Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
1. Предмет права составляют общественные отношения. Однако право не должно, да и не может регулировать все социальные связи: на каждом конкретном историческом этапе общественного развития должен быть достаточно точно определен предмет правового регулирования. Согласно утвердившемуся в теории права взгляду в предмет правового регулирования должны входить отношения, в которых находят отражение общесоциальные интересы, а также индивидуальные интересы членов общества. Речь идет о таких общественных отношениях, которые по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в конкретно-исторических условиях нуждаются в правовой регламентации.
Поскольку реально существуют различные роды (виды) общественных отношений, их правовое упорядочение влечет формирование соответствующих отраслей права. Отрасль права — объективно сложившаяся внутри единой правовой системы обособленная группа правовых норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения на основе определенных принципов и специфических методов. От характера и содержания общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования той или иной отрасли права, зависят особенности, характер, способы и средства правового регулирования, этой отраслью используемые. Таким образом, отрасли права имеют относительную самостоятельность, устойчивость и автономность, которые основаны на круге регулируемых ими общественных отношений, т. е. на их предмете.
Правовой системе известны так называемые классические отрасли (административное, гражданское, уголовное право), отличительными признаками которых являются их предмет, качественно однородные общественные отношения и выработанный столетиями метод правового регулирования, под которым понимается совокупность юридических способов правового регулирования, используемых той или иной отраслью. Однако по мере неизбежного усложнения общественных отношений возникают комплексные нормативные массивы – комплексные отрасли законодательства, представляющие собой системы норм, регулирующих комплекс разнородных, но взаимосвязанных между собой общественных отношений, объединенных определенной сферой (например, хозяйственное, аграрное, жилищное, экологическое право). Комплексные отрасли законодательства используют достижения, теоретический и нормативный правовой багаж, имеющийся в арсенале классических отраслей, при этом четко выделяясь в правовой системе своим предметом – сферой регулируемых ими общественных отношений.
Экологическое право — комплексная отрасль права. Круг регули руемых им общественных отношений очерчен сферой «окружающая среда». Выше было отмечено, что отношения, входящие в его предмет, имеют двойственный природоресурсный и природоохранный характер. Комплексный характер экологического права проявляется также в том, что в его предмет входят общественные отношения, которые, являясь экологическими по содержанию (возникают по поводу окружающей среды), по правовой форме могут быть отнесены к иным правовым отраслям: конституционному праву (например, конституционные права граждан в области охраны окружающей среды), граждан скому праву (например, право собственности на природные ресурсы, а также иные частно-правовые формы их использования – аренда, сервитут, концессия; возмещение вреда, причиненного вредным воздействием на окружающую среду), финансовому (финансирование природоохранных мероприятий), налоговому (экологическое налогообложение), административному и уголовному (применение мер ответственности за нарушение экологического законодательства) и т. д.
2. Экологическая функция государства реализуется на основе ряда программных документов, определяющих направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды:
• Концепции государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, принятой Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь 6 сентября 1995 г., 3851-XII;
• Национальной стратегии устойчивого социально-экономи ческого развития Республики Беларусь на период до 2020 г.;
• Национального плана действий по рациональному исполь зованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2006—2010 годы, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г., № 302.
Главными направлениями политики в области охраны окружающей среды в соответствии с Концепцией государственной политики в области охраны окружающей среды являются:
• осуществление заложенного в Конституции права граждан на благоприятную для жизни окружающую среду;
• реализация прав будущих поколений на пользование природо-ресурсным потенциалом;
• компенсация ущерба, нанесенного здоровью или имуществу в результате нарушения названных выше прав.
Основными принципами охраны окружающей среды согласно Концепции признаются:
1) государственная собственность на все виды природных ресурсов, предусматривающая возможность передачи их на основе соответствующего законодательства в постоянное либо временное пользование отдельным юридическим и физическим лицам. Исключением является земля как особый вид природных и хозяйственных ресурсов, которая может находиться в государственной и частной собственности;
2) охрана окружающей среды, объектов живой и неживой природы на всей территории республики в сочетании с созданием системы особо охраняемых природных территорий, т. е. территорий, полностью либо частично выведенных из хозяйственного пользования в природоохранных целях;
3) законодательно обеспеченная, финансируемая из государственного бюджета система государственного контроля за состоянием окружающей среды, охраной и использованием природных ресурсов, качеством продуктов питания, безопасностью промышленной и сельскохозяйственной продукции для окружающей среды и здоровья населения с обязательным разделением по всем звеньям системы контрольных и природопользовательных функций;
4) законодательно обеспеченная система многоступенчатой государственной экологической экспертизы, подтвержденная экономической и правовой ответственностью за невыполнение ее требований или игнорирование ее проведения;
5) привлечение к делу охраны окружающей среды и контроля за ее состоянием широких слоев населения, общественных объединений и движений; поддержка на государственном уровне общественных объединений и движений, занимающихся проблемами охраны окружающей среды, здоровья человека, охраны живой и неживой природы;
6) экономический механизм обеспечения охраны окружающей среды, включающий в себя: платность природопользования; льготное кредитование и налогообложение природоохранной деятельности; поддержку на государственном уровне предприятий и организаций всех форм собственности, занимающихся проблемами экономии природных ресурсов, энергосбережения, переработки и утилизации отходов производства и потребления;
7) система мер уголовной и административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства при условии обязательного возмещения ущерба, нанесенного здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, за счет нарушителя;
8) совершенствование законодательной базы, системы возмещения потерь виновными в загрязнении окружающей среды на внутригосударственном и межгосударственном уровнях;
9) участие в решении глобальных экологических проблем, в том числе: сохранении биоразнообразия; охране озонового слоя; предо твращении антропогенного изменения климата; охране лесов и лесовосстановлении; развитии и совершенствовании системы охраняемых природных территорий различного ранга и назначения; регламентации торговли редкими и находящимися на грани уничтожения видами животных и растений.
3. Экологические правоотношения – урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества с окружающей средой.
Основываясь на объективно обусловленных формах взаимодействия общества и природы, экологические отношения подразделяют на отношения:
а) по использованию природных ресурсов, их восстановлению и охране (природоресурсные отношения);
б) по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности в процессе осуществления экономической деятельности (природоохранные отношения).
По степени воздействия на природную среду в процессе хозяйственной и иной деятельности природоресурсные отношения подразделяют на:
а) связанные с изъятием природного вещества из природной среды (например, добыча полезных ископаемых, заготовка древесины);
б) не связанные с изъятием вещества из природной среды (например, все виды землепользования).
Природоохранные отношения классифицируются на:
а) отношения по восстановлению, воспроизводству природных ресурсов, их охране;
б) отношения по охране окружающей среды в процессе экономической деятельности;
в) отношения по обеспечению экологической безопасности в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Основываясь на выделении в природной среде отдельных ее компонентов (земли, недр, вод, растительного и животного мира, атмо сферного воздуха), природных объектов (например, лесов), выделяют соответствующие группы экологических отношений:
земельные отношения — по использованию и охране земель;
горные отношения – по использованию и охране недр;
водные отношения – по использованию и охране вод;
отношения по охране и использованию растительного мира;
отношения по охране и использованию животного мира;
отношения по охране атмосферного воздуха;
отношения по охране озонового слоя;
лесные отношения — в области использования, охраны и защиты лесов.
4. Объектами экологических отношений в соответствии со ст. 5 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» являются: земля, недра, воды, атмосферный воздух, озоновый слой, околоземное космическое пространство, леса, растительный и животный мир, особо охраняемые природные территории, типичные и редкие природные ландшафты, климат, естественные экологические системы, право природопользования.
Компоненты природной среды представляют собой составную часть природы и обладают устойчивыми естественными признаками, закрепленными в природоресурсном законодательстве, которые определяют их физическое состояние, качество, местоположение и позволяют отграничивать один компонент от другого.
Согласно теории экологического права компонент природной среды, природный объект, чтобы быть признанными объектами экологического правоотношения, должны обладать следующими юридически значимыми признаками: а) естественное происхождение; б) естественная связь с окружающей средой; в) выполнение жизнеобеспечивающих человека функций.
Естественные признаки компонентов природной среды и природных объектов, как правило, определены в соответствующем природоресурсном законодательстве.
Недра согласно ст. 1 КоН — часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Воды согласно ст. 1 ВК — вся вода, находящаяся в водных объектах.
Лес согласно ЛК — совокупность естественной и искусственно созданной древесно-кустарниковой растительности (насаждений), напочвенного покрова, животных и микроорганизмов, образующая лесной биоценоз и используемая в хозяйственных, рекреационных, оздоровительных, санитарно-гигиенических, научно-исследовательских и других целях.
Животный мир в соответствии с действующим Законом Республики Беларусь «Об охране и использовании животного мира» — дикие животные (млекопитающие, птицы, пресмыкающиеся, земноводные, рыбы, а также моллюски, насекомые и другие), обитающие в состоянии естественной свободы на суше, в воде, атмосфере и почве, постоянно или временно населяющие территорию республики.
Растительный мир по Закону Республики Беларусь «О растительном мире» — совокупность произрастающих дикорастущих растений, образованных ими популяций, растительных сообществ и иных насаждений.
Атмосферный воздух согласно Закону Республики «Об охране атмосферного воздуха» — охраняемый природный объект, представляющий собой газовую оболочку нашей планеты.
Озоновый слой на основании Закона Республики Беларусь «Об охране озонового слоя» — слой атмосферного озона, расположенный
в стратосфере, который поглощает биологически опасное ультрафиолетовое солнечное излучение.
5. Конституция Республики Беларусь в соответствии с ее юридической силой является первым источником права. На основе конституционных норм формируется вся система текущего законодательства. Основные положения экологической доктрины Республики Беларусь также определены в Конституции.
Исходя из общего духа Основного закона, меры по охране окружающей среды носят общегосударственный характер. Конституция устанавливает права граждан в области охраны окружающей среды, закладывает экономическую основу экологических отношений, в частности, право собственности на природные ресурсы; определяет конституционные гарантии в экологической сфере.
Конституционные основы эколого-правового статуса гражданина Республики Беларусь закреплены в главе 2 «Личность, общество, государство», согласно ст. 21 которой обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства. Гражданам гарантируются права и свободы, закрепленные в Конституции, законах, и предусмотренные международными обязательствами государства.
Система законодательства есть правовое явление, корреляционно связанное с системой права как внутренней структурой права, в которой отражены объединение и дифференциация объективно обусловленных юридических норм. В то же время в правовой системе Республики Беларусь отрасль права, регулирующая отношения в области окружающей среды, называется экологическое право, а отрасль законодательства в соответствии с Единым правовым классификатором Республики Беларусь определена как «законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов». В юридической литературе в качестве синонима при определении названной отрасли законодательства используется термин «экологическое законодательство», а применительно к части законодательства о рациональном использовании природных ресурсов – «природоресурсное законодательство»16.
Необходимо учитывать как факторы, влияющие на формирование системы экологического законодательства: а) наличие в его структуре блока природоресурсных подотраслей (земельное, водное, горное лесное и т. д. законодательство); б) включение в число источников так называемых «экологизированных» норм; в) регулирование отношений в области окружающей среды нормами международного права окружающей среды. Сказанное диктует выделение в системе экологического законодательства нескольких уровней и групп.
Первый уровень источников, регулирующих отношения в области окружающей среды, составляют нормативные правовые акты собственно экологического содержания, т. е. принятые с целью:
1) регулирования отношений по использованию и охране компонентов природной среды (природоресурсное законо дательство);
2) охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Природоресурсное законодательство сложилось в процессе использования природных ресурсов и основано на естественных особенностях отдельных компонентов природной среды (земли, недр, вод и т. д.). Таким образом, в эту группу входят самостоятельные по сути подотрасли, объединенные в силу естественной взаимосвязи природных компонентов в окружающей среде:
• земельное право или правовой режим использования и охраны земель;
• горное право или правовой режим использования и охраны недр;
• водное право или правовой режим использования и охраны вод;
• лесное право или правовой режим использования и охраны лесов;
• правовой режим использования и охраны растительного мира вне лесов;
• фаунистическое право или правовой режим охраны и использования животного мира;
• правовая охрана атмосферного воздуха;
• правовая охрана озонового слоя.
Нормативные правовые акты, принятые с целью охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, устанавливают специальные механизмы, которые в общем виде закреплены в Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». Необходимость разработки и принятия целого ряда нормативных правовых актов, входящих в эту группу, обусловлена особенностями окружающей среды, выступающей в качестве объекта правоотношений. Экологическое законодательство рассматривает охрану окружающей среды в качестве неотъемлемого условия устойчивого экономического и социального развития государства и предусматривает целый ряд требований в этой области, которые предъявляются к хозяйственной и иной деятельности в качестве обязательных условий и ограничений.
Второй уровень в системе экологического законодательства составляют так называемые «экологизированные» нормы и нормативные правовые акты, в которых они содержатся. Этот уровень является как бы внешним для собственно экологического законодательства. Если группы источников, входящие в собственно экологическое законодательство, представляют внутреннее деление экологического права, то этот уровень позволяет расширить границы правового регулирования сферы взаимодействия общества с окружающей средой.
Третий уровень составляют нормы международного права, регулирующие отношения по охране окружающей среды. В соответствии со ст. 8 Конституции Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Процедуры признания норм международного права закреплены в Законе «О международных договорах Республики Беларусь». Республика Беларусь заключает и исполняет международные договоры в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.
Наличие большого объема нормативных правовых актов эколого-правового содержания, распределяющихся по нескольким уровням, подводит к мысли о необходимости единого акта, устанавливающего общие принципы и подходы в регулировании экологических правоотношений. Роль такого нормативного акта, называемого иначе головным или базовым, традиционно отводится Закону «Об охране окружающей среды».
Закон «Об охране окружающей среды» выполняет следующие задачи:
• определяет круг общественных отношений, признаваемых обществом экологическими;
• устанавливает общие принципы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в процессе хозяйственной деятельности;
• устанавливает нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду;
• устанавливает эколого-правовые институты и механизмы охраны окружающей среды;
• устанавливает требования, предъявляемые к хозяйственной деятельности с целью охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
• наделяет граждан правами и обязанностями с целью обеспечения их экологического благополучия, в том числе правом на благоприятную окружающую среду, а также гарантиями соблюдения данных прав.
