
Президент обладает широкими полномочиями в сфере государственного управления. В одних случаях такие полномочия принадлежат исключительно ему, т.е. имеют прерогативный характер, в других являются совместными с иными органами государственной власти Палатой представителей и Советом Республики, Советом Министров, т.е. полномочиями совместного ведения.
Полномочия совместного ведения, с одной стороны, подразумевают сотрудничество с Национальным собранием, с другой систему взаимных сдержек и противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений. Последние присутствуют чаще в иных сферах ведения, чем в сфере государственного управления. Например, Президент обладает правом назначать очередные и внеочередные выборы в Палату представителей и Совет Республики (п. 2 ст. 84 Конституции), в то время как выборы Президента назначаются Палатой представителей (п. 3 ст. 97 Конституции). (В Российской Федерации такое полномочие выполняет Совет Федерации, а не Государственная Дума.)
Президент имеет право распустить палаты Национального собрания в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь (п. 3 ст. 84). Палата представителей в свою очередь может выдвигать большинством голосов от полного состава Палаты обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления. На основании
соответствующего решения Совет Республики принимает большинством голосов решение о смещении Президента с должности (п. 9 ст. 97, п. 7 ст. 98 и ст. 88 Конституции).
По отношению к Правительству подобные противовесы не предусмотрены, кроме отказа Палаты представителей в доверии Правительству. В соответствии со статье 94 Конституции полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра.
В целях реализации организационной функции исключительно Президенту принадлежит право:
правовой информации, директора Республиканского унитарного предприятия «Белорусское телеграфное агентство».
В настоящее время в связи с изданием Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», а также указов Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 644 «Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь» и № 645 «Об утверждении порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь»1 расширились полномочия Президента совместного ведения при осуществлении организационной функции. Они проявляются в назначении Премьер-министра и его заместителей, руководителей республиканских органов государственного управления, руководителей местных исполнительных и распорядительных органов и некоторых других органов.
Полномочия совместного ведения это полномочия, осуществление которых инициируют (дают согласие или утверждают) другие органы или лица. Их можно разделить на три вида. К первому виду относятся полномочия, которые позволяют Президенту назначать на должности и освобождать от должностей только после внесения предложения Советом Министров, ко второму после внесения предложения Советом Министров совместно с Главой Администрации Президента или Государственным секретарем Совета Безопасности, к третьему когда Президент лишь согласовывает, а вносят предложение и назначают (освобождают) от должности другие органы или лица.
Заместители Премьер-министра назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом на основании внесенного предложения Премьер-министра. Раньше такое право принадлежало исключительно Президенту. Подобное относится и к руководителям республиканских органов государственного управления. Министры (кроме Министра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвычайным ситуациям), Председатель Государственного комитета по авиации, председатели комитетов при Совете Министров назначаются на должность и освобожда-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 106, 1/3192; 1/3193.
ются от должности Президентом по предложению Совета Министров. Назначение на должность и освобождение от должности Министра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвычайным ситуациям, Председателя Комитета государственной безопасности, Председателя Государственного комитета пограничных войск, Председателя Государственного таможенного комитета и их заместителей осуществляет Президент по предложению Совета Министров, Государственного секретаря Совета Безопасности.
Президент назначает на должность и освобождает от должности руководителей областного звена органов КГБ, внутренних дел, военных организаций, подчиненных Министерству обороны1.
Введен новый порядок назначения на должность и освобождения от должности Президента Национальной академии наук Беларуси. В соответствии со статьей 13 Закона от 5 мая 1998 г. «О Национальной академии наук Беларуси»2 Президент Академии избирался Общим собранием Академии тайным голосованием из числа академиков на срок не более пяти лет и утверждался в должности Президентом Республики Беларусь. Декретом Президента Республики Беларусь от 17 октября 2001т. № 25 «О повышении роли науки и реформировании Национальной академии наук Беларуси» установлено, что «Президент Национальной академии наук Беларуси назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь» (п. 2.1) по предложению Совета Министров Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь.
Указанным Декретом предусмотрены существенные изменения и в образовании Президиума Национальной академии, являющимся постоянно действующим органом управления Академии. Состав Президиума утверждается Президентом Республики Беларусь. По закону члены Президиума избирались общим собранием Академии.
Председатель Правления Национального банка Республики Беларусь назначается Президентом с согласия Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь. Заместители Председателя Правления Национального банка и иные члены Правления Национального банка назначаются Президентом по
См., например: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 108, 1/3230, 1/3231, 1/3232, 1/3233, 1/3234, 1/3235.
2 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 21. Ст. 224.
10 3746
предложению Председателя Правления и с согласия Совета Республики.
Послы Республики Беларусь, представители Республики Беларусь при международных организациях назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Совета Министров.
Кандидаты для занятия ряда должностей требуют предварительного согласования с Президентом Республики Беларусь. Например, Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ, заместители министров (кроме заместителей Министра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвычайным ситуациям, Председателя Комитета государственной безопасности, Председателя Государственного комитета пограничных войск и Председателя Государственного таможенного комитета), руководители государственных организаций, подчиненных Совету Министров (кроме начальника Белорусской железной дороги), Генеральные консулы Республики Беларусь, руководитель Аппарата Совета Министров, руководители комитетов, департаментов и фондов (с правами юридического лица) министерств Республики Беларусь и т.д.
Председателей облисполкомов и Минского горисполкома назначает на должность и освобождает от должности Президент Республики Беларусь.
Назначение первых руководителей областного и базового уровней исполнительных комитетов требует утверждения соответствующего Совета депутатов.
Утверждение это не право соответствующего Совета депутатов, а по существу его обязанность. Совет может и не утвердить, но это никак не отразится на решении Президента. По этой причине рассматриваемое полномочие Совета является простой юридической формальностью, засвидетельствованием свершившегося факта. Вероятно, правильнее было бы такое действие Совета назвать принятием к сведению решения Президента.
В какой бы форме ни принималось местным Советом депутатов решение Президента о назначении руководителя местного исполнительного и распорядительного органа, оно должно быть принято в официальном порядке, т.е. на сессии Совета. Совет должен получать информацию о назначении руководителя его уровня и воспринять путем издания соответствующего акта на сессии.
Премьер-министр назначается на должность Президентом с согласия Палаты представителей. При двукратном отказе в даче согласия на его назначение Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы. При этом Президент может и не использовать свое право о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов, а предложить кандидатуру на должность Премьер-министра в третий раз. Чтобы подобное не могло повторяться бесконечно, Конституция предоставила Президенту право роспуска Палаты представителей.
Нормы Конституции не запрещают Президенту предлагать несколько раз одну и ту же кандидатуру на должность Премьер-министра. Исполняющим обязанности Премьер-министра может быть назначена как кандидатура, не получившая согласия Палаты представителей, так и иная, т.е. которая не предлагалась для получения такого согласия.
Президент участвует соответствующим образом в назначении заместителей руководителей местных исполнительных и распорядительных органов. В части 4 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» установлено, что «первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь». Президент вправе не согласиться с предложением руководителя соответствующего исполнительного комитета, в таком случае, предложенная кандидатура не может быть назначена на должность заместителя председателя, управляющего делами или члена исполнительного комитета.
Согласование предполагает получение согласия Президента. Согласование это по существу разрешение. Оно является юридически важным действием и может обретать форму акта. В данном случае имеет место превалирование права Президента (хотя оно выражается в форме согласия) над правом руководителя местного исполнительного комитета, несмотря на то, что его право реализуется в форме назначения. Такое действие имеет окончательный результат и по юридической значимости является более весомым, чем согласие, имеющее промежуточный характер. Однако необходимо принять во внимание то, что без учета этого среднего невозможно конечное действие. Последнее полностью зависит от
наличия согласия. Решение Президента в форме согласия не может быть обжаловано, отменено или изменено никем, кроме него самого.
Соответствующий порядок установлен Президентом и для занятия должности председателя исполнительного комитета базового уровня, т.е. городского (городов областного назначения) и районного исполнительных комитетов, а также главы администрации районов в городах. Только в данном случае Президент выражает не согласие, а дает разрешение на назначение. Разрешение выражается в том, что Президент предоставляет облисполкому право назначения председателя исполкома базового уровня. Согласно статье 119 Конституции руководители местных исполкомов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом или в установленном порядке. Следовательно, назначение соответствующей кандидатуры после получения согласия и после разрешения имеет существенные различия.
В первом случае правом на назначение обладает то лицо, которому принадлежит обязанность согласования, т.е. председателю исполнительного и распорядительного органа, а Президент имеет право дать или не дать согласие. У Президента отсутствует право на назначение первого заместителя председателя, заместителя председателя, управляющего делами и членов областного (Минского городского) исполнительного комитета. По отношению к ним Президент наделен правом согласовывать.
Во втором случае правом назначения обладает то лицо, которое имеет право разрешать осуществление назначения. Названные полномочия принадлежат только Президенту. Президент может передать свое право на назначение другому органу (лицу), в частности облисполкому, в форме разрешения, а может и не передать в зависимости от того, соответствует ли предлагаемая кандидатура всем требованиям, предъявляемым Президентом, или не соответствует им. Президент вправе отойти от установленного им же порядка ,и самостоятельно назначить председателя городского, районного исполнительного комитета..
Следует положительно оценить передачу Президентом Республики Беларусь ряда своих полномочий по кадровым вопросам другим органам. При этом необходимо отметить, что у него остались значительные возможности воздействовать на подбор и расстановку руководящих кадров органов исполнительной власти как в центре, так и на местном уровне. Президент обладает правом назначать на должности и освобождать от должностей 22 вида
руководящих работников органов государственного управления и 14 согласовывать.
Исключительному праву Президента на назначения на должность корреспондирует исключительное право на освобождение от этой должности.
В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 645, утвердившим Порядок назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, полномочия совместного ведения и по согласованию на назначение на должность соответствуют полномочиям на освобождение от должности. Так, Президент вправе освободить от должности заместителей Премьер-министра только при условии, что Премьер-министр внесет предложение об освобождении, поскольку Премьер-министр обладает правом вносить предложения об их назначении. Если Президенту не поступят предложения об освобождении названных лиц от должности, то Президент не вправе сам, по своей инициативе совершать подобные действия. Аналогичный порядок существует и в других случаях например, при освобождении от должности министров. В случае возникновения необходимости освобождения от должности того или иного министра предложение может исходить только от Совета Министров. Вправе ли Президент принять решение по своему усмотрению, по своей инициативе без участия Совета Министров об освобождении министра от должности? Ведь приоритет здесь принадлежит Совету Министров. По части 10 статьи 106 Конституции Президент вправе по собственной инициативе принять решение об освобождении от должности любого члена правительства. Обязан ли Президент всегда соглашаться с предложением Совета Министров о назначении на должность и освобождении от должности рассматриваемых лиц? Конечно, Президент имеет право и не удовлетворить просьбу Совета Министров. Как должен поступать Совет Министров, если Президент не согласится с его предложением? В законодательстве этот вопрос не получил регламентации. Желательно урегулировать порядок внесения предложений Советом Министров о назначении на должности и освобождении от должностей Президентом Республики Беларусь, а также определить последствия при несогласии Президента с предложением Совета Министров. Следовало бы в правовом акте об Освобождении от должности указывать, от кого исходит подобное предложение.
В названном выше документе предусмотрено, что в одном случае уполномочен вносить предложения Президенту о назначении на должность и освобождении от должности Премьер-министр, в тринадцати случаях Совет Министров, в двух Совет Министров, Глава Администрации Президента и в одном Совет Министров, Государственный секретарь Совета Безопасности Республики Беларусь. Если определено одно конкретное лицо, то понятно, кто должен вносить Президенту рассматриваемое предложение. В случае предоставления такого права двум органам Совету Министров и указанным лицам, то кто конкретно может использовать данное право первым, неясно. Совет Министров коллегиальный орган, и вряд ли целесообразно и возможно рассматривать указанные вопросы на его заседаниях или на заседаниях Президиума Совета Министров, или даже принимать решение в порядке опроса. По-видимому, предоставленное Совету Министров право будет реализовывать Премьер-министр. Поэтому более правильным было бы и назвать его. Совместное осуществление рассматриваемого права предполагает, что его осуществляют вместе или определенную часть работы выполняет один уполномоченный орган (лицо), а другую часть другой. В одном случае и Совет Министров, и Глава Администрации Президента, Государственный секретарь Совета Безопасности наделены одним и тем же правом и могут вносить предложения Президенту порознь, отдельно друг от друга, а могут и согласованно.
Если Президенту предоставлено право согласования назначения на ту или иную должность, то при решении вопроса об освобождении от должности вопрос также должен быть согласован с Президентом. Осуществляя названное право, Президент может и не согласиться с внесенным предложением о назначении на должность или освобождении от должности. В таком случае невозможно ни назначить на должность, ни освободить от должности предлагаемую кандидатуру.
В законодательстве нечетко урегулирован вопрос о полномочиях Президента по освобождению от должности Премьер-министра, в отличие от аналогичного вопроса в отношении его заместителей и других членов Правительства. Так, в пункте 7 статьи 84 Конституции записано, что Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства. В пункте 6 этой же статьи установлено лишь полномочие Президента на назначение Премьер-министра. При этом Премьер-министр может уйти в
отставку вместе с Правительством или индивидуально, если считает невозможным дальнейшее осуществление возложенных на него обязанностей (ч. 8 ст. 106 Конституции). Президент имеет право и по собственной инициативе отправить Правительство в отставку, а вместе с ним и Премьер-министра. В части 10 статьи 106 определено, что Президент наделен правом освободить от должности любого члена Правительства. Вероятно, это правило можно распространить и на Премьер-министра. Разумным было бы норму об освобождении от должности Премьер-министра записать отдельно и определить причины, которые служат основанием для такого освобождения, а также установить порядок освобождения.
В части 2 статьи 107 Конституции 1994 г. было четко определено, что «Премьер-министр, его заместители... назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом с согласия Верховного Совета».
Положениями пункта 5 статьи 84 Конституции (в редакции 1996 г.) Президенту предоставлено право образовывать, упразднять и реорганизовывать любые органы государственного управления. Руководствуясь действующим законодательством, которое издано в развитие этого положения, можно сказать, что названное полномочие в первую очередь относится и реализуется в отношении органов государственного управления республиканского значения (характера). Такое право принадлежит только Президенту, поэтому его можно назвать исключительным. Оно одновременно является и его обязанностью.
Президент имеет право образовывать, упразднять и реорганизовывать консультативно-совещательные и иные органы при Президенте. Таких органов немало, и они разнообразны. Например, при Президенте Республики Беларусь образован Совет по развитию предпринимательства, Совет специального фонда Президента Республики Беларусь, Президентский совет, Совет руководителей местных органов исполнительной власти1 и др.
Функция регулирования и полномочия по ее реализации не получили надлежащей правовой регламентации. Они обусловлены предоставлением Президенту права издавать правовые акты, в частности декреты. Такое право Президенту предоставлено Конституцией (в редакции 1996 г.). Однако появление декретов не связано с реализацией организационной функции. Для этих целей
См. соответственно: Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 20. Ст. 555; 1996. № 2. Ст. 27; № 5. Ст. 111.
было вполне достаточно наличия указов, предусмотренных Конституцией 1994 г, и подтвержденных Конституцией в действующей редакции. , .
Президент регулирует управленческие отношения как декретами, так и указами. Регулирование отношений осуществляется в различных областях и сферах. Чаще всего Президент регулирует отношения в области налогов, экономики. Например, в 2000 г. издано более 17 декретов и указов, относящихся к финансовой области, и более 8 к налоговой сфере. Наиболее важными из них являются, например, декреты от 4 февраля 2002 г. № 1 «О некоторых вопросах исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость при экспорте нефтепродуктов», от 15 февраля 2002 г. №3 «О некоторых вопросах регулирования минимальной заработной платы», от 3 августа 1999 г. № 31 «О дополнительных мерах по государственному регулированию производства и оборота алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, спирта этилового, непищевого сырья и табачных изделий», от 30 июля 2000 г. №15 «О порядке проведения переоценки имущества и обязательств в иностранной валюте при изменении Национальным банком курсов иностранных валют и отражения в бухгалтерском учете курсовых разниц», от 12 марта 2001 г. №8 «О некоторых мерах по совершенствованию порядка получения и использования иностранной безвозмездной помощи»1.
Нередко Президент регулирует отношения в области кадров (например, декреты, от 20 февраля 2002 г. №6 «О некоторых вопросах назначения на должности и освобождении от должностей судей общих и хозяйственных судов Республики Беларусь», от 9 сентября 1997 г. № 16 «О некоторых мерах по совершенствованию материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц»2); страхования (например, Декрет от 8 октября 1997 г. № 18 «Об обязательном страховании строений, принадлежащих гражданам», Указ от 26 июля 2000 г. № 354 «Об обязательном медицинском страховании иностранных граждан и лиц без
См. соответственно: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 17, 1/3471; №23, 1/3501; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 31. Ст. 634; 2000. № 18. Ст. 497; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 28, 1/2464.
2 См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. №26, 1/3533; Собрание декретов, указов Президента и постановлении Правительства Республики Беларусь. 1997. № 25. Ст. 842.
гражданства, временно пребывающих в Республике Беларусь»1); пенсионного обеспечения (например, декреты от 29 апреля 1999 г. № 21 «О некоторых мерах по совершенствованию пенсионного обеспечения граждан, потерпевших от катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О дополнительных мерах по улучшению пенсионного обеспечения инвалидов»2); контроля (например, указы от 15 ноября 1999 г. № 673 «О некоторых мерах по совершенствованию координации контрольных органов Республики Беларусь и порядке применения ими экономических санкций», от 25 мая 2000 г. № 293 «О мерах по усилению ведомственного контроля и Республике Беларусь»li); правовой работы (например, указы от 14 сентября 1998 г. № 447 «О некоторых вопросах подготовки проектов нормативных правовых актов, государственных программ и концепций», от 1 декабря 1998 г. №565 «О порядке распространения правовой информации в Республике Беларусь»4); хозяйственной деятельности (например, указы от 11 ноября 1999 г. № 665 «О некоторых мерах по стабилизации финансово-экономического положения Новополоцкого завода белково-витаминных концентратов», от 3 марта 2000 г. № 144 «О мерах по улучшению финансового положения организаций агропромышленного комплекса»5); о совершенствовании деятельности органов государственного управления (например, Директива о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны», утвержденная Указом от 14 января 2000 г. № 18; Указ от 19 июня 2000 г. №349 «О мерах по совершенствованию деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Министерству внутренних дел», Декрет от 5 марта 2002 г. № 7 «О совершенствовании государственного управления в сфере науки»6).
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 28. Ст. 897; 2000. № 18. Ст. 502.
2 Там же. 1998. № 13. Ст. 345; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 37, 1/1160.
3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 945; 2000. № 15. Ст. 405.
4 Там же. 1998. № 26. Ст. 671; № 34. Ст. 858.
5 Там же. 1999. № 32. Ст. 939; 2000. № 7. Ст. 169.
6 Там же. 2000. № 2. Ст. 44; № 17. Ст. 482; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 30, 1/3553.
Президент регулирует отношения (вопросы) и иного характера и в иных областях1.
Важной в деятельности Президента в сфере государственного управления является функция руководства.
Президент в первую очередь осуществляет руководство органами исполнительной власти, ему подчиненными. Руководить деятельностью подчиненных это право и обязанность Президента. Такое полномочие вытекает из организационного построения управленческой системы и основано на принципах централизации и децентрализации.
Соблюдение названных принципов необходимо для всестороннего учета и правильного сочетания общегосударственных и ведомственных интересов (министерства, государственного комитета, комитета при Совете Министров) и местных задач и интересов. По общему правилу в процессе руководства подчиненными органами не должны ограничиваться их права (компетенция) и сковываться инициатива руководимых. Цель руководства состоит в том, чтобы направить подчиненных на решение важнейших задач, содействовать более успешному их выполнению, большему проявлению творчества, инициативы, предприимчивости в решении своих вопросов, оказать помощь в более полном осуществлении их полномочий и возможностей.
В законодательстве не раскрывается сущность руководства.
Разнообразие подчиненных Президенту органов не позволяет назвать четкие критерии, которым должно отвечать такое руководство. Общие критерии состоят в том, что в процессе руководства Президент стремится, чтобы подчиненные, во-первых, строго проводили в жизнь политику государства, акты Президента, законы и акты вышестоящих органов государственного управления; во-вторых, соблюдали законность в своей деятельности; в-третьих, следили за соблюдением законности в подведомственных им организациях; в-четвертых, эффективно осуществляли руководство; в-пятых, эффективно использовали свои полномочия (компетенцию).
В руководстве Президента подчиненными органами государственного управления имеются определенные границы. Например, президент не может решать вопросы, отнесенные к компетен-
1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства
Республики Беларусь. 2000. № 16. Ст.ст. 437, 438, 444, 470; № 18.
Ст.ст. 504, 505, 515.
ции подчиненных. В противном случае это было бы не руководство, а подмена подчиненных.
Руководство Президента подчиненными органами государственного управления предполагает:
Президент как Глава государства находится выше всех органов государственного управления и, естественно, выше подчиненных ему органов. Президент является главным в управленческой системе. Он наделен верховной властью, наиболее значимыми полномочиями в сфере государственного управления. Об этом свидетельствует совокупность полномочий Президента в рассматриваемой сфере. Такой статус позволяет ему более эффективно осуществлять руководство.
Составной частью руководства является подчинение руководимых воле, требованиям Президента. Подчинение свидетельствует о том, что руководитель занимает старшинствующее, более высокое положение по отношению к руководимым. Последние находятся в определенной зависимости от руководителя Президента. Он вправе заставить их действовать сообразно своей воле, своему желанию, но в рамках и.пределах допустимого, дозволенного законодательством, т.е. в пределах компетенции руководимых. При этом Президент вправе расширить или сузить их компетенцию, изменить правовой статус. Однако все это должно быть юридически обосновано и соответствующим образом оформлено.
В действующем законодательстве недостаточно четко урегулирован вопрос о том, какие органы государственного управления находятся или должны находиться в подчинении Президента (кроме органов, входящих в аппарат Президента). В части 7 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что «отдельные министерства и государственные комитеты в пределах и порядке, предусмотренных Президентом Республики Беларусь, под-
чиняются непосредственно Президенту Республики Беларусь», а в пункте 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 установлено, что министерства и государственные комитеты по отдельным вопросам деятельности, предусмотренным законодательными актами, могут подчиняться исключительно Президенту Республики Беларусь.
Из части 1 статьи 7 Таможенного кодекса Республики Беларусь, гласящей, что «общее управление таможенным делом осуществляет Президент Республики Беларусь», вытекает, что Государственный таможенный комитет непосредственно подчинен Президенту. В таком же подчинении находятся Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел, Комитет государственной безопасности, Национальный банк, Государственный комитет пограничных войск, Министерство обороны и некоторые другие органы государственного управления.
Если Президент осуществляет государственное управление (даже не руководство) в области использования и охраны вод (ст. 7 Водного кодекса), использования, охраны, защиты государственного лесного фонда и воспроизводства лесов (ст. 10 Лесного кодекса), то подчиненными ему должны быть республиканские органы отраслевого государственного управления в названных областях, т.е. Комитет лесного хозяйства при Совете Министров и Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Можно утверждать, что и Совет Министров находится в таком же положении, как и указанные выше республиканские органы государственного управления, т.е. подчинен Президенту. Подчинение Совета Министров Президенту заключается в предоставлении Главе государства возможностей воздействовать на Совет Министров.
Президент имеет право отменять акты Совета Министров по любым основаниям (п. 25 ст. 84 Конституции), председательствовать на его заседаниях (п. 15 ст. 84), определять структуру, назначать на должность и освобождать от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства, принимать решение об отставке Правительства или его членов (п. 7 ст. 84). Кроме того, Правительство подотчетно Президенту по вопросам всей своей деятельности. Подотчетность это обязанность Правительства отчитываться перед Президентом, докладывать ему о своих действиях, результатах работы. Подотчетность представляет собой форму или один из видов контроля.
Руководители указанных органов государственного управления постоянно держат отчет, и Президент по его результатам принимает соответствующие решения, в которых делает предписания в виде «указать», «потребовать», «обязать», «обратить внимание», «поручить», «одобрить работу» или «признать удовлетворительной работу».
Таким образом, руководимые находятся в определенной зависимости от Президента, а зависимость определяется подчиненностью.
Функция руководства занимает существенное место в деятельности Президента Республики Беларусь.
Функция контроля и учета реализуется Президентом как непосредственно, так и через образуемые им органы государственного управления.
Непосредственно Президент осуществляет контроль в форме заслушивания отчетов, а также при выезде на места и ознакомлении с работой той или иной организации (органа государственного управления).
Второй вид контроля Президент осуществляет в первую очередь через Комитет государственного контроля, Администрацию Президента, Управление делами Президента, Совет Безопасности. Каждый из названных государственных органов имеет право давать собственную оценку по результатам контроля, информировать об этом Президента или передавать ему для рассмотрения материалы контроля со своими выводами.
Президент получает информацию о состоянии дел в той или иной организации (органе государственного управления) из поступающих в его адрес обращений граждан, из периодической печати и т.д.
Полномочия Президента по осуществлению контроля в сфере государственного управления установлены Конституцией, Законом «О Президенте Республики Беларусь» и другими законодательными актами. Так, в пункте 5 статьи 19 данного Закона записано, что Президент «осуществляет контроль за соответствием законодательству Республики Беларусь решений о деятельности подведомственных ему органов власти исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, которое проживает на соответствующей территории, в форме:
1) отмены актов подведомственных Президенту органов исполнительной власти;
2) отмены решений местных исполнительных и распорядительных органов, которые не соответствуют законодательству».
Такая регламентация не охватывает всех полномочий Президента по реализации функции контроля в сфере государственного управления. Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст. 79 Конституции). Следовательно, он должен иметь информацию о соблюдении указанных прав и свобод. Названная информация может быть получена разными путями, в том числе и в процессе осуществления контроля. В этой связи в Законе «О Президенте Республики Беларусь» целесообразнее было бы записать, что «Президент осуществляет контроль по всем вопросам своей деятельности».
Указом от 31 января 2000 г. №29 «О внесении дополнения в Указ Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. №327 "Об утверждении положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов"» Президент установил, что «Постановления Совета Министров Республики Беларусь в области ценообразования, заработной платы, идеологии, по кадровым и правовым вопросам принимаются Правительством Республики Беларусь только после представления Президенту Республики Беларусь информации о соответствующих проектах постановлений»1.
Подобное дополнение свидетельствует о расширении сферы контроля Президента за Правительством.
Координацию Президент осуществляет с целью согласования действий различных органов государственного управления для решения каких-либо задач общего характера. Например, Президент проводит совещания с руководителями правоохранительных органов в целях выработки единой согласованной линии по расследованию и раскрытию особо важных, тяжких преступлений.
Президент осуществляет координацию и через свой аппарат управления, а также через образуемые им советы и другие органы. Так, Администрация Президента координирует деятельность подотчетных Президенту государственных органов в области государственной кадровой политики, идеологии и права (подп. 4.2 Положения об Администрации Президента Республики Беларусь2). Она осуществляет формирование единой системы учета руководящих работников государственных органов, иных государствен-
1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 3. Ст. 68.
2 Там же. 1997. № 3. Ст. 103.
ных организаций, ведение кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь, общее руководство деятельностью государственных органов и учреждений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров, координацию деятельности государственных органов по подготовке проектов правовых актов, координацию деятельности государственных средств массовой информации, анализ и прогнозирование социально-политической ситуации в республике (п. 5 Положения).
Администрация Президента Республики Беларусь координирует деятельность министерств и других республиканских органов управления в области научного и организационного сопровождения международных и научно-исследовательских программ и проектов в части подготовки и повышения квалификации руководящих кадров, осуществляемых в рамках межправительственных соглашений (ст. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 января 1997 г. № 100 «О совершенствовании организации переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров государственных органов»1).
Координацию осуществляет Управление делами Президента Республики Беларусь подведомственных ему организаций (п. 8 Положения об Управлении делами Президента Республики Беларусь2).
Совет по развитию предпринимательства Республики Беларусь при Президенте Республики Беларусь призван координировать деятельность общественных объединений предпринимателей3.
Совет руководителей местных органов исполнительной власти при Президенте Республики Беларусь обеспечивает взаимодействие республиканских и местных органов исполнительной власти по вопросам социальной защиты населения, сбалансированного подхода и учета региональных интересов при подготовке важнейших социально-экономических решений Президента Республики Беларусь4.
Совет по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь осуществляет координацию деятельности различных контрольных государственных органов5.
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 3. Ст. 106.
2 Там же. 2000. № 6. Ст. 149.
3 Там же. 1999. № 20. Ст. 555.
4 Там же. 1996. № 5. Ст. 111.
5 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.
№ 117,1/3286.
Президент обладает полномочиями и по реализации функций прогнозирования и планирования, которые он использует достаточно часто. Так, Указом от 16 декабря 1999 г. №731 «Об утверждении важнейших параметров прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на 2000 год» утверждены названные параметры прогноза1.
В 1998 г. Президентом было утверждено несколько программных документов, затрагивающих разные стороны государственной жизни. Например, Указом от 14 мая 1998 г. № 246 утверждена концепция и программы развития промышленного комплекса Республики Беларусь на 19982015 гг.2; Указом от 8 января 1998 г. № 14 одобрена Концепция развития детского движения в Республике Беларусь3. Указом от 8 ноября 2001 г. №640 «Об утверждении важнейших параметров прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на 2002 г.»4, утверждены важнейшие параметры социально-экономического развития; Указом от 8 ноября 2001 г. № 641 Основные направления денежно-кредитной политики Республики Беларусь на 2002 г.5
Президент обладает особыми полномочиями при возникновении чрезвычайных ситуаций. Он вправе вводить на территории Республики Беларусь или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение в случаях стихийного бедствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью людей, территориальной целостности и существованию государства (п. 22 ст. 84 Конституции). Президент может вводить на территории Республики Беларусь военное положение, объявлять полную или частичную мобилизацию в случае военной угрозы или нападения (п. 29 ст. 84 Конституции). Такие решения должны быть в трехдневный срок внесены на утверждение Совета Республики.
Таким образом, Президент Республики Беларусь обладает широкими полномочиями по осуществлению разнообразных функций
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 35. Ст. 1031.
2 Там же. 1998. № 14. Ст. 362.
3 Там же. № 1. Ст. 13.
4 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.
№ 106, 1/3190.
5 Там же. № 106, 1/3191.
в сфере государственного управления. Глава государства решает наиболее важные и существенные вопросы общегосударственного характера.
§ 4. Формы работы Президента Республики Беларусь
Следует различать два вида форм работы того или иного органа государственного управления: организационно-правовую форму работы (организационная форма); форму управленческой деятельности.
Формы работы Президента весьма многообразны, они вытекают из общих форм государственного управления и определяются ими. Вне той или иной формы управленческая деятельность как Президента, так и любых органов государственного управления не может реализовываться.
Управленческая деятельность выражается в правовой и неправовой формах.
К правовой форме в первую очередь относятся акты Президента. Акт это форма выражения, закрепления волеизъявления Президента, закрепление осуществления им управленческих действий, принятых решений. Так сложилось, вошло в обыденную жизнь, в науку и находит закрепление в нормах права, что принимают не решения как определенные выводы, предписания, умозаключения, волеизъявления, т.е. соответствующие действия, а акты (указы, распоряжения) как формы выражения указанных действий. Например, в статье 85 Конституции записано, что Президент издает декреты, указы и распоряжения. Фактически Президент при решении того или иного вопроса делает определенные заключения и оформляет их в форме декрета, указа или распоряжения, Следовательно, издается решение, а оформление его осуществляется в форме декрета, указа, распоряжения. Решения Президента могут выражаться и в иных формах. Решения составляют содержание декрета, указа, распоряжения. По этой причине правильнее было бы записать в Конституции Республики Беларусь (ст. 85), что Президент издает решения в форме декретов, указов, распоряжений или иной форме.
Акты Президента относятся к правовой форме, поскольку в них содержатся нормы права или иные волеизъявления, преобразующие общественные отношения. Благодаря особому содержа-
нию, влекущему юридические последствия, декрет, указ, распоряжение Президента являются правовыми.
Декреты, указы, распоряжения называются правовыми актами. Такое название не совсем точное. Декреты, указы, распоряжения это юридическая форма выражения, закрепления действий в виде решений. Форма без содержания является абстракцией, реально не существующим явлением, поэтому декреты, указы, распоряжения с наличием содержания являются правовыми актами.
Декреты, указы, распоряжения это документы, т.е. акты в письменном виде. Не исключены решения Президента и в устной форме, в форме поручений.
В законодательстве не установлено, в какой форме Президент должен закреплять то или иное принятое им решение в форме декрета, указа или распоряжения. Г.А. Василевич правильно подчеркивает, что «необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента декрета, указа, распоряжения»1. В статье 14 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» установлено, что «декреты Президента Республики Беларусь принимаются по любым вопросам, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь», При этом не определено, по каким вопросам издаются указы и распоряжения. Подобная регламентация указанного Закона свидетельствует об отсутствии необходимости в наличии иных видов актов Президента, и в первую очередь указов, если декреты можно издавать по любым вопросам. Таким образом, если Президенту предоставлено право издавать несколько видов актов, то хотя бы в общих чертах следовало бы обозначить предметы регулирования каждого из названных видов правовых актов. Это позволит уяснить надобность каждого вида акта и его место в системе правовых актов Президента.
В законодательстве не определена иерархия рассматриваемых правовых актов. По этой причине неизвестно, какой из названных трех видов правовых актов, издаваемых Президентом, обладает большей юридической силой, или все они одинаковы.
Статья 5 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» посвящена системе нормативных правовых актов. Между тем, система в ней не установлена. На основании статьи 137 Конституции статьи 2 названного выше Закона, в которых дается
1 Василевич Г.А. Нормативные правовые акты государственных органов Республики Беларусь. Мн., 1999. С. 137.
перечень нормативных правовых актов и сначала называются декреты, а затем указы, можно предположить о превалировании декретов над указами. Кроме того, сделана попытка показать большую юридическую силу декретов над указами в частях 5 и 6 статьи 2 данного Закона. Формулировка же этих частей такова, что создается впечатление о превосходстве указов над декретами.
В части 5 статьи 2 указанного Закона установлено, что декретами регулируются наиболее важные общественные отношения, а указами устанавливаются, изменяются и отменяются определенные правовые нормы (ч. 6 ст. 2). По этой причине нормы, содержащиеся в декретах, могут быть отменены или изменены указами. На практике имеют место случаи, когда изданием указа признается утратившим силу декрет1.
В то же время изменить или отменить указ декретом невозможно. Подобное положение не способствует установлению иерархии правовых актов Президента.
Иерархия президентских правовых актов должна быть обязательно. В ней декреты должны находиться па верхней ступени, т.е. иметь значительно большую юридическую силу по сравнению с указами и распоряжениями. Такое их положение определяется частью 3 статьи 101 Конституции. В ней записано, что «в силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона». Только в таком случае декреты должны иметь силу законов. Для иных целей существуют указы и распоряжения.
Указы должны издаваться в целях реализации обычных полномочий Президента.
Декреты правильнее было бы утверждать палатами Национального собрания. В настоящее время принимается постановление о принятии их к сведению. Такая практика позволяет Национальному собранию быть информированным о решении Президента по тому или иному вопросу. При этом Национальное собрание может и не согласиться с решением Президента и отменить декрет большинством (не менее двух третей) голосов от полного состава каждой из палат (ч. 3 ст. 101 Конституции).
Нынешний статус декретов не позволяет отменять законы, хотя на практике такой случай имел место (Декрет Президента
1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 996. Ст. 544; № 14. Ст. 484; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 108, 1/3220.
Республики Беларусь от 13 октября 1997 г. № 19 «О признании утратившим силу Закона Республики Беларусь от 15 июня 1997 г. "О предоставлении закрытому акционерному товариществу «Форд Юнион» налоговых и таможенных льгот"»1). Правда, издание декрета нередко вызывает необходимость внесения соответствующих изменений в законы, т.е. приведения положений законов в соответствие с декретом.
Подобное не исключается и в связи с изданием некоторых указов. Так, издание Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», требует внесения изменений в Закон «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах». Это соответствует части 3 статьи 137 Конституции, хотя указы, в отличие от декретов, не могут выноситься на рассмотрение Национального собрания и, следовательно, не могут быть им отменены или изменены.
Таким образом, указы Президента Республики Беларусь в ряде случаев по юридической силе оказываются выше и декретов, и законов,
Президент с помощью правовой формы осуществляет немалую часть своей деятельности и решает важные вопросы государственной значимости.
Другой не менее важной, имеющей особое значение формой, является организационная форма. Через нее реализуются управленческие действия, не требующие правового закрепления, придания им юридической значимости. Организационная форма многообразна. Это и проведение семинаров, совещаний, выезды на места и оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекомендаций, разъяснение и мобилизация органов и лиц, изучение общественного мнения и др. Организационная форма является основной в управленческой деятельности Президента, поскольку на нем в первую очередь лежит обязанность практически организовать весь государственный механизм на хозяйственное, социально-культурное и административно-политическое строительство так, чтобы приоритет прав и свобод человека пронизывал дея-
1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 29, Ст. 926.
тельность всех органов государства, сориентировать их на эти права и свободы.
Без организационной формы не может осуществляться государственное управление. Осуществление его только путем издания декретов, указов и распоряжений могло бы привести к голому администрированию. Реализация Президентом полномочий в сфере государственного управления требует не только издания правовых актов, но и огромной организаторской работы во всех областях жизни.
Принятие решения является важным моментом в управлении. Однако главное состоит в том, чтобы реализовать его, провести в жизнь. В этом случае от организаторской работы, т.е. осуществления действий в организационной форме, зависит, будет ли успешно выполнено решение или нет.
Президент Республики Беларусь часто проводит совещания, семинары, выезжает на места в области, районы, на промышленные и сельскохозяйственные предприятия, знакомится с их работой, оказывает практическую помощь и т.п., т.е. проводит огромную организаторскую работу.
Материально-техническая форма работы для Президента не так важна, поскольку ее может успешно проводить технический аппарат.
§ 5. Аппарат Президента Республики Беларусь
Определенную часть работы Президент осуществляет через свой аппарат, который подчинен только ему. Этот аппарат представляет собой совокупность органов (структурных подразделений), образуемых Президентом и состоящих при нем для выполнения соответствующей работы, особых функций, оказания Президенту необходимой помощи в осуществлении полномочий.
Подобный аппарат имеет глава любого государства. Без него Президент не в состоянии осуществлять свою многогранную деятельность и широкие полномочия. Руководитель любого звена (органа) имеет свой аппарат, только несколько иного характера, поскольку он образует внутреннюю структуру и, как правило, не обладает полномочиями внешнего характера.
Аппарат Президента Беларуси особый: он состоит из органов государственного управления, построенных по функциональному принципу, и имеет надведомственные полномочия внешнего качества. В него входят:
Аппарат Президента не образует систему. Его звенья не имеют иерархии, т.е. среди них нет вышестоящих и нижестоящих. Однако они взаимодействуют, дополняют друг друга, по отдельным вопросам работают друг для друга.
Термин «аппарат» в данном случае не отражает полностью сущность и предназначение названных структур и, конечно, не подчеркивает тождественность с Аппаратом Совета Министров и аппаратами иных государственных органов. Основная цель этого термина показать, что при Президенте существует единый слаженный механизм, работающий под непосредственным руководством Президента и выполняющий задачи, которые являются или продолжением задач, стоящих перед Президентом, или вытекают из них.
Таким образом, аппарат Президента это совокупность органов государственного управления, призванных оказывать ему помощь в работе, выполнять его указания и поручения. По своему основному предназначению рассматриваемый аппарат имеет определенное сходство с аппаратами других государственных органов. По правовому же статусу аппарат Президента находится на более высокой ступени.
Особенно важной структурной единицей аппарата Президента является Администрация Президента Республики Беларусь.
Администрация Президента образуется, упраздняется и реорганизуется Президентом (п. 5 ст. 84 Конституции). Ее правовой статус определяется Положением об Администрации Президента Республики Беларусь, которое утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 23 января 1997 г.
Название рассматриваемого органа администрация не совсем точное. Оно не раскрывает его основную суть и не показывает место в управленческой системе.
Термин «администрация» происходит от латинского слова «administration», что в переводе на русский язык означает «управление». По этой причине любой орган, который призван осущест-
влять управление, называется администрацией. В Словаре русского языка С.И. Ожегова под администрацией понимаются органы исполнительной власти, управления. Например, говорят: «администрация завода, министерства, вуза», а в статье 47 Устава Белорусского государственного университета записано, что текущее руководство деятельностью БГУ осуществляет администрация. В пункте 2 статьи 2341 КоАП говорится об администрации предприятий, учреждений и организаций, которой предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях.
В соответствии со статьей 11 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация.
Ж. Ведель в понятие администрации включает всю совокупность органов, осуществляющих государственное управление: президента республики, премьер-министра и правительство, префектов, мэров, а также других многочисленных представителей государственной администрации. Часть четвертая его книги так и называется: «Структура администрации»1.
Г. Брэбан дает многозначное толкование термина «государственная администрация». Им традиционно обозначают сферу управления публичным сектором .
В статье 20 Конституции Французской Республики под администрацией понимается более узкий круг государственных органов. В соответствии с этой статьей в распоряжении Правительства находятся администрация и вооруженные силы.
«Администрация это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей»3.
По мнению Д.Н. Бахраха, исходя из социального управления, можно выделить следующие виды администрации:
Ведель Ж. Указ. соч. С. 387.
2 Брэбан Г. Указ. соч. С. 8.
3 Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 6.
4 Там же.
Итак, слово «администрация» имеет много значений, но всегда связывается с органом государственного управления или с их совокупностью. Несмотря на добавление в ряде случаев к этому слову пояснительных слов (например, «Президента», «местная», «вуза» и т.д.), оно нежелательно для обозначения названия такого органа, как Администрация Президента.
Более удачным для его определения были бы слова «штаб» или «кабинет». Тогда бы нынешняя Администрация Президента имела бы название: «Штаб Президента Республики Беларусь» или «Кабинет Президента Республики Беларусь».
Администрация Президента Республики Беларусь является органом государственного управления и имеет свою структуру. В ее состав входят:
Структура и общая численность работников Администрации
утверждаются Президентом по представлению Главы Админист-
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 16. Ст. 433.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3169
рации.Глава Администрации назначается на должность и освобождается от должности указом Президента и является руководителем Администрации. Его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности также Президентом, но по представлению руководителя Администрации. Между названными должностными лицами осуществляется распределение обязанностей Главой Администрации, который со своими заместителями руководит работой структурных подразделений в соответствии с распределенными обязанностями.
Общее руководство деятельностью Администрации осуществляет ее Глава. Он назначает на должность и освобождает от должности руководителей структурных подразделений и иных работников Администрации. Первые назначаются и освобождаются от должности по представлениям заместителей Главы Администрации, а вторые по представлениям руководителей структурных подразделений, согласованным с соответствующим заместителем Главы Администрации.
Глава Администрации организует работу Администрации, решает вопросы повышения квалификации работников Администрации, премирования, установления надбавок к должностным окладам, выдачи им других денежных выплат, утверждает штатное расписание и смету расходов Администрации в пределах средств, выделенных на ее содержание, согласовывает назначение на должность и освобождает от должности руководителей (их заместителей) государственных органов, учреждений, организаций, образованных при Администрации.
В целях организации деятельности Администрации ее Глава издает распоряжения правовые акты внутриорганизационного характера.
Названные выше полномочия Главы Администрации являются внутренними. Глава Администрации обладает также полномочиями внешнего характера: имеет право выступать в качестве представителя Президента в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания, Конституционном Суде; представлять Администрацию в отношениях с внутригосударственными, зарубежными и международными организациями; направлять соответствующим органам и организациям на согласование внесенные Президенту проекты декретов, указов и распоряжений, если они не были согласованы в установленном порядке, при необходимости возвращать проекты решений на доработку; органи-
зовывать проведение комплексной экспертизы поступающих проектов указанных актов и докладывать об этом Президенту.
Кроме того, Глава Администрации обобщает предложения, делает заключения и вносит Президенту материалы о назначении (согласовании назначения) на должность и об освобождении от должности лиц, назначаемых Президентом или по согласованию с ним; во исполнение решений Президента дает государственным органам, иным государственным организациям, подотчетным Президенту, обязательные для выполнения указания и поручения по вопросам, входящим в компетенцию Администрации; запрашивает и получает у Совета Министров, иных государственных органов информацию о выполнении актов и поручений Президента; обеспечивает подготовку предложений Президенту по основополагающим вопросам внутренней и внешней политики.
Глава Администрации является по должности членом Совета Министров и его Президиума. Он обладает дисциплинарными полномочиями по отношению к подчиненным работникам.
В состав Администрации входит коллегия, которая создается Президентом и состоит из Главы Администрации, его заместителей, а также других работников Администрации.
Председателем коллегии является Глава Администрации. Ее деятельность как коллегиального органа осуществляется через заседания, проводимые по мере необходимости. Заседания считаются правомочными, если на них присутствует не менее двух третей от общей численности членов коллегии. На заседаниях рассматриваются вопросы деятельности государственных органов, иных государственных организаций, учреждений по выполнению решений Президента, а также иные вопросы, входящие в компетенцию Администрации,
По результатам обсуждения вопросов коллегия большинством голосов от общей численности ее членов принимает решения, которые оформляются протоколами и подписываются Главой Администрации и издаются от имени Администрации. При равенстве голосов членов коллегии голос ее председателя является решающим.
Администрация представляет собой орган государственного управления, сравнимый с любым республиканским органом государственного управления. В ее состав входят 160 работников.
Главной целью образования Администрации в соответствии со статьей 1 Положения об Администрации Президента Республики Беларусь является обеспечение деятельности Президента в
области государственной кадровой политики и идеологии, осуществление подготовки, выполнения и контроля за исполнением решений Главы государства. Такая формулировка не в полной мере отражает основное предназначение Администрации, которое состоит в организационном, информационно-аналитическом и правовом обеспечении деятельности Президента. Определение кадровой политики и идеологии, безусловно, является весьма важным, но не первостепенным.
Тесно связаны с целями задачи Администрации, предназначенные для реализации этих целей. В указанном Положении в качестве первоочередной предусмотрена задача обеспечения проведения государственной кадровой политики, идеологии и права. По существу, это не одна, а три задачи. Правильным было бы их разделить, записать в отдельных пунктах, потому что они разные и вряд ли совместимы. Основы кадровой политики закреплены в Конституции Республики Беларусь и многочисленных нормативных правовых актах. Среди них указы Президента Республики Беларусь: от 8 ноября 2001 г. № 644 «Об утверждении кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь», от 8 октября 2001 г. № 645 «Об утверждении порядка назначения (утверждения), освобождения и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь», от 17 июля 1996 г. №253 «О совершенствовании работы с руководящими кадрами в системе государственных органов», от 24 января 1997 г. № 100 «О совершенствовании организации переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров государственных органов» и Концепция государственной кадровой политики Республики Беларусь.
Идеология как совокупность (система) идей, теорий, взглядов, которые характеризуют общество и направлены на утверждение либо изменение, преобразование существующих общественных отношений, нашла отражение в Конституции Республики Беларусь и в других правовых документах программах (прогнозах), актах, регулирующих те или иные общественные отношения, выступлениях Президента Республики Беларусь.
Названные задачи весьма важны. Их реализация выражается в определении стратегии государства в рассматриваемых областях.
Основными задачами (согласно ст. 4 Положения об Администрации) являются следующие:
1) координация деятельности подчиненных Президенту Республики Беларусь государственных органов в области государственной кадровой политики, идеологии и права;
Несомненно, перед Администрацией стоит также задача, выражающаяся в обеспечении законности. Она является конституционной и возведена в ранг принципа государственного управления (ст. 7 Конституции). В статье 2 Положения записано: «В своей деятельности Администрация Президента Республики Беларусь руководствуется Конституцией Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, декретами, указами и распоряжениями Президента Республики Беларусь, а также настоящим Положением», Кроме того, Администрация руководствуется и указаниями Президента, выполняет его поручения.
Основные задачи Администрации реализуются через ее функции. Таким образом, между задачами и функциями существует тесная связь: функции определяются задачами и из них вытекают.
В пункте 5 Положения закреплены основные функции Администрации:
9) обеспечение взаимодействия Президента Республики Беларусь с Советом Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления в решении вопросов социально-экономического развития республики, осуществлении контроля за разработкой и реализацией президентских программ;
Названные функции Администрация осуществляет с помощью своих структурных подразделений. По существу структура Администрации построена в соответствии с ее основными функциями. Следовательно, функции предопределяют структуру. Между тем, каждое структурное подразделение может реализовывать не одну, а несколько функций.
На первом месте находится функция обеспечения проведения государственной кадровой политики, которая реализуется Главным управлением кадровой политики. В этих целях управление осуществляет организацию единой системы учета, подбора, подготовки и расстановки руководящих кадров, готовит предложения о назначении и освобождении руководящих работников, должности которых включены в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь, утвержденный Указом Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 644. Указанный документ содержит Перечень высших государственных должностей Республики Беларусь, Перечень должностей руководящих работников государственных органов и иных государственных организаций, включаемых в кадровый реестр Главы государства
Республики Беларусь. К ним, например, относятся следующие должности:
Главное управление кадровой политики на основе анализа эффективности деятельности республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов по руководству государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством дает оценку руководителям и подготавливает соответствующие предложения. Оно разрабатывает предложения по координации деятельности указанных органов по подготовке, переподготовке и повышению квалификации управленческих кадров, определению перспективных направлений международного сотрудничества в этой области, обеспечивает создание и совершенствование системы аттестации ру-
ководящих работников, их конкурсного отбора и выдвижения, формирование резерва управленческих кадров.
Реализация функции по обеспечению проведения государственной идеологии и информационной политики осуществляется Главным идеологическим управлением. Управление призвано координировать работу государственных органов по формированию государственной идеологии, способной интегрировать идеи устойчивого развития, развивать духовное наследие, обеспечивать конституционное равноправие белорусского и русского языков, обеспечивать оперативное информирование населения по вопросам внутренней и внешней политики Президента Республики Беларусь. .
Оно организует работу по разъяснению и пропаганде политики Президента в экономической, социальной pi гуманитарной сферах, обобщает информацию о важнейших событиях жизнедеятельности государства, анализирует практику работы республиканских местных органов государственного управления в области науки, образования и культуры, анализирует проблемы в области государственной национальной политики и межнациональных отношений.
Правовое обеспечение деятельности Президента и обеспечение проведения государственной политики в области права осуществляет Главное государственно-правовое управление. Оно готовит по поручению Президента, руководства Администрации и по своей инициативе проекты декретов, указов и распоряжений Главы государства, законов, актов Администрации, представляет законопроекты, инициируемые Президентом, согласовывает их в соответствии с решением Президента в Национальном собрании и принимает в связи с этим участие в заседаниях палат Национального собрания и их органов, в том числе и в заседаниях согласительных комиссий.
Управление готовит предложения Президенту о подписании принятых законов либо возвращении этих законов или отдельных их положений в Палату представителей Национального собрания для повторного рассмотрения и голосования; участвует в подготовке проектов нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Главы государства; организует правовую экспертизу проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Президенту или руководству Администрации.
По существующему правилу не допускается внесение проектов правовых актов на рассмотрение Президенту без заключения
Главного государственно-правового управления (ст. 2 Указа Президента Республики Беларусь от 10 ноября 1997 г. № 572 «О некоторых мерах по совершенствованию правового обеспечения деятельности Президента Республики Беларусь», Положение о порядке взаимоотношений Администрации Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь при подготовке проектов правовых актов1). Кроме того, оно координирует в соответствии с решениями Президента и руководства Администрации деятельность Национального центра законопроектной деятельности при Президенте и Национального центра правовой информации Республики Беларусь, а также деятельность структурных подразделений Администрации по правовым вопросам, в том числе по вопросам подготовки и внесения в Палату представителей Национального собрания законопроектов, декретов Президента, возвращения в Палату представителей законов или их отдельных положений с возражениями Президента.
На данном структурном подразделении лежит обязанность координации деятельности государственных органов Республики Беларусь по вопросам подготовки проектов нормативных актов, включая планирование подготовки этих актов, их разработку, согласование, представление в установленном порядке на рассмотрение Президента, Национального собрания, другого государственного органа, рассмотрение и принятие законопроектов, подписание нормативных актов и их исполнение, обеспечение учета и систематизации законодательства.
Вопрос о порядке рассмотрения Президентом проектов правовых актов регулируется специальным положением, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 23 июня 1998 г. № 3272.
Указом Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. № 99 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности в Республике Беларусь»3 установлено, что иные заинтересованные стороны, кроме названных в статье 99 Конституции, могут вносить проекты законов в соответствующем порядке субъектам права законодательной инициативы.
См.: Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 32. Ст. 1013; 1999. № 35. Ст, 1026.
2 Там же. 1998. № 18. Ст. 479.
3 Там же. № 7. Ст. 161.
При принятии решения о разработке законопроекта данным Указом предписывается руководствоваться двумя требованиями: приоритетности и необходимости регулирования соответствующих общественных отношений, если подобные отношения не могут быть урегулированы иными нормативными правовыми актами.
К проекту закона должны быть приложены документы, названные в статье 3 данного Указа. Таким образом, Указом Президента Республики Беларусь от 4 марта 1998 г. урегулирован законотворческий процесс в целях улучшения качества проектов законов.
Функции организационного и информационно-аналитического обеспечения деятельности Президента призвано осуществлять Главное управление организационного обеспечения. Оно организует оперативное и постоянное обеспечение Президента информационным и аналитическим материалом, без наличия которого его работа не может быть успешной и продуктивной.
Работа Президента строится по текущим и перспективным планам. Их разработку организовывает также указанное управление. В составлении планов принимают участие все структурные подразделения. Управление координирует их деятельность в этом направлении, запрашивает у государственных органов, организаций необходимые материалы и организационно обеспечивает качественное выполнение планов (плановых мероприятий).
На управлении лежит обязанность организовывать подготовку проектов обращений, поздравлений, приветствий и других официальных посланий Президента Республики Беларусь главам государств, видным зарубежным и отечественным деятелям, организациям и трудовым коллективам республики, а также обеспечивать контроль за своевременным и качественным исполнением решений и поручений Президента, содержащихся в его декретах, распоряжениях и резолюциях на документах.
Функцию обеспечения взаимодействия Президента Республики Беларусь с органами законодательной и судебной власти реализует Главное управление по взаимоотношениям с органами законодательной и судебной власти. Такое взаимодействие необходимо для выработки оптимальной государственной политики в области нормотворческой деятельности, обеспечения реализации конституционных полномочий Президента в Национальном собрании Республики Беларусь. С этой целью управление подготавливает Президенту и руководству Администрации аналитические материалы о развитии ситуации в Национальном собра-
нии по вопросам обсуждения того или иного законопроекта, обеспечивает разъяснение депутатам Палаты представителей и членам Совета Республики позицию Президента относительно проектов актов, вносимых Президентом в порядке реализации права законодательной инициативы, изучает практику подготовки и рассмотрения в Национальном собрании проектов актов Парламента и координирует их подготовку, изучает зарубежную практику взаимодействия главы государства и парламента, исполнительной власти с законодательной и судебной властью, а также разрабатывает и вносит на рассмотрение Президента предложения по совершенствованию подобных взаимодействий.
Во взаимоотношениях с судебной властью управление обеспечивает участие представителей президентской стороны в заседаниях Конституционного Суда в случаях, предусмотренных законодательством, координирует их деятельность, вносит на рассмотрение Президента предложения о назначении на должности и освобождение от должностей в соответствии с законодательством судей Республики Беларусь, присвоении им квалификационных классов, подготавливает соответствующие акты Президента, разрабатывает проекты актов Президента по вопросам, связанным с деятельностью органов законодательной и судебной власти.
Информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента по вопросам социально-экономического характера осуществляет экономическое управление. Оно анализирует социально-экономическую ситуацию в республике, участвует в подготовке предложений по определению основ государственной социально-экономической политики и механизма ее реализации, осуществляет контроль за разработкой проектов президентских программ и их реализацией, проводит экспертизу проектов актов законодательства по рассматриваемым вопросам, вносимым на рассмотрение Президента. Управление может и само осуществлять подготовку подобных проектов актов законодательства, концепций и программ. На него возлагается осуществление контроля за выполнением решений и поручений Президента по вопросам рассматриваемой сферы.
Вопросами организации приема граждан и рассмотрением их обращений занимается управление по работе с обращениями граждан. Основными его задачами является рассмотрение обращений граждан, поступающих в Администрацию, организация приема граждан в резиденции Президента, контроль за своевременным и правильным решением поставленные в обращениях граждан
вопросов, анализ обращений граждан, информирование Президенте и руководства Администрации по затрагиваемым в них проблемам, анализ и проверка организации работы с обращениями граждан в министерствах, других республиканских органам управления, местных исполнительных и распорядительных органах, совершенствование форм и методов организации работы с обращениями граждан, ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам.
Ведение делопроизводства, обеспечение сохранности и организация использования архивных документов осуществляет Канцелярия Президента Республики Беларусь.
Канцелярия по правовому статусу приравнивается к управлению. Перед ней стоят такие задачи, как обеспечение делопроизводственного обслуживания Администрации, создание и обеспечение функционирования в Администрации единой системы, редактирование документов, подготавливаемых в Администрации, обеспечение сохранности и организация использования образующихся в деятельности Президента и Администрации документов и дел, законченных делопроизводством, осуществление контроля за прохождением и сроками исполнения документов, поступивших в Администрацию.
Координация деятельности государственных средств массовой информации реализуется путем координации работы пресс- служб республиканских органов государственного управления по освещению ими деятельности Президента, предоставления средствам массовой информации сведений о деятельности Президента, издаваемых им правовых актах, заявлениях, выступлениях, встречах Главы государства и других мероприятиях с его участием, организации информационного обеспечения официальных визитов, рабочих поездок, встреч Президента, а также других мероприятий с его участием в Беларуси и за рубежом. Названные задачи осуществляет Пресс-служба Президента Республики Беларусь. Она также организует пресс-конференции, интервью Президента, другие его встречи с представителями средств массовой информации, иные мероприятия с участием Главы государства, обеспечивает выступления Президента в средствах массовой информации.
Структурные подразделения реализуют полномочия внешнего характера через своих руководителей. Поэтому руководители структурных подразделений осуществляют не только руководство соответствующим подразделением, но и представляют подготов-
ленные материалы руководству Администрации, запрашивают и получают от Аппарата Совета Министров, министерств и других республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, учреждений и организаций материалы, необходимые для подготовки вопросов, рассматриваемых Президентом и в Администрации. Руководители структурных подразделений вправе в необходимых случаях привлекать работников указанных организаций к подготовке подобных вопросов, заслушивать сообщения названных работников по вопросам, относящимся к компетенции структурных подразделений, при необходимости принимать участие в заседаниях Совета Министров (его органов), коллегий республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, в проводимых этими органами совещаниях и выступать на них.
Кроме того, руководители структурных подразделении могут знакомиться в пределах своего ведения с материалами в аппарате Совета Министров и органов государственного управления, проводить с их представителями совещания, ставить на контроль решения и поручения Президента и Главы Администрации, определять при этом необходимые контрольные действия и вносить предложения о снятии решений с контроля, возвращать документы, внесенные на рассмотрение Президента и в Администрацию с нарушениями установленного порядка.
Таким образом, Администрация Президента предназначена для обеспечения деятельности Президента в области кадровой политики и идеологии, правового и организационного обеспечения деятельности Президента, а также для подготовки и выполнения его решений. В таком смысле Администрация представляет собой орган внутриорганизационного характера.
Осуществляя общее руководство деятельностью государственных органов и учреждений по подготовке, переподготовке, повышению квалификации управленческих кадров, согласованию кандидатур при назначении их на должности, координацию деятельности государственных органов по подготовке проектов правовых актов, контроль за выполнением решений и поручений Президента и т.п., она выступает как орган государственного управления, осуществляющий функции внешнего характера.
При этом Администрация не призвана осуществлять руководство хозяйственным или социально-культурным строительством. Однако реализуемые ею функции являются управленчес-
кими. По этой причине она является органом государственного управления надведомственного характера.
Управление делами Президента Республики Беларусь является республиканским органом государственного управления. Оно непосредственно подчиняется Президенту, им образуется, ликвидируется и реорганизуется. Его правовой статус определяется Положением об Управлении делами Президента Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 29 февраля 2000 г. № 97. Руководителем Управления является Управляющий, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом. Управляющий имеет заместителей, в том числе одного первого заместителя. Они назначаются на должность и освобождаются от должности управляющим по согласованию с Президентом. Иные работники Управления назначаются на должность и освобождаются от должности Управляющим по представлениям заместителей.
Назначение Управления делами определяется его задачами, в которых выражаются основные направления деятельности. Управление делами имеет отношение к государственным органам, иностранным дипломатическим представительствам и консульским учреждениям, аккредитованным в Республике Беларусь, к подчиненным организациям. В соответствии с этим и определены его задачи:
1) финансовое, материально-техническое и автотранспортное обеспечение деятельности государственных органов;
В целях выполнения перечисленных задач управление осуществляет планирование расходов на содержание и деятельность государственных органов, финансирование их деятельности в пределах средств, выделенных на эти цели. Финансовые средства управление получает из республиканского бюджета в качестве ассигнований, других источников, в том числе внебюджетных фондов, которые оно вправе создавать.
Управление делами утверждает текущие и перспективные планы строительства, реконструкции и капитального ремонта зданий и сооружений, других основных фондов; обеспечивает строительство, реконструкцию, ремонт и эксплуатацию объектов подведомственных организаций; осуществляет проектирование и строительство жилья, объектов социального и производственного назначения, в том числе для загранучреждений республики; устанавливает лимиты капитальных вложений; осуществляет контроль за своевременным освоением объемов бюджетного финансирования по объектам капитального строительства и ремонта; осуществляет регулирование и координацию деятельности государственных органов, иных юридических, а также физических лиц, в области гуманитарной деятельности и работы с обращенным в доход государства имуществом.
В отношении подведомственных организаций Управление вправе их создавать, реорганизовывать и ликвидировать, осуществлять координацию деятельности и организационно-методическое руководство ими, учет и анализ результатов финансово-хозяйственной деятельности и определять прогнозы их развития. Кроме того, Управление может осуществлять внешнеэкономическую деятельность, оказывать помощь подведомственным организациям в развитии внешнеэкономических связей, создании и деятельности производств по изготовлению импортозамещающих видов продукции (товаров).
Управление делами наделено правом получать от государственных органов и субъектов предпринимательской деятельности независимо от форм собственности и подчиненности необходи-
мую информацию для осуществления возложенных на управление задач и функций. Оно имеет и другие права, предо ставляемые законодательством.
Таким образом, содержание деятельности Управления делами имеет двойственный характер. С одной стороны, оно действительно приближается к республиканским органам государственного управления, так как по существу управляет подведомственными организациями, ведает жилищным фондом, находящимся на его балансе, учреждениями здравоохранения, домами отдыха, санаториями, иными объектами социального и производственного назначения, зданиями, сооружениями и другим основным фондом. С другой стороны, этот орган осуществляет управленческие функции, присущие только ему.
В определенном смысле Управление делами возвышается над Национальным собранием, Советом Министров, Верховным Судом, Высшим Хозяйственным Судом, Конституционным Судом и Генеральной прокуратурой. Министерством финансов и Национальным банком, Комитетом Государственного контроля и даже Администрацией Президента. Все названные и другие государственные органы, по существу, зависимы от Управления делами по вопросам финансирования и материально-технического снабжения, обеспечения автотранспортом и т.д. В связи с этим Управление делами не просто над ведомственный орган государственного управления, а орган, выполняющий специальные управленческие функции.
Другие бюджетные средства находятся в сфере исполнения Совета Министров, который может выделять их и Управлению делами. Например, постановлением от 29 июня 2001 г. №975 «О выделении денежных средств Управлению делами Президента Республики Беларусь» Совет Министров выделил ему 774 млн. руб. на проведение капитального ремонта главного корпуса комплекса «Вискули»1.
Управляющий делами во исполнение решений Президента может давать государственным органам и организациям указания и поручения, запрашивать у государственных организаций и субъектов предпринимательской деятельности и получать от них необходимую информацию. Он утверждает структуру и штатное расписание управления в пределах численности работников, установленных Президентом, определяет задачи структурных подразделений, принимает постановления, иные нормативные правовые
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. №63, 5/6301.
акты (инструкции, положения, уставы и др.), утверждаемые постановлениями и приказами по вопросам организации и деятельности управления и подведомственных организаций1.
В структуру управления входит коллегия, которая состоит из девяти человек (Управляющий делами, его заместители, а также другие сотрудники управления). Председателем коллегии является Управляющий. Персональный состав коллегии утверждается Президентом по представлению Управляющего.
Основной формой работы коллегии являются заседания, которые считаются правомочными, если на них присутствует не менее двух третей от общей численности членов коллегии. На заседаниях могут рассматриваться любые вопросы, входящие в компетенцию управления. Преимущественно на заседания выносятся вопросы, касающиеся деятельности подведомственных организаций по выполнению возложенных на них задач.
По результатам обсуждения вопросов коллегия принимает решение, которое считается принятым, если за него проголосовало большинство ее членов. Акты коллегии подписываются Управляющим делами.
Решения коллегии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми организациями и должностными лицами, которым они адресованы. Согласно установленному правилу, в случае расхождения приказа Управляющего с решением коллегии действует решение коллегии.
Структурным подразделением Управления делами является Департамент по гуманитарной деятельности с правами юридического лица. Департамент возглавляет директор, который назначается на должность и освобождается от должности Управляющим делами (Положение о Департаменте по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь).
Руководители структурных подразделений наделены правом не только руководить подразделением, но и контролировать в пределах своего ведения выполнение решений и поручений Президента, руководства управления, запрашивать и получать от государственных органов и организаций информацию и документы, необходимые для выполнения возложенных задач, а также давать письменные и устные ответы на обращения физических и юридических лиц.
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3169
Правовой статус Комитета государственного контроля определяется Законом от 9 февраля 2000 г. «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь». Согласно данному Закону понятие «Комитет государственного контроля Республики Беларусь» употребляется в двух значениях: во-первых, как система контрольных органов; во-вторых, как республиканский контрольный орган. В систему органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь входят и его территориальные органы комитеты государственного контроля областей и г. Минска. Поэтому Закон, несмотря на свое название, определяет правовой статус не только Комитета государственного контроля, но и комитетов государственного контроля областей и г. Минска.
