Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Глава 4
ПРАВО ВЫБОРА - СТАРТОВЫЙ КАПИТАЛ ДЕМОКРАТИИ
О “полезных неудобствах” демократического устройства
Мы видим, что нам нужна демократия не сама по себе, не только как идеал, а как тот вариант общественной и государственной организации, который позволяет навести порядок в обществе, вышедшем из тоталитаризма и оказавшимся под гнетом ошибок посттоталитарного периода.
Другие варианты нами частично за последние годы испробованы. Поиск продолжается, но все время “проклевывается” либо диктатура, но неуверенная и неуклюжая, либо авторитаризм, но слабенький, со странными идеями и непонятными чудачествами, либо олигархия с зудом воровства. Чем бесконтрольнее в своих решениях и действиях руководство страны, области, района, города, тем хуже людям, государству, наконец, стране в целом.
Значит, дело не в конкретных людях, а в системе. Политика и власть - страшное оружие. Если есть хотя бы малейшая вероятность того, что это оружие может обернуться против тебя самого, рвануть в твоем собственном доме, надо менять “систему вооружений”.
Здесь я снова и снова задаю себе вопрос: а готовы ли мы к демократии?
Дело в том, что демократия несколько снижает требования к лидерам. Она ограничивает их своеволие, ставит под контроль, заставляет работать над коллегиальными решениями - и тем самым до известной степени предохраняет общество от того, что лидер и его окружение окажутся не на высоте требований. “Не можешь - научим, не хочешь - заставим!” - эта армейская поговорка в условиях демократии применима уже не столько к рядовому человеку, сколько к любым уровням власти. Более того, “не получится - заменим!”.
Нередко я задаю себе и другой вопрос: “А тебе лично, Акежан Кажегельдин, нужно это? Может быть, проще принять все, как есть сейчас, вернуться на какое-нибудь приличное место и не обременять себя и своих коллег во власти неудобствами общественного контроля, ротации, перспективой снова и снова доказывать свою политическую и управленческую дееспособность, в том числе и на честных выборах, постоянно и скрупулезно блюсти закон и право?”
Признаюсь, когда я работал премьер-министром, меня порой нервировала невозможность принять какое-либо решение только из-за того, что есть прямой законодательный запрет. Мешала, конечно же, и пресса, разглядывавшая в микроскоп действия правительства. Иногда мне хотелось крикнуть нашим гражданам: “Да подождите вы немного, не торопитесь судить и разочаровываться. Еще чуть-чуть - и положение выправится. Вы просто не знаете, что я действую для вашего же блага...”.
Наверное, такие же эмоции время от времени овладевают и другими должностными лицами. По-человечески это понятно. Находящийся у руля власти всегда недоволен тем, что его деятельность критикуется. Думаю, может быть, в меньшей степени, но такие же чувства испытывают государственные деятели даже в самых демократических странах.
Другими словами, бессмысленно упрекать политика, государственного чиновника за то, что он стремится к большей свободе в управленческой деятельности. Тем более бессмысленно требовать от него, чтобы он сам придумывал новые формы контроля своих действий, делал более открытым процесс принятия решений.
В отличие от режимов, апеллирующих то к совести и мудрости властей, то к сознательности граждан, демократическая власть апеллирует к правовому регулированию государственной деятельности. Причем именно общество - через различные формы воздействия на власть - дает импульсы к более жесткому регулированию. И чем более развито гражданское общество, чем более авторитетны его структуры, тем более эффективно его воздействие на государственный аппарат.
Конечно, демократия подпитывается гражданским обществом, во многом охраняется им и в то же время является гарантией его развития. Но и политикам нужна демократия. Только одни это понимают, другие - нет.
Дальновидные политики заявляют о приверженности демократии вовсе не из конъюнктурных соображений, а потому что знают: демократия - это не только контроль и ответственность перед избирателями, но и строжайшие, обязательные для всех правила, нормы, традиции (да-да, и традиции, нарушение которых в развитом обществе обычно означает конец политической карьеры). Жесткие “правила игры” - не только ограничения и самоограничения, но и лучшая гарантия честного политического соревнования за народный мандат на власть.
Это - гарантия того, что действующий руководитель не предпримет (не сможет предпринять) ничего, чтобы неправовыми средствами продлить свое правление. Это - гарантия того, что очередные выборы не только состоятся, но и будут проведены честно, свободно, в положенные сроки, в точном соответствии не только с законом, но и с Правом. Это - гарантия того, что оппозиционные политические деятели как реальные или потенциальные конкуренты не будут изгнаны с родины, не будут лишены свободы слова, наконец, просто не будут лишены свободы.
Короче говоря, политик должен понимать, что гораздо продуктивнее и надежнее действовать в демократических рамках. Ведь лучше обречь себя на ограничения, налагаемые демократией, чем без всяких правил карабкаться к власти, унижаясь и поступаясь совестью. Лучше проработать на государственной должности отведенный законом срок, чем бояться, что в любой момент тебя свергнут тем же незаконным способом, каким ты сам пришел к власти или удерживал ее.
Говоря это, я обращаюсь в первую очередь не к политикам (хотя и политикам не мешает задуматься над всеми этими вопросами), а к обычным людям, живущим отнюдь не заботой о приобретении или сохранении власти. Но тогда зачем им все это знать? Ответ простой: чтобы не позволить затуманить свою голову вымыслами, чтобы различать, где демократия, а где - демократическая декорация.
Но и на это мне могут сказать: “Да нам неважно, какая там наверху “кратия”. Нам важно, чтобы зарплату платили вовремя, чтобы не опасно было ходить вечером по улице, чтобы цены соответствовали средним доходам, чтобы обращение к врачу не становилось неразрешимой материальной проблемой, чтобы наши дети могли получать качественное образование, чтобы чиновники не считали нас, налогоплательщиков, которые их содержат, назойливыми посетителями, чтобы наши проблемы не разрешались с помощью взятки”.
Такой подход можно понять. Во всем мире людей не очень-то волнуют тонкости конституций их государств, принципы избирательной системы, особенности механизма власти, даже итоги парламентских или президентских выборов. Людей всюду в их отношениях с государством волнуют размеры налогов, степень защиты от преступности, уровень социальных гарантий и тому подобные вопросы.
Хочу верить, что и Казахстан станет страной, где людей не будут волновать проблемы механизма власти. Но сегодня, к сожалению, без широкого внимания к этим проблемам, без народного интереса к ним, наконец, без четкой и активной позиции общества в отношении устройства государственной власти мы рискуем не просто надолго скомпрометировать идею демократического развития Казахстана. Мы рискуем в скором времени прийти к диктатуре - режиму, который (как известно из истории) на короткое время даже может снять остроту отдельных проблем, но не способен устранить их причины, а значит, только усугубляет эти проблемы. Хотя, как я уже говорил, в наших условиях, как и в других бывших республиках Советского Союза, “железные руки” неизбежно окажутся скрипучими и ржавыми. Эти руки будут хватать за горло не преступников, а простых граждан, тянуться не к решению проблем, а к государственной собственности и кошелькам обывателей.