6. Право собственности на компоненты природной среды представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность определенного имущества (компонентов природной среды) соответствующим субъектам (государству, физическим, юридическим лицам), определяющих содержание их правомочий и обеспечивающих защиту прав и законных интересов собственника (право собственности в объективном смысле). Как правовой институт право собственности на компоненты природной среды объединяет нормы конституционного, гражданского, природоресурсного, налогового, уголовного, административного права, т. е. является комплексным институтом права.
Правомочия собственника имущества владеть, пользоваться
и распоряжаться своим имуществом, в данном случае, компонентами природной среды, именуются правом собственности в субъективном смысле.
Следует отметить, что право собственности на компоненты природной среды имеет специфику, по сравнению с правом собственно сти в классическом, гражданско-правовом смысле, что обусловлено особенностями объекта рассматриваемых правоотношений. Так, компонентами природной среды в соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» являются: земля (включая почвы), недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир, а также озоновый слой и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупно сти благоприятные условия для существования жизни на Земле.
Самостоятельными объектами права собственности выступают: земля, недра, поверхностные и подземные воды, растительный и животный мир. С одной стороны, данные объекты являются вещами, имуществом в гражданско-правовом смысле и выполняют экономические функции в качестве средств производства. С другой стороны, они характеризуются также особым свойством, которое проявляется в их экологическом, рекреационном, оздоровительном, эстетическом назначении. Так, являясь пространственным базисом для размещения зданий, сооружений и т. п., земля остается единственным местом для проживания человека, и в этом смысле ее значение неоценимо. Атмосферный воздух, озоновый слой и околоземное космическое пространство как компоненты природной среды не обладают признаком овеществленности и не могут находиться в собственности.
7. Природопользование представляет собой использование природных ресурсов (земель, недр, вод, лесов, животного и растительного мира) в процессе осуществления хозяйственной и иной деятельности.
Право природопользования – институт экологического права, совокупность правовых норм, устанавливающих порядок использования природных ресурсов (объективное право); объем прав и обязанностей субъектов, осуществляющих использование природных ресурсов (субъективное право).
Использование природных ресурсов осуществляется в направлениях общего и специального пользования. Гражданам гарантируется право общего пользования природными ресурсами для удовлетворения их потребностей безвозмездно без закрепления этих ресурсов за ними и без получения соответствующих разрешений. Осуществление природопользования в процессе экономической деятельности есть специальное природопользование. Оно осуществляется исключительно на разрешительной основе юридическими и физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями. Установленные в законодательстве виды специального природопользования могут осуществляться только при наличии лицензии.
В зависимости от вида используемого природного ресурса природопользование классифицируется на: землепользование, недропользование, водопользование, лесопользование, пользование объектами животного и растительного мира.
Основываясь на целях и основаниях возникновения права природопользования, выделяют: первичное и вторичное пользование, обособленное и совместное пользование.
8. Круг субъектов экологических правоотношений был определен в Главе 3. В настоящем параграфе рассмотрены особенности, присущие субъектам природоресурсных отношений, а также их права и обязанности.
Субъектом права общего природопользования являются только физические лица (за исключением права общего водопользования). Субъектами права специального природопользования признаются юридические и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели. Физические лица – граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства признаются субъектами права специального природопользования и наделяются правами и обязанностями в соответствии с нормами природоресурсного законодательства. Индивидуальные предприниматели, т. е. физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, признаются субъектами права специального природопользования (ст. 16 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды») за исключением случаев, установленных законодательством о лицензировании. Юридические лица Республики Беларусь, иностранные юридические лица как субъекты экологических отношений должны соответствовать требованиям, предъявляемым к юридическим лицам гражданским законодательством, в том числе быть наделены специальной (экологиче ской) правосубъектностью.
Содержание института права специального природопользования составляют права и обязанности природопользователей, которые за креплены в природоресурсном законодательстве. Так, ст. 64 КоЗ предо ставляет землепользователям, землевладельцам, собственникам земельных участков право самостоятельно хозяйствовать на земле. Следует отметить, что объем правомочий природопользователей может существенно различаться, что обусловлено наличием нескольких правовых форм использования природных ресурсов (например, субъект права пожизненного наследуемого землевладения наделен правами владения, пользования и ограниченного распоряжения земельным участком, а арендатор – только правомочием использовать земельный участок).
Природопользование осуществляется с целью извлечения полезных свойств природного ресурса и последующего их потребления или обращения, поэтому существенным для природопользователя является право собственности на результаты своей деятельности, например, посевы, посадки сельскохозяйственных культур и насаждений, произведенную продукцию и доходы от ее реализации, заготовленную древесину, добытые полезные ископаемые и пр.
Часть правомочий природопользователей происходит из административного правоотношения, и их характер зависит от объема предоставленных государственным органом прав и возложенных обязанностей. К таким правам, например, могут быть отнесены преду смотренные ст. 64 КоЗ право самостоятельно хозяйствовать на земле; право использовать земельные участки в соответствии с целями, для которых они предоставлены; право использовать в установленном порядке для своих нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, водные объекты, а также эксплуатировать другие полезные свойства земли; право возводить в установленном порядке жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения. Иные, независимо от публично-правового или частноправового основания возникновения правоотношения имеют выраженный гражданско-правовой характер: в случае изъятия земельного участка или добровольного отказа от него получить полную компенсацию затрат на повышение плодородия земли; право передавать во временное пользование земельный участок или его часть в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Республики Беларусь; право обмена в установленном порядке земельными участками; право в установленном порядке требовать установления и прекращения земельного сервитута. Дополнительными гражданско-правовыми полномочиями наделены субъекты, осуществляющие пользование на титуле пожизненного наследуемого землевладения: не будучи собственниками земельного участка, они вправе осуществить распоряжение, передав его по наследству в порядке ст. 10, 82 КоЗ.
Права и обязанности природопользователей возникают с момента·получения документов, удостоверяющих право природопользования. Однако законодательством предусматривается также возможность использования участка природного ресурса до·выдачи соответствующего документа при условии определения границ участка на местности.
Объем прав и обязанностей субъекта зависит от объема его специальной экологической правосубъектности (право- и дееспособности). Специальная (экологическая) правоспособность юридического лица включает правомочие на осуществление деятельно сти в сфере использования природных ресурсов или правомочие на пользование определенными природными ресурсами. Названные правомочия в соответствии со ст. 48 ГК вытекают из целей деятельности, определенных в уставе, либо учредительном договоре и уставе, либо только учредительном договоре. В учредительных документах некоммерческих организаций и унитарных предприятий, а в предусмотренных законодательством случаях и иных коммерческих организаций должен быть определен предмет деятельности юридического лица.
Если права юридических лиц на пользование природными ресурсами зависят от объема и характера их уставной правосубъектности, то для природопользования граждан характерным является их равенство в пользовании природными ресурсами. Здесь объем прав и обязанностей обусловлен правовой формой, на которой основано использование природных ресурсов: постоянное или временное пользование, аренда, право пожизненного наследуемого землевладения и др.
9. Следует признать, что в законодательстве Республики Беларусь понятие экологические права граждан используется в Указе Президента Республики Беларусь «О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь», где в п. 38 определяются перспективы развития законодательства в целях обеспечения конституционных экологических прав граждан. В иных нормативных правовых актах законодатель использует правовую терминологию Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» и, в частности, правовое понятие «права граждан в области охраны окружающей среды», которое закреплено в ст. 12 названного Закона. В соответствии с указанной нормой каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права, а также на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды. Следует подчеркнуть, что данные формулировки основаны на положениях ст. 34 и 46 Конституции Республики Беларусь, закрепляющих конституционные права граждан на благоприятную окружающую среду и на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о политической, экономической и международной жизни, состоянии окружающей среды.
Кроме того, в соответствии с Законом Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» граждане имеют иные права в области охраны окружающей среды:
• создавать в соответствии с законодательством Республики Беларусь общественные объединения, осуществляющие свою деятельность в области охраны окружающей среды, и общественные фонды охраны природы;
• обращаться в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, в органы государственного управления, иные организации и к должностным лицам для получения полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране;
• принимать участие в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности;
• вносить предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь;
• оказывать содействие государственным органам в решении вопросов охраны окружающей среды;
• осуществлять общественный контроль в области охраны окружающей среды;
• обращаться в государственные органы с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, вредного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
• предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного их жизни, здоровью, имуществу в результате вредного воздействия на окружающую среду, и т. д.
Право граждан на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции Республики Беларусь (ст. 46). Осуществление названного права рассматривается в качестве одного из главных направлений государственной политики в области охраны окружающей среды в соответствии с Концепцией, утвержденной Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г.
В новой редакции Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» (2002 г.) соблюдение права граждан на благоприятную окружающую среду закреплено в качестве основного принципа охраны окружающей среды. В том же нормативном правовом акте в ст.14 определено, что «право на благоприятную окружающую среду принадлежит гражданину от рождения и подлежит защите как личное неимущественное право, не связанное с имущественным, в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь».
Субъектами права на благоприятную окружающую среду признаются граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства. Особенностью рассматриваемого права является его экстерриториальность, т. е. любой гражданин имеет возможность реализовать свое право на всей территории республики независимо от места его проживания и гражданства.
Объектом права на благоприятную окружающую среду является благоприятная окружающая среда, состояние которой согласно ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» гарантирует экологическую безопасность жизнедеятельности человека, а также устойчивое функционирование экологических систем.
Таким образом, окружающая среда может рассматриваться как благоприятная, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве об охране окружающей среды критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее незагрязненности, ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.
Права граждан в области охраны окружающей среды закреплены в ст.12 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». Основополагающим международным договором, на основе которого формируются нормы о правовом положении граждан в области охраны окружающей среды, является Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская) 1998 г., утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г., № 726. Для Республики Беларусь Конвенция вступила в силу 30 октября 2001 г. Основная идея Орхусской конвенции заключена в провозглашении прав граждан на получение информации, участие в процессе принятия решений и доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, реализация которых обеспечивает право на благоприятную окружающую среду.
Общественные объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, проводят работу по пропаганде
и воспитанию у граждан бережного отношения к природе, повышению экологической культуры граждан, сообщают в территориальные органы Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы о выявленных случаях нерационального использования природных ресурсов, нарушениях законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды, а также об авариях и иных чрезвычайных ситуациях, нарушениях технологиче ских процессов, в результате которых произошло или может произойти загрязнение окружающей среды либо иное вредное воздействие на окружающую среду.
10. В юридической литературе предлагаются различные определения понятия управления природопользованием и охраной окружающей среды. В советский период государственное управление природными ресурсами обычно рассматривалось как осуществление органами государственной власти, исполнительными и распорядительными органами функций, вытекающих из содержания права исключительной собственности государства на землю, недра, воды и леса. Главной задачей государственного управления в данной области являлась организация рационального использования и охраны природных богатств. В юридической литературе подчеркивалось, что главным объектом государственного управления является деятельность, «распоряжение вещами», которая осуществляется людьми51.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды характеризуется следующими чертами:
• во-первых, это деятельность государственных органов исполнительно-распорядительного характера;
• во-вторых, это деятельность, не только направленная на практическое исполнение нормативных правовых актов, но и нормо творческая деятельность;
• в-третьих, это деятельность по регулированию специфических отношений, т. е. отношений в области природопользования, воспроизводства, охраны окружающей среды;
• в-четвертых, деятельность специально уполномоченных органов.
Представляется обоснованным рассматривать управление природопользованием и охраной окружающей среды не только как подзаконную, исполнительно-распорядительную деятельность, но и как нормотворческую деятельность компетентных органов.
Таким образом, управление природопользованием и охраной окружающей среды – это деятельность государства по организации рационального использования, воспроизводства природных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды, достижению экологической безопасности, а также по обеспечению режима законности и конституционных гарантий прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Система органов государственного управления окружающей средой объединяет разнообразные органы управления, для которых общим является то, что они осуществляют однородный вид деятельности – государственное управление в области использования, охраны природных объектов, ресурсов и окружающей среды в целом.
Система органов управления окружающей средой строится в соответствии с задачами и функциями, которые охватывают такие направления, как учет природных ресурсов, организация мониторинга окружающей среды, осуществление планирования и научного прогнозирования в области использования, воспроизводства и охраны природных объектов и ресурсов, проведение экологического контроля, обеспечение экономической эффективности производства, связанного с природопользованием. Система органов управления за креплена в законодательных актах.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды мы рассматриваем как самостоятельный и специфический институт права, который в различной степени входит или тесно соприкасается с другими отраслями.
Управление в рассматриваемой области базируется на определенных принципах:
• разделение функций природопользования и охраны окружающей среды;
• обеспечение приоритетов, гарантирующих право граждан на благоприятную окружающую среду;
• сочетание государственного регулирования с местной инициативой, участием общественности;
• подконтрольность органов государственного управления;
• гарантирование административного и судебного порядка обжалования решений органов управления;
• ответственность органов управления и государства за решения, приведшие к отрицательным последствиям в области окружающей среды;
• информирование и гарантирование права на получение достоверной информации в области окружающей среды;
• научная обоснованность и экспертиза принимаемых решений.
11. Как мы уже отмечали, органы управления в области использования и охраны окружающей среды подразделяются на органы общей и специальной компетенции. К органам управления общей компетенции относятся Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные Советы депутатов, местные исполнительные и распорядительные органы.
В соответствии с Конституцией Республики Беларусь государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.
В соответствии со ст. 8-1 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» Президент Республики Беларусь в области охраны окружающей среды:
• определяет единую государственную политику;
• утверждает государственные программы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;
• устанавливает порядок предоставления природных ресурсов в пользование и принимает решения о предоставлении их в пользование в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь;
• объявляет зоны экологического бедствия;
• устанавливает срок приостановления работы промышленных и иных объектов, расположенных в зоне экологического бедствия;
• осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Республики Беларусь и законодательными актами Республики Беларусь.
Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды. Полномочия определены в ст. 10 Закона «Об охране окружающей среды», Положении о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, утвержденном Постановлением Совета Министров Республики Беларусь.
Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь (Минприроды) является республиканским органом государственного управления и подчиняется Совету Министров Республики Беларусь. В структуру Минприроды входят департаменты с правами юридического лица и отделы. В систему Минприроды входят территориальные органы Минприроды:
межобластные специализированные инспекции без прав юридиче ского лица; областные, Минский городской комитеты природных ресурсов и охраны окружающей среды с правами юридического лица, включающие городские, районные инспекции природных ресурсов и охраны окружающей среды, областные, Минская город ская, межрайонные лаборатории аналитического контроля; государственные организации, подчиненные Минприроды.
В структуре Минприроды действуют два департамента с правами юридического лица: Департамент по гидрометеорологии и Департамент по геологии.
Министерство по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (МЧС) является республиканским органом государственного управления, осуществляющим управление в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной, промышленной и радиационной безопасности, гражданской обороны, действующим на основании Положения, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 29 декабря 2006 г., № 756. В структуру МЧС входит ряд департаментов с правами юридического лица. Функции управления в области природопользования и охраны окружающей среды выполняют: Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике с правами юридического лица (Проматомнадзор); Департамент по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.
Министерство лесного хозяйства. В соответствии с Положением о Министерстве лесного хозяйства Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь, на указанное министерство в области охраны окружающей среды возложены следующие задачи:
Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь (Госкомимущество). В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Совета Министров Республики Беларусь, главными задачами Госкомимущества являются проведение единой государственной политики в области земельных отношений, геодезии, картографии, государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, по вопросам имущественных отношений (включая управление, распоряжение, приватизацию, оценку и учет имущества, находящегося в собственности Республики Беларусь), а также ведение соответствующих кадастров, регистров и реестров.
Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь является специально уполномоченным государственным органом, подчиненным Президенту Республики Беларусь, осуществляющим в пределах своей компетен ции государственный контроль за охраной и использованием объектов животного и растительного мира. Основными задачами Государственной инспекции в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 27 января 2003 г., № 45, являются: осуществление государственного контроля за охраной
и использованием диких животных, относящихся к объектам охоты и рыболовства, а также древесно-кустарниковой растительности
и иных дикорастущих растений, используемых в заготовительных целях; принятие мер по обеспечению воспроизводства диких животных, относящихся к объектам охоты и рыболовства, их рационального использования, сохранения биологического разнообразия.
Министерство здравоохранения Республики Беларусь (Минздрав) действует на основании Положения, утвержденного Постановлением Совета Министров Республики Беларусь. В области охраны окружающей среды Минздрав обеспечивает организацию государственного санитарного надзора и контролирует соблюдение санитарного законодательства министерствами и другими республиканскими органами государственного управления, юридическими и физическими лицами; утверждает санитарно-гигиенические и санитарно-противоэпидемические правила и нормы; организует проведение медицинских и санитарно-противоэпидемических мероприятий при возникновении чрезвычайных ситуаций в случае катастроф и стихийных бедствий; организует и осуществляет необходимую работу по минимизации медицинских последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь (Минсельхозпрод) действует на основании Положения, утвержденного Постановлением Совета Министров Республики Беларусь. В области охраны окружающей среды Минсельхозпрод осуществляет государственный контроль за ветеринарной деятельностью, направленной на охрану здоровья животных, обеспечение соответствия качества продуктов животного происхождения, в том числе в организациях перерабатывающей промышленности независимо от форм собственности, кормов и кормовых добавок ветеринарно-санитарным требованиям, а также за содержанием вредных веществ в живых животных и продукции животного происхождения при экспорте их в страны Европейского Союза, обеспечивает рациональное использование земель, предоставленных в пользование юридических лиц, находящихся в ведении министерства. В структуре министерства действует Департамент по мелиорации и водному хозяйству с правами юридического лица.
12. Планирование выступает традиционной мерой регулирования природопользования и охраны окружающей среды и обеспечивает научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов, недопущение негативного влияния хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение природно-ресурсного потенциала Республики Беларусь. Разработка территориальных комплексных схем, программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды представляет собой планирование дальнейших действий в рассматриваемой области и непосредственно связано с финансированием природоохранных программ и мероприятий.
Общие требования к прогнозированию и программам определены Законом Республики Беларусь «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь». Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г., № 302 утвержден Национальный план действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2006—2010 гг., являющийся логическим продолжением реализации природоохранных мер, предусмотренных предыдущими национальными программами по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды (на периоды 1990—1995, 1996—2000, 2001—2005 гг.). Во исполнение Национального плана утверждаются территориальные планы действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды с целью установления приоритетных мер и основных направлений деятельности по обеспечению рационального использования природных ресурсов и дальнейшего оздоровления окружающей среды в пределах административно-территориальных единиц. Данными документами определяются основные направления природоохранной деятельности, нацеленные на решение экологических проблем в ближайшей перспективе наиболее эффективными способами и методами. Разрабатываются программы по охране и использованию отдельных компонентов природной среды.
Государственное планирование развития сети особо охраняемых природных территорий республиканского значения осуществляется путем утверждения Советом Министров Республики Беларусь по представлению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь Схемы рационального размещения особо охраняемых природных территорий республиканского значения. Ее положения учитываются при разработке проектов и схем землеустройства, лесоустройства и мелиорации земель, градостроительных проектов и программ социально-экономического развития.
В соответствии со ст. 80 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» планирование в области охраны окружающей среды и рационального природопользования осуществляется путем разработки:
• территориальных комплексных схем рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;
• программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;
• мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.
Территориальные комплексные схемы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды разрабатываются в целях подготовки долгосрочных прогнозов в области охраны окружающей среды, которые определяют комплекс мероприятий по восстановлению, сохранению и улучшению качества окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов и сохранению биологического разнообразия. Территориальные комплексные схемы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды разрабатываются для конкретных территорий
с учетом генеральной схемы расселения, схем развития производительных сил и социальной сферы.
Разработка программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется в целом по республике, в пределах административно-территориальных единиц, а также по отраслям экономики в целях обеспечения благоприятной окружающей среды и выбора способов природопользования, обеспечивающих минимально возможный уровень вредного воздействия на окружающую среду, сохранение и воспроизводство природных ресурсов. Разработка отраслевых программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется соответствующими республиканскими органами государственного управления и объединениями (учреждениями), подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Так, Приказом Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь в 2006 г. утверждена Программа по выполнению «Национального плана действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь на 2006—2010 годы» в системе Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь на 2006–2010 гг.
Разработка мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды осуществляется на основе утвержденных государственных программ социально-экономического развития Республики Беларусь, государственных и отраслевых программ рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, республиканских, областных и иных комплексных схем охраны окружающей среды. Указанные программы и схемы согласовываются с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или его территориальными органами. Разработка природоохранных программ и мероприятий в пределах административно-территориальных единиц осуществляется соответствующими местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами по согласованию с территориальными органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Мероприятия по охране окружающей среды также обязаны планировать, разрабатывать и осуществлять юридические лица и индивидуальные предприниматели, ведущие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую вредное воздействие на окружающую среду.
13. Лицензирование в рассматриваемой области представляет собой разрешительный порядок осуществления определенных законодательством видов деятельности в сфере экологических правоотношений, комплекс реализуемых государством мер, связанных
с выдачей лицензий, их дубликатов, внесением изменений и (или) дополнений в лицензии, приостановлением, возобновлением, продлением срока действия лицензий, прекращением их действия, контролем за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий. Лицензирование можно рассматривать как форму контроля за рациональным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды в процессе хозяйственной деятельности.
В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г., № 17 «О лицензировании отдельных видов деятельности» в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов лицензированию подлежат следующие виды деятельности:
• ведение рыболовного хозяйства;
• ведение охотничьего хозяйства;
• деятельность по заготовке и переработке древесины;
• деятельность, связанная с осуществлением контроля радиоактивного загрязнения;
• деятельность в области промышленной безопасности;
• деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду.
Лицензирование ведения рыболовного хозяйства осуществляется Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь. Лицензия может быть выдана только юридическому лицу сроком на 10 лет.
Лицензирование ведения охотничьего хозяйства осуществляется Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь. Лицензия выдается только юридическому лицу сроком на 10 лет.
Лицензирование деятельности по заготовке и переработке древесины осуществляется Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь. Лицензия выдается только юридическим лицам сроком на 5 лет.
Лицензирование деятельности, связанной с осуществлением контроля радиоактивного загрязнения, проводится Министерством по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь. Под лицензируемой деятельностью понимается радиационное обследование территорий, лесных и водных массивов, зданий и сооружений, оборудования, транспорта, промышленных, сельскохозяйственных, гражданских и других объектов, определение содержания радионуклидов в сельскохозяйственной и промышленной продукции, продукции лесного хозяйства, строительных материалах, пищевых продуктах, питьевой воде, лекарственно-техническом сырье, коммунальных отходах, поверхностного загрязнения, мощности дозы гамма-излучения. Лицензия может быть выдана как юридическому лицу, так и индивидуальному предпринимателю сроком на 5 лет.
Лицензирование деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, осуществляет Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Лицензия может быть выдана как юридическому лицу, так и индивидуальному предпринимателю сроком на 5 лет.
14. Мониторинг окружающей среды представляет собой систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием природных и антропогенных факторов. Объектами наблюдения являются: природная среда, отдельные компоненты природной среды и их реакция на антропогенные воздействия; источники воздействия (предприятия, транспорт и т. д.) и факторы (загрязняющие вещества, шум, излучения и т. д.) антропогенных воздействий. Оценка предполагает, с одной стороны, определение возможного ущерба от антропогенного и естественного воздействия, с другой – определение природных резервов для их использования в интересах человека и оптимальных способов человеческой деятельности. Прогноз опирается на данные, полученные при наблюдениях и анализе результатов наблюдений. Прогнозируются изменение интенсивности источников и факторов воздействия на природную среду, а также возможные в результате этого изменения в биосфере. Прогноз позволяет наметить меры, направленные не только против уже имеющихся вредных воздействий, но и меры профилактического характера.
В соответствии со ст. 69 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» мониторинг окружающей среды проводится для обеспечения государственных органов, юридических лиц и граждан полной, достоверной и своевременной информацией, необходимой для управления и контроля в области охраны окружающей среды и природопользования.
В основу классификации видов мониторинга окружающей среды положено деление окружающей среды на отдельные компоненты, представляющие собой элементы природной среды, обладающие устойчивыми естественными признаками (земля, воды, атмосферный воздух, озоновый слой, растительный и животный мир). В связи с этим мониторинг окружающей среды включает:
• мониторинг земель;
• мониторинг поверхностных вод;
• мониторинг подземных вод;
• мониторинг атмосферного воздуха;
• мониторинг озонового слоя;
• мониторинг растительного мира;
• мониторинг лесов;
• мониторинг животного мира.
Учету в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов подлежат вредные воздействия на окружающую среду и используемые природные ресурсы. В первом случае учет осуществляется в отношении объектов, которые оказывают или могут оказывать вредное воздействие на окружающую среду; видов и количества выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду; видов и величин вредных физических и иных воздействий на окружающую среду.
Законодательством предусмотрено, что в области охраны окружающей среды осуществляется как государственный учет, так и учет, проводимый юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
Государственный учет вредных воздействий на окружающую среду ведется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальными органами посредством учета объектов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает или может оказать вредное воздействие на окружающую среду (объекты природопользователей) в соответствующей базе данных. Целью такого учета является регулирование природоохранной деятельности, а также текущее и перспективное планирование мероприятий по снижению вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. В данном случае учету подлежат как объекты хозяйственной и иной деятельности, которые оказывают или могут оказать вредное воздействие на окружающую среду, так и виды вредных воздействий на окружающую среду. Государственный учет объектов природопользователей производится на основании комплексной оценки величины вредных воздействий, оказываемой этими объектами на такие компоненты природной среды, как атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, земли, включая почвы, растительный мир, животный мир. Порядок государственного учета в области охраны окружающей среды утвержден Постановлением Совета Министров Республики Беларусь.
15. Среди организационно-правовых механизмов охраны окружающей среды особое место принадлежит экологическому нормированию, так как «данный институт содержит критерии правомерности поведения субъектов экологических правоотношений и определяет степень эффективности выполнения эколого-правового предписания»59.
Общую правовую основу нормирования и стандартизации в области охраны окружающей среды составляют Законы Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», «О техническом нормировании и стандартизации», «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации». Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении:
• нормативов качества окружающей среды;
• нормативов допустимого воздействия на окружающую среду;
• лимитов на природопользование.
В соответствии со ст. 21 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» к нормативам допустимого воздействия на окружающую среду относятся:
• нормативы допустимых выбросов и сбросов химических и иных веществ;
• нормативы образования отходов производства;
• нормативы допустимых физических воздействий;
• нормативы допустимого изъятия природных ресурсов;
• нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.
Лимиты хранения и захоронения отходов производства представляют собой количество отходов производства определенного вида, установленное собственнику отходов на определенный период времени для хранения или захоронения их на объектах хранения (захоронения) отходов. Основой для определения указанных лимитов по каждому природопользователю является разрешение на размещение отходов, выдаваемое органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Данные лимиты разрабатываются собственником отходов или уполномоченным им лицом на основании нормативов образования отходов.
16. Контроль в области охраны окружающей среды представляет собой систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и гражданами, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность, требований в области охраны окружающей среды. В соответствии со ст. 86 Закона «Об охране окружающей среды» контроль в области охраны окружающей среды может быть:
• государственным;
• ведомственным;
• производственным;
• общественным.
Государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в целях обеспечения соблюдения государственными органами, юридическими и физическими лицами законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды, а также экологической безопасности. Государственный контроль в данной обла сти осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, иными специально уполномоченными республиканскими органами государственного управления и их территориальными органами (например, Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь), местными Советами депутатов и исполнительными и распорядительными органами в пределах их компетенции. Перечень должностных лиц Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальных органов, имеющих право осуществлять государственный контроль в области охраны окружающей среды, установлен Постановлением Совета Министров Республики Беларусь.