Комитет государственного контроля Республики Беларусь был образован в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 5 декабря 1996 г. путем преобразования Службы контроля Президента и упразднения Контрольной палаты Республики Беларусь с передачей в ведение этого комитета дел как одного, так и другого органа.
Термин «комитет» подчеркивает, что рассматриваемые органы имеют полномочия надведомственного характера, а термин «государственный» обособляет и возвышает этот вид контроля над всеми иными видами контроля, осуществляемыми в республике.
Других подобных органов не существует, хотя контрольных органов насчитывается немало. Комитеты государственного контроля являются универсальными органами контроля, что определяется масштабом их деятельности, количеством и значимостью вопросов, по которым они вправе осуществлять контроль, а также наличием властных полномочий и возможностями применения обеспечительных средств.
Комитет государственного контроля как система органов образуется Президентом. По решению Президента могут быть образованы территориальные органы Комитета государственного контроля в городах и районах. В настоящее время они не созданы. Структура и штатная численность комитета утверждаются Президентом.
Комитет государственного контроля Республики Беларусь возглавляет Председатель, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом. Председатель имеет
заместителей, среди которых один первый заместитель. Они назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Председателя Комитета.
Территориальные органы государственного контроля также возглавляют председатели, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по представлению Председателя Комитета государственного контроля.
Правовой основой деятельности Комитета государственного контроля и его территориальных органов являются Конституция Республики Беларусь, законы, акты Президента и другие акты законодательства, а также международные договоры Республики Беларусь.
Система органов государственного контроля построена по принципу централизма. Они образуют единую систему с подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Комитеты областей и г. Минска по горизонтали не подчиняются соответствующим местным Советам депутатов, исполнительным и распорядительным органам. Комитет государственного контроля подконтролен только Президенту.
Работа комитетов строится на основе коллегиального обсуждения результатов проверок (ревизий), принятия необходимых мер по предупреждению и устранению выявленных правонарушений и по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения законодательства.
Деятельность рассматриваемых органов должна строиться на основе строгого соблюдения законности, охраны интересов государства, прав и свобод граждан, открыто и гласно. Открытость и гласность допускаются в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод личности, государственных секретах и иных охраняемых сведениях.
Органы государственного контроля осуществляют свои полномочия по вопросам восстановления нарушенных прав юридических и физических лиц и привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушения законодательства, во взаимодействии с правоохранительными органами, Национальным банком и иными государственными органами. Взаимодействие существует и с Советом Министров, местными исполнительными и распорядительными органами.
В названном Законе «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь» закреплена независимость сотрудников комитетов государственного контроля. Они при исполнении слу-
жебных обязанностей являются представителями власти и находятся под защитой государства. Государственной защитой обеспечиваются члены их семей и имущество.
Законом запрещается вмешательство в служебную деятельность сотрудников всем лицам, кроме специально уполномоченных на то законодательством, а также совершение действий, препятствующих исполнению возложенных на них обязанностей. Такие действия могут выражаться в неисполнении или воспрепятствовании исполнению законных требований сотрудников, оскорблении их чести и достоинства, насилии в отношении этих сотрудников, посягательстве на их жизнь, здоровье и имущество или угрозе совершения такого насилия и посягательства. В соответствии со статьями 366, 369 УК Республики Беларусь за совершение подобных действий предусмотрена уголовная ответственность.
Сотрудники комитетов не могут быть членами политических партий и других общественных объединений, преследующих политические цели.
Органы контроля призваны осуществлять контроль за деятельностью государственных органов, иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Комитет государственного контроля Республики Беларусь осуществляет свои полномочия на всей территории республики, а его территориальные органы на территории соответствующих административно-территориальных единиц.
В Законе «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь» не дается перечня государственных органов, иных юридических лиц, за которыми рассматриваемые органы могут осуществлять контроль. Из сферы названного контроля исключается Администрация Президента, Управление делами Президента, Совет Министров, местные исполнительные и распорядительные органы. Как уже подчеркивалось, с последними двумя видами органов комитеты реализуют свои полномочия в тесном взаимодействии (п. 3 ст. 4 Закона).
Комитет государственного контроля и его территориальные органы вправе осуществлять контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением законов, актов Президента, Парламента, Совета Министров и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения.
Указанные общие направления деятельности комитетов государственного контроля в статье 2 Закона конкретизированы под названием «Основные направления деятельности Комитета государственного контроля и его территориальных органов». Эти направления контроля предназначены не только для комитетов. Такой контроль осуществляют и многие другие государственные органы. Например, контроль за исполнением республиканского бюджета осуществляет Палата представителей Национального собрания, Совет Министров (ст. 97 Конституции, ст. 26 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Еще большее число государственных органов осуществляет контроль в области финансовых и налоговых отношений, использования государственной собственности. Между тем, контроль комитетов государственного контроля как бы возвышается над всеми иными видами контроля и является самым высшим, т.е. государственным видом контроля. Во-первых, рассматриваемый вид контроля осуществляется на основании Закона; во-вторых, осуществляется органами, подчиненными непосредственно Президенту; в-третьих, комитеты государственного контроля осуществляют, можно сказать, весь объем государственного контроля; в-четвертых, органы государственного контроля правомочны согласовывать назначение на должность и освобождение от занимаемой должности руководителей государственных органов, иных юридических лиц государственной формы собственности (чч. 18, 19 ст. 14 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь»); в-пятых, органы Комитета государственного контроля вправе применять санкции и налагать штрафы, предусмотренные законодательством для иных контролирующих органов (п. 4 Указа Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений»); в-шестых, Председатель Комитета государственного контроля возглавляет Совет по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь (ч. 2 п. 5 Положения о Совете по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь1); в-седьмых, Комитет государственного контроля наделен правами координировать действия органов, уполномоченных в соответствии с законодательством осуществлять контроль внешнеторговых операций (п. 12 Положения о порядке контроля за проведением юридическими лицами и индивидуальными предприни-
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3169.
мателями внешнеторговых операций, утвержденного указом от 4 января 2000 г. № 7)1
С учетом основных направлений деятельности Комитета государственного контроля строится его структура, которая выглядит следующим образом:
1) Председатель Комитета государственного контроля;
2)Первый заместитель Председателя Комитета государственного контроля;
3)три заместителя Председателя Комитета государственного контроля (один из них одновременно является и директором Департамента финансовых расследований);
4)Департамент финансовых расследований Комитета государственного контроля (с правами юридического лица);
5)Главное управление бюджетно-финансового контроля;
6)Главное управление контроля за деятельностью государственных органов;
7)Главное управление контроля за банковской системой и рынком ценных бумаг;
8)Главное управление контроля за работой отраслей сферы материального производства;
9)Главное управление контроля за работой агропромышленного и природоохранного комплексов;
10) Главное управление контроля за работой отраслей социальной сферы;
11)Главное управление контроля за внешнеэкономической деятельностью;
12)Главное управление контроля потребительского рынка и сферы услуг;
13)Главное информационно-аналитическое управление;
14)Главное экспертно-правовое управление;
15)Управление координации деятельности контролирующих органов;
16)Управление инспекционно-кадровой работы;
17)Финансово-хозяйственное управление;
18)Секретариат (на правах управления);
19)Комитеты государственного контроля областей;
20)Управления Департамента по областям и г. Минску;
21)Межрайонные комитеты государственного контроля;
1 Собрание декретов и указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 1. Ст. 11,
22) Межрайонные отделы управлений Департамента по областям и г. Минску (Указ Президента Республики Беларусь от 2 ноября 2001 г. № 617 «О мерах по совершенствованию системы органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь»1).
Комитеты государственного контроля наделены широкими полномочиями по осуществлению контроля. Это полномочия:
Основным предназначением комитетов государственного контроля является осуществление контроля. В связи с этим на первое место следует поставить полномочия по осуществлению контроля, которые закреплены в статье 1 и пункте 4 статьи 14 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь». Так, в пункте 4 статьи 14 установлено, что комитеты правомочны проводить проверки (ревизии) деятельности государственных органов, иных юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей. В статье 1 определяется сущность, предназначение и общие направления деятельности комитетов государственного контроля.
Комитеты государственного контроля имеют полномочия получать от государственных органов и иных объектов контроля необходимую для проведения проверок (ревизий) информацию, от Национального банка республики и иных банков отчетную, бухгалтерскую и статистическую информацию, сведения об операциях, состоянии счетов, справки и копии документов по операциям и расчетам проверяемых объектов, а также безвозмездно пользоваться информационными банками данных государственных органов, иных юридических лиц государственной формы собственности (пл. 13 ст. 14 Закона).
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3169.
При проведении проверок (ревизий) должностные лица комитетов наделены особым видом полномочий. Они по предъявлении предписания на проведение проверки (ревизии) и документа, удостоверяющего личность сотрудника соответствующего комитета государственного контроля, наделены правом входить на территорию и в помещения (кроме жилых) государственных органов, иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, доступа на склады, в хранилища, производственные и вспомогательные помещения (кроме жилых) и другие объекты для проверки наличия денежных средств, ценных бумаг, материальных, иных ценностей и порядка их хранения.
Вышеуказанные лица имеют также право:
Комитеты государственного контроля обладают широкими полномочиями по применению мер принуждения. Их можно назвать административно-принудительными. Такие меры весьма разнообразны и могут быть классифицированы на: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; восстановительные меры; экономические санкции; меры
административной ответственности; меры обеспечительного характера.
Административно-предупредительные меры направлены на предупреждение нарушений законодательства, находящегося в сфере контроля комитетов государственного контроля, их профилактику. Названных мер предусмотрено лишь несколько видов. Так, в соответствии с пунктом 16 статьи 14 Закона комитеты принимают участие в рассмотрении и согласовании проектов стандартов, технических условий и другой нормативно-технической документации на товары народного потребления. Осуществление контроля без наличия сведений о нарушениях законодательства также следует рассматривать как предупредительную меру. В Законе нечетко определены основания для проведения проверок (ревизий).
Меры административного пресечения направлены на приостановление нарушения, недопущение его продолжения, развития. Органы контроля вправе выносить решения:
8) о запрещении юридическим и физическим лицам применять неисправные, не имеющие установленных клейм весовые и измерительные приборы (п. 15 ст. 14 Закона).
Восстановительные меры применяются в целях восстановления нарушенного, приведения его в состояние, в котором оно находилось до нарушения законодательства. Такими мерами являются:
Полномочия комитетов государственного контроля по применению экономических санкций предусмотрены ст. 18 указанного Закона и, в частности, Указом Президента Республики Беларуси от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений».
Экономические санкции либо следует рассматривать в качестве восстановительных мер, либо административных штрафов. Применение их в ином качестве ничем не обосновано. Экономические санкции имеют денежное выражение в процентном либо кратном отношении предмета, явившегося орудием совершения либо непосредственным объектом административного правонарушения, к сумме сделки либо доходу, полученному в результате сделки.
Меры административной ответственности это административные взыскания, применение которых выражается в привлечении к административной ответственности. В статье 18 Закона они называются административными воздействиями. Такие меры, как и экономические санкции, вправе применять от имени комитетов государственного контроля председатели комитетов, их заместители, начальники главных управлений и инспекций Комитета государственного контроля и их заместители. С учетом финансового состояния нарушителя, размера причиненного ущерба и характера допущенных нарушений на основании постановлений коллегий комитетов государственного контроля юридические
лица и индивидуальные предприниматели могут быть полностью или частично освобождены от уплаты экономических санкций либо по решению названных выше лиц им может быть предоставлена отсрочка: по уплате сроком до 6 месяцев.
Конкретные виды правонарушений, виды административных взысканий, их размеры, а также экономических санкций оговариваются, как правило, в декретах и указах Президента.
Предусмотрено также применение обеспечительных мер воздействия. Обеспечительные меры административного принуждения направлены на обеспечение производства (процесса) по делу или исполнение решений комитетов государственного контроля о применении мер принуждения. Так, в пункте 3 статьи 17 Закона установлено, что должностные лица комитетов имеют право опечатывать кассы или кассовые помещения, склады, архивы, а также изымать соответствующие документы, в том числе подлинники. К этим мерам следует отнести вызов должностных лиц для объяснений по поводу выявленных нарушений законодательства, требование от должностных лиц представления деклараций о доходах и имуществе (п.п. 4 и 5 ст. 17 Закона), наложение ареста на имущество, включая денежные средства, изъятие и передача для реализации товара. Например, в пункте 3 Указа Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. №40 допускается изъятие товара, подвергающегося быстрой порче, и передача его для незамедлительной реализации еще до принятия хозяйственным судом решения о конфискации этого товара. Такое правило заставляет хозяйственный суд выносить не иное решение как только о конфискации товара. Во избежание подобного давления следовало бы в указанном пункте 3 Указа особо подчеркнуть, что в случае, если хозяйственный суд не найдет оснований для конфискации уже реализованного товара, то вырученная сумма от реализации товара, возвращается его владельцу (собственнику).
Обеспечительными мерами также являются: информирование Президента о несвоевременном и ненадлежащем выполнении поручений, содержащихся в его декретах, указах, распоряжениях и других решениях (п. 23 ст. 14 Закона); внесение в органы управления соответствующих юридических лиц предложений о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности (п. 20 ст. 14 Закона); передача материалов проверок (ревизий) в правоохранительные органы для принятия мер в соответствии с законодательством (и. 21 ст. 14 Закона); предъявление в суды исков и заявлений по защите прав и законных интере-
сов государства, юридических лиц государственной собственности (ч. 1 ст. 16 Закона); осуществление контрольных закупок, оформление заказов на платные услуги для проверки правильности расчетов и др. (п.п. 8, 9, 14 ст. 14 Закона).
Полномочия по защите прав и законных интересов государства и юридических лиц государственной формы собственности проявляются в применении перечисленных выше обеспечительных мер.
Полномочия на участие в заседаниях государственных органов определяются статьей 15 Закона. Председатели комитетов, их заместители или уполномоченные ими лица вправе участвовать в заседаниях коллегий республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, в сессиях местных Советов депутатов при рассмотрении вопросов, затрагивающих компетенцию комитетов, и по согласованию с руководителями указанных органов.
Иные полномочия комитетов могут быть установлены законодательством, т.е. законами или актами Президента. Некоторые из них предусмотрены в статье 14 Закона. К ним относятся: запрашивание от должностных лиц государственных органов, иных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей объяснений причин нарушений, выявленных в ходе проверок (ревизий) (п. 5); привлечение к участию в проверках (ревизиях) представителей правоохранительных, контролирующих органов, а также специалистов других государственных органов, иных юридических лиц независимо от их подчиненности и форм собственности (п. 6); осуществление производства по делам об административных правонарушениях по вопросам своей компетенции (п. 17); согласование назначения на должность и освобождение от занимаемой должности руководителей государственных органов, иных юридических лиц государственной формы собственности (п. 18); заключения о соответствии должностных лиц государственных органов занимаемой должности (п. 19). Это полномочие осуществляется по результатам проверок (ревизий).
Комитеты государственного контроля осуществляют свою деятельность в двух формах коллегиальности и единоначалия.
Коллегиальность реализуется через работу коллегий комитетов.
В Комитете государственного контроля образуется коллегия в составе Председателя Комитета государственного контроля (он является ее председателем), его первого заместителя и замести-
телей (по должности) и других сотрудников Комитета и его территориальных органов. Численный и персональный состав коллегии утверждается Президентом по представлению Председателя Комитета.
В территориальных органах образуются коллегии в составе председателя комитета (он является ее председателем), заместителей (по должности) и других сотрудников территориальных органов. Численность и персональные составы коллегий утверждаются Председателем Комитета государственного контроля по представлению руководителей соответствующих территориальных органов (ст. 10 Закона).
Коллегии свою деятельность осуществляют путем заседаний, на которых рассматриваются наиболее важные вопросы по осуществлению государственного контроля, требующие обсуждения и выработки согласованных решений, заслушиваются сообщения и объяснения руководителей государственных органов, иных должностных лиц по вопросам компетенции комитетов.
Решения коллегий в форме постановлений принимаются большинством голосов членов коллегии, присутствующих на заседании. Кворум коллегии данным Законом не определен. В случае равенства голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий.
Коллегия может ставить перед соответствующими органами и должностными лицами вопрос об освобождении от занимаемой должности виновных должностных лиц (ч. 5 ст. 13).
Одним из принципов деятельности комитетов является построение работы на основе коллегиального обсуждения результатов проверок (ревизий), принятия необходимых мер по предупреждению и устранению выявленных правонарушений, обсуждения вопросов об ответственности лиц, допустивших нарушения законодательства (п. 2 ст. 4).
Коллегиальность не только не исключает, но и предполагает единоначалие.
Единоначалие проявляется в работе отдельных руководящих лиц. К ним в первую очередь относятся председатели комитетов государственного контроля и другие должностные лица, Полномочия этих лиц определены в статьях 11, 12 и 17 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь».
Глава VIII
СОВЕТ МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
§ 1. Понятие и назначение Совета Министров
Совет Министров, или Правительство, Республики Беларусь является центральным органом государственного управления.
В главе 6 Конституции Правительство определяется как Совет Министров, а в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» Совет Министров определяется как Правительство, т.е. произошла перемена терминов местами. От этого сущность органа не изменилась, однако имеет место некоторое несоответствие текста статьи 1 Закона и части 1 статьи 106 Конституции. Подобного отклонения можно было бы избежать, если бы Закон о Совете Министров был назван Законом о Правительстве, как это сделано в Российской Федерации.
В большинстве стран Европы для обозначения рассматриваемого органа государственного управления употребляется лишь один термин. Например, в Венгрии, Литве, Словакии, Чехии, Румынии и ФРГ он называется Правительством, в Албании, Болгарии, Польше и Италии Советом Министров, в Латвии Кабинетом Министров.
В Конституции Италии термин «правительство» также употребляется. В частности, такое название имеет раздел III Конституции. Однако понятие «правительство» рассматривается в широком и узком смысле. В широком смысле в него включаются Совет Министров, Государственная администрация и вспомогательные органы, в узком Совет Министров.
В Конституции Франции употребляются два термина: «Совет Министров» и «Правительство». Президент председательствует в Совете Министров (ст. 9), Премьер-министр руководит деятельностью Правительства (ст. 21).
В статье 115 Конституции БССР 1978 г. и Законе БССР «О Совете Министров Белорусской ССР» 1979 г. Совет Министров определялся как Правительство Белорусской ССР.
По Конституции Республики Беларусь 1994 г. (до внесения в нее изменений и дополнений в 1996 г.) этот орган назывался Кабинетом Министров по той причине, что главой исполнительной власти был Президент, а Правительство являлось лишь отдельным звеном в его аппарате, находилось при Президенте,
Термин «Совет Министров» более подходит для названия данного органа, поскольку Совет Министров, являясь коллегиальным органом, состоит преимущественно из министерств. В настоящем составе Совета Министров Республики Беларусь из 38 его членов 24 являются министрами, 5 состоят в нем на правах министров. Такой качественный состав отражает "специфику Совета" Министров и, можно сказать, является одним из его признаков.
Правительства имеются во всех государствах, так как все государства имеют потребность в подобном органе. Однако их численный состав не одинаков. Например, Правительство Литвы состоит из 17 человек, Казахстана из 18, Польши из 20, Франции из 32 министров и Премьер-министра, Германии из 16 министров» Канцлера и вице-канцлера (он же и министр иностранных дел), Индонезии из 26, Иордании из 29, Дании из 20, Монголии из 14 человек1.
Совет Министров Республики Беларусь является центральным органом государственного управления (исполнительной власти), так как занимает главенствующее положение в системе органов государственного управления (исполнительной власти). Совет Министров находится па самой высокой ступени в иерархии органов государственного управления, однако не на высшей. Над ним находится Президент как Глава государства.
Центральным органом был и Кабинет Министров, поскольку и тогда высшие управленческие функции исполнял Президент. Подобные функции за Президентом сохранились и даже несколько расширились, В этой связи нынешний Совет Министров также не может считаться высшим органом государственного управления.
По Конституции БССР 1978 г. Совет Министров выступал в качестве высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти, так как был уполномочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Белорусской ССР, поскольку они не входили, согласно Конституции, в компетенцию Верховного Совета БССР и его Президиума,
1 Соколовский А.А. Исполнительная власть в Республике Беларусь. Мн., 2001. С. 164-165.
и только Совет Министров возглавлял всю систему органов государственного управления.
В некоторых государствах Совет Министров и сейчас называется высшим органом исполнительной власти (например, в Албании, в Словацкой и Чешской республиках). В Албании он является к тому же исполнительным и распорядительным органом. В Российской Федерации Правительство, подобно нашему, является центральным органом.
Термин «центральный» не совсем точно характеризует Правительство, несколько снижает его роль, не указывает на настоящее место в системе органов государственного управления и не раскрывает его истинную сущность, а в большей мере отражает территориальный масштаб деятельности данного органа. Вероятно, по этой причине в юридической литературе при классификации органов государственного управления продолжают выделять в отдельный вид центральные органы, к которым не относят Совет Министров1.
В большинстве европейских государств термин «центральный», или «высший», по отношению к правительству не применяют. Возможно, это и правильно, поскольку понятно, какое место занимает правительство в системе государственной администрации, органов государственного управления (исполнительной власти).
Тем не менее, термин «центральный» (поскольку применяется только к Совету Министров) определяет его место в системе органов государственного управления и является вторым его существенным признаком.
Третий важнейший признак состоит в том, что Совет Министров является органом государственного управления. Это особо подчёркивается в части I статьи 106 Конституции и в статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах».
Данный признак объединяет Совет Министров с другими органами государственного управления и обособляет от Национального собрания, судебных органов и прокуратуры.
В других странах правительство обычно называют органом исполнительной власти. Основанием для подобного названия служат положения конституций, регламентирующие вопрос о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В этой связи термины «государственное управ-
1Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 180181.
ление»,орган государственного управления» в законодательстве значительной части стран не употребляются. Исключением, вероятно, являются лишь Республика Беларусь и Латвийская Республика (ст. 58 Конституции Латвийской Республики)1. В Республике Беларусь органы государственного управления это те же органы исполнительной власти. В статье 1 названного выше Закона записано, что Совет Министров осуществляет руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти. Подобная запись имеется и в части 1 статьи 3 данного Закона.
В Российской Федерации Правительство является органом исполнительной власти (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ).
Разделение государственной власти одновременно привело и к разделению государственных органов на соответствующие виды.
Исполнительную власть в Республике Беларусь в соответствий с частью 1 статьи 106 Конституции призвано осуществлять Правительства. Подобная регламентация дает основание утверждать, что и Правительство Республики Беларусь является органом исполнительной власти.
Между тем, следует отметить не совсем точную редакцию указанной части 1 статьи 106, поскольку из нее следует, что Совет Министров является единственным органом, осуществляющим исполнительную власть в республике. Фактически же исполнительная власть реализуется и Президентом, и всеми органами государственного управления.
В статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» формулировка данного положения более точная и соответствующая реальному положению Совета Министров. В ней записано, что «Совет Министров осуществляет исполнительную власть», а не исполнительную власть осуществляет Совет Министров. Произошло лишь перемещение термина «исполнительная власть» с начала предложения (ст. 1 Конституции) в его конец (ст. 1 Закона), и содержаний, обрело точный смысл.
Реализация исполнительной власти одно из предназначений Совета Министров, являющееся четвертым его признаком. Следующие отличительные признаки состоят в том, что Совет Министров это широко коллегиальный орган и орган общей компетенций.
1 Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М,, 1997. С. 41.
Республики Беларусь руководит системой подчинённых ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти (ст. 1 Закона). Оно обеспечивает исполнение положений законов, декретов, указов и распоряжений Президента. Следовательно, Совет Министров является, кроме того, исполнительным органом.
Структуру Совета Министров определяет Президент. Он назначает Премьер-министра с согласия Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. Если Палата представителей дважды отказывает в даче такого согласия, то Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.
Заместители Премьер-министра назначаются на должности и освобождаются от должности Президентом по предложению Премьер-министра. Это новое правило, установленное пунктом 1 Порядка назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в Кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь. Другие члены Правительства входят в его состав по должности, т.е. после назначения их на соответствующие должности (например, в качестве министров, председателей государственных комитетов и т.д.). Правом назначения на такие должности в основном обладает Президент по предложению Совета Министров, Главы Администрации Президента, Государственного секретаря Совета Безопасности Республики Беларусь, что также является новым. Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ становится членом Правительства после его избрания общим собранием представителей членов Белорусского республиканского союза потребительских обществ. Предложить кандидатуру для избрания вправе Совет Министров после согласования с Президентом.
В статье 18 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что состав Совета Министров к тому же и утверждается. Из этого следует, что после того, как Президент назначил всех руководителей республиканских органов государственного управления и руководителей иных органов, входящих по должности в состав Совета Министров, он должен издать отдельный акт, утверждающий состав Совета Министров. Полагаем, что теперь в этом отпала необходимость, поскольку в соответствии со статьей 2 Указа Президен-
та Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» все члены Правительства входят в его состав по должности.
По Конституции Республики Беларусь 1994 г, (ч. 2 ст. 107; до внесения изменений и дополнений в 1996 г.) Премьер-министр, его заместители, министры иностранных дел, финансов, обороны, внутренних дел, Председатель Комитета государственной безопасности назначались и освобождались от должности Президентом с согласия Верховного Совета. По Конституции БССР 1978 г. (п. 10 ст. 97) Председатель Совета Министров назначался Верховным Советом, и по представлению Председателя утверждался состав Совета Министров.
В разных странах порядок образования правительств неодинаков. Так, в Польской Республике Президент выдвигает кандидатуру Председателя Совета Министров, который предлагает состав Совета Министров. Президент назначает Председателя вместе с остальными членами Совета Министров и принимает присягу членов вновь образованного Совета Министров. Председатель в течение 14 дней со дня назначения представляет Сейму программу деятельности Совета Министров с предложением выразить ему доверие (ст. 154 Конституции Польской Республики). Сейм может сам избрать Председателя Совета Министров и предложенных им членов, если Совет Министров не сформирован в установленном порядке и в предусмотренные сроки или ему не вынесен вотум доверия (ст. 154 Конституции). Президент вынужден назначить избранный таким образом Совет Министров и принять присягу его членов.
В Венгерской Республике Министр-председатель избирается по предложению Президента республики Государственным собранием, и одновременно утверждается программа Правительства. Министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Министра-председателя (ст. 33 Конституции Венгерской Республики).
Пунктом 6 статьи 84 Конституции Болгарии предусмотрено, что Народное собрание избирает и освобождает от должности Министра-председателя и по его предложению членов Совета Министров.
Во Франции Президент назначает Премьер-министра По представлению Премьер-министра Президент назначает других членов Пра-
вительства и прекращает исполнение их функций (ч. 2 ст. 8 Конституции Французской Республики).
Подобный порядок образования Совета Министров действует в Италии, но при этом Правительство должно получить доверие обеих палат Парламента (ст. 94 Конституции Итальянской Республики).
§ 2. Место Совета Министров Республики Беларусь в системе иных государственных органов
Совет Министров Республики Беларусь Правительство Республики Беларусь центральный и коллегиальный орган государственного управления. В статье 1 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что Совет Министров является «коллегиальным центральным органом государственного управления Республики Беларусь, призванным осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти».
Из этого определения следует, что Совет Министров призван осуществлять исполнительную власть в Республике Беларусь. Подобное предназначение отличает его от Национального собрания, судов и прокуратуры. Парламент Национальное собрание является законодательным органом, т.е. он осуществляет законодательную власть (ст. 90 Конституции). Судебную власть реализуют суды (ст. 109 Конституции), однако вряд ли можно согласиться с тем, что и Конституционный Суд призван осуществлять судебную власть. Он осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов в государстве (ст. 116 Конституции).
Главное предназначение прокуратуры осуществление надзора за точностью и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов (ст. 125 Конституции).
Совет Министров орган Республики Беларусь. Полномочия Совета Министров распространяются на всю территорию республики.
В отличие от Конституции БССР 1978 г. (ст. 120), в действующей Конституции не оговорено, что акты Совета Министров обязательны к исполнению на всей территории республики (ч. 3 ст. 107).
Тем не менее, вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что Совет Министров стоит в одном ряду с другими общегосударственными органами. Это не отождествляет его с данными органами, а лишь означает, что он имеет общие с ними черты.
Президент Республики Беларусь является Главой государства и избирается всем населением республики. Он обладает определенными полномочиями по отношению ко всем ветвям власти, но наиболее широкими в отношении исполнительной власти.
Отношения Правительства с Президентом строятся как отношения подчиненного с руководителем. Однако прямого указания об этом в законодательстве нет. Такой вывод вытекает из законодательства, статуса Президента и его конкретной деятельности. Президент занимается наиболее важными вопросами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического характера, решение которых относится и к компетенции Правительства. Он не всегда принимает декреты, указы по указанным вопросам, а направляет деятельность Правительства в нужное русло и иными способами оказывает ему помощь, указывает на недостатки, упущения, требуя их устранения.
Президент ответственен за успешную работу Правительства, и эта ответственность определяется многими обстоятельствами. Наиболее важными из них являются следующие.
По существу, исключительно Президент формирует Правительство. Успехи в работе любого органа, в том числе и Правительства, зависят от кадров, руководителей, их компетентности.
Президент определяет идеологию во всех сферах деятельности Правительства. Правительство обязано руководствоваться такими идеологическими установками и следовать им.
Кроме того, Правительство в соответствии с частью 2 статьи 1 Об Конституции и частью 1 статьи 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» в своей деятельности подотчетно Президенту. Подотчетность выражается в том, что Правительство по мере необходимости (но не реже одного раза в квартал) обязано представлять Президенту отчет о своей деятельности (ч. 2 ст. 2 указанного Закона).
Отчет это форма контроля за деятельностью Правительства, важная управленческая функция. Отчет может быть как о всей деятельности за определенный период, так и по отдельным вопросам.
Существуют и иные формы контроля. Президент, например, вправе отменять акты Правительства (п. 25 ст. 34 Конституции), председательствовать на заседаниях Совета Министров. В ряде случаев Правительство может строить отношения с Национальным собранием только с разрешения или согласия Президента (чч. 1, 35 ст. 16; ч. 3 ст. 19; ч. 2 ст. 31 Закона).
Указом Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. утверждена Директива о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны1, в которой отмечаются недостатки в деятельности Правительства и подчеркивается, что необходимо сделать для их устранения.
Нередко в правовых актах Президента, решающих (регулирующих) те или иные вопросы, даются прямые указания (предписания, поручения) Совету Министров. Так, в Указе Президента Республики Беларусь от 14 января 2000 г. № 16 «Вопросы закрытого акционерного общества по выпуску бытовых холодильников "Атлант"» предписано Совету Министров принять меры по реализации настоящего Указа. В Указе от 14 января 2000 г. № 17 «О введении оффшорного сбора» Совету Министров поручено в месячный срок утвердить перечень работ и услуг, с оплаты которых снимается оффшорный сбор2.
Таким образом, Правительство находится в прямой зависимости (подчиненности) от Президента и занимает вторую ступень в общегосударственном масштабе в системе (иерархии) исполнительной власти.
Отношения Совета Министров с Национальным собранием строится по нескольким направлениям:
1) утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении;
2)заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства;
3)рассмотрение по инициативе Премьер-министра вопроса о доверии Правительству;
4)дача согласия Президенту на назначение Премьер-министра;
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 2000. № 2. Ст. 44.
2Там же. № 2. Ст.ст. 4243.
5)осуществление Советом Министров законодательной инициативы;
6)внесение предложения Советом Министров об объявлении рассмотрения проекта закона срочным;
7)Совет Министров может требовать принятия Палатой представителей окончательного решения по законопроекту, по которому не принят согласованный текст законопроекта;
8)участие Премьер-министра и других членов Совета Министров в заседаниях палат Национального собрания и их органов.
Правительство ежегодно разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Национальное собрание проект республиканского бюджета и отчет об его исполнении (ч. 3 ст. 107 Конституции и ст. 4 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Как правило, Министр финансов докладывает основные положения проекта в Национальном собрании. Все изменения, уточнения и дополнения, предлагаемые депутатами или сенаторами, рассматриваются в Правительстве.
Проект бюджета первоначально рассматривается в комиссиях Национального собрания, нередко в присутствии представителей Правительства.
С отчетом об исполнении бюджета выступает в Национальном собрании один из членов Правительства. По результатам отчета принимается специальный закон, в котором называется сумма по доходам и расходам и сумма, превышающая расходы над доходами, а также предписание об утверждении отчета (Закон Республики Беларусь от 13 июля 2001 г. № 46-3 «Об утверждении отчета об исполнении республиканского бюджета за 2000 год»1).
Палата представителей Национального собрания заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства, с которым он должен выступить в двухмесячный срок после назначения его на должность (п. 5 ст. 97 Конституции, ч. 2 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). В случае ее отклонения Премьер-министр вправе в течение двух месяцев представить повторную программу. Если и повторная программа отклонена, то это означает, что палата выражает вотум недоверия Правительству со всеми вытекающими последствиями.
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 2/789.
Премьер-министр имеет право по собственной инициативе поставить вопрос перед Палатой представителей о доверии Правительству по конкретному поводу.
Отношения Совета Министров с Национальным собранием строятся в связи с дачей им согласия на назначение Президентом Премьер-министра. Если Палата представителей дважды отказала в даче такого согласия, то может возникнуть прецедент также для самой Палаты. Президент имеет право распустить Палату и назначить новые выборы или представить в третий раз кандидатуру на должность Премьер-министра.
Совет Министров обладает правом законодательной инициативы. Он может по собственной инициативе, по поручению Президента или в случаях, предусмотренных законодательством, организовывать разработку проектов законов и представлять их в установленном порядке в Палату представителей для рассмотрения.
Рассмотрение законопроекта может быть объявлено срочным. Правительство поступает так только по поручению Президента, а с его согласия оно вправе требовать от Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания принятия на своих заседаниях решения путем голосования в целом за весь внесенный проект или его часть с сохранением лишь тех поправок, которые предложены или приняты Президентом либо Правительством (ч. 5 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).
Если согласительной комиссией не принят согласованный текст законопроекта вследствие отклонения законопроекта Советом Республики, то Совет Министров по поручению Президента может требовать от Палаты представителей принятия окончательного решения.
Премьер-министр и другие члены Совета Министров наделены правом принимать участие в заседаниях Палаты представителей и Совета Республики и их органов, выступать на этих заседаниях вне очереди. Они обязаны на специальных заседаниях палат Национального собрания отвечать на вопросы депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, а также в установленном порядке на их запросы (ч. 8 ст. 16 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).
Совет Министров может вступать в отношения с Национальным собранием и по другим поводам, например при рассмотрении законопроектов, затрагивающих его интересы. Следует также
отметить, что Совет Министров ответственен перед Национальным собранием, но не подчинен и не подконтролен ему, как это было предусмотрено Конституцией БССР 1978 г. В связи с этим необходимо подчеркнуть, что Национальное собрание вряд ли вправе в законах давать указания, поручения Совету Министров по тем или иным вопросам (Закон Республики Беларусь от 16 июля 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики , Беларусь об административных правонарушениях»; Закон Республики Беларусь от 12 ноября 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об основах государственного социального страхования» ). Подобные предписания могут адресоваться только подчиненным, подконтрольным органам. Национальное собрание не уполномочено и не в состоянии проконтролировать выполнение таких предписаний. Кроме того, подобные предписания противоречат Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Законы являются нормативными правовыми актами, а названные предписания могут быть и индивидуальными, адресованными конкретному лицу, органу государственного управления.
Следовательно, давая такие указания, поручения, Национальное собрание не только выходит за пределы своей компетенции, но и нарушает одно из требований, предъявляемых к нормативным правовым актам. Такие указания, предписания Совету Министров могут исходить только от Президента.
Совет Министров издает постановления на основании и во исполнение законов. Между тем Национальное собрание не наделено правом (как это было по Конституции БССР 1978 г.) заслушивать отчеты Совета Министров, поскольку последний ему не подчинен.
Национальное собрание это, в первую очередь, законодательный орган, который лишь частично обладает правом контроля. Контроль за деятельностью Правительства осуществляет только Президент. Генеральный прокурор, Комитет государственного контроля не вправе осуществлять контроль за деятельностью Совета Министров. Не имеют права на подобный контроль и суды, за исключением Конституционного суда. Последний осуществляет контроль за соответствием постановлений Совета Министров Конституции, международно-правовым актам, ратифицирован-
См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 2/790, 2/792; № 108, 2/806
ным Республикой Беларусь, законам Республики Беларусь, декретам, указам Президента (ст. 116 Конституции).
Совет Министров центральный орган государственного управления. Он возвышается над всеми иными органами государственного управления. Тем не менее он не является высшим органом государственного управления, и не все эти органы ему подчинены. Отдельные органы государственного управления подчиняются непосредственно Президенту. Пределы и порядок подчинения также определяются Президентом.
Совет Министров осуществляет руководство подчиненными ему республиканскими органами государственного управления. Он направляет и контролирует их работу, вправе определять их правовой статус, если иное не предусмотрено актами Президента, отменять акты, привлекать руководителей министерств и других республиканских органов государственного управления к дисциплинарной ответственности, кроме увольнения, перевода на другую работу, понижения в должности и правах. В части 7 статьи 143 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» дисциплинарные полномочия Совета Министров не ограничиваются подчиненными ему министерствами и другими республиканскими органами государственного управления.
Законодательство регулирует также и взаимоотношения Совета Министров с местными исполнительными и распорядительными органами (гл. 4 указанного Закона) и с местными Советами (ст. 17 Закона).
Местные исполнительные комитеты не подчинены Совету Министров. Областные и Минский городской исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Совету Министров лишь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства (ч. 6 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).
Совет Министров вместе с местными Советами депутатов в целях учета интересов Республики Беларусь и административно-территориальных единиц в соответствии с действующим законодательством определяет степень и порядок их участия в выполнении общегосударственных программ, совместных проектов, рассматривает предложения этих Советов. Решения местных Советов должны соответствовать действующему законодательству, а следовательно, и актам Совета Министров.
Местные исполнительные комитеты осуществляют свои полномочия в соответствии с актами законодательства.
Совет Министров не имеет права отменять акты местных исполнительных комитетов, приостанавливать акты местных Советов, как это было раньше. Такое право принадлежит Президенту. Вместе с тем интересы Совета Министров и рассматриваемых местных органов не только не противоречат друг другу, а являются общегосударственными.
§ 3. Структура Совета Министров
Структура Совета Министров представляет собой внутреннее его устройство, которое следует рассматривать с двух позиций: 1)как состав Совета Министров и 2) как систему, форму организации Совета Министров.
Первый вид структуры четко обозначен в статье 2 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь». В состав Совета Министров входят:
1)Премьер-министр Республики Беларусь;
2)заместители Премьер-министра Республики Беларусь;
3)Глава Администрации Президента;
4)Председатель Комитета государственного контроля;
5)Председатель Правления Национального банка;
6)Президент Национальной академия Беларуси;
7)министры;
8)председатели государственных комитетов;
9)Председатель Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ.
Названная структура это структура собственно Совета Министров, т.е. коллегиального конституционного органа.
Как уже отмечалось, Премьер-министр Республики Беларусь является в первую очередь руководителем Правительства. Он назначается Президентом с согласия Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.
В разных странах подобный руководитель имеет не одинаковый статус и именуется по-разному. В Российской Федерации он называется Председателем Правительства, во Франции Премь-
ер-министром,в Италии Председателем Совета Министров, в Японии Премьер-министром, в Болгарии и Венгрии Министром-председателем, в Польше Председателем Совета Министров.
По Конституции Республики Беларусь 1994 г. он назывался Премьер-министром, а по Конституции БССР 1978 г. Председателем Совета Министров. Название такого должностного лица определяется его правовым статусом. Премьер-министр должен обладать и полномочиями, не относящимися исключительно к компетенции Правительства. Ему необходимы свои полномочия внешнего характера, равнозначные правительственным. Тогда он действительно был бы Премьер-министром Республики Беларусь.
По действующему законодательству Республики Беларусь Премьер-министр таких полномочий не имеет. В связи с этим он Председатель Совета Министров или просто Премьер-министр. По статье 106 Конституции рассматриваемое должностное лицо называется Премьер-министром, а в ряде статей Закона (ст.ст. 1922, 24, 25, 27) Премьер-министром Республики Беларусь, т.е. его статус повышен. Подобное название употребляется и в Указе Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь». В Законе Республики Беларусь «О Кабинете Министров Республики Беларусь» в статьях 17, 21, 22 говорится о Премьер-министре, а в статьях 23, 24 о Премьер-министре Республики Беларусь1.
В соответствии со статьей 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» Премьер-министр Республики Беларусь непосредственно руководит деятельностью Правительства и несет ответственность за его работу, организует его работу и руководит заседаниями, распределяет обязанности между своими заместителями и координирует их деятельность. Он подписывает постановления, принимаемые Советом Министров, и издает распоряжения, представляет без дополнительных полномочий Правительство в международных отношениях, проводит переговоры и заключает международные договоры от имени Совета Министров в пределах компетенции Правительства, Последнее лишний раз свидетельствует, что Премьер-министр в международных отношениях представляет Совет Министров, а не
Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 13. Ст. 128.
Республику Беларусь. Следовательно, он не Премьер-министр Республики Беларусь, а только Премьер-министр, руководитель Правительства.
На Премьер-министре лежит обязанность информировать Президента об основных направлениях деятельности Правительства и всех важнейших его решениях, а также осуществлять полномочия Президента в случае вакансии такой должности или невозможности исполнения им своих обязанностей по предусмотренным основаниям.
В Конституции и в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» не предусмотрена процедура выдвижения кандидатуры на должность Премьер-министра. Правом выдвигать кандидатуру на должность Премьер-министра обладает исключительно Президент. При этом возможно участие Администрации Президента, которая занимается вопросами кадровой политики. Не установлен также срок, в течение которого Президент, заняв свою должность, обязан представить кандидатуру в Палату представителей для дачи согласия на назначение Премьер-министра. Обоснованным было бы определить такой срок в Конституции и вышеупомянутом Законе.
В Регламенте Палаты представителей (гл.30) подробно урегулирован порядок дачи согласия Президенту на назначение Премьер-министра. Представление Президента рассматривается в постоянных комиссиях Палаты представителей, которые дают заключения. Заключения докладываются перед голосованием постоянной комиссии, к ведению которой относятся вопросы государственного строительства. Депутаты вправе задавать вопросы как Президенту, так и самому кандидату на должность Премьер-министра. Каждый из них может высказывать свое мнение по .предложенной кандидатуре, агитировать за или против нее. Согласие считается данным, если проголосовало «за» большинство от полного состава Палаты представителей. Решение принимается не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра тайным голосованием.
В Республике Беларусь Премьер-министр наделен определенными правами в вопросе формирования Правительства. Преимущественно такими правами обладает Президент. Согласно Конституции БССР 1978 г. Председатель Совета Министров представлял Верховному Совету состав Правительства для утверждения, внесения в него изменений. По Конституции 1994 г. он такого права лишен.
Заместителей Премьер-министра назначает на должность и освобождает от должности Президент по предложению Премьер-министра. Заместители Премьер-министра осуществляют координацию деятельности республиканских органов Государственного управления, подчиненных Совету Министров, контроль за их работой и дают им указания но обеспечению исполнения Конституции, законов, актов Президента, постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра и по иным вопросам их деятельности.
Заместители Премьер-министра предварительно рассматривают предложения и проекты документов, внесенных в Совет Министров, исполняют иные обязанности в соответствии с распределением обязанностей и несут ответственность за состояние дел в управляемых ими отраслях экономики и сферах деятельности (ст. 21 Закона).
В состав Совета Министров кроме министров могут входить руководители иных республиканских органов государственного управления (ч. 4 ст. 106 Конституции). В соответствии с пунктом 2 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 в состав Совета Министров Республики Беларусь все входят по должности.
Таким образом, формулировка пункта 2 Указа не идентична формулировке части 4 статьи 106 Конституции и статьи 18 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», что дает повод для определенных размышлений. В части 4 статьи 106 Конституции и статье 18 данного Закона главными и обязательными членами Правительства названы министры, а руководители иных республиканских органов государственного управления только могли входить в состав Совета Министров.
В настоящее время членами Правительства являются все по должности, и приоритет отдан не законодательно признанным министрам, а руководителю Администрации Президента, Председателю Комитета государственного контроля, Председателю Правления Национального банка, Президенту Национальной академии наук Беларуси.
Несомненно, руководители указанных органов необходимы в Правительстве, но они не являются министрами, а возглавляемые ими органы не отнесены по действующему законодательству к числу республиканских органов государственного управления. Чтобы не было сомнений в том, что они являются таковыми, це-
лесообразно в законодательном акте четко определить их статус как республиканских органов. В пункте 1 Положения об Управлении делами Президента Республики Беларусь прямо подчеркнуто, что Управление делами является республиканским органом государственного управления, но его руководитель Управляющий делами Президента Республики Беларусь не включен в состав Совета Министров.
Возникает вопрос о том, что означает «входить в состав Правительства по должности». Должности Главы Администрации Президента, Председателя Комитета государственного контроля, Председателя Правления Национального банка и Президента Национальной академии наук Беларуси должны быть приравнены к должности Премьер-министра, его заместителей или министров. Первый вариант исключается, а чтобы второй был реально воплощен, необходимо наличие специальной оговорки в рассматриваемом Указе Президента или в ином правовом акте, предусматривающей что руководители указанных органов по статусу являются министрами. В противном случае возникают сомнения о правомерности включения их в состав Совета Министров.
Должности Премьер-министра, его заместителей, министров непосредственно связаны с Советом Министров, являются его обязательными структурными элементами, составными частями. Без них не может быть Совета Министров как органа исполнительной власти.
С учетом сказанного пункт 2 данного Указа правильнее было бы изложить в следующей редакции: «В состав Совета Министров входят Премьер-министр Республики Беларусь, заместители Премьер-министра Республики Беларусь и министры. В его состав могут входить и руководители иных республиканских органов государственного управления», т.е. воспроизвести часть 4 статьи 106 Конституции и статью 18 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах».
В действующий состав Совета Министров не включены ректор Белорусского государственного университета ввиду переподчинения университета Министерству образования, руководитель Аппарата Совета Министров, директор Департамента по гуманитарной деятельности, так как данный департамент упразднен как самостоятельный орган и присоединен к Управлению делами Президента.
Структура Совета Министров Республики Беларусь как форма его организации представляется в следующем виде:
2)Президиум Совета Министров;
3)Аппарат Совета Министров.
Каждое звено указанной структуры имеет свою внутреннюю структуру. У Совета Министров и его Президиума она выражается в их составе.
Президиум Совета Министров является органом Совета Министров. В соответствии со статьей 27 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» в состав Президиума входят Премьер-министр и заместители Премьер-министра. Таким образом, Президиум образовывался автоматически после формирования Правительства и не зависел от воли Президента или Премьер-министра. В его составе могли быть иные члены Правительства, по усмотрению Президента, однако это не влияло на полноценность и качество работы рассматриваемого органа.
В настоящее время в соответствии с частью 2 пункта 2 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» в состав Президиума кроме Премьер-министра и его заместителей входят Глава Администрации Президента, Председатель Комитета государственного контроля, Председатель Правления Национального банка, Министр экономики, Министр финансов, Министр иностранных дел.
Согласно Закону «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» и названному Указу Президиум представляет собой орган Совета Министров. Он предусматривался и в Конституции БССР 1978 г. как орган Совета Министров. Если он провозглашается органом, то следует, во-первых, предоставить ему право выступать от своего имени, а не от имени Совета Министров и более конкретно (отдельным нормативным правовым актом или в упомянутом выше Законе) определить его правовой статус; во-вторых, установить взаимоотношения с Советом Министров. Последний должен иметь право пересматривать и, возможно, отменять акты Президиума.
Фактически же это не орган Совета Министров, а скорее организационная форма его работы. Совет Министров может работать как в расширенном (полном), так и в узком составе. Расширенный состав ~ это собственно Совет Министров, узкий (Президиум) подобие Кабинета Министров, или Малого Совета Министров, или Правительства.
Попытка рассматривать Президиум как организационную форму работы Совета Министров, вероятно, заложена в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (гл. 7), но не доведена до логического конца. В этой связи часть 1 статьи 27 указанного Закона и часть 2 пункта 2 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» следовало бы сформулировать примерно так: «Для оперативного решения вопросов Совет Министров может проводить заседания в составе Премьер-министра и заместителей Премьер-министра. По решению Президента в таких заседаниях могут участвовать иные члены правительства».
Основным предназначением Президиума Совета Министров является оперативное решение вопросов. Оперативность выражается в созыве его заседаний и их проведении. Присутствие всех членов Правительства на часто проводимых заседаниях и при решении вопросов, не требующих широкого обсуждения и выявления мнения всех членов Правительства, отвлекает руководителей республиканских органов государственного управления от решения своих отраслевых вопросов. Возможность принятия решений на заседаниях Президиума позволяет избежать этих негативных моментов.
Президиум является постоянно действующим органом, т.е. он функционирует, выполняет свои задачи в период деятельности Совета Министров. В соответствии со статьей 23 Закона срок полномочий Совета Министров определяется сроком полномочий Президента, поскольку Совет Министров формируется Президентом и только ему подотчетен. По Конституции БССР 1978 г. срок деятельности Правительства зависел от срока деятельности Верховного Совета, которым оно образовывалось. По Конституции Республики Беларусь 1994 г. его срок определяется также сроком деятельности Президента.
Существуют две формы прекращения деятельности Правительства-. сложение полномочий и отставка.
Сложение полномочий происходит перед вновь избранным Президентом, если Президентом не принято решение об отставке Правительства.
Вопросы об отставке Правительства регулируют пункт 5 статьи 106 Конституции и статья 24 Закона «О Совете Минис-
тров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах». Отставка возможна:
1)по собственной инициативе Правительства;
2)по инициативе Президента;
3)в случае выражения Палатой представителей Национального собрания вотума недоверия Правительству.
По собственной инициативе Правительство может заявить о своей отставке, если сочтет невозможным дальнейшее исполнение возложенных на него обязанностей. Таким же образом имеют право заявить о своей отставке Премьер-министр и каждый член Правительства. Отставка Премьер-министра не влечет за собой сложения полномочий Советом Министров в полном составе.
Президент вправе по собственной инициативе принять решение об отставке Правительства и освободить от должности любого его члена. В законодательстве не устанавливаются причины (условия), при наличии которых Президент может так поступить.
В случае выражения Палатой представителей Национального собрания вотума недоверия Правительству оно заявляет Президенту о своей отставке. Президент может принять отставку или не согласиться с решением Палаты представителей. В таком случае Президент обязан распустить Палату представителей и назначить новые выборы.
Процедура отставки Правительства не регламентирована.
В статье 106 Конституции и части 4 статьи 24 названного Закона упоминается термин «сложение полномочий» Правительством. Однако его суть не раскрывается, и не определяются случаи его возможного проявления. Правительство должно слагать свои полномочия после избрания Президента, что и произошло в 1996 г. после внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь 1994 г. и установления правила о том, что срок полномочий Президента исчисляется со дня вступления в силу Конституции (ст. 144). Президент Указом от 5 декабря 1996 г. № 509 «О Кабинете Министров Республики Беларусь» установил, что в соответствии со статьей 145 Конституции Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями) до образования Совета Министров Республики Беларусь его полномочия осуществляет Кабинет Министров Республики Беларусь, и все его члены сохраняют полномочия до формирования Совета Министров1. Совет Министров был сформирован Указом
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1996. № 34. Ст. 890.
от 14 января 1997 г. №57 «Об утверждении состава Совета Министров Республики Беларусь». В его состав были включены кроме Премьер-министра Республики Беларусь, его заместителей, министров, председателей государственных комитетов Глава Администрации Президента и Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь1.
Аналогичное наблюдалось и в 2001 г. после переизбрания Президента на новый срок.
Отставка Правительства, или сложение им полномочий, одновременно влечет за собой сложение полномочий или отставку Президиума.
Аппарат Совета Министров в его структуре занимает как бы второстепенное, вспомогательное место. Такое место определяется самим названием, а также тем, что он не предназначен для решения вопросов, отнесенных к компетенции Совета Министров. Основное предназначение, цель создания Аппарата состоит в организационно-техническом обеспечении деятельности Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей, а также в оказании консультативной и методологической помощи подчиненным Совету Министров Республики Беларусь республиканским органам государственного управления и иным государственным организациям (ст. 1 Положения об Аппарате Совета Министров Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 ноября 2001 г. № 1729). Под «иными государственными организациями» следует понимать только подчиненные Совету Министров организации, о которых речь идет в Указе Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь2.
Аппарат Совета .Министров в пункте 1 Положения об Аппарате Совета Министров Республики Беларусь рассматривается как учреждение. Такое отождествление вряд ли удачно, поскольку не раскрывает его главного назначения. В Положении 1977 г. подчеркивалось, что Аппарат это рабочий орган Правительства. Подобное определение более соответствовало предназначению Аппарата. Нынешнее определение не объединяет Аппарат с Сове-
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 2. Ст. 62.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 92, 1/3078.
том Министров, не подчеркивает, что Аппарат является внутренним образованием, а как бы обособляет его.
Правильнее было бы не определять Аппарат через понятие «орган» или «учреждение», а просто записать, что Аппарат Совета Министров осуществляет организационно-техническое обеспечение деятельности Премьер-министра и его заместителей и т.п.
Аппарат состоит из:
1)руководителя Аппарата;
2)заместителей руководителя Аппарата;
3)структурных подразделений Аппарата.
Руководитель Аппарата назначается на должность и освобождается от должности Советом Министров по согласованию с Президентом. Заместители руководителя Аппарата, в том числе и первый, назначаются на должность и освобождаются от должности постановлением Совета Министров.
Структурные подразделения Аппарата устанавливаются и утверждаются распоряжением Премьер-министра Республики Беларусь. До 24 октября 2001 г. он состоял из 27 структурных подразделений. Распоряжением Премьер-министра Республики Беларусь 24 октября 2001 г. структура Аппарата изменена. Целый ряд структурных подразделений укрупнен. Таким образом, их стало меньше, но ими обеспечиваются все функции Совета Министров. В настоящее время Аппарат состоит из 11 структурных подразделений, исключая руководство Аппарата. Ими являются:
1)Секретариат Премьер-министра и заместителей Премьер-министра Республики Беларусь;
2)Главное управление международного сотрудничества и торговли;
3)Управление по взаимодействию с республиканскими и местными органами власти и государственного управления;
4)Управление по вопросам обороны и правоохранительных органов;
5)Главное экономическое управление;
6)Главное управление промышленного и топливно-энергетического комплексов;
7)Главное управление строительства, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и связи;
8)Главное управление агропромышленного комплекса;
9)Управление социально-культурной сферы;
10)Управление здравоохранения, социальной защиты и санаторно-курортного лечения населения;
11) Канцелярия Правительства Республики Беларусь.
Наиболее крупное подразделение, существующее на правах Главного управления, Канцелярия Правительства, объединившая, по существу, все внутриорганизационные структуры: юридическое управление, управление делопроизводства, финансовый отдел, отдел писем и приема граждан, сектор учета кадров и др.
Структурные подразделения Аппарата выполняют функции, возложенные на Аппарат. Их статус определяется положениями, утверждаемыми приказами руководителя Аппарата Они осуществляют свою деятельность под руководством Премьер-министра, его заместителей, руководителя Аппарата и его заместителей в соответствии с распределенными обязанностями.
Аппарат является юридическим лицом.
Основные задачи Аппарата: организация своевременной и качественной подготовки проектов постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра, в том числе осуществление обязательной юридической экспертизы этих проектов; организация подготовки проектов декретов, указов, распоряжений Президента, проектов законов, иных документов, направляемых Премьер-министром и его заместителями Президенту, Национальному собранию, иным государственным органам и организациям Республики Беларусь, иностранным государствам и гражданам; организация контроля за исполнением декретов, указов, распоряжений и поручений Президента, законов Республики Беларусь в пределах компетенции Совета Министров; осуществление контроля за исполнением постановлений Совета Министров и распоряжений Премьер-министра, указаний и поручений Премьер-министра, а также подготовка предложений по рассмотрению вопросов, связанных с обеспечением выполнения этих решений.
Выполняя задачи, Аппарат осуществляет разнообразные функции, одни из которых являются внутренними (их преобладающая часть), другие внешними. К внутренним относятся функции, связанные с:
1) планированием работы Совета Министров и его Президиума;
2)подготовкой заседаний Совета Министров и его Президиума;
3)подготовкой проектов правовых актов и других документов;
4)делопроизводством;
5)обращениями граждан;
6) осуществлением других действий.
Аппарат осуществляет подготовку проектов планов работы Совета Министров и его Президиума. Он организует подготовку материалов для рассмотрения на заседаниях Совета Министров и его Президиума. Эти материалы могут быть представлены в соответствующем порядке различными государственными органами: Комитетом государственного контроля, Национальным банком, государственными организациями, облисполкомами и Минским горисполкомом, другими государственными органами. Подобными могут быть и материалы, представленные на совещаниях у Премьер-министра и его заместителей.
Таким образом, Совет Министров значительно расширил круг органов и организаций, которые могут представлять материалы на рассмотрение Совета Министров и его Президиума. Группа таких органов и организаций, по существу, не определена по сравнению с пунктом 13.6 ранее действовавшего Положения об Аппарате Совета Министров Республики Беларусь (1997 г.). В нем подчеркивалось, что материалы могли представляться на рассмотрение Совета Министров министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами. В пункте 4.12 действующего Положения об Аппарате Совета Министров республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету Министров, даже не упоминаются. Это серьезное упущение, которое должно быть исправлено.
Аппарат осуществляет организационно-техническую подготовку заседаний и оформление протоколов, заседаний.
Большое место в деятельности Аппарата занимают функции, связанные с подготовкой проектов нормативных правовых актов и других документов. Рассматриваемый орган организует подготовку проектов постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра, декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, проектов законов, иных документов, направляемых Премьер-министром и его заместителями Президенту Республики Беларусь, Национальному собранию Республики Беларусь, иным государственным органам и организациям Республики Беларусь, иностранным государствам и гражданам, в международные организации и международные образования.
На Аппарат возложено ведение делопроизводства по постановлениям -Совета Министров, распоряжениям Премьер-минис-
тра и другим документам, оформление документов и сдача их в Государственный архивный фонд.
Аппарат ведет кадровый реестр Совета Министров, организует прием граждан в Совете Министров и рассмотрение их предложений, заявлений и жалоб, контроль за своевременным и правильным решением поставленных в обращениях граждан вопросов, а также оформляет материалы, связанные с выездом в зарубежные государства правительственных делегаций и командированием работников Аппарата за границу по служебным делам.
Функциями внешнего характера являются преимущественно контроль, работа, связанная с кадрами и информацией. Аппарат призван организовывать контроль за исполнением декретов, указов, распоряжений и поручений Президента, законов Республики Беларусь в пределах компетенции Совета Министров, обеспечивать контроль и систематическую проверку исполнения постановлений Совета Министров, распоряжений Премьер-министра, а также указаний и поручений Премьер-министра и его заместителей, информировать указанных лиц о ходе выполнения этих решений и готовить предложения по результатам проверок. Осуществляются проверки состояния работы с обращениями граждан в государственных организациях, в местных исполнительных и распорядительных органах.
По указаниям и поручениям Премьер-министра и его заместителей осуществляется подготовка материалов и предложений по подбору и расстановке руководящих работников государственных организаций. Организуется также работа по подготовке, переподготовке и повышению квалификации управленческих кадров государственных организаций и аттестации их руководящих работников.
Аппарат осуществляет информирование населения о принятых постановлениях Совета Министров, распоряжениях Премьер-министра, решениях, принятых на заседаниях Совета Министров и его Президиума, на совещаниях, проводимых Премьер-министром и его заместителями, а также доводит принятые правовые акты до сведения юридических и физических лиц.
Названные функции обеспечены соответствующими полномочиями. Одни из них могут осуществляться только по поручению Премьер-министра и его заместителей (указания и поручения государственным организациям, облисполкомам, Минскому горисполкому по подготовке вопросов и согласованию подлежащих рассмотрению на заседаниях Совета Министров, его Президиума, на совещаниях у Премьер-министра и его заместителей);
другие в случае возникновения у Премьер-министра или его заместителей определенной необходимости (запросить у государственных организаций, облисполкомов, Минского горисполкома необходимые Премьер-министру и его заместителям документы о выполнении постановлений Совета Министров и распоряжений Премьер-министра, а также указаний и поручений Премьер-министра и его заместителей); третьи в связи с соответствующими нарушениями, допущенными подведомственными Совету Министров организациями (возвращение государственным организациям, облисполкомам, Минскому горисполкому проектов нормативных правовых актов, иных документов в случаях их несоответствия Регламенту Совета Министров); четвертые при возникновении в процессе работы определенной потребности (приглашение представителей государственных организаций, облисполкомов, Минского горисполкома для разрешения возникающих в процессе работы вопросов).
Полномочия руководителя Аппарата в основном сводятся к организации работы Аппарата, т.е. являются внутриорганизационными. По Положению 1977 г. он обладал и полномочиями внешнего характера. Следует подчеркнуть, что Положение 2001 г. выдержано в русле требований Президента, который в Указе от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» предписал «принять меры по совершенствованию деятельности Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, исходя из того, что он осуществляет только организационно-техническое обеспечение деятельности Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей, оказывает консультативную и методологическую помощь подчиненным Совету Министров Республики Беларусь государственным органам и иным государственным организациям, не наделен властными полномочиями и правом принимать решения, обязательные для указанных органов и организаций и их руководителей».
Так, руководитель Аппарата призван организовывать работу Аппарата и осуществлять руководство его деятельностью, представлять Премьер-министру подготовленные проекты правовых актов и документов. Он утверждает порядок ведения делопроизводства в Аппарате, распоряжается имуществом Аппарата и его денежными средствами, может издавать приказы по вопросам организации работы Аппарата, назначать на должности и освобождать от должностей работников Аппарата, не относящихся к
служащим государственного аппарата, применять дисциплинарные взыскания в отношении работников Аппарата (кроме применения увольнения как меры дисциплинарного взыскания к работникам, назначение которых на должность производится Премьер-министром (п. 14 Положения), а также осуществляет иные подобные полномочия.
Структурные подразделения возглавляют их руководители, которые назначаются на должность и освобождаются от должности постановлениями Совета Министров. Подобный порядок распространяется и на заместителей названных руководителей. Другие работники Аппарата, относящиеся к служащим государственного аппарата, назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжениями Премьер-министра.
Руководители структурных подразделений Аппарата наделены полномочиями внутриорганизационного и внешнего характера. Последние в настоящее время могут осуществляться, как правило, лишь по поручению Премьер-министра или его заместителей и связаны с обеспечением деятельности Премьер-министра и его заместителей. Рассматриваемые полномочия выражаются в том, что руководители при необходимости могут участвовать в заседаниях Совета Министров, его Президиума, совещаниях у Премьер-министра и его заместителей в соответствии с указаниями и поручениями данных лиц. Они вправе запрашивать по поручению Премьер-министра и его заместителей у государственных организаций, облисполкомов, Минского горисполкома необходимые документы для подготовки вопросов, рассматриваемых Премьер-министром и его заместителями, а также на заседаниях Совета Министров и его Президиума; привлекать в необходимых случаях работников указанных органов к подготовке вопросов, подлежащих рассмотрению Премьер-министром и его заместителями или на заседаниях Совета Министров и его Президиума.
Руководители структурных подразделений могут участвовать в заседаниях коллегий государственных организаций, заседаниях облисполкомов, Минского горисполкома, в проводимых ими совещаниях, вправе проводить совещания с представителями этих организаций по вопросам, входящим в компетенцию Аппарата и подразделения, давать в установленном порядке письменные и устные ответы на обращения граждан, оказывать консультативную и методологическую помощь подчиненным Совету Министров государственным организациям и т.д.
Немаловажную роль в работе Совета Министров играют органы, создаваемые при Совете Министров. Они могут быть временными и постоянными. Временные органы после выполнения поставленной задачи утрачивают свой статус.
Например, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 ноября 2001 г. № 16671 был утвержден состав организационного комитета по проведению новогоднего праздника для детей, председателем комиссии назначен заместитель Премьер-министра Республики Беларусь, членами Министр образования, Министр культуры и др., всего 19 человек. После проведения названной акции организационный комитет потерял свои полномочия и утратил свое назначение.
Постоянные органы работают длительное время, как правило, не оговоренное в законодательстве. Постоянных органов существует много более 100, и они весьма разнообразны, Цель создания таких органов определяется оказанием практической квалифицированной помощи при решении Советом Министров тех или иных вопросов, осуществлении соответствующих мероприятий. В основном это комиссии, советы и другие рабочие органы. Возглавляют их, как правило, заместители Премьер-министра в соответствии с распределенными обязанностями.
Один заместитель, например, возглавлял 10 таких органов. Среди них: комиссия по координации деятельности республиканских органов государственного управления по вопросам ценообразования, комиссия по вопросам международного технического сотрудничества, комиссия по проблеме неплатежей, совет по вопросам страхования, межведомственная комиссия по денежному обращению, государственная комиссия по освобождению юридических лиц и индивидуальных предпринимателей от финансовой ответственности за нарушение законодательства о налогах и предпринимательстве и др.
Другой заместитель, курирующий социально-культурную сферу, возглавлял 17 подобных органов: Комиссию по делам несовершеннолетних, Национальную комиссию по устойчивому развитию Республики Беларусь, Комиссию по вопросам государственной научно-технической политике, Республиканский межведомственный совет по вопросам оздоровления и санаторно-курортного лечения населения, Национальный совет по трудовым и социальным вопро-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. - № 109, 5/9417.
сам, Организационный комитет белорусско-российской благотворительной акции «Прикоснись к сердцу ребенка» и др.
Комиссии, советы и другие рабочие органы Совета Министров образуются в основном изданием постановлений Совета Министров или распоряжений Премьер-министра. Например, постановлениями образованы Комиссия по государственному регулированию труда и социальной защите населения, Совет по ценным бумагам и лотерейной деятельности, Национальный комитет по народонаселению.