Итак, вопрос о том, какая власть нужна Казахстану, и вопросы социально-экономического положения людей самым тесным образом переплетены. Впрочем, политические и социально-экономические проблемы всегда взаимосвязаны. Но если в “благополучных” странах эта взаимосвязь уже перестала быть фактором текущей политики, то для нас, как и для большинства других стран СНГ, это очень серьезный фактор. От того, как выстроена власть, сегодня на постсоветском пространстве впрямую зависит жизнь людей.
К сожалению, за многие десятилетия Советской власти мы прониклись мыслью о декларативности конституции. Действительно, кто у нас прибегал к ней в обыденной жизни? Пожалуй, иногда лишь правозащитники, или, как их тогда называли, диссиденты, призывали соблюдать ее. Но власть быстро нашла для оценки таких призывов простой и понятный обывателю аргумент - психиатрические клиники. Тем самым партийно-государственная машина как бы обращалась к “разумным гражданам”: “Ну разве нормальный человек в нашей стране будет всерьез ссылаться на конституцию для отстаивания своих прав? Нормальные люди говорят о ней только на торжественных заседаниях”.
Однако малоизвестный парадокс состоит в том, что советская конституция не была декларативной. Она была абсолютно бесполезным для людей, но необходимым для пропаганды (внешней и внутренней) документом. Ведь почти все записанное в конституции реализовывалось - и то, что касалось системы власти, и то, что касалось “прав и свобод граждан”. На самом деле все это соблюсти было нетрудно.
Во-первых, поскольку у КПСС не было политических конкурентов, она могла закрепить любую удобную для себя систему властвования.
Во-вторых, эта система открыто отвергала разделение властей, а значит, многопартийность, политический рынок. Следовательно, гражданин, защищая свои интересы, мог апеллировать лишь к “доброте” вышестоящего чиновника. Власть могла быть спокойна за то, что без ее ведома ни с одной номенклатурной единицы волосок не упадет.
В-третьих, так называемые политические права и свободы, внешне похожие на обычные демократические, открыто ограничивались “маленьким” условием. Например, по конституции СССР 1977 года свободы слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций гарантировались лишь “в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя”. Учитывая хотя бы наличие в той же конституции известной статьи 6 - о том, что КПСС является руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций, - нетрудно понять, кто именно определял, в соответствии ли с интересами народа и в целях ли укрепления социализма осуществляется, скажем, “свобода слова”.
Поэтому, я считаю, неправы те, кто говорит, что сталинская или брежневская конституции были демократичны, но только не выполнялись. Они как раз выполнялись в точности, потому что никому не мешали, никого не ограничивали и ничего не защищали. Дополню, не защищали даже правящий режим, поскольку тот не признавал правовых механизмов и по-настоящему защищал себя механизмами репрессий и массового оболванивания.
С отменой монополизма власти одной партии, однопартийной идеологии, с приходом политической свободы, свободных выборов, с формированием хотя бы относительно независимых судебной власти и средств массовой информации конституция становится действительно регулятором жизни. Если раньше само устройство политической системы толкало к скрытой борьбе за власть (я бы назвал такую борьбу “кабинетной”), то теперь центр тяжести в этой сфере перемещается все больше в плоскость борьбы за положения самой конституции и связанного с ней законодательства, прежде всего избирательного. Об этом свидетельствует как наш собственный, казахстанский опыт, так и опыт практически всех стран бывшего Союза.
Но если в данное время и в данной стране за конституцию и конституционное законодательство идет ожесточенная борьба, значит от этих документов действительно зависит очень многое. От них зависит не только судьба отдельных политиков, но также настоящее и будущее страны, ее граждан.
Вот почему любому мыслящему человеку сегодня не стоит терять интереса к вопросам конституционного устройства, вопросам избирательного права и т.п. Этот интерес - не академический. Его диктует сегодняшняя жизнь. На политическое равнодушие обычно и рассчитывают те, кто не заинтересован в реальном контроле народа за государственной властью.
Винтиками в государственной машине мы уже были. Давайте становиться наконец гражданами. Ведь слово “гражданин” - высокое слово. Просто его, на нашу беду, опошлили, затоптали, сделали малоуважительной формой обращения, годной для употребления скорее лишь в казенных учреждениях.
На самом деле гражданин - это не только человек, имеющий юридическую принадлежность к своей стране. Это еще и целая психология - психология причастности к делам своего государства, психология человека, который знает, что своими налогами (а не податью) содержит государство, а следовательно, вправе требовать от него отчета за свои действия и уж, как минимум, уважения к себе.
Чтобы стать гражданами, нам пора перестать бояться собственной “некомпетентности”, пора начать овладевать “демократическим минимумом”, преодолевать первоначальный страх перед незнакомыми понятиями и категориями. Говорю об этом так твердо, потому что сам через это прошел. Надо обратить силу закона в свою пользу. Человек, не знающий хотя бы основных своих прав, беззащитен перед чиновничьим произволом.
Может быть, наши внуки немного свысока, с дружеской усмешкой всепонимания будут судить о наших сегодняшних проблемах, о том, как мы доказывали друг другу в общем-то очевидные вещи. Давайте заранее простим им этот “снобизм”. Ведь у них - если мы сделаем правильный выбор - будет уже другой взгляд на государство и общество. Они будут жить в действительно демократической стране, не представляя, что можно пребывать в какой-то другой системе отношений.
Итак, выбор за нами. Но прежде чем сделать его, нам надо оценить, чего мы ждем от демократии и чего не хватает сейчас политическому устройству Казахстана.
Степень реальности демократии в ее классическом понимании оценивается разными параметрами. Назову, как мне кажется, три главных: информационная свобода; возможность взаимного контроля и ограничения в системе разделения властей; качество избирательного законодательства.
Говорить свободно
Информационная свобода создает атмосферу открытого общества. Средства массовой информации являются как раз той щукой, которая в пруду не дает дремать карасю. Другими словами, СМИ - один из самых эффективных каналов воздействия общества на власть. Не случайно прессу, в том числе электронную, уже не первое десятилетие называют “четвертой властью”, подразумевая ее равенство с тремя конституционными властями - законодательной, исполнительной и судебной.
Конечно, у СМИ нет силы государственного принуждения, которая стоит за полномочиями традиционных ветвей власти. Зато у прессы есть гораздо большая сила – сила морального воздействия - на партии, общественные движения, представителей власти и оппозиции. Эта сила такова, что при нормально работающей демократии газетные или телевизионные материалы способны приводить к отставке правительства, досрочным парламентским выборам и даже к изменениям конституции.
