Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
302
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИД РФ ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Р.В.ЕНГИБАРЯН Э.В.ТАДЕВОСЯН
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Учебник для вузов
МОСКВА
ЮРИСТЪ
2000
Авторы:
Енгибарян Р.В., доктор юридических наук, профессор
Тадевосян Э.В., доктор философских наук, профессор
Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В.
Конституционное право: Учебник. 492с.
ISBN 5-7975-0274-7 (в пер.)
М: Юристъ, 2000.
Учебник содержит краткое и обобщенное изложение основных тем и проблем теории конституционного права и практики их реализации в отдельных странах, прежде всего странах развитой демократии.
Особое место в учебнике занимает анализ конституционного строя России. Для студентов юридических вузов и факультетов, слушателей высших школ, институтов и академий.
Содержание
Открывая эту книгу, читатель приступает к изучению того особого учебного курса — курса конституционного права, который, наряду с курсами теории и истории государства и права составляет фундамент, «ядро» подготовки специалиста-правоведа любого профиля. Не слу чайно наименование курса берет свое начало от названия политико-правового документа особой важности и значимости — конституции (от лат. constitutio — устройство, установление) как высшего и основополагающего закона страны. Как и в конституциях, речь в этом курсе идет об основах государственного устройства и осуществления государственной власти в различных странах.
Приступая к изучению данного курса, необходимо прежде всего учитывать, что понятие «конституционное право» обычно используется в трех самостоятельных, хотя и тесно взаимосвязанных значениях, которые непозволительно ни отождествлять, ни разрывать. Во-первых это — конституционное право как одна из многочисленных отраслей права данной страны, т.е. система реально существующих и действую щих правовых норм содержащихся в конституциях и иных конституционно-правовых актах и регулирующих соответствующую область общественных отношений. Во-вторых, это — конституционное право как наука, как одна из отраслей правоведения, т.е. совокупность зна ний, учений, теорий о конституционном праве как специфической от расли права. Тем самым конституционное право как отрасль права выступает в качестве объекта исследования науки конституционного права. В свою очередь через постижение науки конституционного права происходит изучение конституционного права как отрасли права. И наконец, в-третьих, это — конституционное право как учебная дисциплина, предмет преподавания и изучения в учебных заведениях, прежде всего в вузах. Последняя, несомненно, опирается на науку конституционного права и исходит из нее. Но, как и всякая учебная дисциплина, она значительно уже по объему знаний, чем соответствующая наука. Кроме того, если главная задача науки — это производство, добывание нового знания, то задача учебной дисциплины — усвоение и распространение уже полученного знания.
За последние годы у нас вышло в свет немало учебников и учебных пособий по конституционному праву — «хороших и разных». Одни из них посвящены только конституционному праву нашей страны.* Дру гие — конституционному праву зарубежных стран** или части из них.*** Но имеются и такие, которые не ограничивают свою задачу анализом и обобщением конституционного опыта отдельной страны или более или менее большой группы стран, а сосредоточивают внимание на тео рии конституционного права, анализе и обобщении мирового опыта конституционализма, особо выделяя проблемы конституционного права современной России.**** Все это отражает широкий, активный и сложный поиск оптимальных путей изложения данной учебной дис циплины применительно к разным условиям и задачам ее преподава ния и изучения, а также к современному этапу развития конституци онного права и науки о нем. Одним из таких поисков и можно предста вить читателю данное учебное пособие. Его авторы опираются на отме ченный выше опыт разработки новых учебников и учебных пособий по конституционному праву и в то же время предлагают свое видение путей изложения, содержания и формы материала данного курса с учетом специфики аудитории.
* См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998; Румян цев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994; Государственное право Рос сийской Федерации. М., 1993; Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1999 и др.
** См. Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лсйбо, Л.М. Энтииа. М., 1999; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1996; Мишин А.А. Конституционное (государ ственное) право зарубежных стран. М., 1996; Чиркин В.Е. Конституционное право зару бежных стран. М., 1999; Иностранное конституционное право/Под ред. В.В. Маклакова. М., 1997: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1997; Арановский К.В. Государственное право зару бежных стран. М.,1998 и др.
*** См. Конституционное право развивающихся стран. М., 1990; Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М., 1989; Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 1998.
**** См. Конституционное право/ Под ред. А.Е. Козлова. М., 1996; Сравнительное кон ституционное право. М., 1996; Конституционное право/Под ред. В. В. Лазарева. М., 1999; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998 и др.
Авторы исходили из того, что в условиях сравнительно небольшого но объему учебного курса конституционного права оптимальным явля ется такой подход к его изложению, при котором по каждой теме сперва излагается общезначимая теория данного вопроса, затем на основе анализа и обобщения мирового конституционного опыта раскрывается общее и особенное в нем, и в заключение относительно подробно рас сматривается конкретный конституционно-правовой путь отдельной страны, а именно, Российской Федерации. Методологической основой такого подхода выступает опора на диалектику соотношения и взаимо действия общего, особенного и отдельного. Отсюда вытекает важная роль сравнительного (компаративистского) метода изучения и изложе ния материала.
Сегодня в мире насчитывается более двухсот государств, в совокуп ном опыте которых аккумулированы проявления как общих законо мерностей, принципов и основ развития конституционализма, так и его особенностей. Конституционно-правовой путь и облик каждой страны неповторимы, поскольку, наряду с общим (всеобщим) и особенным (групповым), включают и индивидуально-специфическое, присущее только данной стране. Понятно, что практически невозможно в одном небольшом учебном курсе отразить в полном объеме все многообразие этого опыта. Да в этом и нет необходимости, ибо главная задача этого курса состоит не в описании во всех подробностях конституционного устройства той или иной отдельной страны или группы стран, а в вы явлении на основе обобщения коллективного опыта общих черт, прин ципов и закономерностей развития конституционного строя и своеоб разия их проявления в различных условиях. Известное исключение по понятным причинам делается только для России, конституционно-правовой строй которой анализируется относительно более широко и детально. Важно также иметь в виду, что опыт различных стран далеко не равнозначен, в связи с чем в пособии особо выделяется опыт тех зарубежных стран, которые добились достаточно высокого уровня раз вития демократии и конституционализма.
Длительное время у нас данный учебный курс (как и соответствую щая наука) назывался курсом государственного права (наукой государ ственного права). Сегодня подавляющее большинство специалистов предпочитает говорить о курсе конституционного права, поскольку такое наименование более точно, более адекватно отражает ту пробле матику, которая составляет сущность и содержание данного курса. Тер мин «государственное право» может истолковываться как в значитель но более широком (поскольку в него могут быть включены, например, многие нормы государственного управления, административного, фи нансового и иного права, не являющиеся конституционными), так и в более узком смысле (поскольку конституционные нормы включают и нормы, не относящиеся непосредственно к государству, например, нормы об охране природы, о семье, собственности и др.), чем термин «конституционное право». По существу же под этими терминами чаще всего понимается преимущественно одно и то же содержание, а вопрос этот носит чаще всего терминологический характер. Не случайно поэ тому и в зарубежной литературе в одних странах (например, в Герма нии) по традиции предпочитают вести речь о государственном праве, а в других (например, США, Франции и др.) — о конституционном праве. Поэтому у нас сегодня, как это видно из приведенного выше перечня названий учебников и учебных пособий по данному курсу, можно встретить и такие, которые носят прежнее название или чаще всего оба названия — конституционное (государственное) право. Не редко указанной сменой наименований пытаются подчеркнуть совре менный переход России от тоталитаризма с его всеобщим огосударст влением общественной жизни к демократическому и гуманистическо му конституционализму.
Конституционное право, закрепляющее основные принципы и формы организации и деятельности государственной власти, — это такая отрасль права, которая теснее всего соприкасается с политикой и всей политической жизнью. Поэтому вполне закономерно, что вступ ление новой России на путь перехода от тоталитаризма к демократии привело к началу коренного, качественного изменения природы и ха рактера ее конституционного права. Это, в свою очередь, обусловило необходимость принципиальных изменений в понимании и трактовке многих важнейших, ключевых вопросов науки конституционного права, а следовательно, и соответствующего учебного курса.
Важнейшее значение здесь имеет преодоление былой крайней заидеологизированности, сверхклассового подхода, свойственных марксистско-ленинской теории государства и права, а также прежней науке государственного права, приводивших к однобокому искажению сущ ности государства, демократии, права как «орудий классового подавле ния и насилия», к отказу от общепризнанных принципов и норм демо кратического государственного и общественного устройства (напри мер, от принципов парламентаризма, гражданского общества, правово го государства и др.), к игнорированию мирового опыта развития кон ституционного права. Авторы исходили из того, что успешное решение этой сложной проблемы является одной из важнейших задач данного учебного пособия, в котором поэтому нет былого неизменного деления стран на буржуазные и социалистические, развивающиеся по пути ка питалистической или социалистической ориентации и т.д. Это, а также и то, что изучение данного курса происходит в нашей стране, опреде лило, что новому конституционному праву России уделяется здесь особенно пристальное внимание.
Авторы не могут согласиться с двумя выявившимися за последние годы в учебной литературе крайностями в оценке прошлого и настоя щего в науке конституционного (государственного) права в нашей стране, когда, с одной стороны, недооценивается, а то и отрицается качественно новый характер современного этапа развития этой науки у нас в 90-е гг.;* а с другой — отрицается чуть ли не всякая преемствен ность в ее развитии, а переход к новому этапу изображается как переход от ненауки к подлинной науке, как воссоздание науки конституцион ного права после перерыва в ее развитии в советский, «социалистичес кий» период.**
* См.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 3—4, 11.
** См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1998. С. 28, 35.
Спору нет, несколько десятилетий безраздельного господства ста линского, тоталитарного режима не могли не сказаться крайне отрица тельно на развитии у нас прежде всего конституционно-правовой науки. Оно привело к грубейшим идеологическим, политическим и теоретическим извращениям в этой области, во многом и здесь затор мозило и даже отчасти парализовало движение научной мысли. Но этот бесспорный факт не дает, на наш взгляд, достаточных оснований счи тать, что эта мысль вообще не развивалась даже в этих тяжелейших условиях, что все, что сделано в этой области в прошлом, не имеет никакого научного значения и может быть с порога отвергнуто сегодня. Вместе с тем нам представляется вполне правомерным говорить об «обновлении коренным образом» у нас науки конституционного права на современном этапе ее развития как теоретического отражения каче ственно иных условий развития этой науки и формирования принци пиально нового конституционного строя России. Это не обычный эво люционный переход от одного уровня знаний к другому с высокой степенью преемственности, а создание качественно нового конституци онного права России, принципиально отличающегося от «советского конституционного права» и как отрасли права, и как науки о нем.