Распоряжениями Премьер-министра Республики Беларусь образованы: Координационный совет по вопросам кредитно-денежной и финансовой политики (распоряжение от 26 марта 1998 г. № 84р), Межведомственный совет по развитию экспорта (распоряжение от 7 мая 2001 г. № 297р), Межведомственный совет по взаимодействию в области проблем малого научно-инновационного предпринимательства (распоряжение от 8 ноября 2000 г. №425р).
В некоторых случаях рассматриваемые органы создаются Президентом путем издания указов. Так образованы Комиссия по проблеме неплатежей (Указ Президента Республики Беларусь от 3 декабря 1994 г. №251), Национальная комиссия по правам ребенка (Указ Президента Республики Беларусь от 18 марта 1996 г. № 106), Межведомственная комиссия по вопросам присоединения Республики Беларусь ко Всемирной торговой организации (Указ Президента Республики Беларусь от 27 июля 1999 г. № 439)
Отдельные комиссии образуются совместными постановлениями Совета Министров и Национального банка Республики Беларусь. Подобным образом создана Межведомственная комиссия по денежному обращению2.
По своему правовому положению указанные органы при Совете Министров весьма различаются. Одни из них наделены полномочиями самостоятельно и окончательно решать вопросы, другие, изучив вопрос, высказывают свое квалифицированное мнение в виде определенных решений и.представляют их в Совет Министров, третьи наделены властными полномочиями, и их решения являются обязательными для адресатов, четвертые только рекомендуют, советуют, вносят предложения в соответ
Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1994. № 13. Ст. 335; 1996. № 8. Ст. 205; 1999. № 21. Ст. 611.
2 Там же. № 29. Ст. 855.
ствующие органы, в том числе и в Совет Министров. Немалая часть комиссий и других подобных органов наделена координационными функциями. Одни комиссии работают по своим планам, т.е. строят работу самостоятельно, другие по поручениям, предложениям Совета Министров, Премьер-министра, его заместителей, республиканских органов государственного управления, объединений, подчиненных Правительству.
Так, Республиканский межведомственный совет по проблемам инвалидов наделен правом выносить решения, обязательные для исполнения республиканскими органами государственного управления, местный исполнительными и распорядительными органами, государственными предприятиями, объединениями, организациями, учреждениями, которые доводятся до них в виде выписок из протоколов его заседаний. Совет организует свою работу на основе утвержденного им плана. Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в полугодие (Положение о Республиканском межведомственном совете по проблемам инвалидов, утв. установлением Совета Министров Республики Беларусь от 2 мая 1997 г- № 4291).
Подобными полномочиями обладает и Комиссия по делам несовершеннолетних, и Республиканский межведомственный совет по проведению жилищной реформы и развитию населенных пунктов2. В статье 5 Положения о комиссии по делам несовершеннолетних записано, что комиссия по делам несовершеннолетних по вопросам, которые находятся в ее компетенции, принимает постановления, обязательные для исполнения предприятиями, организациями, учреждениями независимо от формы собственности, должностными лицами и гражданами. Все названные организации и должностные лица обязаны в течение месяца сообщить комиссии о мерах, принятых в целях выполнения ее постановлений.
Отдельным комиссиям предоставлено право осуществлять контроль по вопросам их Деятельности. Так, Межведомственная комиссия по денежному обращению вправе заслушивать руководителей министерств и иных республиканских органов государственного управления областных и городских исполкомов, организаций, предприятий п0 вопросам, входящим в ее компетенцию
Собрание декретов, Указов Президента и постановлений Совета Министров Республики Беларусь. 1997. № 14. Ст. 507.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002 № 12,5/9791.
(п. 5 Положения о Межведомственной комиссии по денежному обращению1).
Валютно-кредитная комиссия также наделена правом заслушивать на своих заседаниях сообщения и отчеты министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных и Минского городского исполкомов, банков, объединений, предприятий и организаций разных форм собственности о привлечении и использовании иностранных кредитов и централизованных валютных средств, получать от них необходимую информацию и материалы по вопросам, которые входят в компетенцию комиссии. По результатам таких сообщений комиссия может выносить, как правило, рекомендации, предложения подотчетным организациям.
Большинство рассматриваемых органов не обладает такими полномочиями. В качестве примера можно привести Совет по вопросам страхования. Он осуществляет подготовку предложений и рекомендаций по формированию государственной политики в области страхования2. Или, например, Комиссия по вопросам государственного регулирования ценообразования рассматривает вопросы по поручению Премьер-министра, по предложению его заместителей, республиканских органов государственного управления, объединений, облисполкомов и Минского горисполкома и принятые решения доводит до них через Министерство экономики3.
Основной формой работы комиссий и других подобных органов являются заседания, которые проводятся по мере необходимости или в определенные законодательством сроки (как правило, один раз в квартал). Все они осуществляют свою деятельность от своего имени. Их члены выполняют обязанности на общественных началах.
Качественный состав указанных органов определяется целями органа. Например, в Валютно-кредитную комиссию входят:
1)Премьер-министр (председатель комиссии);
2)заместитель Премьер-министра;
3)заместитель Министра экономики (секретарь комиссии);
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 29. Ст. 855.
2 Там же. 1997. № 22-23. Ст. 794.
3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 63, 5/6282.
4)начальник отдела экономической безопасности Государственного секретариата Совета Безопасности Республики Беларусь;
5)заместитель Премьер-министра Республики Беларусь;
6)Председатель Правления открытого акционерного общества «Бел Внешэкономбанк»;
7)Председатель Правления открытого акционерного общества «Сберегательный банк «Беларусбанк»;
8)Председатель Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по бюджету, финансам и налоговой политике;
9)Министр финансов;
10) Министр промышленности и др.1
Комиссия по делам несовершеннолетних состоит из заместителя Премьер-министра, курирующего социально-культурную сферу (председатель комиссии), Министра образования, первого заместителя Министра юстиции, первого заместителя Министра культуры, первого заместителя Министра здравоохранения, заместителя Министра внутренних дел, заместителя Генерального прокурора Республики Беларусь, судьи Верховного Суда, заместителя Министра по труду и социальной защите, заместителя Министра спорта и туризма, главного специалиста Управления по вопросам обороны правоохранительных органов Аппарата Совета Министров Республики Беларусь2.
Правовой статус рассматриваемых органов не всегда определяется специально изданными положениями. Например, Комиссия по имплементации международного гуманитарного права, Совет по вопросам страхования, Межведомственная комиссия по борьбе с преступностью и наркоманией действуют без специального положения. Значительная часть комиссий осуществляет работу на основе специальных положений3.
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 116, 5/9531.
2 Там же. 2002. № 19, 5/9895.
3 См.: Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1999. № 12. Ст. 33, № 13. Ст. 370; Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1995. № 19. Ст. 428.
§ 4. Компетенция Совета Министров
4.1. Общие положения о компетенции Совета Министров и ее особенности
Компетенция Совета Министров, как и любого другого органа, представляет собой важный составной элемент его правого статуса.
Совет Министров является органом государственного управления общей компетенции. Такой характер компетенции обусловлен его природой и правовым положением. Он подчеркивает особенности Совета Министров и выделяет его из других органов государственного управления республиканского уровня. Подобная компетенция присуща не только Совету Министров. Она имеется и у некоторых других органов государственного управления местных исполнительных и распорядительных органов и Президента.
Обладая общей компетенцией, Совет Министров возвышается над республиканскими органами и осуществляет руководство всеми подчиненными ему отраслями и сферами. Его полномочия распространяются на наиболее важные, приоритетные сферы государственной жизни.
Общая компетенция это совокупность в первую очередь полномочий Совета Министров, не относящихся к какой-либо одной отрасли, сфере или реализации функции, а предназначенных для решения вопросов общегосударственной значимости, которые не могут быть решены в рамках той или иной отрасли или сферы.
Компетенция Совета Министров распространяется только на подчиненные органы государственного управления, а не на все органы государственного управления, как это было по Конституции 1978 г. и Конституции 1994 г. Частично его полномочия распространяются и на другие органы исполнительной власти, которыми являются местные исполнительные и распорядительные органы.
В подчинении Совета Министров находятся не все республиканские органы государственного управления, т.е. министерства и государственные комитеты. В соответствии с частью 7 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» отдельные министерства и государственные комитеты в порядке и пределах, предусмотренных Президентом, подчиняются непосредственно Президенту.
Совету Министров подотчетны и подконтрольны областные и Минский городской исполнительные комитеты по вопросам, входящим в компетенцию Правительства (ч. 6 ст. 9 Закона Респуб-
лики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).
Основной составной частью компетенции являются полномочия. Полномочия Совета Министров в зависимости от направлений его деятельности следует разделить на четыре вида: полномочия по областям и сферам деятельности Совета Министров (общие полномочия); полномочия в отношении*подчиненных Совету Министров органов государственного управления; полномочия Совета Министров в отношении подчиненных ему государственных организаций; полномочия в отношении местных исполнительных и распорядительных органов.
Полномочия предназначены для реализации функций Совета Министров. В статье 14 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» функции Совета Министров четко определены только в отношении подчиненных ему республиканских органов государственного управления. Что же касается иных направлений деятельности, то они отдельно не очерчиваются. Законодатель рассматривает функции вместе с полномочиями. Подобное допустимо, поскольку полномочия и функции нередко связаны с осуществлением одних и тех же действий. Полномочие это право или обязанность совершать то, или иное действие, являющееся функцией. Например, в части 3 статьи 14 Закона установлено, что Совет Министров утверждает в установленном порядке положения о республиканских органах государственного управления, подчиненных Совету Министров. Такое действие рассматривается как функция Совета Министров. Одновременно законодатель уполномочивает Совет Министров утверждать указанные положения.
Совет Министров обладает всеми общими функциями. Так, Совет Министров разрабатывает прогнозы, концепции, государственные программы экономического и социального развития Республики Беларусь (ч. 4 ст. 4 Закона), определяет государственную политику в сфере обеспечения охраны авторского права и смежных прав (ч. 20 ст. 5 Закона), политику в области охраны окружающей среды, порядок использования природных ресурсов и улучшения окружающей среды (ч. 4 ст. 6 Закона). В этом случае следует говорить о функции прогнозирования.
Функция планирования Совета Министров состоит в том, что он разрабатывает основные направления развития экономики в целом, ее отдельных отраслей (ч. 5 ст. 4 Закона), определяет и реализует наиболее эффективные пути повышения дохода семьи,
стипендий, пенсий, других социальных пособий, выплат (ч. 7 ст. 5 Закона), разрабатывает государственную программу по преодолению последствий на Чернобыльской атомной электростанции (ч. 14 ст. 6 Закона).
Организационная функция реализуется по отношению к подчиненным организациям. Так, Совет Министров создает, реорганизует, ликвидирует предприятия, организации, учреждения, объединения, имущество которых находится в собственности государства (ч. 10 ст. 4 Закона), утверждает состав коллегий министерств и государственных комитетов, если иное не предусмотрено актами Президента (ч. 4 ст. 14 Закона), назначает заместителей министров и Председателя государственного комитета по авиации (кроме заместителей Министра внутренних дел, Министра обороны, Министра по чрезвычайным ситуациям, заместителей председателей Комитета государственной безопасности, Государственного комитета пограничных войск), руководителей государственных организаций, подчиненных Совету Министров, и их заместителей, кроме Начальника Белорусской железной дороги, Генеральных консулов Республики Беларусь, руководителей комитетов, департаментов и фондов (с правами юридического лица) министерств, заместителей председателей комитетов при Совете Министров, советников посланников посольств Республики Беларусь (Порядок назначения (утверждения, освобождения) и согласования назначения (освобождения) на должности, включенные в Кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 27 декабря 2001 г. № 1869).
Функция регулирования осуществляется в разных областях и сферах. Совет Министров регулирует деятельность всех отраслей экономики республики (п. 3 ст. 4 Закона), внешнеэкономическую деятельность, в том числе определяет меры тарифного и нетарифного регулирования ввоза (вывоза) товаров (работ, услуг) на территорию (с территории) республики (ч. 13 ст. 4 Закона), регулирует вопросы внутреннего государственного долга (ч. 27 ст. 4 Закона), разрабатывает и осуществляет социально-экономические меры по улучшению положения женщин, укреплению и поддержке семьи (ч. 8 ст. 5 Закона), утверждает перечень особо ценных природных ресурсов и объектов окружающей среды (ч. 7 ст. 6 Закона).
Функция руководства реализуется как по отношению к подчиненным Совету Министров органам государственного управления, так и в отношении обеспечения решения отдельных важных вопросов. Так, Совет Министров руководит системой подчинен-
ных республиканских органов государственного управления и других органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 12, ч. 2 ст. 15 Закона), руководит в пределах своей компетенции подготовкой хозяйства республики к работе в режиме и условиях военного времени, а также его мобилизационным развертыванием (ч. 5 ст. 8 Закона), осуществляет в соответствии со своей компетенцией руководство гражданской обороной в республике (ч. 7 ст. 8 Закона) и т.д.
Руководство состоит в воздействии Совета Министров на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения текущих задач,
В деятельности Совета Министров применяется и функция координации. Совет Министров координирует инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социально-экономического развития государства (ч. 16 ст. 4 Закона), работу но изучению и разработке нормативов потребительских бюджетов для разных социально-демографических групп населения (ч. 41 ст. 4 Закона), деятельность Национальной академии наук Беларуси, отраслевых государственных академий (ч. 22 ст. 5 Закона), деятельность в области отношений Республики Беларусь с другими государствами и международными организациями (ч. 2 ст. 9 Закона), деятельность подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти по осуществлению кадровой политики, созданию системы непрерывного обучения кадров (ч. 3 ст. 10 Закона).
Наиболее широкое применение находит функция контроля и учета. Совет Министров контролирует работу всех подчиненных органов государственного республиканского масштаба, а также местных исполнительных и распорядительных органов. В отношении последних возможно осуществление контроля только за исполнением ими Конституции, законов, актов Президента, постановлений Совета Министров и распоряжений Премьер-министра (так записано в ч. 3 ст. 15 Закона). В то же время в части 6 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» указанные полномочия Совета Министров ограничены. Во-первых, ограничение произошло в отношении субъектов контроля: ими могут быть не все звенья местных исполнительных и распорядительных органов, а только областные и Минский городской исполнительные комитеты. Во-вторых, ограничен круг вопросов, по которым возможно осуществлять подобный контроль, это вопросы, входящие в компетенцию Совета Министров.
Совет Министров вынужден осуществлять контроль также в целях реализации таких функций, как регулирование, руководство и координация. При отсутствии полной информации о состоянии дел по вопросам, относящимся к указанным функциям, невозможно их осуществление. Кроме того, Совет Министров осуществляет контроль за подготовкой граждан к военной службе и призывом их на военную службу (ч. 4 ст. 8 Закона), получением статистической и иной информации о деятельности банков (ч. 34 ст. 4 Закона).
Совет Министров призван осуществлять значительно больше разнообразных управленческих действий, чем обозначено в главах 2 и 3 Закона.
Правительство наделено и специальными функциями. Они дополняют и развивают общие функции. Особенно распространены в разных областях и сферах деятельности Совета Министров такие функции, как обеспечение, принятие мер, оказание содействия, создание условий и др.
Составными элементами компетенции являются гарантии осуществления полномочий. Они достаточно многообразны. Важной гарантией осуществления Советом Министров полномочий является его подчиненность Президенту. Президент обладает многочисленными и разнообразными возможностями обеспечения надлежащего исполнения Советом Министров своих полномочий. Во-первых, Президент формирует Правительство. От подготовленности кадров к осуществлению управления, их квалификации зависит многое в осуществлении полномочий Совета Министров. Во-вторых, у Президента достаточно средств воздействия как поощрительного, так и принудительного характера. Он вправе награждать орденами и медалями, поощрять денежными премиями, осуществлять продвижение по службе и т.д. В то же время Президент имеет право привлечь к дисциплинарной ответственности, освободить от должности любого члена Правительства, привлечь к более мягким мерам дисциплинарной ответственности в соответствии с действующим законодательством. Он наделен правом принять решение о роспуске Правительства в полном составе.
Немаловажной гарантией является правовая и социальная защита служащих государственного аппарата, установленная в Законе «Об основах службы в государственном аппарате» и других законодательных актах.
Существенная роль в системе рассматриваемых гарантий принадлежит надлежащей организации работы Совета Министров.
Работу Совета Министров организует Премьер-министр (ч. 3 ст. 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Важную роль играют заместители Премьер-министра и Аппарат Совета Министров, который призван обеспечивать деятельность Совета Министров.
Существенной гарантией является ответственность Совета Министров перед Национальным собранием Республики Беларусь, которая выражается в том, что по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей последняя может выразить вотум недоверия Правительству. Вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения его программы деятельности (п. 7 ст. 97 Конституции).
Таким образом, компетенция Совета Министров занимает важное место в системе его правового статуса.
4.2. Полномочия Совета Министров в разных областях и сферах его деятельности (общие полномочия)
Совет Министров наделен значительными полномочиями. В Законе полномочия разделены по областям и сферам деятельности Совета Министров. Такими областями и сферами являются: экономика, социально-культурная сфера, охрана окружающей среды, обеспечение законности и правопорядка, обеспечение национальной безопасности и обороноспособности государства, внешнеэкономическая деятельность, кадровая политика и иные направления полномочий.
Наиболее широкие полномочия предоставлены Совету Министров по вопросам экономики. Он имеет право и обязан обеспечивать проведение единой экономической, финансовой, денежно-кредитной политики, создание необходимых государственных резервов и их сохранение, развитие общегосударственной инфраструктуры (автомобильные дороги, сети связи, воздушные и железнодорожные линии, системообразующие линии электропередачи и т.д.), создание и функционирование системы стандартизации, метрологии и сертификации, формирование и проведение государственной политики в области охраны права промышленной собственности и т.д.
Совет Министров наделен правом регулировать деятельность всех отраслей экономики республики, принимать меры по их развитию, разрабатывать прогнозы, концепции, государственные программы экономического и социального развития республики, другие программы и обеспечивать их реализацию, выступать от имени собственника в отношении имущества, являющегося собствен-
ностью республики, организовывать управление государственной собственностью, устанавливать экономическую ответственность субъектов хозяйствования за нарушение порядка осуществления хозяйственной деятельности и т.п. (ст. 4 Закона).
Совет Министров по вопросам экономики наделен более чем 45 видами полномочий, Обладание такими широкими полномочиями по вопросам экономики объясняется тем, что государство еще сохраняет за собой важные рычаги воздействия (управления) в этой сфере. При этом многие полномочия, которые имелись у Совета Министров по Конституции БССР 1978 г., исчезли или видоизменились.
В социально-культурной сфере Совет Министров уполномочен обеспечивать проведение единой государственной политики в области науки, здравоохранения, социальной защиты, создавать условия для поддержания установленного законодательством республики уровня социального обеспечения, принимать меры по обеспечению социальной защиты граждан, совершенствовать систему социальной защиты, принимать меры по развитию и укреплению сети государственных общеобразовательных, профессионально-технических, средних специальных и высших учебных заведений, содействовать развитию физической культуры и спорта, осуществлять меры по развитию и улучшению работы учреждений культуры, архивных учреждений, обеспечивать охрану историко-культурного наследия и т.д. (ст. 5 Закона). В рассматриваемой области Совет Министров наделен широкими полномочиями (более 21 вида).
Совет Министров наделен значительными правами и обязанностями в области охраны окружающей среды, обеспечения законности и правопорядка, национальной безопасности и обороноспособности государства и в иных областях, оговоренных в Законе (ст.ст. 611).
4.3. Полномочия Совета Министров по отношению к подчиненным ему органам государственного управления
Совету Министров подчиняется определенная часть республиканских органов государственного управления, в отношении которых он обладает правами и обязанностями по руководству, контролю, координации и направлению их работы (ч. 1 ст. 12 Закона). В статье 14 Закона конкретизировано понятие руководства. Если в статье 12 Закона термин «руководство» рассматривается в качестве отдельной функции (полномочия) наравне с контролем, ко-
ординацией, направлением работы, то в статье 14 он выступает в качестве управления, поскольку состоит из ряда функций. Подобная непоследовательность, неоднозначность понимания термина «руководство» наблюдается и в других законодательных актах и статьях Закона (ст. 15). Более правильным было бы статью 14 назвать следующим образом: «Полномочия Совета Министров Республики Беларусь по руководству подчиненными ему республиканскими органами государственного управления», т.е. слово «функции» заменить словом «полномочия».
Совет Министров не только обладает полномочиями по контролю, координации и направлению деятельности указанных органов, но и вправе принимать меры по обеспечению реализации в полном объеме республиканскими органами предоставленных им прав и возложенных обязанностей (в настоящем Законе наравне с правами названы еще и полномочия) в целях выполнения возложенных на них задач осуществления функций, самостоятельного решения отнесенных к их компетенции вопросов. Каждый вышестоящий орган (должностное лицо) должен обладать такой возможностью (правом). Совету Министров не следует решать самому тот или иной вопрос, относящийся к ведению республиканского органа. Он обязан принять всевозможные меры, чтобы последний использовал свои полномочия в полном объеме.
Совет Министров имеет право утверждать положения о министерствах, государственных комитетах, комитетах, т.е. определять их правовое положение. Это право не распространяется на Министерство внутренних дел, Министерство обороны, Министерство по чрезвычайным ситуациям, Комитет государственной безопасности, Государственный комитет пограничных войск, Государственный таможенный комитет. Положения о них утверждаются Президентом Республики Беларусь (ч. 8 ст. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь»),
Совет Министров вправе утверждать составы коллегий министерств и государственных комитетов, если иное не предусмотрено актами Президента (ч.4 ст. 14 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).
Важным полномочием Совета Министров является право отменять акты республиканских органов государственного управления. Этим правом Совет Министров может воспользоваться, если
такие акты незаконны, т.е. противоречат Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров или распоряжениям Премьер-министра. Основаниями для отмены актов может служить и несоответствие их общегосударственным интересам или отсутствие достаточного финансового и юридического обоснования, за исключением решений, которые могут быть отменены самим Президентом.
Совету Министров предоставлены и дисциплинарные полномочия. Они могут применяться не в целом к органу, а только к его руководителям. Дисциплинарные взыскания могут быть наложены на министров, председателей государственных комитетов и комитетов, а также их заместителей. Основаниями для применения таких мер воздействия являются неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции, законов, актов Президента, постановлений Правительства, распоряжений Премьер-министра, неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей.
Виды дисциплинарных взысканий определены в статье 198 ТК и статье 17 Закона «Об основах службы в государственном аппарате». Между тем, Совет Министров не имеет права освободить указанных руководителей от занимаемой должности, так как право назначения на эти должности принадлежит только Президенту.
Совету Министров предоставлены и такие необычные права, как передача решения отдельных входящих в его компетенцию вопросов управленческого характера республиканским органам государственного управления, исключая вопросы исключительной компетенции Совета Министров, или принятие к решению вопросов, входящих в компетенцию республиканских органов государственного управления, если компетенция указанных органов не определена Президентом.
Совет Министров наделен определенными полномочиями по отношению к местным исполнительным и распорядительным органам. Однако прежде чем рассматривать их, следует сделать несколько пояснений. Во-первых, местные исполнительные и распорядительные органы не являются подчиненными Совету Министров органами. Во-вторых, нормы Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст. 15) вступили в противоречие с нормами части 6
статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». В первом законе установлено, что Совет Министров осуществляет руководство всеми звеньями местных исполнительных и распорядительных органов. Во втором законе термин «руководство» вообще не употребляется и подчеркивается, что отношения Совета Министров строятся только с областными и Минским городским исполнительными комитетами; с иными звеньями исполкомов данный закон не предусматривает никаких отношений. Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» был принят в 2000 г., а Закон «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» ~ в 1998 г., поэтому действующими являются нормы, содержащиеся в рассматриваемой части первого Закона.
По этому Закону Совету Министров и Президенту (при первенстве Президента) областные и Минский городской исполнительные комитеты лишь подотчетны и подконтрольны, при этом Совету Министров по вопросам, входящим в компетенцию Правительства.
На практике Совет Министров в принимаемых постановлениях достаточно часто дает облисполкомам (Минскому горисполкому) указания, предписания, поручения и т.д. по различным вопросам своей компетенции.
Механизм осуществления контроля за их деятельностью и получения отчетов в законодательстве не определен.
В статье 15 Закона «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах» установлены иные полномочия Совета Министров по отношению к местным исполнительным комитетам. Однако они вряд ли могут осуществляться по указанным выше причинам.
§ 5. Формы работы Совета Министров
5.1. Организационно-правовые формы работы
Совет Министров коллегиальный орган, поэтому основной формой его работы является коллегиальность, выражающаяся в проведении заседаний. Заседания Совета Министров проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца. Заседание считается правомочным, если в нем принимает участие не меньше половины (50%+ 1) членов Правительства. Решения принимаются большинством голосов членов Правительства, при-
сутствующих на заседании (ст. 25 Закона «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах»). Таким образом, если за принятие того или иного решения проголосует меньше чем одна треть членов Совета Министров, то решение считается непринятым. В случае равенства голосов считается принятым решение, за которое проголосовал председательствующий.
Председательствующим на заседаниях является Премьер-министр. При его отсутствии заседания проводит по поручению Премьер-министра и согласованию с Президентом один из заместителей Премьер-министра. На заседаниях имеет право председательствовать Президент.
Ответа на вопрос, участвует ли Президент в голосовании, в законодательстве не существует. Между тем, имеются правовые нормы, четко закрепляющие правила, что голос председательствующего на заседании Совета Министров или его Президиума является определяющим (решающим). Кроме того, в голосовании могут участвовать только члены Правительства. Президент не является членом Правительства. Таким образом, председательствование Президента на заседаниях Совета Министров превращается в определенном смысле в формальность. При этом он осуществляет руководство заседанием. Однако его правовой статус в подобном качестве не определен, поэтому юридически Президент как председательствующий не обладает никакими другими полномочиями, кроме полномочий по порядку ведения заседания. Необходимо устранить существующие в законодательстве упущения, определить статус Президента в качестве председательствующего на заседаниях Совета Министров. Правильным было бы также оговорить право Президента председательствовать на заседаниях Президиума Совета Министров. В соответствии с пунктом 15 статьи 84 Конституции и частью 3 статьи 25 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» Президент вправе председательствовать только на заседаниях Совета Министров, а Президиум является органом Совета Министров,
Заседания основная форма деятельности Совета Министров, поскольку на них рассматриваются и решаются основные, наиболее важные вопросы, относящиеся к его компетенции.
В упомянутом выше Законе определена исключительная компетенция Совета Министров. Вопросы, входящие в нее, рассматриваются только на его заседаниях. В статье 26 данного Закона дан перечень таких вопросов. К ним относятся: вопросы подготовки и исполнения республиканского бюджета, формирования и использования государ-
ственных внебюджетных фондов; проекты и программы экономического и социального развития Республики Беларусь; основные направления внутренней и внешней политики Республики.
Одной из форм деятельности Совета Министров следует рассматривать его Президиум.
Президиум также коллегиальный орган. Его работа строится в форме заседаний, которые проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в две недели (ч. 2 ст. 27 Закона). Заседания проходят под председательством Премьер-министра или одного из его заместителей, как и заседания Совета Министров. Заседание считается правомочным, если на нем присутствует больше половины общей численности членов Президиума. Решения принимаются большинством голосов от общей численности членов (ч. 3 ст. 27 Закона).
Формой работы Совета Министров является и опросный порядок принятия постановлений. Он предусмотрен частью 4 статьи 27 Закона и состоит в том, что в кулуарах выясняется мнение членов Президиума по тем или иным вопросам, вынесенным на рассмотрение Совета Министров или его Президиума, без рассмотрения их на заседаниях. Такими могут быть неотложные или не требующие обсуждения вопросы. После опроса принимается постановление от имени Совета Министров. Опрос выражается, как правило, в форме визирования проекта постановления. Количество членов Президиума, необходимое для того, чтобы его можно было считать достаточным для принятия постановления, в законодательстве прямо не установлено, как не установлен и порядок опроса.
На практике следует руководствоваться правилом, закрепленным в части 3 статьи 27 Закона. Таким образом, если Президиум состоит из 11 членов, то постановление будет считаться принятым в случае его визирования 6 членами и является актом Совета Министров, состоящего из 38 человек.
В научной литературе опросный порядок работы Совета Министров подвергается резкой критике. Законодатель и практика не отказались от него. Это объясняется наличием множества вопросов, по которым Совету Министров и его Президиуму необходимо принимать постановления, что вынуждает проводить ежедневные заседания. Разумеется, это не только нежелательно, но и невозможно. Если судить только по опубликованным постановлениям (большинство из них является протокольными решениями и не публикуется), то получается, что постановления принимаются каждый день. Например, 15 августа 2001 г. принято два поста-
новления, 16 августа четыре,17 августа шесть, 18 августа 2001 г. четыре и т.д. Понятно, что они принимались не на заседаниях, а опросным порядком.
Если проанализировать характер вопросов, по которым приняты данные постановления, то большинство из них действительно не требует обсуждения, не нуждается в проведении дискуссии и выявлении мнения многих членов Правительства. Б связи с этим было бы правильным предоставить право Премьер-министру решать такие вопросы путем издания распоряжений с последующим сообщением на очередном заседании Совета Министров или его Президиума. Совет Министров, его Президиум должны обладать правом согласиться или не согласиться с решением Премьер-министра, утвердить или не утвердить принятые им акты. Это стимулировало бы оперативность в решении вопросов и свидетельствовало бы об определяющей роли коллегиального органа. Не исключается, чтобы Премьер-министр обладал полномочиями окончательного решения указанных выше вопросов.
В Конституции (ст. 108) закреплено правило о приоритете, преобладании коллегиальности в деятельности Совета Министров. Между тем, в Конституции не учтено, что коллегиально на заседаниях Совета Министров невозможно решать все вопросы, входящие в компетенцию Совета Министров. Следовательно, необходимо или изменить статью 108 Конституции, или сузить компетенцию Совета Министров.
Опросный порядок принятия постановлений Совета Министров может порождать формализм и безответственность. Он снижает роль коллегиального органа Совета Министров, его Президиума и является нарушением Конституции, в частности статьи 108, в которой записано, что постановления принимаются Правительством, т.е. на его заседаниях.
Коллегиальность работы Совета Министров тесно сочетается с единоначалием, которое реализуется посредством работы Премьер- министра, его заместителей и членов Правительства. Единоначалие в коллегиальных органах необходимо для персональной ответственности за их работу, организации работы, решения менее важных и сложных, не требующих выявления коллегиального мнения (мнения многих членов коллегии) вопросов, способствует оперативному решению вопросов. Единоначалие не противоречит и не противопоставляется коллегиальности, а способствует лучшему ее выражению.
В Законе лишь частично оговаривается, какие вопросы могут решаться только на заседаниях и какие единоначально (ст.ст. 20, 21 и 26 Закона). Компетенция Совета Министров в главе 2, части 1 статьи 12 и статье 14 Закона определяется в целом независимо от форм его работы. Единоначально Премьер-министр и его заместители решают, какой вопрос следует выносить на заседание Совета Министров или Президиума Совета Министров, а какой может быть решен единоначально. Единоначально решается немало вопросов, направляется, координируется деятельность подчиненных. Единоначалие в деятельности Совета Министров как коллегиального органа сводится не только к организаторской работе, но и к совершению юридически важных действий.
В разных странах неодинаковы подходы к рассматриваемому вопросу1.
В Российской Федерации Председатель Правительства наделен правом определять основные направления деятельности Правительства в рамках предоставленных Правительству полномочий (ст. 114 Конституции РФ) и организовывать его работу (ст. 113 Конституции РФ). В Румынии Премьер-министр руководит Правительством и координирует деятельность его членов, соблюдая принадлежащие им полномочия (ст. 106 Конституции Румынии),
Подобные полномочия имеются у Министра-председателя Венгерской Республики и Председателя Правительства Чешской Республики. В Венгерской Республике он руководит заседаниями Правительства и обеспечивает исполнение его постановлений и решений (§ 36 Конституции Венгрии), в Чешской Республике организует деятельность правительства, руководит его заседаниями (ст. 77 Конституции Чехии).
Аналогичный статус имеет Председатель Совета Министров в Италии. Он руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность (ст. 95 Конституции Италии).
В Польской Республике Председатель Совета Министров вправе издавать распоряжения, обеспечивать осуществление политики Совета Министров и определять способы ее осуществления, осуществлять надзор за территориальным самоуправлением в пределах и формах, определенных в Конституции и законах (ст. 148 Конституции).
Во Франции Премьер-министр наделен еще более широкими полномочиями. В частности, он не только руководит деятель-
См.: Конституции государств Центральной и Восточной Европы; Конституции зарубежных государств.
ностью Правительства, но и несет ответственность за национальную оборону, обеспечивает исполнение законов, осуществляет регламентарные полномочия, назначает на гражданские и военные должности (ч. 1 ст. 21 Конституции). Премьер-министром в ряде случаев контрассигнуются акты Президента Республики (ст. 19 Конституции). В его распоряжении находятся административные органы1.
5.2. Формы управленческой деятельности
Управленческая деятельность Совета Министров осуществляется в правовой и неправовой формах. Правовая форма реализуется в издании правовых актов, а неправовая в организаторской работе и материально-технических действиях. Правовыми актами Совета Министров являются постановления, распоряжения, протокольные решения, указания, поручения (ст. 28 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»).
Согласно этому Закону постановления и протокольные решения как правовые акты принимаются коллегиально. Постановления могут приниматься только на заседаниях Совета Министров и его Президиума, а протокольные решения как на заседаниях, так и на совещаниях у Премьер-министра и его заместителей. В части 7 статьи 28 данного Закона установлено: «Решения по отдельным вопросам могут оформляться в виде протоколов заседаний (совещаний) у Премьер-министра Республики Беларусь и его заместителей».
Распоряжения, указания и поручения правовые акты, которые принимаются единоначально Премьер-министром или его заместителями. В соответствии с частью 2 статьи 108 Конституции и частью б статьи 28 Закона распоряжения издаются только Премьер-министром.
Принятие постановлений и издание распоряжений предусмотрено статьей 108 Конституции, указаний и поручений только частью 7 статьи 28 Закона.
Постановления представляет собой правовые акты коллегиального порядка и являются основными, превалирующими над иными актами Совета Министров. Такое превалирование обеспечивается также тем, что они могут быть нормативными, а распоряжения, указания, поручения таковыми не бывают. Постановления
Ведель Ж. Указ. соч. С. 404.
издаются на основании и в целях исполнения Конституции, законов, актов Президента (ч. 1 ст. 28 Закона) по наиболее сложным и важным вопросам компетенции Совета Министров. Для вступления их в юридическую силу предусмотрен более сложный порядок, чем для иных актов.
Постановления вступают в силу со дня принятия, если в них не оговорен другой срок, который не может быть более ранним, чем день его принятия. Такое ограничение является весьма важным и правильным. Оно запрещает Совету Министров принимать постановления, имеющие обратную силу, т.е. распространяющиеся на отношения, появившиеся до их принятия (вступления в силу). Обратная сила действия постановлений допустима, если при этом улучшается положение лиц, организаций, на которых распространяется действие акта. Постановления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования (ч. 2 ст. 28 Закона). Кроме того, все постановления нормативного характера должны быть включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, без чего не могут вступить в силу (ч. 2 ст. 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Об этом ничего не сказано в статье 28 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», вероятно, по той причине, что он был принят раньше Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»,
Следует также заметить, что по Закону «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» постановления Совет Министров принимает, а распоряжения Премьер-министр издает, хотя в статье 108 Конституции употребляется только термин «издает». Положениями Закона конкретизированы нормы Конституции, что является правильным.
Постановления имеют большую юридическую силу по сравнению с иными актами Совета Министров. Распоряжения и другие акты должны соответствовать постановлениям, не противоречить им.
Распоряжения правовые акты индивидуального ненормативного характера. С их помощью Премьер-министр решает, как правило, внутриорганизационные вопросы. Они не содержат норм права и принимаются по конкретным вопросам, имеют четко определенного адресата, т.е. персонифицированы. Распоряжения, как и любые правовые акты, влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных правовых отношений.
Постановления и распоряжения имеют четкую структуру. Структура нормативно-правовых актов определена в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и в Регламенте Совета Министров Республики Беларусь. Она состоит из реквизитов и текста (содержания акта).
Первую часть считают необязательной, поэтому она нередко отсутствует. Приведем несколько примеров постановлений Совета Министров Республики Беларусь с преамбулой и без нее с небольшими по объему текстами.
«О ВЫДЕЛЕНИИ СРЕДСТВ ИЗ РЕСПУБЛИКАНСКОГО
БЮДЖЕТА
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 11 июля 2001 г. № 1024
В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 мая 2001 г. № 286 «Об уточнении бюджета Республики Беларусь на 2001 год» Совет Министров Республики Беларусь постановляет:
1)Министерству финансов передать в 2001 году из средств, предусмотренных в республиканском бюджете на финансовую помощь бюджетам других уровней...
2)Министерству финансов, облисполкомам и Минскому горисполкому обеспечить контроль за целевым использованием средств, передаваемых в соответствии с настоящим постановлением.
Премьер-министр Республики Беларусь В. Ермошин»1
«ОБ ОСВОБОЖДЕНИИ ОТКРЫТОГО АКЦИОНЕРНОГО ОБЩЕСТВА «СБЕРЕГАТЕЛЬНЫЙ БАНК «БЕЛАРУСБАНК» ОТ УПЛАТЫ ЗА РЕГИСТРАЦИЮ ЕГО АКЦИЙ
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 13 июля 2001 г. № 1040
Совет Министров Республики Беларусь постановляет:
Государственному комитету по ценным бумагам не взимать плату за регистрацию акций, выпускаемых...
Премьер-министр Республики Беларусь В. Ермошин»2
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 67, 5/6365.
2 Там же. № 68, 5/6389
Постановления и распоряжения оформляются в виде отдельных документов. Тексты решений в виде протоколов заседаний (совещаний), так называемые протокольные решения, содержатся в самих протоколах, которые ведутся на заседаниях (совещаниях). У них отсутствуют указанные выше реквизиты, как в обособленных документах-актах. В части 7 статьи 28 Закона записано, что рассматриваемые решения оформляются в виде протоколов заседаний (совещаний).
Такая запись не совсем точно отражает суть подобных решений. Они не могут и не должны иметь вид протоколов. Протокол заседания (совещания) это документ, в котором отражается, фиксируется основное содержание происходящего на заседаниях (совещаниях).
Решение это заключение (вывод), зафиксированное(ый) в протоколе, т.е. результат обсуждения, рассмотрения вопроса. Совет Министров, Президиум Совета Министров на заседаниях принимают решения, однако не все из них обретают форму правовых актов. Последними являются так называемые протокольные решения. Они действительно являются только решениями по той причине, что имеют лишь один структурный элемент правового акта текст, содержание. Правовой акт не может быть без текста (содержания), т.е. самого решения, однако он не может быть и без составляющих реквизитов. Реквизиты придают решению форму акта и официальный характер. При этом возникает вопрос, каков статус протокольных решений. Конституция наделила Совет Министров правом принимать только постановления, но, вероятно, одного вида правового акта недостаточно для многочисленных, ежедневно принимаемых Советом Министров (его Президиумом) решений, поэтому в Законе предусмотрено издание Советом Министров и протокольных решений как правовых актов. Таким образом, положения статьи 108 Конституции дополняются новым видом правового акта.
Решения в протоколах заседаний Совета Министров или его Президиума могут фиксироваться, но они не могут возводиться в ранг правовых актов, т.е. порождать юридические последствия, быть обязательными для исполнения адресатами до тех пор, пока не получат форму правового акта постановления.
Немало протокольных решений имеет нормативный характер и действует без учета положений статей 60, 62 и 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Так, часть 1 статьи 62 данного Закона предписывает, что нормативные право-
вые акты должны быть официально опубликованы, а часть 2 статьи 65 включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Протоколы, в которых находятся рассматриваемые решения, предназначены только для служебного пользования и не получают официального опубликования.
Таким образом, протокольные решения не могут являться правовыми актами, а следовательно, не могут устанавливать, изменять или отменять правовые нормы или порождать возникновение, изменение либо прекращение определенных правоотношений, либо то и другое одновременно.
В некоторых странах правительству предоставлено право издавать несколько видов правовых актов. Например, в статье 115 Конституции Российской Федерации записано, что Правительство издает постановления и распоряжения1. В Законе «О Правительстве» уточнено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений (ст. 23 Конституции)2.
В Венгерской Республике Правительство издает постановления и принимает решения. Постановления публикуются в официальном печатном органе (п. 2 § 35 Конституции). Конституцией Румынии (ст. 107) Правительству разрешено принимать два вида актов: решения и ордонансы. Решения издаются для организации исполнения законов, ордонансы по иным вопросам. В Болгарии Совет Министров принимает три вида актов: постановления, распоряжения, решения. В форме постановлений Совет Министров принимает также правила и положения (ст. 114 Конституции)3.
Одного вида актов для Совета Министров Республики Беларусь явно недостаточно для решения множества разнообразных вопросов. Весьма желательным было бы предоставить право Совету Министров Республики Беларусь принимать (издавать) хотя бы два вида актов: постановления и распоряжения. Понятно, что только таким образом невозможно решить проблемы, существующие в Совете Министров Республики Беларусь.
Следовало бы также четко определить формы работы Совета Министров. Ими могли бы быть:
Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. коммент. М., 1977.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1977. № 51. Ст. 5712.
3 См.. Конституции государств Центральной и Восточной Европы.
2)Правительство (Кабинет Министров) в составе нынешнего Президиума;
3)Премьер-министр.
Полномочий у Совета Министров существует достаточно. Стоит только дополнить, что Совет Министров может решить любой вопрос, входящий в его компетенцию, и отменять акты Правительства (Кабинета Министров) и Премьер-министра. Вторая и третья формы должны быть как бы подчинены первой, работать на нее. Акты Правительства (Кабинета Министров) и Премьер-министра не должны противоречить актам собственно Совета Министров.
Желательно, чтобы Правительство (Кабинет Министров) действовало от своего имени, а не от имени Совета Министров, и его компетенция, являясь частью' компетенции Совета Министров, была бы более четко очерчена.
Премьер-министр как часть Совета Министров, его структурный элемент должен быть наделен полномочиями по решению неотложных вопросов и вопросов, не требующих обсуждения. Такие вопросы выделяет (определяет) сам Премьер-министр. Если требуется издание нормативных правовых актов, то они оформляются в виде постановлений, в иных случаях издаются распоряжения. Правительство (Кабинет Министров) должно иметь право пересмотреть любой нормативный правовой акт Премьер-министра: отменить, изменить или издать новый акт по данному вопросу. Целесообразно было бы часть полномочий Правительства передать республиканским органам государственного управления, чтобы освободить его от решения не столь значимых вопросов.
§ 6. Организация работы Совета Министров
Работа Совета Министров, как и любого органа, должна быть организована. Организовать работу это значит подготовить, наладить, упорядочить деятельность, объединить усилия многих для достижения какой-либо цели. Такой целью для Совета Министров является наиболее качественное выполнение поставленных перед ним задач.
В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» этому вопросу посвящена глава 7 «Организация и порядок деятельности Совета Министров Республики Беларусь». Тем не менее вопрос об организации работы Совета Министров в данной главе не получил достаточ-
ной регламентации и не раскрыл ее сущности. Основными составляющими организации работы Совета Министров являются: распределение обязанностей между членами Совета Министров; планирование работы Совета Министров, организация подготовки заседаний Совета Министров, организация работы Премьер- министра и его заместителей.
6.1. Распределение обязанностей
Распределение обязанностей между Премьер-министром, заместителями Премьер-министра и другими членами Правительства направлено на установление персональной ответственности каждого за определенный участок работы в Правительстве.
За каждым названным должностным лицом закрепляется постоянный участок работы (сфера деятельности), за который он несет персональную ответственность как перед Советом Министров, Премьер-министром, так и перед Президентом. В части 2 статьи 20, части 5 статьи21 и части 2 статьи22 Закона прямо указывается на ответственность Премьер-министра, заместителей Премьер-министра за состояние дел в управляемых ими отраслях и сферах деятельности.
В распределении обязанностей между членами Правительства участвуют Национальное собрание, Президент, Премьер-министр и Совет Министров.
Национальное собрание участвует в распределении обязанностей путем закрепления в указанном Законе основных сфер деятельности за Премьер-министром, заместителями Премьер-министра и другими членами Правительства (ст.ст. 2022 Закона).
Участие Президента в распределении обязанностей выражается в том, что он поименно назначает Премьер-министра, заместителей Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов и руководителей иных государственных органов, являющихся членами Правительства, или дает согласие на их назначение.
Более конкретное распределение обязанностей осуществляется Премьер-министром между ним и его заместителями, которое утверждается или Президиумом Совета- Министров, или распоряжением Премьер-министра
Обязанности между Премьер-министром и заместителями Премьер-министра распределяются так, чтобы каждый из них осу-
См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 12, 5/5092; Распоряжение Премьер-министра от 5 ноября 2001 г. «О распределении обязанностей между Премьер-министром и заместителями Премьер-министра Республики Беларусь» (не опубликовано).
ществлял руководство определенной группой отраслей, сфер. Таким обратом охватываются все направления работы Совета Министров.
В соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 24 января 2001 г. №90 «О распределении обязанностей между Премьер-министром и заместителями Премьер-министра Республики Беларусь» Премьер-министр осуществлял руководство Советом Министров, ведал вопросами обороны, государственной безопасности, внутренних дел (в пределах законов Республики Беларусь и актов Президента Республики Беларусь), иностранных дел, юстиции, бюджета и финансов. В сфере его деятельности находились Министерство финансов, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел, Министерство внутренних дел и три комитета, находящихся при нем, Министерство обороны, Комитет государственной безопасности, Государственный комитет пограничных войск, Государственный комитет по материальным резервам, областные исполнительные комитеты и Минский городской исполнительный комитет, вопросы взаимодействия с Национальным собранием и Администрацией Президента, ряд структурных подразделений Аппарата Совета Министров.
Распоряжением Премьер-министра от 5 ноября 2001 г. № 578р «О распределении обязанностей между Премьер-министром и заместителями Премьер-министра Республики Беларусь» лишь частично изменена сфера деятельности Премьер-министра. Так, исключен из сферы Государственный комитет по материальным резервам, добавлено Министерство по чрезвычайным ситуациям, Конституционный Суд, Верховный Суд, Прокуратура.
Первый заместитель ведал вопросами экономической реформы, налоговой политики, экономической стабилизации, управления государственным имуществом и приватизации, предпринимательства и инвестиций, труда, международных финансовых организаций, координации на макроуровне внешнеэкономической деятельности, таможенного регулирования в пределах законов Республики Беларусь и актов Президента Республики Беларусь. Соответственно, в связи с реализацией этих вопросов он взаимодействовал с группой республиканских органов государственного управления и структурных подразделений Аппарата Совета Министров, а также с Конституционным Судом, Комитетом государственного контроля, Верховным Судом, Высшим Хозяйственным Судом, Прокуратурой, банковской системой, в том числе с Национальным банком, открытым акционерным обществом «Белпромстройбанк», администрациями свободных экономических зон, объ
единениями предпринимателей. Таким образом, в сфере ведения первого заместителя была значительная часть вопросов экономики. Поскольку должность первого заместителя Премьер-министра была упразднена, то его функции частично перешли к Премьер- министру и его заместителям (п. 2 Указа Президента от 24 сентября 2001 г. № 516. Указом Президента Республики Беларусь от 3 июля 2002 г. № 351 должность первого заместителя Премьер-министра Республики Беларусь восстановлена)1.
Заместители ведут иные вопросы, входящие в сферу деятельности Совета Министров. Так, один из них занимается общими вопросами развития социально-культурного комплекса, связи, торговли и услуг населению, координацией деятельности государственных органов по осуществлению научно-технической политики и информации, второй общими вопросами экономики и экономической реформой, налоговой политики, экономической стабилизации, управления государственным имуществом и приватизации, предпринимательства и инвестиций, государственных знаков, драгоценных металлов, страховой деятельности, труда и социальной защиты, международных финансовых и экономических организаций, общей координации неэкономической деятельности, таможенного дела и др., третий общими вопросами строительного комплекса, развитием промышленности, ее структурной перестройкой, конверсии оборонных отраслей производственной инфраструктуры, топливно-энергетического комплекса, энергоэффективности, развитием транспорта и коммуникаций, вопросами жилищного и коммунального хозяйства, четвертый общими вопросами развития агропромышленного комплекса, вопросами продовольственных ресурсов, производства и переработки сельскохозяйственной продукции, лесного хозяйства, земельных ресурсов, геодезии и картографии, охраны окружающей среды, гидрометеорологии, услуг населению.
В правовом акте, закрепляющем распределение обязанностей, обычно оговаривается, кто из заместителей выполняет обязанности Премьер-министра или другого заместителя во время нахождения их в очередных отпусках, а также отсутствия на рабочих местах по другим причинам. Распределение обязанностей не является постоянным на весь период деятельности Совета Министров в одном составе. Не исключается пересмотр в распределении обязанностей. Свидетельством тому являются названные выше правовые акты, а также постановление Совета Министров
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 77, 1/3819.
Республики Беларусь от 5 сентября 2000 г. N° 1380 «О распределении обязанностей между Премьер-министром и заместителями Премьер-министра Республики Беларусь1.
6.2. Планирование работы
Залогом успешной работы Совета Министров является планирование, которое охватывает не только все области и сферы его деятельности, но и организаторскую деятельность. Оно обусловливается широкой и многосторонней компетенцией Правительства.
План работы Совета Министров это документ, определяющий его деятельность на соответствующий период. Он, как правило, состоит из двух разделов. В первом разделе предусматриваются вопросы, подлежащие рассмотрению на заседаниях Совета Министров, во втором вопросы, подлежащие рассмотрению на заседаниях Президиума Совета Министров, которые условно можно разделить на вопросы повышения эффективности работы отраслей народного хозяйства и социальной защиты населения, вопросы законодательной деятельности, вопросы контроля за выполнением ранее принятых решений.
В плане указываются наименование вопроса, кто его готовит, срок внесения материалов в Совет Министров и дата рассмотрения вопроса. На одном заседании планируется обычно рассмотрение нескольких вопросов. Вопросы готовят заинтересованные республиканские органы, облисполкомы, Минский горисполком и соответствующие структурные подразделения Аппарата Совета Министров.
В план работы включаются наиболее важные вопросы компетенции Совета Министров, а также проведение организационных мероприятий, обеспечивающих выполнение законов, актов Президента, постановлений Совета Министров и распоряжений Премьер-министра. План предусматривает проведение мероприятий по контролю за подчиненными организациями и оказывает организующее и мобилизующее воздействие. Сам факт включения в план вопроса о работе того или иного органа (организации) понуждает коллектив и его руководителей к выявлению имеющихся резервов для улучшения работы и повышает их инициативу.
План работы Совета Министров и его Президиума составляется на полугодие и утверждается на заседаниях Президиума пу-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 87, 5/3992.
тем принятия протокольного решения. Такой план лишь некоторый ориентир в работе Совета Министров, поскольку в ходе повседневной деятельности Совет Министров (его Президиум) вынужден вносить коррективы в план работы, откладывать рассмотрение отдельных запланированных вопросов и т.д. Нередко поступают материалы, указания, поручения от Президента, по которым необходимо принимать соответствующие решения, правовые акты или рассматривать и разрабатывать проекты решений. Иногда подготовленные в Совете Министров проекты декретов, указов Президента после их издания требуют разработки целой системы мероприятий по реализации положений этих актов и других, т.е. кроме планов, утвержденных в Совете Министров, Совету Министров приходится составлять, принимать и организовывать выполнение немалого количества иных подобных планов, проведение определенных мероприятий. С одной стороны, все это влияет на четкость, слаженность и организованность в работе Совета Министров, с другой отражает его многогранную повседневную деятельность.
6.3. Организация подготовки заседаний
Заседания Совета Министров являются основной формой его работы, и для того, чтобы они проходили на должном уровне, требуется их тщательная подготовка. Она начинается с выбора вопросов и определения точной даты проведения заседания. Установлено, что на рассмотрение Совета Министров (его Президиума) должны вноситься вопросы, которые, во-первых, отнесены к его компетенции, во-вторых, не могут быть разрешены министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, объединениями и организациями, подчиненными Правительству, облисполкомами (Минским горисполкомом) самостоятельно и, в-третьих, решения по которым требуют сложившиеся обстоятельства.
Правом вносить вопросы на разрешение Правительства обладают только руководители органов государственного управления. В исключительных случаях, во время отсутствия указанных лиц, допускается внесение вопросов их первыми заместителями. Подобный порядок существует, если руководитель органа является одновременно заместителем Премьер-министра. При несоблюдении данного требования документы подлежат возврату представившим их должностным лицам.
Районные, городские и иные местные исполнительные и распорядительные органы, а также предприятия, объединения, учреждения и организации вносят вопросы на рассмотрение Совета Министров через соответствующие органы государственного управления, т.е. облисполкомы (Минский горисполком), министерства и другие органы государственного управления, подчиненные Совету Министров.
К процедуре внесения вопросов в Совет Министров предъявляются определенные требования. По каждому вопросу обычно представляется проект постановления Совета Министров или проект распоряжения Премьер-министра с приложением соответствующих документов. Во-первых, должно быть сопроводительное письмо, подписанное руководителями органов государственного управления, вносящими вопрос. Ими визируется проект постановления, распоряжения и иные документы. Во-вторых, должны быть обоснования необходимости принятия постановления, распоряжения, включая финансово-экономическое обоснование. В-третьих, к таким документам относятся справки о согласовании проекта, экспертные заключения о проекте, если они имеются. В-четвертых, прилагаются замечания и предложения, поступившие при согласовании проекта, но по каким-либо мотивам не учтенные в нем, в-пятых, список лиц, разработавших проект и иные документы, относящиеся к проекту.
Вопросы, вносимые в Совет Министров, должны быть тщательно подготовлены, в том числе и проекты актов. Персональная ответственность возлагается на руководителей органов государственного управления.
Проекты постановлений, распоряжений, которые затрагивают интересы других органов государственного управления, согласуются с ними. Согласование это получение одобрения (согласия) или неодобрения (несогласия) в целом проекта или его отдельных положений. В любом случае осуществляется визирование проекта руководителями органов государственного управления. Если по проекту имеются замечания, то излагается их суть с приложением в необходимых случаях уточненной редакции проекта. Проекты по вопросам использования финансовых средств, в том числе бюджетных, обязательно согласуются с Министерством финансов.
Высказанные замечания должны быть устранены органом государственного управления, организующим подготовку проекта правового акта, до его внесения в Совет Министров. Если разногласия не удалось устранить, т.е. орган государственного управления, орга-
низующий подготовку проектов, не может учесть высказанных замечаний, то он в справке излагает свое мотивированное мнение по каждому неучтенному замечанию. Окончательное решение по проекту с неустраненными разногласиями принимает Премьер-министр или его заместитель, в ведении которого находится соответствующий вопрос. Оно выражается либо в поручении направить проект представившему его органу государственного управления для устранения этих разногласий, либо в организации дальнейшей работы над проектом в Аппарате Совета Министров.
В Регламенте Совета Министров определены сроки, в течение которых должно быть высказано отношение к проекту. Сроки дифференцированы в зависимости от вида правового акта (постановление, распоряжение) и органа согласования. Так, Министерству финансов, облисполкомам, Минскому горисполкому требуется согласовать проекты постановлений в семидневный, а распоряжений в пятидневный срок, иным органам государственного управления проекты постановлений в пятидневный срок, а распоряжений в двухдневный срок со дня получения в установленном порядке проектов, не считая выходных дней и дней, объявленных нерабочими. Советом Министров, его Президиумом, Премьер-министром или его заместителями в отдельных конкретных случаях может быть установлен и иной срок.
Одним из требований является и то, что проекты актов, вносимые на рассмотрение Совета Министров, должны быть завизированы руководителями органов государственного управления, Вносящими данный вопрос.
Контроль за соответствием проектов действующему законодательству и требованиям нормотворческой техники осуществляет Министерство юстиции. По этой причине все проекты обязательно согласуются с Министерством юстиции. За качеством проектов и достаточной полнотой прилагаемых документов осуществляет контроль Аппарат Совета Министров. С этой целью проекты актов со всеми сопроводительными документами проходят через необходимые структурные подразделения Аппарата (управление делопроизводства, юридическое управление, редакционно-издательский сектор протокольно-издательского отдела управления делопроизводства и т.п.), в которых они дорабатываются. Внесение предложенных изменений производится ответственным за подготовку проекта работником Аппарата. Если имеются существенные замечания работника Аппарата по проекту, то Премьер-министр или его заместитель, в ведении которого нахо-
дится рассматриваемый вопрос, может принять решение о доработке данного проекта внесшими их должностными лицами.
На заседание Совета Министров или его Президиума вносятся вопросы, предусмотренные планом работы Совета Министров, Могут вноситься и вопросы, не предусмотренные планом, но только по указанию Премьер-министра, а в его отсутствие первого заместителя или заместителя, уполномоченного Премьер-министром на принятие такого решения.
Материалы к заседанию Совета Министров или его Президиума должны быть представлены в Совет Министров не позднее чем за 15 рабочих дней до установленной даты заседания. Одновременно с материалами представляется список должностных лиц, приглашаемых на заседание. Предварительно они рассматриваются заместителем Премьер-министра, ответственным за состояние дел в соответствующей отрасли экономики, сфере деятельности, и на основании его представления докладываются Премьер-министру для включения в повестку дня заседания. Если вопрос затрагивает области, которые находятся в ведении других заместителей, или является межотраслевым, комплексным, то он согласовывается с ними. Доработанные материалы и проекты решений представляются на доклад Премьер-министру не позднее чем за 8 рабочих дней до заседания. В отдельных случаях подготовка вопросов может осуществляться создаваемыми Советом Министров комиссиями.
Повестка заседаний Совета Министров и его Президиума утверждается Премьер-министром не позднее чем за 7 и 6 рабочих дней соответственно до заседания.
На заседании по обсуждаемому вопросу докладывают Премьер-министр, заместители Премьер-министра, руководители органов государственного управления и, с согласия председательствующего, другие должностные лица.
Лицам, участвующим в заседаниях, заблаговременно сообщается о намеченных к рассмотрению вопросах с представлением необходимых материалов. Всю эту работу осуществляет Аппарат Совета Министров.
В случае предполагаемого участия Президента в заседаниях Совета Министров, его Президиума материалы к заседанию направляются в Администрацию Президента за 10 дней до заседания.
В заседаниях участвуют члены Совета Министров и приглашенные должностные лица. С правом совещательного голоса могут присутствовать также заместители руководителя Аппарата и
руководители (заместители руководителей) структурных подразделений Аппарата. Другие работники Аппарата Совета Министров присутствуют на заседаниях при рассмотрении вопросов, в подготовке которых они принимали участие.
Иные должностные лица могут участвовать в заседаниях только с разрешения председательствующего. На заседание могут быть приглашены представители предприятий, объединений, учреждений, организаций, в том числе средств массовой информации, а также иные лица.
Заседание начинается с утверждения окончательной повестки дня. Каждый вопрос на заседании обсуждается всесторонне. В порядке обсуждения могут выступать все присутствующие лица.
Для доклада устанавливается время до 1015 минут, для выступления 5 минут, для справки 3 минуты. В отдельных случаях председательствующим может быть установлено иное время.
Завершающей стадией рассмотрения вопроса является принятие соответствующего решения, которое впоследствии оформляется в виде постановления.
Затем решения с учетом принятых замечаний, изменений и дополнений передаются в соответствующие управления Аппарата, где они в кратчайший срок дорабатываются, получают окончательную редакцию, визируются руководителями соответствующих управлений и заместителем Премьер-министра. Постановления приобретают юридическую силу только после их подписания Премьер-министром, размножаются и рассылаются адресатам. Рассылка осуществляется Аппаратом Совета Министров органам государственного управления, предприятиям, учреждениям, объединениям и организациям по перечню, составленному ответственным за подготовку документа работником Аппарата. Ход заседания протоколируется. Протокол заседания позволяет в случае необходимости учесть при окончательной доработке текста решения мнения, высказанные в ходе обсуждения. Протокол подписывается председательствующим на заседании, в том числе и Президентом.
6.4. Организация работы Премьер-министра и его заместителей
Работа Премьер-министра и его заместителей заключается не только в участии в заседаниях и их подготовке, но и в повседневной организационно-технической деятельности. Немало вопросов они решают единолично согласно существующему между ними распределению обязанностей. Их действия в таких ситуациях мо-
гут оформляться в виде распоряжений, протокольных решений, указаний и поручений.
Подготовка распоряжений, по существу, аналогична подготовке постановлений. Распоряжения только в последней стадии выступают как единоличный акт. В их подготовительной стадии участвует, как правило, большой коллектив людей (в зависимости от характера решаемого вопроса).
Между тем следует заметить, что распоряжения издаются Премьер-министром, т.е. это его акты, а не Совета Министров, как это было по Конституции БССР 1978 г. Следовательно, их юридическая значимость была более высокой, и круг вопросов, по которым они издавались, был значительно шире. Ныне распоряжения могут быть изданы только по вопросам, входящим в компетенцию Премьер-министра. По вопросам компетенции Совета Министров (ст. 20 Закона) распоряжения не должны издаваться. Поэтому на практике они издаются только по вопросам внутриорганизационного характера: направление работников в командировки, зачисление некоторых работников Аппарата, поощрение и т.д. Подобный подход, думается, является не совсем правильным. По внутриорганизационным вопросам, не относящимся к основной компетенции Совета Министров, Премьер-министр должен издавать приказы, поскольку он в таком случае выступает как руководитель учреждения, а не как руководитель конституционного органа.
Наверное, разумным было бы или расширить полномочия Премьер-министра Республики Беларусь, или преобразовать распоряжения в акты Совета Министров и издавать их по тем вопросам, по которым ныне издаются протокольные решения.
Премьер-министр и его заместители свои решения по отдельным вопросам могут оформить в виде указаний и поручений, которые выражаются, как правило, в письменной форме, оформляются на бланках Совета Министров с точным указанием адресатов-исполнителей.
Между тем следует подчеркнуть, что в юридической форме выражается лишь незначительная часть организаторской работы, проводимой Премьер-министром и его заместителями. Повседневная же их огромная работа находит выражение в иных организационно-технических формах, таких, как выезды на места, оказание практической помощи, проведение совещаний, конференций, осуществление проверок, индивидуальные беседы, дача указаний в устной форме и др. В ней проявляется творчество и индивидуальность Премьер-министра и его заместителей.
Глава IX
МИНИСТЕРСТВА, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОМИТЕТЫ, КОМИТЕТЫ ПРИ СОВЕТЕ МИНИСТРОВ
§ 1. Понятие и назначение министерств,
государственных комитетов, комитетов при Совете Министров
Министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров рассматриваются в качестве республиканских органов государственного управления по Указу Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь». До издания этого Указа они назывались центральными. Основанием для изменения их названия послужила часть 1 статьи 106 Конституции, в соответствии с которой центральным органом стал Совет Министров Республики Беларусь.
Нынешнее их название закрепил Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь».
Термин «республиканские» подчеркивает, что министерства, государственные комитеты и комитеты при Совете Министров действуют в пределах республики и находятся на высшей ступени в своей системе (отрасли, сфере).
В законодательстве не определено, правовой статус каких республиканских органов должен устанавливаться законами, а каких положениями. В настоящее время законами урегулировано правовое положение таможенных органов, милиции, Комитета государственного контроля и некоторых других органов. Большая же часть республиканских органов действует на основании положений. Обращает на себя внимание, что законами определяется
правовой статус всех органов, входящих в ту или иную систему, а не только республиканских, положениями только одного вида органа республиканского.
Республиканские органы государственного управления создаются с целью осуществления многообразных управленческих задач и функций.
Цель организации республиканского органа обычно закрепляется в нормативном правовом акте, определяющем его правовой статус в виде общей формулы, указывающей на то, для чего этот орган создан. Например, в части 2 статьи 7 Таможенного кодекса Республики Беларусь закреплено, что основной целью деятельности Государственного таможенного комитета Республики Беларусь является непосредственное руководство таможенным делом. Основными целями Национального банка Республики Беларусь являются не получение прибыли, а защита и обеспечение устойчивости белорусского рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, развитие и укрепление банковской системы Республики Беларусь, обеспечение эффективного, надежного и безопасного функционирования платежной системы.
В тех случаях, когда в названном нормативном правовом акте отсутствует прямое указание на цель, поставленную перед соответствующим республиканским органом, ее можно выявить путем анализа правовых норм, регулирующих его статус. Так, в Положении о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь цель четко не обозначена. Анализируя задачи, поставленные перед Госкомавиации, можно прийти к убеждению, что основной его целью является удовлетворение потребностей экономики и населения Республики Беларусь в воздушных перевозках пассажиров, грузов и багажа.
Общие цели республиканских органов, подчиненных Совету Министров, закреплены в определениях министерства и комитета при Совете Министров, которые сформулированы в частях 4 и 5 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» и в частях 3 и 4 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах». Ими являются: проведение государственной политики; управление в соответствующей отрасли или сфере деятельности; координация дея-
тельности по вопросам в этой отрасли или сфере деятельности других республиканских органов государственного управления.
Подобное устанавливается и в положениях о соответствующем республиканском органе, однако не во всех из них указывается, что орган предназначен в первую очередь для того, чтобы проводить государственную политику в соответствующей отрасли или сфере, что является серьезным упущением и должно быть устранено при совершенствовании правовой регламентации.
В нормативных правовых актах определяются также сфера ведения республиканских органов и основные качественные показатели, которых они должны достичь в процессе руководства отраслью (сферой). В части 6 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что республиканские органы несут ответственность за выполнение возложенных на них задач, организацию работы подчиненных им предприятий, организаций, учреждений и объединений.
Определение цели это обозначение в общем виде того, чем должен заниматься республиканский орган и чему должны быть подчинены его устремления. Конкретизация цели сопровождается формулированием задач данного органа. В них более точно очерчиваются вопросы, на разрешение которых должна быть направлена деятельность органа.
В Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» как нормативном правовом акте, устанавливающем правовой статус республиканских органов государственного управления, не оговариваются их общие задачи. Последние получают закрепление в правовых актах, регламентирующих статус конкретного республиканского органа.
Задачи рассматриваемых органов можно разделить на две группы: общие и специальные. В свою очередь общие задачи делятся на задачи, связанные с обеспечением нормального функционирования своей системы (отрасли) и ее развития, задачи по координации деятельности других органов и организаций, задачи по руководству подчиненными организациями, задачи социальной защиты своих работников.