Ведомственный контроль осуществляется органами государственного управления на подведомственных им объектах. Например, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь организует внутриведомственный радиационный контроль; осуществляет разработку технологий сельскохозяйственного производства на загрязненной радионуклидами территории, выполнение государственных программ по преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь организует и осуществляет ведомственный контроль в области охраны окружающей среды в организациях, подчиненных и входящих в его состав. Так, объектами ведомственного контроля в области охраны окружающей среды в системе жилищно-коммунального хозяйства являются: деятельность по обращению с коммунальными отходами и очистке сточных вод населенных пунктов, работа котельных и транспортных средств, а также других отраслей и направлений жилищно-коммунального хозяйства. Ведомственному контролю в области охраны окружающей среды в организациях Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь в обязательном порядке подлежит деятельность организаций по использованию и охране земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, а также контроль за обращением с отходами. Ведомственному контролю в области охраны окружающей среды в пограничных войсках Республики Беларусь подлежит деятельность по обращению с коммунальными отходами и очистке сточных вод военных городков, а также работа котельных.
Производственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляют юридические лица и индивидуальные предприниматели в процессе своей хозяйственной и иной деятельности в случае, когда она оказывает вредное воздействие на окружающую среду. Порядок организации производственного контроля в области охраны окружающей среды определен Инструкцией, утвержденной Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.
Общественный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется общественными инспекторами охраны природы, общественными объединениями, осуществляющими свою деятельность в области охраны окружающей среды, а также гражданами.
Составной частью государственного, ведомственного, производственного и общественного контроля в области охраны окружающей среды является аналитический (лабораторный) контроль. Такой контроль проводится в целях оценки количественных и качественных характеристик выбросов в атмосферный воздух и сбросов в поверхностные и подземные воды загрязняющих веществ, а также определения загрязнения земель (включая почвы) и состава отходов. Государственный аналитический контроль осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальными органами. С этой целью организованы лаборатории аналитического контроля. Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды утверждено Типовое положение об областных лабораториях аналитического контроля при областных и Минском городском комитетах природных ресурсов и охраны окружающей среды, которые являются их структурными подразделениями. При осуществлении производственного аналитического контроля юридические лица и индивидуальные предприниматели при необходимости могут привлекать организации, имеющие право проводить измерения в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 29 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» аналитические лаборатории, осуществляющие измерения в области охраны окружающей среды, подлежат аккредитации и учету Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь в устанавливаемом им порядке.
17. Оценка воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности (ОВОС) представляет собой вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. ОВОС направлена на определение видов воздействия на окружающую среду в результате осуществления планируемой хозяйственной и иной деятельности, а также соответствующих изменений в окружающей среде и прогнозирование ее состояния.
ОВОС проводится в следующих целях:
• всестороннее рассмотрение всех предлагаемых экологических и связанных с ними социально-экономических и иных преимуществ и последствий планируемой деятельности;
• поиск оптимальных предпроектных и проектных решений, способствующих предотвращению возможного неблагоприятного воздействия на окружающую среду;
• обеспечение эколого-экономической сбалансированности планируемой деятельности;
• выработка эффективных мер по снижению возможного неблагоприятного воздействия на окружающую среду до незначительного или приемлемого уровня;
• улучшение состояния окружающей среды на территории, где будет реализовано проектное решение планируемой деятельности.
ОВОС организуется заказчиком, т. е. инициатором планируемой хозяйственной и иной деятельности, а проводится разработчиком –проектной или научно-исследовательской организацией по поручению заказчика, одновременно с разработкой проектной документации. Заказчик финансирует исследовательские работы, необходимые для проведения ОВОС, организует проведение ОВОС и общественных слушаний и изучает предложения общественности о возможной реализации намечаемой деятельности на конкретной территории. Разработчик проводит ОВОС, рассматривает и учитывает экологические условия и требования при подготовке обосновывающей документации.
Таким образом, являясь самостоятельным организационно-правовым механизмом, ОВОС непосредственно связана с экологиче ской экспертизой.
Перечень видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, для которых ОВОС проводится в обязательном порядке, утвержден Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны
окружающей среды Республики Беларусь. К таким объектам, например, относятся объекты атомной промышленности, автомаги страли и скоростные дороги, комплексы по выращиванию и откорму более 2 тысяч свиней в год и др. По объектам, входящим в названный перечень, в состав документов, представляемых в Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или его территориальные органы для проведения государственной экологической экспертизы, входит отчет о результатах проведения ОВОС, подготовленный в соответствии с требованиями Инструкции о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности. Данный отчет является документом, фиксирующим проведение ОВОС.
18. В Республике Беларусь проводятся государственная и общественная экологические экспертизы. Основания и порядок их осуществления определены Законами Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», «О государственной экологической экспертизе».
Государственная экологическая экспертиза является обязательным элементом процесса планирования, проектирования и принятия решений о социально-экономическом развитии, осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Республики Беларусь. Организуется и проводится Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или его территориальными органами в целях:
• определения достаточности и обоснованности мер по охране окружающей среды, предусматриваемых проектным решением планируемой хозяйственной и иной деятельности;
• определения уровня экологической опасности, которая может возникнуть в процессе осуществления планируемой хозяйственной и иной деятельности и прямо или косвенно оказать воздействие на окружающую среду;
• предупреждения возможных неблагоприятных воздействий планируемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и связанных с ними негативных последствий.
Порядок проведения государственной экологической экспертизы определен в Инструкции, утвержденной Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе общественных объединений и граждан независимыми специалистами, которые вправе получать от заказчика (инициатора планируемой хозяйственной и иной деятельности) документацию, подлежащую экологической экспертизе, в том числе материалы по оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности. Заключение общественной экологической экспертизы носит рекомендательный характер и может направляться в органы, которые проводят государственную экологиче скую экспертизу, местные исполнительные и распорядительные органы, а также иным заинтересованным лицам. Финансирование общественной экологической экспертизы производится за счет средств ее инициаторов – общественных объединений и (или) граждан.
19. Под экологической сертификацией понимается деятельность по подтверждению соответствия объектов оценки требованиям нормативных правовых актов, в том числе технических нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды. Экологическая сертификация является одной из форм подтверждения соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации.
Объектами экологической сертификации являются:
• система управления окружающей средой;
• продукция;
• компетентность персонала в выполнении работ, услуг в обла сти охраны окружающей среды;
• оказание услуг в области охраны окружающей среды.
Данный перечень носит открытый характер, и в него могут быть включены и иные объекты, в отношении которых в соответствии
с законодательными актами Республики Беларусь об охране окружающей среды принято решение об оценке соответствия.
Экологическая сертификация носит добровольный характер и осуществляется по инициативе юридических и физических лиц на основе договора между заявителем и органом по сертификации. По результатам экологической сертификации заявитель получает экологический сертификат. Если объектом сертификации являлась продукция, то заявитель имеет право маркировать указанную в сертификате продукцию Знаком экологически чистой продукции.
20. Регулирование охраны окружающей среды и природопользования выражается в сочетании административно-правовых средств воздействия и мер экономического характера.
Национальной стратегией социально-экономического развития Республики Беларусь к общим направлениям экологической политики отнесены: экологизация экономики; дальнейшее развитие экономического механизма природопользования; рациональное использование природных ресурсов, их экономия, постепенный отказ от экстенсивного использования и переход к экономному расходованию невозобновляемых и неистощительному использованию возобновляемых ресурсов; развитие рынка работ и услуг в сфере природопользования и охраны окружающей среды и др. Таким образом, в настоящее время осознана необходимость внедрения экономических инструментов в сферу регулирования экологических отношений.
Необходимо отметить, что в советский период преобладали административные меры воздействия на природопользователей, а впервые роль экономических методов управления природопользованием и охраной окружающей среды была определена в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». В указанном нормативном правовом акте говорилось, в частности, о необходимости «перехода от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления природоохранной деятельностью».
В экологическом законодательстве Республики Беларусь понятие «экономический механизм охраны окружающей среды» появилось с принятием в 1992 г. Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». В указанном законодательном акте в качестве элементов экономического механизма охраны окружающей среды закреплялись: планирование и финансирование природоохранных мероприятий; льготное кредитование и налогообложение природоохранной деятельности; определение лимитов на пользование природными ресурсами, размещение отходов, допустимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду; взимание налогов и других платежей за использование природных ресурсов, выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду; взимание платы за размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую среду; возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей среде и здоровью населения. Дальнейшее развитие правовое закрепление экономического механизма в рассматриваемой области получило в Концепции государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды, которая была утверждена Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь в 1995 г. В указанном документе обеспечение охраны окружающей среды с учетом экономических методов рассматривается в качестве принципа государственной экологической политики. Активное внедрение экономических мер в рассматриваемой сфере целенаправленно подводит законодателя к дальнейшей разработке экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды. В новой редакции Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» от 17 июля 2002 г.
в число его элементов были включены такие, как: проведение экономической оценки природных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду; экологическое страхование. Экономические меры рационального использования и охраны отдельных компонентов природной среды также закреплены в природоресурсном законодательстве (например, ст. 59-61 Закона Республики Беларусь «О растительном мире»; ст. 92-94 ЛК; ст. 81-84 ВК и т. д.).
О.И. Крассов экономический механизм охраны окружающей природной среды рассматривает как правовой институт, включающий в себя совокупность правовых норм, регулирующий условия и порядок аккумулирования денежных средств, поступающих в качестве платы за загрязнение окружающей среды и иные вредные на нее воздействия, финансирования природоохранных мер и экономического стимулирования хозяйствующих субъектов путем применения налоговых и иных льгот65. В то же время ряд авторов обоснованно, на наш взгляд, придерживается прямо противоположной точки зрения, отмечая, что «понятие экономического механизма не следует ассоциировать с неким самостоятельным институтом в рамках экологического права»66. Следует отметить, что в соответствии с законодательством Республики Беларусь в данную систему включены весьма неоднородные и внешне не взаимосвязанные элементы в силу неоднородности регулируемых отношений, кроме того, используемый термин «механизм», включающий определенное количество элементов (каждый из которых может составлять отдельный институт либо подинститут), шире понятия «правовой институт». Таким образом, экономический механизм охраны окружающей среды и природопользования представляет собой совокупность различных экономических мер, которые предусмотрены законодательством и направлены на обеспечение охраны окружающей среды и рациональное природопользование. В связи с этим полное представление о данном понятии возможно получить, проанализировав его отдельные элементы и особенности их функционирования.
21. Успешное выполнение программ и мероприятий по охране окружающей среды может быть достигнуто только при их адекватном финансировании.
В соответствии со ст. 81 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» финансирование программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды производится за счет: средств республиканского и местных бюджетов; средств государственных целевых бюджетных фондов охраны природы; средств юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; средств граждан, в том числе иностранных; кредитов банков; иностранных инвестиций. Кроме этого для выполнения указанных программ и мероприятий могут привлекаться иные внебюджетные источники, не запрещенные законодательством Республики Беларусь.
В научной литературе предлагается объединить всю совокупность элементов, касающихся финансового обеспечения природоохранной деятельности, в рамках категории «финансовый механизм природопользования и охраны окружающей среды», что обусловлено тем фактом, что стабильность отношений, возникающих в процессе финансирования природоохранной деятельности, может быть обеспечена путем согласованного развития всех источников и инструментов финансирования, объединенных в систему68.
В соответствии со ст. 84 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» источниками формирования государственных целевых бюджетных фондов охраны природы могут быть:
• платежи за специальное природопользование;
• средства, полученные в счет возмещения вреда, причиненного в результате вредного воздействия на окружающую среду;
• штрафы за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и иные нарушения законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды;
• средства от реализации конфискованных или иным образом обращенных в доход государства орудий охоты и добычи рыбы и других водных животных, а также от продажи незаконно добытой с помощью этих орудий продукции;
• добровольные взносы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе иностранных.
Наряду с государственными фондами охраны природы за счет добровольных взносов юридических лиц и граждан могут создаваться общественные фонды охраны природы, которые расходуются на проведение мероприятий по охране окружающей среды, а также на формирование экологической культуры граждан.
Следует отметить, что законодательством предусмотрены случаи, когда средства, полученные в счет возмещения вреда, причиненного в результате вредного воздействия на окружающую среду, не направляются в фонды охраны природы, но используются для финансирования мероприятий по охране природных ресурсов. Так, в соответствии со ст. 41. Закона «О бюджете Республики Беларусь на 2007 год» плата за лесные пользования, а также суммы неустоек за нарушение законодательства Республики Беларусь об использовании, охране и защите лесов остаются в распоряжении организаций лесного хозяйства и направляются на финансирование мероприятий по ведению лесного хозяйства.
22. Для финансирования государственных, отраслевых и иных программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды и иных целей в области охраны окружающей среды создаются государственные фонды охраны природы, которые являются целевыми бюджетными фондами. В Республике Беларусь создаются республиканский и местные (областные, Минский городской, районные и городские) фонды охраны природы. Согласно ст. 21 Закона «О бюджете Республики Беларусь на 2007 год» средства местных фондов охраны природы аккумулируются в республиканском фонде охраны природы.
Порядок формирования государственных целевых бюджетных фондов охраны природы определяется законом о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год. Направления и размеры использования средств Республиканского фонда охраны природы в 2007 году утверждены Указом Президента Республики Беларусь от 15 февраля 2007 г., № 88. Контроль за целевым использованием средств фондов охраны природы осуществляет Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.
Наряду с государственными фондами охраны природы за счет добровольных взносов юридических лиц и граждан могут создаваться общественные фонды охраны природы, которые расходуются на проведение мероприятий по охране окружающей среды, а также на формирование экологической культуры граждан.
Следует отметить, что законодательством предусмотрены случаи, когда средства, полученные в счет возмещения вреда, причиненного в результате вредного воздействия на окружающую среду, не направляются в фонды охраны природы, но используются для финансирования мероприятий по охране природных ресурсов. Так, в соответствии со ст. 41. Закона «О бюджете Республики Беларусь на 2007 год» плата за лесные пользования, а также суммы неустоек за нарушение законодательства Республики Беларусь об использовании, охране и защите лесов остаются в распоряжении организаций лесного хозяйства и направляются на финансирование мероприятий по ведению лесного хозяйства.
23. В соответствии с КоАП административная ответственность выражается в применении административного взыскания к физическому лицу, совершившему административное правонарушение, а также к юридическому лицу, признанному виновным и подлежащему административной ответственности.
Основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения, т. е. противоправного виновного деяния (действия или бездействия), за которое установлена административная ответственность.
КоАП определяет составы административных правонарушений в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, при совершении которых наступает административная ответственность, виды административных взысканий, налагаемых в случае совершения таких правонарушений, а также особенности применения административной ответственности при нарушении экологического законодательства.
Составы правонарушений в области природопользования и охраны окружающей среды перечислены в главе 15 КоАП «Административные правонарушения против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования» (ст. 15.1—15.37; 15.48—15.63). Ряд составов правонарушений в области окружающей среды находится в иных главах (например, в гл. 10 КоАП установлена административная ответственность за нарушение права государственной собственности на недра, воды, леса, животный мир – ст. 10.1—10.4; в гл. 23 – за самовольное занятие земельного участка – ст. 23.41).
Субъектами административной ответственности могут быть физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели,
а также юридические лица. По общему правилу возраст наступления административной ответственности для физических лиц – 16 лет. Однако за ряд правонарушений, в том числе в сфере окружающей среды, физическое лицо может нести ответственность в возрасте от 14 до 16 лет (например, за нарушение требований пожарной безопасности в лесах или на торфяниках – ст. 15.29; за разжигание костров в запрещенных местах – ст. 15.58). Физическое лицо подлежит административной ответственности как индивидуальный предприниматель, если совершенное административное правонарушение связано с осуществляемой им предпринимательской деятельностью и прямо предусмотрено статьей Особенной части КоАП. Юридическое лицо может нести ответственность только за административные правонарушения, прямо предусмо тренные статьями Особенной части КоАП. Например, администра тивная ответственность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц установлена за нарушение законодательства об охране озонового слоя (ст. 15.62), законодательства об отходах (ст. 15.63) и др.
За правонарушения в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды применяются следующие виды административных взысканий: предупреждение, штраф, конфискация предмета, явившегося орудием совершения правонарушения или непосредственным объектом правонарушения, лишение специального права, например, права охоты.
С принятием УК Республики Беларусь 1999 года в законодательство было введено понятие преступления против экологической безопасности и природной среды, под которым понимается совершенное умышленно или по неосторожности общественно опасное деяние, причинившее или могущее причинить вред земле, водам, недрам, лесам, животному и растительному миру, атмосфере и другим природным объектам, отнесенным к таковым законодательством об охране окружающей среды, независимо от форм собственности.
Общественная опасность уголовно наказуемого деяния определяется характером наступивших последствий:
• совершение нарушений в течение года после наложения административного взыскания за такие же нарушения (например, ч. 1 ст. 282 УК);
• смерть либо заболевания людей (например, ч. 3 ст. 272 УК);
• причинение ущерба в крупном либо особо крупном размере (например, ст. 264, ст. 276 УК);
• гибель растительности или животных, заведомо для виновного занесенных в Красную книгу Республики Беларусь ( например, ч. 2 ст. 281 УК) и т. п.
Составы преступлений в области окружающей среды определены в Главе 26 УК «Преступления против экологической безопасно сти и природной среды» (ст. 263—283 УК). Ряд составов преступлений в области окружающей среды находится в иных главах. Например, в Главе 17 «Преступления против мира и безопасности человечества» установлена уголовная ответственность за экоцид, т. е. умышленное массовое уничтожение растительного или животного мира, либо отравление атмосферы или водных ресурсов, либо совершение иных умышленных действий, способных вызвать экологическую катастрофу (ст. 131 УК); в главе 33 «Преступления против порядка управления» – за самовольное занятие земельного участка (ст. 386 УК) и т. д.
С учетом объекта посягательства можно выделить две группы экологических преступлений. Во-первых, преступления, которые посягают на экологический правопорядок в целом. Объектом таких посягательств являются общественные отношения по поводу окружающей среды как интегрированного объекта правового регулирования, например, нарушение правил безопасности при обращении с экологически опасными веществами и отходами (ст. 278 УК), сокрытие либо умышленное искажение сведений о загрязнении окружающей среды (ст. 279 УК), прием в эксплуатацию экологически опасных объектов (ст. 266 УК) и т. д.
Вторую, наиболее многочисленную группу экологических преступлений составляют те, в которых в качестве объекта выступает порядок использования и охраны отдельных компонентов природной среды или природных объектов:
• порча земель – ст. 269 УК;
• нарушение правил охраны недр – 271 УК;
• загрязнение либо засорение вод — ст. 272 УК;
• загрязнение атмосферы — ст. 274;
• загрязнение леса – 275 УК;
• незаконная порубка деревьев и кустарников — ст. 277 УК;
• незаконная добыча рыбы и водных животных – 281 УК;
• незаконная охота — ст. 282 УК и др.
24. В соответствии со ст. 99 Закона РБ «Об охране окружающей среды» привлечение лиц к дисциплинарной, админ. и уголов. ответственности за нарушение законодательства РБ об охране окружающей среды не освобождает их от возмещения вреда, причиненного в результате вредного воздействия на окружающую среду. Возмещение такого вреда следует рассматривать как меру имущественного воздействия на правонарушителя в виде гражданско-правовой ответственности. С другой стороны, как справедливо указывает В.Е. Лизгаро, любая хозяйственная деятельность причиняет вред окружающей среде. В связи с этим экологическим законодательством определены случаи возмещения вреда, причиненного окружающей среде, в результате правомерной деятельности (т. е. когда возможность потерь в природной среде установлена в пределах обоснованных нормативов, утвержденных соответствующими нормативными правовыми актами)84.
Принимая во внимание данный факт, законодатель регулирует отношения в области возмещения вреда, причиненного в результате вредного воздействия на окружающую среду, нормами ГК об обязательствах вследствие причинения вреда (глава 58), а также нормами природоресурсного законодательства: ст. 160 КоЗ; ст. 54 КоН; ст. 97 ВК; ст. 101 ЛК; ст. 76 Закона Республики Беларусь «О растительном мире»; ст. 63 Закона Республики Беларусь «О животном мире»; ст. 44 Закона Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха»; ст. 45 Закона Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях» и др.
В качестве причинителей вреда окружающей среде могут выступать юридические и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Важнейшим принципом возмещения вреда согласно статье 933 ГК является принцип полноты возмещения вреда, в соответствии с которым лицо, ответственное за причинение вреда, обязано возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т. п.) или возместить причиненные убытки.
Вред, причиненный в результате вредного воздействия на окружающую среду посредством правонарушения, называется в доктрине права окружающей среды экологическим вредом, который, в свою очередь, включает вред, причиненный окружающей среде, и вред, причиненный личности и (или) имуществу гражданина, имуществу юридического лица86.
Вред, причиненный окружающей среде, прежде всего проявляется в форме загрязнения окружающей среды, порчи, уничтожения, повреждения, истощения природных ресурсов, разрушения экологических систем. К такому вреду можно отнести любое ухудшение состояния окружающей среды, происшедшее вследствие нарушения правовых требований в области охраны окружающей среды.
Под загрязнением понимается любое изменение физико-химического состава того или иного компонента природной среды. Так, согласно ст. 1 ВК загрязнение вод (водных объектов) – поступление в водный объект загрязняющих веществ, микроорганизмов, тепла, нарушающих состав и свойства воды. Временная методика определения размера экономического ущерба, причиненного загрязнением, деградацией и нарушением земель, определяет загрязнение земель как внесение химических загрязнителей в количествах и концентрациях, превышающих способность почвенных экосистем к их разложению, утилизации и включению в общий круговорот веществ и обусловливающее в связи с этим изменение физико-химических, агротехнических и биологических свойств земли, снижающее ее плодородие и ухудшающее качество производимой продукции. Под загрязнением атмосферного воздуха понимается изменение состава атмосферного воздуха в результате привнесения в него примесей (ст. 1 Закона РБ «Об охране атмосферного воздуха»).
25. Земля как объект правового регулирования представляет собой естественно-природное образование, составную часть окружающей среды, которая является объектом самостоятельного вида природоресурсных отношений – земельных отношений, складывающихся по поводу использования и охраны земли.
Законодательство Республики Беларусь не дает определения юридического термина «земля», который по содержанию не совпадает с естественнонаучным понятием этого объекта. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» только называет землю (включая почвы) как самостоятельный компонент природной среды, который подлежит правовому регулированию в качестве одного из объектов отношений в области охраны окружающей среды.
В международном праве понятие земли содержится в Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке 1994 года, которая рассматривает землю как земную биопродуктивную систему со всеми другими природными объектами.
В юридической науке существует точка зрения, что под термином «земля» следует понимать земную поверхность на глубину ее почвенного или плодородного слоя90. Такое понимание земли как объекта экологических и земельных отношений представляется несколько суженным. Являясь компонентом природной среды, земля выполняет экологические, экономические и социальные функции, с учетом которых осуществляется правовое регулирование. Земля выступает в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственного базиса для размещения антропогенных объектов, территориального ресурса для различных видов человече ской деятельности. С этих позиций землю следует рассматривать как компонент природной среды, представляющий собой поверхностный земной слой, обладающий плодородием и другими полезными свойствами, подлежащий правовому регулированию в экологических, экономических и социальных целях, который отграничивается от других природных компонентов по естественным и правовым признакам.
Одновременно земля является объектом имущественных отношений, которые складываются в гражданском обороте, и в которых земля имеет статус недвижимого имущества. В соответствии со ст. 130 ГК особым видом недвижимого имущества названы земельные участки, которые обладают следующими юридическими свойствами в качестве недвижимого имущества:
• относятся к категории индивидуально-определенных вещей
с присущими только им признаками, которые установлены законодательством о государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним и позволяют индивидуализировать каждый земельный участок или его часть как самостоятельный объект прав на землю;
• могут быть делимыми или неделимыми с учетом целевого назначения земельного участка и соблюдения санитарных, экологических и других норм и правил;
• подпадают под определенный режим собственности (государственной или частной), предусмотренный гражданским законодательством;
• являются самостоятельным объектом правового регулирования. В имущественных отношениях, которые возникают в связи
с оборотом земельной недвижимости, земельные участки обычно выступают как составная часть имущественного комплекса, который, однако, не включает в свой состав другие компоненты природной среды в пределах земельного участка, а также расположенные на нем строения и сооружения.
Правовой режим компонентов природной среды, находящихся на земельном участке, определяется другими отраслями природоресурсного законодательства (водным, лесным и др.), а строений и сооружений – гражданским законодательством. Эти объекты, хотя и составляют с участком неразрывное единство, не следуют автоматически судьбе земельного участка, на котором они находятся, что затрудняет применение к земельной надвижимости таких характеристик, как главная вещь и принадлежность.
В отдельных случаях земля может рассматриваться в качестве элемента определенной территории или пространства, на котором осуществляется человеческая деятельность, выступая неотъемлемой частью природных и природно-антропогенных территориальных образований различного рода (территории градостроительного развития, особо охраняемые природные территории и природные территории со специальным режимом охраны, территории экологического бедствия и другие экологически неблагополучные территории, планетное пространство).
Государственное управление землями представляет собой урегулированную нормами права исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов по организации рационального использования и охраны земель. Управление землями представляет собой составную часть управления в области природопользования и охраны окружающей среды. Главной задачей государственного управления в рассматриваемой области является организация рационального использования и охраны земель. При этом государственные органы не занимаются непосредственно экс плуатацией земли, ее хозяйственным использованием или охраной. Деятельность уполномоченных государственных органов по управлению землями носит государственно-властный характер, направлена на обеспечение наиболее целесообразного и эффективного использования земель, входящих в состав земель Республики Беларусь, а также на создание условий для охраны и рационального использования земельных ресурсов. Названная деятельность вытекает не из правомочий государства-собственника, а из его публичных полномочий и основана на принципе разделения властей. Государство осуществляет управление землями через свои органы, но не как собственник, а как публичный субъект (носитель государственной власти).
Правовые формы использования земель представляют собой за крепленные в законодательстве способы реализации прав на землю, посредством которых осуществляется использование земли различными субъектами земельных отношений. Посредством правовых форм использования земель устанавливается единая система прав на землю, в которой все права регулируются единообразно.
Правовые формы использования земель различаются по следующим признакам:
• имеющие гражданско-правовую природу и не имеющие таковой;
• вещные и обязательственные права;
• по срокам — срочные и постоянные (бессрочные) права;
• по субъектам — собственники и несобственники; государство, юридические и физические лица;
• по целям использования земельных участков.
26. Право пользования недрами представляет собой систему правовых норм, которые регулируют порядок и условия предоставления и использования участков недр, права и обязанности недропользователей (в объективном смысле). Для субъектов недропользования это право представляет собой совокупность конкретных прав и обязанностей, приобретаемых ими в связи с предоставлением участка недр в пользование (право пользования в субъективном смысле).
Правовая охрана недр включает систему мер, направленных на обеспечение рационального использования недр, предупреждение их истощения и загрязнения в интересах удовлетворения потребностей экономики и населения, охраны окружающей среды. Законодательство о недрах закрепляет основные требования по рациональному использованию и охране недр (ст. 32 КоН). К таким требованиям относятся:
• соблюдение установленного порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
• полное и комплексное геологическое изучение недр;
• регистрация и учет работ, связанных с пользованием недрами;
• проведение государственной экспертизы геологической информации о недрах;
• государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• охрана геологической среды и месторождений полезных ископаемых;
• сохранение и учет попутно добываемых и (или) временно не используемых полезных ископаемых и др.
27. Воды являются самостоятельным компонентом природной среды, который выступает объектом водных отношений. Юридиче ское понятие вод дается в ст.1 ВК, в соответствии с которой воды определены как вся вода, находящаяся в водных объектах, представляющих собой сосредоточение природных вод на поверхности суши либо в горных породах, имеющее характерные формы распределения и черты режима. К водам относятся все водные объекты, источники и содержащиеся в них запасы вод, находящиеся в естественной среде на территории Республики Беларусь.
В соответствии со ст. 13 Конституции Республики Беларусь, ст. 4 ВК все воды (водные объекты), расположенные на территории Республики Беларусь, находятся в исключительной собственности государства и составляют государственный водный фонд. В указанный фонд входят поверхностные воды (реки, ручьи, родники, озера, пруды и т. д.) и подземные воды. В соответствии со ст. 130 ГК обособленные водные объекты относятся к недвижимому имуществу.