Исходя из целей и задач учебного курса, авторы попытались дать сравнительно краткое и обобщенное изложение основных тем и проб лем теории конституционного права и практики ее реализации в от дельных странах, особенно в России. Они стремились максимально учесть то, что данному курсу предшествует курс теории государства и права, что позволяет им опираться на полученные в нем знания и не останавливаться специально на вопросах происхождения, сущности, структуре и закономерностях функционирования и развития государ ства и права, других самых общих их характеристиках, понятиях, категориях и т.д. Вместе с тем они сочли важным и целесообразным ввести студентов в курс неоднозначного решения в науке целого ряда принци пиальных вопросов конституционного права. Это, несомненно, способ но усилить интерес к изучению курса, обеспечить более четкое и рель ефное выражение позиции различных авторов (в том числе и авторов данного учебника) и ее аргументацию, стимулировать развитие само стоятельного мышления будущих специалистов.
Книга включает четыре основных раздела: 1. Наука конституцион ного права и конституция. 2. Основы конституционного строя и кон ституционный статус личности. 3. Государство и его конституционные формы. 4. Конституционные основы системы органов власти.
Ясно сознавая, что создание полноценного учебника по новому курсу — дело исключительно сложное, длительное и ответственное, авторы и издательство будут признательны каждому, кто откликнется на выход данного издания и сделает конструктивные замечания и пред ложения.
Изучение любой науки обычно начинается с выяснения ее сущнос ти и специфики, объекта и предмета, а также места и роли этой науки в системе наук и в жизни общества. И это не случайно. Хотя лишь в самом процессе изложения учебного курса происходит последователь ное, все более полное и конкретное раскрытие содержания предмета соответствующей науки, тем не менее методологически важно, чтобы уже в начале этого курса было уяснено ее принципиальное своеобразие. Это позволит в дальнейшем правильно подойти к изучению других, более частных тем и проблем курса.
Право любой страны, как известно, представляет собой сложную структурированную систему, в рамках которой каждая отдельная от расль права занимает свое особое место и играет соответствующую роль. Это вполне относится и к такой отрасли, как конституционное право.
Центральная, основополагающая и ведущая отрасль права. Свое образие конституционного права состоит прежде всего в том, что оно занимает центральное место в правовой системе страны и играет осно вополагающую и ведущую роль по отношению ко всем другим отрас лям права. Это в свою очередь определяется соответствующим значе нием и характером тех общественных отношений, на регулирование которых направлено конституционное право как система (подсистема) особых норм права — конституционно-правовых норм. Прежде всего — это отношения, лежащие в самом фундаменте общественного строя, взаимоотношений личности, общества и государства, осуществления государственной власти. Конституционное право закрепляет сущ ность, формы и структуру государства, правовой статус человека и гражданина, систему государственных органов и общий механизм их функционирования. Конституционно-правовые положения и нормы являются исходными для всех и каждой из других отраслей права, развивающих и конкретизирующих их на ином уровне. Именно пото му, что конституция и иные конституционно-правовые акты направле ны на закрепление и регулирование не всех и не любых общественных отношении, а только тех, которые определяют главные, коренные, ка чественные устои государства и общества, конституционное право вы ступает как центральная, основополагающая и ведущая отрасль права каждой страны.
Конституция — это одновременно фундамент, остов всей правовой системы и ее каркас, на основе которых строится и развивается все многоэтажное, многогранное и многоплановое здание данной системы. Такая роль конституции обусловливает системообразующий характер конституционного права в каждой национальной системе права. Так, именно в конституциях закрепляются демократические и гуманисти ческие основы всей общественной и государственной жизни страны, которые затем по-своему реализуются в других отраслях права. Любая отрасль права берет свои истоки в конституционном праве, наполняет их конкретным и богатым содержанием. Она не может противоречить ему и способна успешно развиваться и обогащаться только опираясь на конституционное законодательство.
Определяя общую структуру, принципы организации, основы ком петенции и механизм функционирования органов управления, конституционное право устанавливает принципиальные начала администра тивного права. Закрепляя различные формы собственности и другие основы экономических отношений, оно закладывает фундаментальные основы гражданского и коммерческого права, а определяя правовой статус личности и основы ее взаимоотношений с государством — ис ходные основы уголовного, процессуального и иных отраслей права. То же можно сказать о трудовом, финансовом и других отраслях права. Важно при этом подчеркнуть два обстоятельства: во-первых, речь идет не о поглощении конституционным правом других отраслей права, а о том, что оно служит своего рода ядром всей правовой системы страны, в котором сосредоточены наиболее весомые элементы других отраслей права, составляющие их исходные начала; во-вторых, хотя конститу ция, бесспорно, составляет основу конституционного права, тем не менее последнее не сводится только к ней (как будет показано ниже, конституционное право включает в себя также многочисленные другие законы и иные правовые акты, дополняющие, развивающие и конкре тизирующие положения и нормы конституции).
Решая так или иначе важнейшие правовые вопросы положения людей, их групп и организаций, общества, государства и их взаимоот ношения, демократическое конституционное право определяет и за крепляет: а) основы народовластия (народного суверенитета) и формы его реализации; б) государственный суверенитет; в) основы правового статуса личности, ее основные права, свободы и обязанности; г) прин ципиальную, качественную характеристику государства и его роли; д) основы политической, экономической, социальной и духовной сис тем; е) форму правления, политический режим и форму политико-тер риториальной организации государства; ж) систему, организацию, компетенцию и принципы деятельности органов государственной власти; з) основы местного самоуправления и управления; и) иерархию нормативных правовых актов и др.
Таким образом, конституционное право — это центральная, осно вополагающая и ведущая отрасль права как система юридических норм (правил) определенной страны, закрепляющих и регулирующих важ нейшие, фундаментальные основы государства, его взаимоотношений с личностью и осуществления государственной власти, местного управления и самоуправления. В более краткой форме можно сказать и так: конституционное право — это внутренне взаимосвязанная совокуп ность юридических норм данной страны, закрепляющих и регулирую щих основы системы государственной власти в целях обеспечения ос новных прав, свобод и ответственности человека и гражданина.
Социальная природа и сущность конституционного права. Опре деление социальной природы и сущности конституционного права на ходится в прямой и непосредственной зависимости от понимания сути государства и права. Правильное же определение социальной природы и сущности конституционного права имеет исходное, методологичес кое значение для изучения всех других тем и проблем курса конститу ционного права.
Несмотря на необычайную пестроту различных направлений, школ и концепций в истории политико-правовой мысли, в ней трудно не усмотреть общей линии противоборства между теми, кто усматривал в государстве и праве орудия выражения и защиты интересов и целей лишь части общества (более или менее узких его кругов – классов, сословий, элиты и т.д.) и соответствующего подавления, эксплуатации и насилия над другой его частью, и теми, кто видел в государстве и праве политико-правовые институты, призванные выражать и защи щать интересы и цели не отдельных лиц или их групп, а всего или огромного большинства народа, «общее благо».
Как известно, долгое время господствовавшая у нас марксистско-ленинская теория государства и права безоговорочно стояла на пози ции сугубо классового их понимания и толкования, видя в государстве, праве, конституции не что иное, как орудия диктатуры определенного класса, осуществляющего государственное руководство с помощью по давления более или менее широкой части общества. Однако в рамках современной цивилизации и в нашем обществе постепенно, но неук лонно все более укреплялось мнение о том, что подлинно демократи ческие государство и право не могут быть представителями и вырази телями лишь чьих-либо классовых или иных групповых интересов и целей или интересов и целей их элиты. Народ страны решительно высказался против привилегированного положения и «ведущей роли» одного класса, против монополии одной единственной партии как «ядра власти», за политический и идеологический плюрализм, за обес печение реальных возможностей равного участия различных и разно родных социально-политических сил в формировании государствен ных органов и влиянии на политику, за полное гражданское равнопра вие и т.д.
В нашем обществе все больше утверждается понимание того, что демократическое правовое государство и его право (в первую очередь конституционное) должны представлять, выражать и защищать инте ресы общества как целого, а их политика и практика призваны высту пать как своего рода равнодействующая многообразных социально-по литических сил и течений в обществе. Только на такой основе государ ство и право способны выступать как мощные средства не социального противоборства вплоть до гражданской войны, а подлинного социаль ного согласия на основе утверждения демократического порядка. Речь, понятно, не о том, что уже сегодня это достигнуто или почти достигнуто в России, а о том, что тенденция именно такого развития должна наби рать и в какой-то мере уже набирает силу на современном этапе соци ально-политической жизни страны.
Ясно, что и в современных демократических государствах сохраня ются, функционируют и действуют многообразные социально-полити ческие силы и структуры с существенно различными и даже противо положными интересами, целями и идеалами. Они периодически сме няют друг друга у руля политической власти. Но, как показывает опыт, в условиях этих государств такая смена политической власти и соот ветствующее более или менее существенное изменение государствен но-правовой политики не затрагивает признания тех социально-поли тических основ государства, согласно которым: а) государство и право должны представлять общие интересы народа страны; б) именно народ служит единственным источником власти и носителем суверенитета; в) государство и право стоят на службе гражданского общества, а власть — на службе личности; г) человек — высшая ценность и государ ство, как и право, несет прямую ответственность за признание, соблю дение и защиту его прав и свобод; д) возникающие в обществе проти воречия и конфликты государство и право призваны разрешать в инте ресах всего общества, укрепления в нем социального мира, единства и согласия и т.д. Совершенно очевидно, что все эти и многие другие де мократические рамки существования, функционирования и развития общества и государства закрепляются прежде всего в конституционном праве как социально-правовом регуляторе конституционного строя.
Объект конституционного права. От других отраслей права кон ституционное право отличается не только особой важностью и значи мостью составляющих его норм, но и широтой своего объекта. Если другие отрасли права направлены на регулирование общественных от ношений в отдельных сферах или областях общественной жизни, то конституционное право — это единственная отрасль права, нормы ко торой так или иначе охватывают все сферы общественной жизни — политическую, экономическую, социальную и духовно-идеологичес кую. Другое дело, что мера такого регулирования в указанных сферах далеко не одинакова: в политической сфере она несравнимо шире, глуб же и непосредственнее, нежели в экономической, социальной и духов ной, где в конституциях обычно формулируются лишь самые общие их основы. Но этот факт не отменяет того положения, что если семейное, трудовое, земельное, финансовое, гражданское, уголовное и другие от расли права направлены каждая на непосредственное регулирование отдельных относительно более или менее узких областей обществен ных отношений, то конституционное право включает в себя основопо лагающие нормы всех этих и других отраслей права.
Конечно, в разных конституциях не только различных стран, но и одной и той же страны их объекты могут далеко не совпадать, посколь ку эти конституции принимаются в неодинаковых условиях как места, так и времени. Эти конституции не могут не отражать в каждом кон кретном случае специфичность задач и условий данной страны, достиг нутый уровень ее развития, как и уровень развития конституционализ ма в других странах и в мире в целом, и т.д. Замечено, например, что в старых конституциях, принимавшихся два столетия назад или несколь ко меньше (например, в Конституции США 1787 г.), почти все внима ние сосредоточивалось на вопросах структуры государственных орга нов и их взаимоотношений, в то время как социально-экономические аспекты характеристики конституционных основ государства и про блема прав человека нередко оставались в тени. Если же взять новые конституции, принятые примерно за последние полвека и особенно за последние десятилетия, то здесь обнаруживается явная тенденция уси ления внимания в них к проблемам основных прав, свобод, ответствен ности личности и повышения их гарантий, принципам общественного и государственного строя и др. Поэтому, хотя в той или иной конкрет ной конституции могут отсутствовать какие-то частные компоненты объекта конституционно-правового регулирования, это не означает, что в общем и целом на основе анализа и обобщения мирового опыта конституционного развития невозможно сформулировать достаточно полно такой объект, тем более что конституционный опыт современ ных демократически развитых государств имеет тенденцию к сближе нию и уже сегодня во многом и основном весьма схож, о чем конкретнее речь ниже.