Специальные задачи обусловливаются особенностями отрасли, сферы деятельности органа.
Республиканские органы имеют общие и отличительные признаки. Общим для всех является то, что они органы государственного управления: республиканского масштаба деятельности;
образуются в одинаковом порядке; единоначальные; являются третьим звеном в системе органов государственного управления, т.е. находятся ниже Президента и Совета Министров.
§ 2. Отличительные признаки республиканских органов государственного управления
Министерства отличаются от иных видов указанных органов тем, что их руководители по должности входят в состав Правительства. Об этом прямо говорится в части 4 статьи 106 Конституции и статье 18 вышеупомянутого Закона.
В соответствии с частью 6 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» председатели государственных комитетов приравнены по статусу к министрам. Тем не менее, государственные комитеты нельзя отождествлять с министерствами. Министерства отличаются от государственных комитетов и комитетов при Совете Министров, кроме названия, и тем, что управляют особо важными государственными сферами.
Министерства и государственные комитеты отличаются от комитетов также тем, что, во-первых, у комитетов более низкий правовой статус; во-вторых, меньший объем задач; в-третьих, комитеты находятся при Совете Министров; в-четвертых, преобладающая часть комитетов призвана осуществлять специальные функции.
Более низкий правовой статус комитетов по сравнению с министерствами и государственными комитетами можно объяснить и тем, что их руководители не входят в состав Правительства, за исключением Председателя Правления Белорусского республиканского союза потребительских обществ; они подчиняются только Совету Министров, а министерства и государственные комитеты по особым вопросам деятельности могут подчиняться исключительно Президенту. Кроме того, комитеты находятся при Совете Министров, а министерства и государственные комитеты являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они значительно выше. Предлог «при» указывает на подчиненное, т.е. вспомогательное (не главное), назначение комитетов. Исключением, вероятно, является Комитет лесного хозяйства. Вряд ли о нем можно говорить как о вспомогательном органе государственного
управления, поэтому вызывает определенное непонимание постоянное преобразование его из министерства в комитет.
В Указе Президента «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» дается определение министерства, государственного комитета и комитета.
Определение министерства и государственного комитета общее, что вряд ли можно считать правильным, если государственные комитеты рассматривать в качестве отдельного вида республиканских органов государственного управления К
Они определяются следующим образом: «Министерство, государственный комитет республиканские органы государственного управления (функциональные или отраслевые), проводящие государственную политику, осуществляющие регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирующие деятельность в этой отрасли (сфере) иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь».
По существу идентичное определение министерства содержалось в Указе Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. № 30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» и в части 3 статьи 12 вышеупомянутого Закона.
В приведенном определении перечислены основные признаки министерства и государственного комитета: они являются республиканскими органами государственного управления, функциональными или отраслевыми, призваны проводить государственную политику, осуществлять регулирование, управление, координацию.
Названные признаки требуют некоторых пояснений и уточнений. Безусловно, министерство, государственный комитет республиканские органы государственного управления и призваны проводить государственную политику. Однако вряд ли можно согласиться с тем, что министерство является в первую очередь функциональным органом, а не отраслевым. (В определении на первое место поставлен функциональный признак и на второе отраслевой.) Такой подход подчеркивает, что большинство министерств является функциональными.
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.2002. № 65, 1/373
Однако в действительности из существующих 24 министерств 15 являются отраслевыми. Поэтому желательно, чтобы в определении на первом месте находился все же отраслевой признак. Тем более в самом определении подчеркивается, что министерство осуществляет регулирование и управление в соответствующей отрасли (сфере деятельности) и координирует деятельность в этой отрасли (сфере), т.е. преимущество обозначено за отраслью.
Нельзя не обратить внимания и на следующие обстоятельства. В определении министерства, государственного комитета подчеркивается, что они предназначены для осуществления регулирования, управления и координации. С одной стороны, подобный подход следует одобрить, ибо он позволяет более четко представить основное назначение министерства, государственного комитета, с другой отнестись к нему критически, так как отдельные функции управления регулирование и координация отождествляются с управлением как видом государственной деятельности либо здесь управление рассматривается в качестве также отдельной функции деятельности указанных органов.
В том и в другом варианте допускается, по мнению автора, серьезная неточность, по-видимому, не из-за непонимания того, что регулирование и координация являются, по общему признанию, отдельными функциями управления, а по причине ненадлежащей формулировки, определения министерства, государственного комитета, т.е. стилистической погрешности.
В связи с этим более правильным было бы дать следующее определение министерства, государственного комитета в случае их отождествления: «Министерство, государственный комитет республиканский орган государственного управления Республики Беларусь (отраслевой или функциональный), проводящий государственную политику, осуществляющий управление или отдельные его функции (регулирование, координацию) в соответствующей отрасли (сфере) деятельности».
Комитеты при Совете Министров по характеру своей деятельности ничем не отличаются от министерств и тем более от приравненных к ним государственных комитетов, хотя комитет имеет иное, чем министерство определение. Оно содержится в части 5 пункта 1 вышеназванного Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 (с учетом внесенных изменений): «Комитет при Совете Министров Республики Беларусь республиканский орган государственного управления, проводя-
щий государственную политику и реализующий функцию государственного регулирования в конкретной сфере деятельности».
Из определения следует, что комитет республиканский орган государственного управления, т.е. такой же, как и министерство, государственный комитет. Следовательно, по масштабу деятельности комитеты равнозначны министерствам и государственным комитетам. Между тем, комитеты находятся при Совете Министров и не являются органами Республики Беларусь, т.е. по уровню они ниже министерств и государственных комитетов.
Нахождение комитетов при Совете Министров, вероятно, можно объяснить наличием ряда обстоятельств, из которых наиболее важными являются следующие: комитеты осуществляют деятельность, вытекающую из задач Совета Министров, но по объему их деятельность не так широка, как у министерств и государственных комитетов. Поэтому они и не подобны последним. Из этого вытекает еще одна особенность: комитеты не могут выступать в качестве отдельных обособленных от других органов более высокого ранга, каким является Совет Министров, так как они находятся при Совете Министров.
В определении комитета подчеркивается, что он предназначен для реализации функции государственного регулирования в конкретной сфере деятельности, т.е. комитеты осуществляют только одну функцию государственного управления регулирование. Однако это не отражает сущность комитета, его фактический правовой статус. Не существует и не может быть органов государственного управления, которые создавались бы только для регулирования.
Регулирование это функция управленческой деятельности, заключающаяся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъектов в сфере государственного управления, т.е. с правотворчеством (нормотворчеством)1. Если комитеты наделены одной указанной функцией, то они похожи на Национальное собрание, которое предназначено только для законотворчества, т.е. регулирования.
Определение комитета, которое содержится в части 5 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», более точно отражает его суть и назначение.
Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. С. 122.
Некоторые комитеты являются отраслевыми (например, Комитет лесного хозяйства). В определении же эта черта не нашла отражения.
С учетом изложенного определение комитета может быть следующим: «Комитет при Совете Министров Республики Беларусь республиканский орган государственного управления (функциональный или отраслевой), проводящий государственную политику, осуществляющий отдельные функции управления или управление в специальной сфере деятельности».
Все республиканские органы государственного управления образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом, их руководители назначаются также Президентом.
В настоящее время функционируют 24 министерства. До издания Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь» их было 25 (из них 16 отраслевых и 9 функциональных). Государственных комитетов насчитывается 4 (из них 3 отраслевых и 1 функциональный) вместо существовавших ранее 19 (из них было 4 отраслевых и 15 функциональных).
Государственные комитеты по существу ничем не отличаются от министерств, поэтому и необходимость в них как отдельном виде республиканских органов государственного управления отсутствует.
Государственные комитеты возможно следовало бы преобразовать в соответствующие министерства: Комитет государственной безопасности в Министерство государственной безопасности; Государственный комитет по авиации в Министерство авиации; Государственный комитет пограничных войск в Министерство пограничных войск; Государственный таможенный комитет в Таможенное министерство.
Существование в настоящее время четырех государственных комитетов должно иметь обоснование.
В научной административно-правовой литературе все ученые сходятся во мнениях на том, что государственные комитеты необходимо создавать только для межотраслевой координации, т.е. их деятельность должна ограничиваться «...выполнением преимущественно такой функции государственного управления, как координация»1.
Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 1. Субъекты. Органы управления. Государственная служба. С. 147
Ныне действуют 10 комитетов. Ранее их насчитывалось 26 (по названному Указу Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. N° 516 было образовано 8). Они находились при министерствах (государственных комитетах) и являлись республиканскими органами государственного управления, подчиненными как соответствующему министерству (государственному комитету), так и Совету Министров, т.е. находились в двойном подчинении. Теперь комитеты находятся при Совете Министров и подчиняются только ему.
Упразднение комитетов в указанном выше статусе оправдано, и о такой целесообразности говорилось в научной литературе1.
В настоящее время функционируют следующие министерства: Министерство архитектуры и строительства; Министерство внутренних дел; Министерство жилищно-коммунального хозяйства; Министерство охраны здоровья; Министерство иностранных дел; Министерство информации; Министерство культуры; Министерство обороны; Министерство образования; Министерство по налогам и сборам; Министерство по чрезвычайным ситуациям; Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды; Министерство промышленности; Министерство связи; Министерство сельского хозяйства и продовольствия; Министерство спорта и туризма; Министерство статистики и анализа; Министерство торговли; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство труда и социальной защиты; Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство энергетики; Министерство юстиции.
Для сравнения: в Российской Федерации насчитывается также 24 федеральных министерства.
В Республике Беларусь действуют следующие государственные комитеты: Комитет государственной безопасности; Государственный комитет по авиации: Государственный комитет пограничных войск; Государственный таможенный комитет.
В Российской Федерации существует шесть государственных комитетов, и только один из них аналогичен нашему Государственный таможенный комитет.
При Совете Министров Республики Беларусь функционируют: Комитет лесного хозяйства; Комитет по архивам и делопроиз-
КрамникА.Н. Некоторые правовые проблемы центральной управленческой системы Республики Беларусь // Система права и законодательства Республики Беларусь: состояние, перспективы развития. Гродно, 1999. С. 161-162.
водству; Комитет по земельным ресурсам; Комитет по материальным резервам; Комитет по науке и технологиям (см. п. 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 5 марта 2002 г. № 7 «О совершенствовании государственного управления в сфере науки»1); Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации; Комитет по ценным бумагам; Комитет по энергоэффективности; Комитет по делам религий и национальностей (создан Указом Президента Республики Беларусь от 27 ноября 2001 г. № 707 «О Комитете по делам религий и национальностей при Совете Министров Республики Беларусь»2). Он был Государственным комитетом, который Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 ликвидирован, и предполагалось на его базе создать в Аппарате Совета Министров структурное подразделение по делам религий и национальностей; Комитет по архивам и делопроизводству.
Из ранее действовавших комитетов сохранился один Комитет по проблемам последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции.
Комитет лесного хозяйства образован из бывшего Министерства лесного хозяйства. Шесть ныне действующих комитетов образованы из бывших государственных комитетов.
§ 3. Виды республиканских органов государственного управления
Республиканские органы государственного управления не так многочисленны, но разнообразны. Они различаются по уровню, занимаемому в системе республиканских органов государственного управления, организационно-правовым формам, характеру компетенции, подчиненности, сфере (области) деятельности.
По уровню республиканские органы государственного управления можно различать: собственно республиканские и иные республиканские. К первому виду относятся министерства, государственные комитеты, Национальная академия наук Беларуси, Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь, Нацио-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 30, 1/3553.
2 Там же. 2001. № 112, 1/3270.
нальный банк Республики Беларусь; ко второму комитеты при Совете Министров.
По организационно-правовым формам республиканские органы государственного управления делятся на министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров.
Министерства всегда отличались от иных республиканских органов государственного управления по своей величине, масштабу деятельности. Они постоянно являются основной организационно-правовой формой государственного управления.
Государственные комитеты отличаются от министерств не только своей межотраслевой значимостью, но и статусом. Руководители министерств обязательно входили и входят в состав Совета Министров, руководители государственных комитетов по действующей Конституции только могут входить. По величине и масштабу деятельности министерства обычно имеют больший вес, чем государственные комитеты.
Возникновение последних было «...связано с ростом масштабов хозяйственного и культурного строительства, усложнением руководства им, необходимостью в обеспечении принципиального, отвечающего задачам хозяйственного и социально-культурно- го строительства единообразия и единой государственной политики в области планирования, обеспечения научно-технического прогресса, организации материально-технического снабжения и т.п. Такого рода функции и возлагаются на государственные комитеты... для них характерна межотраслевая координация»1. Министерства призваны проводить исполнительно-распорядительную деятельность в отраслевом масштабе, что отличает их от государственных комитетов2.
По Закону БССР от 20 июня 1979 г. «О Совете Министров БССР» по существу лишь два министерства Министерство финансов и Министерство социального обеспечения были не отраслевыми, а все остальные (31) отраслевыми3.
Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С. 110-111.
2 Советское административное право / Под ред. Ю.М.Козлова. С. 113;
Советское административное право / Под ред. М.И. Еропкина. М., 1964.
С. 70, 73; Манохин В.М. Советское административное право. Саратов, 1968. С. 66, 69.
3 СЗ БССР. 1979. № 18. Ст. 296 (с доп. и изм.); № 33. Ст. 675; 1983. № 33.Ст. 537; 1986. № 35. Ст. 464.
Преобладающая часть государственных комитетов были межотраслевыми (Государственный плановый комитет БССР, Государственный комитет БССР по материально-техническому снабжению, Государственный комитет БССР по труду. Государственный комитет БССР по ценам. Государственный комитет БССР по статистике и др.).
Отраслевые государственные комитеты являлись исключением и рассматривались в литературе как не соответствующие принципам государственного строительства.
Б настоящее время, когда немалая часть (49%) министерств имеет межотраслевой характер, отпала необходимость в наличии государственных комитетов как специальных органов государственного управления.
К отдельному виду республиканских органов государственного управления следует отнести и организации, подчиненные Совету Министров. Подобное название далеко от совершенства. Оно не отражает характер и основное назначение рассматриваемых органов. При этом сами организации как форма не являются органами государственного управления. Государственные организации это совокупность производственных организаций, обладающих также функциями реализации произведенных товаров. Между тем, каждая такая организация имеет орган государственного управления, возглавляющий и управляющий ею, это администрация. Совету Министров подчиняется администрация, а не сама организация. Среди государственных организаций почему-то находится и Белкоопсоюз, не являющийся государственной организацией.
По характеру компетенции республиканские органы государственного управления делятся на отраслевые, функциональные и функционально-отраслевые.
Отраслевые органы это органы, которые действуют в пределах соответствующей отрасли и обладают отраслевой компетенцией. В законодательстве часто употребляется термин «отрасль». Он указывается и в определении министерства, которое дается в части 4 статьи 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь». Однако суть его не раскрывается. Отсутствует четкий ответ на этот вопрос и в научной литературе.
Отрасль является органической частью республиканской управленческой системы. Отрасль это управленческая система, объ-
единяющая родственные, однопрофильные, близкие по характеру организации, предприятия, учреждения. Спецификой отраслевой компетенции является то, что она распространяется на подчиненные организации, предприятия, учреждения и отражает особенный характер задач и функций управления данной отраслью.
В чистом виде отраслевых органов государственного управления в настоящее время существует немного. К ним следует отнести только: Министерство промышленности; Министерство транспорта и коммуникаций; Министерство обороны; Государственный комитет но авиации.
Большая же часть отраслевых органов обладает и полномочиями надведомственного характера. Такие полномочия связаны с их основной деятельностью, т.е. являются продолжением, разновидностью отраслевых полномочий.
Например, Министерство образования осуществляет учебно- методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей компетенции (п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь). Подобными полномочиями обладают министерства культуры, здравоохранения, внутренних дел, торговли, юстиции и некоторые другие.
По этой причине названные органы следует, вероятно, отнести к третьему виду республиканских органов государственного управления отраслевым функциональным. Преобладает же у них отраслевой признак.
Функциональными называются органы, которые уполномочены ведать в республиканском масштабе отдельными вопросами управления, связанными, как правило, с осуществлением общих для всех иных органов, организаций функций управления. Они призваны осуществлять по отношению к иным органам не управление в целом, а только отдельные его функции.
Такие органы называются надведомственными, поскольку их полномочия могут распространяться на все республиканские, местные органы государственного управления, а также объединения, предприятия, учреждения независимо от подчиненности и формы собственности, на которой основывается их деятельность.
Функциональными органами являются: Министерство финансов; Министерство труда и социальной защиты; Министерство статистики и анализа; Комитет по науке и технологиям; Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации.
Рассматриваемые органы могут обладать и полномочиями на управление подчиненными им органами, организациями. Например, Министерство статистики и анализа управляет подчиненными ему органами и организациями и выступает в роли отраслевого органа. Следовательно, существует и такой вид республиканских органов государственного управления, как функционально-отраслевые.
По подчиненности республиканские органы государственного управления можно разделить на два вида: органы двойного подчинения и органы, подчиненные Совету Министров.
Такое деление соответствует действующему законодательству.
Если руководствоваться названием Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. №516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», то может сложиться мнение, что все министерства, государственные комитеты, комитеты и государственные организации подчинены только Совету Министров.
Между тем, в части 9 пункта 1 этого правового акта записано, что министерства и государственные комитеты по особым вопросам деятельности, предусмотренным законодательными актами, могут подчиняться исключительно Президенту Республики Беларусь. В настоящее время не существует нормативного акта, в котором давался бы перечень подобных вопросов. Несмотря на это, указанная регламентация наводит на мысль, что может и не быть министерств, государственных комитетов, всецело подчиненных Совету Министров. Все они находятся в двойном подчинении.
Несомненно, все республиканские органы государственного управления находятся в определенной зависимости от Президента Республики Беларусь. Во-первых, Президент формирует политику государства в целом и ее отдельные направления, сферы деятельности. Республиканские органы обязаны проводить в жизнь государственную политику. Во-вторых, Президент вправе образовать, реорганизовать и упразднить любой республиканский орган государственного управления (государственные организации с согласия Президента). В-третьих, Президент наделен правом назначать руководителей республиканских органов государственного управления и освобождать их от должности (кроме руководителей государственных организаций, подчиненных Совету Министров). В-четвертых, заместители министра внутренних дел,
министра обороны,министра по чрезвычайным ситуациям и председателей государственных комитетов (исключая государственный комитет по авиации) назначаются на должности Президентом Республики Беларусь, заместители иных министров Советом Министров по согласованию с Президентом.
Такая зависимость свидетельствуют и об определенной подчиненности республиканских органов государственного управления Президенту Республики Беларусь. Следовательно, все указанные государственные органы находятся в двойном подчинении. Они подчиняются Президенту и Совету Министров. По этой причине названия упомянутых Указа и Закона не совсем точны в части употребления слов «подчиненных Совету Министров».
Наличие двойного подчинения требует четкого разграничения компетенции между Президентом Республики Беларусь и Советом Министров Республики Беларусь в отношении рассматриваемых органов.
Органами, подчиненными Совету Министров, являются комитеты при нем. Воздействие Президента на них, конечно, существует, но оно значительно меньше, чем со стороны Совета Министров.
По сфере (области) деятельности республиканские органы государственного управления делятся на органы хозяйственного назначения, социально-культурной направленности, административно-политической значимости, многопрофильные.
К органам хозяйственного назначения относятся Министерство архитектуры и строительства, Министерство жилищно-коммунального хозяйства, Министерство промышленности, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Комитет лесного хозяйства и все государственные организации, подчиненные Совету Министров.
Органами социально-культурной направленности являются Министерство здравоохранения, Министерство культуры, Министерство образования, Министерство труда и социальной защиты, Министерство спорта и туризма и др.
К республиканским органам административно-политического характера относятся Министерство внутренних дел, Министерство иностранных дел, Министерство обороны, Министерство юстиции, Комитет государственной безопасности, Государственный комитет пограничных войск и др.
Многопрофильные органы государственного управления это органы, которые ведают вопросами нескольких сфер. К ним следует отнести Министерство связи, Министерство статистики и
анализа, Министерство торговли, Министерство информации, Государственный комитет по авиации, Комитет по науке и технологиям, Комитет по ценным бумагам и др. Все они ведают и хозяйственными и социально-культурными вопросами.
§ 4. Структура (звенность) в отраслевых системах республиканского государственного управления
Каждый республиканский орган государственного управления, как правило, имеет подчиненные органы, учреждения, предприятия. Все вместе они образуют систему, единое целое определенным образом расположенных и находящихся во взаимной связи частей. Каждая такая система представляет отдельный вид (отдельную часть) республиканского государственного управления.
Организации, входящие в рассматриваемую систему, являются обычно однотипными, однопрофильными. Возглавляет систему республиканский орган государственного управления. Нижестоящие звенья находятся, как правило, в административно-территориальных единицах. Таким образом образуется структура системы. Структура это внутреннее устройство системы, строение системы.
Структура системы государственного управления зависит от многих факторов. Существенное влияние на нее оказывают административно-территориальное деление, количество управляемых объектов, их характер и значимость, вид области (сферы) управления и др. В части 9 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что «в целях реализации полномочий республиканских органов государственного управления в административно-территориальных единицах Республики Беларусь могут создаваться в установленном порядке их территориальные органы».
Существует несколько видов структур системы государственного управления: одно-, двух- трех- и четырехзвенная.
Однозвенность в государственном управлении состоит в том, что существует лишь один орган (звено) государственного управления. Им является республиканский орган. Нижестоящие органы отсутствуют, а следовательно, нет иерархии, нет, по существу, системы. Таких органов немного это Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь (ВАК), Комитет по науке и технологиям при Совете Министров, целый ряд департаментов с
правами юридического лица, например, Департамент контроля качества образования Министерства образования, Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь. Все названные органы существуют в одном лице и не имеют своих нижестоящих органов. Однозвенность, вероятно, следует считать исключением из общего правила.
Двухзвенная структура системы предполагает существование только двух органов в управленческой системе: вышестоящего, находящегося в центре органа, и нижестоящего органа (организации) республиканского органа государственного управления и управляемого объекта (рис. 5).
Рис. 5
Подобная структура существует в управлении промышленностью, иностранными делами, охраной границы, таможенным делом. Например, Министерство промышленности и управляемые объекты промышленные предприятия, организации; Министерство иностранных дел и посольства, иные органы за рубежом; Государственный комитет пограничных войск и погранзаставы, иные объекты управления; Государственный таможенный комитет и таможни, иные объекты управления. Двухзвенную структуру можно назвать основной.
Кроме того, существует и иная, как бы неосновная (дополнительная) двухзвенная структура. Сущность такой структуры системы государственного управления выражается в том, что республиканский орган управляет объектами, не являющимися для него основными. Названные объекты могут быть республиканского значения. Например, Министерство внутренних дел, Министерство обороны непосредственно управляют в своей сфере учебными заведениями, а Министерство культуры, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, кроме того и некоторыми другими объектами театрами, сельскохозяйственными предприятиями республиканского значе-
ния. Указанные республиканские органы управляют и иными объектами, не входящими в двухзвенную систему.
Двухзвенная система управления наиболее рациональна и менее затратная. Однако она не так распространена, как трехзвенная, которая строится с учетом административно-территориального деления, устройства государства. В этом случае двухзвенная система не всегда приемлема.
При двухзвенной системе осуществляется оперативное (непосредственное) управление, прямая управленческая связь с предприятиями, учреждениями, организациями своей системы.
Трехзвенная структура системы республиканских органов государственного управления состоит из республиканских органов, областных органов (как правило), районных органов (учреждение, предприятие, организация).
Трехзвенная структура системы характерна для управления внутренними делами, где существует Министерство внутренних дел, управления внутренних дел облисполкомов, отделы внутренних дел райисполкомов; для области финансов Министерство финансов, финансовые управления облисполкомов, финансовые отделы райисполкомов. Подобная структура системы управления имеет место и в области статистики и анализа, в области труда и социальной защиты. В сфере юстиции функционируют Министерство юстиции, управления юстиции в областях; низшим структурным звеном являются объекты управления: нотариальные конторы, судебные исполнители и др.
Следовательно, трехзвенная структура более сложна, требует больших финансовых затрат, большего количества управляющего персонала, чем предыдущая. Основой для ее существования является «режде всего наличие областей как административно-территориальных единиц. Областные звенья управленческого аппарата являются промежуточными между республиканским и районным органом. При этом областные звенья имеют и собственную компетенцию, круг подведомственных им вопросов.
Четырехзвенная структура состоит из республиканского органа; областного органа (Минского городского); органа в районе; объекта управления: учреждений, предприятий, организаций.
Данная структура имеет место в системе министерств образования, здравоохранения и культуры.
При четырехзвенной структуре управление осуществляется в области общего среднего образования по схеме (рис. 6).
Рис. 6
В области здравоохранения схема управления следующая (рис. 7);
Рис. 7
Четырехзвенная структура управления в области культуры, торговли аналогична предыдущим. Рассматриваемая структура управления отличается от трехзвенной лишь наличием низших звеньев в виде школ, учреждений здравоохранения и культуры. Последних не может быть в системе органов внутренних дел, статистики и анализа, труда.
Наиболее практичной и экономичной является двухзвенная организационная структура. При трехзвенной и четырехзвенной системах значительно усложняется и затрудняется управление объектами, требуется четкое разграничение полномочий между всеми звеньями организационной системы управления. На практике подобное не всегда возможно. В связи с этим не исключается превалирование централизации над децентрализацией, т.е. подмена вышестоящими органами нижестоящих в решении вопросов. Нередко в нормативных правовых актах, определяющих правовой статус органов, можно встретить запись о том, что вышестоящий орган может решить любой вопрос, относящийся к компетенции нижестоящего органа, вместо того, чтобы оказывать помощь нижестоящему органу, убеждать его в правильном решении или, наконец, заставить поступать в соответствии со своими требованиями и желаниями, если это необходимо.
Кроме того, вышестоящие органы обладают правом отмены актов нижестоящих, и не только по причине их незаконности, но и ввиду нецелесообразности, т.е. существует много иных возможностей, средств у вышестоящих органов по отношению к нижестоящим, чтобы не осуществлять их подмену.
Вероятно, обоснованно будет постепенно отказываться от широкого применения двойного подчинения, особенно при наличии «президентской вертикали». Оно в ряде случаев просто нежелательно например, в области культуры, здравоохранения, физической культуры и др.
Существующая организационная структура систем управления предполагает наличие соответствующего органа государственного управления в центре. Она начинается в центре и замыкается на центре. По существу, нет органов государственного управления, которые не были бы связаны с центром и не зависели бы от него. По-видимому, определенная зависимость от центра обязательно должна быть методическая, организационная или иного подобного характера. Ведь государственность и государственное управление зарождаются в центре1. Воплощением ее является Президент, высший законодательный орган и Правительство, республиканские органы.
Крамник А.Н. Административное право и государственное управление в Республике Беларусь. С. 62.
§ 5. Внутренняя структура республиканских органов государственного управления
Республиканские органы государственного управления, как и иные виды органов государственного управления, имеют внутреннюю (организационную) структуру.
Внутренняя структура органа это совокупность внутренних подразделений, его внутреннее устройство. В структуре раскрывается содержание органа, его основное предназначение. Структура определяет название органа.
Каждый республиканский орган имеет свою собственную, индивидуальную структуру, отличающуюся от структуры иных подобных органов. Дублирование главных структурных подразделений, отражающих специфику того или иного республиканского органа, невозможно. В таких структурных подразделениях реализуются основные функции органа государственного управления, которые могут быть присущи только ему. Неосновные (общие) функции присущи многим республиканским органам государственного управления.
Структура Министерства здравоохранения включает: министра; заместителей министра здравоохранения; главное управление лечебно-профилактической помощи; главное управление кадровой политики учебных заведений и науки; отдел гигиены, эпидемиологии и профилактики; главное управление по фармации и медтехнике; юридический отдел; главное управление планирования и экономики здравоохранения; управление внешних связей; отдел инвестиций капитального строительства и материально-технической базы; отдел хозрасчетных отношений, ценообразования и управления государственным имуществом здравоохранения; контрольно-ревизионный отдел; управление бухгалтерского учета и отчетности; управление делами.
В Министерстве юстиции внутренняя структура иная, отражающая его специфику. В нее входят: министр юстиции; заместители министра юстиции; управление организационного обеспечения деятельности судов; отдел организационного обеспечения деятельности адвокатуры; управления нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности; управление правовой экспертизы правовых актов Национального банка и республиканских органов государственного управления; департамент нормотворческой деятельности; управление общественных объединений; управление по авторским и смежным пра-
вам; научно-исследовательский институт проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы; управление единого государственного регистра юридических лиц; отдел учета и правовой информации; планово-финансовое управление; отдел кадров; управление делами.
Внутренняя структура Государственного таможенного комитета отражает его особенности и включает: председателя комитета; заместителей председателя комитета; управление организации таможенного контроля; управление борьбы с контрабандой и административными таможенными правонарушениями; управление тарифного регулирования и таможенных платежей; управление таможенной статистики и информационных технологий; управление организации проектирования объектов таможенной инфраструктуры; управление кадров и подготовки личного состава таможенных органов; финансово-экономическое управление; контрольно-ревизионное управление; договорно-правовое управление.
Таким образом, внутренними структурными подразделениями республиканского органа государственного управления являются главные управления, управления и отделы. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 появились новые структурные звенья под названием «департамент». Они образуются в министерствах для осуществления специальных (исполнительных, контрольных, регулирующих и др.) функций в определенных сферах ведения, отнесенных к компетенции соответствующего министерства, являются более крупными структурными звеньями по сравнению с указанными выше.
Департамент нормотворческой деятельности создан в Министерстве юстиции Республики Беларусь без прав юридического лица (Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 21 декабря 2001 г. № 1838 «О создании в структуре Министерства юстиции Департамента нормотворческой деятельности»1).
Некоторые департаменты созданы названным Указом на базе ликвидированных республиканских органов государственного управления. Например, Департамент по делам молодежи создан в Министерстве образования на базе ликвидированного Государственного комитета по делам молодежи, Департамент контроля образования на базе ликвидированной Республиканской государственной инспекции системы образования Республики Беларусь, подчиненной Совету Министров.
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 2, 5/9645.
Департаменты могут быть с правами юридического лица и без таких прав, т.е. обычными структурными подразделениями министерства. Последние не обладают правами принимать решения от своего имени в соответствии с Примерным положением о департаменте министерства с правами юридического лица, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22 октября 2001 г. № 1521 «О некоторых вопросах организации деятельности департаментов министерств»1. Они создаются по решению Правительства Республики Беларусь, а их руководитель назначается на должность и освобождается от должности соответствующим министерством. Это министерство утверждает положение о департаменте, т.е. определяет его правовой статус.
Департаменты с правами юридического лица имеют более высокий статус. Его руководитель назначается на должность и освобождается от должности Советом Министров. Он подчиняется непосредственно министру и вправе издавать правовые акты. В части 5 пункта 6 Примерного положения о департаменте министерства с правами юридического лица записано, что департамент принимает решения ненормативного характера, но обязательные для исполнения всеми организациями, находящимися в ведении департамента. Одновременно в части 7 этой же статьи департаменту предоставлено право утверждать уставы этих организаций, а в частях 4 и 7 пункта 8 руководителю департамента предоставлено право утверждать положения о структурных подразделениях, структуру и штатное расписание департамента, т.е. принимать акты нормативного характера. Здесь, как видим, имеются определенные несоответствия: в одной части статьи запрещается принимать нормативные акты, в другой разрешается. Вряд ли можно утверждать уставы, положения, структуру и штаты правовым актом ненормативного характера.
В департаменте с правами юридического лица может создаваться коллегия в составе руководителя департамента (председатель коллегии), его заместителей и других работников. Численный и персональный состав коллегии утверждается министерством по представлению руководителя департамента. Коллегия вправе принимать решения, направленные на регулирование общественных отношений в определенных сферах деятельности и требующие нормативного закрепления. Однако такие решения оформляются
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 101, 5/9233.
протоколом и представляются министру для принятия соответствующих постановлений или приказов. Решения коллегии по иным вопросам могут реализовываться приказами и распоряжениями руководителя департамента. Вероятно, здесь имеется ввиду, что решения, регулирующие отношения внешнего характера, не внутрисистемные, требуют оформления постановлениями министерства, а решения внутрисистемного характера могут оформляться приказами и даже распоряжениями руководителя департамента.
Таким образом, департамент с правами юридического лица обладает немалыми собственными полномочиями властного характера. В этом видится определенное его сходство с внутренними структурными подразделениями министерства, созданными с учетом полного функционализма.
В настоящее время больше всего создано департаментов без прав юридического лица в Министерстве финансов:
1)Департамент государственных знаков;
2)Департамент драгоценных металлов и драгоценных камней;
3)Департамент страхового надзора;
4)Департамент бюджетной политики;
5)Департамент налоговой политики и доходов бюджета;
6)Департамент финансирования непроизводственной и социальной защиты;
7)Департамент рынка ценных бумаг и денежно-кредитной политики;
8)Департамент финансов производственной сферы и коммуникаций;
9)Департамент финансов внешнеэкономических связей и внешнего долга.
Девять департаментов в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия: по хлебопродуктам; внешнеэкономической деятельности; животноводства; механизации и технического прогресса с главной государственной инспекцией за техническим состоянием машин и оборудования (главтехнадзор); образования, науки и кадров; по делам инвестиций и строительства; продовольствия; растениеводства; экономики.
В Министерстве экономики созданы с правами юридического лица: Департамент по предпринимательству; Департамент по управлению государственным имуществом; Департамент по санации и банкротству; фонд поддержки малого и среднего бизнеса; фонд государственного имущества.
В структуре названных органов государственного управления, как и в других подобных органах, имеются руководство, звенья, играющие основную роль, и иные структурные элементы.
К руководству относятся руководитель органа (министр, председатель государственного комитета или комитета), заместители руководителя.
Звеньями, играющими основную роль, являются те, в которых выражается само назначение органа. В Министерстве финансов, сельского хозяйства и продовольствия все названные выше департаменты являются основными структурными подразделениями, в Министерстве юстиции управление организации обеспечения судов; отдел организации обеспечения деятельности адвокатуры; управление нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности и другие, названные в пунктах 611 указанного выше перечня. В Государственном таможенном комитете к рассматриваемым структурам следует отнести управление организации таможенного контроля; управление борьбы с контрабандой и административными таможенными правонарушениями; управление тарифного регулирования и таможенных платежей.
Иными структурными звеньями служат структурные подразделения, занимающиеся вопросами кадров, строительства, социального развития, материально-технического обеспечения, управления делами, внешних связей, юридические службы. Они не отражают специфику органа, а одинаковы, носят общий характер, присущи всем республиканским органам государственного управления.
Главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты, фонды, входящие в состав органа, как правило, имеют собственную структуру. Например, Главное управление лечебно-профилактической помощи Министерства здравоохранения состоит из отдела первичной медико-санитарной помощи; отдела стационарной и специализированной медицинской помощи, отдела материнства и детства, сектора методологии и анализа медицинской статистики.
Каждая из названных более мелких структур в свою очередь делится на определенные части (группы) и всегда на должности. Так, отдел методологии налогообложения доходов и прибыли Управления методологии налогообложения юридических лиц Министерства по налогам и сборам состоит из начальника отдела, главного государственного налогового инспектора заместителя
начальника отдела, четырех главных государственных налоговых инспекторов, старшего государственного налогового инспектора.
Таким образом, между руководителем республиканского органа (министром, председателем комитета) и конкретным исполнителем (служащим) образуются промежуточные звенья.
Названия структурных звеньев отражают основное содержание их деятельности, которое составляют функции органа.
Структура и штатная численность министерства, государственного комитета или комитета, органа государственной организации утверждается приказом министра или руководителем иного республиканского органа государственного управления.
Правовой статус структурных подразделений не всегда одинаков даже у одного органа. Все они образуют внутреннюю структуру. Однако одни из них чисто внутреннего характера и не обладают властными полномочиями, другие распространяют свою деятельность на нижестоящие подчиненные и неподчиненные органы (организации). Структурные звенья первого типа не имеют подчиненных организаций, второго могут иметь и таким образом образуют свою систему органов государственного управления, например, ГАИ в Министерстве внутренних дел.
Внутренние структурные звенья имеют внешние связи по вопросам своего ведения, но не вправе решать эти вопросы, ибо не наделены властными полномочиями. Они лишь собирают необходимую информацию, обрабатывают ее соответствующим образом и представляют свое квалифицированное заключение руководству органа (министру, председателю комитета или одному из их заместителей, курирующему подобный вопрос).
По этой причине правомерно назвать подобные звенья структуры аппаратом1 республиканского органа государственного управления. В.М. Манохин вообще все звенья структуры назвал «рабочим аппаратом данного органа»2.
Вместе с тем, не все звенья структуры работают только на руководителя, хотя все они наделены соответствующей компетенцией, являющейся частью компетенции органа. Например, юридическая служба, бухгалтерия, управление делами, в том числе и ряд основных структурных подразделений (в частности, в Министерстве юстиции управление организации обеспечения дея-
1Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 171.
2Советское административное право: Курс лекций. Вып. 1. Часть общая. Саратов, 1968. С. 81.
тельности судов, управление нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности и другие) могут иметь внешнрю связи с областными управлениями юстиции, с организациями, входящими в систему юстиции, но они не наделены правами давать им обязательные для исполнения указания, а тем более издавать правовые акты в отношении названных органов и организаций. Этот аппарат исключительно подчинен руководству министерства или другого республиканского органа государственного управления.
В то же время некоторые структурные звенья, например, такие, как в Министерстве здравоохранения Главное управление гигиены, эпидемиологии и профилактики, имеют подчиненные санитарио- эпидемические организации. Главный санитарный врач Республики Беларусь, возглавляющий указанное главное управление, является заместителем министра здравоохранения и назначается на должность Правительством Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь, Правовой статус этих органов определен Законом Республики Беларусь от 23 мая 2000 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»1.
Подобные структурные звенья имеются в Министерстве внутренних дел (ГАИ, следственный комитет с правами юридического лица), в Министерстве по чрезвычайным ситуациям (Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике с правами юридического лица), в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия (Департамент по хлебопродуктам с правами юридического лица) и др.
Задачи и компетенция указанных структурных подразделений в значительной мере зависят от задач и компетенции соответствующих министерств, они являются специализированными и обладают конкретными властными полномочиями. Такая организационная схема целесообразна и оправдывает себя.
Между структурными звеньями аппарата республиканского органа существуют горизонтальные и вертикальные связи. Горизонтальные связи носят характер согласования и являются, как правило, одноуровневыми. Вертикальные связи свидетельствуют о наличии подчинения, и необходимость в них возникает там, где существует иерархия в структурных звеньях. В данном случае руководитель главного управления (управления, отдела) подчиняется министру, председателю государственного комитета (комитета), его заместителям.
Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. Кг 19. Ст. 238
Подобное подчинение существует и внутри структурного подразделения. Его начальнику подчиняются руководители управлений (отделов), т.е. внутренних звеньев. Такие связи в структуре носят линейный и функциональный характер. О линейных связях говорят в том случае, когда каждое структурное подразделение или отдельный служащий (сотрудник) подчиняется по всем вопросам и во всех отношениях только одному начальнику. В результате один начальник имеет несколько подчиненных, а подчиненный одного начальника, от которого получает все указания.
Схематично организационные линейные связи в государственном управлении можно изобразить следующим образом (рис. 8):
Рис. 8.
Как следует из приведенной схемы, связь выражается по одной прямой линии и, вероятно, по этой причине называется линейной.
В данных структурах имеют место и функциональные отношения. Каждое структурное подразделение выполняет одну или несколько функций и соотносится с руководителем (вышестоящим органом) только по вопросам своих функций. В соответствии с этими функциями устанавливаются связи и с подведомственными
организациями, т.е. очевидна специализация по служебным функциям, ведение ограниченного круга вопросов.
В настоящее время построение внутренней структуры республиканских органов управления осуществляется с ограниченным проявлением функциональности. Ограничение состоит в том, что большинство функциональных структурных звеньев министерства, государственного комитета, комитета не обладает властными полномочиями в отношении подведомственных органу организаций, а следовательно, не может воздействовать на них властно, с применением принудительных средств.
Между тем их связи с подведомственными организациями существуют, как и организаций с рассматриваемыми структурными звеньями. Полномочия структурных звеньев, образованных с сохранением полного функционализма, могут распространяться на другие министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, подчиненные им государственные организации, негосударственные организации, а также граждан.
Схематично организационные связи в государственном управлении с полным проявлением функциональности можно представить следующим образом (рис. 9):
Рис.9
Изложенное свидетельствует о том, что в республиканских органах государственного управления не существует обособленно от внутренних звеньев, структурных звеньев линейного или функционального характера. Имеет место линейно-функциональный тип связей.
В рамках внутренней структуры министерства, государственного комитета, комитета происходит разделение (специализация) и кооперация управленческой деятельности.
§ 6. Основные функции республиканских органов государственного управления
Структура республиканского органа государственного управления складывается с учетом содержания его функций, поэтому правомерно утверждать, что внутренняя структура органа является структурой функциональной.
Создание органа и его специфика определяются не только специальными задачами, но и основными функциями. Основными называются функции, которые выражают главное назначение республиканского органа и присущи только ему.
Эти функции закрепляются в нормативном правовом акте, определяющем правовой статус данного органа. Так, функции Министерства юстиции нашли отражение в Положении о Министерстве юстиции Республики Беларусь. Основными из них являются:
1)разработка проектов законодательных и иных нормативных актов;
2)дача заключений о проектах законодательных актов Республики Беларусь, постановлений Совета Министров Республики Беларусь и международных договоров Республики Беларусь;
3)осуществление правовой экспертизы правовых актов Национального банка, министерств и других республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполкомов, за исключением индивидуальных правовых актов;
4)разработка и осуществление мер, направленных на совершенствование организации работы судов и укрепление независимости судей;
5)организация работы по материально-техническому, финансовому, организационному и кадровому обеспечению областных, Минского городского, районных (городских) судов и организаций системы Минюста, повышение квалификации кадров этих органов и организаций, методическое, организационное и кадровое обеспечение Белорусского военного суда, межгарнизонных военных судов;
6)осуществление контроля за исполнением приговоров, определений и постановлений судов по уголовным делам в части имущественных взысканий, определений и постановлений судов по гражданским делам, постановлений по делам об административных правонарушениях, а также постановлений и решений других органов, исполнение которых возложено на судебных исполнителей;
7)регистрация нагрудных знаков государственных органов, иных государственных организаций и общественных объединений, ведение Государственного регистра нагрудных знаков;
8)осуществление в установленном порядке лицензирования отдельных видов юридической деятельности;
9)руководство нотариатом Республики Беларусь;
10)осуществление общего руководства деятельностью отделов записи актов гражданского состояния;
11)согласование печатей, штампов политических партий, профессиональных союзов, других общественных объединений;
12)регистрация политических партий, профессиональных союзов, других общественных объединений, осуществление контроля за соответствием их деятельности Конституции Республики Беларусь, действующему законодательству и их уставам;
13)организация научно-исследовательской работы в области криминологии, криминалистики и судебной экспертизы, руководство деятельностью Научно-исследовательского института проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы;
14)осуществление в установленном порядке накопления, хранения, систематизации и предоставление в пользование правовой информации.
Каждую из этих функций может выполнять одно или несколько структурных подразделений. Чаще всего на одно структурное звено возлагается осуществление нескольких функций. Не исключается выполнение той или иной функции отдельным должностным лицом.
Сопоставив перечень вышеназванных функций со структурой Министерства юстиции, можно констатировать, что на одно такое крупное структурное подразделение, как управление, возлагается осуществление нескольких функций. Например, управление организации обеспечения деятельности судов призвано реализовывать все функции, касающиеся судов. Подобное относится и к отделу организации работы нотариата и загсов, являющемуся одним из структурных звеньев управления нотариата, загсов, правового просвещения и лицензирования юридической деятельности.
В управлении организации таможенного контроля Государственного таможенного комитета одну функцию контроля осуществляют отделы: таможенного контроля; валютного контроля; отдел контроля за доставкой товаров; нетарифных мер и экспортного контроля. Таким образом, осуществление одной функции контроля в названном управлении требует применения разных способов.
При этом следует подчеркнуть, что функция первична, структурное звено, созданное для ее реализации, вторично. Между тем, правильно указывает В.Г. Вишняков, что «функция не существует сама по себе, вне субъектов, ее осуществляющих»1.
Основные функции Правления Национального банка определяют его специфику и предназначение, например:
1)утверждение годового отчета о работе Национального банка;
2)установление но согласованию с Президентом Республики Беларусь размера (квоты) участия иностранного капитала в банковской системе Республики Беларусь;
3)регулирование кредитных отношений;
4)регулирование денежного обращения;
5)определение порядка расчетов;
6)осуществление валютного регулирования;
7)осуществление государственной регистрации, реорганизации и ликвидации банков и небанковских кредитно-финансовых организаций;
8)регулирование банковской деятельности;
9)утверждение в установленном порядке размеров и порядка создания и использования резервного и других фондов (кроме уставного), а также специальных резервов общих банковских рисков Национального банка;
Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М„ 1972. С. 13.
10) определение порядка формирования резервов банков и небанковских кредитно-финансовых организаций (п. 56 Устава Национального банка Республики Беларусь1).
Каждый республиканский орган имеет и неосновные функции. Однако они .не отражают его особенностей, главного назначения, поскольку являются однотипными, тождественными функциям иных республиканских органов государственного управления. К таким функциям следует отнести внутриорганизационные; внутрихозяйственные; планово-финансовые, бухгалтерские; кадровые; правового назначения; капитального строительства; социального характера (развития).
В литературе высказано мнение, что в ходе управленческой деятельности осуществляются общеорганизационные, специализированные и обслуживающие функции2. Преобладающая часть названных выше функций относится к специализированным, поскольку они предназначены для решения особых вопросов и требуют от субъектов, их осуществляющих, специальных знаний, например, в области юриспруденции, капитального строительства, финансово-бухгалтерской, нотариата, загсов, таможенного дела и т.д.
Реализация общеорганизационных функций не только предполагает наличие подобных знаний у соответствующих субъектов, но и требует от них умения организовать дело: руководство подчиненными, подбор, расстановку и воспитание кадров, утверждение структуры органа и его штатного расписания, т.е. осуществление таких функций, которые организуют, направляют работу органа (структурного подразделения).
Функции, связанные с канцелярской работой, делопроизводством, называются обслуживающими функциями. Некоторые ученые относят к ним и бухгалтерские функции, функции учета и отчетности. Автор полагает, что они больше подходят ко второму виду функций.
Вероятно, правильным будет выделить в отдельный вид функции правоохраны. Функции правоохраны это действия, преимущественно связанные с применением мер административного принуждения.
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 58, 1/2748.
2 Научные основы государственного управления в СССР. С. 278.
Среди них наиболее распространенными являются функции превенции, выражающиеся прежде всего в контроле за неподчиненными субъектами, так называемыми третьими лицами. Подобные функции осуществляют республиканские органы государственного управления, наделенные надведомственными полномочиями. Такие функции следует назвать надведомственными.
Способы контроля весьма разнообразны. Это и выдача лицензий, государственная регистрация, дача заключений, дача согласия, осуществление экспертизы и т.д. При этом основными способами контроля являются проверки, надзор, наблюдения.
Функции правоохраны республиканские органы государственного управления осуществляют как непосредственно сами через структурные подразделения, так и с помощью подчиненных или уполномоченных органов. Например, Национальный банк Республики Беларусь осуществляет функцию валютного контроля как непосредственно, так и через уполномоченные банки (ст. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь), Министерство по налогам и сборам проводит контроль за производством и оборотом алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, спирта этилового и непищевого сырья и табачных изделий через свой департамент на правах структурного подразделения, а Министерство по чрезвычайным ситуациям осуществляет надзор за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике через соответствующий департамент с правами юридического лица.
Для отдельных органов государственного управления функции правоохраны являются основными. К таким органам прежде всего относятся Министерство внутренних дел, Министерство по налогам и сборам, Комитет государственного контроля, Комитет государственной безопасности.
К данному виду функций следует отнести также отмену незаконных актов, привлечение к дисциплинарной и материальной ответственности.
Функции республиканских органов государственного управления делятся на общие и специальные.
Общими называют функции, которые присущи в той или иной мере всем республиканским органам, т.е. функции государственного управления. К ним относятся: прогнозирование, планирование, организация, регулирование, руководство, координация, контроль, учет.
К специальным относятся функции, необходимые для обеспечения нормальной работы соответствующей отрасли (сферы). Они разнообразны, и среди них можно выделить основные и неосновные, вспомогательные и обслуживающие.
В системе республиканских органов основные функции можно разделить на внутренние и внешние.
Внутренние функции служат данным органам для организации их системы, ее функционирования, а также функционирования ведомства, т.е. совокупности органов (организаций), входящих, например, в ту или иную отрасль.
Внешние это надведомственные функции. Они подчеркивают, что деятельность республиканского органа распространяется на другие республиканские и местные органы, а нередко и на органы (организации) негосударственного характера.
Внешние функции присущи большинству республиканских органов государственного управления. Однако у одних из них такие функции являются преобладающими, основными, у других как бы дополнительными, второстепенными.
Внешние функции являются преобладающими у органов, построенных по функциональному принципу, например, Министерства финансов, Министерства по труду и социальной защите, Министерства статистики и анализа, Министерства экономики и некоторых других.
К органам, у которых данные функции являются как бы второстепенными, относятся Министерство образования, Министерство культуры, Министерство здравоохранения и др.
§ 7. Полномочия республиканских органов государственного управления
Функции республиканских органов реализуются с помощью их полномочий. Полномочия данных органов должны соответствовать их функциям. Без наличия полномочий функции не могут быть реализованы. По этой причине важным является не только возложение на республиканский орган функций, но и обеспечение их соответствующим объемом полномочий.
"Наиболее важными полномочиями по руководству всеми отраслями и сферами обладают Президент и Совет Министров. Между тем, подобное положение не исключает того, что для обеспечения непосредственного управления каждой отраслью и
сферой государство в лице Президента создает орган, полностью отвечающий за ее состояние, развитие и функционирование. Например, в статье 7 Таможенного кодекса определено, что общее управление таможенным делом осуществляет Президент Республики Беларусь, а республиканским органом государственного управления, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в Республике Беларусь, является Государственный таможенный комитет Республики Беларусь.
Об этом свидетельствует и глава 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», в которой регулируются вопросы компетенции Совета Министров Республики Беларусь в различных государственных сферах: экономики, социально-культурной, охраны окружающей среды, обеспечения законности и правопорядка, обеспечения национальной безопасности и обороноспособности государства, внешнеполитической деятельности. В то же время образованы республиканские органы государственного управления для непосредственного управления всеми названными сферами.
Полномочия по реализации функций весьма разнообразны. Они носят как организационный, технический (подготовительный), так и властный характер. В их реализации участвует весь аппарат республиканского органа. Полномочия властного характера это такие права и обязанности, реализация которых влечет за собой юридические последствия. Подобными полномочиями пользуется, как правило, только руководящий состав, а также работники, относящиеся к представителям власти, и отдельные структурные подразделения, обладающие управленческими функциями и являющиеся юридическими лицами. Полномочия организационного и технического характера реализует преобладающая часть структурных звеньев органа. При этом не исключается, что такие полномочия может осуществлять и руководящий состав. К ним относятся организация исполнения правового акта, изучение состояния дел, согласование вопросов, подготовка необходимых данных, бухгалтерская работа, работа юридической службы и т.д.
В статье 13 вышеупомянутого Закона закреплены некоторые полномочия общего характера. Полномочия конкретного характера определяются на основании этих общих в правовом акте, устанавливающем статус того или иного республиканского органа.
Наиболее правильно рассматривать полномочия применительно к видам функций. Поэтому следует выделить прежде всего
полномочия внутреннего и внешнего характера, т.е. полномочия по реализации функций внутреннего и внешнего характера.
Полномочия внутреннего характера это те, которые предназначены для организации отраслевого (ведомственного) управления. К ним относятся полномочия по решению вопросов республиканского значения, относящихся к этой отрасли; по управлению деятельностью подведомственных предприятий, организаций, объединений и учреждений; по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, находящимся на их балансе; по созданию целевых фондов; по разработке экономических нормативов эффективности хозяйствования подведомственных предприятий, объединений и организаций; по кадровым вопросам.
Отраслевые органы наделяются необходимым комплексом функций и полномочий по их реализации, отражающих специфический характер данной отрасли. В отрасли существуют вышестоящие и нижестоящие органы во главе с республиканским органом государственного управления. Решения последнего как отраслевого органа имеют обязательную силу лишь для подведомственных организаций, предприятий, учреждений и их должностных лиц. При этом у отраслевого органа могут быть полномочия и надведомственного характера. В таком случае он будет воздействовать на организации вне своей отрасли, т.е. находящиеся в иной системе, хотя по профилю эти организации могут быть одинаковыми. Например, Министерство образования управляет отраслью, в системе которой находятся подчиненные ему учреждения, организации. В то же время оно наделено определенными полномочиями (в основном контролирующего и координирующего характера) и в отношении, например, высших учебных заведений, входящих в другие отрасли (системы). В этой части Министерство образования осуществляет полномочия не в своей, а в иной отрасли (системе). Отличия существуют и в характере полномочий: в первом случае они отраслевые, во втором надведомственные. Объекты воздействия одинаковые, однопрофильные. Таким образом, Министерство образования управляет отраслью и несет ответственность за всю сферу образования, национальную систему образования Республики Беларусь (п. 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь).
При этом следует также учитывать, что невозможно отождествлять полномочия по управлению отраслью в нынешних условиях с такими же полномочиями в условиях, когда превалировала
централизация. В настоящее время объекты управления предприятия, учреждения, организации (фабрики, заводы и даже школы, вузы и т.д.) получили значительную самостоятельность. По этой причине изменяется содержание понятия «управление отраслью», Сама же отрасль государственного управления как система (совокупность), «...связанная с общностью конкретного объекта управления (например, сельское хозяйство, здравоохранение, внутренние дела и т.п.)»1, возглавляемая республиканским органом, сохранилась. Следовательно, происходит прежде всего эволюция полномочий по управлению отраслью.
В понятие «организация отраслевого (ведомственного) управления» следует включать и управление, осуществляемое функциональными органами (например, Министерством финансов, Министерством статистики и анализа, Министерством по труду и социальной защите) в пределах своей системы, т.е. подчиненными органами и организациями.
Все чаще наравне с термином «отрасль» в обиход входит термин «сфера» (сфера деятельности, сфера управления), также не получивший в законодательстве пояснения. Под сферой управления (деятельности) следует понимать область, определенные пределы распространения надведомственных функций, надведомственного, межотраслевого управления. Это в первую очередь сфера финансовых, налоговых отношений, статистики и анализа, труда и социальной защиты и т.д.
Таким образом, нельзя отождествлять отрасль со сферой управления. Один и тот же республиканский орган государственного управления может осуществлять и отраслевое управление, и управление в соответствующей сфере. Управление в сфере ограничивается осуществлением только одной или нескольких управленческих функций по сравнению с управлением отраслью, где требуется реализовывать совокупность подобных функций.
Данные обстоятельства позволяют сделать следующие выводы:
1)в определение министерства (в ч. 4 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516) вкладывается неоднозначное понимание отрасли. Для приведения его в одно русло правильным было бы после слов «координирующий деятельность» убрать букву «в» и вставить слова «по вопросам»;
2)необходимо различать отрасль управления и сферу управления;
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 50
3)один и тот же республиканский орган государственного управления осуществляет, как правило, отраслевое управление и управление в соответствующей сфере;
4)управление отраслью это деятельность, связанная с осуществлением совокупности управленческих функций, а управление в определенной сфере это деятельность по реализации одной или нескольких таких функций;
5)в понятие отраслевого (ведомственного) управления включается управление, осуществляемое функциональными органами в пределах своей системы, т.е. подчиненными органами и организациями;
6)следует различать полномочия внутреннего (отраслевого) и внешнего (надотраслевого) характера.
Каждый республиканский орган обладает полномочиями по решению вопросов республиканского значения, относящихся к данной отрасли. Их не может решать орган общей компетенции Совет Министров, поскольку они имеют ведомственный (отраслевой) характер. Не компетентны в этом и местные органы управления.
Одной из причин создания республиканских органов является необходимость решения вопросов (отраслевых или функциональных) республиканского значения. На первом месте находятся полномочия по развитию отрасли, повышению ее эффективности. Республиканские органы вправе и обязаны анализировать состояние и прогнозировать развитие отрасли, разрабатывать и осуществлять планы экономического и социального развития отрасли, формировать централизованные инновационные фонды, выдавать разрешения (лицензии), осуществлять взаимодействие с местными исполкомами в решении экономических, социально-бытовых и других вопросов, согласовывать с ними предложения о размещении и развитии подведомственных предприятий, организаций и учреждений, регулировать работу предприятий, организаций, объединений и учреждений всех форм собственности, предпринимателей, осуществляющих свою деятельность без образования юридического лица, по вопросам своей компетенции, владеть, пользоваться и распоряжаться государственным имуществом, находящимся на их балансе, и т.д.
Республиканские органы обладают также полномочиями по управлению (руководству) деятельностью подведомственных предприятий, организаций, объединений и учреждений. Такие объек-
ты находятся в непосредственном ведении республиканских органов.
Кроме них есть и объекты, входящие в систему (отрасль), но воздействие на которые республиканский орган осуществляет через промежуточные органы, например управления (отделы) облисполкомов, Минского горисполкома и рай(гор)исполкомов.
Республиканские органы вправе создавать, реорганизовывать и ликвидировать объекты республиканского подчинения, осуществлять регулирование их деятельности, заключать контракты с руководителями названных объектов, утверждать их уставы, разрабатывать экономические нормативы эффективности хозяйствования и нормативы по административно-управленческому персоналу, управлять их имуществом и т.д.
Кроме того, республиканские органы проводят государственную кадровую политику, направленную на комплектование собственного центрального аппарата, подведомственных организаций и учреждений высококвалифицированными специалистами, обеспечивают подбор и расстановку этих специалистов, формируют в пределах своего ведения руководящий кадровый состав в соответствующей отрасли и его резерв, создают отраслевую систему беспрерывного обучения кадров, организуют подготовку специалистов с высшим и средним специальным образованием, согласовывают для областных и Минского городского исполнительных комитетов кандидатуры на должности руководителей соответствующих управлений и отделов.
Названные полномочия являются общими, т.е. присущими в той или иной мере всем республиканским органам. Между тем, следует подчеркнуть, что компетенция их дифференцируется как по отраслям, так и по областям (сферам). При этом, несомненно, существуют особенности в объеме и содержании компетенции республиканских органов, осуществляющих управление экономикой, социально-культурной или административно-политической областью.
В области экономики основные полномочия связаны с организацией производства по созданию материальных благ, конкурентоспособной продукции и ее реализации. В социально-культурной области полномочия нацелены на управление по созданию духовных ценностей, подготовке высококвалифицированных специалистов, развитию культуры, искусства, охране здоровья и т.п. В административно-политической сфере полномочия связаны с организацией и обеспечением обороны страны, защитой полити-
ческих и экономических интересов в международных отношениях, обеспечения государственной и общественной безопасности.
Полномочиями внешнего характера наделены, по существу, все республиканские органы государственного управления. В то же время у одних органов они выступают как бы в качестве дополнительных, второстепенных, у других в качестве основных, главных. К первому виду относятся органы отраслевого характера, ко второму функциональные, т.е. действующие с проявлением полного функционализма.
Особенностью рассматриваемых полномочий является то, что они предназначены для осуществления воздействия на неподчиненные объекты в отличие от внутренних, с помощью которых органы воздействуют только на подчиненные объекты управления. По этой причине рассматриваемые полномочия не так широки и предназначены для осуществления ограниченного количества управленческих функций, чаще всего однойтрех (контроль, регулирование, координация). Несмотря на такую ограниченность функций, деятельность по их осуществлению рассматривается как государственное, т.е. надведомственное, межотраслевое управление. Последнее вызвано необходимостью преодоления несогласованности действий различных республиканских органов и организаций, а также в целях преодоления узковедомственных тенденций.
Органы, осуществляющие ограниченные функциональные полномочия, можно назвать отраслевыми-надведомственными, а те, для которых функциональные полномочия являются основными, надведомственно-отраслевыми. В настоящее время преобладают органы первого вида.
Отраслевые-надведомственные и надведомственно-отраслевые органы осуществляют не только отраслевое, но и межотраслевое управление в связи с наличием у них полномочий межотраслевого характера. Они обладают определенными особенностями: полномочия распространяются на не подчиненные органам, их осуществляющим, объекты; реализация полномочий не нарушает самостоятельность объектов; полномочия распространяются не на всю деятельность объектов, а лишь на ту ее часть, которая находится в русле реализуемых субъектом управления функций; полномочия распространяются на все объекты независимо от их подчиненности и формы собственности; полномочия являются специализированными; имеются полномочия по применению мер административного принуждения.
Некоторые органы обладают полномочиями по согласованию, методическому руководству, регулированию, регистрации, проведению экспертизы. Например, Государственный комитет по авиации согласовывает строительство, реконструкцию гражданских аэродромов, аэропортов и других авиационных объектов (п. 4.25 Положения о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь), а Национальный банк дает согласие на осуществление банками и небанковскими кредитно-финансовыми органами операций с ценными бумагами (ч. 27 п. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь1). Национальному банку предоставлено право регулировать денежное обращение, кредитные отношения, определять порядок расчетов, осуществлять валютное регулирование, а также банковскую деятельность (чч. 4, 5, 7 п. 12 Устава Национального банка Республики Беларусь).
Государственный комитет по авиации осуществляет регулирование цен (тарифов) по перевозке пассажиров, грузов и багажа авиационным транспортом в соответствии с действующим законодательством (п. 4.5 названного Положения), Министерство архитектуры и строительства регулирует деятельность министерств и других республиканских органов государственного управления, облисполкомов и Минского горисполкома в области строительства, архитектуры, градостроительства, производства строительных материалов, изделий и конструкций, инвестиционной деятельности в строительстве (п. 5.7 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь). Оно уполномочено обеспечивать проведение государственной вневедомственной экспертизы проектной документации (п. 5.9 указанного Положения).
Национальный банк и Министерство юстиции вправе осуществлять регистрацию, а Государственный комитет по авиации и Министерство образования утверждение.
Полномочия внешнего характера являются специализированными. Это означает, что они применяются по отдельным, особым вопросам.
Достаточно широки полномочия внешнего характера по применению мер административного принуждения. Подобное исключается в отраслевых системах. Такими полномочиями наделены, как правило, отдельные структурные подразделения как отраслевых-надведомственных, так и надведомственно-отраслевых орга-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 58, 1/2748.
нов. Они вправе применять все виды мер административного принуждения: административно-предупредительные, пресекательные, восстановительные, административные взыскания.
Рассматриваемые полномочия установлены в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях. Так, Главный государственный инспектор Республики Беларусь по пожарному надзору вправе за нарушение правил пожарной безопасности налагать административные взыскания как на граждан, так и на должностных лиц (ч. 3 ст. 204 КоАП), Министр архитектуры и строительства и его заместители наделены правами налагать административные взыскания за нарушение правил строительства (ч. 2 ст. 2102 КоАП), Главный государственный санитарный врач Республики Беларусь и его заместители также обладают подобными правами (ч. 3 ст. 215 КоАП).
Рассматриваемыми полномочиями наделены Главный государственный ветеринарный инспектор Республики Беларусь и его заместители (ч. 3 ст. 217 КоАП), руководитель Государственной племенной службы Республики Беларусь и его заместитель (ч. 3 ст. 217), Министр природных ресурсов и охраны окружающей среды и его заместители (ч. 3 ст. 218), Министр лесного хозяйства (ч. 3 ст. 221), начальник Государственной инспекции электросвязи Министерства связи (ч. 2 ст. 223 КоАП) и др.
§ 8. Формы работы республиканских органов государственного управления
Формы работы республиканских органов государственного управления, как и других органов, делятся на организационно - правовые и государственно-управленческие.
Организационно-правовыми формами работы республиканских органов государственного управления являются единоначалие и коллегиальность, а также их сочетание. Большинство республиканских органов единоначальны, что предопределяет их основную организационно-правовую форму работы единоначалие.
Единоначалие предполагает, что орган возглавляется одним лицом, и его воля, действия признаются главенствующими. Оно существует там, где значительная часть вопросов, входящих в компетенцию органа, решается одним лицом.
В настоящее время все республиканские органы государственного управления, за исключением Национального банка, являются единоначальными.
В нормативных правовых актах, определяющих статус республиканских органов, нет четкой регламентации того, каким является орган единоначальным или коллегиальным. Следовательно, не решается вопрос и об организационно-правовых формах работы. Компетенция устанавливается в целом для органа, и лишь частично оговариваются полномочия руководителя органа.
При этом в каждом подобном документе особо подчеркивается, что министр (председатель комитета) несет персональную ответственность за выполнение возложенных на орган задач и функций. Тем не менее, такая запись не может быть основанием для утверждения о наличии единоначалия. Ведь аналогичные записи существуют и в правовых актах, устанавливающих статус коллегиальных органов. Например, в пункте 67 Устава Национального банка Республики Беларусь определено, что Председатель Правления Национального банка несет персональную ответственность за выполнение функций, возложенных на Национальный банк. Аналогичная регламентация содержится и в части 2 статьи 20 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», хотя в статье 1 подчеркивается, что Совет Министров является коллегиальным органом.
Является орган единоначальным или коллегиальным, можно судить только при установлении факта превалирования в его деятельности единоначалия или коллегиальности. Единоначалие преобладает в тех органах, руководство деятельностью в которых осуществляет их руководитель (министр, председатель комитета). Такому руководителю одновременно предоставляется право издавать правовые акты по регулированию общественных отношений как внутри самого органа, так и вне его (см., например, п.п. 7.1 и 7.6 Положения о Государственном комитете по авиации Республики Беларусь).
Единоначалие проявляется не только в работе министра, руководителя иного республиканского органа, но и в работе заместителей руководителя, которую они ведут в соответствии с распределенными обязанностями. Заместители также обладают властными полномочиями и могут давать обязательные для исполнения указания.
Работа единоначальника строится в соответствии с планами органа и распределением обязанностей и проявляется в повсед-
невных делах, таких, как проведение или участие в различных заседаниях, совещаниях, контроль и проверка исполнения, прием посетителей, выезд на места, разговоры по телефону по служебным делам, подготовка и ознакомление с разнообразными материалами, письмами и т.д.