Свободные СМИ срывают белые одежды с правящих элит, обнажают тайные пружины политики, делая ее более прозрачной. Свободные СМИ выносят на суд граждан самые болезненные общественные проблемы, самые важные вопросы государственной жизни.
В 40-50-е годы нашего века практически во всех развитых странах произошел подлинный прорыв СМИ в публичную политику. Этот качественный скачок был обусловлен прежде всего развитием телевидения, которое перекроило сами основы политической жизни.
Наши СМИ, прежде всего электронные, пока не имеют возможности активно участвовать в жизни государства. Но я не считаю, что мы обречены на такое положение.
Во-первых, не следует думать, что в развитых странах нынешние авторитет и влиятельность СМИ были им преподнесены “на тарелочке с голубой каемочкой”. Даже при тамошней демократии за это пришлось бороться, преодолевать стереотипы, существовавшие во властных элитах.
Во-вторых, меня всегда настораживают разговоры о традиционализме прессы Востока, ее изначальном консерватизме, не позволяющем критиковать даже самых мелких начальников, не говоря уже о первых лицах страны. Ничего подобного. По моим наблюдениям, везде действуют одни и те же закономерности. Не будем далеко ходить за примерами. Сегодня наши соседи в Таджикистане с болью говорят о том, что именно пресса могла бы в свое время стать той “нейтральной территорией”, на которой противоборствующие стороны публично выясняли бы отношения. Но этого, к сожалению, не произошло, и не из-за “азиатской специфики”, а по чисто политическим причинам - из-за “особого информационного режима”.
Конечно, существуют экстремальные ситуации, но они как раз и возникают в странах, где, ограничивая свободу СМИ, власти объясняют свои действия тем, что народ еще “не дозрел” до режима информационной свободы. При этом действуют здесь не национальные особенности, а идеологические стереотипы, сопровождающие нашу жизнь до сих пор.
Несколько лет назад, когда я был премьер-министром, газета “Караван” судилась со мной. Не видел и не вижу в этом ничего необычного: если газета и гражданин (независимо от его служебного положения) считают себя ущемленными в своих правах, то разбираться лучше всего в суде. Однако некоторые знакомые журналисты, встречаясь со мной, удивлялись: почему я не использовал свои должностные возможности? Не проще ли было “позвонить куда надо” и “прижать” “Караван”?
Печально, что даже у представителей СМИ еще сидит в сознании чисто советский подход к взаимоотношениям с прессой. Я пытался объяснить, что в таких ситуациях должность ни при чем, пытался втолковать, что мы недооцениваем роль прессы, говорил, что руководящие работники должны ценить прессу хотя бы из элементарного чувства самосохранения: ведь они не на всю жизнь утвердились в руководящем кресле. Уйдут в отставку, попадут через пару лет в какую-нибудь сложную ситуацию - а прежних полномочий уже нет. Кто, как не пресса, сможет привлечь внимание общественности к их проблеме? Кто, как не пресса, станет их общественным защитником?
Видимо, все эти вещи еще долго и терпеливо надо объяснять и разъяснять людям. И делать это без раздражения. Ведь не каждому так уж просто отказаться от представлений, которые еще вчера никем не подвергались сомнению.
Система сдержек и противовесов состоит из разных элементов, и эти элементы, если можно так выразиться, достаточно “жесткие”. А ведь они постоянно находятся под воздействием “политической вибрации”.
Представьте себе мотор автомобиля, который не первый день “тянет” машину по степи. Пыль, жара, ухабы. А мотор никто не чистит, не смазывает. Надолго ли его хватит? Средства массовой информации как раз и являются тем средством, которое прочищает и смазывает “мотор” демократической государственной машины.
Старейшим институтом режима информационной свободы является свобода слова. Но кто сегодня, во времена информационного обвала, обратит внимание на уличного зазывалу? Значит, чтобы тебя услышали, необходима не только свобода высказывать свое мнение, но и доступ к средствам массовой информации.
Далее, чтобы чья-либо позиция по тому или иному вопросу государственной жизни была достаточно аргументирована, надо использовать факты. Значит, необходим свободный доступ к информации, не являющейся закрепленной в законе государственной, коммерческой, служебной или личной тайной.
Получается, что такая, на первый взгляд простая, информационная свобода состоит, как минимум, из трех взаимосвязанных прав: права свободно высказываться; права доступа к информационным каналам; права доступа к информационным хранилищам.
Отсутствие любого элемента делает информационную свободу ущербной.
Существует ли у нас в Казахстане полноценный режим информационной свободы? Предоставляю судить об этом, пусть на уровне собственных ощущений, самому читателю.
А вот о двух других названных выше частях демократии – о взаимном контроле и ограничении в системе разделения властей и о качестве избирательного законодательства - хочу высказаться достаточно определенно. Здесь уже практически невозможен субъективный подход, поскольку речь идет об оценке законодательных положений.
Машина демократии и бульдозер авторитаризма
Система разделения властей справедливо считается одним из устоев демократии.
О том, что именно народ является источником власти, говорят многие и при самых разных режимах (кстати, то же говорили и большевики). Но чтобы эти слова не оставались красивой декларацией, чтобы источник власти не высыхал, нужно принимать специальные меры. В противном случае власть узурпирует диктатура - неважно, индивидуальная или коллективная.
Охранять суверенитет народной власти могут традиции, сильное гражданское общество, а может - специальное устройство властных институтов, затрудняющее им узурпацию власти. Система разделения властей – одна из таких страховок. Суть ее в том, что власть, делегируемая народом политикам при голосовании, никогда не отдается “в одни руки”, одному лицу или органу. Власть делится между разными органами. Одни могут только издавать законы, другие - только определять и реализовывать политику (и лишь в рамках установленных законов), третьи - судить о том, правильно ли исполняются законы. Если эти три главные функции сосредоточиваются в одних руках или в одном органе власти, то мы имеем дело с диктатурой.
Но даже часть власти, доставшаяся одному лицу или органу, в рамках разделения властей может быть употреблена во зло. Для уменьшения такой возможности используется принцип сдержек и противовесов. Его смысл в том, что полномочия каждого из органов власти ограничиваются другими органами власти. Так, при определенных условиях президент может распустить парламент. При других условиях парламент может отстранить президента от должности. Назначения на ключевые посты не проводятся одним лицом или органом. Например, генерального прокурора может предлагать президент, а утверждать парламент. Это уберегает от субъективизма и обеспечивает необходимую независимость прокуратуры, для того чтобы она служила не персонам, а закону и обществу.