Государственное управление в области использования и охраны вод осуществляется в целях обеспечения соблюдения юридиче скими и физическими лицами требований водного законодательства. Государственное управление водами осуществляют Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, республиканский орган государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды и иные специально уполномоченные органы государственного управления в соответствии с компетенцией, которая установлена законодательством.
Мониторинг вод является составной частью Национальной системы мониторинга окружающей среды и представляет собой регулярные наблюдения за гидрологическими, гидрохимическими и гидробиологическими показателями состояния вод, обеспечивающие сбор, передачу и обработку полученной информации в целях свое временного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности мероприятий, направленных на рациональное использование и охрану вод. Порядок проведения мониторинга вод установлен Советом Министров Республики Беларусь.
Государственный водный кадастр содержит систематизированные данные о количестве и качестве вод, а также об их использовании. Государственный водный кадастр основывается на данных государственного учета вод и мониторинга вод и ведется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь совместно с Министерством здравоохранения Республики Беларусь.
Право водопользования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и условия рационального использования вод. Субъектами права водопользования (водопользователями) выступают физические и юридические лица. От водопользователей необходимо отличать водопотребителей, т. е. лиц, получающих в установленном порядке воду для обеспечения своих нужд и не являющихся субъектами водных отношений.
Водопользование может быть:
• общее и специальное;
• обособленное и совместное;
• первичное и вторичное.
Общее водопользование осуществляется юридическими и физическими лицами, как правило, без применения сооружений или технических устройств, влияющих на состояние вод, и не требует специального разрешения. К нему относится также водопользование с применением шахтных колодцев.
Специальное водопользование представляет собой забор воды из водных объектов и отведение сточных вод в окружающую среду с применением сооружений и технических устройств. Перечень видов специального водопользования утвержден Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.
Обособленным является водопользование одного юридического или физического лица на основании решения соответствующих исполнительных и распорядительных органов о предоставлении в обособленное водопользование водных объектов (их частей). Право обособленного водопользования удостоверяется Государственным актом на право обособленного водопользования. Порядок предо ставления водных объектов (их частей) в обособленное водопользование определен Советом Министров Республики Беларусь. В совмест ном водопользовании находятся водные объекты (их части), не предоставленные в обособленное водопользование.
Правовая охрана вод представляет собой систему мер, направленных на предотвращение или ликвидацию их загрязнения, засорения, истощения, сохранение и восстановление водных объектов. Под загрязнением вод понимается поступление в водный объект загрязняющих веществ, микроорганизмов, тепла, нарушающих состав и свойства воды (сбросы сточных вод, отходы производства, отходы животноводческих комплексов). Засорением вод считается накопление в водных объектах посторонних предметов (сброс строи тельного мусора, бытовых отходов). Истощение вод – устойчивое уменьшение минимально допустимого стока поверхностных вод или сокращение запасов подземных вод.
Юридические и физические лица, деятельность которых влияет на состояние вод, обязаны проводить согласование с органами государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды, органами государственного санитарного надзора и иными заинтересованными органами государственного управления мероприятия, обеспечивающие охрану вод от загрязнения, засорения и истощения, улучшение состояния и режима вод, а также не допускать загрязнения и засорения вод нефтяными, химическими и иными продуктами и отходами.
28. Растительный мир как объект экологических правоотношений в юридической литературе трактуется по-разному в зависимости от соотношения с понятием «лес». В широком смысле, юридическое понятие «растительный мир» включает совокупность всех дикорастущих растений, в том числе лесную растительность94. Другая позиция сводится к необходимости разграничения внелесной естественной растительности и лесов как природных объектов при условии гармонизации нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения и отношения в области охраны и использования растительного мира вне лесов95. В Законе Республики Беларусь «О растительном мире» нашло отражение как узкое, так и широкое понимание растительного мира: ряд норм, в частности, касающиеся охраны объектов растительного мира и среды их произрастания, регулирования распространения и численности растений, применяются к объектам растительного мира, произрастающим на землях всех категорий, в том числе лесного фонда (ст. 18–24, 26–29, 42). Тем не менее значительная часть норм данного Закона распространяется лишь на дикорастущие растения, расположенные за пределами лесного фонда96.
Растительный мир определяется в ст. 1 Закона Республики Беларусь «О растительном мире» как совокупность произрастающих дикорастущих растений, образованных ими популяций, растительных сообществ и иных насаждений. В то же время, в соответствии со ст. 5, к объектам отношений, регулируемых данным Законом, отнесены «изъятые дикорастущие растения, их части и (или) продукты жизнедеятельности; производные от дикорастущих растений (дериваты); ботанические коллекции». Однако следует иметь в виду, что изъятые дикорастущие растения могут выступать объектом лишь отдельных экологических отношений, к которым, в частности, можно отнести озеленение, создание ботанических коллекций*.
Государственное регулирование и управление в области обращения с объектами растительного мира осуществляют Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь, Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь, Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, иные республиканские органы государственного управления в соответствии с законодательством Республики Беларусь, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы. Научное обеспечение государственного регулирования и управления в области обращения с объектами растительного мира осуществляют Национальная академия наук Беларуси и иные научные организации Республики Беларусь.
Государственный контроль в области обращения с объектами растительного мира осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Государственной инспекцией охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь и иными государственными органами в том числе в ходе совместных проверок. При этом могут проводиться плановые (текущие) проверки и оперативные проверки деятельности государственных органов, юридических лиц, граждан по обращению с объектами растительного мира.
Закон Республики Беларусь «О растительном мире» использует ряд терминов, не раскрываемых ранее в экологическом и отраслевом природоресурсном законодательстве. Наиболее общим является термин обращение с объектами растительного мира, под которым понимается деятельность, связанная с охраной, защитой, воспроизводством, содержанием, пользованием, удалением или иным изъятием объектов растительного мира, а также с озеленением. Также используется термин изъятие объектов растительного мира, включающий сбор, заготовку, пересадку, вырубку или иные действия, направленные на отделение дикорастущих растений от места их произрастания и (или) частей от дикорастущих растений, как связанное, так и не связанное с пользованием объектами растительного мира. Данное понятие объединяет два вида деятельности – использование и удаление объектов растительного мира.
Согласно ст. 1 Закона Республики «О растительном мире» пользование объектами растительного мира представляет собой использование юридическими лицами или гражданами объектов растительного мира или их свойств при осуществлении ими экономической и иной деятельности.
Право пользования объектами растительного мира подразделяется на общее и специальное. Объекты растительного мира в порядке общего пользования используются гражданами в личных целях безвозмездно без их закрепления за отдельными гражданами, без получения соответствующих разрешений, за исключением случаев, преду смотренных законодательством.
Охраной объектов растительного мира признается комплекс мероприятий, направленных на сохранение пространственной, видовой и популяционной целостности объектов растительного мира, их численности, ресурсного потенциала и продуктивности, предо твращение их повреждения, уничтожения или иного вредного воздействия.
Охрану растительного мира обеспечивают специально уполномоченные государственные органы (Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальные органы, Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь); местные исполнительные и распорядительные органы, пользователи объектов растительного мира, пользователи земельных участ ков или водных объектов, а также юридические лица и граждане, осуществляющие деятельность, которая оказывает или может оказать вредное воздействие на объекты растительного мира.
29. В юридической литературе сложилось три подхода к определению понятия «лес». В узком смысле лес сводится лишь к совокупности древесно-кустарниковой растительности, являющейся объектом права исключительной государственной собственности98. В более широком значении лес рассматривается как самостоятельный
и воспроизводимый природный объект в виде определенной, взаимосвязанной совокупности деревьев, кустарников и других растений, обладающий защитными, водоохранными, оздоровительными, санитарно-гигиеническими функциями, воздействующий на окружающую среду, расположенный на землях, для которых установлен определенный правовой режим, и зарегистрированный в учетной документации99. Предлагается также определение леса как совокупности земель, отнесенных к лесному фонду, древесной, кустарниковой и травянистой растительности, животных, микроорганизмов и других объектов природной среды, биологически взаимосвязанных друг с другом и оказывающих влияние друг на друга в своем развитии и на окружающую природную среду100.
Согласно ст. 1 ЛК лес представляет собой совокупность естественной и искусственно созданной древесно-кустарниковой растительности (насаждений), напочвенного покрова, животных и микроорганизмов, образующая лесной биоценоз и используемая в хозяйственных, рекреационных, оздоровительных, санитарно-гигиенических, научно-исследовательских и других целях. Данное определение имеет ряд недостатков: во-первых, в юридическое понятие «лес» должна включаться не только древесно-кустарниковая, но
и иная растительность; во-вторых, в соответствии с действующим законодательством, животный мир является самостоятельным компонентом природной среды, а значит, в юридическом смысле не может входить в состав лесов.
В соответствии со ст. 13 Конституции Республики Беларусь, ст. 7 ЛК леса являются исключительной собственностью государства. Республика Беларусь осуществляет владение, пользование и распоряжение лесами через уполномоченные государственные органы в пределах их компетенции с учетом средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, рекреационных и иных функций лесов в интересах граждан и в общегосударственных интересах.
Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляют Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, Министерство лесного хозяйства Республики Беларусь, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, Государственный комитет по имуществу, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы и другие государственные органы.
Государственный контроль осуществляется Министерством лесного хозяйства, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды и их территориальными органами, а также иными государственными органами в целях соблюдения всеми юридическими и физическими лицами лесного законодательства и законодательства об охране окружающей среды.
Государственный учет лесного фонда ведется с целью организации рационального использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, систематического контроля за количественными и качественными изменениями лесного фонда и обеспечения в установленном порядке заинтересованных юридических и физических лиц достоверными сведениями о лесных ресурсах. Одной из форм государственного учета лесного фонда является ведение государственного лесного кадастра, который содержит сведения об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда. В государственном лесном кадастре
Мониторинг лесов является составной частью мониторинга окружающей среды и представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики лесного фонда в целях устойчивого управления лесами, рационального их использования, охраны, защиты и воспроизводства, повышения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, рекреационных и иных функций лесов.
Под лесопользованием в законодательстве понимается использование лесных ресурсов и извлечение полезных свойств леса в конкретных целях. Право лесопользования можно определить как совокупность правовых норм, определяющих условия и порядок пользования лесными ресурсами, с учетом необходимости обеспечения неистощительного многоцелевого лесопользования, охраны и воспроизводства лесов и других природных объектов.
Право лесопользования может быть классифицировано на общее и специальное. В качестве общего лесопользования можно рассматривать предусмотренное ст. 42 ЛК право граждан свободно находиться на территории лесного фонда и бесплатно собирать для удовлетворения собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и техническое сырье, участвовать в культурно-оздоровительных, туристических, спортивных и иных рекреационных мероприятиях.
Охрана лесов представляет собой комплекс организационных, правовых и других мероприятий по предупреждению пожаров в лесах, своевременному их обнаружению и тушению, а также по охране лесов от самовольных порубок, загрязнения сточными водами, химическими и радиоактивными веществами, отходами, хищений и иных негативных воздействий.
Для обеспечения охраны и защиты лесов, животного мира, осуществления государственного контроля в рассматриваемой сфере организуется государственная лесная охрана, а также авиационная охрана, осуществляемые специализированными подразделениями Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь. Перечень должностных лиц, на которых возлагаются функции государственной лесной охраны, определен Указом Президента Республики Беларусь от 7 мая 2007 г. № 214 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности в сфере лесного хозяйства».
30. В соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «О животном мире»*, животный мир – это охраняемый компонент природной среды, возобновляемый природный ресурс, представляющий собой совокупность всех диких животных, постоянно обитающих на территории Республики Беларусь или временно ее населяющих, в том числе диких животных в неволе.
Исходя из приведенного определения, в состав животного мира входят не все животные, а только дикие. Согласно ст. 1 Закона к ним относятся млекопитающие, птицы, пресмыкающиеся, земноводные, рыбы, насекомые и другие животные, обитающие на земле (на поверхности, в почве, в подземных пустотах), в поверхностных водах и атмосфере в условиях естественной свободы, а также дикие животные в неволе (отловленные из среды их обитания, их потомство, содержащиеся и (или) разведенные в условиях с ограничением их естественной свободы). Признаком, отграничивающим диких животных от домашних, служит тот факт, что дикие животные возникают и существуют в основном естественным путем без значительного контроля человека105. При этом следует иметь в виду, что в ряде случаев воспроизводство диких животных в значительной мере поставлено под контроль человека (например, редких и исчезающих видов животных, ценных пород рыб, животных, являющихся объектами охоты).
Согласно ст. 6 Закона Республики Беларусь «О животном мире», объекты животного мира, обитающие в состоянии естественной свободы на территории Республики Беларусь, находятся в собственно сти государства. Дикие животные, их части и (или) дериваты, изъятые в установленном порядке из среды их обитания, а также содержащиеся и (или) разведенные в неволе юридическими лицами, гражданами, находятся в собственности указанных субъектов, если иное не установлено законодательными актами. В случаях, предусмотренных законодательными актами, могут устанавливаться ограничения и запреты на использование изъятых диких животных, их частей и (или) дериватов, находящихся в собственности юридических лиц, граждан, а также на использование диких животных, содержащихся и (или) разведенных в неволе.
Государственное регулирование и управление в области охраны и использования объектов животного мира осуществляют Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерство лесного хозяйства, Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, иные республиканские органы государственного управления в соответствии с законодательством Республики Беларусь, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.
Государственный контроль в области охраны и использования объектов животного мира является составной частью государственного контроля в области охраны окружающей среды и осуществляется путем предупреждения, выявления и пресечения правонарушений в области охраны, использования объектов животного мира. Государственный контроль осуществляется должностными лицами органов государственного управления в области охраны и использования объектов животного мира в пределах их компетенции, а также должностными лицами государственной лесной охраны.
Мониторинг животного мира является видом мониторинга окружающей среды и осуществляется в соответствии с Положением о порядке проведения в составе Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь мониторинга животного мира и использования его данных. Мониторинг животного мира проводит Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь совместно с Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь, Министерством по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (Департамент по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС), Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь, Министерством здравоохранения Республики Беларусь, иными государственными органами и Национальной академией наук Беларуси.