Коллегиальность как основная форма работы характерна для органов, в которых преобладающая часть вопросов решается коллегиальным органом. Руководитель коллегиального органа осуществляет руководство лишь текущей деятельностью, организует его работу. Он наделяется правом издавать правовые акты только для регулирования отношений, складывающихся внутри органа.
Коллегиальность существует в единоначальных органах в виде коллегий, советов и т.д., однако она не выступает в роли основной организационно-правовой формы работы. Более того, структурное звено, в котором реализуется рассматриваемая форма, находится под руководством руководителя органа.
Коллегии существуют во всех республиканских органах государственного управления. В их состав входят руководитель республиканского органа (он же является и председателем коллегии), его заместители по должности и иные работники этого органа. В состав коллегии могут входить руководители некоторых структурных подразделений республиканского органа и подчиненных ему организаций.
Не существует правовой нормы, четко предписывающей количественный и качественный (персональный) состав коллегий. В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» записано, что в состав коллегии входят руководитель республиканского органа государственного управления, его заместители по должности, иные работники соответствующей отрасли или сферы управления. В ее состав разрешается включать работников подведомственных организаций. Отсутствие в данном Законе четкой регламентации состава коллегий дало право каждому республиканскому органу самостоятельно определять их состав. Например, в состав коллегии Министерства архитектуры и строительства входят министр, его заместители, другие руководящие работники центрального аппарата министерства, а также могут входить руководящие работники местных исполнительных и распорядительных органов, организаций, ученые и представители государственных, общественных и научных учреждений. В составе коллегии могут быть даже руководители исполнительных комитетов
и других организаций, не входящих в систему Министерства архитектуры и строительства. Закон подобного не предусматривает. В этом заключается одна из особенностей Министерства архитектуры и строительства.
В Положении о Министерстве связи предусмотрена возможность включения в состав коллегии кроме министра и его заместителей других работников Министерства связи; подобное обозначено и в Положении о Министерстве информации, Положении о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства, Положении о Министерстве образования. Персональный состав коллегии утверждается Советом Министров.
В части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что «решения коллегий проводятся в жизнь приказами министров (руководителей республиканских органов государственного управления)». В положениях же о некоторых республиканских органах предусматривается издание коллегиями постановлений. Таким образом, положения, утвержденные, как правило, Советом Министров, в этой части не соответствуют указанному Закону.
На практике применяются нормы не Закона, а положений. Это правильно. Коллегии должны иметь право издания своих актов. Вместе с тем, в вышеназванном Законе отражено истинное правовое положение коллегий как совещательных органов. На заседаниях коллегии лишь рассматриваются, обсуждаются вопросы, а сделанные по результатам рассмотрения, обсуждения выводы, принятые решения согласно данному Закону предписано оформлять в виде приказов руководителя органа.
Итак, в положениях о республиканских органах государственного управления нет единого подхода к вопросу о видах актов, издаваемых по результатам рассмотрения (обсуждения) вопросов на заседаниях коллегий, в одних министерствах решения коллегии оформляются, как правило, приказами министра (п. 9 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь), в других приказами либо постановлениями министерства (не коллегии министерства) (п. 9 Положения о Министерстве связи Республики Беларусь); в третьих постановлениями и приказами министерства (п. 12 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь). Наиболее правильно решен рассматриваемый вопрос в пункте 11 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь: «Решения
коллегии, касающиеся внутриотраслевой деятельности Минюста, проводятся в жизнь приказами министра, решения коллегии по иным вопросам постановлениями Минюста».
Коллегия рассматривает важнейшие (основные) вопросы деятельности республиканского органа.
В части 13 статьи 12 упомянутого выше Закона определен примерный перечень основных вопросов, которые могут рассматриваться на заседаниях коллегий, однако в положениях он не воспроизводится.
Перечень важнейших вопросов и возможность их рассмотрения на заседании коллегии решает ее руководитель, т.е. министр (председатель комитета).
Главенствующая роль руководителя органа проявляется и в том, что он подписывает постановления, в которых находят закрепление решения, принятые на заседании коллегии, если ее решения не проводятся в жизнь путем издания приказов. В случае возникновения разногласий между председателем коллегии и ее членами председатель проводит в жизнь свое решение, докладывая о разногласиях Совету Министров, если состав коллегии утвержден Советом Министров.
В действующем законодательстве нет ответа на вопрос, в каких случаях решения, принятые на заседаниях коллегии, оформляются как постановления коллегии, а в каких случаях находят закрепление в приказах руководителя органа. В этом случае также превалирует воля министра или председателя государственного комитета (комитета). Именно он принимает окончательное решение по данному вопросу. Желательно законодательным путем определить, в каких случаях решения коллегий оформлять в постановлениях, а в каких облекать в форму приказов.
Коллегиальность проявляется и при подготовке проектов правовых актов, издаваемых в форме единоначалия. В такой подготовке участвует широкий круг работников органа, возможно, и работников нижестоящих органов, когда они вносят проекты правовых актов в республиканский орган. Кроме того, проекты нормативных правовых актов республиканских органов подлежат юридической экспертизе Министерством юстиции.
Таким образом, несмотря на преобладание единоначалия в единоначальных органах, в них широко применяется и коллегиальность, что свидетельствует о тесной связи форм организационного устройства органа с организационно-правовыми формами его деятельности, а также о сочетании единоначалия и коллеги-
альности, т.е. нет единоначалия без коллегиальности и коллегиальности без единоначалия. В одних республиканских органах (их большинство) единоначалие дополняется коллегиальностью, в других коллегиальность дополняется единоначалием. Следовательно, «коллегиальность в единоначальных органах имеет иное значение и, таким образом, является с юридической точки зрения коллегиальностью более «низкого» ранга, нежели в коллегиальных органах управления»1. Приблизительно на подобном уровне находится единоначалие в коллегиальных органах.
Представляют интерес формы организационного устройства Национального банка Республики Беларусь. К ним относятся: Председатель Правления Национального банка и его заместители; Правление Национального банка; Совет директоров Национального банка.
Высшим органом управления Национального банка является Правление Национального банка, состоящее из Председателя и 10 членов. Председатель и члены Правления назначаются Президентом Республики Беларусь с согласия Совета Республики, Национального собрания Республики Беларусь.
Правление Национального банка как коллегиальный орган осуществляет свою работу путем проведения заседаний по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц.
Совет директоров исполнительный коллегиальный орган Национального банка, состоящий из 10 членов и Председателя Правления Национального банка. Последний является руководителем Совета директоров. Работа Совета директоров строится аналогично работе Правления Национального банка.
Председатель Правления Национального банка руководит текущей деятельностью Национального банка. Национальный банк состоит из центрального аппарата, структурных подразделений главных управлений по областям с их отделениями по городам, специализированного управления, учебного центра, центрального хранилища и организаций: Пинский банковский колледж, республиканское унитарное предприятие «Белорусский межбанковский расчетный центр», республиканское унитарное предприятие «Центробанковские технологии» (пп. 7 и 9 Устава Национального банка Республики Беларусь).
Давитнидзе И.Л. Коллегии министерств: Правовое положение и организация работы. М., 1972. С. 12.
Формы государственно-управленческой деятельности республиканских органов государственного управления разделяют на правовые и неправовые.
Правовыми формами республиканских органов считаются правовые акты управления. Все республиканские органы (в ряде случаев и их структурные подразделения) уполномочены издавать правовые акты управления. По форме они разнообразны: приказы, распоряжения, постановления, инструкции, положения, правила, методические указания, указания, разъяснения, государственные отраслевые стандарты, рекомендации, нормы, регламенты и др.
Данные правовые акты принимаются (издаются) единоначально или коллегиально. Одни из них издаются только единоначально (приказы, распоряжения, соответствующие указания), другие только коллегиально (постановления), третьи с использованием как единоначалия, так и коллегиальности (инструкции, положения, правила, методические указания, разъяснения).
Издание приказов и дача указаний являются наиболее распространенными формами, присущими всем республиканским органам. Эти формы получили надлежащее правовое закрепление. Они подчеркивают специфику единоначалия и определяют вид (тип) органов, уполномоченных их издавать.
По общему правилу каждый вид (тип) органов государственного управления должен иметь только ему присущие виды правовых актов. В определенной части это условие соблюдается. Например, Президент Республики Беларусь уполномочен Конституцией издавать декреты, указы и распоряжения; Совет Министров Республики Беларусь принимает постановления и т.д.
Между тем, разнообразие видов правовых актов постоянно увеличивается, что особенно характерно для республиканских органов. Такая тенденция не всегда оправдана, а практика не во всех случаях соответствует действующему законодательству.
Например, повсеместно республиканские органы стали проводить в жизнь решения коллегий посредством постановлений. Во-первых, в части 13 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» установлено, что «решения коллегий проводятся в жизнь приказами министров (руководителей республиканских органов государственного управления)», а не постановлениями; во-вторых, не во всех положениях о республиканских органах им предоставлено право издавать подобные акты; в-третьих, в издании
таких актов нет никакой необходимости, поскольку решения коллегий вполне могут проводиться приказами. Юридическая сила решений коллегии от этого не уменьшится. Более того, постановления по своей сути являются актами коллегиальными. Ими подчеркивается и отражается специфика коллегиальности. Об этом прямо говорится в части 10 статьи 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»: постановления являются актами, принимаемыми коллегиально, поэтому правомерно, что право издавать такие акты предоставлено Правлению и Совету директоров Национального банка. Издание их единоначальными органами нежелательно.
Если бы решения коллегий оформлялись в форме постановлений коллегий министерства, а не выступали от имени всего министерства и подписывались ее председателем, т.е. министром, председателем государственного комитета (комитета), то они являлись бы коллегиальными актами, т.е. актами коллегии.
Многообразие видов правовых актов республиканских органов не всегда отражает их суть как формы управленческой деятельности. Ряд правовых актов (инструкции, положения, правила и т.д.) не имеют юридической самостоятельности, правовой обособленности, поскольку они всегда утверждаются другим действительно правовым актом приказом, постановлением. Иначе говоря, все подобные акты не могут иметь юридической силы без актов, их сопровождающих. Сказанное частично подтверждается частью 8 статьи 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в которой установлено, что «юридическая сила уставов, положений, инструкций, регламентов и правил определяется юридической силой нормативного правового акта, которым они утверждены». Явно подчеркивается зависимость положений, инструкций и других документов от приказов и постановлений. Между тем, в статьей указанного правового акта в качестве отдельных видов нормативных правовых актов выделяются регламент, инструкция, правила и положения.
Правовой акт управления это форма выражения, закрепления управленческих действий, решений органов, должностных лиц. Они имеют соответствующую структуру, которая придает им юридическую форму форму акта.
Основные структурные элементы актов определены в главе 7 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
В регламентах, инструкциях, правилах и других документах отсутствуют следующие обязательные реквизиты: вид правового акта; орган (должностное лицо), принявший (принявшее) издав-
ший (издавшее) акт; дата, место принятия (издания) акта и его регистрационный номер; подписи лиц (лица), официально уполномоченных (уполномоченного) подписывать соответствующие правовые акты управления. В них присутствует лишь название, обозначающее предмет регулирования, и содержание (текст) правового акта, можно сказать само решение органа.
Таким образом, регламенты, инструкции, правила, положения и т.д. это, по существу, не правовые акты, а только решения органов (должностных лиц). Чтобы стать правовыми актами, им необходимо обрести форму приказа, постановления, распоряжения.
Для того чтобы избежать возникновения подобных проблем, существует, по мнению автора два выхода:
1. в приказ, постановление, распоряжение включать регламенты, инструкции и т.п. в качестве текстов;
2. издавать регламенты, инструкции и т.п. в качестве самостоятельных правовых актов с применением (использованием) всех установленных реквизитов.
В первом случае правовой акт, например, «О правилах охраны труда при работе на высоте»1, может выглядеть следующим образом:
«О ПРАВИЛАХ ОХРАНЫ ТРУДА ПРИ РАБОТЕ НА ВЫСОТЕ
Постановление коллегии Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 28 октября 2001 г. № 52
В соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 11 января 2001 г. N2 28 «О концепции государственного управления охраной труда в Республике Беларусь» в целях обеспечения охраны труда работников при производстве работ на высоте Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь постановляет:
Раздел 1. Общие положения
Глава 1. Основные термины и определения
Следует текст.
Министр А.И. Иванов»
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 5
Во втором случае правовой акт, например, «О применении критериев государственной аттестации санаториев, санаториев-профилакториев, пансионатов с лечением и других оздоровительных учреждений»1 будет выглядеть так:
«О ПРИМЕНЕНИИ КРИТЕРИЕВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АТТЕСТАЦИИ САНАТОРИЕВ,
САНАТОРИЕВ-ПРОФИЛАКТОРИЕВ, ПАНСИОНАТОВ С ЛЕЧЕНИЕМ И ДРУГИХ ОЗДОРОВИТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИИ
Инструкция Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 23 мая 2001 г. № 38
На основании постановления Совета Министров Республики Беларусь от 11 февраля 1998 г. № 217 «О государственной аттестации санаторно-курортных и оздоровительных учреждений» (Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1998. № 5. Ст. 111) коллегия Министерства здравоохранения Республики Беларусь постановляет:
1)Установить следующие положения по применению критериев государственной аттестации санаториев, санаториев-профилакториев, пансионатов с лечением и других оздоровительных учреждений.
2)Утвердить:
Дать текст инструкции и приложения.
3)Настоящая Инструкция вступает в действие на следующий день после дня ее опубликования.
Министр В. П. Сидорчук»
По юридическим свойствам правовые акты республиканских органов, как и других органов государственного управления, делятся на нормативные и индивидуальные. Всегда нормативными
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 56, 8/6194.
являются постановления, инструкции, положения, правила, методические указания, нормы, регламенты и др.
К индивидуальным относятся: распоряжения, указания. Приказы могут быть нормативными и индивидуальными.
Неправовыми формами управления являются организационная работа и материально-технические действия.
§ 9. Организация работы республиканских органов государственного управления
Одной из важных составляющих в организации работы республиканских органов государственного управления является четкое распределение обязанностей между министром, председателем государственного комитета, председателем комитета и их заместителями. Распределение обязанностей необходимо не только для четкости, слаженности в организации работы, но и для персональной ответственности каждого за порученное дело.
В положении о том или ином республиканском органе персональная ответственность за выполнение возложенных на орган задач и функций обычно возлагается на министра, руководителя иного республиканского органа. Однако это не означает, что с его заместителей снимается такая ответственность. Заместители несут, по существу, такую же ответственность, как и руководитель, но каждый за свой участок работы.
Основное назначение распределения обязанностей заключается в том, чтобы установить оперативный контроль за работой аппарата, обеспечить наблюдение за выполнением решений, оказывать помощь структурным подразделениям (управлениям, отделам) в их повседневных делах.
Распределение обязанностей осуществляется как в коллегиальных, так и в единоначальных органах в пределах сферы деятельности органа, включая все управления и отделы, иные структурные подразделения центрального аппарата республиканского органа.
Распределение обязанностей между руководителями республиканского органа предполагает, что в ведение каждого из них передается определенный круг вопросов.
Назначением Президентом Республики Беларусь министра, руководителя иного республиканского органа, заместителей министра внутренних дел, министра обороны, министра по чрезвычайным
ситуациям, председателя Комитета государственной безопасности, председателя Государственного комитета пограничных войск, председателя Государственного таможенного комитета и Советом Министров заместителей иных министров по согласованию с Президентом Республики Беларусь, заместителей председателей комитетов при Совете Министров в определенной мере решается вопрос о распределении основных обязанностей.
Круг вопросов, входящих в ведение министра, закрепляется в специальном нормативном правовом акте «Положении о Министре Республики Беларусь», утвержденном Указом Президента Республики Беларусь 21 ноября 2001 г. №692\ Принятие настоящего документа свидетельствует о существенном повышении статуса Министра как руководителя основной структуры в системе государственного отраслевого (функционального) управления, его роли в проведении государственной политики в соответствующей отрасли (сфере деятельности). Компетенция министра, руководителя иного республиканского органа государственного управления, частично закрепляется в положении о том или ином республиканском органе. Например, в Положении о Министерстве спорта и туризма Республики Беларусь (п. 8) записано, что министр руководит деятельностью Министерства и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на это Министерство задач и функций; распределяет обязанности между своими заместителями, руководителями структур Минспорта; согласовывает кандидатуры на должности руководителей соответствующих местных органов управления физической культурой, спортом и туризмом; утверждает структуру и штатное расписание работников аппарата Минспорта, положения о его структурных подразделениях, структуру и численность подчиненных ему организаций в пределах расходов на их содержание, а также уставы этих организаций; самостоятельно распоряжается имуществом и средствами Минспорта в пределах, установленных законодательством и сметой; назначает на должности и освобождает от должностей работников центрального аппарата Минспорта и руководителей подчиненных ему организаций и учреждений2.
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. №11, 1/3252.
2 Там же. № 56, 5/6125.
Кроме того, руководителем республиканского органа осуществляется внутреннее распределение обязанностей между ним и его заместителями с учетом их знаний, опыта и образования.
Распределение обязанностей закрепляется документально: в одних органах приказами руководителя республиканского органа, в других фиксируется в протоколах заседания коллегии или иных документах, имеющих юридическое значение.
Важную роль в организации работы республиканских органов играет ее планирование. Планирование осуществляют все республиканские органы. Оно способствует успешной работе рассматриваемых органов, помогает целенаправленно ее организовывать.
Планирование осуществляется по времени, по субъектам.
По времени планирование бывает перспективным (годовым) и текущим (квартальным).
По субъектам различают три вида планирования:
а) планирование в целом работы министерства, иного республиканского органа (общий план);
б) планирование работы структурного подразделения министерства или иного республиканского органа;
в) планирование работы коллегиального органа министерства или иного республиканского органа.
Нередко в общих планах работы предусматриваются также вопросы, выносимые на рассмотрение коллегии.
В перспективных (годовых) планах выделяются наиболее важные вопросы, решение которых необходимо для успешного развития отрасли (сферы). Квартальные планы составляются с учетом годового плана с распределением мероприятий по месяцам. В них намечается решение вопросов, являющихся наиболее важными на данный период времени.
Составление плана начинается заблаговременно, до окончания срока действующего плана. В составлении проектов общих планов и планов работы коллегий участвуют все подразделения министерства, иного республиканского органа.
Составление проектов планов начинается в структурных подразделениях республиканского органа. Их руководители самостоятельно намечают вопросы, которые они хотели бы включить в план. При определении круга вопросов учитываются конкретные потребности развития отрасли (сферы), указания вышестоящих органов, руководства органа, коллегии, ходатайства нижестоящих
подразделений и других органов и организаций, предложения общественности, высказывания в печати и т.д.
Вопросы, намечаемые для включения в проект плана, предварительно согласовываются с заместителями руководителя республиканского органа, курирующими соответствующие вопросы, структурные подразделения. Затем перечень вопросов передается лицу, ответственному за составление проекта плана заведующему отделом, помощнику министра, председателя государственного комитета, комитета или ответственному секретарю коллегии. Проект плана рассылается членам коллегии и начальникам структурных подразделений для ознакомления. Обычно он выносится на обсуждение и утверждение коллегии.
Перспективные и текущие планы работы республиканского органа в зависимости от конкретных условий дополняются и изменяются в процессе их выполнения. По отдельным вопросам (мероприятиям) могут меняться сроки их решения (проведения). Если план продуман, обсужден, он является важным документом, направляющим и организующим работу республиканского органа государственного управления.
В планы работы республиканского органа обычно не включаются вопросы, которые рассматриваются в форме единоначалия. Однако в планах некоторых органов находят отражение вопросы, подлежащие рассмотрению на совещаниях (оперативных совещаниях) отдельно у министра и каждого заместителя министра. Такая практика существует, например, в Министерстве юстиции. Планирование совещаний помогает заранее определить наиболее важные вопросы и надлежащим образом подготовить их.
Другие республиканские органы включают в свои планы вопросы учебы руководящих работников подчиненных организаций, проведения выездных семинаров-совещаний с участием руководящих работников и специалистов министерства по оказанию практической помощи на местах, изучению и обмену опытом работы (Министерство по налогам и сборам).
Порядок подготовки проектов планов закрепляется, как правило, в регламентах министерства, иного республиканского органа государственного управления. В них определяется и порядок внесения вопросов на рассмотрение республиканского органа и порядок подготовки нормативных правовых актов.
На рассмотрение министерства, иного республиканского органа могут вноситься вопросы структурными подразделениями, имеющими самостоятельность, т.е. действующими с проявлением пол
ного функционализма, а также нижестоящими органами. К таким вопросам относятся лишь те, которые не могут быть рассмотрены ими самостоятельно.
Вопросы вносятся руководителями этих органов, одновременно представляется проект решения с кратким изложением сути вопроса и обоснованием необходимости принятия данного решения в докладной записке с приложением в необходимых случаях соответствующих расчетов и других материалов. Названные материалы рассматриваются управлениями (отделами) республиканского органа согласно их компетенции, которые высказывают свое мнение в виде заключения. Затем они передаются для рассмотрения и подписания курирующему данные вопросы заместителю руководителя республиканского органа.
Проекты нормативных правовых актов, приказов визируются заместителем руководителя, а также юридическим управлением и представляются на подпись руководителю министерства, иного республиканского органа. Подобный порядок существует и при подготовке проектов правовых актов, создаваемых в министерстве, ином республиканском органе. Подготовка проектов нормативных правовых актов должна осуществляться в соответствии с законодательством о нормативных правовых актах.
Как правило, проекты нормативных правовых актов создаются в структурных подразделениях республиканского органа. Подготовленные проекты визируются руководителем (его заместителем) структурного подразделения, а также соответствующим заместителем министра, председателя государственного комитета (комитета) и юридическим управлением. Если проекты затрагивают интересы иных структурных подразделений, то визируются также их руководителями.
В юридическое управление вместе с проектом нормативного правового акта представляется справка, содержащая основание для издания правового акта.
Правовые акты подписываются руководителем республиканского органа.
Организация работы коллегии представляет собой более сложный процесс. Коллегии осуществляют свою работу в форме заседаний. На заседание выносятся вопросы, предусмотренные планом работы коллегии (общим планом). Перед каждым заседанием составляется проект повестки дня заседания. В нее включаются и неплановые вопросы. На каждое заседание выносится несколько вопросов.
Проект повестки дня за пять и более дней составляется секретарем коллегии, помощником руководителя республиканского органа или другим лицом, которому поручено заниматься этими вопросами, и представляется на утверждение председателю коллегии. Вопросы, плохо подготовленные или потерявшие актуальность, могут исключаться председателем коллегии из повестки дня до заседания коллегии или в ходе самого заседания.
Для лучшей организации работы коллегий в республиканских органах установлен определенный порядок подготовки и представления материалов к заседаниям. Он определяется регламентом республиканского органа и самой коллегией с учетом особенностей каждого органа и накопленного опыта.
Как правило, подготовка материалов на рассмотрение коллегий организуется руководителями структурных подразделений. В подготовке могут участвовать комиссии, советы, действующие при республиканском органе.
Материалы состоят из справки (докладной записки), которая содержит краткое изложение существа вопроса и обоснования предложений, включенных в проект решения коллегии; проекта приказа (постановления) руководителя республиканского органа, который должен быть предварительно завизирован руководителем заинтересованных подразделений этого органа, руководителями других учреждений и организаций, а также заместителем министра (иного республиканского органа), курирующим данный участок работы; списка лиц, приглашаемых на заседание коллегии, с указанием их должности.
В некоторых республиканских органах в зависимости от вопроса, кроме того, требуется представить объяснительную записку с точными и конкретными указаниями путей и средств, с помощью которых предлагается проводить данный акт в жизнь. Если реализация акта потребует отпуска денежных средств, то должна быть приложена записка с конкретными указаниями способов их получения.
В ряде республиканских органов государственного управления введено правило, согласно которому проекты решений не должны превышать определенного объема (например, пять страниц машинописного текста).
Все материалы, представляемые на рассмотрение коллегии, подписываются руководителями организаций, вносящих вопрос.
При подготовке вопроса на заседание коллегии республиканский орган в случае необходимости не ограничивается только по-
лучением указанных материалов, а создает специальные комиссии с участием членов коллегии для предварительной проверки состояния дел на местах. В таких случаях в материалы входит и справка о проверке, подписанная председателем комиссии.
Проект решения коллегии и материалы к нему представляются секретарю коллегии, как правило, не позднее чем за шесть дней до заседания коллегии. При несвоевременном представлении материалов секретарь может снять вопрос с повестки дня заседания коллегии, проинформировав об этом председателя коллегии. Вопросы, по которым в названный срок не были представлены необходимые материалы, могут быть включены в повестку дня только с разрешения председателя коллегии или лица, его заменяющего.
В тех случаях, когда материалы не могут быть представлены в указанные сроки или необходимость в обсуждении планируемого вопроса отпала, лица, ответственные за его подготовку, должны письменно поставить об этом в известность председателя коллегии и о его решении сообщить секретарю коллегии не позднее срока, предусмотренного для составления повестки дня заседания коллегии.
Заседания коллегии созываются председателем коллегии, т.е. министром, иным руководителем республиканского органа (а в его отсутствие лицом, исполняющим его обязанности) в соответствии с планом работы или в зависимости от конкретных условий.
В положении о том или ином республиканском органе не указана периодичность заседаний коллегий. Об этом говорится в регламенте министерства, государственного комитета (комитета), и каждый орган решает данный вопрос по своему усмотрению. Общего правила не существует. Заседания коллегий в среднем проводятся одинтри раза в месяц в установленные дни недели.
Могут проводиться расширенные, внеплановые и выездные заседания. Председательствует на заседаниях руководитель республиканского органа (он является председателем коллегии), а в его отсутствие первый заместитель или по поручению руководителя один из его заместителей.
Заседания коллегии считаются правомочными при условии присутствия на них не менее половины членов коллегии. На заседаниях могут присутствовать помимо членов заинтересованные лица, вызванные (приглашенные) на заседание коллегии. Приглашенные лица обладают правом лишь совещательного голоса.
На расширенных заседаниях присутствуют лица, имеющие непосредственное отношение к рассматриваемому вопросу. Могут проводиться и совместные заседания коллегий нескольких республиканских органов для обсуждения вопросов, представляющих взаимный интерес.
Каждое заседание начинается с утверждения повестки дня. Процедура проведения заседаний коллегий, как и их продолжительность, в положениях не урегулирована. Она регулируется регламентами. В некоторых органах установлено время на доклад до 15 минут, для содоклада до 7 минут, для выступления в прениях до 5 минут, для справок до 2 минут. В отдельных случаях председательствующим на заседании может быть установлено иное время.
Докладчиками по рассматриваемым вопросам выступают, как правило, руководители и ответственные работники структурного подразделения, вносившего вопросы на рассмотрение, содокладчиками лица, участвовавшие в подготовке данных материалов. Количество выступающих не ограничивается. Между тем, если вопрос становится вполне ясным, председательствующий может прекратить обсуждение, сделав заключение по рассматриваемому вопросу. После этого коллегия принимает по нему решение. Принятие этого решения, как правило, не сопровождается голосованием.
Председательствующий по окончании обсуждения обычно формулирует соответствующие предложения, руководствуясь представленным проектом, и путем опроса выясняет, кто из присутствующих имеет свои предложения, замечания, возражения. При их отсутствии решение считается принятым единогласно. В случае разногласий проводится голосование. Решение считается принятым, если за него проголосует больше половины присутствующих членов коллегии.
При возникновении разногласий между председательствующим и членами коллегии руководитель вправе провести в жизнь свое решение, сообщив о возникших разногласиях Совету Министров. Члены коллегии в свою очередь могут довести до сведения Совета Министров свое мнение. При равенстве голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий на заседании.
Решения заносятся обычно в протокол заседания коллегии. Они могут проводиться в жизнь постановлением или приказом республиканского органа. Форма акта определяется на заседании
коллегии с учетом мнения лиц, представивших проект решения (акта) по данному вопросу.
Заседания коллегий оформляются протоколом. В нем отражаются существенные моменты, характеризующие обсуждаемый вопрос. Протокол состоит из двух частей: вводной и основной. Во вводной части указываются порядковый номер протокола, дата, фамилии и инициалы председательствующего, членов коллегии, а также других присутствующих с указанием должности, фамилии и инициалов. Основная часть протокола состоит из пронумерованных разделов, соответствующих повестке дня. В разделе указывается наименование вопроса. Под чертой наименования вопроса фиксируются фамилии выступавших и участвовавших в обсуждении вопроса в порядке очередности их выступлений. В некоторых органах в протоколах не отражают содержание выступлений. Протокол коллегии подписывается председательствующим на заседании и секретарем коллегии не позднее трехпяти дней после заседания.
Решение коллегии в виде протокольной записи заносится непосредственно в протокол, в соответствующий раздел, а в виде обсуждаемого постановления прилагается к протоколу с краткой записью в протоколе о решении по данному постановлению.
В указанные выше сроки с учетом предложений и замечаний, высказанных в ходе обсуждения, принятые коллегией решения окончательно дорабатываются руководителем структурного подразделения, ответственного за внесение вопроса, на рассмотрение коллегии, который визирует его у членов коллегии и представляет через секретаря коллегии на подпись председательствующему.
В некоторых республиканских органах ведется картотека по вопросам, рассмотренным на заседаниях коллегии.
Глава X
ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Понятие, назначение и виды органов местного управления
В систему механизма государственного управления входят органы местного управления. В отличие от иных государственных органов Парламента, Совета Министров, судов, прокуратуры, Комитета государственного контроля, наименования которых отражены в названиях соответствующих разделов или глав Конституции Республики Беларусь, органы местного управления там не упоминаются. О них идет речь в разделе V Конституции «Местное управление и самоуправление». В этом разделе (ст. 17) законодатель раскрывает суть местного управления и самоуправления и только упоминает местные исполнительные и распорядительные органы. Подобный подход снизил роль органов местного управления и разрушил систему как государственных органов, так и органов государственного управления.
В конституциях других стран по-разному решается рассматриваемый вопрос. Например, в Конституции Японии глава 8 называется «Местное управление», хотя в четырех ее статьях речь идет о местных органах публичной власти. В Конституции Франции раздел XII называется «О территориальных коллективах, о местных органах самоуправления». В Конституции Италии раздел V называется «Области, провинции и коммуны». Вначале в нем ведется речь о территориальных единицах, а затем (ст. 121) об органах области. В конституциях некоторых стран (например, ФРГ) вообще отсутствует специальный раздел или глава о местных органах управления.
Управление тесно связано с органами, его осуществляющими. Тем не менее, раздел V Конституции Республики Беларусь правильнее было бы назвать «Органы местного управления и местного самоуправления».
В Конституции БССР 1978 г. название раздела VI соответствовало его содержанию и отражало местный уровень органов государственной власти и управления. Он назывался «Местные органы государственной власти и управления в Белорусской ССР».
Конституция Республики Беларусь 1994 г. по существу воспроизвела название, которое было в Законе Республики Беларусь от 1993 г. «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
Не совсем точно сформулирована и статья 117 Конституции в действующей редакции. В ней записано: «Местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы...». Из этого следует, что местное управление осуществляют граждане и местные Советы, а самоуправление исполнительные и распорядительные органы. Такое несоответствие произошло из-за расположения термина «самоуправление» за термином «управление». Это отвечает названию раздела V Конституции, но не соответствует фактическому положению.
Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (в редакции от 2000 г.) названные упущения устранил.
В настоящее время упомянутым Законом определяется правовой статус органов местного управления. Закон соответствует нынешнему положению органов местного управления, но считается правовым актом 1991 г. В 1991 г. рассматриваемый Закон был издан под названием «О местном самоуправлении и местном хозяйстве»1. По содержанию он значительно отличался от действующего. Например, тогда местные Советы назывались Советами народных депутатов, был иной правовой статус нынешних органов местного управления. Более правильным было бы принять новый закон, а не руководствоваться старым с многочисленными существенными (коренными) изменениями и дополнениями в новой редакции.
В действующем Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» отсутствует четкое определение органов местного управления, лишь в части 2 статьи 1 установлено, что они образуют единую систему, состоящую из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций.
Ведомости Верховного Совета Белорусской ССР. 1991. №11 (13). Ст. 122
Как следует из содержания главы 2 «Органы местного управления», председатель исполнительного комитета (ст. 10 ) является одним из видов органов местного управления. С этим можно было бы согласиться, если бы председатель исполнительного комитета был в перечне части 2 статьи 1 Закона. Однако он в нем отсутствует. На самом деле регламентация вопроса о председателе исполкома это лишь продолжение разговора об исполнительном комитете, частью которого является его председатель. Иначе говоря, статья 10 с названием «Председатель исполнительного комитета» неуместна в указанной главе.
Вторым видом органов местного управления считается местная администрация. Ее статус закрепляется в статье 11 данного Закона.
В рассматриваемом Законе не выделяются в отдельный вид органов местного управления отделы, управления и иные структурные подразделения исполнительного комитета (местной администрации).
Исполнительный комитет определяется в статье 9 Закона как исполнительный и распорядительный орган на территории области, района, города, поселка, сельсовета. В этом определении названы два признака исполнительного комитета: во-первых, он территориальный орган; во-вторых исполнительный и распорядительный.
Территориальный масштаб деятельности присущ, по существу, любому органу государственного управления. В данном случае в него вкладывается особый смысл. Деятельность исполкома распространяется на всю соответствующую территориальную единицу область, район, город, поселок, сельсовет. Это означает, что исполком способствует целостности и одинаковому развитию территориальной единицы, распространяет полномочия в той или иной мере на все организации, расположенные на ее территории.
Иных подобных органов в территориальных единицах не существует. На территории области, района, города, поселка и сельсовета могут находиться органы государственного управления с соответствующим территориальным масштабом деятельности, но с другим статусом, целями и задачами, например налоговые органы, органы Министерства обороны и др. Их деятельность не имеет такого универсального территориального характера, как деятельность исполкомов. Они тесно взаимодействуют с исполкомом, так как в определенном смысле хозяином на рассматриваемой территории является только он.
Вторым признаком законодатель называет то, что исполнительный комитет является исполнительным и распорядительным органом, т.е. исполнительный комитет определяется через понятие «исполнительный и распорядительный орган».
Действительно, исполнительный комитет как орган государственного управления не может не обладать качеством исполнительности. Термин «исполнительный» подчеркивает, что рассматриваемый орган предназначен для исполнения чьих-то повелений. Раньше исполнительные комитеты являлись органами местных Советов, и их главной целью было исполнение, проведение в жизнь решений последних. Так, в соответствии со статьей 46 Закона БССР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов» исполнительным и распорядительным органом городского, районного Совета народных депутатов являлся избираемый из числа депутатов исполнительный комитет. Он руководил государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на территории соответствующего Совета на основании решений избравшего его Совета и вышестоящих органов государственной власти и управления (ст. 48)1.
Нынешние исполнительные комитеты, с отделением их от Советов, преобразованием статуса и установлением управленческой вертикали, утратили свое прежнее главное предназначение и остались только органами государственного управления. В этой связи отпала необходимость называть рассматриваемые органы исполнительными. Подобное объяснение относится и к термину «распорядительный». Раньше употребление этого термина наравне с «исполнительным» подчеркивало, что исполком был не просто исполнительным органом Совета, но и распорядительным, т.е. мог решать вопросы как входящие в компетенцию Совета, так и иные, исполняя решения вышестоящих государственных органов.
Следовательно, наименование рассматриваемых органов исполнительными и распорядительными определено их прошлым статусом. Ныне, поскольку их статус изменился, вероятно, правильным было бы изменить и название и привести его в соответствие с реальным их положением. Определения «исполнительный» и «распорядительный» теперь характеризуют деятельность, осуществляемую ими как органами государственного управле-
Ведомости Верховного Совета БССР. 1979. № 35. Ст. 613
ния, но не раскрывают при этом их сущности, основного предназначения.
Основным предназначением исполнительных комитетов является осуществление исполнительной власти на территории области, района, города, поселка, сельсовета. Подобный вывод вытекает из ч. 2 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». В ней записано, что исполнительные комитеты входят в систему органов исполнительной власти. К ним больше подошло бы название «местная администрация», «местный комитет», «мэрия» и т.д.
В данном Законе ничего не сказано о том, что исполкомы коллегиальные органы и органы общей компетенции.
Коллегиальность проявляется в их составе и основной форме работы. Они состоят из председателя исполкома, заместителей председателя, управляющего делами (секретаря) и членов исполнительного комитета. Основной формой работы являются заседания.
С учетом вышесказанного рассматриваемому органу можно дать следующее определение: «Исполнительный комитет является коллегиальным органом местного управления общей компетенции, осуществляющим исполнительную власть на территории области, района, города, поселка, сельсовета».
Существует три вида исполнительных комитетов:
Вторым видом органов местного управления является местная
администрация. Местная администрация определяется в статье 11 указанного Закона так же, как исполнительный и распорядительный орган на территории района в городе. Она, подобно исполнительным комитетам, является юридическим лицом и входит в систему органов исполнительной власти.
Местная администрация коллегиальный, общей компетенции орган местного управления, состоящий из главы местной администрации, его заместителей и членов местной администрации.
Местная администрация была образована после ликвидации в городах районных Советов депутатов и их органов изданием Указа Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 г. № 383 «О проведении реформы органов местного управления и
самоуправления»1. В пункте 2 Указа предписывалось: «Образовать на территории районов в городах местные администрации с правами юридического лица». Они явились правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов. По этой причине местные администрации это, в сущности, исполнительные комитеты, только с иным, более точным названием и несколько измененным правовым статусом,
К органам местного управления следует отнести отделы и управления исполнительных комитетов (местных администраций). Они имеют свою компетенцию, масштаб деятельности и определенную обособленность от исполнительных комитетов (местных администраций). Отделы и управления являются структурными подразделениями исполкомов (местных администраций). Однако это не может повлиять на признание их в названном выше качестве, потому что рассматриваемые органы не просто структурные части исполкомов (местных администраций), а отдельный вид органов государственного управления со всеми необходимыми для них признаками.
Таким образом, понятие «органы местного управления» является собирательным. В него входят местные исполнительные комитеты, местные администрации, отделы и управления исполкомов (местных администраций). Все они призваны осуществлять исполнительную власть на территории области, района, города, поселка и сельсовета, т.е. осуществлять местное управление как один из видов государственного управления. Основными их задачами является решение вопросов местного значения с учетом общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Такие задачи определяются главным предназначением местного управления.
Основные особенности органов местного управления заключаются в том, что они, во-первых, призваны осуществлять местное управление; во-вторых, действуют в пределах административно- территориальной единицы: области, района, города, поселка, сельсовета; в-третьих, являются низшим звеном в системе органов государственного управления; в-четвертых, представляют значительную часть местных органов государственного управления.
Понятие «местные органы государственного управления» более широкое, чем понятие «органы местного управления». В него
Собрание указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1995. № 27. Ст. 656.
включаются, кроме органов местного управления, государственные органы министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь на местном уровне и не подчиненные местным исполкомам (местным администрациям). Они имеют свою систему, нередко действуют в пределах административно-территориальных единиц, но от имени республиканского органа, проводят задачи центра. Указанные органы осуществляют государственное управление на местах, т.е. налицо централизация, которая предполагает наличие органов на местах, зависящих от центра функционально и в порядке подчиненности. Государственное управление на местах с помощью названных органов осуществляется с наименьшим учетом местных условий и особенностей. Подобные органы исходят в первую очередь из общегосударственных интересов, интересов того или иного ведомства.
§ 2. Порядок образования и состав исполнительных комитетов (местных администраций)
Порядок образования названных органов состоит из двух этапов. Первый этап заключается в назначении их руководителя. На втором этапе назначаются заместители руководителя и члены исполнительного комитета, местной администрации.
В соответствии со статьей 119 Конституции руководители рассматриваемых органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов. Часть 1 статьи 10 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» воспроизводит названную статью Конституции. На практике только председатели областных и Минского городского исполнительных комитетов назначаются Президентом и утверждаются Советами депутатов.
Председатели исполнительных комитетов базового уровня (городских (городов областного подчинения), районных) назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжением председателя областного исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь и утверждаются соответствующим Советом депутатов. Подобный порядок распрос-
траняется и на глав местных администраций, за исключением утверждения Советом депутатов, поскольку последних в районах городов не существует.
Сущность утверждения состоит в официальном оформлении, в придании чьим-то предшествующим действиям окончательного юридического характера.
Утверждение Советом депутатов назначенного Президентом Республики Беларусь председателя исполнительного комитета имеет несколько иное значение. Такое утверждение выражается в принятии Советом на сессии правового акта, соответствующего решения. Между тем подобное решение не влечет и не может влечь за собой никаких юридических последствий, изменений в статусе назначенного Президентом лица, поскольку решение Президента является окончательным. Даже если Совет не согласится с позицией Президента, все равно изменить он ничего не сможет. Поэтому фактически Совет на сессии не утверждает в должности, а только принимает к сведению, одобряет волеизъявление Президента. Необходимость в этом существует по той причине, что Совет должен знать председателя исполнительного комитета, с которым придется взаимодействовать в работе.
Председатель сельского, поселкового, городского (городов районного подчинения) исполнительных комитетов одновременно является председателем сельского, поселкового, городского (городов районного подчинения) Совета депутатов (ч. 2 ст, 20 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). По этой причине он никем не назначается, а избирается из числа депутатов на сессии соответствующего Совета путем тайного голосования и исполняет свои обязанности до открытия первой сессии Совета нового созыва. Вероятно, подобный порядок занятия должности председателя исполнительного комитета первичного уровня следует считать исключением из общего порядка, установленного статьей 119 Конституции, и объясняется он небольшим масштабом деятельности и объемом работы по сравнению с иными видами исполнительных комитетов.
На втором этапе назначаются заместители председателя исполнительного комитета, главы администрации и члены исполнительного комитета (администрации).
Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного ко-
митета по согласованию с Президентом Республики Беларусь. Подобный порядок установлен и для назначения первого заместителя председателя, заместителя председателя, управляющего делами (секретаря) и членов районного, городского, поселкового, сельского исполнительных комитетов, лишь согласование кандидатур осуществляется с вышестоящим исполнительным комитетом.
Несколько иной подход в назначении заместителя (заместителей) главы местной администрации и членов местной администрации. Заместитель местной администрации назначается на должность и освобождается от должности председателем городского исполнительного комитета. Другие члены местной администрации, а также ее сотрудники назначаются на должность и освобождаются от должности главой администрации.
В действующем законодательстве не определена процедура и юридические последствия согласования. Согласовать это означает получить согласие, разрешение Президента Республики Беларусь или вышестоящего исполнительного комитета в лице его руководителя на назначение той или иной кандидатуры на указанные должности. На практике процедура согласования состоит из представления установленных документов (например, листка по учету кадров с фотографией, представления отдела, управления облисполкома, Минского горисполкома, рай(гор)исполкома) в Администрацию Президента Республики Беларусь, в управление кадров облисполкома, изучения их соответствующими лицами, собеседования с кандидатами, рекомендуемыми на должность, и получения письменного согласия на назначение. Если согласие не будет получено, то компетентное лицо не вправе назначить представленную им кандидатуру на предполагаемую должность.
Таким образом, согласование является важным официальным, юридически значимым действием как на первом, так и на втором этапе образования исполнительного комитета. Без получения согласия невозможны дальнейшие действия просителя председателя соответствующего исполнительного комитета относительно кандидата на должность.
Согласование позволяет также выяснить уровень профессиональной подготовки и наличие у кандидата на должность иных качеств, которыми он должен обладать.
Несмотря на особое значение согласования кандидатур на должности председателя исполнительного комитета и заместите-
лей председателя, оно излишне по отношению к иным членам исполнительного комитета. Во-первых, они работают на общественных началах, во-вторых являются руководителями, как правило, структурных подразделений исполнительного комитета, и их кандидатуры уже согласовывались с вышестоящими аналогичными звеньями до назначения на занимаемую должность.
Срок действия исполнительных комитетов, как и местных администраций, в действующем законодательстве не установлен. Лишь в части 2 статьи 10 указанного Закона определен срок полномочий председателя сельского, поселкового, городского (городов районного подчинения) исполнительных комитетов. Он равен сроку полномочий соответствующего Совета, т.е. четырем годам (ст. 13 Закона). Исполнительные комитеты и местные администрации являются органами местного управления постоянного действия. В предшествующем законодательстве рассматриваемые сроки устанавливались и для них. Так, в части 4 статьи 141 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (в редакции 1995 г.) было записано: «Председатель исполнительного комитета назначается на пять лет и имеет право занимать должность не более двух сроков подряд». Когда исполнительные комитеты были органами местных Советов депутатов, то срок их полномочий увязывался со сроком деятельности Совета. По Закону БССР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов БССР» (ст. 2) городской, районный в городе Совет народных депутатов избирался сроком на два с половиной года. В настоящее время местные Советы депутатов избираются на четыре года.
Прекращение срока полномочий председателя первичного уровня исполнительного комитета не влечет за собой прекращения деятельности остальных членов исполнительного комитета. Они действуют постоянно.
Таким образом, местный исполнительный комитет (местная администрация) состоит из председателя исполнительного комитета (главы администрации), заместителей председателя исполнительного комитета (главы администрации), управляющего делами (секретаря в исполнительных комитетах первичного уровня), членов исполнительного комитета (местной администрации). Количество членов определяет сам исполнительный комитет (местная администрация).
Такой состав имеют собственно исполнительные комитеты, местные администрации как коллегиальные органы местного управления.
В понятие исполнительных комитетов (местных администраций) как учреждений включаются их отделы и управления, главные управления и другие подразделения. Такие подразделения отсутствуют у сельских, поселковых, городских (городов районного подчинения) исполнительных комитетов.
Отделы и управления образуются для руководства отдельными сферами на территории области, города, района. Например, организационная структура Новополоцкого городского исполнительного комитета включала: управление по экономике и рыночным отношениям; управление капитального строительства; управление архитектуры, градостроительства и землепользования; управление делами; отдел но управлению коммунальной собственностью, разгосударствлению и приватизации; отдел торговли и сферы обслуживания; отдел по учету, распределению жилой площади; отдел социальной защиты; отдел культуры; отдел образования; отдел по физкультуре, спорту и туризму; отдел информации; отдел внутренних дел; финансовый отдел и др.
§ 3. Подотчетность и подчиненность органов местного управления
Местные исполнительные комитеты (местные администрации) подотчетны и подконтрольны, т.е. они обязаны отчитываться перед соответствующим органом, должностным лицом, представлять им необходимые сведения, данные, делать сообщения, доклады о своих действиях, работе и находиться под контролем. Это означает, что исполнительные комитеты (местные администрации) проверяемы, находятся под наблюдением с целью проверки.
В частях 6, 9 статьи 9 и частях 9 и 11 статьи 11 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»установ- лено, что областные (Минский городской) исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в их компетенцию. Исполнительные комитеты первичного и базового уровней подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным коми-
тетам. Кроме того, исполнительные комитеты ответственны перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к его компетенции.
Исполнительные комитеты по мере необходимости, но не реже одного раза в год должны, докладывать о своей деятельности Совету, а также информировать граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.
Местная администрация подотчетна и подконтрольна городскому исполнительному комитету. Она не реже одного раза в год должна отчитываться о своей работе перед городским исполнительным комитетом, а также информировать граждан о своей деятельности.
Таким образом, к исполкомам и местным администрациям применяются различные формы контроля как по вертикали, так и по горизонтали. По вертикали контроль осуществляется вышестоящими органами, по горизонтали местными Советами депутатов и гражданами.
По вертикали контроль осуществляется в форме представления отчетов, т.е. проявлением инициативы подконтрольного органа, а также в форме проведения проверок проявлением инициативы со стороны компетентных контролирующих вышестоящих органов по отношению к нижестоящим.
Контроль по горизонтали осуществляется местными Советами в форме заслушивания отчетов исполнительного комитета и в форме ответственности исполнительного комитета перед Советом. Доклад делает председатель, заместитель председателя исполнительного комитета на заседании Совета в виде устного сообщения. Не исключаются прения, после которых выносится решение «принять к сведению сообщение председателя (заместителя председателя) исполнительного комитета». Только таким может быть решение по результатам доклада. Доклад делается для того, чтобы проинформировать депутатов о результатах своей деятельности. Исполком не отчитывается перед Советом, он подотчетен Президенту Республики Беларусь и вышестоящему исполнительному комитету. Однако Совет как представительный коллегиальный орган самоуправления на территории, на которой действует и исполком, должен быть осведомлен о работе органа местного управления.
Например, Минский городской Совет депутатов 24 октября 2001 г. заслушал и обсудил информацию начальника финансово-
го управления Минского городского исполнительного комитета о ходе исполнения бюджета города Минска за 9 месяцев 2001 г. и издал по его результатам решение, в котором записал принять к сведению информацию (п. 1) и дал несколько предписаний исполнительному комитету в следующем виде: «принять необходимые меры», «произвести дальнейшее формирование стабилизационного фонда», «обеспечить своевременность и полноту расчетов по заработной плате», «принять меры»1.
Законодатель установил, что Совет депутатов заслушивает отчет исполнительного комитета по определенным вопросам его деятельности (п. 2 ст. 9, пп. 1, 10 ст. 16 указанного Закона) в то время как в части 9 статьи 9 этого же Закона предписано исполнительному комитету по мере необходимости, но не реже одного раза в год докладывать о своей деятельности Совету и информировать граждан. Таким образом, в данном Законе не делается различия между «отчетом» и «докладом», что не совсем правильно с юридической точки зрения. Вероятно, исполнительный комитет должен держать отчет лишь перед органом, которому он подотчетен и подконтролен. Таковыми в соответствии с частью 6 статьи 9 данного закона являются Президент и Совет Министров (частично). Более того, отчет, как правило, не ограничивается отдельными вопросами, а охватывает всю деятельность подотчетного. Он нечто более весомое, юридически значимое по сравнению с докладом или информацией. По его результатам могут приниматься обязывающие решения, предписания. Анализ правового статуса Совета депутатов свидетельствует о том, что он не обладает подобными полномочиями в отношении исполнительного комитета.
Законодатель установил ответственность исполнительного комитета перед соответствующим Советом, но ограничил ее вопросами, отнесенными к компетенции Совета.
Подобная обязанность исполнительного комитета перед Советом и право Совета по отношению к исполкому носят символический характер, поскольку отсутствует реальная возможность Совета воздействовать на исполком. Совет не обладает полномочиями властного, принудительного воздействия на исполнительный комитет. Он не может привлечь исполком, его руководителей ни к одному виду юридической ответственности.
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 113,9/1703.
Следовательно, ответственность исполнительного комитета перед Советом в лучшем случае сводится к определенной моральной обязанности.
Исполнительный комитет ответствен перед Советом по вопросам, отнесенным к компетенции Совета. Основными из них являются:
Вторая форма контроля по горизонтали выражается в предоставлении исполкомом информации гражданам о своей деятельности не реже одного раза в год. Информация, как правило, доводится до сведения на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства граждан. Подобные сообщения могут доводиться до сведения граждан по местному радио, телевидению, с помощью местной периодической печати.
Контроль за деятельностью исполнительных комитетов по горизонтали не только желателен, но и необходим. Однако более эффективным является контроль по вертикали.
Местная администрация подотчетна и подконтрольна городскому исполнительному комитету. Она обязана не реже одного раза в год отчитываться о своей работе перед городским исполнительным комитетом.
Городские Советы по предложению соответствующих исполнительных комитетов утверждают сметы расходов местных администраций, а также отчеты об их исполнении.
Местная администрация обязана не реже одного раза в год информировать граждан о своей деятельности (ст. 11 указанного Закона).
§ 4. Основные функции органов местного управления
В Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» не выделяются в отдельную статью функции исполнительных комитетов (местных администраций), а приводятся вместе с другими вопросами, относящимися к статусу исполнительных комитетов.. Такой подход затрудняет поиски применения соответствующих правовых норм и ссылки на них.
Основные функции исполнительных комитетов тесно связаны с их задачами. Они конкретизируют, детализируют задачи и не могут выходить за их рамки.
Следует различать функции исполнительного комитета и председателя исполнительного комитета, местной администрации и главы местной администрации.
Исполнительные комитеты обладают следующими основными функциями.
Функцией, способствующей связям исполнительного комитета с Советом, является разработка и внесение для утверждения в Совет схемы управления местным хозяйством и коммунальной собственностью. Исполком разрабатывает и вносит для утверждения в Совет предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан (п. 1 ст. 9 указанного Закона), проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета, принимает меры по осуществлению программ и исполнению местного бюджета, представляет Совету отчеты об их исполнении (п. 2 ст. 9 Закона).
Названные функции являются, таким образом, совместными для исполнительного комитета и Совета. Если первый готовит материалы, проекты документов, предложения, то второй их утверждает. Утверждение это не механическое действие. Оно сопровождается обсуждением предложенных проектов документов, внесением изменений, дополнений, т.е. Совет активно участвует в их доработке, совершенствовании.
В данном случае Совет как бы возвышается над исполнительным комитетом, проявляет властвование. Его воля здесь превалирует над волей исполкома. Он может утвердить внесенные проекты или их отклонить. В законодательстве не урегулирован вопрос о том, может ли отклонение проекта (или проектов) продолжаться бесконечно. Рассматриваемое действие Совета не
идентично утверждению назначенного Президентом Республики Беларусь или вышестоящим исполнительным комитетом председателя исполнительного комитета. В последнем случае производится утверждение после принятия окончательного решения, в первом только его проекта. Не предусмотрены рычаги, с помощью которых можно было бы воздействовать на Совет в случае установления факта, что отклонение предложенных исполкомом проектов происходит без достаточных на то оснований. В пункте 6 статьи 98 Конституции предусмотрено, что Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь может принять решение о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом. Вряд ли можно считать нарушением законодательства неоднократное отклонение проектов документов, вынесенных исполкомом Совету на утверждение. Не оговорена подобная причина и в статье 27 «Досрочное прекращение полномочий (роспуск) Совета» Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
Следовательно, Совет депутатов как орган местного самоуправления при осуществлении указанных функций оказывается выше местного исполнительного комитета как органа местного (государственного) управления.
Функция обеспечения осуществляется в целях соблюдения Конституции, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, выполнения решений Совета и решений вышестоящих государственных органов, принятых в пределах их компетенции (п. 3 ст. 9), исполнения законодательства Республики Беларусь по вопросам военной службы всеми должностными лицами и гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями, объединениями, расположенными на подведомственной исполкому территории (п. 20 ст. 9), а также соблюдения законности и общественной безопасности на подведомственной ему территории (п. 17 ст. 9).
Исполнительный комитет организует получение доходов местного бюджета и их использование по целевому назначению (ч. 1 п. 4 ст. 9); разъяснение законодательства Республики Беларусь и оказание юридической помощи населению (п. 16 ст. 9); прием населения руководителем исполкома и его структурных подразделений (ч. 2 п. 14 ст. 9); долевое участие в социальном и экономичес-
ком развитии территории, предприятий, организаций, учреждений и объединений (п. 8 ст. 9).
Термин «руководство» употребляется только по отношению к образуемым исполкомом комиссиям: административной, по делам несовершеннолетних и др. (ч. 2 п. 11 ст. 9). Фактически он имеет более широкое применение. Исполком распоряжается коммунальной собственностью административно-территориальной единицы в порядке, установленном Советом (п. 5 ст. 9). Он принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности (ч. 1 п. 6 ст. 9), а также решения, направленные на защиту прав и удовлетворение законных интересов граждан (ч. 1 п. 14 ст. 9), заключает договоры с юридическими и физическими лицами (п. 7 ст. 9).
Исполнительный комитет контролирует на подведомственной территории использование коммунальной собственности (п. 9 ст. 9), образует по вопросам своей деятельности комиссии и определяет их полномочия (п. 11 ст. 9), принимает меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства в судебном порядке, в вышестоящих органах государственного управления и иных государственных органах (п. 12 ст. 9), решает вопросы землеустройства и землепользования (п. 13 ст. 9), а также решает задачи по организации выборов и референдумов, обсуждению других важнейших вопросов местного и республиканского значения (ч. 1 п. 21 ст. 9). Он оказывает нижестоящим исполнительным комитетам и местным администрациям необходимую помощь (п. 18 ст. 9), согласовывает режим работы неподчиненных предприятий, организаций, учреждений и объединений независимо от форм собственности, дает согласие на размещение на подведомственной ему территории предприятий, организаций, учреждений и объединений, не находящихся в коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы (ч. 3 п. 6 ст. 9), кооперирует с согласия собственников средства для социального и экономического развития территории (ч. 1 п. 8 ст. 9).
Функции председателя исполнительного комитета имеют несколько иную направленность, чем функции исполнительного комитета. Они больше связаны с организационными вопросами и руководством, а у исполкома преобладает хозяйственная направленность, обеспечение законности, прав и интересов граждан.
Председатель исполнительного комитета возглавляет исполнительный комитет (п. 1 ст. 10) и представляет его вовне (п. 4 ст. 10), назначает своих заместителей (п. 2 ст. 10), организует работу по подготовке заседаний исполкома (п. 6 ст. 10), подписывает решения и протоколы заседаний (п. 7 ст. 10), определяет структуру и штаты исполнительного комитета, его подразделений, назначает на должности их руководителей (п. 10 ст. 10), по согласованию с исполнительным комитетом назначает на должности руководителей предприятий, организаций, учреждений и объединений, основанных на коммунальной собственности (п. 12 ст. 10), и т.д.
Следует отметить, что у председателя исполнительного комитета спектр функций более широкий, чем у Премьер-министра Республики Беларусь.
Функции местной администрации несколько схожи с функциями исполнительного комитета, но при этом имеют и свои отличия. Например, местная администрация организует строительство и ремонт жилищного фонда, дорог, контроль за содержанием улиц, кварталов, придомовых территорий (п. 12 ст. 11), за обеспечением противопожарных мероприятий и безопасности на водах (п. 15 ст. 11), решает вопросы трудоустройства, образования, профессиональной подготовки (п. 18), содействует развитию народных традиций и обычаев (п. 19 ст. 11) и т.д. Подобные функции почему-то не нашли отражения в статье 9 Закона, т.е. не закреплены за исполнительным комитетом.
В настоящее время действуют исполнительные комитеты разных уровней со своей спецификой, особенностями, не нашедшими отражения в Законе. Желательно принять законы или иные нормативные правовые акты о каждом уровне местных исполнительных комитетов, поскольку в одном законе невозможно подробно определить функции и полномочия каждого уровня исполнительных комитетов.
Функции главы местной администрации также в общем схожи с функциями председателя исполнительного комитета. В то же время глава местной администрации обладает некоторыми функциями, которые не закреплены в Законе за председателем исполкома. Например, он распределяет функции (обязанности) между своими заместителями, другими сотрудниками местной администрации (п. 5 ст. 11), применяет к сотрудникам местной администрации меры поощрения, налагает на них дисциплинарные взыскания (п. 7 ст. 11). В пункте 9 статьи 10 Закона установлены функции
дисциплинарного характера председателя исполнительного комитета почему-то только в отношении председателей нижестоящих исполнительных комитетов (глав местных администраций) и их заместителей.
§ 5. Компетенция местных исполнительных комитетов (местных администраций)
В Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» не выделяется компетенция органов местного управления, как в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (глава 2) или в Положении о Министерстве экономики Республики Беларусь (ст. б)1. Целесообразно было бы не только обособить задачи, функции, компетенцию, но и издать отдельные законы о каждом уровне исполнительных комитетов отдельно от законов о местных Советах. Действующий Закон выступал бы в качестве основ, общего нормативного правового акта.
Местные исполнительные комитеты (местные администрации) обладают всеми правами и обязанностями по осуществлению местного управления. Они имеют сферу ведения, гарантии осуществления полномочий, а также определенные методы управленческой деятельности.
Права и обязанности в указанном Законе закрепляются раздельно для исполнительных комитетов и председателей исполнительных комитетов, местных администраций и глав местных администраций.
Права и обязанности, т.е. полномочия, соответствуют функциям исполнительных комитетов (местных администраций) и предназначены для их реализации. Во избежание определенных повторений следует рассмотреть полномочия по реализации общих функций государственного управления, которые непосредственно связаны с основными функциями органов местного управления.
Компетенция исполнительных комитетов (местных администраций) имеет свои особенности, отличающие ее от компетенции Совета Министров, республиканских органов и их органов на местном уровне. Во-первых, она предназначена для осуществле-
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 104, 5/9306.
ния местного управления; во-вторых, масштаб ее распространения ограничивается соответствующей административно-территориальной единицей; в-третьих, она носит общий характер; в-четвертых, полномочия исполнительных комитетов (местных администраций) реализуются в коллегиальном порядке; в-пятых, наличие у нее некоторой связи с полномочиями Советов; в-шестых, она направлена на обеспечение соблюдения (выполнения) не только Конституции Республики Беларусь, законов, актов Президента Республики Беларусь, но и на выполнение решений Совета депутатов, актов вышестоящих государственных органов (исполнительных комитетов); в-седьмых, компетенция связана также с землеустройством и землепользованием; в-восьмых, она направлена на применение мер по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства.
Исполнительный комитет обладает определенными полномочиями по реализации функции прогнозирования и планирования. Он наделен правом и обязанностью разрабатывать и вносить для утверждения в Совет депутатов проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета. При этом решающее слово принадлежит Совету. Инициирует указанную программу и проявляет свою компетентность в ее разработке исполнительный комитет.
Исполнительному комитету принадлежат некоторые полномочия по реализации организационной функции. Исполнительный комитет обладает исключительными полномочиями по созданию, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций, учреждений и объединений коммунальной собственности. Он утверждает режим их работы, согласовывает режим работы других подобных организаций независимо от форм собственности, которые расположены на подведомственной ему территории.
Исполнительный комитет уполномочен давать согласие на размещение на указанной территории организаций, не находящихся в коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы, образовывать по вопросам своей деятельности комиссии. В указанном Законе записано, что исполком не только образует комиссии, но и определяет их полномочия, что не совсем соответствует действительности.
Исполком образует множество разнообразных комиссий, например административную комиссию. Полномочия же ее установлены КоАП. Исполком образует комиссию по делам несовершеннолетних. Полномочия ее определены частично КоАП и Вре-
менным положением о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденным Советом Министров Республики Беларусь. Следовательно, исполком может устанавливать полномочия только тем комиссиям, которые образуются им в качестве вспомогательных звеньев для оказания помощи исполкому в подготовке и предварительном рассмотрении определенного круга вопросов, в организаторской работе и контроле исполнения. Об этом следовало бы прямо записать в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
Законом предоставлено право исполнительному комитету кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений, организовывать их долевое участие в социальном и экономическом развитии территории. .
Наиболее широкие полномочия имеются у исполнительного комитета по реализации функции руководства. В действующем Законе отсутствует регламентация вопроса о том, что исполнительный комитет руководит государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной ему территории, как это было записано в прежних законах о местных Советах депутатов трудящихся. Тем не менее исполнительный комитет не лишен подобных полномочий. Необходимо подчеркнуть, что руководство не тождественно управлению. Руководство выражается в осуществлении только отдельных управленческих действий, т.е. руководство это часть управления, отдельная его функция.
Полномочия исполнительного комитета по реализации руководства проявляются в разработке и внесении для утверждения Советом схемы управления местным хозяйством и коммунальной собственностью, предложений по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан. Он обязан обеспечивать на соответствующей территории соблюдение Конституции, законов, актов Президента Республики Беларусь, выполнение решений Совета и вышестоящих государственных органов, а также законность и общественную безопасность.
Исполнительный комитет не только разрабатывает проект местного бюджета, но и организует после его утверждения получение доходов этого бюджета, их использование по целевому назначению. Орган местного управления распоряжается коммунальной собственностью административно-территориальной единицы, отменяет решения руководителей нижестоящих органов местного управления, принятые с нарушением законодательства Республи-
ки Беларусь или противоречащие решениям Совета и исполнительного комитета.
На исполнительном комитете лежит обязанность принимать меры по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства, решать вопросы охраны здоровья, образования, социального и культурного обеспечения, торгового, транспортного, коммунального, бытового и иного обслуживания граждан на соответствующей территории. Исполнительный комитет призван оказывать нижестоящим исполнительным комитетам и местным администрациям помощь в их деятельности, содействовать развитию народных традиций и обычаев на подведомственной территории.
В рассматриваемом Законе термин «руководит» употребляется лишь в отношении образуемых исполкомом комиссий, как и «контроль» только в отношении использования коммунальной собственности на подведомственной территории. Фактически сфера осуществления контроля значительно шире. Ведь без знания фактического положения дел невозможно вообще осуществлять полномочия по реализации даже одной функции.
Следовательно, в данном Законе только в общих чертах закреплены полномочия местных исполнительных комитетов, без дифференциации их по уровням органов местного управления. Подобный подход не может способствовать эффективной работе местных исполнительных комитетов и соблюдению законности в их деятельности.
Полномочия председателя исполнительного комитета определены более конкретно. Они преимущественно связаны с реализацией организационной функции и руководства. В частности, председатель исполнительного комитета назначает первого заместителя, заместителей (заместителя) председателя, управляющего делами (секретаря), иных членов исполнительного комитета, заместителя (заместителей) главы местной администрации (в городах, имеющих районное деление), определяет структуру и штаты исполнительного комитета, его управлений, отделов и других подразделений, руководителей отделов, управлений и других подразделений исполнительного комитета по согласованию с аналогичными структурными подразделениями вышестоящих органов. В законодательстве не регулируется вопрос о том, можно ли предлагаемую несогласованную кандидатуру назначить исполняющим обязанности или необходимо подобрать иную. Вероятно, было бы правильным в одном из нормативных правовых актов,
например, в указе Президента Республики Беларусь, дать ответы на все возникающие вопросы, относящиеся к согласованию, т.е. раскрыть его сущность, тем более, что сфера применения согласования постоянно расширяется. В отношении руководителей отделов, управлений и иных структурных подразделений согласование весьма желательно, поскольку названные подразделения находятся в двойном подчинении.
Председатель исполнительного комитета уполномочен назначать на должность и освобождать от должности иных работников аппарата исполнительного комитета, заключать от имени нанимателя трудовые договоры (контракты) с работниками исполнительного комитета, применять к этим работникам меры поощрения, налагать на них дисциплинарные взыскания. Подобные полномочия распространяются и на председателей нижестоящих исполнительных комитетов (глав администраций) и их заместителей. Он также имеет право назначать по согласованию с исполнительным комитетом на должность и освобождать от должности руководителей предприятий, организаций, учреждений и объединений, основанных на коммунальной собственности соответствующей административно-территориальной единицы. Подобные полномочия можно отнести к руководству.