Похожим образом действуют в банках, когда разные ключи от главного сейфа дают нескольким служащим, а потому открыть сейф можно, только собрав этих служащих вместе. Так уменьшают возможность воровства. Система разделения властей и принцип сдержек и противовесов уменьшают возможность воровства власти у народа.
Отдадим должное действующей Конституции Казахстана. Она недвусмысленно закрепила в качестве одной из основ конституционного строя разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Это значит, что на уровне принципов Казахстан порвал с прежним устройством власти.
Но принципы нужны не для теории, а для жизни. И потому многое зависит от того, действительно ли общество, власть готовы и стремятся к настоящему разделению властей, к подлинной системе сдержек и противовесов.
Изучая нашу Конституцию 1995 года и одновременно наблюдая развертывающуюся на ее основе политическую жизнь, я пришел к неутешительному выводу. С одной стороны, государство явно избегает установления системы реального взаимоконтроля разных ветвей власти. С другой стороны, общество не толкает к этому государственную власть (правда, для такого “подталкивания” у него сейчас не слишком много возможностей в сфере публичной политики). Если бы это было не так, мы имели бы сегодня во многом иной конституционный механизм власти (и по форме и по содержанию, и по букве и по духу), а значит, во многом другие социально-экономические результаты, другую жизнь...
Но обо всем по порядку.
В целом Конституция Республики Казахстан предстает как вполне демократичный документ, причем его демократизм проявляется в формулировках, как обеспечивающих свободу, так и разумно ограничивающих ее использование во вред свободе других. Например, говорится о запрете для лиц определенных должностных и профессиональных категорий (военнослужащие, судьи, работники спецслужб и т.д.) состоять в партиях и профсоюзах; четко разводятся понятия платной и бесплатной медицинской помощи; прямо запрещается пропаганда культа жестокости и насилия.
Однако безусловный демократизм в разделах об общих принципах и основных правах и свободах граждан может быть гарантирован лишь соответствующими механизмами властвования. Их реальное содержание является одним из главных показателей того, демократично ли данное государство. В конечном итоге все определяется тем, как устроена власть, прежде всего - есть ли механизмы обеспечения ее ответственности, сбалансированы ли полномочия разных государственных институтов.
Могу утверждать, что ни действенной ответственности, ни подлинного баланса между ветвями власти в действительности нет. Казахстан не в силу, разумеется, захвата власти, а в силу действующей в настоящее время Конституции имеет то, что можно назвать “президентской диктатурой”. Но диктатура, каковой бы она ни была, даже если она законодательно установлена, не в состоянии содействовать демократизации общества.
Вряд ли разумный человек будет спорить с тем, что Казахстану, во всяком случае в обозримом будущем, крайне необходима сильная президентская власть. Без нее не перейти к совершенно новым политическим и экономическим отношениям. Более того, сильная президентская власть может служить одним из стабилизаторов политической системы при формировании молодой демократии.
Но нельзя смешивать понятие сильных президентских полномочий и понятие авторитарного режима. В первом случае эти полномочия уравновешиваются механизмами, обеспечивающими ответственность и подконтрольность власти. Во втором - такое равновесие невозможно и глава государства оказывается практически вне контроля, вне системы сдержек и противовесов. Эта система просто не может существовать, если все иные ветви власти так или иначе подчинены президенту, а по конституции Казахстана именно так и получается.
Начну с кадровых полномочий. Обычно в мировой практике баланс между властями достигается тем, что президент предлагает кандидатуры, а утверждает их парламент (верхняя или нижняя палата). По нашей конституции иначе: Мажилис - парламент (обе или одна из палат) не утверждает, а лишь дает согласие на назначение президентом того или иного высшего должностного лица. Это относится к назначению не только премьер-министра, что, считаю, бывает оправданно, но и Председателя Национального банка, Генерального прокурора (подчеркну, что эти ключевые должностные лица освобождаются от должности самим президентом).
Таким образом, от президента Республики Казахстан фактически зависят все основные финансовые и контрольные институты государства. Можно было бы счесть это издержками стремления к большей эффективности президентской власти, если бы названные рычаги не подкреплялись другими, не менее странными, если иметь в виду демократический баланс между полномочиями всех ветвей власти.
Президент, согласно конституции, может не только приостанавливать, но и отменять акты как правительства, так и глав администраций (акимов) областей, городов республиканского подчинения и столицы. При этом судебного обжалования таких решений президента Республики Казахстан не предусмотрено.
Мощнейший рычаг управления, который на фоне еще не окончательно сформировавшегося гражданского общества может стать рычагом воздействия на общественное мнение, - право президента самостоятельно решать - проводить или нет республиканский референдум, и по каким вопросам. Парламент вправе инициировать проведение референдума, но окончательное слово все равно за президентом. Граждане права инициировать референдум не имеют. Когда общество не может по своей инициативе воспользоваться основным инструментом прямой демократии, налицо один из явных признаков попытки узурпировать власть народа.
Президент практически по любым основаниям (поскольку в конституции они названы в самом общем виде), при необходимости, определяемой им самим, может фактически ограничить действие конституции. Конституция требует лишь консультаций с премьер-министром и спикерами палат парламента. Если же учесть, что поправки в конституцию могут быть внесены только по решению президента, который вправе либо объявить референдум, либо передать проект изменений и дополнений на рассмотрение парламента, то нетрудно видеть, что судьба самой конституции фактически зависит исключительно от президента.
Кроме этого, конституция содержит и иные “сверхполномочия”. Прежде всего я отношу к ним право издания президентом в некоторых случаях законов либо указов, имеющих силу законов. С общепринятой конституционно-правовой точки зрения это - абсурд, поскольку издание законов - исключительная прерогатива парламента.
Предполагается, что такое право предусмотрено как чрезвычайное, однако тогда об этом прямо стоило бы сказать в конституции. Конституция, помимо этого, закрепляет и другие возможности вторжения президента в законодательный процесс. Среди них - право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, т.е. фактически выстраивать график работы парламента; объявлять рассмотрение любого закона срочным (такой проект должен быть рассмотрен в течение месяца), а при пропуске срока издать указ, имеющий силу закона, до принятия соответствующего закона.
Есть основания считать, что от президента зависит не только законодательный процесс, но в значительной мере и сама законодательная власть. Об этом свидетельствуют прежде всего неопределенные основания и облегченная процедура роспуска парламента президентом. Вникните в формулировку статьи 63 конституции: “Президент Республики Казахстан может распустить Парламент в случаях: … политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между Палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями власти”. Преодолимы или не преодолимы разногласия, решает сам президент. Думаю, что при таких условиях избиратель не может рассчитывать на то, что депутаты и сенаторы будут осуществлять реальный контроль за деятельностью исполнительной и президентской власти.