Как и всякое право, его конституционная отрасль направлена на регулирование общественных отношений, их упорядоченную органи зацию, исключающую анархию и произвол, социальный беспорядок и неорганизованность. Но это не означает, что в демократическом обще стве государство призвано брать под свой жесткий контроль все сферы общественной жизни, а право — регулировать все и всякие обществен ные отношения. Иной подход характерен для тоталитарного общества, в котором подавляются естественные права и свободы человека, госу дарство превращается во всеохватывающий механизм государственно го руководства обществом и становится над личностью и обществом, а право — чуть ли не в единственный регулятор всей жизнедеятельности людей. В свободном демократическом обществе право как мера свобо ды не должно стремиться к всемерному сужению этой меры, а государ ство — к всепроникающему подчинению ему общественной жизни. Подлинная свобода и демократия предполагают обеспечение всеобщих неотъемлемых прав и свобод человека и их гарантий, независимость гражданского общества и его приоритет по отношению к государству, высокую активность и широкую инициативу граждан и их объедине ний, всемерное развитие многообразных форм общественной самоор ганизации и саморегуляции. Ясно, что в таком обществе право регули рует далеко не все общественные отношения и даже не большую их часть, поскольку гражданское общество в основном остается за преде лами государственного регулирования. Это в полной мере относится и к конституционному праву, которому принадлежит первостепенная и первоочередная роль в определении общих и важнейших контуров меры свободы в стране, пределов вмешательства государства в общест венную жизнь.
Из сказанного выше о центральной и основополагающей роли кон ституционного права в национальной системе права также вытекает, что объект этой отрасли права ограничен и тем, что в ней регулируются лишь важнейшие, фундаментальные основы устройства общества и государства, их взаимоотношений с личностью, системы и механизма осуществления государственной власти. Так, важнейшей составной частью конституционного права является его раздел, определяющий конституционные основы политико-правового статуса личности и ее взаимоотношений с государством. Но это не значит, что только эта отрасль права регулирует такие отношения. Соответствующие нормы содержатся и в гражданском, и в трудовом, и в административном и других отраслях права. Но поскольку регулируемые ими отношения не носят конституционного характера, они не могут включаться в объект конституционного права.
Говоря конкретнее, объектом конституционного права являются: а) основы конституционного строя страны; б) общий конституцион ный политико-правовой статус человека и гражданина и важнейшие принципы его взаимоотношений с государством; в) конституционные основы государства и его форм; г) конституционная система органов и механизм осуществления государственной власти, местного управле ния и самоуправления. Иными словами, объектом конституционного права как отрасли права служит та совокупность (система) обществен ных отношений, которая охватывается конституционно-правовым ре гулированием.
Конституционно-правовые нормы, институты и отношения. Общая характеристика места и роли конституционного права и его объекта, приведенная выше, позволяет правильно подойти к определе нию сущности, особенностей и свойств конституционно-правовых норм, институтов и отношений. Наряду с тем, что им присуще все то, что относится к любой правовой норме (институту, отношению), они обладают и своей спецификой, определяемой прежде всего своеобрази ем их объекта.
Конституционно-правовые нормы — это общеобязательные пра вила, установленные или санкционированные государством, обеспе ченные государственным принуждением или его угрозой и регулирую щие конституционный строй страны. Эти нормы содержатся прежде всего в конституции как высшем и основном законе страны, а также в конституционных и иных законах и других правовых актах.
Особенностями конституционно-правовых норм являются: а) их особая важность и значимость, поскольку в них речь идет о правовом регулировании особого среза общественных отношений, связанного с конституционным устройством; б) широта охвата многими из них ре гулируемых сфер и проблем; в) сравнительно большой удельный вес норм общего характера, которые очень часто не только не исключают, но и предполагают издание на их основе еще и других норм, разъясня ющих, конкретизирующих и развивающих эти общие нормы; г) значи тельно больший, чем в других отраслях права, удельный вес таких видов правовых норм, как нормы-декларации, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-программы, нормы-определения, нормы-разъяс нения и др.; д) преобладание в них императивного (повелительного) характера правового регулирования, в отличие от дозволительного, ко торый широко используется в конституционном праве лишь при опре делении прав и свобод человека; е) высшая юридическая сила боль шинства этих норм, обладающих в своем действии приоритетом перед другими правовыми нормами; ж) нередкое отсутствие в этих нормах таких обычных структурных элементов правовых норм, как гипотез (т.е. условий применения норм) и особенно санкций; з) особый поря док и процедура принятия, изменения и отмены этих норм в сравнении с другими правовыми нормами.
Сами же конституционно-правовые нормы могут быть подразделе ны и классифицированы по различным основаниям. Так, по характеру (степени определенности) предписаний эти нормы могут быть импера тивными, когда в них правило поведения предписывается повелитель но, строго, однозначно, безальтернативно, и диспозитивными, когда правило формулируется таким образом, что предоставляется возмож ность выбора того или иного поведения. Примерами первых может служить ст. 116 Конституции РФ («Перед вновь избранным Президен том Российской Федерации Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия») и ст. 50 Конституции Франции («Если На циональное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программу или общеполитическую декларацию Правительст ва, то Премьер-министр должен вручить Президенту Республики заяв ление об отставке Правительства»). Примерами вторых являются: по ложение ст. 63 Основного закона ФРГ, согласно которому, если канди датура на должность Федерального канцлера в течение определенного срока так и не смогла получить необходимого большинства голосов членов Бундестага, то «Федеральный президент должен в течение семи дней либо назначить его, либо распустить Бундестаг»; а также положе ние ч. 4 ст. 117 Конституции РФ, согласно которому, если Государст венная Дума отказывает в доверии Правительству, то «Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Рос сийской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначе нии новых выборов». Как уже отмечалось, в конституционном праве, в отличие от отраслей частного права, преобладают императивные нормы.
По их назначению в механизме правового регулирования консти туционно-правовые нормы принято делить на материальные и процес суальные. Если первые отражают содержание действий и тем самым отвечают на вопрос о том, что именно регулируется, то вторые — формы и процедуры правового регулирования, тем самым отвечая на вопрос о том, как осуществляется такое регулирование. Так, в ч. 1 ст. 105 Конституции РФ содержится материальная норма: «Федераль ные законы принимаются Государственной Думой», а в ч. 2 той же статьи — процессуальная норма: «Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федера ции».
По методу правового регулирования, т.е. по приемам и способам правового воздействия на соответствующие общественные отношения, конституционно-правовые нормы можно разделить на: а) обязывающие («Защита Испании является правом и обязанностью испанцев» — ст. 30 Конституции Испании или «Уважение и защита достоинства человека является первоочередной обязанностью государства» — ст. 2 Конституции Греции); б) запрещающие («Никто из членов королев ской семьи не может быть министром» — ст. 98 Конституции Бельгии или «Применение смертной казни не допускается» — ст. 24 Конститу ции Португалии); в) дозволяющие («Все граждане Нидерландов имеют равное право на доступ к государственной службе» — ст. 3 Конститу ции Нидерландов или «Все немцы пользуются свободой передвижения на всей территории Федерации» — ст. 11 Основного закона ФРГ).
По времени своего действия конституционно-правовые нормы под разделяются на постоянные, которые не ограничены сроком своего дей ствия, и временные, призванные действовать только в определенные периоды (например, в периоды чрезвычайного или военного положе ния). По территориальным масштабам их действия такие нормы разде ляются на те, которые действуют по всей стране, и те, которые действу ют на территории отдельных регионов, субъектов федерации, автоно мий, муниципальных образований и др. По уровню юридической силы конституционно-правовые нормы можно разделить на те, которые со держатся в конституциях и поэтому обладают высшей юридической силой, и на те, которые содержатся в конституционном законе, обыч ном законе или подзаконном акте и которые поэтому должны соответ ствовать конституции.
Но наиболее дифференцированы конституционно-правовые нормы по форме выражения их конкретного содержания. Это — нормы-правила, нормы-принципы, нормы-определения, нормы-разъ яснения, нормы-декларации, нормы-цели, нормы-программы, нормы-символы, нормы-справки и др. Остановимся кратко на понимании хотя бы некоторых из них, прежде всего наиболее распространенных. Нормы-правила говорят о том, как надо поступать при наступлении того или иного юридического факта (например, полномочия старого парламента истекают в день открытия сессии вновь избранного парла мента; или принятые законы в течение такого-то срока передаются на рассмотрение верхней палаты парламента). Нормы-принципы, как и нормы-декларации, особенно широко используются при характеристи ке основ конституционного строя. Так, в ст. 8 Конституции РФ гово рится, что в РФ признается и защищается равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, а в ст. 10, что государственная власть в РФ осуществляется на основе раз деления на законодательную, исполнительную и судебную. Статья 2 Конституции Франции содержит положение о том, что принципом республики является «правление народа, народом и для народа». В Конституции Китая закрепляется принцип социализма «От каждо го — по способностям, каждому — по труду» (ст. 17). Примерами норм-деклараций могут служить Федеральный конституционный закон «О нейтралитете Австрии» (1955), в котором говорилось, что «с целью прочно утвердить вовне свою независимость и с целью обеспечить не прикосновенность своей территории Австрия добровольно заявляет о своем постоянном нейтралитете» (ст. 1); положение ст. 1 Основного закона ФРГ о том, что немецкий народ «считает неприкосновенные и неотчуждаемые права человека основой всякого человеческого сообще ства, мира и справедливости на земле»; ст. 2 Конституции РФ: «Чело век, его права и свободы являются высшей ценностью...»
Нормы-определения и нормы-разъяснения направлены на раскры тие сущности и основного содержания какого-либо явления, понятия и т.д. Так, ст. 1 Конституции Франции определяет эту страну как «не делимую, светскую, социальную, демократическую Республику». В ст. 1 Конституции РФ так же дается ее определение, а затем разъяс няется, что наименования «Российская Федерация» и «Россия» равно значны. В ст. 41 Конституции Японии содержится определение, что «парламент является высшим органом государственной власти и един ственным законодательным органом государства». Статья 116 Основ ного закона ФРГ служит наглядным примером нормы-разъяснения, ибо в ней разъясняется, кого нужно считать немцем. Нормы-цели и нормы-программы были сравнительно широко представлены в консти туциях социалистических и ряда развивающихся стран, поскольку в них нередко переносились программные цели и установки правящих партий на строительство социализма и коммунизма. Примерами норм-символов могут служить положения ст. 1 Конституции Гвинеи о девизе республики: «Труд, справедливость, солидарность» и ст. 2 Конститу ции Франции о девизе этой республики: «Свобода, Равенство, Брат ство».