Полномочия председателя по руководству прежде всего распространяются на весь аппарат исполнительного комитета, включая его отделы, управления и иные подразделения.
Председатель исполнительного комитета руководит гражданской обороной на подведомственной ему территории, а в случаях стихийных бедствий, аварий, катастроф принимает меры по спасению людей и сохранению материальных ценностей, нормализации экономической ситуации, имеет право для ликвидации таких чрезвычайных ситуаций привлекать население к выполнению неотложных общественно необходимых работ и использовать материально-технические ресурсы расположенных на подведомственной ему территории предприятий, организаций, учреждений и объединений независимо от формы собственности. Он вправе приостанавливать деятельность предприятий, организаций, учреждений и объединений, а также строительство объектов на подведомственной ему территории при нарушении природоохранного и иного законодательства Республики Беларусь, распоряжаться кредитами по расходной части местного бюджета и внебюджетных средств.
Руководитель местного исполкома организует работу по подготовке заседаний исполнительного комитета, ведет заседания, подписывает решения и протоколы заседаний, обеспечивает контроль за реализацией принятых решений и издает в пределах своей компетенции распоряжения. Председатель представляет исполнительный комитет во взаимоотношениях с Советом депутатов, другими государственными органами, органами территориального общественного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, объединениями и гражданами.
Компетенция местной администрации во многом схожа с компетенцией исполнительных комитетов, но при этом имеет и особенности, которые определяются ее статусом. Она, например, не обладает правом разрабатывать и вносить для утверждения в Совет проекты программ экономического и социального развития, местного бюджета. Во-первых, администрации такие полномочия не нужны, поскольку не может быть подобных отдельных программ развития отдельного района в городе; во-вторых, отсутствует Совет депутатов в районе, т.е. у администрации отсутствуют определенные полномочия, которые имеются у исполнительного комитета. В то же время у местной администрации есть такие полномочия, которых нет у исполнительного комитета.
Например, администрация имеет право организовывать работу органов территориального общественного самоуправления, созывать собрания, в том числе собрания уполномоченных представителей граждан соответствующей территории, решать вопросы трудоустройства. Подобные права не нашли отражения в статье 9 Закона, в которой определяется статус исполнительного комитета.
Аналогичным образом урегулирован вопрос о полномочиях главы местной администрации. Он также обладает многими полномочиями, схожими с полномочиями председателя исполнительного комитета, отдельные из них у него отсутствуют. Например, глава местной администрации не руководит гражданской обороной и не наделен обязанностями принимать меры в случаях стихийных бедствий и т.п., не осуществляет руководства подведомственными предприятиями, организациями и др. Его полномочия несколько уже по сравнению с полномочиями председателя исполнительного комитета.
В главе 6 данного Закона закреплены некоторые важные гарантии местного управления и самоуправления. Например, решение вопросов, связанных с хозяйственной или социально-культурной деятельностью, затрагивающей интересы населения, осу-
ществляется только с согласия исполнительного комитета (местной администрации). Местные Советы депутатов, исполнительные комитеты, местные администрации наделены правом требовать или организовывать проведение дополнительных экологических и других необходимых экспертиз строящихся, а также действующих объектов и используемых технологий.
§ 6. Формы работы исполнительных комитетов (местных администраций)
Формы работы исполнительных комитетов (местных администраций) делятся на два вида: организационно-правовые и управленческие.
Местные исполнительные комитеты и местные администрации являются коллегиальными органами. Их основной организационно-правовой формой работы признается коллегиальность. Коллегиальность реализуется в проведении заседаний исполнительных комитетов и местных администраций. Именно на заседании исполком (местная администрация) представлен как коллегиальный орган местного управления. Только здесь коллективно решаются многие наиболее важные вопросы, отнесенные к ведению исполнительного комитета (местной администрации). Коллегиальное обсуждение вопросов помогает найти наиболее правильные и целесообразные пути их решения, избежать ошибок, полнее учесть потребности людей. Однако коллегиальность ни в коей мере не снимает персональной ответственности с исполнителя за порученное дело. Наоборот, коллегиальность предполагает повышенную ответственность членов коллегии, которые, приняв решение, обязаны его сами реализовать.
В Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» регулируются периодичность и правомочность заседаний исполнительного комитета (местной администрации). Так, в части 8 статьи 9, части 4 статьи 11 Закона закреплено правило о том, что «...заседания исполнительного комитета (местной администрации) созываются (проводятся) председателем исполнительного комитета (главой администрации) по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц». Подобное правило было предусмотрено уже в законах о местных Советах 1979 г.
Некоторые исполнительные комитеты, местные администрации (например, Минский горисполком, администрация Фрунзенского района г. Минска) в регламентах установили, что заседания
проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. В регламентах указываются и дни недели, в которые проводятся заседания. Установление такого порядка обеспечивает необходимую периодичность в работе коллегиального органа. Коллегиальность проявляется также при обсуждении вопросов на заседании и принятии решений, В обсуждении вопросов могут участвовать не только члены исполнительного комитета, но и присутствующие. Они могут вносить предложения об изменениях и дополнениях в проекты решений или о их доработке. Решения исполнительного комитета, местной администрации принимаются простым большинством голосов.
На заседания вносятся вопросы, относящиеся к компетенции исполнительного комитета, местной администрации, а также вопросы, которые возникают в повседневной жизни и не могут быть решены единолично председателем (главой администрации), заместителями председателя (заместителями главы администрации) или структурными подразделениями исполкомов (местных администраций).
Законодатель устанавливает, что заседания правомочны тогда, когда на них присутствует не меньше двух третей членов от установленного состава исполнительного комитета (местной администрации) (ч. 8 ст. 9), и решение считается принятым, если проголосовало «за» простое большинство от установленного состава исполнительного комитета (местной администрации) (ч. 7 ст. 9). Простое большинство составляет половина (50%) участников плюс один.
Полномочия председателя исполнительного комитета (главы администрации) отдельно определены в указанном выше Законе. Единоначалие дополняет коллегиальность, способствует наилучшему и наибольшему ее проявлению.
В деятельности исполнительных комитетов широко применяется и единоначалие, которое проявляется в повседневной работе председателя исполнительного комитета (главы местной администрации), их заместителей.
Управленческая деятельность выражается в правовой и неправовой формах. Конкретное проявление правовая форма находит в актах управления, издаваемых как коллегиально, так и единоначально.
По Закону исполнительные комитеты (местные администрации) принимают решения, а председатели исполнительных комитетов (главы администраций) издают распоряжения. Однако термин «решение» не совсем подходит для названия правового акта.
Решения принимаются любым органом государственного управления до их облечения в форму правового акта. Решение это содержание правового акта.
Для исполнительного комитета и местной администрации как коллегиальных органов общей компетенции более приемлим термин «постановление». В связи с этим правильно было бы внести соответствующие изменения в Закон «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь».
Решения исполнительных комитетов, местных администраций акты коллегиальные. Они могут приниматься только на заседаниях коллегиального органа, т.е. исполнительного комитета (местной администрации). Решения исполнительных комитетов (местных администраций) по форме, по существу, ничем не отличаются от правовых актов иных органов государственного управления. В качестве примера можно привести решение Гомельского областного исполнительного, комитета.
«О ТАРИФАХ НА УСЛУГИ ПО САНИТАРНОЙ ОЧИСТКЕ, ОКАЗЫВАЕМЫЕ ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦАМ
Решение Гомельского областного исполнительного комитета от 24 октября 2001 г. № 796 9/1678 (01.11.2001)
В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 19 мая 1999 г. № 285 «О некоторых мерах по стабилизации цен (тарифов) в Республике Беларусь» (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 1999 г., №40, 1/371; № 89, 1/781; 2000 г. № 37, 1/1163; №95, 1/1662; № 107, 1/1765) Гомельский областной исполнительный комитет решил:
1)Утвердить тарифы на услуги по санитарной очистке, оказываемые предприятиями и организациями системы Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь юридическим лицам согласно приложению.
2)Решение Гомельского областного исполнительного комитета от 23 февраля 2001 г. № 137 «О тарифах на услуги санитарной очистки для юридических лиц» отменить с момента его принятия.
3)Настоящее решение вступает в силу с 5 ноября 2001 г.
Председатель А. С. Якобсон Управляющий делами И. А. Протосовицкий»1
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 104, 9/1678
Решения подписываются двумя лицами: председательствующим на заседании и управляющим делами. В Законе предусмотрено подписание решений только председателем исполнительного комитета (главой администрации). В регламентах установлено, что необходимы две подписи. Кроме того, исполкому разрешается принятие решений по отдельным вопросам, не требующим обсуждения, по поручению председателя исполнительного комитета, путем опроса. В таком порядке решение считается принятым, если в опросе приняло участие не менее двух третей членов исполнительного комитета.
В Законе не оговаривается, какими могут быть решения по юридической силе. Фактически решения бывают нормативные и ненормативные, т.е. индивидуальные. Нормативные решения обладают большей юридической силой по сравнению с ненормативными. По форме между ними не имеется отличий. По содержанию индивидуальные решения индивидуализированы, имеют конкретного адресата. Нормативные решения обезличены, принимаются на неопределенный срок, содержат нормы права, определенные правилами поведения.
Распоряжения должны быть всегда индивидуальными актами. Они издаются председателем исполнительного комитета (главой администрации) по вопросам, не требующим коллегиального обсуждения (рассмотрения), а также в целях исполнения ранее принятых решений исполнительного комитета и относящимся к его компетенции. По юридической силе распоряжения ниже решений. По этой причине распоряжения не могут противоречить решениям, отменять или изменять их. Большинство распоряжений имеет внутриорганизационный характер. Распоряжения подписываются председателем исполнительного комитета (главой администрации). Примером может служить распоряжение следующего вида:
«О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ТРУДОВОГО ОТПУСКА ФЕДОРОВУ И.Н. (фамилия условная)
Распоряжение Минского областного исполнительного комитета от 25 июля 2001 г. № 803р г. Минск
Предоставить Федорову Ивану Николаевичу, управляющему делами облисполкома, за период работы с 11 мая 2000 года по 10 мая 2001 года 11 календарных дней трудового отпуска с 30 июля
по 13 августа 2001 года и выплатить материальную помощь в размере должностного оклада, а за неиспользованные 16 календарных дней за период работы с 11 мая 1999 г. по 10 мая 2000 года выплатить денежную компенсацию.
Основание: заявление Федорова И.Н.
2. Исполнение обязанностей управляющего делами облисполкома на время отпуска Федорова И.Н. возложить на заместителя председателя облисполкома Серегина С.М.
Председатель исполкома»
На практике не исключаются распоряжения нормативного характера. Статьей 10 Закона председателю исполнительного комитета предоставлены такие полномочия, реализация которых вынуждает его издавать распоряжения нормативного характера. Например, все председатели исполнительных комитетов определяют структуру и штаты своего исполнительного комитета, его управлений, отделов и других (существующих) подразделений (п. 10 ст. 10 указанного Закона) и вносят в них изменения, для чего издают распоряжения. Издавать другие виды правовых актов они не могут, поскольку не наделены подобным правом. Подобное распоряжение может быть примерно такого характера (название облисполкома и фамилия его председателя условные):
«О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В СТРУКТУРУ ГРОДНЕНСКОГО ОБЛАСТНОГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО
КОМИТЕТА
Распоряжение Гродненский областной исполнительный комитет от 4 апреля 2001 г. № 301 г. Гродно
1)Внести изменения в распоряжение председателя облисполкома от 8 февраля 2001 г. № 124р «О структуре областного исполнительного комитета и штатной численности работников аппарата облисполкома, его комитетов, управлений и отделов» согласно приложению.
2)Утвердить структуру управления делами, комитета по экономике и рыночным отношениям, отдела по делам религий и национальностей Гродненского областного исполнительного комитета.
3)Финансовому управлению областного исполнительного комитета учесть данные изменения при расчетах фонда оплаты труда и уточнении показателей бюджета 2001 г.
Председатель исполкома Н. Ф. Доморацкий»
Приведенное распоряжение является нормативным правовым актом, изданным в соответствии со статьей 10 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», однако оно противоречит статье 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». В названной статье дан перечень видов нормативных правовых актов, среди которых вообще отсутствуют распоряжения как вид правовых актов, кем бы они ни издавались. При этом распоряжения председателей исполкомов не названы и в статье 3 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
В соответствии с законами БССР о местных Советах народных депутатов (1979 г.) распоряжения издавались единоначально, но от имени исполнительного комитета, с последующим докладом о них исполнительному комитету на его очередном заседании. Исполнительный комитет был вправе отменить или изменить такие распоряжения (см., например, ч. 3 ст. 59 Закона БССР «О городском, районном в городе Совете народных депутатов Белорусской ССР».
Неправовыми формами управленческой деятельности является организаторская деятельность и материально-технические действия. Они те же, что и у других органов государственного управления.
§ 7. Организация работы исполнительных комитетов (местных администраций)
Организация работы исполнительных комитетов (местных администраций), как и иных органов государственного управления, имеет ряд составляющих: планирование, распределение обязанностей, подготовка заседаний, вопросов, выносимых на рассмотрение исполнительного комитета (местной администрации), проведение заседаний, принятие решений и доведение их до исполнителей, осуществление контроля, прием граждан, рассмотрение обращений граждан.
Планирование одна из важнейших и первейших функций управления, организации работы исполнительного комитета (местной администрации).
Планы работы исполнительных комитетов (местных администраций) составляются на год, полугодие, квартал, месяц. В Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике
Беларусь» ничего не говорится о планировании работы. В регламентах ему посвящена, как правило, вторая глава. Не регламентировалось планирование и в предшествующих законодательных актах о местных Советах. Однако на практике планирование нашло применение. В 50-е годы отсутствовал единый подход к планированию: одни Советы (исполкомы) планировали свою работу на месяц, другие на полгода. К 60-м годам это положение стабилизировалось: почти все Советы Белоруссии стали составлять планы работы на три месяца. В 70-е годы многие местные Советы БССР наряду с квартальными начали принимать также годовые и двухлетние планы работы1.
Содержание планов работы состоит из нескольких разделов (глав). Например, в плане работы Минского горисполкома имеется семь разделов: I. Перечень основных вопросов для рассмотрения на заседаниях исполнительного комитета; II. Перечень основных вопросов, предлагаемых для рассмотрения на сессиях городского Совета депутатов; III. Общественно-политические и культурные мероприятия, проводимые в городе; IV. Встречи руководителей горисполкома с представителями общественности и отдельными категориями граждан города; V. Семинары по обмену опытом работы руководителей предприятий, организаций и учреждений, структурных подразделений горисполкома, администраций районов; VI. Семинары с участием председателя горисполкома и глав администраций районов; VII. Календарь знаменательных дат.
В каждом разделе указываются вопросы, месяц рассмотрения и ответственные за их подготовку. В подготовке каждого вопроса участвует, как правило, соответствующее структурное подразделение исполкома (местной администрации).
При составлении плана работы учитываются решения вышестоящих государственных органов, состояние экономики, положение хозяйственного, социально-культурного строительства, развитие предпринимательства, предложения различных организаций, структурных подразделений исполкома.
В подготовке проекта плана участвует весь аппарат исполкома, его структурные подразделения: отделы, управления и другие организации, которые представляют свои предложения, предварительно согласовав с заместителями председателя и управляющим делами, обычно в отдел организационной и кадровой работы
1Крамник А.Н. Организация работы исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов // Советское строительство / Под ред. А.А. Головко. Мн., 1979. С. 201
(в Минском горисполкоме) заблаговременно, не позднее 15 декабря текущего года. Проект плана составляется названным отделом и передается председателю, заместителям председателя и управляющему делами для предварительного рассмотрения. При наличии замечаний он дорабатывается и вносится управляющим делами на рассмотрение исполнительного комитета.
План работы служит важным ориентиром в деле заблаговременной подготовки вопроса для рассмотрения или проведения мероприятия.
Плохо, что в планах не находит отражения оперативная работа. Целесообразно планировать выезды руководителей исполкомов, их отделов и управлений в конкретные организации, населенные пункты с указанием цели выезда (прием граждан, информация населения о своей работе, проверка и т.д.). Такой подход способствовал бы систематическому проведению работы на местах, конкретизировал бы ее. Понятно, что предусмотреть все выезды на места сложно, но заранее наметить их возможно. Желательно планировать не только выезды на места, но и другие формы оперативной деятельности, что, безусловно, повысит эффективность воздействия на управляемых.
Распределение обязанностей происходит между председателем исполнительного комитета (главой администрации), его заместителями и управляющим делами (секретарем) исполкома.
Распределение обязанностей осуществляется председателем исполнительного комитета (главой администрации) и утверждается на заседании исполнительного комитета (местной администрации).
Важным этапом организации работы исполкомов (местных администраций) является подготовка заседаний. На заседаниях рассматриваются вопросы, предусмотренные планом работы. Внеплановые вопросы выносят только по согласованию с председателем исполкома (главой администрации), руководителями структурных подразделений исполкома (местной администрации), организаций, нижестоящих исполкомов.
Подготовка основных плановых вопросов осуществляется заранее (не позднее одного месяца до заседания). Для этого могут создаваться специальные комиссии (рабочие группы) из числа заинтересованных структурных подразделений. Такие комиссии может возглавлять один из заместителей председателя (главы администрации), управляющий делами, член исполкома, руководитель структурного подразделения. Состав комиссии утверждает пред-
седатель исполкома (глава администрации). Не исключается издание по этому вопросу специального распоряжения.
По каждому вопросу, которые выносят на заседание, готовится проект решения, который представляется с другими предусмотренными регламентом материалами в соответствующий отдел (общий, протокольный сектор отдела контроля и делопроизводства). Обязательно прилагаются обоснование о необходимости рассмотрения данного вопроса с заключением соответствующего заместителя председателя, справка, список докладчиков и содокладчиков по данному вопросу, лиц, приглашенных на заседание.
Проект решения и приложения к нему визируются руководителями организаций, готовящих такое решение.
Проекты решений должны соответствовать требованиям нормотворческой техники. В регламентах предписывается, что проекты решений не могут превышать трехчетырех страниц, а справки пятишести страниц отпечатанного через полтора интервала текста. Они представляются в протокольный сектор (общий отдел), который за пятьсемь дней до заседания формирует повестку дня заседания и представляет управляющему делами для визирования и утверждения председателем исполкома (главой администрации). Если материалы подготовлены некачественно, рассмотрение соответствующего проекта решения или вопроса в повестку дня не включается.
В случае, если вопросы не подготовлены своевременно, они включаются в дополнительную повестку дня и только с согласия председателя исполкома (главы администрации).
Проекты решений с другими материалами, которые предлагаются для рассмотрения на заседании, вместе с повесткой дня рассылаются (представляются) для ознакомления членам исполкома (местной администрации) и другим заинтересованным лицам, например председателю Совета депутатов, прокурору, помощнику Президента Республики Беларусь главному инспектору по области, г. Минску, начальнику юридического отдела, пресс-центру для ознакомления не позднее чем за три дня до заседания.
Ответственным за подготовку заседаний исполкома (местной администрации) является управляющий делами (секретарь) исполкома. В подготовке заседаний принимают участие также общий отдел и отдел контроля и делопроизводства. Первый обеспечивает подготовку организационных мероприятий к заседаниям, второй ведение протокола заседания, запись замечаний и предложений по обсуждаемым вопросам.
Заседание исполкома (местной администрации) ведет председатель исполкома (глава администрации), а при его отсутствии первый заместитель председателя или по их поручению один из заместителей председателя исполкома (главы местной администрации).
В начале заседания утверждается окончательная повестка дня и порядок работы.
В заседаниях исполкома (местной администрации) могут принимать участие прокурор, руководители структурных подразделений исполкома (администрации), руководители организаций, расположенных в административно-территориальной единице, председатели нижестоящих исполкомов (главы местных администраций), их заместители, депутаты Советов депутатов, представители Администрации Президента Республики Беларусь, Совета Министров, вышестоящих исполкомов, республиканских органов, местного радио с правом совещательного голоса. Другие лица могут участвовать в заседаниях исполкома (местной администрации) только с согласия председательствующего.
На заседаниях вопросы докладываются председателем исполкома (главой администрации), его заместителями, управляющим делами (секретарем), членами исполкома (администрации), руководителями структурных подразделений исполкома (администрации), председателями нижестоящих исполкомов (руководителями местных администраций), а также другими лицами, готовившими проект решения, но только с согласия председательствующего.
Время для докладов, содокладов устанавливается в регламентах или на самом заседании. Обычно оно предусматривается для доклада в пределах 1015 минут, для содоклада, выступлений до 5 минут, для справок до 3 минут.
Принятые решения, которые требуют доработки с учетом обсуждения, возвращаются готовившим их структурным подразделениям, Доработанные решения визируются руководителями соответствующих структурных подразделений и представляются заместителями председателя (главы администрации) исполкома в протокольный сектор (общий отдел) не позднее чем в течение трех дней или в оговоренный срок.
Решения подписываются председательствующим на заседании и управляющим делами (секретарем), а приложения к ним визируются руководителями структурных подразделений, ответственными за их подготовку.
Решения рассылаются протокольным сектором (общим отделом) в трехдневный срок после их подписания согласно перечню рассылки.
На заседаниях ведутся протоколы, которые оформляются с соблюдением требований, установленных Инструкцией по делопроизводству, утвержденной облисполкомом (Минским горисполкомом).
За исполнением принятых решений устанавливается контроль. Подобный контроль возлагается на структурные подразделения исполкома (местной администрации). Общее руководство организации работы по контролю осуществляют председатель исполкома (глава администрации), его заместители и управляющий делами (секретарь).
Отдел контроля и делопроизводства управления делами исполкома осуществляет систематический анализ и оперативный контроль за сроками реализации актов вышестоящих органов, решений исполкома, распоряжений председателя исполкома и служебной переписки.
Выполнение поручений председателя на заседаниях исполкома контролируется помощниками заместителей председателя исполкома в соответствии с распределением обязанностей и управлением кадров и организационной работы исполкомов (там, где оно есть).
Кроме того, проводится большая организаторская работа по приему граждан и рассмотрению их обращений. Вопросы по ее организации регулируются регламентами исполкомов (местных администраций).
§ 8. Правовой статус отделов, управлений и иных подразделений исполнительных комитетов (местных администраций)
В местных исполнительных комитетах, кроме сельских, поселковых и городских, городов районного подчинения, создаются отделы, управления и структурные подразделения под иными названиями. Потребность в них определяется необходимостью разрешения широкого круга вопросов в административно-территориальных единицах. Это специализированные органы, которые непосредственно и конкретно занимаются руководством отдель-
ными отраслями или сферами управления, выполняют конкретные внутренние аппаратные функции.
В Конституции БССР 1937 г. был дан перечень основных отделов и управлений исполкомов областных, районных и городских Советов народных депутатов с оговоркой о праве местных Советов (с утверждения вышестоящих органов государственной власти) на образование иных отделов и управлений в зависимости от особенностей и объема их хозяйства и социально-культурного строительства. Указом Президента Республики Беларусь от 7 декабря 2001 г. № 723 «О структуре и численности работников исполнительных комитетов и местных администраций районов в городах» определена примерная структура областного, Минского городского, городского (городов районного подчинения), районного исполнительных комитетов, местных администраций районов в городах.
Они образуются под разными названиями: отделы, управления, главные управления, комитеты. В законодательстве отсутствуют критерии деления рассматриваемых органов на отделы и управления и др. Различие в названиях этих органов объясняется объемом работы и кругом решаемых вопросов, внутренней структурой, численностью работников. Отделы находятся на более низком уровне. Из них могут состоять управления, из управлений главные управления, а из главных управлений, управлений или отделов комитеты.
Существует немало отделов, являющихся самостоятельными структурными единицами. Вопрос о разграничении отделов и управлений можно считать несущественным. Вместе с тем наименование каждого органа должно чем-то обосновываться, как, например, в Указе Президента Республики Беларусь от 11 января 1997 г. №30 «О системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь» давалось определение министерства, государственного комитета и комитета. Такое обоснование имеется и в Указе Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь».
В Положении об условиях оплаты труда работников органов государственного управления, утвержденном постановлением Министерства труда Республики Беларусь от 16 мая 2001 г. № 58 установлено, что должность начальника управления вводится при наличии в штате не менее семи работников, включая начальника управления; начальника отдела при наличии в штате не менее четырех работ
ников, включая начальника отдела; заведующего сектором при наличии не менее трех работников, включая заведующего сектором.
В областных и Минском городском исполнительных комитетах преобладают главные управления и комитеты. Например, в Минском горисполкоме из 33 структурных подразделений насчитывалось 23 управления (главные управления), 6 комитетов и только 4 отдела (самостоятельных). В то же время на районном (городском, городов областного подчинения) уровне преобладают отделы. Так, в местной Администрации Фрунзенского района г. Минска имелось всего два управления управление внутренних дел и управление делами, все остальные отделы, а в Докшицком районном исполнительном комитете кроме отделов было три управления управление делами, управление капитального строительства, управление сельского хозяйства и продовольствия, остальные отделы.
Немаловажной формой органов управления исполнительных комитетов являются главные управления и комитеты. Появление их в облисполкомах и Минском горисполкоме, вероятно, можно объяснить прежде всего особенностями сложного многоотраслевого хозяйства и культуры. Нельзя исключать и чисто прагматический фактор желание уменьшить количество самостоятельных структурных подразделений исполнительного комитета, поскольку в рассматриваемых исполнительных комитетах их больше 30. Каждое главное управление (их в Минском горисполкоме два, в Минском облисполкоме одно) и комитет (в Минском горисполкоме шесть, в Минском облисполкоме восемь) состоит из управлений, а управления из отделов.
В исполнительных комитетах (местных администрациях) создаются и структурные подразделения, которые называются по-иному, но по своему положению аналогичны отделам и управлениям, например главный врач района.
Основными признаками отделов и управлений исполнительного комитета (местной администрации) являются:
Отделы и управления являются органами местного управления. Они осуществляют специализированное управление, т.е. каждый отдел, управление осуществляют свою часть местного управления, связанную с его областью, сферой. Отделы и управления, кроме внутриорганизационных, управляют подведомственными исполкому предприятиями, учреждениями, организациями. Поэтому их система строится в основном применительно к основным отраслям и сферам деятельности исполнительного комитета. В исполнительных комитетах преобладают отделы и управления.
Наиболее разветвленной является система отделов и управлений облисполкомов и Минского горисполкома. Она включает: управления главное управление кадров и организаторской работы (Минский облисполком; в Минском горисполкоме управление организационно-кадровой работы); управление делами; управление юстиции; главное управление (управление) внутренних дел; управление информации; управление торговли, общественного питания и потребительских товаров; управление ценообразования; финансовое управление; управление бытового обслуживания населения; управление охраны здоровья; управление образования; управление социальной защиты; управление по физической культуре, спорту и туризму; управление регистрации и лицензирования; управление предприятиями коммунального обслуживания; управление культуры; управление учета и распределения жилой площади и др.; отделы юридический; топлива; коммунального хозяйства и благоустройства (г. Минск);
бухгалтерского учета и отчетности; писем и организации приема граждан; хозяйственный; по архивам и делопроизводству и др.; комитеты градостроительства, архитектуры и землеустройства; по делам молодежи; по экономическим и рыночным отношениям (г. Минск); по предпринимательству и инвестициям (г. Минск) и др.
Подобная структура городского управления существует в Германии:1
Руководитель управления: бургомистр отдел предпринимательства
(городской директор) ЗАГС
общий отдел служба страхования
финансовое управление гражданская оборона
правовое управление отдел образования
управление образования и культры отдел культуры
управление социального обеспечения служба социального
и здравоохранения обеспечения
строительное управление отдел молодежи
управление общественных учреждений отдел спорта
управление экономики и транспорта отдел здравоохранения
основной отдел строительный отдел
отдел кадров отдел кадастра
статистическая служба отдел строительного надзора
пресс-служба квартирный отдел
ревизионный отдел отдел зеленого хозяйства
городское казначейство коммунальная служба
городская касса бойня
налоговая служба отдел рынков
отдел недвижимости ломбард
правовой отдел бани
полиция отдел экономики
служба оповещения отдел транспорта
В исполкомах городов областного подчинения были образованы, как правило, управления по экономике и рыночным отношениям; капитального строительства; архитектуры, градостроительства и землепользования; управление делами; отделы по управлению коммунальной собственностью, разгосударствле-
1 Соколовский А.А. Указ. соч. С. 228.
нию и приватизации; торговли и сферы обслуживания; по учету и распределению жилой площади; социальной защиты, культуры и образования; по физической культуре, спорту и туризму; финансовый; информации; внутренних дел; организаторской и кадровой работы.
В районных исполнительных комитетах обычно имелись управления управление делами; управление внутренних дел; управление сельского хозяйства и продовольствия; управление экономики и рыночных отношений; отделы организаторской и кадровой работы; главный архитектор; по учету и распределению жилой площади, отделы образования, культуры, физической культуры, спорта и туризма, социальной защиты. В них отсутствовал и отсутствует отдел здравоохранения, его функции осуществлялись администрацией головной районной больницы (главврачом).
Указом Президента Республики Беларусь от 7 декабря 2001 г. № 723 утверждена Примерная структура областного, Минского городского, городского (городов областного подчинения), районного исполнительных комитетов, местных администраций районов в городах, которая несколько отличается от установившейся на практике структуры названных органов государственного управления. Она предусматривает значительно меньшее число структурных подразделений. Например, из 33 структурных подразделений Минского облисполкома и Минского горисполкома предложено образовать в облисполкомах 21 отдел, управление, комитет, а в Минском горисполкоме всего 17. Кроме того, предписано сократить на 10% численность работников исполкомов и местной администрации, а также в Минском облисполкоме должно быть не более 630 работников, не считая персонала по охране и обслуживанию зданий, в Минском горисполкоме 808 работников. Немаловажным является предоставление права руководителям местных исполнительных комитетов оставлять в 20022005 гг. в своем распоряжении средства от экономии фонда оплаты труда, образующейся при сокращении численности работников органов местного управления сверх лимита, установленного названным Указом Президента, направлять их на материальное стимулирование работников этих органов и в установленном порядке руководителей исполкомов и местных администраций районов в городах.
В соответствии с положениями вышеназванного Указа ныне в Минском облисполкоме образованы следующие структурные подразделения.
управление делами с отделом контроля и делопроизводства, отделом писем и организации приема граждан;
главное управление организационно-кадровой работы с организационным отделом, отделом кадров и награждений; юридический отдел; финансово-хозяйственный отдел; управление юстиции;
комитет по архитектуре, градостроительству и территориальному планированию;
управление по планированию, строительству и развитию строй- индустрии;
управление по чрезвычайным ситуациям, жилищно-правовым и коммунальным вопросам;
управление по земельным ресурсам и геодезии;
комитет по сельскому хозяйству и продовольствию;
управление по физической культуре, спорту и туризму;
управление культуры;
управление образования;
управление охраны здоровья;
комитет по труду и социальной защите;
управление бытового обслуживания;
управление антимонопольной и ценовой политики;
управление внутренних дел;
комитет по управлению государственным имуществом;
комитет экономики;
управление информации;
отдел по делам религий и национальностей;
отдел топлива и некоторые другие.
Структура Минского горисполкома состоит из:
управления торговли и услуг;
управления энергетики и городского хозяйства;
управления регистрации и лицензирования;
фонда государственного имущества;
управления градостроительства;
главного управления потребительского рынка;
управления статистики;
управления делами, в которое входят юридический отдел, отдел протокола и зарубежных связей, отдел писем и приема
граждан, отдел контроля, отдел по подготовке заседаний исполкома, отдел по архивам; управления юстиции;
управления организационно-кадровой работы;
финансового управления;
главного управления внутренних дел;
комитета экономики;
комитета по здравоохранению;
комитета строительства и жилищной политики;
комитета архитектуры, градостроительства и землеустройства;
комитета по образованию и делам молодежи;
комитета по труду и социальной защите;
управления культуры;
управления информации;
управления по физической культуре, спорту и туризму и некоторых других.
Структура Минского районного исполнительного комитета по существу не изменилась. Здесь наличествует: управление сельского хозяйства; управление внутренних дел; " управление экономики; управление капитального строительства; отдел земельных ресурсов и землеустройства; отдел архитектуры;
отдел по труду и социальной защите;
отдел образования;
отдел культуры;
отдел по делам молодежи;
отдел физической культуры, спорта и туризма;
отдел информации;
отдел записи актов гражданского состояния; финансовый отдел;
отдел организационно-кадровой работы; ревизор КРУ.
Перечень отделов и управлений свидетельствует о том, что ряд из них существует как в облисполкомах и Минском горисполкоме, так и в горисполкомах областного подчинения и райисполкомах (местных администрациях), другие имеются только в облисполкомах, Минском горисполкоме. К первым относятся управления: внутренних дел; образования; культуры; физической культуры, спорта и туризма; управление делами; финансовое
управление; труда и социальной защиты; сельского хозяйства и продовольствия (в сельских районах) и др.
Ко вторым относятся управления: юстиции; бытового обслуживания; регистрации и лицензий; по делам религий и национальностей; энергетики и топливных ресурсов; внешнеэкономической деятельности; по ценообразованию; по архивам и делопроизводству.
Все отделы и управления отличаются по направлению деятельности, характеру решаемых задач и выполняемым функциям.
По направлению деятельности их можно разделить на следующие группы (виды):
По характеру решаемых задач и выполняемым функциям отделы и управления разделяются на следующие группы (виды): внутри- организационные (вспомогательные), функциональные и отраслевые.
К первому виду относится так называемый аппарат исполнительных комитетов (местных администраций). Их называют еще вспомогательными структурами (звеньями), вспомогательным аппаратом. Название «внутриорганизационные структуры», «внутриорганизационный аппарат» является более приемлемым, в большей мере отражающим сущность входящих в эту группу отделов и управлений. Ведь основным их назначением является внутриорга-
низационная работа, работа по обслуживанию исполнительного комитета, оказанию ему помощи в подготовке и решении тех или иных вопросов, организации деятельности, информационному и юридическому обслуживанию исполнительного комитета, обеспечению контроля и проверки исполнения решений исполкома и вышестоящих органов, материально-техническое обслуживание.
Успешная работа исполнительного комитета (местной администрации) в немалой степени зависит от уровня организации, четкости и слаженности функционирования внутриорганизационных подразделений. Они в полном смысле являются аппаратом исполкома, подобно Аппарату Совета Министров, его структурными звеньями, подобно большинству структурных подразделений республиканских органов государственного управления.
Структура (система) рассматриваемых внутриорганизационных подразделений зависит от уровня исполнительного комитета. Эти различия состоят как в разном количестве подобных структурных подразделений (в райисполкомах, местных администрациях их меньше), так и в их штатах. Например, если в управлении делами как главном внутриорганизационном подразделении исполкома района работают 16 человек, то в управлении делами Минского горисполкома в тричетыре раза больше. Кроме того, в районных, городских (городов областного подчинения) исполнительных комитетах (местных администрациях) этот аппарат имеет более простую структуру.
Для внутриорганизационного аппарата характерны следующие особенности;
К функциональным отделам и управлениям относятся такие структурные подразделения, которые предназначены для выполнения какой-то одной функции (например финансовый отдел, отдел цен, управление юстиции, отдел по труду и социальной защите, управление по экономике и др.).
Специфика отдельных функций исполнительных комитетов требует наличия специальных органов, осуществляющих эти функции не в какой-либо одной отрасли, а в отношении всех отраслевых и неотраслевых, других функциональных органов, организаций, на всей территории административно-территориальной единицы. Значение функциональных органов в системе местного управления постоянно возрастает в связи с повышением регулирующей и контрольно-координирующей роли местных исполнительных комитетов.
Особенность рассматриваемых органов определяется предметом их ведения. Функциональный орган, в отличие от отраслевого, несет ответственность не за всю работу, состояние дел на подведомственном объекте, а только за одну выполняемую им функцию, но в отношении всех подведомственных данному исполнительному комитету органов и организаций. Это позволяет функциональному органу в своей области деятельности давать обязательные для исполнения указания и контролировать деятельность как подчиненных исполкому органов, так и не подчиненных, но расположенных на его территории.
Характерным для отраслевых отделов и управлений является то, что они непосредственно или через соответствующие органы нижестоящих исполкомов руководят всеми сторонами деятельности подведомственных им предприятий, учреждений и организаций и несут ответственность за их работу. К рассматриваемому виду относятся отделы и управления здравоохранения, образования, культуры, торговли и общественного питания, коммунального хозяйства, сельского хозяйства и продовольствия, внутренних дел и др. Отраслевые отделы и управления непосредственно управляют сетью предприятий сельского хозяйства, торговли и общественного питания, коммунального хозяйства и бытового обслуживания, учреждениями культуры, образования и др.
Отраслевые отделы и управления создаются лишь в тех случаях, когда исполком сам не может обеспечить руководство существующими на территории его ведения предприятиями, учреждениями, организациями, которые имеют территориальное значение (районный или областной уровень). Например, управление
сельского хозяйства и продовольствия райисполкома может осуществлять руководство только сельскохозяйственными организациями районного значения. На территории же района могут находиться сельскохозяйственные организации областного и даже республиканского значения. Если на территории района подобных организаций не имеется или их слишком мало, то исполком сам может ими руководить и нет необходимости в соответствующих отраслевых структурах. В поселковых и сельских исполкомах отделы и управления не создаются, поскольку руководство имеющимися в их ведении объектами могут осуществлять сами исполкомы.
Функциональные и отраслевые отделы и управления подчиняются не только соответствующим исполнительным комитетам (местным администрациям), но и вышестоящим органам функционального и отраслевого управления, т.е. находятся в двойном подчинении. Двойное подчинение отделов и управлений, с одной стороны, дает возможность сочетать интересы центра и мест, сбалансировать отраслевые, территориальные и функциональные начала в общей системе государственного руководства, с другой превращает отделы и управления в' органы не только исполнительного комитета, но и в органы вышестоящих органов.
Функциональные и отраслевые отделы и управления имеют свою компетенцию и более самостоятельны в своей деятельности по сравнению с внутриорганизационными подразделениями. Они вправе издавать правовые акты приказы, а некоторые из них даже привлекать к административной ответственности, применять иные меры административного принуждения. Такими полномочиями не располагает исполнительный комитет, структурными подразделениями которого являются подобные органы, например отделы, управления, главные управления внутренних дел. Государственная санитарная инспекция, возглавляемая главным санитарным врачом, являющимся заместителем заведующего отделом здравоохранения, или заместителем главного врача района.
Подобное «верховенство» некоторых отделов и управлений над исполнительным комитетом не снижает его статуса по отношению к этим отделам и управлениям. Исполкомы в большинстве случаев обладают правом контроля, а также правом отмены незаконных правовых актов, изданных отделами и управлениями и связанных с функциональным или отраслевым руководством.
Организация работы отделов и управлений, формы их деятельности во многом схожи с организацией работы и формами деятель-
ности исполнительных комитетов. В них осуществляется распределение обязанностей, составление планов работы, ведется работа по подготовке проектов правовых актов, исполнению актов исполкома и вышестоящих органов, относящихся к их сфере (отрасли), и т.п.
Несмотря на многообразие отделов и управлений, разное правовое положение, у них немало общего с точки зрения организации работы. Отделы и управления имеют разное количество служащих. В тех из них, которые состоят из нескольких человек, для лучшей организации работы, ее большей эффективности обязанности распределяются между руководителями отдела, управления и другими ответственными работниками этого органа управления.
Руководители отдела, управления, их заместители, начальники подразделений и другие лица, ведающие соответствующим участком работы, в определенной мере решают вопрос о распределении обязанностей между остальными сотрудниками этих органов. В положениях об отделе, управлении определяется круг вопросов, подлежащих их ведению, очерчивается основная сфера деятельности руководителя этого органа управления. В остальном осуществляется внутреннее распределение обязанностей между руководителем, его заместителями и работниками отдела, управления с учетом знаний, опыта и образования работников. Распределение обязанностей оформляется приказом за подписью руководителя отдела, управления.
Одним из важнейших элементов в организационной деятельности отделов и управлений местных исполнительных комитетов является планирование работы, которое осуществляется всеми отделами и управлениями.
Планы подразделяют на перспективные и текущие. Перспективные планы составляются обычно на полугодие. В них включаются наиболее важные, основные вопросы, решение которых необходимо для успешного выполнения задач, стоящих перед отделом, управлением, на данный период времени, с указанием месяца их решения. Текущее планирование реализуется в месячных планах, которые носят более детальный характер. В них намечается проведение мероприятий, решение вопросов даже по дням. Некоторые отделы и управления составляют один подробный план на полугодие.
Перспективные и текущие планы составляются в соответствии с действующим законодательством. При их разработке учи-
тывается план работы исполнительного комитета, указания вышестоящих органов государственного управления.
Планы обычно состоят из нескольких разделов: вопросы, выносимые на заседания исполнительного комитета; вопросы для рассмотрения на совещаниях в отделе, управлении; вопросы контроля и организационно-практические мероприятия; вопросы, требующие разрешения нижестоящими исполнительными комитетами. Например, в плане работы отдела социальной защиты Докшицкого райисполкома на первое полугодие 2001 г. выделены вопросы, выносимые на рассмотрение Бегомльского поселкового и сельских исполнительных комитетов.
В перспективные и текущие планы работы отдела, управления в процессе их выполнения в зависимости от конкретных условий могут вноситься дополнения и изменения. По отдельным мероприятиям (вопросам) могут пересматриваться сроки их проведения.
Организационно-правовые формы работы отделов и управлений несколько иные, чем исполнительных комитетов. Они строят свою деятельность на основе единоначалия. Во главе отделов и управлений стоят руководители (заведующие отделами и начальники управлений), которые несут единоличную ответственность за деятельность данных органов.
Заведующие отделами и начальники управлений наделены немалыми правами для обеспечения правильного функционирования этих органов. В пределах предоставленных прав они издают приказы.
Внутриорганизационные отделы не могут самостоятельно вступать в правовые отношения с государственными организациями и издавать правовые акты.
В работе отделов и управлений значительное место занимает организация исполнения актов вышестоящих органов государственного управления, решений исполнительных комитетов, относящихся к их отрасли, сфере деятельности.
В целях исполнения актов вышестоящих органов отделы и управления могут издавать свои приказы, которые устанавливают конкретные задания и точные сроки исполнения для работников аппарата, руководителей подчиненных ему учреждений и организаций и нижестоящих органов. Главной стадией в организации исполнения является организаторская работа. Она проявляется в своевременном доведении до каждого работника-исполнителя указанных в приказе мероприятий, их материально-техническом
обеспечении, оказании практической помощи местным работникам, осуществлении контроля и проверки исполнения.
Значительное место в организаторской работе занимают проведение совещаний, семинаров, индивидуальных бесед, ознакомление с деловыми бумагами, работа с письмами, прием посетителей. Важным участком деятельности является изучение, обобщение и распространение передового опыта работы нижестоящих звеньев, подчиненных предприятий, учреждений, организаций.
Отделы и управления выполняют различные задания, исходящие от исполкомов. На них возлагается подготовка к заседаниям исполнительных комитетов проектов решений по вопросам их ведения. Такая работа вызывает необходимость изучать практику, проводить соответствующие обследования, проверку с выездом на место.
Единоначалие не означает, что вся работа осуществляется руководителем отдела, учреждения. На нем лежит ответственность за успешное осуществление задач, стоящих перед органом управления. В деятельности отделов и управлений единоначалие сочетается с коллегиальностью. Существуют разнообразные формы, обеспечивающие коллегиальное обсуждение наиболее важных вопросов. Одной из них являются постоянно действующие советы при отделах и управлениях. Они образуются при отделах образования, культуры, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, физической культуры, спорта и туризма.
Советы отделов и управлений это совещательные органы, в состав которых входят лица, обладающие специальными знаниями, работающие в различных учреждениях, расположенных на территории ведения отдела, управления. Они выступают в роли коллегий отделов и управлений.
В отделах и управлениях облисполкомов и Минского горисполкома образуются коллегии. В их состав входит руководитель органа, его заместители, руководители наиболее значимых структурных подразделений, подчиненных предприятий, учреждений, организаций, специалисты. В этих же органах действуют и различные советы. Не нарушая принципа единоначалия, коллегии, советы как совещательные органы помогают руководителям отделов и управлений в решении важных вопросов их компетенции, в том числе вопросов по руководству нижестоящими отраслевыми (функциональными) органами.
Глава XI
ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
§ 1. Понятие государственного служащего. Виды государственных служащих
Государственный служащий субъект административного права и субъект государственно-служебных отношений.
В административно-правовой литературе понятие государственного служащего неоднозначно. Его трактуют в широком и узком смысле. В широком смысле это любое лицо, занимающее должность в любой государственной организации и не занятое непосредственно производительным трудом (врач, учитель, любой другой специалист, директор школы, прокурор, министр и т.п.). В таком понимании служащие обладают следующими общими признаками: работают на благо государства; работают в государственной организации; занимают в ней соответствующую должность; обладают профессиональной подготовкой, позволяющей замещать определенную должность; наделены государственными полномочиями; выполняют определенные государственные функции по занимаемой должности; получают за свой труд установленную государством заработную плату из бюджета.
К государственным служащим в узком смысле относятся служащие государственного аппарата. Они, наряду с общими признаками государственных служащих, обладают специфическими признаками, закрепленными в специальных нормативных актах (законах, положениях), регламентирующих порядок прохождения службы в этих органах.
Между служащими государственного аппарата (государственных органов) и служащими иных государственных организаций имеется существенное различие. «Государственные служащие государственных органов сосредоточены на осуществлении задач и функций государства по руководству обществом. Функциональное назначение служащих государственных предприятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связана с организацией про-
цессов соответствующего производства, социально-культурной деятельности, то есть выполнением основных задач, обусловленных целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций»1.
Признаки служащих государственного аппарата закреплены в статье 8 Закона «Об основах службы в государственном аппарате»2: занятие должности в предусмотренном законодательстве порядке в особой государственной организации органах государственного аппарата; наличие соответствующих полномочий, реализуемых от имени государства.
Служащие государственного аппарата проходят службу в следующих органах: в аппарате Национального Собрания Республики Беларусь, Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Конституционного Суда Республики Беларусь, Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, министерств, государственных комитетов и других республиканских органов управления, органов местного управления; в судах, прокуратуре, государственных нотариальных конторах, органах государственного контроля, Национальном банке Республики Беларусь, в дипломатических представительствах и консульских учреждениях, таможенных органах; в других государственных учреждениях, образуемых Национальным Собранием Республики Беларусь, Президентом Республики Беларусь.
К служащим государственного аппарата приравниваются депутаты, осуществляющие свои полномочия на профессиональной основе в Советах всех уровней.
Должности служащих государственного аппарата перечислены в Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 12 мая 1994 г. №325 «Об утверждении перечня должностей, соответствующих классам служащих государственного аппарата» с изменениями и дополнениями3. Перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 183.
2 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 32. Ст. 416;
1994. № 14. Ст. 191; 1995. № 17. Ст. 176.
3 Собрание декретов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 20. Ст. 702; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 45, 56.
К служащим государственного аппарата не относятся лица, осуществляющие техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование государственного аппарата. Перечень таких лиц установлен Постановлением Совета Министров Республики Беларусь № 46 от 31 января 1994 г. «Об утверждении перечня категорий работников, осуществляющих техническое обслуживание и обеспечивающих функционирование государственного аппарата, не относящихся к служащим государственного аппарата»1. Ими, в частности, являются:
1) начальник (заведующий) общего отдела, его заместитель, осуществляющие только техническое обслуживание и обеспечивающие функционирование соответствующего органа государственного аппарата;
2)начальник хозяйственного, административно-хозяйственного отдела и других подразделений с аналогичными функциями, его заместитель;
3)заведующий: архивом, канцелярией, машинописным бюро, копировально-множительным бюро, экспедицией, хозяйством, складом, кладовой, научно-технической библиотекой (библиотекой);
4)старший: инспектор (по неосновной деятельности), статистик, корректор, диспетчер;
5)инспектор (по неосновной деятельности), статистик, корректор;
6)кассир, счетовод, учетчик, дежурный бюро пропусков, агент, библиотекарь, диспетчер, инкассатор;
7)секретарь руководителя органа государственной власти, государственного управления, суда, прокуратуры и его заместителей, секретарь руководителя структурного подразделения этих органов и его заместителей; секретарь: судебной коллегии, судебного заседания, суда;
8)стенографистка, секретарь-стенографистка, машинистка, машинистка диктофонной группы, секретарь-машинистка;
9)делопроизводитель, архивариус, экспедитор, кладовщик;
10)оператор: копировальных и множительных машин, ЭВМ, связи; светокопировщик, стеклографист (ротаторщик), телеграфист, телефонист всех видов связи;
11)комендант, курьер, гардеробщик, уборщица, дворник, кочегар, истопник, лифтер, конюх, рабочий (всех видов профессий), сторож;
1 Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 4. Ст. 39.
12)водитель легкового, грузового автомобиля и других транспортных средств;
13)руководители, специалисты, служащие и рабочие автобаз (гаражей) и других подразделений (организаций), обслуживающих государственный аппарат.
К служащим государственного аппарата предъявляются повышенные требования. Поэтому в соответствии со статьей 9 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» должности в государственном аппарате не могут занимать лица:
Служащими государственного аппарата также не могут быть лица, не предоставившие декларацию о доходах или указавшие в ней ложные (недостоверные) сведения.
При выяснении перечисленных обстоятельств, препятствующих осуществлению службы в государственном аппарате, даже в случае заключения контракта и фактического начала работы, контракт с лицом прекращается в одностороннем порядке.
Специальные признаки служащих органов финансовых расследований закреплены в Положении «О прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь»1. Согласно ему, служба в этих органах признается разновидностью государственной службы, а государственными служащими являются лица, имеющие специальные звания рядового и начальствующего состава и занимающих штатные должности в Департаменте финансовых расследований, управлениях Департамента по областям и г. Минску, межрайонных отделах управлений Департамента по областям и г. Минску, а также находящихся в распоряжении Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь. Го-
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 46, 1/2630.
сударственную службу в органах внутренних дел согласно Положению «О прохождении службы личным составом органов внутренних дел Республики Беларусь»1 проходит личный состав органов внутренних дел. К нему относятся служащие органов внутренних дел, которые обладают следующими специальными признаками : имеют специальные звания и занимают штатные должности в органах, учреждениях внутренних дел, учебных заведениях Министерства внутренних дел. Таким образом, на основании анализа указанных положений мы можем сделать вывод о том, что не все работники, осуществляющие трудовую деятельность в этих органах, являются государственными служащими, а лишь обладающие специальными признаками. Работники, не имеющие специальных званий, не проходят службу в органах финансовых расследований или органах внутренних дел, а функционально или организационно-технически обеспечивают их надлежащее функционирование, т.е. они являются государственными служащими в широком смысле слова, но не являются служащими особых государственных органов.
В настоящее время не существует единого нормативного акта, который бы определял понятие государственного служащего, устанавливал перечень видов государственных служащих, их общие признаки и отличия разных видов государственных служащих в зависимости от особенностей службы, регламентировал бы общие вопросы государственной службы во всех государственных органах.
В Российской Федерации, в отличие от Беларуси, эти вопросы более четко урегулированы законодательством Законом «Об основах государственной службы в Российской Федерации». По мнению российских ученых, основанному на анализе действующего российского законодательства, «к государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности в государственных органах, а не любых государственных организациях (например, служащие государственных вузов не считаются государственными служащими)»2
Государственные служащие наделены совокупностью прав и обязанностей по занимаемой должности, которые производны от компетенции организации, в которой они работают, и включают в
1 Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 7.
2 Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 199.
себя: задачи, функции по данной должности, соответствующие им права и обязанности, правовые формы деятельности (приказы, распоряжения), организационные отношения с другими государственными служащими и так называемыми третьими лицами. Полномочия государственного служащего отражаются в правовых актах (положениях, инструкциях, трудовых договорах, контрактах).
Одним из признаков государственного служащего является его профессиональная компетентность. Она определяется в трех уровнях: профессиональные знания и умения; организаторские способности и управленческие навыки; личные и морально-психологические качества.
К первому уровню относятся следующие требования: неукоснительное соблюдение Конституции, законов и других нормативных актов; соблюдение норм служебного регламента и своевременное, точное и творческое выполнение своих профессиональных обязанностей; поддержание профессионального уровня и совершенствование управленческих навыков; уважительное отношение к гражданам и своевременное рассмотрение их обращений; сохранение государственной тайны; не совершение действий, затрудняющих работу государственных органов и приводящих к подрыву авторитета государственной власти и др.
Второй уровень профессиональной компетентности требует наличие следующих организаторско-управленческих навыков: умения организовать процесс управления, подбор, расстановку кадров и распределение труда среди подчиненных; планирование, контроль, организацию, координацию и реализацию других управленческих функций; повышение квалификации и управленческих навыков, внедрение передового опыта в управлении и др.
Третий уровень включает следующие требования: аналитичность и системность мышления; ответственность за порученное дело; организаторские способности и гуманистические позиции; требовательность к себе и окружающим; принципиальность, добропорядочность, дисциплинированность, справедливость, настойчивость и упорство в достижении поставленных целей; политическая и индивидуальная культура, высокие морально-этические качества.
Основные требования к личным и деловым качества государственного служащего сформулированы в пункте 6.4 Квалификационного справочника должностей государственных служащих (Постановление Государственного комитета Республики Беларусь по труду и социальной защите № 96 от 21 декабря 1993 г.;
изм. и доп.: Постановление Министерства труда № 25 от 28 марта 1996 г.1). Согласно ему государственный служащий должен знать:
1. общую социально-экономическую политику , и ситуацию в республике, концепцию развития региона, отрасли;
2.научные и практические вопросы соответствующей области знаний, исходя из сферы деятельности структурного подразделения, а также в определенной мере смежные с основной деятельностью;
3.отечественный и зарубежный опыт по решению соответствующих проблем;
4.современные методы технологии и организации управленческого труда, применения электронно-вычислительной и другой оргтехники;
5.действующие законодательные и нормативно-методические документы, регламентирующие или регулирующие соответствующую сферу деятельности;
6.основы теории и практики управления, социально-психо- логические аспекты управления, особенности управленческого труда, действующую структуру органов государственного управления в республике, регионе;
7.законодательство о государственной службе, основные права, гарантии, обязанности, ответственность государственного служащего;
8.государственный язык Республики Беларусь;
обладать:
9.чувством высокой ответственности за качественное и своевременное выполнение должностных обязанностей;
10.необходимыми морально-этическими качествами, эмоциональной устойчивостью, тактичностью и доброжелательным отношением при контактах с гражданами и решении их личных вопросов организаторскими способностями;
а руководитель дополнительно должен:
11.планировать и рационально использовать свое рабочее время; организовать труд подчиненных; координировать, регулировать и контролировать их работу;
12.четко ставить перед подчиненными задачи, рационально делегировать им права, полномочия и ответственность;
13.обеспечить расстановку кадров с учетом их квалификационного потенциала и деловых качеств;
1Архив Министерства труда и социальной защиты.
14.обладать способностью своей манерой поведения и стилем руководства обеспечить нормальный социально-психологический климат в коллективе;
проявлять:
15.производственную дисциплинированность и исполнительность;
16.инициативность и самостоятельность в работе, новаторство, внутреннее побуждение к новым, более эффективным формам деятельности, готовность принимать па себя при необходимости дополнительные функции, ответственность за принимаемые решения;
17.принципиальность и смелость, способность принимать оперативные решения при меняющихся производственных, политических, социально-экономических ситуациях;
18.умение лаконично, аргументировано, четко и в логичной последовательности излагать устно и письменно ми ели, вести деловую переписку.
Поскольку профессиональная компетентность является главным стержнем высококвалифицированной и высокоэффективной государственной службы, постольку целесообразно обеспечение роста профессиональной компетентности каждого работника. Это достигается многими путями, такими, например, как совершенствованием подготовки государственных служащих, а также системы их переобучения и повышения квалификации. Для этого желательно разработать единую, лишенную формализма, систему проверки и подтверждения профессиональных и управленческих навыков государственных служащих. При назначении па должность следует чаще использовать конкурсные отборы.
Основным признаком государственного служащего является занятие им должности в государственной организации. Она определяет права и обязанности, пределы ответственности, профессиональные и иные требования к замещающему ее лицу и к выполняемой им работе, место государственного служащего среди других государственных служащих.
В законодательстве определение должности закреплено в статье 14 Закона «Об основах службы в государственном аппарате»: «Должность служащего государственного аппарата это предусмотренная актами законодательства либо учрежденная в установленном порядке структурная единица государственного органа, определяющая в зависимости от компетенции данного органа объем полномочий и функций занимающего ее лица». Это опре-
деление содержит в себе все основные признаки должности как организационно-правового и социального явления.
Должность является составной частью органа государственного управления, входит в качестве элемента в его общую структуру и, следовательно, имеет все признаки последней, несущей в себе организационную, правовую и социальную сущность.
Организационный и правовой аспект должности заключается в следующем. Орган государственного управления не является однородным явлением. Он является сложным в структурном плане образованием, состоящим из структурных подразделений, которые включают в себя должности, т.е. должность представляет собой ячейку внутренней организации органа, его низшую ступень.
С точки зрения правовой орган государственного управления наделен компетенцией, которая распределяется между его структурными подразделениями, а внутри структурных подразделений по должностям.
Таким образом, происходит четкое разделение единого органа на структурные части должности и разделение труда в нем путем распределения всего объема компетенции по должностям.
Должность это не только статичное, но и динамичное явление. Динамику должности определяет ее социальный аспект. Эффект от существования должности достигается только благодаря ее замещению государственным служащим и осуществлением работы по ней. Объем и характер взаимоотношений служащего с другими служащими выше- и нижестоящими, находящимися с ним на одной ступени служебной лестницы, работающими с ним в одной организации или нет, иными физическими лицами, определяют социальную сущность должности.
Следовательно, должность понятие многогранное, несущее в себе социальную, организационную и правовую сущность. Однако она наиболее тесно связана с правом. Это проявляется в том, что должность несет в себе часть компетенции органа, которая регламентируется нормативными актами: законами, положениями, инструкциями и др. Например, Законом Республики Беларусь «О Совете Министров и подчиненных ему государственных органах» предусмотрено наличие должности Премьер-министра и полномочия по ней, Законом «О бухгалтерском учете и отчетности» в редакции Закона от 25 июня 2001 г.1 предусмотрено наличие и функции бухгалтерии организации, полномочия главного бухгалтера по управлению бухгал-
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3170.
терией, «Типовым положением о юридической службе предприятия (объединения) в Республике Беларусь» (Приказ Министерства юстиции Республики Беларусь №371 от 24 декабря 1998 г.1), закрепляются задачи, функции, обязанности, права и ответственность юридической службы предприятия (объединения) всех форм собственности и предусматривается наличие в ней таких должностей, как главный (ведущий) юрисконсульт, юрисконсульт, заместитель руководителя по правовым вопросам.
Чаще всего полномочия по замещаемой должности определяются в служебных инструкциях, а в некоторых случаях в индивидуальных контрактах, приказах и распоряжениях руководителя.
Все должности, имеющиеся в государственном органе, и их место в его общей структуре фиксируются в специальном официальном документе штатном расписании.
Таким образом, должность это важное государственно-правовое установление, обособленная часть организационной структуры государственного органа с частью его компетенции, закрепленная в нормативном акте, замещаемая государственным служащим с целью реализации задач и функций, определенных по ней.
В силу наличия множества должностей их можно классифицировать по нескольким основаниям.
В зависимости от видов органов следует выделять должности, замещаемые в органах законодательной, исполнительной или судебной власти.
По порядку их правового закрепления выделяют должности, существование которых предусмотрено Конституцией (Президент, Премьер-министр), законами (судья, прокурор), положениями и другими нормативными актами (главный бухгалтер, ведущий специалист, референт). Государственный орган может самостоятельно определять должности, существование которых в нем необходимо. Однако в этом случае реальное существование должности возможно только после прохождения полной процедуры ее установления, включающей этапы разработки ее статута (определение наименования, объема полномочий, места в структуре органа), утверждения ее вышестоящим органом, т.е. принятия акта, имеющего юридическое значение (приказ), включения должности в структуру органа посредством ее введения в штатное расписание.
1 Бюллетень нормативно-правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 2.
При замещении должности конкретным государственным служащим говорят о занятых должностях, а при отсутствии на ней работающего государственного служащего о вакантных.
Таким образом, исходя из изложенного, можно предложить следующее общее определение государственного служащего: государственный служащий это лицо, работающее на благо государства в государственных организациях, предприятиях, учреждениях, занимающий в них определенную должность с соответствующей частью компетенции, получающий за свой труд установленную государством заработную плату. Труд государственного служащего отличается от труда других работников тем, что он непосредственно не связан с созданием материальных благ, выполнением работ или оказанием услуг материального характера. Его деятельность направлена на организацию, обеспечение работы государственных предприятий (учреждений, организаций), осуществление культурного обслуживания, создание духовных ценностей.
Государственные служащие играют весьма важную роль. В процессе осуществления своей деятельности они в рамках предоставленной им компетенции посредством осуществления возложенных на них функций реализуют государственную политику.
Существуют разные виды государственных служащих. Их можно классифицировать по различным основаниям.
В зависимости от видов государственной деятельности служащие могут быть отнесены к государственным служащим органов законодательной, исполнительной, судебной власти, органов прокуратуры. Служащие органов исполнительной власти, в свою очередь, делятся на служащих административно-политической, социально-культурной сфер, сферы экономики.
В зависимости от характера полномочий и осуществляемых функций государственные служащие делятся на должностных лиц, представителей административной власти, функциональных работников (специалистов), вспомогательный персонал.
Должностные лица это государственные служащие, совершающие в пределах своих полномочий действия, влекущие юридические последствия, а также обладающие правом приема и увольнения _с работы и руководства подчиненными им государственными служащими (руководители государственных органов министр, ректор, директор и руководители структурных подразделений начальники отделов, служб).
Представители административной власти государственные служащие, наделенные государственно-властными полномочиями
в отношении организационно не подчиненных им по службе лиц третьих лиц (инспекторы, милиционеры).
Некоторые должностные лица могут быть одновременно и представителями административной власти (например, начальник органа внутренних дел, начальник государственной налоговой инспекции).
Функциональные работники (специалисты) это государственные служащие, которые непосредственно участвуют в решении
задач, стоящих перед государственной организацией, выполняют работу, определяющую необходимость существования данной организации, являются исполнителями и непосредственно людьми не управляют (экономисты, бухгалтеры, юристы, инженеры, учителя, врачи). Среди специалистов выделяются ответственные специалисты, которые наряду с осуществлением своих специальных функций разрабатывают управленческие решения, после их одобрения руководителем становящиеся обязательными для исполнения другими лицами (главный инженер).
Вспомогательный персонал осуществляет деятельность, которая напрямую не сопряжена с главным назначением организации, а необходима для обеспечения деятельности других государственных служащих данной организации (делопроизводители, машинистки, секретари, кассиры, вахтеры, слесари).
В науке предлагается иное деление государственных служащих. Например, В.Е. Чиркин1 классифицирует государственных служащих на администраторов, профессионалов, исполнителей, высших технических служащих, канцелярских работников (клерков), субклерков и обслуживающий персонал. Администраторы занимают самое высокое положение среди выделенных им групп государственных служащих и наделены самым широким объемом распорядительных полномочий (заместители министров, главы департаментов, отделов, управлений). Профессионалы (экономисты, юристы) обладают признаками ответственных специалистов предыдущей классификации. Исполнители и высшие технические служащие призваны реализовывать порученные им задания. Некоторые из них могут возглавлять структурные подразделения общего назначения в органах государственного управления (начальник канцелярии). Субклерки и обслуживающий персонал это технические работники.
1 Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М., 1999. С. 263264.
Квалификационным справочником должностей государственных служащих (постановление Государственного комитета Республики Беларусь по труду и социальной защите № 96 от 21 декабря 1993 г.; постановление Министерства труда № 25 от 28 марта 1996 г.1) закреплено деление служащих государственного аппарата по характеру труда на руководителей структурных подразделений государственного аппарата и специалистов (помощники руководителя, советники, консультанты, главные и ведущие специалисты, специалисты 1-й, 2-й категории, специалисты без категории, представитель государства в субъектах хозяйствования с государственной долей собственности).
§ 2. Обязанности, права и ответственность государственных служащих
Содержанием правового положения государственных служащих является совокупность множества их прав и обязанностей. Они представляют основной элемент структуры его правового статуса среди других его элементов, таких, как задачи, функции по замещаемой должности, правовые формы деятельности и др. Служебные права и обязанности предоставлены для осуществления служебной деятельности по занимаемой должности. Подобные права и обязанности многообразны, и их можно разделить на общие, присущие всем государственным служащим, и специальные, связанные с особенностями службы в том или ином органе (милиции, таможне и т.н.) так называемые профессиональные права и обязанности, или связанные со спецификой занимаемой должности (руководитель, бухгалтер, юрисконсульт и др.) так называемые должностные.
Государственные служащие призваны осуществлять свою деятельность в интересах государства. Для этого они в первую очередь наделяются обязанностями. Для эффективной реализации обязанностей им предоставляются права. Поэтому можно констатировать, что права государственных Служащих производны от их обязанностей, а обязанности являются первичными по отношению к правам. Государственный служащий обязан добросовестно выполнять все обязанности, законные предписания по замещаемой должности, а также нести ограничения в связи с государ-
1 Архив Министерства труда и социальной защиты.
ственной службой. Выполнение требований законодательства о правоограничениях государственного служащего также обязательно, как и несение обязанностей. Поэтому правомерно их включение некоторыми учеными в разновидность обязанностей государственных служащих1.
Общие обязанности государственных служащих носят универсальный характер. Общие для всех государственных служащих обязанности не нашли своего правового закрепления в едином, специально изданном для государственных служащих, нормативном акте, а устанавливаются Трудовым кодексом (ст. 53) и являются обязательными для всех работников, в том числе любых государственных служащих. Общие обязанности могут устанавливаться также специальным законодательством одновременно со специальными профессиональными обязанностями с учетом особенностей службы. Примером могут служить нормы статьи 10 Закона «Об основах службы в государственном аппарате».
К обязанностям служащих государственного аппарата, в частности, относятся следующие:
1) выполнение функциональных обязанности в пределах полномочий, предоставленных им актами законодательства Республики Беларусь;
1 Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 233.
10) отказ от выполнения поручения, если оно противоречит законодательству Республики Беларусь.