Конституция, по существу, закрепляет возможность воздействия президента на верхнюю палату казахстанского парламента - Сенат. Эта палата образуется путем делегирования двух депутатов от каждого крупного административно-территориального образования (области, города республиканского подчинения, столицы). Делегирование осуществляется путем выборов из депутатов всех представительных органов данной единицы. Но если учитывать сильные полномочия акимов в отношении местных представительных органов и в то же время зависимость акимов от президента, о чем я скажу ниже, то станет понятно: есть возможность сформировать нужный президенту Сенат.
Авторы конституции закрепили и положения, используя которые президент может влиять даже на судебную власть, без независимости которой нет достаточных оснований говорить о правовом государстве.
У нас предусмотрен Конституционный Совет - своеобразный судебный орган, аналог конституционного суда, существующего в других странах. Глава государства назначает не только двух членов этого органа из шести, но и Председателя Конституционного Совета. Можно подумать, что это несущественно. Однако в работающей конституции пустяков не бывает. Наша политическая жизнь настолько разнообразна, подчас непредсказуема, что казавшаяся не важной норма попадает в эпицентр политической бури и начинает играть решающую роль.
Например, предусмотренное конституцией фактическое влияние президента на Конституционный Совет может послужить дополнительным барьером для соперников на президентских выборах. Конституционный Совет рассматривает среди прочего и вопрос “о правильности проведения выборов президента Республики” по представлению действующего президента (и только его). Кроме того, он может внести возражение на решение этого органа, и для преодоления такого возражения требуется две трети голосов общего состава Конституционного Совета. Но два члена Конституционного Совета назначены президентом, а еще два – Сенатом, формируемым под влиянием президента. Следовательно, можно предсказать, что Конституционный Совет не пойдет наперекор президенту, тем более, что новый президент входит в должность лишь с момента инаугурации. Тем самым у действующего президента есть средства для сохранения и продления своих полномочий при неблагоприятном для себя исходе голосования. Проще говоря, результаты выборов могут быть так или иначе отменены, что делает президентскую власть практически несменяемой. Таким образом, получается, что едва ли не сама конституция позволяет прийти к власти или сохранять ее неправовыми способами.
Перед главой государства открывается возможность оказывать “теневое” влияние на судебную власть и через такую, довольно странную с конституционно-правовой точки зрения структуру, как Высший Судебный Совет, имеющий огромные кадровые рычаги в отношении судебной власти. Возглавляет этот Совет сам президент, а работают в нем люди, от него зависимые - генеральный прокурор, министр юстиции, другие назначаемые президентом лица.
Подозреваю, читатель, что Вам мог наскучить мой метод доказательства перечислением статей нашей конституции. Но если уж начали, то надо идти до конца.
Мы говорили об устройстве власти на высшем уровне. А как обстоят дела в областях? Обратите внимания, что в конституции в почти нет признаков демократического устройства местной власти. Мы имеем вариант, в чем-то даже более жесткий, чем чисто советская организация властной вертикали. По-другому нельзя оценить закрепленные конституцией положения о том, что:
аким, возглавляющий местный исполнительный орган, не избирается, а является представителем президента и правительства;
акимы областей и городов республиканского подчинения назначаются на должность президентом по представлению премьер-министра;
акимы нижестоящих административно-территориальных единиц назначаются вышестоящими акимами;
Президент вправе “по своему усмотрению” (именно так гласит наша конституция) увольнять акимов от должностей.
Если ко всему этому учесть возможности Сената в отношении местных представительных органов (маслихатов), в частности, его право досрочно прекращать полномочия маслихатов, то станет ясно, что ниже центрального уровня власти, на местных уровнях, советская власть осталась, по сути, нетронутой даже теоретически.
Хочу быть правильно понятым. Разумеется, управляемость “по вертикали” - чрезвычайно важный элемент государственной устойчивости. Особенно в условиях, когда уровень правового сознания, уважения к правовым нормам у большинства населения, в том числе и должностных лиц, остается, к сожалению, низким. Но управляемость - это не синоним полной зависимости нижестоящих чиновников от вышестоящих и всех вместе - от президента. Про нереальность в таких условиях появления местного самоуправления, о котором говорится в конституции, говорить, наверное, излишне.
Но дело не только в полномочиях. Авторы конституции нашей Республики решили возвысить президентский пост почти до недосягаемости, подкрепив его статус нормами, так сказать, о “непогрешимости” главы государства.
Конституция закрепляет, казалось бы, безобидную норму о том, что честь и достоинство президента Республики неприкосновенны. Но такая формула традиционно применима лишь по отношению к монарху. В демократической же стране избранный народом президент такой же гражданин, как и все другие. И как гражданин вправе защищать свою честь и достоинство в суде. Разумеется, плохо, когда раздаются высказывания, оскорбляющие честь главы государства, но реальность такова, что это - проявление степени политической культуры на определенном уровне развития общества. Развитая судебная практика по делам о защите чести и достоинства граждан способна ввести критику должностных лиц в цивилизованное русло, способна формировать политическую культуру, культуру оппозиции. Эту проблему нельзя решать конституционным запретом. Названная выше формула позволяет оградить президента от всякой критики, создает основания для подавления инакомыслия. Отличить критику от оскорбления бывает весьма непросто, а субъективизм в оценках появляется часто тогда, когда их дает должностное лицо, прямо или косвенно зависимое от президента (а это - практически все должностные лица в нашем государстве).
Наша конституция застраховала президента не только от критики, но фактически даже от возможности привлечь его к конституционной ответственности. Во-первых, конституция предусматривает лишь одно основание для отрешения президента от должности - государственную измену.
Во-вторых, депутаты вообще вряд ли решатся предъявлять обвинение президенту при современных конституционных условиях. Ведь если обвинение строго формально не подтверждается (а учитывая влияние президента на судебную власть, такое не исключено), то полномочия депутатов, выдвинувших обвинение, прекращаются.
Не буду больше утруждать читателя перечислением конкретных конституционных механизмов, которые фактически сводят на нет систему разделения властей и с ней систему сдержек и противовесов в Казахстане. Положение таково: не искушенный в политике человек найдет в конституции, казалось бы, все атрибуты демократической системы и не заметит того, что при более детальном рассмотрении многое оказывается декоративным. Как тут не вспомнить классика марксизма, который, ругая “буржуазную демократию”, говорил, что закрепляется свобода в законе, а ликвидируется в оговорках.
Таких “оговорок” в нашей конституции, к сожалению, немало, и они играют вдвойне негативную роль. Во-первых, люди думают, что вот это-то и есть демократия, а во-вторых, “оговорки” не только уже дают о себе знать в текущей политической и социальной жизни, но могут стать легальным мостом к открытому установлению режима личной власти.