Институты конституционного права — это совокупность (подсис тема) согласованных и взаимосвязанных конституционно-правовых норм, регулирующих определенную сферу (область) общественных от ношений и объединенных общностью конкретных целей такого регули рования. Такими институтами являются институт гражданства, инсти тут личных прав и свобод человека и гражданина, институт главы госу дарства, институты парламента, правительства, местного самоуправле ния, институт избирательного права, институт референдума и др. Эти и другие конституционно-правовые институты далеко неодинаковы как по своей структуре, так и по масштабам регуляции, по числу норм и их юридической силе. Ряд институтов носит сложный в структурном от ношении, комплексный характер, включая в себя большее или меньшее число более частных институтов (например, институт прав и свобод человека и гражданина включает институты личных, политических, экономических, социальных, культурных прав; институт формы госу дарства — институты формы правления, политического режима, формы политико-территориального устройства; институт народного представительства — институты парламента, представительных орга нов штатов (земель), представительных органов муниципалитетов). Системы конституционно-правовых институтов разных стран неоди наковы и могут не включать те или иные конкретные институты. Ясно, например, что в республиканских конституционно-правовых системах отсутствуют отдельные институты, свойственные аналогичным монар хическим системам, а в странах с неразвитой, тоталитарной или моно конфессиональной политической системой могут отсутствовать инсти тут многопартийности, а то и институт самих политических партий.
Конституционно-правовые отношения — это такой вид правоот ношений, который базируется на нормах конституционного права и обеспечивает их реализацию. Хотя большинство конституционно-пра вовых норм порождают соответствующие конкретные правоотноше ния, тем не менее нельзя не учитывать, что в конституционном праве, как уже отмечалось, имеются и такие очень общие по характеру и со держанию нормы (нормы-принципы, нормы-декларации и др.), кото рые непосредственно не порождают таких правоотношений. Напомним также из курса общей теории права, что для возникновения конкретно го правоотношения недостаточно наличия лишь нормы права, посколь ку для этого необходимо еще наступление определенного юридическо го факта (события, действия и др.), приводящего нормы права в дейст вие, а также наличие субъектов этих правоотношений, наделенных со ответствующими правами и обязанностями.
Субъектами конституционно-правовых отношений являются их участники, наделенные определенными правами и обязанностями в области конституционного права. Их классификация намного сложнее по сравнению с отраслями частного права (например, гражданского), где речь идет лишь о физических и юридических лицах. В конституци онном праве как отрасли публичного права субъектами конституцион но-правовых отношений выступают: 1) люди, индивиды, личности (граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным и более гражданством); 2) социальные общности (народ страны, народы субъ ектов федерации, нации и иные этносоциальные общности, классы и иные социальные слои и группы, население административно-террито риальных единиц (областей, провинций, городов, районов и т.д.); 3) го сударство и его составные части (субъекты федерации, автономии); 4) основные органы государственной власти (глава государства, парла мент, правительство, суды, органы конституционного контроля, регио нальные государственные органы, государственные органы местного управления; 5) органы местного самоуправления; 6) общественные объединения, организации и коллективы граждан публичного характе ра (партии, профсоюзы, религиозные объединения и иные массовые общественные организации, группы избирателей и др.); 7) депутаты представительных органов (парламентов, региональных законодатель ных органов, представительных учреждений местного самоуправле ния).
Источники конституционного права. Речь идет о юридических ис точниках данной отрасли права, представляющих собой те внешние формы правовых актов, в которых находят свое выражение конститу ционно-правовые нормы. В самом общем виде эти источники могут быть подразделены на следующие основные виды: нормативно-право вые акты; судебные решения (прецеденты); сложившиеся и признанные государством конституционно-правовые обычаи; международные и внутригосударственные договоры. Как правило, главное, ведущее место среди них занимают нормативно-правовые акты, являющиеся продуктом нормотворческой деятельности государственных органов. Совершенно очевидно, что главным источником конституционного права в странах писаной конституции является конституция как выс ший и основной закон страны.
К другим нормативным правовым актам, являющимся источни ком конституционного права, относятся законы, которые в свою оче редь подразделяются на: конституционные (т.е. обычно вносящие из менения и дополнения в конституцию); органические (т.е. принимае мые в ряде стран, в частности во Франции, в особом, усложненном по сравнению с обычными законами порядке и чаще всего регулирующие отдельный конституционно-правовой институт в целом); обыкновен ные (обычно регулирующие отдельные сравнительно более частные вопросы) и чрезвычайные (т.е. рассчитанные на особые, экстремаль ные условия, ситуации, позволяющие приостанавливать действие от дельных положений конституции и вводимые, как правило, на срав нительно короткий срок). Законы обычно принимаются законода тельными органами (парламентами), а в абсолютных монархиях — монархами.
Помимо законов к нормативным правовым актам такого рода отно сятся соответствующие акты главы государства и исполнительной власти (президента, монарха, правительства, министра и др.). В ряде случаев эти акты главы государства и правительства могут иметь силу закона, но обычно они носят подзаконный характер, т.е. могут быть отменены законом. Акты главы государства чаще всего имеют приори тет перед актами правительства. Особое место среди нормативных пра вовых актов — источников конституционного права занимают акты органов конституционного контроля и надзора, дающие официальные толкования конституции, заключения о конституционности тех или иных законов и других нормативных актов, о компетенции государст венных органов и т.д., а также регламенты парламентов и их палат, нормативно определяющие их внутреннюю организацию, порядок функционирования и процедуры работы. Нормы конституционного права могут содержать и решения органов местного самоуправления, особенно в уставах, статутах муниципальных образований.
Другим видом источников конституционного права выступают су дебные прецеденты, т.е. решения судов по конкретным делам, призна ваемые обязательными при рассмотрении в последующем аналогич ных дел. Особенно широко они используются в странах с англосаксонской системой права (Великобритания, США, Индия и др.), хотя в ряде других стран судебные прецеденты не признаются источником права. Применение судебных прецедентов в качестве источников права озна чает, что суды в этих странах не только осуществляют обычную функ цию юрисдикции (т.е. разрешения споров на основе права), но и выпол няют функцию нормотворчества. Постановления Конституционного Суда РФ, несомненно, являются источником конституционного права, хотя в судах общей юрисдикции такой источник формально у нас не признан.
Еще одним видом источников конституционного права могут быть конституционные обычаи, т.е. многократно и длительное время приме няемые на практике правила, не закрепленные в официальных доку ментах, но, по существу, молчаливо признаваемые и санкционируемые государством. Этот источник особенно широко используется в Вели кобритании и Новой Зеландии, где нет писаных конституций. Извест ные положения британского конституционного права о том, что « лидер партии большинства — премьер-министр» или «министры уходят в от ставку, если перестают пользоваться доверием Палаты общин», опира ются именно на такой источник. В РФ обычай не признается источни ком конституционного права.
Наконец, важным источником конституционного права служат международное право, международные и некоторые внутригосударст венные договоры. В конституциях многих современных стран предус матривается действие в этих странах норм международного права и его приоритет перед национальным, внутригосударственным. В ст. 15 Кон ституции РФ, в частности, говорится, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Россий ской Федерации являются составной частью ее правовой системы». Конституции ряда стран содержат прямые отсылки на важнейшие меж дународные договоры, прежде всего на Всеобщую декларацию прав человека, принятую ООН в 1948 г., и другие международные пакты о правах человека. Наглядным примером международного договора как источника конституционного права может служить Маастрихтский до говор о Европейском союзе 1992 г., который предусматривал введение, наряду с национальным, еще и единого европейского гражданства в государствах-членах. Некоторые конституционно-правовые нормы со держатся во внутригосударственных договорах (например, в Федера тивном договоре от 31 марта 1992 г., которым были закреплены основы взаимоотношений РФ и ее субъектов, в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами).
Имея в виду другие виды источников конституционного права, следует отметить, во-первых, что в некоторых мусульманских и иных странах таким источником служит религия, свод религиозных правил (например, шариат как свод норм мусульманского права является выс шим источником права в Ираке); и во-вторых, что в ряде западных стран источником конституционного права признаются и правовые доктрины (т.е. труды, теории, взгляды крупнейших правоведов-кон ституционалистов), опираясь на которые суды могут выносить свои решения по конституционным вопросам. Ни первое, ни второе не при знается источником права в РФ.
Выяснив, что непосредственным объектом науки конституционно го права является конституционное право как специфическая отрасль национального права, и получив пока хотя и общее, но достаточно развернутое представление об этой отрасли, мы получаем возможность четко определить предмет указанной науки. Объект и предмет науки, несомненно, тесно взаимосвязаны, но не тождественны. Если опреде ление объекта науки позволяет ответить на вопрос, на что направлен в ней познавательный процесс, и тем самым раскрыть содержание дан ной науки, то определение предмета науки должно ответить на вопрос, что именно в данном объекте изучает или призвана изучать данная наука, и тем самым более глубоко охарактеризовать ее через выявление сущности этой науки. Не случайно у разных наук может быть общий объект, но никогда не бывает одного и того же предмета. Очень часто говорят о науке зарубежного конституционного права (или о науке конституционного права зарубежных стран), о науке конституционно го права развивающихся стран, о науке конституционного права РФ (или другой отдельной страны), о науке конституционного права стран СНГ (или о науке конституционного права зарубежных стран СНГ) и т.д. Но, по сути дела, речь здесь идет не о разных науках, а о различ ных областях научного знания, его ответвлениях внутри одной и той же науки конституционного права. Ясно, что объекты изучения у них существенно отличаются, хотя все они исследуются с позиций одного и того же предмета единой, общей науки конституционного права.
Предмет науки конституционного права. Не подлежит сомнению, что правильное определение объекта науки конституционного права значительно приближает нас к научному определению ее предмета, но не может его заменить. Поэтому нам представляются неудачными не редкие попытки уйти в учебной литературе от прямого, четкого и специального рассмотрения вопроса о предмете науки конституционного права, ограничиваясь лишь выяснением объекта (предмета) регулиро вания конституционного права как отрасли права.* Обращает на себя внимание, что в этом обновленном и в целом удачном учебнике была снята специальная глава «Наука конституционного права», содержав шаяся в предшествующем издании 1996 г., и оставлена только глава «Конституционное право как отрасль национального нрава». Не нахо дит читатель четкого определения предмета науки конституционного права и во многих других учебниках и учебных пособиях, хотя практи чески везде справедливо подчеркивается необходимость разграниче ния понятий «конституционное право как отрасль права» и «конститу ционное право как отрасль правовой науки» (см. указанные выше учеб ники М.В. Баглая, В.Е. Чиркина, К.В. Арановского и др.).
* См, напр.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998. Гл. 1.
Конституционное право как отрасль национального права направ лено на регулирование фактических (экономических, политических, социальных и духовных) общественных отношений, а наука конститу ционного права — непосредственно на исследование конституционно го права как отрасли права, т.е. системы конституционно-правовых норм и отношений. И лишь постольку, поскольку наука конституцион ного права не может не изучать при этом действие этих правовых норм и отношений в реальной общественной жизни, она опосредованно, сквозь призму этих норм и отношений изучает и фактические (в смыс ле неправовые) общественные отношения, ими регулируемые.