Практически все из перечисленных обязанностей закрепляются в специальном законодательстве, но с учетом специфики места службы (органы милиции, суда, прокуратуры).
Остановимся на некоторых из общих обязанностей более подробно.
В связи с требованием обязательного исполнения государственными служащими приказов (распоряжений) руководителей встает проблема пределов их обязательности. В законодательстве четко определено условие обязательности указанных требований их издание в пределах компетенции. Это означает также, что указания руководителя не должны противоречить законодательству. При издании руководителем распоряжения, выходящего за рамки компетенции, государственный служащий имеет право отказаться от его исполнения, а при издании незаконного распоряжения обязан это сделать.
Четкая классификация приказов (распоряжений) руководителя позволяет также определить степень их обязательности и способствовать их корректировке в ходе исполнения. Все предписания руководителя есть акты государственного управления. По форме выражения они могут быть устными и письменными. Устные распоряжения наиболее распространенная форма работы, которая позволяет эффективно осуществлять государственное управление. При даче устного распоряжения подчиненный имеет возможность уточнить его, скорректировать, предложить свой вариант решения конкретного вопроса, привести доводы в обоснование своего мнения, отказаться от исполнения. За исполнение устного незаконного распоряжения руководителя личную ответственность несет подчиненный. Письменная форма распоряжения имеет две разновидности: простую и квалифицированную. «Простая письменная форма должна иметь как минимум два признака: из ее содержания должна усматриваться суть принятого решения и должна быть завизирована лицом, являющимся прямым начальником по отношению к исполняющему. Квалифицированная письменная форма властных предписаний охватывает разнообразные нормативные и ненормативные акты, издаваемые, как правило, от имени соответствующего государственного органа. К таким актам относятся: приказы, распоряжения, правила, инструкции, технологические схемы и др. Отличительной особенностью таких документов является наличие процедуры их
подготовки, принятия и доведения до сведения непосредственных исполнителей»1. Отказ от исполнения письменных указаний руководителя должен быть выражен также в письменной форме.
Важное требование сохранение государственным служащим государственной и иной охраняемой законом тайны, которые согласно Закону «О государственных секретах» от 29 ноября 1994 г.2 являются видами государственных секретов. Перечень сведений, составляющих государственную тайну Республики Беларусь, утвержден Письмом Президента Республики Беларусь № 129 от 3 марта 1999 г.3 Сведения, составляющие служебную тайну, как правило, имеют характер отдельных данных, входящих в состав сведений, являющихся государственной тайной, и не раскрывают ее в целом. При этом в каждом органе государственного управления утверждается перечень сведений, составляющих служебную тайну, и специальная инструкция о порядке ведения секретного делопроизводства. Лица, имеющие доступ к документам, содержащим сведения, составляющие государственную и служебную тайны, дают специальную подписку по установленной форме об их неразглашении не только во время службы, но и после ее окончания.
Каждый государственный служащий обязан исполнять регламент работы органа, в котором он проходит службу. Регламент это порядок работы органа. Кроме специальных регламентов, определяющих порядок работы коллегиальных органов и принятия решений в них (Совет Министров, исполкомы, Конституционный Суд), к регламентам относятся правила внутреннего трудового распорядка, которые определяют трудовой распорядок в организации. Государственные служащие обязаны соблюдать регламенты, так как это способствует упорядочению работы органа в целом.
К государственным служащим предъявляют высокие требования морально-этического характера. Деятельность государственного служащего связана с постоянным общением с людьми. Их поведение, моральный облик, отношение к своему делу и к людям формируют у окружающих отношение к государственным органам, а в конечном итоге к государству. Поэтому государственный служащий должен обладать высоким образовательным
Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих // Законность. 2000. № 10. С. 31.
2 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 3. Ст. 5.
3 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 46, 1/2630.
и профессиональным уровнем, быть корректным, воспитанным, культурным, внимательным к людям и их проблемам, иметь соответствующий моральный облик.
Морально-этический уровень государственного служащего и его культура проявляются через его отношение к людям. Каждый государственный служащий должен усвоить норму Конституции, закрепленную в статье 2: «Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства». Государственный служащий служит не только государству, но и каждому его гражданину, входящему в него, а также любому человеку, обратившемуся к государственному служащему.
В законодательстве не установлены служебно-этические нормы, за исключением отдельных случаев (в отношении судей, прокурорских работников). Морально-этические нормы в основном определяются обычаями и зависят от общей культуры людей. За их нарушение не установлена юридическая ответственность. Вместе с тем, аморальное поведение служащих не может оставаться безнаказанным и накладывает отпечаток на его служебную карьеру, не способствует профессиональному росту.
Следующей важной обязанностью государственных служащих является выполнение функциональных обязанностей по замещаемой должности. Государственные служащие должны их исполнять добросовестно и квалифицированно, точно и в срок, не выходя за рамки предоставленных им полномочий и не сужая их. По нашему мнению, принципы добросовестности и квалифицированного выполнения функциональных обязанностей должны быть закреплены в законодательстве.
Профессиональные обязанности это те обязанности, которые возложены на государственного служащего в связи с особенностями его профессиональной деятельности. Они закрепляются в специальных нормативных актах. Например, дипломатические работники кроме основных обязанностей служащих государственного аппарата на основании пункта 7 Положения о дипломатической службе, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь № 142 от 6 апреля 1995 г. с изменениями и дополнениями, обязаны:
Должностные обязанности связаны с занимаемыми государственными служащими должностями и отличаются по каждой должности. Даже у лиц, находящихся на равных должностях в одном органе, они могут быть различны. Они определяются положениями о структурных подразделениях органа, служебными инструкциями, индивидуальными контрактами, приказами и распоряжениями руководителя. Однако для некоторых групп государственных служащих, занимающих одинаковые должности, могут быть предусмотрены общие должностные обязанности. Они прежде всего относятся к руководителям (начальникам) органов государственного управления и устанавливаются в Положениях, Дисциплинарных уставах и т.п. Например, пунктом 10 Дисциплинарного устава должностных лиц таможенных органов2 в целях поддержания служебной дисциплины на начальников возлагаются следующие специальные должностные обязанности:
1. правильно организовывать работу подчиненных, обеспечивать повышение эффективности и качества государственного таможенного контроля;
2.четко отдавать приказы подчиненным, проверять точность и своевременность их исполнения;
3.принимать необходимые меры по укреплению порядка и служебной дисциплины, сокращению текучести кадров;
4.обеспечивать соблюдение должностными лицами режима секретности;
5.организовывать проведение воспитательных и профилактических мероприятий с подчиненными, выявлять и своевременно пресекать дисциплинарные проступки;
6.своевременно доводить до сведения подчиненных нормативные правовые акты по таможенному делу;
7.обеспечивать сохранность документов строгой отчетности, а также имущества, изъятого, задержанного или конфискованно-
См.: Сборник действующих нормативных актов Президента Республики Беларусь. Мн., 1998. С. 245253; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 33; 2002. № 1.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 46, 1/2630.
го при осуществлении таможенного оформления или таможенного контроля;
Разновидностью обязанностей государственных служащих, выраженных в форме запретов совершать определенные действия, являются правоограничения. По мнению Д.Н. Бахраха, они необходимы для «обеспечения четкой работы государственных служащих, предотвращения злоупотребления властью, повышения доверия к ним граждан»1. В законодательстве Республики Беларусь ограничения предусмотрены для лиц, связанных со службой в государственном аппарате, и закреплены в статье 12 Закона «Об основах службы в государственном аппарате».
Служащие государственного аппарата не имеют права:
1)принимать участие в забастовках;
2)выполнять имеющие отношение к службе в государственном аппарате указания и поручения политических партий, общественных объединений и субъектов хозяйствования;
3)заниматься предпринимательской деятельностью лично или через посредников, а также быть поверенными у третьих лиц по вопросам, связанным с деятельностью государственного органа, в котором они находятся на службе;
4)принимать вознаграждения, пользоваться услугами и льготами в личных целях за оказание гражданам и юридическим лицам любого содействия с использованием своего служебного положения;
5)выполнять иную оплачиваемую работу на условиях штатного совместительства, кроме работы в государственных предприятиях, учреждениях, организациях;
6)самостоятельно или через посредника принимать участие в управлении субъектами хозяйствования, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;
7)использовать после прекращения службы в государственном аппарате в интересах юридических лиц и граждан в течение срока, определенного законодательством Республики Беларусь, информацию по вопросам, которые являются государственной или иной охраняемой законом тайной;
8)в связи с выполнением служебных обязанностей принимать подарки, вознаграждения и пользоваться в личных целях
услугами граждан и юридических лиц. Подарки стоимостью свыше одной минимальной заработной платы, которые получены от иностранных юридических лиц или граждан, подлежат сдаче государству с последующей реализацией через аукционы и направлением полученных средств на благотворительность.
В процессе осуществления служебной деятельности государственные служащие проводят в жизнь государственную политику и реализуют государственные интересы. Это является обязанностью государственных служащих, которая прямо не закреплена в нормативных актах, но вытекает из самой сущности государственной службы как основного государственного и политического института и назначения государственных служащих. Государственные служащие необходимы для реализации государственных функций. В связи с занимаемой в государственных органах должностью служащие должны ориентироваться на государственные интересы и претворять их в жизнь, а не опираться на личные интересы или интересы политических партий, общественных объединений. Для реализации государственной политики они наделяются полномочиями, в том числе несут обязанности, выполняют требования руководства. Точное выполнение своих обязанностей и подчинение руководителю главная •задача деятельности государственных служащих. Выполнять обязанности служащий должен точно, добросовестно, профессионально. Для этого он должен быть профессионально подготовлен, обладать достаточной профессиональной компетенцией. Четкое знание своих обязанностей и прав, обязанностей и прав других лиц, представление об общем механизме деятельности государственных органов позволит эффективно осуществлять государственную службу. Поэтому, по мнению автора, целесообразно закрепить в законодательстве за государственными служащими обязанность по претворению в жизнь государственных интересов и политики государства.
Государственные служащие в процессе своей деятельности прежде всего должны руководствоваться принципом законности и исполнять положения законов и иных подзаконных актов. Эта обязанность есть принцип работы всех государственных органов и государственных служащих. Поэтому она должна занять главенствующее место в общем перечне обязанностей. Государственные служащие должны исполнять не только законы и подзаконные акты, а прежде всего Конституцию. Отсутствие требования соблюдения Конституции государственными служащими, по мнению автора, есть большое упущение законодателя.
Актуальным в настоящее время является вопрос обеспечения непосредственного действия Конституции и законов в деятельности государственных служащих. Это правило должно применяться в тех случаях, когда специальные нормативные акты имеют пробелы. Следует согласиться с мнением Г.А. Василевича в том, что государственные служащие «...могут применять лишь те нормы под конституционно го акта, которые не противоречат Конституции. Однако при неустранении противоречий в самом акте путем внесения в него изменений, принципиальное значение имеют решения специально уполномоченных на то органов по признанию таких актов или их отдельных положений недействительными. Таким правом обычно наделяются органы конституционного контроля (в Республике Беларусь Конституционный Суд)»1.
Права государственных служащих делятся на две большие группы. В первую группу включаются права, непосредственно связанные с осуществлением ими государственной службы и предоставленные им для успешной реализации служебных обязанностей. Вторая группа прав предоставляется государственным служащим для того, чтобы заинтересовать их в эффективном осуществлении службы. Они связаны с их материальным обеспечением, отдыхом, защитой, чаще носят социально-экономический характер и называются личными. Основные права государственных служащих закреплены в статье 11 ТК.
Права, также как и обязанности, могут быть общими и специальными (профессиональными и должностными). К общим правам относятся следующие:
1)Право на реализацию обязанностей от имени государства. Это право, несмотря на отсутствие его правового закрепления, существует, так как государственные служащие наделены государственно-властными полномочиями при исполнении своих служебных обязанностей, т.е. они выступают не от своего имени, а от имени государства.
2)Участие в служебных мероприятиях, разработке и принятии служебных решений (реализация этих полномочий возможна только в пределах должностных инструкций по занимаемой должности). Это право не закреплено в общем нормативном акте (например, Законах, положениях о прохождении государственной службы), но оно закрепляется в должностных инструкциях и реа
лизуется, ведь без его реализации невозможно добровольное исполнение служебных обязанностей.
Государственные служащие имеют право требовать от должностного лица, наделенного правом приема и увольнения, письменного закрепления своих служебных обязанностей и создания надлежащих условий для их исполнения; запрашивать и получать в установленном порядке от государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций информацию, необходимую для исполнения служебных обязанностей и др. Два последних права нормативно закреплены в статье 11 Закона «Об основах службы в государственном аппарате».
Специальные права предоставлены государственным служащим для успешной реализации специальных обязанностей. Специальные профессиональные права предоставлены, в частности, сотрудникам милиции, таможни, министерства по чрезвычайным ситуациям и т.п. в связи с особенностями их административно-правового статуса. Например, в соответствии с Законом «О милиции» сотрудники милиции наделяются дополнительными правами по применению в отношении граждан принудительных предупредительных и пресекательных мер. В частности, они имеют право на ношение и использование огнестрельного оружия, применение специальных средств, физической силы и др. Специальные права милиции предусмотрены статьей 16 , а условия и пределы их реализации статьями 1821 Закона1.
Специальными должностными полномочиями по осуществлению процесса управления людьми наделяются все руководители органов государственного управления. Они закрепляются как Трудовым кодексом (ст. 12), специальными нормативными актами, так и индивидуальными трудовыми договорами. В частности, Положением о прохождении службы в органах прокуратуры (пп. 2830)2 закреплены полномочия прокуроров различного уровня по применению мер дисциплинарного воздействия в отношении нижестоящих прокурорских работников.
Личные права государственных служащих также могут быть общими и специальными. К общим для всех государственных
Ведомости Верховного Совета БССР. 1991. № 13; Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1992. № 15. Ст. 254; № 32. Ст. 520; 1995. № 17. Ст. 182; 1996. № 21. Ст. 380; Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 28. Ст. 458; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. N° 50.
служащих можно отнести следующие (ст. 11 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» и ст. И ТК):
Сотрудникам некоторых органов государственного управления предоставлены дополнительные личные права и гарантии в связи со сложностями и особенностями их профессиональной деятельности, которые призваны заинтересовать их в ее осуществлении. Например, сотрудники милиции имеют право на обязательное государственное страхование и возмещение ущерба в случае их гибели или увечья, обеспечение жилой площадью не позднее шести месяцев с момента вступления в должность, постановку телефона в течение года со дня подачи заявления и предоставление детям мест в детских дошкольных учреждениях в течение трех месяцев со дня подачи заявления (ст.ст. 27, 28, 30 Закона «О милиции»)1 и др. Государственным служащим могут быть предоставлены дополнительные права и льготы в
Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1991. №32. Ст. 581; изм. и доп.: Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1992. № 15. Ст. 254; № 32. Ст. 520; 1995. № 17. Ст. 182; 1996. № 21. Ст. 380; Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 28. Ст. 458; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 50.
индивидуальном порядке по согласованию с нанимателем, что устанавливается индивидуальным трудовым договором (контрактом).
Государственные служащие за успехи по службе и добросовестное выполнение служебных обязанностей представляются к поощрениям. Поощрение это важное средство стимулирования эффективной работы государственных служащих. Под ним понимается «публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета лицу в связи с достигнутыми успехами в выполнении правовых обязанностей или общественного долга»1.
Поощрения разнообразны и неоднородны. Они могут быть разделены на две группы: материальные (награждение ценным подарком, выдача денежной премии, повышение в должности, досрочное присвоение специального звания, чина, класса и т.п.) и моральные (объявление благодарности, награждение орденом, медалью, грамотой, присвоение почетных званий, занесение на доску почета и др.). Некоторые поощрения носят комплексный характер, объединяют в себе признаки моральных и материальных средств положительного воздействия, например, присуждение государственной премии, звания лауреата специальной премии или фонда. Моральные поощрения по сравнению с материальными более многообразны и широко применимы.
Для некоторых категорий государственных служащих, имеющих особенности правого статуса, предусмотрены специфические виды поощрений. Например, виды поощрений, применяемых в отношении сотрудников органов внутренних дел, предусмотрены статьей 12 Дисциплинарного устава органов внутренних дел. К ним могут быть применены такие специфические виды поощрений как снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания, награждение личной фотографической карточкой при развернутом знамени органа внутренних дел, учебного заведения, сообщение родителям или по прежнему месту работы (учебы) об образцовой службе и о полученных поощрениях, награждение нагрудным знаком органов внутренних дел, досрочное присвоение очередного специального звания и др.
Поощрения применяются в каждом случае индивидуально, по решению администрации с учетом личного вклада служащего в решение общих задач государственной службы. Однако поощрение, являясь положительной оценкой работы государственного служащего, вряд ли может быть признано принадлежащим
1Гавриленко Д.А., Подупейко А.А. Служебная дисциплина в органах внутренних дел: Сущность, значение и способы укрепления. Мн., 2000. С.52.
ему правом. Скорее это право, предоставленное руководителю (администрации) организации на применение мер поощрения к подчиненным. Вместе с тем, основания и порядок применение поощрений имеют строго правовую основу, не носят произвольного характера. Поощрения могут применяться только уполномоченными должностными лицами при наличии оснований, в установленном законодательством порядке. Им предоставлено право на применение лишь видов поощрений, предусмотренных нормативными актами и в пределах предоставленной им компетенции.
Государственные служащие могут привлекаться ко всем видам юридической ответственности: уголовной, административной, дисциплинарной, материальной.
За совершение уголовных преступлений и административных правонарушений они привлекаются, соответственно, к уголовной и административной ответственности на общих основаниях в соответствии с нормами соответствующих кодексов (УК и КоАП) в порядке, предусмотренном нормами процессуального уголовного или административного права.
Материальная ответственность государственных служащих наступает за нанесение ими имущественного ущерба органам государственного управления при исполнении служебных обязанностей. Она реализуется путем возмещения причиненного имущественного ущерба в добровольном или судебном порядке на основании решения суда. Нормативно-правовой базой, регламентирующей этот вид юридической ответственности государственных служащих, являются нормы трудового законодательства.
Особенности или специфические черты дисциплинарной ответственности связаны с тем, что она возникает в сфере трудовых отношений субъекта и связана с выполнением им служебных функций; основанием является, как правило, дисциплинарный (должностной) проступок; конкретный перечень оснований дисциплинарных правонарушений не установлен (исключение составляют составы хищения и прогула); ее субъектом является член трудового коллектива, к которому предъявляются требования по соблюдению трудовой дисциплины (при этом понятие трудовой дисциплины и трудовых обязанностей отличается в разных организациях и по различным должностям); применяются особые дисциплинарные взыскания, в том числе морально-правового характера (замечание, выговор, лишение нагрудного значка и т.п.); индивидуализированный, а не только персонифицированный характер применяемых санкций (к каждой из групп лиц военнослужащие, проку-
роры, служащие государственного аппарата и др. применяются индивидуальные санкции в особом порядке по своим основаниям); Г дисциплинарная ответственность применяется в порядке служебного подчинения, во внесудебном порядке.
Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок вредное, антиобщественное, виновное, противоправное деяние, совершенное членом устойчивого коллектива и состоящее в нарушении обязанностей и правил (невыполнение, ненадлежащее выполнение, упущения по службе, нарушение служебной дисциплины), связанных с пребыванием его в данном коллективе. Нарушаемые правила и обязанности закреплены в Трудовом кодексе, Законах (например, «Об основах службы в государственном аппарате»), Уставах (Дисциплинарный Устав работников органов внутренних дел), Положениях (например, Положение «О прохождении службы в органах прокуратуры), Правилах внутреннего трудового распорядка, индивидуальном j | контракте, приказе (распоряжении) руководителя. За один дисциплинарный проступок налагается одно дисциплинарное взыскание.
При этом учитывается его тяжесть, обстоятельства совершения, предшествующая работа и поведение служащего. Решение о привлечении к дисциплинарной ответственности выносится в письменном виде (приказе руководителя), объявляется под расписку, | не заносится в трудовую книжку.
Для отдельных категорий государственных служащих (сотрудников МВД, КГБ, военнослужащих, работников органов транспорта, прокуратуры) дисциплинарная ответственность устанавливается, в том числе, за нарушения, не связанные с исполнением служебных обязанностей и нарушением трудовой дисциплины, а в связи с особым характером службы также за административные и аморальные проступки.
Дисциплинарная ответственность различается по субъектному составу и источнику правового регулирования. Согласно этому критерию она может быть общей (регламентируется Трудовым кодексом и Правилами внутреннего трудового распорядка) распространяется на всех служащих, за исключением тех, для которых введена специальная дисциплинарная ответственность. Дисциплинарная ответственность может быть специальной. Она распространяется только на особых субъектов. Правом ее применения наделены особые должностные лица. Она регламентируется специальными нормативными актами, имеет особый порядок и сроки применения, специальные меры дисциплинарных взысканий.
Специальная ответственность в свою очередь делится на ответственность государственных служащих, осуществляющих управленческие функции; ответственность по уставам о дисциплине; ответственность судей, прокуроров, следователей по специальным положениям; ответственность учащихся, студентов за нарушения учебной дисциплины и правил общежития; ответственность лиц, занятых в воинской внутренней и военизированной службах; ответственность лиц, отбывающих наказание в исправительных учреждениях.
На некоторых государственных служащих могут налагаться меры как общей, так и специальной дисциплинарной ответственности. К ним, в частности, относятся служащие государственного аппарата и судьи.
К служащим государственного аппарата, помимо предусмотренных трудовым законодательством, могут применяться следующие дисциплинарные взыскания: понижение в классе на срок до шести месяцев; понижение в классе; понижение в должности на срок до шести месяцев (ст. 17 Закона «Об основах службы в государственном аппарате»). Понижение в классе возможно не более чем на один класс.
Судьи привлекаются к общей дисциплинарной ответственности за несоблюдение правил внутреннего трудового распорядка руководителем соответствующего суда в соответствии с законодательством о труде (и.2 Положения «О дисциплинарной ответственности судей судов Республики Беларусь»1), к специальной дисциплинарной ответственности за нарушение законности при рассмотрении дел или совершение другого служебного проступка в порядке, предусмотренным названным Положением. Видами дисциплинарных взысканий для судей являются замечание, выговор, строгий выговор. Дела о специальных дисциплинарных проступках судей рассматриваются квалификационными коллегиями судей судов Республики Беларусь.
Есть группы государственных служащих, которые несут исключительно специальную дисциплинарную ответственность. К ним относятся прокурорские работники, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, таможни и др.
Прокурорские работники несут ее в соответствии с Положением о прохождении службы в органах прокуратуры за нарушение служебных обязанностей, трудовой дисциплины, совершение действий
1 Собрание декретов и указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 35. Ст. 1089; 1998. № 29. Ст. 737; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 51.
дискредитирующих звание прокурорского работника. Дисциплинарными взысканиями для них являются: замечание; выговор; строгий выговор; понижение в классном чине; лишение нагрудного знака «Почетный работник Прокуратуры Республики Беларусь»; объявление неполного служебного соответствия; понижение в должности; увольнение; увольнение с лишением классного чина1.
Таким образом, специальными нормативными актами предусмотрены специальные виды дисциплинарной ответственности, ее основания, особый порядок применения.
§ 3. Классы, классные чины, звания, ранги государственных служащих
«Чины и звания издревле составляли основу всякой службы: государевой и государственной, конфессионной и научной. Иерархия титулов и должностей вводила стройный порядок в служебные отношения, воспитывала служащих в почтении к старшим, в прилежании и исполнительности, одновременно открывала перспективы продвижения, повышения своего профессионального, а нередко и социального статуса. Не отказывались и не отказываются от использования жесткой служебной иерархии и современные демократические государства. Общество не могло придумать более яркого критерия оценки служащего как продвижение по чиновничьей лестнице. Неслучайно поэтому в Республике Беларусь введены классы и разряды для государственных служащих, восстанавливаются или вводятся ранги во многих отраслях и сферах деятельности»2.
Для служащих государственного аппарата устанавливаются специальные классы. Порядок и условия их присвоения определяется Положением «О порядке и условиях присвоения классов служащих государственного аппарата и размеров надбавок за классы служащих государственного аппарата», утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 27 октября 1997 г. № 5453.
1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 24. Ст. 443.
2 Чины, ранги, звания: Протокольное старшинство в Беларуси и за рубежом / Под ред. Л.В. Лойко. Мн., 1998. С. 3.
3 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 31. Ст. 979
Всего для служащих государственного аппарата предусмотрено 12 нумеруемых классов и один высший класс. Высший класс служащего государственного аппарата присваивается Президенту Республики Беларусь, Премьер-министру Республики Беларусь, Председателю Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Председателю Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Главе Администрации Президента Республики Беларусь, Председателю Правления Национального банка, Государственному секретарю Совета Безопасности Республики Беларусь, Председателю Комитета государственного контроля, Управляющему делами Президента Республики Беларусь, а также первым заместителям Премьер-министра Республики Беларусь, Главы Администрации Президента Республики Беларусь, заместителям Премьер-министра Республики Беларусь, председателям облисполкомов и Минского горисполкома. Высший класс присваивается одновременно с назначением на должность без принятия дополнительного решения по данному вопросу.
Присвоение классов служащих государственного аппарата осуществляется: Президентом Республики Беларусь в отношении руководящих работников республиканских органов государственного управления и должностных лиц, решение о назначении на должность которых принимается Президентом Республики Беларусь, при назначении их на должность, а также в отношении председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов при утверждении их в должности; Премьер-министром Республики Беларусь в отношении руководителей республиканских органов государственного управления, назначаемых Советом Министров Республики Беларусь, при назначении их на должность; председателями областных и Минского городского исполнительных комитетов в отношении председателей городских, районных исполнительных комитетов при утверждении их в должности, а также в отношении глав местных администраций при назначении их на должность.
Присвоение классов служащих государственного аппарата иным лицам осуществляется соответствующими комиссиями, порядок создания и деятельности которых определяется Президентом, Советом Министров, Палатой представителей и Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь, Центральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, Конституционным Судом,
Верховным Судом и Высшим Хозяйственным Судом, Прокуратурой, облисполкомами и Минским горисполкомом или областным (Минским городским) Советом депутатов в зависимости от вида органа, в котором работают государственные служащие. Решение комиссии утверждается приказами (постановлениями, распоряжениями) органов, принявших решения о назначении либо избрании (утверждении) служащих на должность.
Присвоение классов служащих государственного аппарата производится в последовательном порядке в соответствии с занимаемой должностью, квалификацией служащего, стажем работы в государственном аппарате, а также с учетом ранее присвоенного ему класса. Приоритетное значение при этом имеет занимаемая должность, в соответствии с которой присваивается класс служащего государственного аппарата. Советом Министров утвержден перечень должностей, соответствующих классам служащих государственного аппарата1.
Срок, по истечении которого присваивается очередной класс по занимаемой должности, составляет, как правило, для служащих государственного аппарата, имеющих 1210-й класс, не менее 1 года, 97-й класс не менее 2 лет, 64-й класс не менее 3 лет. Присвоение очередных классов служащим государственного аппарата, имеющим иные классы, сроком не ограничивается.
Служащим государственного аппарата, имеющим почетные звания, ордена Республики Беларусь и СССР, может быть присвоен класс служащего государственного аппарата (кроме высшего класса) на один выше по сравнению с классом, предусмотренным перечнем должностей, соответствующих классам служащих государственного аппарата. Досрочное повышение в классе (но не более чем на один класс) возможно за особые достижения в труде.
Лицам, принимаемым на должность в государственный аппарат впервые, класс служащего государственного аппарата присваивается, как правило, не ранее чем через 6 месяцев.
При переходе служащего государственного аппарата по собственному желанию на низшую должность, возвращении на государственную службу, с которой он ранее уволился, выходе в отставку или уходе на пенсию за ним сохраняется присвоенный класс служащего государственного аппарата.
1 Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 20. Ст. 702; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 45, 56; 2001. № 38.
Прокурорским работникам присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины (воинские звания): государственный советник юстиции 1-го класса, государственный советник юстиции 2-го класса, государственный советник юстиции 3-го класса, старший советник юстиции, советник юстиции, младший советник юстиции, юрист 1-го класса, юрист 2-го класса, юрист 3-го класса,' младший юрист. Соответствие классных чинов замещаемым должностям прокурорских работников определяется пунктом 13 Положения «О прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь», утвержденного Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 25 июня 1996 г.1
Присвоение классных чинов производится в порядке очередности и по истечении следующих сроков пребывания на должностях: младшего юриста 1 год, юриста 3-го класса 2 года, юриста 2-го класса 3 года, юриста 1-го класса 3 года, младшего советник юстиции 4 года, советника юстиции 5 лет. Сроки пребывания в классных чинах старшего советника юстиции и выше не устанавливаются. Классный чин «юрист 3-го класса» присваивается после стажировки лицами, окончившим высшие учебные заведения по юридической специальности со сроком обучения четыре года и более. Срок пребывания в классном чине «юрист 3-го класса» устанавливается в один год.
Классные чины государственного советника юстиции 1-го, 2-го и 3-го класса присваиваются Президентом Республики Беларусь по представлению Генерального прокурора Республики Беларусь, Генеральному прокурору Республики Беларусь по представлению Председателя Верховного Совета Республики Беларусь. Иные классные чины присваиваются Генеральным прокурором Республики Беларусь на основании представлений, вносимых прокурорами областей, города Минска и приравненными к ним прокурорами, заместителями Генерального прокурора Республики Беларусь.
Воинские звания прокурорам и следователям военных прокуратур присваиваются в соответствии с Положением о прохождении военной службы офицерским составом Вооруженных Сил Республики Беларусь по согласованию с Генеральным прокурором Республики Беларусь.
При приеме на работу в прокуратуру лиц, имеющих опыт юридической работы, Генеральный прокурор Республики Бела-
1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. №24. Ст. 443.
русь имеет право в пределах своей компетенции присвоить им классный чин, соответствующий должности, или ходатайствовать о присвоении такого классного чина. При переходе на службу в прокуратуру лиц из органов военной юстиции, Министерства внутренних дел, Комитета государственной безопасности Республики Беларусь им может присваиваться классный чин, соответствующий имеющемуся у них воинскому (специальному) званию.
В отдельных случаях за примерное исполнение прокурорскими работниками служебного долга и достигнутые успехи в работе по укреплению законности Генеральный прокурор Республики Беларусь имеет право: присваивать работникам очередные классные чины до истечения установленных сроков; при назначении на высшую должность присваивать классный чин без соблюдения очередности, но не более чем на два чина выше того, который имеет работник; присваивать очередной классный чин выше положенного по занимаемой должности; вносить представления Президенту Республики Беларусь о присвоении классного чина государственного советника юстиции 1-го, 2-го и 3-го класса.
Прокурорские работники, которым присвоены классные чины, состоят в них пожизненно.
Лицам, проходящим дипломатическую службу, с учетом занимаемых должностей и квалификацией присваиваются дипломатические ранги. Порядок и условия присвоения дипломатических рангов предусмотрены Положением «О дипломатической службе Республики Беларусь»1. Согласно этому нормативному акту существуют следующие дипломатические ранги: атташе, третий секретарь, второй секретарь второго класса, второй секретарь первого класса, первый секретарь второго класса, первый секретарь первого класса, советник второго класса, советник первого класса, Чрезвычайный и Полномочный Посланник второго класса, Чрезвычайный и Полномочный Посланник первого класса, Чрезвычайный и Полномочный Посол.
Дипломатические ранги большинству лиц, проходящих дипломатическую службу, присваиваются Министром иностранных дел на основании рекомендаций специально созданной комиссии Министерства иностранных дел по служебной аттестации, присвоению дипломатических рангов и классов служащих государственного аппарата. Дипломатические ранги Чрезвычайного и Полно-
1 См.: Сборник действующих нормативных актов Президента Республики Беларусь. Мн., 1998. С. 245253; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 33; 2002. № 1.
мочного Посла, Чрезвычайного и Полномочного Посланника первого класса, Чрезвычайного и Полномочного Посланника второго класса присваиваются Президентом Республики Беларусь. Дипломатические ранги при выходе дипломатических работников в отставку или на пенсию сохраняются за ними пожизненно.
Дипломатические ранги присваиваются также лицам, находящимся на дипломатической службе за границей в соответствии с занимаемыми ими должностями.
Выпускники высших учебных заведений не позже чем через два года работы на дипломатических должностях представляются к присвоению дипломатического ранга атташе.
Положением «О дипломатической службе Республики Беларусь» определены также сроки нахождения в дипломатических рангах. Сроки нахождения работников в дипломатических рангах Чрезвычайного и Полномочного Посланника первого и второго класса, Чрезвычайного и Полномочного Посла не устанавливаются.
Дипломатические ранги могут присваиваться во внеочередном порядке.
Специальные звания присваиваются работникам органов финансовых расследований, органов внутренних дел и военнослужащим.
Работникам органов финансовых расследований присваиваются специальные звания рядового состава, младшего, среднего, старшего и высшего начальствующего состава финансовой милиции с учетом их квалификации, образования, занимаемой должности и других условий, предусмотренных Положением «О прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета Государственного контроля Республики Беларусь»1.
Первые специальные звания рядового и младшего начальствующего состава органов финансовых расследований присваиваются директором Департамента финансовых расследований. Первые специальные звания среднего и старшего начальствующего состава органов финансовых расследований до подполковника финансовой милиции включительно присваиваются Председателем Комитета. Военнослужащим (в том числе запаса), лицам начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, прокурорским работникам, а также служащим государственного аппарата, имеющим класс служащего государственного аппарата, принятым на службу в органы финансо-
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 105, 1/3170.
вых расследований, первые специальные звания начальствующего состава присваиваются с учетом имеющихся у них воинских, специальных званий, классных чинов, классов.
Первые специальные звания рядового и младшего начальствующего состава присваиваются лицам, имеющим возраст не более 30 лет, а первые специальные звания среднего и старшего начальствующего состава, как правило, лицам не старше 35 лет.
При присвоении очередных специальных званий лицам рядового и начальствующего состава, проходившим ранее военную службу, службу в органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, прокуратуры, органах финансовых расследований, в срок выслуги в первом специальном звании засчитывается выслуга в равном ему воинском или специальном звании, а также срок пребывания в соответствующем классном чине.
Очередные специальные звания лицам рядового и начальствующего состава органов финансовых расследований присваиваются в последовательном порядке при соответствии нового звания званию, предусмотренному по занимаемой штатной должности, истечении установленного срока выслуги в предыдущем звании и при положительной аттестации. Очередные специальные звания до полковника финансовой милиции включительно могут быть присвоены досрочно и на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой должности при наличии условий, указанных в Положении. Положением установлены также сроки выслуги в специальных званиях для сотрудников органов финансовых расследований.
Законодательством Республики Беларусь предусмотрено присвоение воинских званий лицам рядового и офицерского состава вооруженных сил и органов внутренних дел.
Указом Президента Республики Беларусь от 19 июля 2000 г. №403 утверждено Положение «О прохождении военной службы офицерским составом вооруженных сил Республики Беларусь»1 и установлены для офицеров воинские звания по группам войскового и корабельного состава, включающие подгруппы младших, старших и высших офицеров. Для войскового состава предусмотрены следующие звания: младший лейтенант, лейтенант, старший лейтенант, капитан, майор, подполковник, полковник, генерал-майор, генерал- лейтенант, генерал-полковник; для корабельного состава млад-
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001.№ 46, 1/2630.
ший лейтенант, лейтенант, старший лейтенант, капитан-лейтенант, капитан 3-го ранга, капитан 2-го ранга, капитан 1-го ранга.
Воинские звания офицерского состава подразделяются на первые (младший лейтенант и лейтенант) и очередные.
Воинские звания офицерского состава присваиваются последовательно в персональном порядке с учетом военной или иной специальной подготовки, занимаемой должности и условий, предусмотренных Положением.
В органах внутренних дел также устанавливаются специальные звания для рядового, младшего, среднего, старшего и высшего начальствующего состава. Так же, как и в Вооруженных Силах, в зависимости от последовательности присвоения специальные звания подразделяются на первые и очередные.
Специальные звания сотрудникам органов внутренних дел присваиваются персонально с учетом их образования, квалификации, отношения к службе, выслуги лет и занимаемой должности, а также других условий, предусмотренных Положением «О прохождении службы в органах внутренних дел Республики Беларусь», утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 13 ноября 2001 г. №6711.
Первое специальное звание начальствующего состава может быть присвоено не выше специального звания майора милиции, майора внутренней службы.
Для судей судов Республики Беларусь в соответствии с Положением «О квалификационной аттестации и квалификационных классах судей судов Республики Беларусь»2 предусмотрены специальные квалификационные классы: высший, первый, второй, третий, четвертый и пятый.
Высший, первый и второй квалификационные классы присваивается Председателям Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда, их заместителям и судьям этих судов; первый, второй, третий и четвертый квалификационные классы председателям, заместителям председателей областных, Минского городского, районных (городских), Белорусского военного судов, межгарнизонных военных судов и хозяйственных судов областей, а также судьям областных, Минского городского, Белорусского
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 111,1/3239.
2 Собрание декретов и указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 35. Ст. 1089; 1998. № 29. Ст. 737; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №51
военного судов и хозяйственных судов областей. Судьям районных (городских) судов и межгарнизонных военных судов присваивается первый, второй, третий, четвертый и пятый квалификационные классы. Судьи по административным делам и исполнительным производствам могут иметь третий, четвертый и пятый квалификационные классы.
Сроки пребывания в каждом квалификационном классе предусматриваются следующие: в пятом квалификационном классе 2 года; в четвертом квалификационном классе 3 года; в третьем квалификационном классе 4 года; во втором квалификационном классе 5 лет. Срок пребывания в первом квалификационном классе не ограничен. Присвоение очередного квалификационного класса производится, как правило, по истечении срока нахождения в предыдущем классе. Высококвалифицированному судье с учетом стажа работы в должности судьи и опыта работы допускается присвоение квалификационного класса вне зависимости от предусмотренного по занимаемой должности, а также без соблюдения последовательности и срока пребывания в присвоенном квалификационном классе, но не более чем на один квалификационный класс выше того, который предусмотрен пунктом 15 Положения о квалификационной аттестации и квалификационных классах судей судов Республики Беларусь.
Присвоение квалификационных классов, понижение в квалификационном классе и лишение квалификационного класса производятся Президентом Республики Беларусь при наличии соответствующего представления и заключения соответствующей квалификационной коллегии судей.
За судьей, пребывающим в отставке, присвоенный ему квалификационный класс сохраняется пожизненно.
§ 4. Государственная служба
вид трудовой деятельности служащих
Государственные служащие осуществляют свою деятельность в процессе государственной службы. Государственная служба является важным социально-правовым явлением. Она может быть исследована с различных сторон: политической, социальной, организационной, психологической, этической, социологической, правовой.
Государство не может существовать без государственной службы. Государственная служба это форма реализации госу-
дарственной власти, осуществления государственной деятельности в целом. Как социальное явление государственная служба это исторически сложившаяся, устойчивая форма организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе у государства, которая направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов, их компетенции. Это есть особая, специфическая трудовая деятельность людей.
Основными направлениями государственной службы как деятельности являются ее функции, к которым относятся как общие функции государственного управления, такие, например, как организационная, информационная, контрольная, регулятивная и др., так и специфические, например коммуникационная, воспитательная. Реализуя функцию социальной коммуникации, государственные служащие осуществляют связь государства и граждан, изучают общественное мнение и отношение граждан к различным государственным процессам и правовым актам, и наоборот, проводится в жизнь государственная политика, она разъясняется гражданам. Поэтому важно, чтобы на государственной службе работали профессионалы, квалифицированные юристы, которые не только бы разъясняли акты, но и комментировали их, обосновывали необходимость их принятая и перспективы применения и развития. В процессе осуществления общих функций важно не упустить функцию воспитания. Одна из главных задач государственных служащих нести государственность, гуманизм, патриотизм и личным примером побуждать людей к этому.
Основными признаками государственно-служебной деятельности являются: государственно-властный характер, упорядоченность, согласованность, направленность, что достигается благодаря четкому правовому регулированию государственной службы. В реальности совокупность этих признаков означает следующее.
Все работы в аппарате государственной службы разделены, им соответствует классификация должностей, осуществляется строгий прием и продвижение по служебной лестнице. Благодаря упорядоченности государственной службы и одновременной гармонизации отношений между руководителями и подчиненными, государственными служащими, политиками и гражданами достигается согласованность во взаимодействии ее составных частей. Организационные основы имеют свое правовое закрепление, и все действия осуществляются в строгом соответствии с правовыми нормами. Это позволяет сделать вывод о правовой направленности государственной службы. Таким образом, государственная
служба как социальный и организационный институт напрямую и тесно связана с государственной службой как правовым явлением.
Государственная служба является важным правовым институтом, входящим в отрасль административного права. «Современный правовой институт государственной службы это система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы,., статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации,., а также механизма прохождения государственной службы»1. Многоуровневость государственно-служебных правовых отношений обусловливает комплексный характер этого правового института. Он объединяет в себе нормы различных отраслей права (конституционного, административного, трудового, финансового и др.).
Конституцией устанавливаются общие (конституционные) права и обязанности граждан право на труд, на равенство перед законом, не ограничение прав и свобод, достоинство личности, свободу собраний, объединение в политические партии, участие в решении государственных дел, равного доступа к должностям в государственном органе и др. Нормы финансового права устанавливают порядок уплаты налогов и других выплат государственными служащими, финансирования государственной службы и др.
При регулировании государственной службы наиболее тесно соприкасаются нормы административного и трудового права. Нормы административного права в полной мере регулируют вопросы осуществления специальных видов государственной службы (воинской и военизированной). Трудовое законодательство применяется к служебным отношениям, возникающим в этой сфере, лишь в отдельных случаях и в пределах, установленных специальным административным законодательством. Трудовое право, в частности, непосредственно применяется в отношении предоставления льгот и прав беременным женщинам и женщинам-матерям, проходящим воинскую или военизированную службу.
Административное право также регулирует множество вопросов службы в государственном аппарате и в правоохранительных органах. Вместе с тем, на эти виды государственной службы распространяется некоторая часть норм трудового законодательства (в той части, в которой она не урегулирована специальными
1 Старилов Ю.Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1996. № 5. С. 14.
административно-правовыми актами). Например, применяются основные правила и порядок заключения, изменения и прекращения трудовых договоров, нормы рабочего времени и отдыха и др.
Правовой институт государственной службы имеет сложную структуру и включает в себя: общую часть (понятия государственной службы, государственного служащего, должности и их видов, правового статуса государственного служащего, управления государственной службой), особенную часть (положения об основных институтах государственной службы поступление, прохождение, прекращение), специальную часть (особенности и взаимосвязи различных видов государственной службы: милитаризованной и гражданской, в республиканских и местных органах, в специальных органах дипломатических представительствах, прокуратуре, суде).
Назначение государственной службы состоит в решении поставленных перед ней задач. Согласно статье 4 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» можно выделить несколько основных задач: проведение в жизнь государственной политики, подготовка, принятие, исполнение и контроль в пределах своей компетенции решений государственных органов; обеспечение эффективной деятельности государственных органов; обеспечение реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Кроме того, к задачам государственной службы можно отнести также следующие: обеспечение конституционного строя, реализация функций государственного управления, обеспечение стабильности в политической и социальных сферах, обеспечение общественного благосостояния, реализация принципов государственной службы, применение установленных законодательством мер государственного принуждения и осуществление административной процедуры, не требующей применения мер государственного принуждения, совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих, создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Государственная служба разнообразна. Поэтому можно выделить несколько ее видов. В зависимости от видов органов, в которых она осуществляется: служба в государственных предприятиях, учреждениях, организациях, служба в государственном аппарате и иных государственных органах на особых должностях в
прокуратуре, на военной службе, на должности судьи. По отношению к ветвям государственной власти: служба в органах законодательной, исполнительной и судебной власти. В зависимости от отраслей и сфер, в которых она осуществляется: служба в органах внутренних дел, прокуратуры, таможни, налоговых органах и т.д. В зависимости от места органа в системе государственных органов: служба в республиканских и местных органах.
Видовая структура государственной службы по органам, в которых она осуществляется, может быть представлена как: гражданская и ее подвиды общеадминистративная (президентская, парламентская, правительственная, исполнительно-отраслевая (межотраслевая) в республиканских или местных государственных органах); специализированная (финансово-кредитная, избирательная, контрольно-надзорная, юстиционная); правоохранительная (судебная, прокурорская) и милитаризованная и ее подвиды военизированная (служба в органах милиции, финансовых расследований, таможни, транспорта, госбезопасности) и войсковая (служба в вооруженных силах, внутренних войсках МВД, спецвойсках).
Сущность правового института государственной службы раскрывают принципы, лежащие в его основе. Они непосредственно закрепляются в Конституции, в статьях 5 и 6 Закона «Об основах службы в государственном аппарате», в специальных нормативных актах и делятся на 3 вида: общие (конституционные), специальные и специфические.
Общие принципы свойственны государственной службе, как любому правовому явлению, но получают свое преломление при реализации особого рода правоотношений государственной службы. Это такие принципы, как: законность, что означает верховенство Конституции, обязательность законных решений вышестоящих органов (должностных лиц) и исполнения законных решений государственных органов (должностных лиц) всеми, кому они адресованы, приоритет прав и свобод гражданина, приоритет правовых актов при решении любых вопросов государственной службы; демократизм означает построение системы государственной службы на основе разделения властей, соответствие деятельности государственных служащих интересам граждан, общества и государства, общедоступность государственной службы и ее гражданственность; принцип гласности предполагает право на получение информации о деятельности государственных служащих, по всем интересующим и связанным с конкретной личностью вопросам, а также право госу-
дарственных служащих на получение любой необходимой для исполнения своих полномочий информации.
Специальные принципы свойственны только правовому институту государственной службы. Основным является принцип профессионализма. Он реализуется в результате систематичного, регулярного, добросовестного осуществления профессионально компетентными государственными служащими своих обязанностей. Принцип профессионализма означает также политический нейтралитет государственных служащих, ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. К этой группе относятся также принципы несменяемости государственных служащих; социальной и правовой защищенности (предполагает регулярную выплату заработной платы, зависимость льгот и поощрений от качества работы и уровня профессионализма, создание нормальных условий труда, социальное страхование и пенсионное обеспечение, надлежащие поощрения, другие социальные гарантии). Специфические принципы свойственны и отражают специфику службы в тех или иных государственных органах суде, прокуратуре, таможне, МВД и др.
§ 5. Поступление на государственную службу
В основе поступления на государственную службу лежит принцип равенства всех перед законом (ст. 22 Конституции). В полном соответствии с этой конституционной нормой статья 39 Конституции провозглашает принцип равного доступа граждан к любым должностям в государственных органах Республики Беларусь в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой. Вместе с тем, из этого правила есть исключения, которые не противоречат ему, а наоборот, подтверждают его значимость, поскольку государственная служба строится и на других связанных с ним принципах. Устанавливаемые ограничения для занятия должностей государственной службы связаны с предъявлением особых, повышенных, требований к ней. Таким образом, один из основных принципов, применяемых при формировании государственной службы привлечение на нее наиболее достойных. Главными критериями отбора являются деловые, профессиональные и моральные качества претендентов.
Поступление на государственную службу сопряжено с наличием правовых оснований, соблюдением определенных условий,
требований и организационно-правовых способов замещения должностей.
Условия поступления на государственную службу это те фактические обстоятельства, с наличием которых законодательство связывает возникновение государственно-служебных отношений, а у гражданина возникает право на занятие конкретной должности. В законодательстве условия закрепляются как требования. Условия делятся на объективные, предъявляемые к любым должностям и не зависящие от особенностей конкретной должности или личности: наличие предприятия (учреждения, организации), структурной единицы и должности, наличие вакансии по должности, соблюдение иных общих требований законодательства при поступлении на должность; субъективные связанные с особенностями поступления в отдельные сферы деятельности государства, конкретные должности или выдвигаемые конкретным претендентом на занятие должности или нанимателем. Субъективные условия делятся на общие и специальные.
Субъективные общие условия устанавливаются для всех лиц, поступающих на службу в особые сферы деятельности государства или на особые должности (руководители, специалисты и т.д.). Эти условия определяются правовыми актами с учетом:
Для служащих государственного аппарата субъективные общие условия установлены в статьях 7, 9 и 15 Закона, а также Положением «О порядке и условиях заключения контрактов со служащими государственного аппарата»1. Эти условия прямо не закреплены в указанных правовых нормах, а следуют из их анализа. Так, статья 7 устанавливает, что право на службу в государствен-
Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 4. Ст. 41; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 9. Ст. 317; № 2627. Ст. 893; 1998. № 1. Ст. 17; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1.
ном аппарате имеют граждане Республики Беларусь. Таким образом, основное требование для занятия должности служащего государственного аппарата есть наличие гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства могут привлекаться для работы в государственном аппарате в качестве консультантов и экспертов (ч. 2 ст. 7 Закона).
В Статье 9 Закона предусмотрены условия, при наличии которых лица не имеют права занимать должности в государственном аппарате: несоответствие их профессиональной подготовки квалификационным требованиям, ограничение дееспособности лица либо признание его недееспособным по решению суда, запрет суда на занятие должности в государственном аппарате, наличие заболевания, препятствующего выполнению служебных обязанностей, наличие судимости, состояние в близком родстве или свойстве с лицами, с которыми кандидат на государственную службу будет состоять в отношениях непосредственной подчиненности (подконтрольности) в случае поступления на государственную службу. Данные условия (требования) сформулированы с использованием метода «от противного».
Для лиц, замещающих должности в государственном аппарате путем назначения, условием поступления является заключение контракта (ч. 2 ст. 15 Закона). Однако согласно пункту 5 Положения о порядке и условиях заключения контрактов со служащими государственного аппарата контракты не могут заключаться с лицами, не представившими декларацию о доходах и имуществе или указавшими в ней неполные (недостоверные) сведения, или не подписавшими письменных обязательств по выполнению мер по предупреждению коррупции, предусмотренных статьей 8 Закона «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией»1. Таким образом, в отношении этой категории государственных служащих законодательством предусмотрено два дополнительных объективных специальных условия.
В законодательстве о службе в государственном аппарате не содержится статьи или правового акта, в котором был бы дан четкий перечень требований (условий) для лиц, претендующих на занятие должности служащего государственного аппарата. Они зафиксированы в разных правовых актах и при их изложении используются различные способы законодательной техники и ме-
1 Ведомости Национального Собрания Республики Беларусь. 1997. № 24. Ст. 460.
тоды изложения. Выявлять их необходимо путем анализа многих правовых норм.
Особые условия установлены законодательством для занятия должностей в органах внутренних дел, финансовых расследований, таможенных органах, суда, прокуратуры и др. Они регламентируются 'специальным законодательством. Особенности поступления на службу в качестве судьи закрепляются в Законе «О судоустройстве и статусе судей», в качестве прокурорского работника в Положении о прохождении службы в органах прокуратуры, в качестве сотрудника милиции в Законе «О милиции» и т.д.
К кандидатам на должность судьи согласно статье 62 Закона «О судоустройстве и статусе судей»1 предъявляются следующие требования:
Стаж работы по юридической специальности увеличивается для судей судов областного, Минского городского судов, Белорусского военного суда и Верховного Суда.
Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. №11. Ст. 120; Собрание Указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1995. №25. Ст. 610; Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 21. Ст.ст. 377, 380; Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 28. Ст. 463; № 35. Ст. 514; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 59.
Судьи областного, Минского городского судов, Белорусского военного суда должны иметь стаж работы в качестве судьи не менее трех лет, а судьи Верховного Суда Республики Беларусь не менее пяти лет. Судьи судебной коллегии по патентным делам Верховного Суда Республики Беларусь, не имеющие высшего юридического образования, должны иметь стаж работы в области патентоведения не менее трех лет.
Для судей военных судов Республики Беларусь и Военной коллегии Верховного Суда Республики Беларусь устанавливается дополнительное требование. Они назначаются на должность из числа военнослужащих, имеющих воинские звания офицерского состава.
Облегченные условия предъявляются к кандидатам на должности судей по административным делам и исполнительным производствам. Они включают наличие гражданства Республики Беларусь, достижение возраста 23 лет, наличие высшего юридического образования и не совершение порочащих его поступков.
В соответствии со статьей 66 Закона обязательным условием при назначении на должность является принесение присяги.
Имеются особенности при поступлении на государственную службу в органы внутренних дел, которые регламентируются Положением «О прохождении службы в органах внутренних дел Республики Беларусь».
В эти органы принимаются дееспособные граждане Республики Беларусь старше восемнадцати лет, способные по своим личным, моральным, деловым качествам, состоянию здоровья и уровню образования выполнять возложенные на органы внутренних дел обязанности, не совершившие умышленное преступление.
Предъявляются особые требования к возрасту поступающих на службу. На должности рядового и младшего начальствующего состава органов внутренних дел принимаются граждане, как правило, не старше 25 лет, а на должности среднего и старшего начальствующего состава органов внутренних дел не старше 30 лет. На указанные должности могут быть приняты граждане старше соответственно 25 и 30 лет, если к моменту достижения предельного возраста состояния на службе они будут иметь право на пенсию за выслугу лет.
При приеме на службу в органы внутренних дел граждане обязаны представить декларации о доходах и имуществе в отно-
шении себя и членов своей семьи, совместно с ними проживающих и ведущих совместное хозяйство.
Обязательным условием при приеме в органы внутренних дел является проведение специальной проверки в отношении претендента. Если претендент отказался от прохождения специальной проверки или процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственные секреты, то он не может быть принят в эти органы. В случае установления в процессе специальной проверки обстоятельств, препятствующих поступлению гражданина на службу в органы внутренних дел, он информируется о причинах отказа в принятии его на службу.
Кандидаты, впервые поступающие на службу в органы внутренних дел, проходят испытательный срок до одного года, в процессе которого оценивается их пригодность для работы в органах. Также они проходят начальную правовую, физическую, техническую и боевую подготовку. Предварительное испытание не устанавливается для лиц, назначаемых на должности высшего начальствующего состава органов внутренних дел; военнослужащих (кроме военнослужащих срочной службы), лиц рядового и начальствующего состава органов финансовых расследований, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, переведенных для дальнейшего прохождения службы в органы внутренних дел; курсантов и выпускников образовательных учреждений МВД, других образовательных учреждений; лиц, назначаемых на должность по конкурсу; выпускников высших и средних специальных образовательных учреждений, поступающих на службу в органы внутренних дел по распределению. По решению начальника, которому предоставлено право приема на службу в органы внутренних дел, без предварительного испытания могут приниматься офицеры, а также лица среднего, старшего и высшего начальствующего состава, прокурорские работники, уволенные соответственно с военной службы, службы в органах внутренних дел, органах финансовых расследований, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах прокуратуры по собственному желанию, по сокращению численности или штатов, по ограниченному состоянию здоровья и имеющие соответствующую квалификацию по специальностям, предусматриваемым для замещения должностей, на которые они назначаются.
При поступлении на службу в органы внутренних дел приносится присяга.
Для большинства государственных служащих в качестве условия поступления на службу предусмотрена стажировка, назначение которой состоит в изучении стажером специфики работы, приобретении необходимых практических навыков для выполнения обязанностей по должности, углублении профессиональных знаний и умений, ознакомлении с имеющейся практикой в соответствующей сфере деятельности.
Наряду с этим время прохождения стажировки используется для изучения деловых, профессиональных и моральных качеств стажера в целях определения перспектив его дальнейшей работы в данной системе органов или по конкретной должности.
Условия прохождения такого вида стажировки утверждаются специальными нормативными актами. Например, порядок и условия прохождения стажировки в государственной нотариальной конторе устанавливаются Положением «О порядке прохождения стажировки в государственной нотариальной конторе» (Постановление Министерства юстиции Республики Беларусь № 11 от 14 июля 2000 г.1), а прохождение стажировки молодыми специалистами в органах юстиции Инструкцией о стажировке молодых специалистов, окончивших высшие учебные заведения, в органах, учреждениях юстиции и судах, утвержденной Министром юстиции 5 апреля 1993 г2.
Общие квалификационные требования (условия), при наличии которых возможно замещение должностей руководителей или специалистов государственной службы, за исключением специальных видов государственной службы в суде, прокуратуре, таможне, Министерстве иностранных дел, закрепляются в Квалификационном справочнике должностей государственных служащих. К примеру, согласно справочнику основные квалификационные характеристики по должности главного специалиста органов государственного управления включают требования по наличию высшего профильного (по специальности) образования либо, при наличии непрофильного прохождению переподготовки, а также наличие стажа работы по специальности на производстве или в органах государственного управления не менее 6 лет.
В каждом конкретном случае занятия той или иной должности устанавливаются субъективные специальные условия. Их соблю-
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. №75.
2 Архив Министерства юстиции.
дение важно для конкретного лица, зависит от него или от нанимателя. Они закрепляются в индивидуальных правовых актах (приказах, контрактах). К ним относятся подача личного заявления кандидатом на должность, установление испытательного срока, стажировки, если она не является обязательной, обязательное распределение молодого специалиста, особые условия труда (режим труда и отдыха, отличная от общей заработная плата и т.п.).
При наличии правовых оснований и соблюдении всех условий происходит занятие должности, что сопряжено с актом ее замещения, имеющим юридическое значение. Замещение должностей может происходить различными путями.
Самым простым способом замещения должности государственного служащего является зачисление (прием) на нее. Этот способ применяется в отношении всех лиц, деятельность которых не связана с применением государственно-властных полномочий, т.е. зачисление возможно на все виды государственной службы. Таким способом замещаются должности служащих государственных предприятий, учреждений (врачи, учителя, инженеры и т.п.), а также должности технического персонала аппарата государственного управления.
Для замещения должностей в государственном аппарате используются такие организационно-правовые способы, как назначение, утверждение, избрание (выборы или конкурс). Для замещения должностей служащих государственного аппарата могут быть использованы любые из перечисленных способов. Они закреплены в статье 15 Закона «Об основах службы в государственном аппарате».
Назначение осуществляется на те должности, занятие которых требует организационной работы, издания актов распорядительного или юридически властного характера. В порядке назначения осуществляется замещение большинства должностей в государственном аппарате. Акт назначения также неоднороден. Существует несколько его видов. Чаще всего назначение происходит органом государственного управления или его должностным лицом самостоятельно. Однако замещение некоторых должностей, включенных в Кадровые реестры Правительства Республики Беларусь, облисполкомов и Минского горисполкома, возможно только с использованием процедуры предварительного согласования, представления или сочетания того и другого.
Например, по согласованию с Президентом Республики Беларусь происходит назначение председателем Минского гориспол-
кома своих заместителей и членов (Решение Мингорисполкома № 12 от 18 января 1996 г. «О создании кадрового реестра городского исполнительного комитета»1).
Кандидатуры на должности руководящих работников и специалистов Аппарата Совета Министров Республики Беларусь заместители руководителей структурных подразделений Аппарата Совета Министров, члены коллегии министерств, заместители руководителей структурных подразделений с правами юридического лица министерств и государственных комитетов назначаются постановлением либо распоряжением Совета Министров по представлению руководителя Аппарата Совета Министров (постановление Совета Министров Республики Беларусь № 1869 от 27 декабря 2001 г. «Об утверждении перечня должностей руководящих работников республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных правительству Республики Беларусь, включаемых в кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь, и порядка назначения (утверждения освобождения) и согласования назначения (освобождения) на должности, включенные в кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь»2).
Руководители управлений, отделов и других подразделений Минского горисполкома назначаются на должности по представлению заместителей председателя, управляющего делами исполкома и по согласованию с соответствующими министерствами (Решение Мингорисполкома № 12 от 18 января 1996 г. «О создании кадрового реестра городского исполнительного комитета»).
Существует разновидность назначения, которая осуществляется в отношении должностей отдельных служащих государственного аппарата, занятых руководящей работой в органе государственного управления или его структурном подразделении и занятие которой возможно только после представления кандидатуры на должность другим органом (должностным лицом). Такая разновидность назначения имеет свое название утверждение. Утверждение обязательно требуется при назначении на должности председателей исполнительных комитетов всех уровней. Согласно Закону «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», положениям «О председателе районного, городского исполнительного комитета» (утв. Указом Президента
1 Архив Мингорисполкома.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 4.
Республики Беларусь № 105 от 18 марта 1996 г.) и «О председателе областного Минского городского исполнительного комитета» (утв. Указом Президента Республики Беларусь № 476 от 20 ноября 1995 г.) назначение на должности председателей исполкомов возможно только после утверждения представленных кандидатур на сессии соответствующего Совета депутатов1.
Замещение должностей в государственных органах возможно в порядке избрания. Избрание на должности в государственных органах может осуществляться путем проведения выборов или конкурса. Особенностью этого вида замещения должностей является определенный период нахождения на ней, т.е. избрание осуществляется на определенный срок.
Несмотря на то, что такой способ замещения должностей, как выборы, предусмотрен в Законе «Об основах службы в государственном аппарате», он не получил широкого применения на практике. В настоящее время выборы применяются лишь при избрании на должность Президента.
Конкурс наиболее распространенный способ замещения должностей. Он проводится с целью привлечения высокопрофессионального кадрового состава на работу в органы государственного управления и по правилам делового соперничества, обеспечивающего равные возможности для всех претендентов. В порядке конкурса замещаются только вакантные должности. Для обсуждения кандидатур, претендующих на должность, создается конкурсная комиссия, которая из числа претендентов выбирает наиболее достойного. Обсуждение кандидатур в комиссии гласное. Выносится решение на основе голосования (тайного или открытого). По итогам проведенного конкурса выносится решение органа или его должностного о зачислении на должность. По конкурсу могут замещаться должности во всех государственных органах, в том числе государственном аппарате, органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, государственного контроля и др.
Условия, порядок организации и проведения конкурса в государственном аппарате регламентируется Типовым положением
См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 8; № 100; 2001. № 50; Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. № 14. Ст. 347; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1; Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь, 1995. № 33. Ст. 804; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1.
«О конкурсе на замещение должностей в государственном аппарате Республики Беларусь», утвержденным Постановлением Министерства труда Республики Беларусь от 25 февраля 1994 г. №30'. В каждом органе государственного управления приказом руководителя может быть утверждено свое положение о порядке проведения конкурса на замещение должностей в нем.
По формам участия претендентов в конкурсе различают конкурс претендентов (непосредственное деловое соперничество конкурентов) и конкурс документов, поданных ими. Они могут быть совмещены.
По виду лиц, имеющих право принимать участие в конкурсе, он может быть открытый и закрытый. В открытом конкурсе могут принимать участие все желающие, а в закрытом только работники органа, проводящего конкурс.
§ 6. Прохождение государственной службы
Прохождение государственной службы начинается с момента поступления на нее и характеризуется любыми изменениями, происходящими в государственно-служебной деятельности лица, вплоть до ее прекращения. Как правовое явление прохождение государственной службы это совокупность правовых отношений, возникающих в связи с изменениями в государственно-служебной деятельности лица.
Государственно-служебная деятельность является сложным, многообразным явлением. В ходе ее осуществления возникают различные служебные правоотношения, У каждого государственного служащего они свои, особые, а прохождение государственной службы у них отличное от других. Это обусловлено различиями должностей государственной службы, а также особенностями, которые привносят в процесс осуществления государственной службы и реализации полномочий по должности сами государственные служащие.
Однако в государственной службе различных субъектов можно выделить общие виды правовых отношений, которые регламентированы правом и возникают независимо от каких-либо особенностей службы и субъектов ее несения. Отношения, обладающие общими признаками, целями и задачами, объединяются в группы
1 Архив Министерства труда и социальной защиты.
и образуют этапы прохождения государственной службы. Таким образом, прохождение государственной службы самостоятельная часть института государственной службы, которая включает в себя различные этапы. Общими для всех государственных служащих являются следующие этапы ее прохождения: стажировка, аттестация, повышение квалификации, поощрение и ответственность, перемещение по службе, прекращение.
Таким образом, прохождение государственной службы начинается с момента замещения должности в результате поступления на нее и заканчивается в связи с ее прекращением. При этом поступление на государственную службу не включается нами в качестве этапа в прохождение государственной службы, а выделяется как ее самостоятельный институт. По нашему мнению, поступление на государственную службу является не этапом, а основанием для ее прохождения, обладает особенностями, имеет свои правовые основания и условия. Вместе с тем, законодательство и большинство ученых прохождение государственной службы понимают широко и включают в него в качестве одного из этапов поступление на государственную службу.
В процессе осуществления государственно-служебной деятельности служащие проходят стажировку.
Стажировка для государственных служащих проводится в двух видах. Она может осуществляться с целью учебы, привития профессиональных навыков при назначении на должность (если такая стажировка является обязательной). При этом она является условием поступления на государственную службу. Стажировка также может представлять собой этап прохождения государственной службы, являясь одной из форм повышения квалификации после назначения на должность.
Стажировка как этап прохождения государственной службы осуществляется с целью углубления теоретической и специальной подготовки государственных служащих, совершенствования их профессиональных и деловых качеств, проверки практических навыков и организаторских способностей для более эффективной работы служащего на занимаемой должности или на предполагаемой должности более высокого уровня.
Виды стажировки: внутри республики и за рубежом; краткосрочная (до 1 месяца) и долгосрочная (от 1 месяца до 1 года).
В каждом конкретном случае стажировки устанавливаются свои задачи. Задачами могут быть: обучение с целью восприятия лучшего опыта работы, новых методов организации и управле-
ния; изучение опыта работы профильного структурного подразделения государственного органа; получение новых практических навыков в результате непосредственного участия в работе государственного органа на конкретных должностях. Цели, конкретные задачи, сроки, условия стажировки определяются руководителем органа, направившего на стажировку. Организация и общее руководство ею осуществляется кадровыми службами направляющей организации.
В принимающей стажера организации приказом руководителя назначается руководитель-консультант из числа высококвалифицированных специалистов, который руководит, организует и контролирует работу стажера. По окончании стажировки стажеру выдаются все необходимые документы (характеристика-отзыв, свидетельство о прохождении стажировки и др. в соответствии с законодательством), а также стажером представляется отчет об итогах стажировки с приложением методических, практических и других материалов. Руководитель органа на основании представленных материалов выносит свое решение об успешности прохождения стажировки.