В соответствии с Законом Республики Беларусь «О животном мире», пользование объектами животного мира представляет собой использование объектов животного мира, полезных свойств и (или) продуктов жизнедеятельности объектов животного мира при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
Право пользования животным миром в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, устанавливающих условия и порядок использования объектов животного мира, их сохранения и воспроизводства, права и обязанности пользователей животным миром. Использование объектов животного мира должно осуществляться способами, не приводящими в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия животного мира и тем самым сохраняющими его способность к воспроизводству и удовлетворению потребностей нынешнего и будущих поколений людей.
Охрана объектов животного мира представляет собой деятельность (в том числе воспроизводство, вселение (включая расселение), интродукцию, реинтродукцию, акклиматизацию, скрещивание
и защиту диких животных), направленная на сохранение пространственной, видовой и популяционной целостности объектов животного мира, их численности, ресурсного потенциала и продуктивно сти, предотвращение их уничтожения или иного вредного воздействия на них.
Охрана среды обитания объектов животного мира охватывает деятельность, направленную на сохранение, восстановление среды обитания объектов животного мира в целях обеспечения естественного воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира. Следует отметить, что Закон Республики Беларусь «О животном мире» впервые закрепил понятие среды обитания объектов животного мира, что призвано обеспечить более детальное правовое регулирование мер по охране животного мира.
31. В соответствии со ст. 5 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» атмосферный воздух выделяется как самостоятельный объект отношений в области охраны окружающей среды, который следует отграничивать по правовым и естественно-природным признакам от других элементов атмосферного пространства, таких как озоновый слой, климат, а также от околоземного космического пространства, выходящего за пределы земной атмосферы.
В отличие от других компонентов природной среды, являющихся объектами природоресурсных отношений, атмосферный воздух рассматривается в законодательстве как охраняемый объект, а не объект использования. Приоритет охраны в правовом регулировании отношений, возникающих по поводу атмосферного воздуха, связан с его жизненно важным значением для обеспечения благоприятного состояния окружающей среды, а также с особыми естественно-природными свойствами атмосферного воздуха, которые существенно отличают его от других объектов природопользования.
В соответствии со ст. 13 Закона Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха» государственное управление в области охраны атмосферного воздуха осуществляется Президентом Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, включая Департамент по гидрометеорологии указанного министерства, Министерством здравоохранения Республики Беларусь, Министерством внутренних дел Республики Беларусь и их органами на местах, а также местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами в пределах их компетенции.
Контроль за охраной атмосферного воздуха состоит из государственного, ведомственного, производственного и общественного контроля.
Мониторинг атмосферного воздуха является самостоятельным видом мониторинга окружающей среды в составе Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь.
Государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух предусматривает инвентаризацию выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и государственный учет объектов, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух. Инвентаризация представляет собой комплекс мероприятий, выполняемых природопользователем, включающий выявление и систематизацию сведений об источниках выделения и выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, в том числе место нахождения источников и определение качественных и количественных показателей выбросов.
С целью установления обоснованных предельно допустимых нормативов воздействия на атмосферный воздух, гарантирующих безопасность здоровью населения и окружающей среде, проводится нормирование качества атмосферного воздуха, которое является основным способом охраны атмосферного воздуха от неблагоприятных последствий антропогенной деятельности. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на атмосферный воздух, а также методы их определения утверждаются органами, осуществляющими государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, и совершенствуются по мере развития науки и техники с учетом международных правил и стандартов. При нарушении нормативов качества атмо сферного воздуха деятельность субъектов, осуществляющих выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, может быть ограничена или приостановлена по предписанию органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха.
Озоновый слой является одним из компонентов природной среды. В соответствии со ст. 5 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» озоновый слой рассматривается как объект отношений в области охраны окружающей среды.
Государственное регулирование деятельности в области охраны озонового слоя осуществляют Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и его территориальные органы, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы.
Государственный контроль в области охраны озонового слоя является составной частью контроля в области охраны окружающей среды и осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами посредством контроля за потреблением озоноразрушающих веществ (ОРВ), а также за разработкой и выполнением мероприятий по своевременному сбору и хранению в герметичной таре остаточного количества ОРВ в целях рециклинга и обезвреживания.
Учет потребления ОРВ и осуществление отчетности по обращению с ними проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность, связанную с обращением с ОРВ в соответствии с Инструкцией, утвержденной Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Названные субъекты ведут специальный журнал учета поступления, расхода, сбора бывших в употреблении для повторного использования, рециклинга и передачи на регенерацию ОРВ.
Мониторинг озонового слоя является составной частью мониторинга окружающей среды и представляет собой систему наблюдений за состоянием озонового слоя, а также оценку и прогнозирование его изменений в целях своевременного выявления негативных воздействий природных и антропогенных факторов. Объектом наблюдений является слой атмосферного озона, расположенный в стратосфере.
Охрана озонового слоя представляет собой систему мер, осуществляемых государственными органами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по предотвращению разрушения озонового слоя и его восстановлению в целях защиты жизни и здоровья человека и окружающей среды от неблагоприятных последствий, вызванных разрушением озонового слоя.
За нарушение законодательства об охране озонового слоя установлена административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность. Примерный перечень правонарушений в данной области предусмотрен ст. 16 Закона Республики Беларусь «Об охране озонового слоя».
К ним относятся:
• производство, импорт и (или) экспорт ОРВ, запрещенных для потребления в Республике Беларусь;
• осуществление деятельности, связанной с обращением с ОРВ, без специального разрешения (лицензии) или с нарушением условий, указанных в специальном разрешении (лицензии), если в соответствии с законодательством Республики Беларусь наличие такого специального разрешения (лицензии) необходимо;
• незаконный ввоз на территорию Республики Беларусь и (или) вывоз за ее пределы ОРВ и продукции, их содержащей;
• выброс в атмосферный воздух ОРВ;
• нарушение требований в области охраны окружающей среды при обращении с ОРВ;
• непринятие мер по своевременному сбору ОРВ и их хранению в герметичной таре в целях рециклинга или обезвреживания.
32. Среди различных категорий ООПТ Республики Беларусь заповедники занимают особое место в силу наиболее строгого режима охраны. По правовому статусу среди зарубежных охраняемых природных территорий к ним ближе всего стоят «резерваты» и национальные парки, где сохранение компонентов природной среды сочетается с их комплексным использованием, в основном, в рекреационных целях.
Заповедник как одна из организационно-правовых форм ООПТ характеризуется, в первую очередь, признаками, присущими всем категориям и видам ООПТ. Вместе с тем заповедник обладает определенными отличительными чертами. «Характер и главная цель охраны и использования заповедной территории; степень сложности расположенного на этой территории природного комплекса; продолжительность и содержание устанавливаемого ограничительного режима – вот те условия, которые дают возможность выделить заповедник среди других категорий особо охраняемых природных территорий и объектов»113.
Согласно ст. 18 Закона Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях» заповедником является территория, объявленная с целью сохранения в естественном состоянии природных комплексов и объектов, изучения генетического фонда животного и растительного мира, типичных и уникальных экологических систем и ландшафтов, создания условий для обеспечения естественного течения природных процессов. Для управления заповедником создается юридическое лицо – государственное природоохранное учреждение, которое не имеет в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, является некоммерческой организацией, создается в форме финансируемого за счет средств государственного бюджета природоохранного учреждения.
Исходя из общего понятия ООПТ и норм, приведенных выше, необходимо отметить, что главной юридической особенностью заповедника является двойное содержание этого понятия. С одной стороны – это особо охраняемая законом, неприкосновенная территория, полностью исключенная из любых видов хозяйственной деятельности и рекреации, на которой естественные ландшафты сохраняются в ненарушенном состоянии. Таким образом отражается территориальный (пространственный) аспект в понимании заповедника. Но заповедник – это не только территория, с другой стороны, он является природоохранным учреждением с правами юридического лица, выполняющим определенные задачи, не противоречащие, естественно, принципам сохранности территории (выполнение научно-исследовательских работ; ведение эколого-просветительской работы и др.).
Следует отметить, что в Республике Беларусь помимо природных заповедников допускается создание заповедников различного вида, которые не относятся к ООПТ. Так, специфическим видом заповедника является Полесский радиационно-экологический заповедник, образованный в связи с радиоактивным загрязнением части территории Республики Беларусь. Теоретически такой вид заповедника нигде в литературе не выделяется. Его правовой режим установлен в соответствии с Законом Республики Беларусь «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на ЧАЭС». Имея статус заповедника, территория охватывает зону отчуждения (эвакуации) радиоактивно загрязненных территорий, а сам заповедник выполняет административную задачу: на него возложено управление зоной эвакуации.
В соответствии со ст. 35 Закона Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях» памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, историко-культурном и эстетическом отношении природные комплексы и объекты с занимаемой ими территорией с целью обеспечения условий сохранения уникальных, эталонных и иных ценных качеств, присущих данному природному комплексу или объекту, в интересах будущих поколений.
Указанная форма правовой охраны природных объектов имеет в отдельных случаях преимущества в сравнении с организацией заповедников, национальных парков, заказников. Во-первых, учреждение памятника природы и выполнение его охранного режима не влечет за собой больших расходов; во-вторых, объявление отдельных объектов памятниками природы не требует изъятия больших территорий из хозяйственного использования; в-третьих, повышается ответственность местных исполнительных и распорядительных органов, в оперативное управление которых передан памятник природы.
Объявление природных комплексов или объектов с занимаемой ими территорией памятником природы допускается как с изъятием земельных участков, так и без такового у землевладельцев и землепользователей, на участках которых расположены природные комплексы или объекты, объявленные памятником природы. На каждый памятник природы утверждаются охранные документы. Для управления памятником природы или группой памятников природы юридическое лицо, как правило, не создается. Организация природоохранной деятельности в границах памятника природы обеспечивается государственным органом, в оперативное управление которого он передан.
Учреждение памятников природы республиканского значения с изъятием земельных участков у землевладельцев и землепользователей осуществляется решением Совета Министров Республики Беларусь по представлениям Министерства природных ресурсов
и охраны окружающей среды Республики Беларусь или иного республиканского органа государственного управления. Памятники природы республиканского значения без изъятия земельных участков у землевладельцев и землепользователей создаются по решению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Решение об объявлении памятников природы местного значения принимается местными органами по представлениям территориальных органов Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или иного органа государственного управления.
33. В соответствии со ст. 23 Закона Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях» национальным парком является территория, объявленная с целью сохранения в естественном состоянии природных комплексов и объектов, восстановления нарушенных природных комплексов и объектов, имеющих особую экологическую, историко-культурную и эстетическую ценность,
и устойчивого их использования в природоохранных, научных, просветительных, оздоровительных и рекреационных целях. Анализ приведенной нормы показывает, что характерной особенностью национального парка по сравнению с другими категориями ООПТ является одновременное выполнение таких задач, как сохранение компонентов природной среды и в то же время создание условий для просветительской, оздоровительной и рекреационной деятельности. Сочетание этих взаимосвязанных и в то же время противоречивых целей предъявляет особые требования к правовому режиму национального парка. На территории парка разрешены определенные административные действия, без которых парку невозможно полностью и качественно выполнять свои функции (например, строительство объектов обслуживания посетителей; строительство и ремонт дорог, связанных с задачами и целями национального парка; различные биотехнические мероприятия).
В случае необходимости в национальном парке может преду сматриваться выделение также других зон, необходимых для обеспечения функционирования национального парка, жизнедеятельно сти местного населения, эксплуатации хозяйственных и иных объектов парка. Каждая из названных зон может быть территориально разобщена и состоять из нескольких участков, расположенных в разных местах национального парка.
Еще одной особенностью правового положения национальных парков является включение в их состав как земель, предоставленных в постоянное пользование государственному природоохранному учреждению, осуществляющему управление национальным парком, так и земель иных землепользователей.
Таким образом, в качестве отличительных особенностей национальных парков, имеющих юридическое значение, называются следующие: «возможность устойчивого использования данных территорий в хозяйственной и иной деятельности, ограничиваемая природоохранными задачами; установление территориально дифференцированного режима охраны и использования, основанного на функциональном зонировании территории национального парка; создание юридического лица для управления территорией»
34. В соответствии со ст. 29 Закона Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях» заказником является территория, объявленная с целью сохранения, воспроизводства и восстановления природных комплексов и объектов, природных ресурсов одного или нескольких видов в сочетании с ограниченным и согласованным использованием других природных ресурсов.
Различное целевое назначение заказников предопределяет особенности их правовых режимов (строгая охрана всего природного комплекса либо его частей; охрана одного или нескольких компонентов природной среды), и в связи с этим на территории различных видов заказников могут быть запрещены отдельные виды деятельности. К таковым могут быть отнесены: распашка земель, отдельные виды лесопользования, охота и рыболовство, выпас скота, сенокошение, сбор ягод, плодов и цветов, выкапывание корней, клубней и луковиц растений; добыча полезных ископаемых и производство других работ, связанных с пользованием недрами; предоставление участков под застройку; мелиоративные работы, а также другие действия, могущие вызвать изменение естественного гидрологического режима; использование ядохимикатов; туризм и другие формы организованного отдыха населения; движение механизированного транспорта вне дорог и водных путей общего пользования, вызывающее или могущее вызвать гибель растительного и животного мира; изыскания и научные исследования, связанные с нарушением или разрушением природных комплексов и объектов.
По административному статусу заказники могут быть республиканского и местного значения. Объявление, преобразование и прекращение функционирования заказника республиканского значения осуществляются на основании решения Совета Министров Республики Беларусь по представлению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или иного республиканского органа государственного управления, а заказника местного значения – на основании решения соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа по представлению территориальных органов Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь или иного органа государственного управления.
Объявление территории заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия земельных участков у землевладельцев и землепользователей. Не изымаются земельные участки у землевладельцев и землепользователей при условии соблюдения ими режима охраны и использования заказника. Для управления заказником юридическое лицо, как правило, не создается, однако такая возможность законодательством предусмотрена. Организация природоохранной деятельности в границах заказника обеспечивается государственным органом, в оперативное управление которого он передан. В границах заказника с учетом специфики расположенных на его территории особо охраняемых природных комплексов и объектов положением о заказнике устанавливается единый или территориально дифференцированный режим его охраны и использования с ограничением отдельных видов деятельности и природопользования. Особенности режима охраны и использования каждого заказника согласовываются с землепользователями и землевладельцами, участки которых расположены в границах заказника. Данные лица обязуются соблюдать установленный режим охраны и использования заказника.