Я не хочу, чтобы меня поняли так, что это должно относиться к действующему президенту Республики Казахстан. Вопрос не в конкретных личностях, субъективно руководитель может и не стремиться к авторитаризму. Но нам не известно, кто станет следующим президентом, куда он поведет страну, какие методы будет использовать, обладая такими сверхполномочиями. Судьба страны, которая хочет, чтобы ее считали демократической, не должна зависеть от склада характера и степени властолюбия очередного главы государства.
Потому-то казахстанское общество, пока его мнение власть еще спрашивает, должно понять, как минимум, чего не должно быть в нашей конституции, что в ней противоречит самим основам демократического устройства.
Можем ли мы выбирать
В не меньшей степени наше общество должно понимать, в чем состоят сегодняшние пороки и избирательной системы, качество которой также характеризует уровень развития демократии. Мои многочисленные встречи показали, что эти вопросы очень волнуют людей.
Хотя в свое время много было сказано по поводу изъянов действующего избирательного “законодательства”, хочу все-таки напомнить в этой книге о том, почему оно не может считаться основой подлинного волеизъявления избирателей.
Как известно, проведение выборов республиканских органов государственной власти регулируется Указом президента Казахстана от 28 сентября 1995 года “О выборах в Республике Казахстан”.
Уже форма правового акта о выборах сама по себе является юридически некорректной. Избирательная система - одна из основ государственного устройства и хотя бы только поэтому может устанавливаться лишь законом. Я уже говорил выше, что “ключик” от важнейших решений в государстве должен находиться в нескольких руках. Закон – именно такой ключ, поскольку закон одобряется по отдельности двумя палатами парламента и президентом. Пока они не согласуют все противоречия, закон не будет принят. Другое дело - указ. Его президент принимает самостоятельно и бесконтрольно. Значит, появляется возможность ошибок и злоупотреблений.
Пост президента даже в самой сильной президентской республике предназначен не для установления правовых основ политической, социальной и экономической жизни. Его акты - подзаконные, т.е. направлены на создание условий для реализации конституции и законов.
Конечно, в период становления нового государственного строя бывают ситуации, которые можно назвать ситуациями заколдованного круга: стране надо сформировать новые органы государственной власти, но правовой базы для такого формирования еще нет, а эту базу, в свою очередь, могут создать лишь новые органы государственной власти, которые невозможно образовать. Круг замкнулся. Для выхода из такого тупика неизбежно потребуется нарушить формально действующие нормы права и временно установить новые.
Легитимно ли это по демократическим стандартам? Легитимно - настолько, насколько свободными и демократическими являются сами выборы, проведенные на основе подзаконного акта; насколько демократичным окажется режим, устанавливаемый в стране в результате таких выборов.
У нас в Казахстане в 1995 году сложилась подобная ситуация. Оставлю сейчас в тени политические пружины кризиса 1995 года. Посмотрим на обсуждаемый вопрос с правовой точки зрения. В этом смысле оказывается, что Указ о выборах неправомерен, поскольку был издан уже после принятия новой конституции. Но и это не все: до сих пор Казахстан не имеет избирательного законодательства, основанного на конституции, хотя давно действует парламент. Кого-то эти аргументы не убедят: “Ну, подумаешь, выборы на основе президентского Указа. Важна не форма, важно содержание”. Поговорим о содержании.
Да, основные принципы избирательной системы содержатся в конституции. Но, как мы уже видели, принципы вполне могут нейтрализоваться деталями. Указ о выборах - не исключение. Он содержит положения, которые с общепризнанной точки зрения нельзя признать демократичными. И дело тут не только в сопоставлении Указа с общепринятыми демократическими традициями. Дело еще и в том, что существующая юридическая основа проведения выборов дает действующему президенту огромную фору, ставит его соперников по президентским выборам в неравное с ним положение.
Во-первых, при повторном голосовании по выборам Президента Республики Указ допускает наличие единственного кандидата. Хотя в Указе предусматривается, что для избрания должно быть подано не менее 40 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, саму по себе возможность безальтернативного голосования нельзя признать соответствующей демократическим стандартам.
Во-вторых, если на формирование Центральной избирательной комиссии помимо президента еще каким-то образом влияет Мажилис, то в отношении всех других избирательных комиссий глава государства имеет, по сути, вполне надежные рычаги воздействия. Дело в том, что территориальные, окружные участковые комиссии формируют акимы, которые, как закреплено в нашей Конституции, находятся под контролем президента. Вряд ли стоит говорить о способностях таких управляемых избирательных комиссий объективно подсчитывать голоса и подводить итоги выборов.
В-третьих, Указ о выборах не предусматривает возможность голосования против всех кандидатов. Вместо этого установлено, что бюллетени, где вычеркнуты все кандидаты, не учитываются при подсчете. Тем самым граждане ограничены в своем отношении к кандидатам. Но главное - это создает возможность подтасовок, особенно при отсутствии законодательных гарантий полной независимости и объективности избирательных комиссий.
В-четвертых, избирательное право, зафиксированное Указом, лишено такого атрибута демократических выборов, как независимые наблюдатели. Формально они упоминаются, но не обладают достаточными полномочиями, которые позволяли бы им осуществлять действенный надзор над выборами. Тем самым создаются условия для подтасовок и манипуляций голосами.
Можно было бы назвать и другие положения Указа о выборах, никак не обеспечивающие равенство условий для всех кандидатов, объективность проведения избирательной кампании и подведения итогов голосования. Таким образом, очередные президентские, да и парламентские выборы нужно проводить на основе полноценного закона, проект которого должен быть подвергнут внимательному изучению общественностью.
Мы новички в строительстве демократии. Говорят, новичкам везет. Но устройство государства - не игра, и здесь на везение нельзя рассчитывать. Мы можем рассчитывать только на свое внимание к вроде бы скучным проблемам политической жизни. Так давайте сегодня займемся скучными проблемами, чтобы не дать себя обмануть завтра.
Как быть
Меня могут спросить: “А куда ты смотрел раньше, премьер-министр Кажегельжин? Почему ты критикуешь конституцию только сейчас?”
Отвечу просто: либо смотрел не туда, либо вовсе не смотрел. Смотрел не туда, поскольку больше всего думал о необходимости решительных экономических преобразований. Смотрел не туда, поскольку был уверен, что опираясь на мощные полномочия Президента, легче решу поставленные передо мной задачи. Часто вовсе не смотрел - по той же причине, что и большинство из нас: из-за легкомысленного отношения к правовым нормам, из-за старой привычки жить “не по закону, а по справедливости”. Но эта формула всегда ведет в тупик, ибо законы одинаковы для всех, а справедливость каждый понимает по-своему. Истинная справедливость возможна только тогда, когда неукоснительно действуют законы, принимаемые всеми.