Прохождение стажировки служащими государственного аппарата регламентируется специальным нормативным актом Положением «О стажировке служащих государственного аппарата Республики Беларусь», утвержденного Постановлением Государственного комитета по труду и социальной защите населения от 31 марта 1994 г. №42\
Аттестация государственных служащих является самостоятельным этапом прохождения государственной службы. Общей целью ее проведения является совершенствование системы подбора и расстановки кадров для успешного решения задач государственной службы. Конкретная цель проведения аттестации определяется законодательством. Так, в соответствии со статьей 18 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» «служащие государственного аппарата проходят аттестацию с целью оценки их практической деятельности, уровня профессиональной подготовки, правовой культуры, способности работать с людьми»2. Аттестация должностных лиц таможенных органов проводится также в связи с необходимостью оценки их служебной деятельности, мо-
Бюллетень нормативно-правовой информации. 1994. № 6.
2 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 32. Ст. 416; 1994. № 14. Ст. 191; 1995. № 17. Ст. 176.
рально-деловых качеств, повышения их персональной ответственности за результаты работы.
Конечной целью проведения аттестации является определение соответствия государственных служащих предъявляемым им требованиям по замещаемым должностям и перспективам их служебного роста. Аттестация, таким образом, представляет своего рода оценку служебной деятельности государственных служащих.
В рамках общей цели проведения аттестации можно выделить ее конкретные задачи: установление соответствия занимаемой должности, выявление перспектив применения способностей государственных служащих, выявление кандидатур в резерв на выдвижение, определение необходимости повышения квалификации, подготовки и переподготовки государственных служащих.
Для обеспечения максимальной объективности оценки служебной деятельности государственного служащего аттестация осуществляется не единолично должностным лицом органа государственного управления, а специально созданной аттестационной комиссией, в установленном порядке с соблюдением всех необходимых процедурных форм.
Поскольку аттестация это трудный процесс как для аттестуемого, так и для комиссии, установлена определенная очередность ее проведения. Как правило, аттестация в органах государственного управления проводится один раз в 5 лет. Сокращенные сроки установлены для руководящих работников один раз в 2,5 года в виду особого характера замещаемых ими должностей и для дипломатических работников один раз в 3 года в виду особого характера дипломатической службы, связанной, в том числе с ротациями по ней. Очередная аттестация должностных лиц таможенных органов проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в три года. Судьи проходят очередную аттестацию как периодически один раз в 5 лет, так и в исключительном порядке. Он применяется в отношении судей, впервые назначенных на должность судьи и не имеющих квалификационного класса, в течение первых шести месяцев работы, а также при присвоении очередного квалификационного класса судьи не позднее одного месяца со дня истечения срока его пребывания в присвоенном квалификационном класс. Исключительные случаи аттестации предусмотрены для таможенных работников. По приказу начальника таможенного органа его должностные лица аттестуются в связи с
упущениями и недостатками в служебной деятельности. Законодательством предусмотрены основания для проведения внеочередной аттестации служащих. Она возможна в связи с
возобновлением контракта, переводом на вышестоящую работу или другую деятельность, в целях присвоения более высокого разряда оплаты труда. Для некоторых категорий государственных служащих предусмотрены дополнительные основания проведения внеочередной аттестации. Так, например, согласно Указу Президента Республики Беларусь от 17 июля 1996 г. № 253 «О совершенствовании работы с руководящими кадрами в системе государственных органов»1 внеочередная аттестация может проводиться для руководящих работников, проработавших в должности более одного года и не прошедших курсов повышения квалификации; не достигших по истечении одного года положительных результатов в работе руководимой отрасли (предприятия, организации, учреждения).
Внеочередная аттестация судей проводится при назначении на должность судьи бессрочно, если судья был назначен (избран) на определенный срок полномочий; при назначении судьи на должность председателя, заместителя председателя соответствующего суда; при назначении судьи на должность судьи в вышестоящий суд; при досрочном присвоении квалификационного класса или понижении в квалификационном классе.
В практике не исключаются случаи, когда имеют место два и более оснований для проведения очередной, исключительной и (или) внеочередной аттестации. При наличии нескольких оснований для проведения аттестаций проводится одна аттестация.
Порядок проведения аттестации определяется законодательством Республики Беларусь. Для различных видов государственных служащих разработаны с учетом особенностей государственной службы и замещаемых ими должностей свои нормативные акты о порядке проведения аттестации. Так, например, правовым основанием для проведения аттестации служащих государственного аппарата является «Положение об аттестации служащих государственного аппарата» (постановление Министерства труда Республики Беларусь от 31 января 1994 г. № 182). Руководящие кадры системы государственных органов проходят аттестацию в
Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. № 21; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 33; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, 1999. № 20, Ст. 561; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 4.
соответствии с нормами Указа Президента Республики Беларусь «О совершенствовании работы с руководящими кадрами в системе государственных органов». Судьи проходят аттестацию в соответствии с Положением о квалификационной аттестации и квалификационных классах судей судов Республики Беларусь (утв. Указом Президента Республики Беларусь от 4 декабря 1997 г. № 62 б1). Должностные лица таможенных органов аттестуются в соответствии с Положением «О порядке проведения аттестации должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь»2.
Во всех органах государственного управления на основании общих нормативных актов принимаются свои акты о порядке и условиях проведения в них аттестации. Например, решением Минского горисполкома от 13 марта 1997 г. № 195 утверждено Положение «Об аттестации государственных служащих аппарата горисполкома, районных администраций, их подразделений, руководителей и заместителей руководителей городских служб, предприятий и организаций, основанных на коммунальной собственности»3, а решением Минского областного исполнительного комитета от 29 апреля 1996 г. утверждено Положение «О порядке проведения аттестации председателей райгорисполкомов и их заместителей, руководителей структурных подразделений облисполкома, областных служб, предприятий и организаций коммунальной собственности»4.
Аттестация в органах государственного управления проводится на основании приказа руководителя. Приказ об аттестации утверждает сроки и график проведения аттестации, список аттестуемых, председателя, секретаря и членов аттестационной комиссии, перечень необходимых материалов на аттестуемых и порядок их представления и доводится до сведения работников не менее чем за месяц до начала аттестации.
Аттестационная комиссия назначается из числа руководящих работников органа и его структурных подразделений, высококвалифицированных специалистов. В состав комиссии входят также
Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 35; 1998. № 29. Ст. 737; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 51.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 73.
3 Архив Мингорисполкома.
4 Архив Миноблисполкома.
представители работников и (или) общественных организаций участников коллективных договоров (соглашений). При необходимости создаются несколько аттестационных комиссий, специализация которых зависит от особенностей профессионально-квалификационного состава работников, подлежащих аттестации.
Законодательством предусмотрены основания для освобождения от аттестации. От аттестации освобождаются: лица, проработавшие в должности менее одного года; выпускники учебных заведений, направленные в государственные органы по договорам (заявкам) в течение одного года работы после окончания учебного заведения; беременные женщины. Женщины, находившиеся в отпуске по уходу за ребенком до трех лет, подлежат аттестации не ранее чем через год после выхода их на работу.
Важным направлением в работе с государственными служащими в сфере государственного управления является повышение квалификации. Основная цель повышения квалификации государственных служащих обеспечение постоянного соответствия уровня их профессиональной подготовки задачам социально-экономического и политического развития республики, совершенствование управленческих знаний, умений и навыков, позволяющих успешно выполнять свои служебные обязанности.
Повышение квалификации строится на принципах системности и периодичности, обязательности, дифференцированного подхода, перспективности.
Формы повышения квалификации: должностное с отрывом от работы сроком до одного месяца; целевое с отрывом от работы по мере необходимости по индивидуальной программе; обучение в виде стажировки, в форме ежемесячных семинаров, которые проводятся по индивидуальной групповой программе, самообразование. Повышение квалификации может осуществляться в структуре органа государственного управления и за его пределами, внутри республики и за рубежом.
Одной из форм повышения квалификации является самообразование. Самообразование по индивидуальным планам осуществляется между периодами систематической учебы путем участия служащих в проблемных семинарах и конференциях, а также через решение актуальных управленческих задач.
Процесс любого вида обучения, кроме самообразования, завершается одной из форм итогового контроля знаний: сдачей экзаменов, зачетов, защитой реферата (выпускной работы). При организованной форме повышения квалификации в учебных группах
по итогам положительного завершения процесса обучения выдается соответствующий сертификат установленного образца.
Организация повышения квалификации государственных служащих осуществляется руководством государственного органа.
Общие основы повышения квалификации, целевые учебные программы разрабатываются Академией управления при Президенте Республики. Это учебное заведение является ведущим вузом республики в общей системе повышения квалификации и непосредственно обеспечивает повышение квалификации руководящих работников органов государственного управления. Повышение квалификации на его базе обеспечивается ведущими учеными республики, профессорско-преподавательским составом Академии управления при Президенте Республики Беларусь, другими учебными и научно-исследовательскими организациями. В целях повышения эффективности учебного процесса, его практической направленности проводятся встречи со слушателями и организуются выступления перед ними руководителей органов исполнительной власти, опытных специалистов предприятий, организаций, учреждений.
Руководящие кадры органов государственного управления обязательно не реже одного раза в год повышают квалификацию. Для обеспечения непрерывного роста профессионального уровня руководящих кадров устанавливается порядок, который предусматривает при назначении работника на новую должность обязательное повышение его квалификации по одной из существующих форм обучения.
Для обеспечения надлежащей реализации важного этапа прохождения государственной службы повышения квалификации государственных служащих, в отраслевых системах управления создаются самостоятельные отраслевые институты повышения квалификации.
Работники правоохранительных органов (суда и прокуратуры) и учреждений юстиции повышают квалификацию в Институте переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры и учреждений юстиции при Белгосуниверситете.
Прохождение государственной службы связано с процессом перемещения по должностям и продвижением по государственной службе.
Перемещения это любые изменения, затрагивающие изменения должностей государственного служащего, т.е. любое движение по служебной лестнице. Таким образом, понятие и сущность
перемещения по административному праву отличаются от его понятия и сущности по трудовому праву. Согласно Трудовому кодексу перемещением признается любое существенное изменение условий труда, занятие иной, не идентичной занимаемой ранее должности.
Перемещение в процессе прохождения государственной службы может осуществляться на вышестоящую должность, равнозначную должность, нижестоящую должность. Все названные виды перемещения возможны не только в пределах данного органа, но и при переходе (переводе) на службу в другой орган.
Перемещения могут осуществляться по личной инициативе служащего, с его согласия и принудительно. По личной инициативе служащего возможны перемещения на нижестоящую и равнозначную должность, в том числе по состоянию здоровья и по семейным обстоятельствам. С согласия государственного служащего осуществляются перемещения в случае его перехода на вышестоящую или равнозначную должность по инициативе нанимателя при отсутствии причин для принудительного перемещения. Принудительное перемещение без согласия служащего может быть: на равнозначную должность при необходимости замещения других должностей, для более целесообразного использования служащего с учетом его профессиональных, деловых и личных качеств или на нижестоящую должность при сокращении штатов или занимаемой должности и невозможности перемещения на равнозначную должность, по состоянию здоровья, по итогам аттестации, в порядке дисциплинарной ответственности.
В процессе прохождения государственной службы осуществляется продвижение государственных служащих по служебной лестнице. Продвижение это этап служебного роста государственного служащего. Оно может быть связано с перемещением на вышестоящую должность. В этом случае происходит прямой карьерный рост государственного служащего. Он осуществляется в форме вертикального продвижения.
Другие формы положительных изменений в карьере государственного служащего не связаны с ростом по должности. Они осуществляются в виде горизонтального продвижения по службе и проявляются в присвоении более высокого квалификационного или тарифного разряда, категории, повышении в классе, звании, чине, ранге, увеличении денежного содержания.
В процессе прохождения государственной службы широко применяются все виды продвижения государственных служащих,
так как они имеют большое значение и позволяют достичь двух важных целей: «госорган комплектуется компетентными, наиболее достойными кадрами, а сам служащий реализует свою естественную потребность в раскрытии своих способностей»1.
Прохождение государственной службы завершается ее прекращением. Она может прекращаться по основаниям, предусмотренным Трудовым кодексом (ст. 35), а также по основаниям, предусмотренным в специальном законодательстве. Так, например, основанием для прекращения службы в государственном аппарате в соответствии со статьей 21 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» может быть отставка служащего государственного аппарата. Право на отставку возникает при наличии совокупности указанных в Законе условий: достижение определенного возраста, наличие установленного общего и специального (в качестве служащего государственного аппарата) стажа работы. Таким образом, выход в отставку с назначением пенсии в определенном размере возможен до достижения служащим пенсионного возраста.
Прекращение государственной службы возможно в связи с расторжением контракта по основаниям, предусмотренным в нем. К ним, в частности, могут относиться: истечение срока контракта, не предоставление декларации о доходах и имуществе или указание в ней неполных (недостоверных) сведений и др. основания для его досрочного прекращения по инициативе нанимателя или по требованию служащего. Все возможные основания для прекращения контракта со служащими государственного аппарат предусмотрены в Положении «О порядке и условиях заключения контрактов со служащими государственного аппарата»2.
Панова И.В. Продвижение по службе по Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Государство и право. 1998. № 2. С. 13.
2 Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 4. Ст. 41; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 9. Ст. 317; № 2627. Ст. 893; 1998. № 1. Ст. 17; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1.
Глава XII
КОНТРОЛЬ ЗА СУБЪЕКТАМИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. Сущность контроля и его виды
1.1.Понятие и назначение контроля за субъектами административного права
Субъекты административного права это участники административно-правовых отношений, наделенные соответствующими правами и обязанностями. Их статус определяется нормами административного права. Следовательно, они могут действовать в сфере указанных отношений только в рамках дозволенного, в соответствии с действующим законодательством. Выявить такое соответствие можно только путем осуществления контроля.
Контроль помогает выявить недостатки в содержании принимаемых решений, в организации и стиле работы носителей исполнительной власти, изучить качества его работников, дисциплинирует субъектов административного права.
Контроль осуществляется не только в государственном управлении, а следовательно, за субъектами, его реализующими, но и за иными участниками административно-правовых отношений, в том числе: гражданами, негосударственными организациями, индивидуальными предпринимателями. Например, контроль за соблюдением правил дорожного движения, санитарных, противопожарных, таможенных правил и т.п., исполнителями которых являются и граждане, и индивидуальные предприниматели. Конечно, наиболее широкое применение имеет контроль за носителями исполнительной власти, которые своей нераспорядительностью или ненадлежащей распорядительностью могут не просто нарушить законность, но причинить значимый ущерб обществу, допустить нарушение прав и свобод человека, гражданина.
Контроль за субъектами административного права возник давно, вместе с появлением государственного управления. Его необходимость вытекает из потребности получения сведений о
качестве деятельности, выявления отклонений и просчетов рассматриваемых субъектов от соответствующих правовых норм.
Вообще контроль представляет социальное явление, связанное с людьми, с их деятельностью и, в первую очередь, с трудовой деятельностью. В то же время контроль это и правовое явление, т.е. он регулируется правом. Такими признаками обладает контроль над субъектами административного права. Его осуществление возможно только в предусмотренных правом пределах и компетентными на то органами (лицами). В свою очередь, контроль, осуществляемый государственными органами, соответствующими лицами от их имени, связан с властью. В подобном смысле контроль представляет собой право контрольных органов (лиц) применять власть в отношении подконтрольных, направлять их деятельность в необходимое (обусловленное) русло.
Термин «контроль» происходит от французского слова «.cont- role», означающего наблюдение, надсмотр над чем-либо с целью проверки правильности тёх или иных действий в области производства, государственного управления или поведения граждан.
Значит, содержанием контроля является внимательное наблюдение, изучение, исследование функционирования подконтрольного объекта, выявление состояния фактического положения с намеченными (предписанными) целями.
Некоторые ученые в содержание контроля включают и деятельность (действия, мероприятия), проводимые по результатам контроля. В частности, к ним относят: 1) анализ собранной информации, выявление тенденций, причин, разработку прогнозов; 2) принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов, в том числе пресечение противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий, новых нарушений; 3) учет конкретных нарушений, определение их причин и условий; 4) выявление виновных, привлечение к ответственности. В одних случаях контролирующие органы вправе сами решать вопрос о дисциплинарной, материальной, уголовной ответственности виновных, в других обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами1.
Контроль представляет собой соответствующий вид деятельности, осуществляемой субъектом контроля с целью получения
1 Бахрах Д.Н. Административное право России. С. 608.
достоверной информации о происходящих процессах в тех или иных сферах.
Главное же назначение контроля за субъектами административного права состоит в том, чтобы обеспечить законность и дисциплину в подконтрольных объектах, в поведении граждан.
В общем, законность это единообразное понимание и точное соблюдение действующего законодательства всеми субъектами административного права.
Законность считается соблюденной, когда:
Дисциплина это повиновение установленному порядку государственной или иной организации.
Обычно различают несколько видов дисциплины: государственную, общественную, гражданскую, исполнительскую. Каждый вид дисциплины связан с исполнением определенных правил, норм поведения.
Государственная дисциплина выражается в повиновении порядкам и правилам, установленным соответствующими органами, практическое соблюдение этих правил. В системе государственной дисциплины можно различать: а) служебную (трудовую); б) финансовую; в) учетно-статистическую; г) производственную; д) технологическую; е) учебную.
В статье 193 ТК под трудовой дисциплиной понимается «обязательное для всех работников подчинение установленному трудовому распорядку и надлежащее выполнение своих обязанностей».
Трудовой распорядок определяется различными нормативными правовыми актами:
«1) правилами внутреннего трудового распорядка;
2)штатным расписанием;
1.2. Принципы контроля
Сущность контроля наилучшим образом проявляется через призму принципов, лежащих в его основе. Контроль основывается на общих (конституционных) принципах законности, демократизме, гласности и др., а также на специальных принципах контроля. К ним следует отнести:
Экономичность контроля предполагает минимальные затраты на его осуществление. Можно сказать, что самый лучший контроль тот, который при наименьших затратах позволяет добиваться наибольших результатов.
Контроль должен быть объективным, беспристрастным. В этом его главная цель. Получение недостоверной информации о происходящих процессах в подконтрольных объектах может привести только к негативным результатам. Желательно, чтобы проведение контрольных мероприятий поручалось лицам, не заинтересованным материально, лично в его результатах.
Важным принципом контроля является его действенность, результативность. Он проявляется в получении конечного итога. Каким может быть этот итог не столь важно: положительным, при обнаружении достижений может только радовать контролирующие органы, заинтересованных граждан, права которых нарушены, или негативным установление определенных нарушений, упущений и т.д., которые требуют принятия необходимых мер по их устранению.
Действенность, таким образом, предполагает оказание воздействия на лиц, допустивших нарушения, обнародование результатов контроля с тем, чтобы предупредить совершение подобных нарушений другими лицами.
Следовательно, результативность определяется в первую очередь конечными итогами контрольных действий, а не обнаружением во что бы ни стало только негативных моментов, минусов в деятельности.
Соблюдение принципа своевременности контроля позволяет получить оперативную информацию, упредить нарушения, выявить недостатки в содержании принятых решений на первом этапе их исполнения, помогает подконтрольным увидеть нерешенные вовремя вопросы.
Принцип постоянства и систематичности означает регулярность проведения контроля, осуществление его по плану или по факту совершения нарушения. Проведение контроля от случая к случаю не может дать положительного эффекта.
1.3. Функции контроля
Говоря о сущности контроля, нельзя опустить вопрос о его функциях. Основными из них являются: 1) корректировка; 2) превенция; 3) правоохрана.
Субъекты контроля, выявив отклонения в деятельности подконтрольных, определяют пути корректирования объекта контроля, способы воздействия на них с целью преодоления отклонений, устранения препятствий на пути оптимального функционирования организации. Внесение корректив может быть предусмотрено и в исполняемые решения (акты), в которых обнаружены соответствующие изъяны.
Функция превенции состоит в предупреждении нарушений, в выявлении причин и условий, способствующих совершению нарушений, их устранении с целью недопущения совершения новых нарушений. Следует особо подчеркнуть, что сам факт наличия контроля, наличия возможности его осуществления является важным предупредительным, предохраняющим от совершения правонарушений средством.
В действующем законодательстве не всегда четко обозначается рассматриваемая функция, однако она является первостепенной в деятельности любого органа контроля. Профилактические, предупредительные мероприятия проводятся как до осуществления контроля, так и по его результатам в виде: 1) обобщения результатов контроля, выявления и изучения причин соответствующих недостатков и нарушений, вызвавших их условий; 2) разработки и реализации предупредительных мероприятий организационного и воспитательного характера; 3)дачи подконтрольным рекомендаций и обязательных указаний по принятию необходимых мер.
Контрольная деятельность в значительной мере является правоохранной. Она, как средство обеспечения законности и дисцип-
лины, направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях. Функция правоохраны связана и с привлечением указанных лиц к юридической ответственности.
В деятельности контрольных органов рассматриваемая функция реализуется неодинаково. Для одних она является основной (например, для правоохранительных), для других (например, Совета Министров, республиканских органов, ряда инспекций) как бы второстепенной.
Не все контрольные органы обладают одинаковыми полномочиями по привлечению виновных к ответственности. Одни из них обладают правом самостоятельно выносить решения по привлечению к ответственности виновных лиц, другие вправе лишь ставить перед соответствующими органами вопрос о привлечении нарушителей к ответственности.
1.4. Методы контроля
Для более полного уяснения сущности контроля за субъектами административного права нельзя не сказать и о его методах. Методы контроля это основные средства, с помощью которых он осуществляется. Методы многочисленны и разнообразны и определяются многими обстоятельствами, немаловажными среди них являются цели контроля. Зависят методы и от органов, осуществляющих контроль.
Анализ действующего законодательства позволяет сказать о наличии следующих методов:
3. доклады;
10. выдача ордера на жилье;
11. выдача лицензий;
12. выдача разрешений;
13. совершение нотариальных действий;
14. осмотр, досмотр и т.д.
Указанные методы нередко называют видами, формами контроля. Так или иначе, но все они имеют место и различаются между собой. В соответствии с пунктом 4 статьи 14 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь»1 Комитет государственного контроля и его территориальные органы проводят проверки (ревизии) деятельности государственных органов, иных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Совет Министров Республики Беларусь подотчетен в своей деятельности перед Президентом Республики Беларусь (ст. 2 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах»). Он получает и заслушивает отчеты и информацию от местных исполнительных и распорядительных органов об исполнении ими Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, постановлений Совета Министров Республики Беларусь, распоряжений Премьер-министра Республики Беларусь (ст. 15 названного Закона).
Местные Советы депутатов утверждают программы экономического и социального развития, местные бюджеты и отчеты об их исполнении (п. 1 ст. 16 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»),
Министерство юстиции Республики Беларусь осуществляет: правовую экспертизу правовых актов Национального банка, республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, местных исполкомов этого уровня; регистрацию; дает заключения; согласовывает; выдает специальные разрешения (лицензии) на осуществление адвокатской и частной нотариальной деятельности, деятельности по оказанию юридических услуг, распространению правовой информации (пп. 4.3, 4.5, 4.6, 5.4, 5.12, 5.13, 5.15 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь).
1.5, Виды контроля
Контроль это многовидовое социальное и правовое явление. Его можно классифицировать по самым разным основаниям, например, по функциям и методам контроля, по отношениям (связям) субъектов контроля с государством, по государственным
1 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. № 9. Ст. 53.
органам, его осуществляющим, по характеру деятельности органов государственного управления.
По отношениям (связям) субъектов контроля с государством существует контроль государственный и общественный. Государственный контроль осуществляется государственными органами, должностными лицами государственных органов, представителями власти подобных органов. Государственный контроль также весьма разнообразен. Он делится на президентский, представительных органов государственной власти (Парламента и местных Советов депутатов), органов исполнительной власти, судебный, прокурорский.
Общественный контроль осуществляется общественными объединениями: профессиональными союзами, политическими партиями. К этому виду контроля можно отнести и контроль, осуществляемый отдельными гражданами.
В зависимости от соподчиненности субъекта и объекта контроль следует разделить на такие виды, как внутрисистемный и внесистемный. Внутрисистемный контроль осуществляется в системе исполнительной власти и субъектами этой власти. Внесистемный это такой контроль, который осуществляется субъектами, находящимися вне системы исполнительной власти (представительными органами государственной власти, судами, прокуратурой, общественными объединениями и гражданами).
В системе исполнительной власти с учетом различных критериев контроль также может быть разделен на виды.
В зависимости от масштаба распространения контроль может быть всеобъемлющим и ограниченным. Всеобъемлющий контроль проводится в отношении всей деятельности подконтрольного объекта. Так, Министерство связи Республики Беларусь вправе проводить ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности организаций, подчиненных министерству (ч. 2 п. 5.2 Положения о Министерстве связи Республики Беларусь). Подобными полномочиями обладает и Министерство образования Республики Беларусь. Кроме того, последнее вправе анализировать и контролировать деятельность подчиненных учебных заведений (пп. 14.10 и 14.13 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь).
Ограниченный контроль осуществляется по какому-либо одному вопросу деятельности подконтрольного объекта. Его, как правило, реализуют вышестоящие органы (должностные лица) по отношению к нижестоящим, например, по вопросам соблюдения
только финансовой дисциплины, организации работы по рассмотрению обращений граждан.
По характеру деятельности контроль делится на общий, ведомственный, надведомственный, административный надзор, внутренний.
Общий контроль присущ для органов общей компетенции. К этому виду следует отнести и президентский контроль.
Ведомственный это, по существу, отраслевой контроль. Он ведется органами, входящими в одну отрасль, и вышестоящими по отношению к нижестоящим, т.е. здесь присутствует соподчиненность (см. Положение о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью организаций). Подобные качества отличают его от надведомственного контроля. Последний осуществляется в отношении организационно неподчиненных объектов. В процессе ведомственного контроля может охватываться вся деятельность подконтрольного органа. В качестве примера могут служить контрольно-ревизионные службы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций.
Надведомственный контроль специальный контроль, касающийся, как правило, отдельного вопроса, специальной функции или определенной стороны деятельности обследуемого объекта. Поэтому его можно еще назвать специальным, функциональным контролем. К подобному контролю приближен административный надзор. Однако он имеет немало общего и с прокурорским надзором. Поэтому о нем ведется разговор в § 3 «Надзор за субъектами административного права».
Ведомственным контролем обеспечивается выполнение задач, стоящих перед каждым отдельным органом государственного управления, организацией. Перед надведомственным контролем стоят несколько иные цели: обеспечение единого подхода в решении того или иного вопроса, в выполнении одной функции всеми, к кому они относятся.
Внутренний контроль проводится в пределах какой-либо организации, структурного звена, начальником по отношению непосредственно подчиненных в пределах предприятия, учреждения.
В зависимости от стадии, на которой находится деятельность проверяемого объекта, контроль делится на предварительный, текущий и последующий. Предварительный контроль это превентивный, предупредительный контроль. Такой вид контроля обусловлен необходимостью не допустить отклонений от предписан-
ного, заданного, установленного, избежать ненужного согласования, обращения в вышестоящие органы за разъяснениями при решении тех или иных вопросов подконтрольными. Он осуществляется в начальной стадии, на первом этапе совершения действий, поступков. Предварительный контроль широко применяется во всех сферах деятельности. Например, проверка документов у водителей на право управления автотранспортным средством, личный досмотр пассажиров и их вещей перед посадкой в авиалайнер, технический осмотр ГАИ транспортных средств, присутствие на заседании коллегии республиканского органа, на заседании исполнительного комитета представителя соответствующего органа с целью проверки законности вынесения решений. Предварительный это не только и не столько контроль, который ведется до совершения противоправных действий. Ведь отклонения от установленного не всегда выражаются в противоправности, влекущие ответственность. Они могут произойти по причинам, не в полной мере зависящим от исполнителей, например, из-за ненадлежащей квалификации работников, недостаточного финансово
го, материально-технического обеспечения, некачественности самого исполняемого нормативного правового акта и т.п. В процессе рассматриваемого вида контроля все это будет выявлено и устранено.
Предварительный контроль это неокончательный, после него может следовать текущий и последующий контроль.
Текущий контроль проводится в процессе осуществления деятельности, проведения мероприятий, т.е. после относительно продолжительной деятельности. Цель его определить правильность совершения оперативной повседневной деятельности. Примером может служить проверка выполнения предписаний пожарного и санитарного инспекторов, вынесенных по результатам предварительной проверки. Правда, предварительный контроль может и не проводиться, а текущий проводится всегда.
Последующий контроль это контроль фактического выполнения решения. Разновидностью его являются проверки налоговыми органами правильности уплаты налогов, проверки выполнения указаний и распоряжений Президента, приказа руководителя пред- ( приятия, учреждения. Последующий контроль обусловлен конечными результатами.
Государственный контроль осуществляется довольно большим количеством органов. Для его определенной унификации Указом Президента Республики Беларусь от 15 ноября 1999 г. №67.
образован Совет по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь1. Он координирует деятельность органов Комитета государственного контроля, Национального банка, иных государственных органов, уполномоченных в соответствии с законодательством проводить проверки (ревизии) финансово-хозяйственной деятельности организаций, по проведению проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
§ 2. Государственный контроль
2.1. Президентский контроль
Президент Республики Беларусь уполномочен осуществлять контроль за субъектами административного права. Преимущественно такие полномочия относятся к органам исполнительной власти. Контрольные полномочия Президента довольно широкие и определяются Конституцией и Законом Республики Беларусь «О Президенте Республики Беларусь». Правда, указанными нормативными правовыми актами президентский контроль недостаточно четко регулируется. Возможно, исключением является лишь пункт 26 статьи 84 Конституции, в котором записано, что Президент «непосредственно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за соблюдением законодательства местными органами управления и самоуправления», и часть 2 статьи 106, установившая подотчетность Правительства Президенту. Однако Президенту предоставлено немало возможностей, с помощью" которых он может осуществлять контроль как непосредственно, так и через создаваемые им органы. К ним относятся:
Сформирование (образование) органов государственного управления;
1 Собрание декретов, указов Президента Республики Беларусь. 1999. № 32. Ст. 945.
7) выезды на места (на предприятия, в административно-территориальные единицы) и непосредственное ознакомление с положением дел.
Наиболее четко урегулирован контроль, проводимый непосредственно Президентом за Правительством. Так, Президент формирует Правительство, назначает каждого из его членов. Он вправе освободить их от должностей или принять решение об отставке Правительства. Таким образом, непосредственный контроль Президента возможен за работой любого члена Правительства. Кроме того, Президент уполномочен принимать отчеты Правительства (ч. 2 ст. 106 Конституции), отменять его акты (п. 25 ст. 84 Конституции), председательствовать на заседаниях Правительства (п. 15 ст. 84 Конституции).
Опосредованный контроль, т.е. контроль Президента через создаваемые им органы, осуществляется с помощью Администрации Президента, Управления делами Президента, Совета Безопасности Республики Беларусь и специально предназначенного для контроля Комитета государственного контроля. Все они получают необходимую информацию и обеспечивают ею Президента, осуществляя свои задачи и полномочия.
Более подробно о президентском контроле речь идет в § 2 главы VII этой книги.
2.2. Контроль Парламента и местных Советов депутатов
Контроль Парламента и местных Советов депутатов за субъектами административного права осуществляется в соответствии с Конституцией, регламентами палат Национального собрания Республики Беларусь, Законом «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах», а также Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Их контролю подвергаются преимущественно органы исполнительной власти.
Контрольные полномочия у палат Парламента не одинаковы. Обе палаты Парламента рассматривают и утверждают республиканский бюджет. Палата представителей заслушивает отчет о его исполнении. Проект бюджета и отчет о его исполнении Правительство представляет Президенту для внесения в Парламент. Следовательно, названные документы поступают в Палату представителей не непосредственно от Правительства, а от Президен-
та. С докладами на заседании Палаты (палат) выступает, как правило, Министр финансов.
Палата представителей дает согласие Президенту на назначение Премьер-министра Республики Беларусь, заслушивает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет ее, рассматривает вопрос о доверии Правительству, может выразить вотум недоверия Правительству.
Совет Республики Национального собрания дает согласие на назначение Президентом Председателя и членов Правления Национального банка Республики Беларусь, рассматривает указы Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и не позднее чем в трехдневный срок после их внесения принимает соответствующее решение.
Обе палаты Национального собрания рассматривают президентские временные декреты и принимают постановления «Принять к сведению...» Декреты могут быть отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат.
Таким образом, Национальное собрание осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти республиканского уровня по отдельным оговоренным в Конституции вопросам.
Местные Советы депутатов осуществляют контроль только за исполнительными комитетами. Однако сфера этого контроля более широкая, по сравнению с контролем Национального собрания. Так, они утверждают не только местные бюджеты и отчеты об их исполнении, но и программы экономического и социального развития, устанавливают местные налоги и сборы, определяют порядок управления и распоряжения коммунальной собственностью (ст. 121 Конституции). Все эти вопросы непосредственно связаны с деятельностью исполнительных комитетов. Кроме того, исполнительные комитеты разрабатывают и вносят для утверждения в Совет предложения по организации охраны общественного порядка и защиты прав граждан (п. 1 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»),
Областные и Минский городской Советы депутатов принимают решения об утверждении в должности председателей исполнительных комитетов, назначенных Президентом Республики Беларусь.
Руководители исполнительных комитетов базового уровня назначаются на должности и освобождаются от должностей облис-
полкомами по согласованию с Президентом и утверждаются в должности соответствующими Советами.
Председатели исполнительных комитетов первичного и базового уровней подотчетны соответствующему Совету по вопросам, отнесенным к компетенции Совета (ч. 3 ст. 10 названного Закона). Более того, председатели исполнительных комитетов всех уровней представляют сессии Совета по мере необходимости, но не реже одного раза в год, отчеты о деятельности исполнительного комитета (п. 5 ст. 10 Закона). Советы наделены правом отменять в случае несоответствия законодательству Республики Беларусь распоряжения председателей исполнительных комитетов и решения исполнительных комитетов (п. 11 ст. 16 Закона).
Важным методом контроля представительных органов государственной власти за субъектами административного права являются запросы депутатов. Они рассматриваются на сессиях Советов и по ним принимаются соответствующие решения.
2.3. Контроль органов исполнительной власти
Контроль органов исполнительной власти весьма разнообразен. Его разнообразие определяется многими обстоятельствами. Во-первых, он в большей части внутрисистемный; во-вторых, осуществляется нередко вышестоящими органами по отношению к нижестоящим; в-третьих, по своему характеру не однозначен; в-четвертых, сопряжен с возможностями применения различных мер воздействия, в том числе дисциплинарных и иных мер; в-пятых, он постоянно действующий; в-шестых, нередко осуществляется специальными внутриструктурными звеньями; в-седьмых, осуществляется в различных сферах деятельности исполнительной власти.
Внутрисистемность контроля означает, что он не распространяется на другие государственные системы, в частности на систему представительных органов государственной власти, на судебные органы, органы прокуратуры. Вместе с тем, из контроля органов исполнительной власти не исключаются такие субъекта административного права, как негосударственные организации, индивидуальные предприниматели и граждане.
Контроль органов исполнительной власти как внутрисистемное явление (в этом его главное предназначение) проводится вышестоящими органами по отношению к нижестоящим, подчиненным по вертикали. Правда, здесь имеются и некоторые исключения. Например, областные (Минский городской) исполнитель-
ные комитеты подотчетны и подконтрольны Совету министров по вопросам, входящим в компетенцию Правительства, хотя они не являются его нижестоящими органами (ч. 6 ст. 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении»). Подобное наблюдается и в отношениях Совета Министров с Высшей аттестационной комиссией (ВАК) и Национальной академией наук Беларуси. Так, в соответствии с частью 2 пункта 2.2 Декрета Президента Республики Беларусь от 5 марта 2002 г. № 7 «О совершенствовании государственного управления в сфере науки», «ВАК подчиняется Президенту Республики Беларусь и подотчетен Совету Министров Республики Беларусь», то же относится и к Академии наук Беларуси (ч. 3 п. 3).
В системе исполнительной власти осуществляется общий, ведомственный, надведомственный и внутренний контроль.
Рассматриваемый вид контроля обеспечивается как различными мерами воздействия поощрительного характера, так и применением мер ответственности. За хорошую работу, значительные достижения могут быть применены различные поощрительные меры; за упущения, нарушения не исключается применение мер дисциплинарной ответственности. Последние применяются к подчиненным, а не вообще к подотчетным.
Постоянство контроля подчеркивает, что он непрекращающийся, ежедневно действующий. Любые управленческие органы, их должностные лица ежедневно осуществляют многочисленные контрольные действия. В этом выражается одна из черт государственного управления.
Контроль органов исполнительной власти часто осуществляется специально создаваемыми органами, среди которых нередки и внутриструктурные подразделения. Например, в Министерстве труда и социальной защиты создан департамент государственной инспекции труда, в Министерстве по чрезвычайным ситуациям наличествует департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике1.
Одной из особенностей рассматриваемого вида контроля является и то, что он проводится в различных сферах деятельности исполнительной власти и на разных ее уровнях. Так, например, он присутствует в сферах финансово-экономической, правопорядка, социально-культурной, природопользования и т.д., на центральном и местном уровнях. В первой сфере контроль осу-
1 См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 119, 5/9578; 2002. № 3, 8/7545.
ществляется министерствами финансов, экономики, Национальным банком; во второй министерствами внутренних дел, юстиции; в третьей министерствами образования, культуры, здравоохранения, труда и социальной защиты; в четвертой Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды, Комитетом лесного хозяйства при Совете Министров.
2.4. Судебный контроль
За субъектами административного права осуществляется и судебный контроль. Главная его сущность и особенность состоит в том, что он ведется в ходе рассмотрения различных видов дел п судах гражданских, уголовных, административных, трудовых, а также при оценке конституционности нормативных актов, при активном и непосредственном участии судьи. Судья, выслушивая стороны, анализируя материалы дел, может выявить нарушения законодательства, серьезные упущения в работе органов государственного управления, их должностных лиц.
Наибольшее количество дел в производстве находится в общих судах, среди которых и дела об административных правонарушениях. Дела об административных правонарушениях рассматривает судья по административным делам и административным производствам, который следит и за законностью составленного протокола об административном правонарушении, а также совершенных действий по обеспечению производства.
Общие суды рассматривают также жалобы, протесты прокурора на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные соответствующими органами (должностными лицами). В их ведении находятся и дела, возникающие из административно-правовых отношений. Среди них дела: по жалобам на действия избирательных комиссий в случаях, предусмотренных законом; по жалобам на отказ органов записи актов гражданского состояния внести исправления или изменения в записи актов гражданского состояния; по жалобам на нотариальные действия или отказ в их совершении; по жалобам на действия (бездействия) государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан, а в случаях, предусмотренных актами законодательства, и права юридических лиц; иные дела, возникающие из административно-правовых отно-
шений,в случаях, предусмотренных законом (ст. 335 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь).
Хозяйственные суды также участвуют в контроле за субъектами административного права. Так, им предоставлено право признавать недействительным (полностью или частично) ненормативный акт государственного или иного органа, если он не соответствует законодательству Республики Беларусь и нарушает права и законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п. 8 ст. 27 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь);1 решать спор в связи с отказом в государственной регистрации либо уклонении от государственной регистрации в установленный срок юридического лица или индивидуального предпринимателя и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законодательством (п. 11 ст. 27); решать споры в связи с ликвидацией, реорганизацией юридических лиц, прекращением деятельности индивидуальных предпринимателей (п. 14 ст. 27).
Хозяйственные суды рассматривают также дела по жалобам на нотариальные действия или отказ в их совершении (ч. 2 п. 2 ст. 27).
В соответствии со статьей 140 указанного кодекса хозяйственный суд вправе применять меры административного воздействия в отношении нарушителей порядка в судебном заседании, в том числе и наложить штраф. Штраф может быть наложен и за оставление без ответа частного определения (оно выносится при выявлении в судебном заседании случаев нарушения законодательства) хозяйственного суда, а равно дачу несвоевременного ответа. Субъектами ответственности являются организации, должностные лица и граждане (ч. 3 ст. 169 Кодекса). Хозяйственные суды осуществляют контроль и при рассмотрении дел об административных правонарушениях, совершенных юридическими лицами (см., например, Указ Президента Республики Беларусь от 16 января 2002 г. № 40 «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений»2).
Конституционный Суд Республики Беларусь осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов, в том числе
Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1999. № 13-14. Ст. 195.
2 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 9, 1/3426.
и носителей исполнительной власти. Он воплощает этот вид деятельности по предложениям Президента, Палаты представителей, Совета Республики, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда и Совета Министров Республики Беларусь.
По результатам рассмотрения Конституционный суд дает заключение о конституционности или неконституционности того или иного нормативного правового акта государственного управления. В случае признания акта неконституционным, он утрачивает юридическую силу (ст. 116 Конституции). Конституционный суд наделен правом вносить Президенту, Совету Министров Республики Беларусь pi иным государственным органам в соответствии с их компетенцией предложения о необходимости внесения в акты действующего законодательства изменений и дополнений, принятия новых нормативных актов (ст. 7 Закона «О Конституционном суде Республики Беларусь»1).
Таким образом, каждый вид суда в пределах своей компетенции осуществляет контроль за субъектами административного права.
§ 3. Надзор за субъектами административного права
Надзор за субъектами административного права представляет собой разновидность государственного контроля. Он является особым видом контрольной деятельности специально уполномоченных государственных органов, к которым относятся государственные инспекции и иные надзорные органы государственного управления, прокуратура. Существует два вида надзора: административный и прокурорский.
Общим, характерным для этих двух видов надзора является то, что он:
1 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1997.№ 25-26. Ст. 465.
Последняя особенность является наиболее важной, объединяющей административный и прокурорский надзор. Контроль «включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности»1. Более того, в процессе контроля допускается вмешательство в оперативно-хозяйственную, производственную деятельность объекта. При надзоре подобное не допускается. Поэтому надзор более узкая сфера деятельности по сравнению с контролем.
Административный надзор имеет свои особенности. Во-первых, он имеет надведомственный характер; во-вторых, осуществляется специально уполномоченными органами государственного управления; в-трётьих, многочисленными и разрозненными органами, каждый из которых действует в своем одном, узком направлении; в-четвертых, с целью проверки соблюдения поднадзорными специальных правил и требований, обязательных для них, установленных в законах и подзаконных актах.
Надведомственность административного надзора означает, что он осуществляется к неподчиненным объектам контроля. Эти объекты могут находиться в системе исполнительной власти, а также быть за ее пределами (коммерческие и некоммерческие организации и граждане).
Органами, специально уполномоченными для осуществления административного надзора, в первую очередь являются государственные инспекции и приравненные к ним органы. Таких специальных органов довольно много, и они разнообразны по своему статусу. Они существуют практически в каждом республиканском органе государственного управления: одни на правах юридических лиц, другие на правах внутренних структурных подразделений. К первому виду органов относится, например, Департамент государственного строительного надзора Министерства архитектуры и строительства, Департамент государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты, ко второму Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием машин и оборудования (Главгостехнадзор), контрольно-ревизионные службы республиканских орга-
1 Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 455.
нов государственного управления и иных государственных организаций1.
Одни государственные инспекции имеют свою систему органов в диапазоне от республиканского до районного звена (например, Государственная автомобильная инспекция наличествует в Министерстве внутренних дел в качестве структурного подразделения, в областном, Минском городском органе внутренних дел, а также в районном органе внутренних дел; аналогично построена система органов санитарного надзора). Органы некоторых инспекций заканчиваются на областном звене. Так, Департамент государственного строительного надзора обрывается инспекциями Департамента по областям и г. Минску. У Департамента контроля качества образования Министерства образования отсутствуют подчиненные периферийные органы. Он сам осуществляет государственный контроль за функционированием системы образования Республики Беларусь.
Различен порядок образования рассматриваемых органов. Одни из них образованы изданием указа Президента Республики Беларусь (Департамент контроля качества образования, Департамент государственного строительного надзора), другие Советом Министров (Главная государственная инспекция по надзору за техническим состоянием машин и оборудования департамента механизации и технического прогресса). Целый ряд государственных инспекций, являющихся внутриструктурными подразделениями министерств, государственных комитетов и комитетов при Совете Министров, образуется республиканскими органами (ГАИ, государственная инспекция по племенному делу в Департаменте животноводства, карантинная инспекция и др.).
Неодинаковы и полномочия у этих инспекций. Значительная часть из них обладает правами привлекать к административной ответственности и применять иные меры административного принуждения (ГАИ, инспекции Министерства по налогам и сборам), а вот Департамент контроля качества образования не имеет подобных полномочий.
Должностные лица, осуществляющие административный надзор, как правило, наделены полномочиями по беспрепятственному вхождению на территорию, в помещения, на склады поднадзорных; истребованию, изучению, изъятию документов; осуществлению технических проверок, замеров, вскрытий элементов; унич-
1 См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 6, 1/3380; 2001. № 119, 5/9578; 2002. № 20, 5/9922; № 8, 5/9753.
тожению вредных для здоровья продуктов, предметов; получению объяснений; требованию устранения выявленных в ходе проверок нарушений; внесению в органы, выдавшие лицензии, представлений о лишении или приостановлении их действия; приостановлению деятельности организаций, эксплуатации механизмов, транспортных средств.
Правовой основой деятельности государственных инспекций и приравненных к ним органов являются специальные положения, инструкции, утверждаемые, как правило, органами, в которых они находятся. В отдельных случаях положения о них утверждаются Советом Министров (например, о ГАИ).
Некоторые надзорные органы по уровню являются министерствами, комитетами при Совете Министров (Министерство по налогам и сборам, Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров).
Прокуратура Республики Беларусь осуществляет общий надзор за субъектами административного права. Общий потому, что он ведется за всеми субъектами административного права, исключая лишь Президента и Совет Министров, но включая местные Советы депутатов.
Прокурорский надзор как вид государственного контроля проявляется в точном и единообразном исполнении законов всеми юридическими и физическими лицами. Прокуратура не вмешивается в оперативно-производственную деятельность предприятий, учреждений и организаций. В статье 2 Закона «О Прокуратуре Республики Беларусь»1 дан точный перечень субъектов. Ими являются республиканские, местные органы государственного и хозяйственного управления и контроля, местные Советы депутатов и иные органы местного самоуправления, воинские формирования и учреждения, органы государственной безопасности, внутренних дел и милиции, субъекты хозяйствования независимо от принадлежности и форм собственности, учреждения и организации, политические партии, иные общественные и религиозные объединения, должностные лица и граждане.
Прокуроры обладают широкими полномочиями в сфере осуществления надзора. Они, предъявив удостоверение, вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций (независимо от форм собственности, подведомственности и вида пропускного режима), требо
1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 10. Ст. 95.
вать от руководителей и иных должностных лиц представления издаваемых ими правовых актов, необходимых документов и материалов, статистических и иных сведений и т.д. Должностные лица обязаны выполнять требования прокурора, касающиеся проведения проверок, ревизий и экспертиз не позднее 10 дней после их поступления, если иное не оговорено прокурором. Прокурор имеет право вызывать должностных лиц, граждан и требовать от них объяснений по поводу нарушений закона; в случаях, предусмотренных законом, истребовать от должностных лиц и граждан декларации об источниках доходов; проверять законность административного задержания граждан и применения к ним мер воздействия за административные правонарушения; освобождать незаконно подвергнутых административному задержанию несудебными органами путем издания специального постановления.
Если обнаружены нарушения закона, то, в зависимости от их характера, прокурор или его заместитель наделены правом опротестовывать акты органов, решения и действия должностных лиц; вносить представления с требованием об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий; выносить предписания об устранении нарушений закона; официально предупреждать должностных лиц и граждан о недопустимости нарушения ими закона; решать вопросы о привлечении нарушителей закона к уголовной или административной ответственности; возбуждать дисциплинарное производство; предъявлять в суды иски и заявления в защиту прав и законных интересов государства, предприятий, учреждений и организаций государственных форм собственности, а в защиту прав и законных интересов субъектов хозяйствования негосударственных форм собственности и граждан в случае, если они лишены возможности самостоятельно защитить свои интересы (ст. 22 Закона).
Протест, представление, постановление, предписание, официальное предупреждение являются актами прокурора, юридическими формами реагирования прокурора на нарушения закона (законности), это формы выражения требований прокурора.
Протест акт прокурора, в котором он требует отмены соответствующего акта либо приведения его в соответствие с законом, а также прекращения незаконного действия и восстановления нарушенного. Он приносится в орган, издавший этот акт, или в вышестоящий орган, компетентный принять по нему решение. Протест обязательно должен быть рассмотрен органом, должностным лицом, которому он направлен, не позднее 10 дней после
его поступления.Местные Советы депутатов должны его рассмотреть на очередной сессии. В случае рассмотрения протеста коллегиальным органом о дне заседания заранее сообщается прокурору, который вправе принять участие в его рассмотрении. О результатах рассмотрения протеста должно быть сообщено в письменной форме. Принесением протеста не отменяется, а лишь приостанавливается действие противоречащего закону акта до рассмотрения протеста. Это свидетельствует о том, что прокурор не пользуется административными полномочиями.
Представление акт прокурора, в котором он требует устранить нарушения закона, причин нарушений и условий, им способствующих. Он вносится в орган или должностному лицу, правомочному их устранить. Представление также обязательно должно быть рассмотрено, и не позднее месячного срока должно быть письменно сообщено прокурору о принятых мерах.
Постановление это акт прокурора о возбуждении уголовного дела, дела об административном правонарушении или дисциплинарного производства против должностного лица или гражданина, нарушивших закон. Постановление должно быть мотивированным, должно быть обязательно рассмотрено органом или должностным лицом, уполномоченными налагать административное взыскание в сроки, установленные для рассмотрения протокола об административном правонарушении, о возбуждении дисциплинарного производства, в десятидневный срок со дня получения постановления.
Предписание акт об устранении нарушений закона органом или должностным лицом; вносится в случаях, когда такое нарушение носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам государства, предприятия, учреждения, организации или гражданина. В предписании указываются нарушенная норма и предложения о мерах по восстановлению законности. Предписание должно быть немедленно исполнено, о чем безотлагательно сообщено прокурору. Оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору. Однако обжалование не приостанавливает исполнения предписания.
Официальное предупреждение акт прокурора, в котором прокурор предупреждает должностных лиц, граждан о недопустимости нарушения ими требований закона.
Таким образом, прокуратура в лице прокурора обладает достаточными полномочиями и возможностями в области обеспечения верховенства закона, укрепления законности в целях защиты
прав и свобод граждан, законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений.
§ 4. Общественный контроль
Общественный контроль это такой вид контроля за субъектами административного права, который осуществляется общественностью (общественными объединениями, их членами), не от имени государства. У субъектов общественного контроля значительно меньше возможностей знакомиться с деятельностью органов исполнительной власти и других объектов контроля и воздействовать на них. Б настоящее время нет правового акта, определяющего статус общественного контроля. В статье 5 Конституции лишь закреплено, что «Политические партии, другие общественные объединения, действуя в рамках Конституции и законов Республики Беларусь, содействуют выявлению и выражению политической воли граждан, участвуют в выборах».
Их подобный статус устанавливается в правовых актах, регулирующих правовое положение той или иной общественной организации. Так, полномочия профсоюзов в рассматриваемой сфере предусмотрены в Законе Республики Беларусь «О профессиональных союзах»1.
Профсоюзы участвуют в разработке и реализации социально-экономической политики государства. Они имеют право вносить в органы государственного управления предложения о принятии, изменении или отмене актов законодательства Республики Беларусь по трудовым и социально-экономическим вопросам. Правовые акты, которые затрагивают трудовые и социально-экономические права граждан, принимаются органами государственного управления с предшествующим сообщением соответствующим профсоюзам, их объединениям (чч. 2, 3 ст. 6 Закона).
Кроме того, профсоюзы через своих уполномоченных представителей имеют право участвовать в работе коллегиальных органов министерств и иных республиканских органов государственного управления, заседаниях местных исполнительных и распорядительных органов, органах управления предприятий, учреждений и организаций (ч. 4 ст. 6 Закона).
1 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. № 9. Ст. 54.
Профсоюзы принимают участие в разработке государственной политики занятости, вносят предложения по социальной защите лиц, которые увольняются с предприятий, из учреждений, организаций, в соответствии с коллективным договором (соглашением) и действующим законодательством (ч. 1 ст. 10 Закона).
Профсоюзы защищают трудовые права граждан членов профсоюзов при заключении или расторжении трудовых договоров (контрактов). Если трудовой договор (контракт) не соответствует законодательству Республики Беларусь, коллективному договору (соглашению), профсоюзы наделены правом требовать от нанимателя в интересах работника члена профсоюза изменения условий трудового договора (контракта) (чч. 2 и 3 ст. 10 Закона).
В отдельных случаях, предусмотренных законодательством, расторжение трудового договора (контракта) по инициативе нанимателя проводится после предварительного (не позднее, чем за две недели) сообщения соответствующему профсоюзу (см. ч. 1 ст. 46 ТК). В случаях, предусмотренных коллективными договорами (соглашениями), расторжение трудового договора по инициативе нанимателя может проводиться только с предварительного согласия соответствующего профсоюза (ч. 4 ст. 10 Закона, ч. 2 ст. 46 ТК).
Решение вопросов о ликвидации или реорганизации предприятий, учреждений, организаций, их структурных подразделений, полная или частичная остановка производства по инициативе нанимателя, собственника или уполномоченного им органа управления, которые влекут сокращение рабочих мест или ухудшение условий труда, может осуществляться только при условии заблаговременного сообщения (не позднее, чем за три месяца) соответствующим профсоюзам и проведения с ними переговоров по сохранению прав и интересов граждан (ч. 5 ст. 10 Закона).
Профсоюзы наделены правом участвовать при разработке социальных программ (ст. 11 Закона), осуществлять общественный контроль за исполнением законодательства по вопросам разгосударствления и приватизации государственной собственности (ст. 12 Закона).
Полномочия профсоюзов по контролю за соблюдением законодательства о труде закреплены и в статье 463 ТК.
Таким образом, профсоюзы обладают немалыми правами по контролю в области защиты трудовых прав и социально-экономических интересов граждан.
Контрольными полномочиями за субъектами административного права наделены общественные объединения потребителей. Они, в соответствии с Законом от 9 января 2002 г, № 90-3 «О защите прав потребителей»1, наделены правами:
1 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 10, 2/839
10) обращаться по поручению потребителя с претензией к изготовителю (исполнителю, продавцу) об устранении нарушений и о возмещении потребителю причиненного этими нарушениями ущерба.
В итоге можно сказать, что общественные объединения потребителей имеют значительные права в области контроля по защите прав потребителей. Они, как и профсоюзы, не наделены лишь властными полномочиями.
Контрольные полномочия за субъектами административного права выполняют и некоторые другие общественные объединения, например, добровольные народные дружины, политические партии.
Граждане также наделены правами по контролю за субъектами административного права. Граждане в таком качестве выступают как частные лица. Они вправе по своему усмотрению оценивать деятельность того или иного органа государственного управления, любого должностного лица и служащего с позиций ее законности и эффективности. Граждане не вправе осуществлять проверки этой деятельности, однако могут использовать доступные им методы контроля, получения информации о деятельности указанных субъектов, например, при обращении в орган, учреждение, организацию для решения какого-то своего вопроса или удовлетворения материальной или духовной потребности. Подобную информацию они могут получать из источников радио, телевидения, периодической печати, от близких и знакомых людей. Средствами обеспечения законности у них являются: жалобы, заявления, предложения, которые обобщенно названы обращениями граждан (Закон Республики Беларусь «Об обращениях граждан»)1.
Под жалобами понимаются обращения граждан, содержащие требование восстановления их прав и законных интересов, нарушенных действиями либо бездействием должностных лиц соответствующих органов, учреждений, организаций и предприя-
1 Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. №21.Ст. 376.
тий. Заявления и предложения это обращения иного характера. Заявления это такие обращения граждан, которые направлены на устранение конкретных правонарушений или реализацию прав и законных интересов граждан. В предложениях граждане советуют, просят, требуют принять меры, направленные на совершенствование нормативного регулирования общественных отношений путем принятия новых актов законодательства или внесения изменений в действующие акты законодательства, улучшение деятельности учреждений, организаций, органов и предприятий.
Обращения могут быть индивидуальными и коллективными, по форме устными и письменными, вноситься лично или через представителя, но от имени представляемого. К письменным обращениям предъявляются особые требования обязательно должна быть подпись гражданина с указанием фамилии, имени и отчества, данные о месте жительства или работы (учебы), изложение существа предложения, заявления или жалобы. Обращения без таких сведений признаются анонимными и не рассматриваются, за исключением тех, которые содержат сведения о преступлении.
Адресатами обращений должны быть должностные лица органов, учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращениях вопросов. Если обращения направлены должностным лицам органов, учреждений, организаций и предприятий, в компетенцию которых не входит решение поставленных вопросов, то они в срок не позднее пяти дней передаются должностным лицам соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий с уведомлением об этом граждан (ст. 4 Закона).
Граждане могут высказывать свои пожелания и претензии, обращать внимание на существующие нарушения и лично на приеме руководителей органа, учреждения или организации. В соответствии со статьей 5 Закона руководители организаций обязаны проводить личный прием граждан не реже одного раза в месяц. Такой прием должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы. В случае невозможности разрешить устное обращение во время приема, оно излагается в письменной форме и с ним ведется работа как с письменным обращением.
Обращение обязательно должно быть зарегистрировано, всесторонне и полно рассмотрено, должны быть приняты необходимые меры для его объективного разрешения. О результатах сообщается гражданину.
Делопроизводство по обращениям граждан регулируется постановлением Кабинета Министров Республики Беларусь от 1 октября 1996 г. № 643 «О порядке ведения делопроизводства по обращениям граждан»1.
Законодатель установил сроки, в течение которых обращение должно быть рассмотрено. Общий срок не позднее одного месяца со дня его поступления, а тех, которые не требуют дополнительного изучения и проверки, не позднее 15 дней, если иной срок не предусмотрен законом. В случае необходимости проведения специальной проверки, запроса дополнительных материалов руководитель органа, учреждения, организации и предприятия, в которые поступило обращение, может продлить указанный срок, но не более чем на два месяца, одновременно уведомив об этом заявителя.
Нарушение должностными лицами законодательства об обращениях граждан может повлечь привлечение виновных к дисциплинарной или административной ответственности. В частности, статья 167' КоАП Республики Беларусь предусматривает ответственность за нарушение должностным лицом законодательства об обращениях граждан.
1 Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. № 27. Ст. 724.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ ……...……………………………………..3
Глава I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ……………………...……………………………5
§ 1. Понятие и предмет административного права……………………………………………………................................……5
§ 2. Особенности административно-правового регулирования…………………………………………………………………….14 § 3. Место административного нрава в правовой системе Республики Беларусь…………………………………………………………………………...17
§4.Административно-правовые нормы ………………………………………….20
4.1.Понятие административно-правовой нормы…………………………..20
4.2.Структура административно-правовой нормы…….………….......26
4.3. Виды административно-правовых нор…………………………….…….26
4.4.Реализация административно-правовых норм……………………….32
4.5.Систематизация и кодификация норм……...............................................36
§5.Источники административно-правовых норм……………………..….……42
§6.Система административного права админимстративного права………………………...………………………………………………….…..46
Глава II. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА………………………………………………………………….49
§1.Понятие и предмет науки административного права………………………………………………………...................................49
§2.Основные задачи науки административного права…………………………………………………….................................…..52
§3.Развитие науки административного права…………………………………………………………………………….....55
§4.Административное право как учебная дисциплина……………………………………………………...57
Глава III. ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА…………………………………………………………………..………...60
§1.Государственное управление как объект административного права…………………………………………………………………………….....60
§2.Понятие государственного управления………………………………….....61
§3.Государственное управление и исполнительная власть……………………………………………………………………...……....71 §4.Отличие государственного управления от иных видов государственной деятельности……………………………………………………………………...74
§5.Государственное управление и политическая деятельность……………………………………………………………………....76
§6.Местное управление……………………………………………………….….78
§ 7. Местное самоуправление в системе государственного
управления…………………………………………………….………...81
§ 8. Хозяйственное управление в государственных организациях…………………………………………………………………..…………...84
§9.Административно-правовые отношения в сфере государственного управления………………………………….………………………………………88
9.1.Понятие и особенности административно-правовых отношений…………………………………………….……………..…..88
9.2.Субъекты административно-правовых отношений………………………………………………….....………....90
9.3.Основания возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений………………………..………95
Виды административно-правовых отношений………………..96
§10.Основные принципы государственного управления…………………….101
§11.Функции государственного управления……………………………….….110
§12.Формы и методы государственного управления……………….120
§13.Усмотрение в сфере государственного управления………………127
ГлаваIV. ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ………….………………......133
§1.Понятие правового акта управления………………………………………...133
§ 2. Отличие правового акта управления от других действий
администрации, иных актов и юридических документов……………………140
§3.Классификация правовых актов управления……………………………....144
§4.Формы правовых актов управления ………………………………………….154
§5.Структура правового акта управления………………………………………157
§6.Требования, предъявляемые к правовым актам управления…………………………………………………………………….…..165
§7.Порядок принятия правовым актов управления……………………………...………………………176
§8.Действие правовых актов управления………………………...………………………….…………………..189
§9.Юридическая сила правовых актов управления……………………………………………………...195
Глава V. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА:ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ……………………….………………………………………….201
§1.Понятие субъекта административного права………………………………………………………………….………..…..201
§2.Субъект права и субъект правоотношения……………………………..…………………………………...204
§3.Виды субъектов административного права………………………………………………..……………………….….….206
§4.Сущность правового статуса субъекта административного права…………………………………………………………………………..…..220
ГлаваVI.ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ(ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ)……………………………………………………………..………….245
§ 1. Понятие органа госуд.арственного управления
(исполнительной власти)……………………………………………..245
§ 2. Организационно-правовые основы системы органов
государственного управления………………………………………..254
§ 3. Принципы построения и деятельности органов государственного управления………………………………………………………………………..259
§ 4. Порядок формирования органов государственного
Управления……………………………………………….…………….268
§ 5. Организационная структура и штаты органов государственного управления………………..……………………………270
§6.Виды органов государственного управления……………..274
Глава VII. ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ…………………………280
§1.Общие положения о Президенте…………………………...280
§ 2. Основные задачи и функции Президента Республики
Беларусь в сфере государственного управлении……….284 § 3. Полномочия Президента по реализации задач и функций в сфере государственного управления…………………………………………286
§ 4. Формы работы Президента Республики Беларусь…………..…305
§5.Аппарат Президента Республики Беларусь………………………...309
Глава VIII. СОВЕТ МИНИСТРОВ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ……………………………………………………………341
§1.Понятие и назначение Совета Министров………………...341
§ 2. Место Совета Министров Республики Беларусь в системе
иных государственных органов……………………………...347
§3.Структура Совета Министров…………………………….354
§4.Компетенция Совета Министров…………………………..374
4.1. Общие положения о компетенции Совета Министров
и ее особенности………………………………………………374
и сферах его деятельности (общие полномочия)…………...379
к местным исполнительным и распорядительным органам…382
§5.Формы работы Совета Министров………………………...383
§6.Организация работы Совета Министров…………………..393
Глава IX. МИНИСТЕРСТВА, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ КОМИТЕТЫ, КОМИТЕТЫ ПРИ СОВЕТЕ МИНИСТРОВ…………………………………………………………404
§ 1. Понятие и назначение министерств, государственных
комитетов, комитетов при Совете Министров……………..404
§ 2. Отличительные признаки республиканских органов
государственного управления………………………………..407
§ 3. Виды республиканских органов государственного
управления…………………………………………………...413
§ 4. Структура (звенность) в отраслевых системах
республиканского государственного управления……419 § 5. Внутренняя структура республиканских органов
государственного управления………………………………424
§ 6. Основные функции республиканских органов.
государственного управления………………………………..433
§ 7. Полномочия республиканских органов государственного
управления……………………………………………………438
§ 8. Формы работы республиканских органов государственного
управления……………………………………………………446
§ 9. Организация работы республиканских органов
государственного управления……………………………….456
Глава X. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ
МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ……………………………...465
§ 1. Понятие, назначение и виды органов местного управления…………………………………………………………………465 § 2. Порядок образования и состав исполнительных комитетов
(местных администраций)……………………………………471
§ 3. Подотчетность и подчиненность органов местного
управления…………………………………………………….475
§ 4. Основные функции органов местного управления…………………………………………………………….….479 § 5. Компетенция местных исполнительных комитетов
(местных администраций)……………………………………483
§ 6. Формы работы исполнительных комитетов (местных
администраций)……………………………………………….489
§ 7. Организация работы исполнительных комитетов
(местных администраций)…………………………494
§ 8. Правовой статус отделов, управлений и иных подразделений исполнительных комитетов (местных администраций)………………………………………………………...499
Глава XI. ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ
СЛУЖАЩИХ………………………………………………...514
§ 1. Понятие государственного служащего. Виды
государственных служащих………………………………….514
§ 2. Обязанности, права и ответственность государственных
служащих……………………………………………………...526
§ 3. Классы, классные чины, звания, ранги государственных
Служащих……………………………………………………...541
§ 4. Государственная служба вид трудовой деятельности
служащих……………………………………………………...549
§5. Поступление на государственную службу………………..554
§6.Прохождение государственной службы…………………564
Глава XII. КОНТРОЛЬ ЗА СУБЪЕКТАМИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА………………………………..574
§1.Сущность контроля и его виды…………………………….574
§2.Государственный контроль………………………………...584
2.1.Президентский контроль……………………………...584
2.2.Контроль Парламента и местных Советов депутатов585
2.3.Контроль органов исполнительной власти………….587
2.4.Судебный контроль…………………………………..589
§3.Надзор за субъектами административного права……….591
§4.Общественный контроль…………………………………...597
Учебное издание
Крамник Александр Николаевич
КУРС
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Главный редактор Е.К. Кукушкин Редактор E.JI. Мельникова Технический редактор В.В. Кузьмина Корректор АЛ. Чемохоненко Художник А.Г. Звонарев Компьютерная верстка Й.Ю. Алефировой
Подписано в печать 30.07.2002. Формат 60x84 Vie- Бумага офсетная. Гарнитура Петербург. Печать офсетная. Усл.печ.л. 35,34. Уч.-изд.л. 33,82. Тираж 3000 экз. Заказ 3746.
Издательство «Тесей» ООО. Лицензия Л В № 36 от 10.09.97. Лицензия на осуществление деятельности по распространению правовой информации № 20 от 27.05.99. 220002, Минск, ул.В.Хоружей, 31а, комн. 511, тел. 210-13-89, 284-88-63, e-mail: tesey@belsonet.net. Отпечатано с готовых диапозитивов заказчика на РУП «Полиграфический комбинат им. Я. Коласа». 220600, Минск, ул. Красная, 23.
PAGE \* MERGEFORMAT 1