35. Выполнение мероприятий по охране окружающей среды возлагается на субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), которые осуществляют хозяйственную и иную деятельность, влияющую на состояние окружающей среды, в виде требований экологической безопасности. Согласно ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» под экологическими требованиями понимаются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, в том числе техническими нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды. Такие требования определены главой 6 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» по всем основным направлениям экономиче ской деятельности:
• архитектурная, градостроительная и иная строительная деятельность;
• эксплуатация объектов энергетики;
• сельскохозяйственная деятельность;
• мелиорация;
• добыча, переработка, транспортировка нефти и газа;
• производство опасных химических веществ и обращение с ними;
• обращение с источниками радиоактивного излучения;
• деятельность, оказывающая вредное биологическое воздействие, в том числе и использование генно-инженерных организмов;
• обращение с отходами и др.
Экологические требования детализируются в специальном законодательстве. Например, порядок обращения с отходами установлен Законом Республики Беларусь «Об обращении с отходами» и принятыми в его развитие иными актами законодательства. Взаимодействие с окружающей средой объектов генно-инженерной деятельности регламентируется Законом «О безопасности генно-инженерной деятельности». Правовое регулирование транспортировки нефти и газа установлено Законом Республики Беларусь «О магистральном трубопроводном транспорте» и т. д. Согласно ст. 30 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» требования (нормы и правила) в области охраны окружающей среды, предъявляемые к товарам (работам, услугам), технологическим процессам и соответствующим методам контроля, устанавливаются также техническими нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды. Последние разрабатываются с учетом научно-технических достижений и требований международных правил и стандартов.
Природоресурсное законодательство также устанавливает обязанности лиц, осуществляющих природопользование, в целях охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Например, согласно ст. 70–71 ВК юридические и физические лица, деятельность которых влияет на состояние вод, обязаны проводить согласованные с органами государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды, органами государственного санитарного надзора и иными заинтересованными органами государственного управления мероприятия, обеспечивающие охрану вод от загрязнения, засорения и истощения, улучшение состояния и режима вод, а также не допускать загрязнения и засорения вод нефтяными, химическими и иными продуктами и отходами производства и потребления.
36. Охрана окружающей среды населенных пунктов является одним из направлений обеспечения экологической безопасности. В качестве объекта правового регулирования в данном случае выступает окружающая среда населенных пунктов, которая представляет собой сложное природно-антропогенное образование, включающее природные, природно-антропогенные и антропогенные элементы, обеспечивающие развитие населенных пунктов. Окружающая среда населенных пунктов является качественно новым природно-социальным явлением, устойчивое функционирование которого обеспечивается не естественными законами природы, а целенаправленной деятельно стью человека по поддержанию экологического равновесия в населенных пунктах. Использование компонентов природной среды на территории населенных пунктов имеет комплексный характер, направлено прежде всего на удовлетворение жизненно важных потребностей населения.
Размещение и развитие населенных пунктов является одной из наиболее сложных форм взаимодействия общества и природы. Правовое регулирование отношений, возникающих при обеспечении экологической безопасности населенных пунктов, направлено на то, чтобы обеспечить правовыми средствами благоприятное качество окружающей среды населенных пунктов. Предметом правового регулирования в данной области общественных отношений являются не только отношения по сохранению и рациональному использованию компонентов природной среды на территории населенных пунктов, но и общественные отношения в социально-экономической сфере, которые влияют на качество жизненной среды и подвергаются экологическому регулированию.
К числу населенных пунктов относятся города (город Минск – столица Республики Беларусь; города областного подчинения; города районного подчинения), поселки городского типа и сельские населенные пункты. Населенные пункты подлежат учету и регистрации в Реестре административно-территориальных и территориальных единиц, который является составной частью государственного земельного кадастра.
Окружающая среда населенных пунктов своим воздействием может выходить за пределы территории самих населенных пунктов, границы которых установлены в рамках территориального устройства. Это касается в большей степени городских поселений, которые вовлекают в сферу своего влияния значительные территории, включая более мелкие населенные пункты, за рамками своих административных границ. Так, в процессе урбанизации создаются новые формы территориальной организации (агломерации, территориальные системы расселения), которые не совпадают с существующим административно-территориальным делением. В экологиче ском отношении такие образования можно рассматривать как целостный объект правового регулирования.
Общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве и реконструкции населенных пунктов установлены ст. 43 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». В соответствии с этой нормой при размещении, проектировании, строительстве и реконструкции населенных пунктов должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, обеспечивающие благоприятную для жизни и здоровья граждан окружающую среду. Эта задача решается посредством установления экологических требований к различным видам человеческой деятельности, в процессе которой оказывается воздействие на окружающую среду населенных пунктов и обеспечивается экологическая безопасность.
37. Под воздействием антропогенных либо природных факторов на определенной территории может складываться экологически неблагополучная (неблагоприятная) ситуация. Она характеризуется отрицательным изменением состояния окружающей среды, обусловленным им ухудшением здоровья населения либо возможностью возникновения факта такого ухудшения, а также необходимостью применения специальных восстановительных мер со стороны государства. Такая ситуация возникает на ограниченной территории, в связи с чем в законодательстве предусматривается установление специального правового режима экологически неблагополучной территории с целью недопущения дальнейшего вредного воздействия на окружающую среду, проведения мероприятий по ее восстановлению и в конечном итоге обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан.
Экологически неблагополучную ситуацию следует отграничивать от чрезвычайной ситуации, под которой понимается обстановка, сложившаяся на определенной территории в результате промышленной аварии, иной опасной ситуации техногенного характера, катастрофы, опасного природного явления, стихийного или иного бедствия, повлекших за собой человеческие жертвы, причинение вреда здоровью людей или окружающей среде, значительный материальный ущерб и нарушение условий жизнедеятельности людей (либо создающих такую угрозу). Территория, на которой возникла чрезвычайная ситуация, объявляется зоной чрезвычайной ситуации. Отношения в данной области, в том числе касающиеся охраны окружающей среды, регулируются специальным Законом Республики Беларусь «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Неблагополучная экологическая ситуация в отличие от чрезвычайной может сложиться не только в результате аварии или катастрофы, но также и в результате длительного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Более того, после ликвидации чрезвычайной ситуации с территории снимается статус зоны чрезвычайной ситуации, однако в случае наступления при этом последствий, определенных в законодательстве (например, наличие устойчивых отрицательных изменений окружающей среды, угрожающих безопасности жизни и здоровья граждан, компонентам природной среды и естественным экологическим системам), ситуация из разряда чрезвычайной переходит в разряд экологиче ски неблагополучной. Соответственно территории, на которой она наблюдается, присваивается уже иной статус (например, зоны экологического кризиса). Необходимо отметить, что для ликвидации чрезвычайной ситуации принимаются экстренные меры, а для ликвидации экологически неблагополучной ситуации таких мер недостаточно, так как с целью восстановления окружающей среды
(в случае, когда это возможно) существенно ограничивается хозяйственная деятельность, в первую очередь связанная с природопользованием.
В связи с вышесказанным следует признать обоснованной точку зрения, высказанную в научной литературе, о целесообразности отказа от термина «чрезвычайная ситуация» применительно к экологически неблагополучным территориям, что позволит разграничить последние с зонами чрезвычайных ситуаций122. Данный подход прослеживается в новой редакции Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» 2002 года, в соответствии с главой 10 которого к экологически неблагополучным территориям относятся зоны экологического риска, зоны экологического кризиса и зоны экологического бедствия. Следует отметить, что в соответствии со
ст. 38 первой редакции указанного Закона зонами чрезвычайной эко логической ситуации могли быть объявлены участки территории Республики Беларусь, где в результате хозяйственной и иной деятельности, разрушительного влияния стихийных сил природы, имевшей место аварии происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью людей, состоянию естественных экологических систем, природному генетическому фонду. В соответствии с действующими нормами такие территории могут быть объявлены зонами экологического кризиса. Тем не менее необходимо обратить внимание на то, что в отдельных нормативных правовых актах Республики Беларусь употребляется термин чрезвычайная экологическая ситуация.
38. Важнейшим признаком экологически неблагополучных территорий является наличие отрицательных изменений в окружающей среде, которые произошли вследствие воздействия хозяйственной и иной деятельности (в некоторых случаях достаточно длительного) либо чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера. Как отмечалось выше, на такой территории складывается экологически неблагоприятная ситуация, ликвидация которой требует введения определенных правовых ограничений.
Виды экологически неблагополучных территорий определяются в зависимости от степени и характера отрицательных изменений окружающей среды. В соответствии с главой 10 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» отдельные участки территории Республики Беларусь могут объявляться зонами:
• экологического риска;
• экологического кризиса;
• экологического бедствия.
Статус зоны экологического риска присваивается территории, на которой в результате хозяйственной и иной деятельности сложилась неблагоприятная экологическая ситуация, начали происходить устойчивые отрицательные изменения окружающей среды, угрожающие безопасности жизни и здоровья граждан, компонентам природной среды и естественным экологическим системам.
В зонах экологического риска проводятся мероприятия по предотвращению вредного воздействия на окружающую среду и ее восстановлению.
Зонами экологического кризиса объявляются отдельные участки территории Республики Беларусь, на которых в результате хозяйственной и иной деятельности, аварии, катастрофы, стихийного бедствия или иных чрезвычайных и непредвиденных при данных условиях обстоятельств произошли устойчивые отрицательные изменения окружающей среды, угрожающие безопасности жизни и здоровья граждан, компонентам природной среды и естественным экологическим системам.
Необходимо отметить, что в законодательстве об охране окружающей среды отсутствует подробный порядок объявления территорий экологически неблагополучными, а также основания снятия данного режима. В соответствии с Законом Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» зоны экологического кризиса и экологического риска объявляются Советом Министров Республики Беларусь. Не урегулированным остается вопрос, какой орган государственного управления должен инициировать придание определенной территории указанного статуса. На наш взгляд, объявление таких зон возможно по представлению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. К решению целесообразно прилагать Проект выхода из состояния экологического риска или экологического кризиса. Данный документ должен являться объектом государственной экологической экспертизы. Необходимо законодательно урегулировать и порядок снятия с определенной территории статуса экологически неблагополучной. Представляется, что данное решение должен принимать тот же орган государственного управления, который налагает на определенную территорию статус зоны экологического риска или экологического кризиса, т. е. в отношении указанных зон – Совет Министров Республики Беларусь по представлению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.
В соответствии со ст. 67 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» зонами экологического бедствия объявляются отдельные участки территории Республики Беларусь, на которых в результате хозяйственной и иной деятельности произошли необратимые изменения окружающей среды, угрожающие безопасности жизни и здоровья граждан и влекущие нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию компонентов природной среды.
39. В соответствии со ст. 8 Конституции Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Процедуры признания норм международного права закреплены в Законе «О международных договорах Республики Беларусь». Республика Беларусь заключает и исполняет международные договоры в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г.
Согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено подписанием международного договора, путем обмена нотами, письмами или иными документами, образующими международный договор, ратификацией международного договора, утверждением (принятием) международного договора, присоединением к международному договору, путем правопреемства в отношении международного договора. Решения о согласии на обязательность для Республики Беларусь межгосударственных и межправительственных договоров принимаются Президентом Республики Беларусь, Национальным собранием Республики Беларусь или Советом Министров Республики Беларусь в соответствии с их компетенцией.
Ратификации подлежат межгосударственные и межправительственные договоры, в которых предусмотрена их ратификация, а также устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся
в декретах и указах Президента Республики Беларусь, законах Республики Беларусь предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные декретами и указами Президента Республики Беларусь, законами Республики Беларусь о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами, об участии Республики Беларусь в международных организациях и межгосударственных образованиях. Межгосударственные и межправительственные договоры, не подлежащие ратификации и не вступающие в силу со дня подписания, обмена нотами, письмами или иными документами, образующими международный договор, подлежат утверждению (принятию). Присоединение Республики Беларусь к международным договорам осуществляется исходя из условий международного договора, а также в других случаях, предусмотренных международным правом.
40. Большинство международных соглашений в области охраны окружающей среды являются общими многосторонними договорами, рассматриваемыми в теории и практике международного права как соглашения, которые посвящены вопросу, представляющему интерес для международного сообщества государств в целом; направлены на создание общепризнанных норм международного права; предназначены для участия всех государств. Среди них особенно выделяются так называемые рамочные соглашения, поскольку они, как правило, имеют глобальный характер, фиксируют общие для всех государств-участников обязательства, но при этом не ограничивают договаривающиеся стороны перечислением запрещенных действий21. Например, рамочными являются Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г., конвенция ООН об изменении климата 1992 г.
Нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, признаются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора.
Особое место среди международных договоров как источников экологического законодательства занимает Конвенция о доступе
к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская). Данный международный документ определяет основные права граждан в экологической сфере, необходимые для содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений на благоприятную окружающую среду: а) право на доступ к экологической информации; б) право на участие в принятии экологически значимых решений; в) право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Конвенция представляет собой новый вид международного соглашения в области окружающей среды. Она декларирует, что принцип устойчивого развития, провозглашенный на Декларации Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), может быть реализован только путем активного взаимодействия между общественностью и государственными органами в условиях демократии. Предмет Конвенции – взаимоотношения между обществом и государством по поводу состояния окружающей среды, поэтому в отличие от основного массива международных норм по охране окружающей среды, устанавливающих обязательства государств в отношении друг друга, Конвенция охватывает обязательства, которые государства-участники несут перед общественностью своих государств. Конвенция предоставляет публичные права гражданам и налагает на государства-участники обязательства по обеспечению экологических прав. Новизна Конвенции проявляется также в том, что, впервые в практике международного публичного права субъектом международного документа признается общественность наряду с привычными субъектами – государствами.
Консолидирует систему экологического законодательства Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды».
PAGE 14