Теперь я знаю, что ошибался. Но именно поэтому сказанное выше, в том числе мои сомнения по поводу нынешней конституции, - все это закрепляет мою уверенность в том, что нам необходимо менять нормы, регулирующие работу властных институтов, нам нужны поправки к конституции, демократизирующие устройство власти, нам нужно демократическое избирательное право, нам нужны законы, обеспечивающие свободу слова. Перечисленные выше правовые проблемы подсказывают, чем необходимо заняться в первую очередь.
Но, прежде всего, хотел бы высказаться по крайне важному вопросу. Я имею в виду появившиеся предложения по федерализации Казахстана.
Полагаю, что нецелесообразно переходить к федеральному устройству Казахстана. Тому есть несколько веских причин. Во-первых, федерализация предполагает самостоятельное законотворчество областей, что в условиях нашей слабой правовой культуры приведет к разрыву правового пространства и правовому беспределу. Посмотрите на опыт России, и вы убедитесь, насколько реальна эта угроза. Во-вторых, может возникнуть угроза экономического сепаратизма, возведения искусственных барьеров на пути свободного передвижения товаров и рабочей силы. Мы не можем позволить себе экономический разнобой в условиях переходного периода и кризисной экономики. В-третьих, как и в России, федерализация может стать попыткой решения национальных проблем, что недопустимо, поскольку крайне дестабилизирует ситуацию и чревато распадом страны. Наконец, федерализация приведет к росту чиновничьего аппарата и дополнительным государственным расходам.
Федерализм в истории – инструмент собирания нового государства из более мелких. Россия, приступившая к строительству федерации “сверху”, - нам не указ. А что касается национальных и региональных проблем, то их бесполезно решать с помощью федерализации. Здесь нужны другие методы.
Теперь о возможных конституционных усовершенствованиях.
Начнем с парламента. Мне кажется, что лучше всего было бы перейти к однопалатному парламенту, избираемому по двухтуровой мажоритарной системе. Значит избиратели голосуют за конкретных кандидатов в их личном качестве, а если в первом туре победитель не определяется, то для двух наиболее популярных назначается второй тур. Чтобы поддержать становление партий, закон должен предусматривать некоторые льготы для партий при выдвижении и поддержке кандидатов.
Введение однопалатного парламента, экономия на государственных органах была бы понята гражданами, особенно если учесть, что сейчас “верхняя” палата в Казахстане - довольно декоративный орган.
Как вариант возможна верхняя палата (Сенат), которая формируется из руководителей областей - избираемых акимов и председателей избираемых областных собраний. Эта палата не имеет законодательных функций, но участвует в утверждении бюджета и обладает исключительными полномочиями по ратификации международных договоров, в подтверждении указов президента по введению военного или чрезвычайного положений, в процедуре отрешения президента от должности. Если таким образом сформированная верхняя палата будет обладать только этими полномочиями и не будет влиять на прочее законотворчество, то выборность областной и муниципальной властей удастся компенсировать сохранением жесткой судебной и контрольной вертикали.
Единственная (или нижняя – при двухпалатной системе) палата парламента должна обладать контрольными функциями: участвовать в формировании контрольных органов, иметь право парламентского расследования, активно участвовать в бюджетном процессе. Этот орган власти должен частично участвовать в формировании правительства. В переходные периоды целесообразно, чтобы участие парламента в формировании правительства ограничивалось должностью премьер-министра (если таковая будет, поскольку нельзя исключать возможность того, что президент возглавляет кабинет министров) и постами министров, отвечающих за стабильность и безопасность: оборона, МВД, юстиция и т.п. Помимо того, парламент должен назначать по представлению президента председателя Национального банка.
Парламент должен обладать правом импичмента (отрешения президента от должности) при жесткой процедуре с участием Верховного Суда. При этом нужно отменить позорные нормы конституции, шантажирующие законодателей за их инициативу импичмента.
Должен быть пересмотрен перечень из 11 позиций, по которым парламенту разрешено издавать законы. В результате, например, из законодательного регулирования выпали наука и культура.
Одна из главнейших функций демократической власти - конституционное судопроизводство. Его суть – арбитраж в тяжбах между органами власти либо между гражданами и органами власти в тех случаях, когда действия органов власти вступают в противоречие с конституцией, когда законы и действия органов власти ущемляют права граждан. Однако конституционное судопроизводство не обязательно исполняется Конституционным Судом. Например, в США эту функцию выполняет Верховный Суд. Казахстану, при дефиците грамотных юристов, имеет смысл пойти именно по этому пути и ликвидировать Конституционный Совет. При этом судьи Верховного Суда должны предлагаться президентом и назначаться парламентом, желательно бессрочно или на длительный срок, при серьезной правовой и прочей защите и финансовой независимости. Ниже нам придется упоминать орган, осуществляющий конституционное судопроизводство. Будем называть его Конституционным Судом, имея в виду, что это может быть и Верховный Суд.
Конституционный Суд – важнейший орган, осуществляющий контроль над законностью. Но его мало, должны быть и другие. И все они должны обладать высокой степенью независимости, с тем чтобы действовать во имя закона, а не по чьей-либо указке. К таким органам можно отнести прокуратуру (надзор за исполнением законов), Счетный комитет (надзор за исполнением бюджета), Уполномоченного по правам человека (надзор за соблюдением прав человека). Сейчас прокуратура подчинена президенту и зависит от него, Счетный комитет подконтролен президенту, а значит, надзора за исполнением бюджета нет, институт уполномоченного по правам человека конституцией не предусмотрен.
Новый вариант Конституции должен предусматривать назначение Генерального прокурора парламентом по представлению президента. Счетный комитет может формироваться так же, как и корпус Верховного Суда, либо на паритетных началах: половина – от президента, половина – от парламента. Председатель Счетного комитета должен избираться самими членами этого органа, избираемыми на большой срок. В законе о Счетном комитете должны быть предусмотрены его финансовая независимость и полномочия по передаче своих материалов в прокуратуру с обязанностью последней возбуждать дела автоматически. Только так можно будет страховать бюджет от нарушений.
Необходимо ввести в конституцию институт уполномоченного по правам человека, который должен назначаться парламентом по представлению президента.
В некоторых странах систему органов, обеспечивающих проведение выборов, называют избирательной властью. Это не случайно, поскольку реальность избирательных прав обеспечивается только независимой избирательной системой. Поэтому необходимо, чтобы Центризбирком формировался при участии президента и парламента так же, как и Счетный комитет.
Я уже говорил, что являюсь сторонником выборности акимов. Но этот важный шаг должен компенсироваться жесткой вертикалью управления, что в новых условиях должно достигаться двумя путями. Первый состоит в том, что президент может приостанавливать решения акимов и законодательных органов областей до разрешения конфликта Конституционным Судом. Кроме того, президент должен иметь право временно отстранять акима от должности до окончательного решения Верховного Суда. Второй путь – наличие единых контрольных вертикалей, их должны иметь не только прокуратура, но и Счетный комитет, и уполномоченный по правам человека.