Но даже тогда, когда особо выделяется проблема предмета науки конституционного права, она опять-таки нередко сводится, по сущест ву, к вопросу о предмете (объекте) регулирования конституционного права как отрасли права. Так, К.В. Арановский, говоря о науке государ ственного права зарубежных стран, пишет, что «это отрасль знания, предметом которой является юридическое регулирование организации и деятельности государства, его отношений с лицами, общественными и религиозными движениями, территориальными образованиями и другими субъектами в связи с осуществлением политической власти. Иными словами, в предмет этой науки входит отрасль государственно го права, государственно-правовые отношения».*
* Арановский К.В. Указ. соч. С. 6.
Во-первых, здесь допущено характерное для многих изданий не правомерное смешение объекта и предмета науки, ибо «отрасль госу дарственного права, государственно-правовые отношения» — это объ ект, а не предмет науки конституционного (государственного) права. Во-вторых, правовая наука, в том числе и наука конституционного права сама по себе, непосредственно не осуществляет «юридическое регулирование организации и деятельности государства», ибо, как по казано выше, это — задача конституционного (государственного) права как отрасли права, а не соответствующей науки. В-третьих, включать в предмет рассматриваемой науки отрасль государственного права озна чает не видеть того, что при всей взаимосвязи этих явлений они носят разнопорядковый характер, поскольку одно относится к праву, а дру гое — к знанию, учению о нем, которое объективируется непосредст венно не в правовых нормах и отношениях, а в научных трудах, учеб никах, статьях, докладах и т.д.
В другом случае предметом науки конституционного (государст венного) права зарубежных стран признается «государственное право конкретных стран или, иными словами, национальные государственно-правовые системы, изучаемые как в аналитическом, так и в синтетичес ком плане».* Спору нет, прежде чем браться за определение предмета науки, необходимо выяснить, каков ее объект, в данном случае «наци ональные государственно-правовые системы». Но можно ли ограничи ваться только этим и сводить, например, вопрос об определении пред мета науки конституционного права лишь к разъяснению того, что такое конституционное (государственное) право как отрасль нацио нального права, как это делается в данном и во многих других учебных изданиях. Здесь опять-таки мы имеем дело с ошибочным отождествле нием объекта и предмета науки. А в итоге получаем хотя и верное в принципе, в конечном счете, но мало что дающее для углубленного понимания сути этой науки определение: наука конституционного права — это наука о конституционном праве как отрасли права кон кретных стран. К этому следует добавить, что вряд ли правомерно отождествлять саму науку и ее предмет.
* Мишин А.А. Указ. соч. С. 5.
Не может удовлетворить в этом отношении и такой подход, когда под видом определения предмета науки конституционного права дает ся простое (более или менее подробное) перечисление разделов, макротем или макропроблем этой науки. Это типично для такого рода суждений: конституционное право — это наука об основах конституционного строя, основных правах и свободах человека и гражданина, о формах государства, его избирательной системе, организации и дея тельности органов государственной власти и местного самоуправле ния. По сути дела, здесь речь идет о более или менее обобщенном перечислении главных элементов системы конституционного права различных стран и соответствующих основных разделов науки и учебного курса. Но перечисление структурных элементов, раскрывающее содержание объекта науки, никогда не заменяло и не могло заменить определения предмета науки, призванного схватить и отразить ее сущ ность.
Да, наука конституционного права, несомненно, изучает указанные конституционно-правовые институты, как и многие другие конститу ционно-правовые нормы и отношения. Но ее главный смысл и задача состоят в том, чтобы за огромным многообразием соответствующих явлений и процессов выявить глубинные свойства, связи, взаимодей ствия, отношения, тенденции и закономерности их организации, функционирования и развития, не лежащие на поверхности общественной жизни. Поэтому предмет науки конституционного права — это иссле дование свойств конституционно-правовых норм, институтов и отношений, тенденций и закономерностей их организации, функциониро вания и развития, а также путей, форм и механизмов их реализации в жизнедеятельности личности, общества и государства.
Метод науки конституционного права. Если определения объекта и предмета науки позволяют понять, что изучает данная наука, то выяснение ее метода, как известно, направлено на общее понимание того, как, каким образом, какими способами она это делает. Как и другие науки, наука конституционного права использует не один, а целый ряд методов. Поэтому в названиях как данного параграфа, так и его подраз дела понятие «метод науки конституционного права» используется по традиции в собирательном, обобщающем смысле. Еще одно общее предварительное замечание состоит в том, что, говоря о методе науки конституционного права, необходимо всегда помнить, что, как и другие науки, она опирается в своих исследованиях на общефилософскую и общенаучную методологию, а также на методы других, в том числе и неправовых, наук (например, системный метод, метод структурно-функционального анализа, статистический метод и др.). Здесь же ак цент будет сделан на выяснении специфичности метода конституцион ного права, которую тоже нельзя понимать в абсолютном смысле, по скольку этими же методами могут пользоваться в той или иной мере и другие, особенно другие правовые, науки.
Каждая наука, выделяя для себя особую область познания, выраба тывает и свой метод исследования, которым она пользуется наряду с общефилософскими, общенаучными и иными методами. Специфич ность метода науки конституционного права, как и метода каждой науки, определяется прежде всего особенностями ее предмета. Эта спе цифичность может выражаться и в том, что хотя тем или иным конкрет ным методом могут пользоваться и другие науки, тем не менее в данной науке этот метод занимает особо важное место и играет, например, определяющую роль. Применительно к науке конституционного права все это означает следующее.
Во-первых, наука конституционного права широко использует, как и другие юридические науки, метод формально-логического (или фор мально-юридического) анализа исследуемого нормативного материала, состоящий в уяснении сути и значимости закона или иного норматив ного акта, исходя из его собственного содержания. Этот метод иногда называют еще и формально-догматическим, поскольку он направлен на раскрытие догмы права. Ограниченность, недостаточность использова ния лишь этого метода, необходимость привлечения и других методов не должны приводить к отказу от данного метода. Другое дело, что недопустима абсолютизация роли и значения этого метода, свойствен ная юридическому позитивизму. Этот метод может и должен приме няться в сочетании с другими методами исследования.
Во-вторых, очень важную роль в науке конституционного права играет широко используемый в ней сравнительный (компаративный) метод. Поскольку в целом нет всемирного конституционного права (если не считать некоторых общепризнанных принципов и норм меж дународного права), а есть лишь национальные конституционно-пра вовые системы отдельных стран с их специфическими особенностями и индивидуальным своеобразием, то одной из важнейших задач науки конституционного права (прежде всего ее общей части) является вы явление общего и особенного в развитии этих систем. И достигается это в первую очередь путем сравнительного сопоставления конститу ционно-правового строя различных стран. С помощью этого метода облегчается и объективная оценка места и роли опыта каждой страны в развитии конституционного права и науки о нем. На этой же основе наука конституционного права имеет возможность вырабатывать прак тические рекомендации по совершенствованию конституционного за конодательства в соответствующей стране. Недаром в народе говорят, что все познается в сравнении.
В-третьих, сравнительный метод дополняется сравнительно-исто рическим методом, значение которого состоит прежде всего в том, что он требует сопоставления национальных конституционно-правовых систем не только в статике, т.е. с точки зрения достигнутого на данный момент, но и в исторической динамике, с точки зрения их возникнове ния и развития. Конечно, наука конституционного права придает первостепенное значение изучению того, что достигнуто на современ ном этапе развития конституционализма в мире и отдельных странах. Но она, несомненно, включает в качестве очень важного компонента исследование того, какой исторический путь прошло это развитие. Именно на этой базе лучше всего выявляются общие тенденции и за кономерности такого развития и особенности их проявления.
В-четвертых, немаловажное значение в науке конституционного права имеет и метод конкретного социально-правового исследования, особенно когда необходимо досконально, с учетом уникального свое образия отразить конституционно-правовой опыт конкретной страны или специфические особенности какого-либо ее конституционно-пра вового института. Наука конституционного права — это не только ее «скелет» (теоретические схемы, принципы, классификации, категории, законы и т.д.), но и «плоть» и «кровь» (конкретная характеристика конституционно-правовой системы данной страны и ее отдельных эле ментов). Здесь особенно незаменим метод конкретного социально-пра вового анализа, в использовании которого наука конституционного права имеет возможность достаточно широко использовать и методы эмпирического исследования социальных явлений, наиболее полно и глубоко разработанные в социологии. Особенно важно их применение при изучении реального действия конституционно-правовых норм и их эффективности.
Конституционное право как учебная дисциплина. Наука консти туционного права и соответствующий учебный курс, как уже отмеча лось, с одной стороны, очень близки и во многом совпадают по содер жанию, поскольку в основе учебной дисциплины лежит данная наука; а с другой — существенно отличны друг от друга, ибо решают качест венно различные задачи своеобразными путями и методами. Отличие состоит прежде всего в том, что учебный курс конституционного права по своему содержанию носит значительно более узкий характер, неже ли наука конституционного права. Ни один даже самый большой по выделенному количеству часов учебный курс не в состоянии вместить в себя весь огромный объем знаний, накопленный наукой конституци онного права за столетия. По существу, в вузах изучаются лишь более или менее широкие основы конституционного права. Особенно нагляд но большое различие в объемах знания между наукой и учебной дис циплиной проявляется в том, что наука призвана заниматься консти туционным устройством более двухсот стран мира, а в учебном курсе (даже если в нем выделяется его особенная часть) обычно речь идет лишь о 10—15 странах, характер и уровень развития конституционного строя которых наиболее полно и рельефно способен отразить совре менное состояние конституционализма в мире.
Поскольку главной задачей науки является изучение действитель ности ради получения нового научного знания, то и изложение мате риала в ней носит исследовательский характер. В учебном курсе основ ная задача иная — помочь слушателям овладеть уже добытыми наукой знаниями и методами, средствами их получения. Поэтому и способ изложения материала здесь носит более обобщенный и рафинирован ный характер. Даже если взять общую часть курса конституционного права, в которой рассматриваются важнейшие конституционно-право вые институты безотносительно к той или иной конкретной стране, то нетрудно заметить, что наука конституционного права анализирует их значительно более широко, полно и глубоко по сравнению с соответст вующей учебной дисциплиной.
В заключение рассмотрения данного вопроса попытаемся хотя бы кратко и обобщенно ответить на вопрос: почему необходимо и важно изучать курс конституционного права? Во-первых, данный курс имеет большое познавательное значение. Он позволяет значительно расши рить общий и профессиональный кругозор каждого его изучающего прежде всего за счет научного анализа таких важнейших вопросов жизни личности и общества, как народовластие, демократия и пути ее реализации, права и свободы человека и гражданина, гражданское об щество, правовое государство, социальное государство, разделение властей, парламентаризм, авторитаризм, тоталитаризм, федерализм, автономия и местное самоуправление, гражданство, и многих других. Конечно, любой учебный курс, имея свою «нишу» в системе подготов ки специалиста-юриста, расширяет кругозор слушателя, ибо несет новое для него знание. Но и при этом нельзя не видеть особой значи мости курса конституционного права, определяемой в первую очередь значимостью объекта его изучения — конституций, конституционного права, регулирующих фундаментальные основы государственной и об щественной жизни.