Часто говорят, что выборность акимов может привести к угрозе сепаратизма. Но я уверен, что этот аргумент несостоятелен. Взглянем снова на Россию. Там пик сепаратистских угроз приходился на период 1992-1993 гг., когда большинство лидеров регионов назначались президентом России. Сейчас все избираются, а о сепаратизме не особенно слышно. Примечательный пример: назначенный губернатор Екатеринбургской области Россель несколько лет назад выдвинул идею Уральской Республики. Теперь он избран и забыл о старых идеях. Выборы губернаторов в России дали плеяду новых ярких политиков и резко ускорили политическое взросление населения. Мы должны идти аналогичным путем, но не забывать учиться на чужих ошибках.
Для высших должностных лиц, получающих полномочия от президента и парламента, следует предусмотреть обеспечение их независимости при исполнении своих полномочий: большой срок исполнения обязанностей, высокую степень правовой защиты и материального обеспечения, значительные преимущества по социальной защите, по старости или инвалидности. Бессмысленно экономить на нужных государству чиновниках, если мы ждем от них самоотдачи. Такая экономия приводит только к коррупции и гигантским потерям для общества.
Но чтобы эта независимость не использовалась корыстно, необходимо предусмотреть и жесткие меры наказания. Все чиновники должны быть подконтрольны суду и должны лишаться своих полномочий при установленных судом серьезных должностных преступлениях (сознательный подлог, коррупция и т.п.). В этих случаях они должны освобождаться от должности и лишаться всех социальных льгот.
Я уже говорил, что сейчас в Казахстане референдум является тем инструментом, который может быть использован для создания режима личной власти. Но нельзя переходить и к другой крайности, как в России, когда референдум становится пугалом в руках оппозиции.
Оптимальным представляется следующий механизм, при котором народ имеет право на референдум как обязательную к рассмотрению законодательную инициативу. Любая общественная организация или группа граждан имеет право начать сбор подписей за референдум. Процесс инициирования референдума гражданами и сбора подписей обеспечивается и контролируется избирательной комиссией, которая, как предполагается, выступает здесь в качестве стороны, защищающей гражданскую инициативу. Центризбирком отвечает за формулировку референдума, которая согласуется с инициаторами, после этого формулировка никем пересматриваться не может. Затем, после сбора нужного числа подписей, заявка на референдум через Центризбирком подается в парламент, который в оговоренные законом сроки ставит на голосование вопрос – поддержать или не поддержать инициативу референдума. Далее все должно идти по процедуре принятия законов, включая возможность президентского вето и его отклонения парламентом. Если инициатива граждан отклонена, у них должна оставаться возможность оспорить это решение в Конституционном Суде. Аналогичную процедуру могут проходить инициативы по референдуму других возможных инициаторов: президента, законодателей, законодательных собраний областей. Конечно, необходимо ввести процедуру местного референдума.
Предложенная схема предусматривает внесение отдельных изменений в конституцию и принятие Закона “О референдумах в Казахстане”. В конституции следует оговорить список проблем, которые не могут быть предметом референдума, например, изменение срока полномочий выборных органов, принятие бюджета и т.п.
Описанная выше процедура референдума – лишь первый шаг на пути по обеспечению избирательных прав граждан. Дальше нужно думать о реформировании избирательной системы.
Часть механизма обеспечения избирательных прав уже учтена выше – независимость системы избирательных комиссий, Конституционного Суда и иных судов, возможность апелляции к институту Уполномоченного по правам человека. Кроме того, должна быть ликвидирована возможность вмешательства в выборный процесс президента. Но этого мало.
Нужно ввести действенный механизм общественного контроля избирательного процесса, предоставив необходимые полномочия общественным наблюдателям, СМИ и представителям кандидатов. Кроме того, крайне важно четко прописать процедуры голосования и подсчета голосов, вплоть до того, какой стороной держать бюллетень при подсчете голосов, как вскрывать урны, где должны стоять наблюдатели и т.п. Необходимо ввести жесткие запреты на использование служебного положения в ходе выборов и неукоснительные наказания за нарушения выборного законодательства.
Наконец, о президентской власти. Многое из перечисленного выше уже вводит ограничение чрезмерных полномочий президента. Однако это не все. Необходимо изменить статью 40, которая содержит предпосылки для создания культа личности. Следует также более точно описать основания роспуска парламента.
Нельзя, полагаю, исключать возможность введения поста вице-президента. Это может быть оправдано следующими причинами. Во-первых, при наличии верхней палаты, формируемой из представителей областных властей, вице-президент может быть председателем верхней палаты (как в США). Это снимает проблему “главного акима”. Во-вторых, вице-президент является естественным заместителем президента при непредвиденных неприятностях, и его наличие отменяет необходимость досрочных выборов, поскольку он может продолжать выполнять обязанности президента до регулярных выборов. В-третьих, вице-президентство служит нормальным механизмом обеспечения преемственности власти и курса. Еще одна важная причина связана с появлением новых политических традиций. Формирование президентской власти с участием вице-президента увеличивает широту политического маневра для президента.
Итак, предложений много. Какие-то из них могут показаться спорными, и это понятно: я ставил перед собой задачу поделиться своими собственными размышлениями, разбудить интерес к этим проблемам, затеять дискуссию.
Уже первая публикация фрагментов из книги в газете “Караван” показала: задет больной нерв. Люди откликнулись горячо и повсеместно. Оказалось, что демократия – не пустое слово для многих в нашей стране, о ней думают. Простые люди относятся к ней серьезней и с большим доверием, чем те политики, которые считают, что это слово выходит из моды. Люди связывают с демократией свои надежды на будущее, на справедливость, на личный успех и на расцвет страны.
Я искренне надеюсь, что эти настроения и мысли не чужды и нашему президенту. Если бы именно он на общегосударственном уровне выступил с инициативой демократизации конституции и выборного законодательства и реализовал ее последовательно, без проволочек, без имитации и выхолащивания сути, - это был бы лучший вариант. Реформа шла бы более спокойно, с меньшими трудностями, с сохранением максимально возможной политической стабильности. Мы бы убедились, что и сейчас это тот самый президент, который не так давно начинал демократические преобразования в Казахстане. Уверен, это было бы с уважением воспринято мировым сообществом. Это было бы правильно, наконец, просто красиво и для большой истории, о которой политик такого ранга не может не думать.
Знаю, что тогда рядом с президентом нашей страны встанут многие, чтобы поддержать его, чтобы помочь построить в Казахстане настоящую демократию. В этой работе Нурсултан Назарбаев может рассчитывать и на меня.