Во-вторых, изучение курса конституционного права имеет немалое практически-политическое значение. Известно, например, что в про цессе разработки и принятия Конституции РФ 1993 г. очень важную роль сыграли анализ и обобщение зарубежного опыта развития консти туционализма, особенно в передовых демократических странах, тем более что в истории самой России его почти не было. Это нашло свое прямое отражение как в структуре, так и в содержании многих разделов и статей нашей конституции. Был общепризнан и весомый вклад в разработку и принятие проекта этой конституции многих известных российских ученых-конституционалистов.
Возьмем теперь другую сторону дела. Очень часто граждане нашей страны многое теряют в своей жизни и практической деятельности только потому, что не знают или плохо знают свои права, свободы и обязанности, закрепляемые прежде всего в Конституции РФ и других конституционно-правовых актах. Изучение курса конституционного права позволяет устранить этот серьезный недостаток общественно-политической жизни, создает возможность более твердо и последова тельно отстаивать законные права и интересы личности, бороться про тив бюрократических и иных извращений демократии и гуманизма. Сравнительный анализ конституционно-правового устройства разных стран учит выработке правильной политико-правовой ориентации и оценке конституционных установлений как в своей, так и в других странах, что особенно важно для тех специалистов, работа которых проходит за рубежом или связана с выездами туда. Чрезвычайно важ ное практическое значение изучение этого курса представляет для тех, кто уже занят или будет занят в сфере государственного управления и местного самоуправления, поскольку именно в нем концентрированно излагаются самые фундаментальные основы прав и свобод человека, статуса, компетенции и взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления и т.д. В этом отношении курс кон ституционного права особенно тесно связан с курсами политологии и административного права.
В-третьих, трудно переоценить идейно-воспитательное значение изучения курса конституционного права. Оно состоит прежде всего в том, что овладение знанием этого курса направлено на серьезное по вышение политико-правовой культуры слушателей и рост их граждан ственности, на успешное формирование гражданского общества, пра вового государства и демократического правосознания в нашей стране. В результате усвоения данного курса достигается лучшее понимание социальной ценности демократических политико-правовых институ тов, что не может не сказаться положительно на повышении граждан ской активности и инициативы, прежде всего молодежи и студентов. Особенно велик идейно-воспитательный потенциал изучения таких важнейших тем и проблем курса, как конституционно-правовой статус личности, правовые основы конституционного строя, государство и его политический режим, судебная власть и ее органы, местное управление и самоуправление и др.
Предыстория науки конституционного (государственного) пра ва. История выдвижения и разработки идей о наилучшем устройстве государства и общества уходит далеко в глубокую древность, посколь ку эти идеи зарождаются фактически одновременно с появлением го сударства. Среди них достойное место занимали и те из них, которые мы теперь относим к числу важнейших вопросов конституционного (государственного) права. К ним прежде всего должны быть отнесены проблемы сущности и предназначения государства, его соотношения со свободными гражданами и особенно различных форм правления. Первоначально эти идеи носили во многом отрывочный характер, но уже с времен двух последних тысячелетий до нашей эры дошли до нас крупные памятники законотворчества (в первую очередь памятники древнекитайской и древнеиндийской политико-правовой культуры) и такие выдающиеся и достаточно систематизированные политико-пра вовые произведения, как «Государство» («Республика»), «Политика» и «Законы» Платона (427—347 до н.э.) и «Политика», а также «Афин ская политика» Аристотеля (384—322 до н.э.).*
Понятие «политика», берущее свое начало от греч. polis, т.е. древнегреческий город-государство, использовалось тогда в очень широком смысле, включая в себя не только собственно политические, правовые, но и социальные, экономические, этические и иные проблемы в современном их понимании.
Развиваясь как составная часть единой, всеохватывающей, нерас члененной философской науки, политико-правовые идеи Платона и Аристотеля, как и других мыслителей древности и средневековья, но сили во многом общий, философско-религиозный характер. Политика рассматривалась как знание о высшем благе и счастье государства-полиса и его граждан, а государство, которое тогда еще не отграничи валось от общества, — как высшее воплощение разума, справедливости и права. Поэтому главную задачу политического знания мыслители и политики древности усматривали в нахождении оптимального устрой ства государства. Не случайно в их трудах столь большое и важное место занимает весьма подробный и очень глубокий для своего време ни анализ многообразных форм государства и выбора наилучшей из них. Уже тогда они говорят о таких государственных формах, как мо нархия, демократия, аристократия, олигархия, тирания. Симпатии Платона склонялись сперва к аристократии как правлению нескольких мудрейших и старейших философов, а позднее — к смешанной форме, сочетающей признаки монархии и демократии, а Аристотеля — к политии как смешанной форме государства, соединяющей в себе пре имущества аристократии, олигархии и демократии.
Широко и подробно исторический аспект политико-правовых, в том числе и государственно-правовых идей и концепций, в различные периоды и в разных странах излагается в курсе «История политических и правовых учений». Тем не менее здесь важно хотя бы обозначить имена тех, кто внес особенно весомый вклад в развитие соответствую щих государственно-правовых идей и подготовил тем самым базу для позднейшего выделения конституционного (государственного) права в качестве самостоятельной науки — отрасли правоведения. Это тем более важно сделать, что в нашем Институте государственного управ ления МГИМО (Университета) указанный курс не излагается. Интересующихся специально этой проблематикой отсылаем к солидной на учной и учебной литературе по данному курсу.*
* История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под ред. B.C. Hерсесянца. М., 1997; пятитомная «История политических и правовых учений» / Под ред. B.C. Нерсесянца. Т. 1. М., 1985; Т. 2. М., 1986; Т. 3. М., 1989; Т. 4. M., 1993. Т. 5. М., 1995; История политических и правовых учений: Учебник для вузов / Под ред. О.Э. Лейста, М., 1991; Богданова Н.А. Наука советского государственного права. М., 1989; Куприц Н.Я. Из истории науки советского государственного нрава, М., 1971; Нерсесянц B.C. Филосо фия нрава. М., 1997; и др.
В период средневекового засилия богословия с его утверждением примата церкви над государством и преимущества церковной власти перед светской, государственной выделяются имена Аврелия Августи на (354—430) и Фомы Аквинского (1225 или 1226—1274), много вни мания уделивших обоснованию разделения власти на светскую (госу дарственную) и духовную (церковную), их соотношению и взаимодей ствию, самостоятельности каждой из них и невмешательству их в дела друг друга. Идеалом государства для Августина является «христиан ское государство», в котором все любят общее благо, а высшим благом выступает Бог. (Божественное провидение лежит в основе появления государства, а его развитие, по Августину, предопределено им.) Власть для него — не личная собственность, а средство обеспечения мира, справедливости и согласия в отношениях между правителями и под данными.
Фома Аквинский также исходил из того, что государство выражает божественную волю к миру, добру и порядку. Соотношение духовной и светской власти он определял как соотношение души и тела. Важно отметить и то, что он считал необходимым признавать не всякую власть, а только ту, которая отвечает божественным установлениям и естественному праву: если действующее (позитивное) право не соот ветствует этим требованиям, то оно противозаконно и не подлежит соблюдению. В вопросе об оптимальной форме государства Фома Ак винский в целом стоял на позициях Аристотеля, также отдавая пред почтение смешанной форме, сочетающей достоинства разных «чис тых» форм — монархии, аристократии и демократии. Но при этом он различал абсолютную монархию и политическую монархию, считая последнюю предпочтительней, поскольку в ней власть монарха опре деляется рамками закона.
В рамках позднего средневековья появились и все более усилива лись концепции освобождения государства от подчинения церкви и ограничения власти короля сословным представительством. Было по ставлено под вопрос право церкви на верховенство ее власти, посколь ку власть короля стала сама рассматриваться как власть, полученная непосредственно от Бога, а не от Папы Римского. Большое значение имели здесь принятие Великой хартии вольностей 1215 г., впервые провозгласившей за частью общества (баронами и рыцарями) опреде ленные права и свободы, и создание английского парламента в XIII в.
В предыстории науки государственного (конституционного) права особенно важное место занимает период XVI—XVIII вв., непосредст венно предшествовавший созданию этой отрасли научных правовых знаний. Этот этап в развитии политико-правовой мысли связан прежде всего с освобождением от средневековой схоластики и теологии, с вы делением ее из рамок философии и религии, с все большей дифферен циацией этой мысли и с непосредственно более широкой и глубокой разработкой политико-правовых проблем, включая и проблемы госу дарственного права. Этот период представлен такими известными име нами, как Николо Макиавелли (1469—1527), Томас Мор (1478—1535), Жан Боден (1529/1530-1596), Томмазо Кампенелла (1568-1639), Гуго Гроций (1583-1645), Томас Гоббс (1588-1679), Джон Локк (1632-1704), Шарль Монтескье (1689-1755), Жан Жак Руссо (1712-. 1778), Томас Джефферсон (1743-1826), Джеймс Медисон (1751-1836) и многие другие.
Даже простой далеко не полный перечень государственно-право вых идей и концепций, выдвинутых в этот период, наглядно свидетель ствует о его огромной значимости для идейно-теоретической подготов ки принятия первых в мире конституций и «отпочкования» науки го сударственного права в самостоятельную отрасль правоведения.
Это:
— идеи: государства как специфической политической организа ции и республики как одной из важнейших форм государства (в отли чие от прежнего понимания государства в смысле древнего полиса, а республики как синонима государства), тесной связи форм государства с социальной структурой общества, признания демократии в качестве правильной, т.е. заслуживающей признания, формы правления боль шинства и др. (Н. Макиавелли);
— идеи: суверенитета государства как его независимости и верхо венства власти, единства, неделимости, абсолютности и безусловности, его связи с формами государства, ограничения абсолютизма правовы ми принципами, прерогативами сословного представительства, разли чения права и закона (Ж. Воден);
— идеи: отказа от частной собственности и введения общественной собственности, внедрения принципов гуманизма и всестороннего раз вития личности, демократии и свободы, равенства и социальной спра ведливости, всеобщей обязательности труда и высокой нравственности как основы общественного и государственного устройства, избирае мости и подотчетности всех должностных лиц и др. (Т. Мор, Т. Кампа-нелла);
— концепции: естественного права и договорного происхождения государства; идеи: обеспечения законности во взаимоотношениях между людьми и народами, государства как субъекта международного права, гражданства и подданства, права убежища, правопреемства, обя занности соблюдения международных договоров, утверждения в мире «права народов» на основе концепции естественного права и др. (Г. Гроций);
— идеи: государства как гаранта свободы личности на основе со блюдения общественного договора, заключенного при его возникнове нии; четкого разграничения понятий «личность», «общество» и «госу дарство»; прав на жизнь, свободу и собственность как естественных и неотчуждаемых прав личности; признания приоритета личности перед обществом и государством, призванными служить личности; верховен ства права и законности в деятельности государственной власти; кон цепция разделения властей на законодательную и исполнительную при приоритете первой над второй и др. (Дж. Локк);
— классическая концепция разделения политической власти на законодательную (представительную), исполнительную и судебную как наилучшей основы ее рациональной организации и функциони рования; идеи социально-политической обусловленности законода тельства («духа законов») общим духом нации (народа) страны; под чиненного значения форм государства по отношению к характеру ор ганизации и законности деятельности государственной власти (Ш. Монтескье);
— классическая концепция общественного договора, народного су веренитета и неотчуждаемости прав и свобод человека как основы рес публиканского строя; идеи неотчуждаемости и неделимости суверени тета, разграничения функций государственных органов при подчине нии исполнительных законодательным, признания республики един ственной формой государства, отвечающей подлинному народовлас тию (Ж.Ж. Руссо);
— идеи: демократии и механизма ее осуществления, политическо го равенства, народного суверенитета; прав и свобод личности; призна ния народа единственным источником политической власти, а респуб лики — лучшей формой демократического правления; разделения властей и их равновесия с помощью системы взаимных сдержек и про тивовесов; организации выборов; демократических взаимоотношений большинства и меньшинства; федерализма и др. (Т. Джефферсон, Д. Медисон).
Значение этих и других конституционно-правовых идей и концеп ций, прежде всего идей и концепций Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо и Т. Джефферсона, трудно переоценить. Они оказали исключительно глубокое и непосредственное влияние на последующее развитие поли тико-правовой мысли и на практику конституционно-политического развития. Это нашло свое отражение и в Декларации независимости (1776), автором проекта которой был Т. Джефферсон (будущий третий Президент США), в Конституции США (1787) и ее Билле о правах (1789), в знаменитой французской Декларации прав человека и граж данина (1789), впервые законодательно закрепивших естественные и неотчуждаемые права человека и гражданина, равенство граждан перед законом, принцип разделения властей и т.д. Нетрудно видеть, что мно гие идеи и концепции, выдвинутые в этот период, живут и работают и сегодня, что находит свое проявление и в современных конституциях.
Становление и развитие науки конституционного права. По срав нению с рядом других отраслей правоведения (например, граждан ским, уголовным и др. правом) конституционное право — сравнитель но молодая наука. Как отдельная, самостоятельная наука она сложи лась лишь около двух столетий назад, что было непосредственно свя зано с появлением в конце XVIII в. первых писаных конституций и иных систематических конституционно-правовых актов, отмеченных выше. Сам же процесс становления конституционного (государствен ного) права как самостоятельной науки, «отпочковавшейся» от фило софии, социологии, политологии и других наук, охватывает всю пер вую половину XIX столетия и даже более. В его основе лежали подго товка и издание трудов, посвященных изучению и комментированию Конституции США, французской Декларации прав человека и гражда нина, конституционного законодательства Великобритании и других важнейших конституционно-правовых документов. В них развивались и углублялись концепции и идеи великих предшественников XVI— XVIII вв., о которых речь уже шла выше, и в то же время выдвигалось немало новых идей и теорий конституционно-правового характера в тесной связи с практикой конституционного законодательства. Особенно большой вклад в развитие науки конституционного (государст венного) права в XIX в. внесли У. Блэкстон, У. Бэджгот, А. Дайси, Д.С. Милль, Т. Мэй в Великобритании, Ж. Эсмен во Франции, В. Лабанд и Р. Гнейст в Германии, У. Уиллоуби в США и многие другие. На рубеже двух веков и в начале XX в. важную роль в этом сыграли труды Л. Дюги и М. Ориу во Франции, Г. Еллинека и М. Вебера в Германии, В. Парето, Г. Моска и В. Орландо в Италии, Д. Брайси и С. Лоу в США и др.*
* О современном этапе развития конституционно-правовой науки за рубежом см.: Со временное буржуазное государственное право. Критические очерки: В 2 т. М., 1987.
К этому же времени относится и утверждение оригинальной рос сийской школы государственного (конституционного) права, достиг шей тогда высокого уровня развития и представленной блестящей пле ядой таких ученых-конституционалистов, как Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, А.С. Алексеев, М.М. Ковалевский, И.Е. Андриевский, Ф.Ф. Кокошин, А.Д. Градовский, С.А. Котляревский, В.В. Иванов ский, В.И. Сергеевич, Н.И. Лазаревский, В.М. Гессен, М.И. Свешни ков, А.С. Ященко и др. Большинство из них уже в конце XIX — начале XX в., помимо специальных работ, выпустили собственные учебники или курсы лекций по общему (Чичерин, Ковалевский, Гессен и др.), русскому, российскому (Коркунов, Алексеев, Ивановский, Лазарев ский и др.) или зарубежному (Ковалевский) государственному (кон ституционному) праву.*
* Подробнее об этом см.: Куприц Н.Я. Из истории государственно-правовой мысли дореволюционной России. М., 1980; Зорькин В.Д. Позитивистская теория нрава в России. М., 1979 и др.
Развитие дореволюционной российской конституционно-право вой мысли, с одной стороны, опиралось на достижения западной, преж де всего западноевропейской, науки конституционного права, а с дру гой — отражало медленный и мучительный процесс перехода России в эти годы от абсолютной к конституционной монархии (вторая полови на XIX — начало XX в.), утверждения последней (1905—1906) и ее гибели (февраль — март 1917 г.). В свою очередь реформы государст венного устройства, прошедшие в России в этот период вплоть до 1917 г., во многом были подготовлены предшествующим развитием науки конституционного (государственного) права, пытавшейся в целом с демократических позиций теоретически решать важнейшую и сложнейшую для страны проблему соотношения самодержавия и на родного представительства. В рамках этой науки успешно разрабаты вались также идеи и концепции естественного нрава, народного суве ренитета, народного представительства, разделения властей, парламентаризма, правового государства, независимого правосудия и др. Тем самым, опираясь на исследования реального опыта западного консти туционализма, показывалась отсталость политико-правового устрой ства тогдашней России и обосновывались необходимость и важность использования указанного опыта на российской почве, в частности, утверждения конституционной монархии, которой в России не было до 1905-1906 гг.
После Октября 1917 г. возможности для свободного развития науки конституционного (государственного) права резко сужаются, что было связано с постепенным утверждением безраздельного господ ства идеологии марксизма-ленинизма, с порога отвергавшей идеи и принципы естественного права, парламентаризма, разделения властей, приоритета нрава над государством, примата прав и свобод личности и др., как проявлений буржуазной идеологии, и признававшей единст венно возможной и прогрессивной политическую систему диктатуры пролетариата. С таких позиций классового и даже сверхклассового по нимания и оценки государства и права разрабатывались и вопросы государственного права такими известными юристами 20-х гг., как П.И. Стучка, Д.И. Курский, Е.Б. Пашуканис, Н.В. Крыленко, М.А. Рейснер, И.П. Разумовский и др., большинство из которых оказа лось репрессированными и погубленными в 30-х гг. сталинским тота литарным режимом.
Но и в этих сложнейших и крайне неблагоприятных для развития подлинно научных исследований в области конституционного права условиях движение научной мысли и в этой наиболее идеологизиро ванной области правоведения не остановилось абсолютно. Далеко не все содержание публикаций этого периода и даже периода сталинского ГУЛАГа сводилось к апологетике диктатуры пролетариата и «сталин ской конституции», хотя все они, несомненно, не могли не отражать в той или иной мере позицию пролетарской идеологии. Достаточно на помнить о вышедшей в 1925 г. книге В.Н. Дурденевского «Иностран ное конституционное право», о ряде работ конца 20 — начала 30-х гг. Г.С. Гурвича, И.Д. Левина, И.П. Трайнина и др., о четырехтомном из дании «Конституции буржуазных стран» (1935—1937) и др.
Утверждение культа личности Сталина и тоталитарной политичес кой системы, разработка и апологетика «сталинской» Конституции СССР 1936 г., восхождение на «трон» юридической мысли А.Я. Вы шинского и ряд других условий и факторов еще более усложнили раз витие науки государственного права, во многом буквально парализовав ее. Это крайне отрицательно сказалось на состоянии этой науки, начи ная со второй половины 30-х гг., в течение нескольких десятилетий.
Решительную борьбу с тоталитарным конституционным правом и его наукообразной апологетикой вели многие представители российской государственно-правовой мысли, вынужденно покинувшие страну в послеоктябрьский период (Н.Н. Алексеев, И.А. Ильин, Н. Тимашев и др.). Они (и особенно И.А. Ильин) уже в 20—50-е гг. глубоко и пос ледовательно вскрывали подлинные корни, истоки, пороки, опасности и перспективы тоталитарной системы.
Современный этап в развитии науки конституционного (государ ственного) права в нашей стране связан прежде всего с переходом от тоталитарного к демократическому праву. Уже в 80-х гг. в науке стали зарождаться и крепнуть идеи перехода к демократизации страны, дей ствительного признания и соблюдения прав и свобод человека, утверж дения правового государства, подлинного разделения властей, обнов ления федерализма, использования местного самоуправления и др. Ко нечно, решающую роль здесь сыграло коренное изменение социально-политической обстановки в стране на рубеже 80—90-х гг., прежде всего события августа 1991 г. и их последствия. Но нельзя не видеть, что переход к демократизации страны во многом опирался и на достижения нашей конституционно-правовой науки.
Сегодня общепризнанным является факт признания большого вклада российской юридической науки в разработку, принятие и пре творение в жизнь первой в истории нашей страны демократической Конституции Российской Федерации и многих других важнейших конституционно-правовых актов.*
* Подробнее о развитии конституционно-правовой науки в пашен стране см.: Куприц Н.Я. Из истории науки советского государственного права. М., 1971; Богданова Н.А. Указ. соч.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Какое место в системе правоведения занимает наука конституционного права?
Каково соотношение понятий конституционного права как отрасли права, как отрасли правоведения и как учебной дисциплины?
В чем состоит социальная природа и сущность конституционного права как отрасли права?
Каков объект конституционного права как отрасли права?
В чем специфика конституционно-правовых норм, институтов и отно шений?
Назовите основные источники конституционного права.
Каков предмет науки конституционного права и в чем его отличие от объекта изучения этой науки?
В чем состоят особенности метода науки конституционного права?
Почему важно изучать науку конституционного нрава?
Каковы основные этапы, вехи и тенденции на историческом пути зарож дения и развития государствоведения?
Что характерно для современного этапа развития науки конституционного права, в том числе и в России?
ЛИТЕРАТУРА
Богданова Н.А. К новой концепции преподавания конституционного права // Государство и право. 1994. № 7.
Дмитриев Ю.А., Мухачев И.В. Понятие, предмет и метод конституционного права Российской Федерации — от исторических истоков к современнос ти. М.,1998.
Егоров С.А. Современная наука конституционного права в США. М., 1987.
Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве: понятие, изучение и структура // Правоведение. 1998. № 1.
Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998.
Конституционное право развивающихся стран. Предмет. Наука. Источники. М.,1987.
Мухачев И.В. Проблемы теории российского конституционного права. М., 1998.
Нерсесянц B.C. История идей правовой государственности. М., 1993.
Пархоменко А.Г. Идеи российского конституционализма и их реализация в отечественном конституционном (государственном) праве. М., 1998.
Тихомиров Ю.А. Конституционное право: уроки прошлого и взгляд в буду щее // Правоведение. 1992. № 6.
Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998.№ 7.
Выяснив сущность и особенности науки конституционного права, логично перейти к общей характеристике того, что составляет важней ший источник и фундаментальную основу конституционного права и науки о нем – конституции. В этой связи в данной главе последова тельно рассматриваются основные вопросы общей теории конститу ции, а также общей характеристики Конституции РФ.
Хотя история института государства и различные учения о нем на считывают тысячелетия, первые конституционные акты и конституции в современном их понимании появились лишь два-три столетия назад, в XVII—XVIII вв. (в Великобритании — «Хабеас корпус акт» 1689 г.; в США — Конституция 1787 г. и Билль о правах 1789 г., во Франции — Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и Конституции 1791 и 1793 гг., в Польше - Конституция 1791 г.). И это не случайно. Сам факт принятия этих документов отражал достижение относительно высокого уровня политико-правового развития человечества. Конститу ция — это важнейший институт демократии, отразивший при своем возникновении назревшую общественную потребность установления определенных правовых рамок для деятельности государства и надеж ного обеспечения прав и свобод личности. Вполне закономерно поэто му то, что первые конституционные документы появились на волне де мократических антиабсолютистских революций XVII—XVIII вв.
Понятие и основные свойства конституции. Когда в современном языке употребляется термин «конституция», то надо иметь в виду, что он может иметь двоякое значение: значение фактической конституции (т.e. реально, фактически существующей организации основ общест венного и государственного устройства и взаимоотношений личности, общества и государства), которую не может не иметь в том или ином виде любое государство, независимо от того, имеет ли оно или нет конституцию как политико-правовой документ, и значение юридичес кой конституции (т.е. документа или документов в виде высшего и основного закона страны, имеющего соответствующий объект полити ко-правового регулирования). Соотношение этих понятий выражает степень соответствия пли несоответствия основного закона страны ре альному, фактическому положению в ней. И если здесь имеют место принципиальные расхождения, то говорят, что конституция (юриди ческая) носит фиктивный, номинальный характер в целом или в той или иной своей части Это особенно свойственно конституциям авто ритарных и особенно тоталитарных стран, стремящихся декларатив ным провозглашением тех или иных прав и свобод замаскировать не демократическую и антидемократическую действительную сущность соответствующего политического режима. Поскольку понятие «кон ституция» обычно используется именно в юридическом смысле, то в дальнейшем здесь оно также используется в этом значении.
Конституция – это важнейший и основной политико-правовой нормативный акт (или ряд, совокупность, система таких актов), имею щий высшую юридическую силу и регулирующий основы устройства государства и его взаимоотношений с обществом и личностью (челове ком и гражданином).
Хотя в подавляющем большинстве стран мира конституции представляют собой единый и единственный консолидированый документ, в ряде государств (Великобритания, Канада, Швеция, Израиль, Ав стрия, Финляндия и др.) они выступают в виде ряда (в Великобрита нии более 300) законов, принятых в разное время, а в отдельных стра нах — в виде совокупности законов, судебных прецедентов и неписа ных конституционных обычаев (Великобритания, Новая Зеландия и др.). В редких случаях (например, Оман) роль конституции выпол няет Коран — священная книга мусульман, а в других странах (Иран, Саудовская Аравия и др.), имеющих конституцию, он ставится даже выше ее.
Верховенство, высшая юридическая сила конституции находит свое выражение в том, что, во-первых, хотя она и выступает как закон, но не может быть поставлена в один ряд с другими, обычными законами, ибо является главным, верховным, основным законом, имеющим приоритет перед всеми другими законами, своего рода «законом законов». Любой закон, не говоря уже об административных актах, противореча щий или не соответствующий конституции, является недействитель ным и подлежит отмене. Такое верховенство устанавливается не каким-либо другим законом, а самой конституцией. Во-вторых, конституция носит учредительный характер, поскольку принимается на родом или от имени народа как носителя суверенитета и единственного источника власти, а ее установления носят первичный характер. При этом она регулирует основы общественного и государственного строя, служит основополагающим источником других отраслей права. В-тре тьих, конституции обычно принимаются, изменяются и отменяются в особом порядке, подчеркивающем их особую роль и значение, о чем речь ниже. В-четвертых, именно конституции определяют субъекты правотворчества, его порядок и процедуры. В-пятых, конституцию обя заны соблюдать все государственные opганы, общественные организа ции, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения. В-шестых, особое место конституции в системе наци онального законодательства обеспечивается, как правило, специальным механизмом ее реализации и охраны (подробнее об этом см. § 3 и 4 данной главы).
И еще один важный момент. Многие современные демократические конституции являются нормативными правовыми актами прямого действия. Это означает, что действие таких конституции проявляется не только через действие других законов и иных правовых норм, издан ных на основе конституции, но и прямо, непосредственно, само по себе. Все субъекты права обязаны соблюдать и применять нормы конститу ции вне зависимости от того, получили ли они конкретизацию в иных правовых нормах. Это особенно важно подчеркнуть потому, что в не давнем прошлом у нас это не предусматривалось и не практиковалось. Конституции советского периода применялись только путем их разъ яснения и детализации в иных нормативно-правовых актах. Ясно, что это существенно ограничивало их действие, принижало их значение и роль в качестве основного закона, обладающего верховенством. Ны нешняя Конституция РФ, как показано ниже (§ 4 данной главы), — конституция прямого действия.
Характерными чертами конституции являются также ее легитимность и стабильность. Легитимность конституции означает, что она принята нормативным путем, признана обществом или его большей частью, большинством его представителей. Это — основа демократи ческой власти, правовой системы и политики, источник их авторитета, уважения, признания, добровольного подчинения и соблюдения право вых норм. Поэтому конституции, принятые иным путем (например, в результате дворцовых переворотов без их легитимизации) и не полу чившие одобрения со стороны большинства народа или его представи телей, не могут быть признаны легитимными и пользоваться необходи мым уважением со стороны мирового сообщества.
Стабильность отражает иное свойство конституции, состоящее в том, что ее установления, в отличие от положений многих других зако нов и иных правовых актов, обычно носят более устойчивый, постоян ный, фундаментальный характер и не подвержены частым изменениям под влиянием временных перемен в социально-экономической и поли тической конъюнктурах. Стабильность конституций не означает, одна ко, их неизменность вообще, поскольку их реальное действие, функци онирование неизбежно вызывает со временем назревшую потребность частичного обновления и совершенствования любой конституции в соответствии с серьезно изменившимися условиями, вновь обнаружив шимися ее недостатками, достигнутым новым уровнем развития кон ституционной теории и т.д.
Говоря о сущности и свойствах конституции, нельзя забывать, что она — не только высший и основной правовой, но и важный политичес кий и идеологический документ.* Как политический акт она отражает сложившееся в обществе соотношение общественно-политических сил и их определенный социально-политический компромисс, а то и кон сенсус, представляющие собой своего рода равнодействующую интере сов и устремлений этих сил. Так, серьезное усиление влияния левых сил в первый послевоенный период во многих странах не могло не наложить свой серьезный отпечаток на содержание принятых тогда новых конституций (например, во Франции и Италии). В этом смысле в демократической стране конституцию можно рассматривать как своеобразный общественный договор разнохарактерных сил страны, согласившихся отстаивать свои интересы и цели в рамках определен ного конституционно-правового порядка, закрепленного в этом дого воре. Конечно, сказанное не означает, что конституция в одинаковой мере отражает интересы и цели всех. В ней чаще и больше всего отра жается преобладающее в демократическом обществе мнение большин ства. Но если это действительно демократическая, а не авторитарная и тем более не тоталитарная страна, то ее конституция не может не учи тывать в той или иной мере и мнение меньшинства.
* Поскольку этот аспект проблемы рассматривается в курсе политологии, здесь внимание сосредоточивается на ее конституционно-правовой стороне.
Как идеологический документ конституция представляет собой теоретическое выражение определенных мировоззрений, интересов, целей и идеалов, декларацию, охрану и защиту соответствующих цен ностей и норм. Сегодня демократические общество и государство вы двигают и отстаивают в конституции как высшую ценность человека, его права и свободы. К числу важнейших демократических ценностей и норм относятся и институты народовластия и народного представи тельства, разделения властей и парламентаризма, гражданского обще ства и правового государства, многопартийности, политического и идеологического плюрализма, гласности и др.
Некоторые авторы отрицают какую-либо связь конституции с идеологией, ссылаясь на то, что это якобы свойственно лишь тота литарному государству, что «конституция — вне идеологии» и что «сумма ценностей, лежащих в основе конституции демократического правового государства, находится как бы за пределами идеологическо го плюрализма».* На наш взгляд, отказ от былой сверхклассовости, сверхидеологизации советских конституций не должен вести к отрица нию всякой связи конституций с идеологией в современном демокра тическом обществе и государстве. «Философия свободы и правового государства», о которой говорит указанный автор как об универсаль ной идеологии, — это тоже, по нашему мнению, определенная идеоло гия, которая и в современном демократическом, не говоря уже об ином обществе пока еще не носит универсального характера, хотя и, несомненно, имеет сегодня значительно более широкую социальную базу, чем в прошлом.
* См., напр.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 65.
Конечно, если под идеологией по-старому понимать лишь классо вую идеологию, т.е. выражение интересов и идеалов только одного класса, то демократическая конституция lie может и не должна быть ее воплощением, ибо призвана базироваться на учете интересов общества в целом, выражать баланс интересов различных общественно-полити ческих сил. Ценности, принципы и нормы современной демократии и цивилизации, на которые опираются конституционные основы демо кратической страны, действительно имеют внеклассовый или надклас совый характер. Но выражение и отстаивание этих ценностей, интере сов и идеалов — это тоже идеология, идеология современной демокра тии, гуманизма и цивилизации. Другое дело, что идеология бывает разной и способна играть различную роль в жизни общества и в кон ституционном праве. Но от этого практически любая современная де мократическая конституция не перестает быть в той или иной мере и идеологическим документом. Даже закрепление в такой конституции принципа идеологического плюрализма — это не что иное, как вопло щение идеологии демократии. А во многих мусульманских странах их конституции — выражение идеологии ислама. Сам указанный автор хотя и отрицает идеологическую функцию конституций, признает, что конституция — «необходимое условие для выражения любой идео логии».
Структура и содержание конституций. По своим структуре и со держанию конкретные конституции чрезвычайно разнообразны, что отражает многообразные особенности исторического, политического, социально-экономического, этнического, конфессионального и иного развития соответствующей страны. Не оставались неизменными структура и содержание конституций и на различных этапах истории мира в целом и отдельных стран. Претерпевают они эволюцию и на современном этапе общественного развития. Но при всем этом здесь можно и нужно выделить то общее, что обычно составляет области и объекты конституционного регулирования и тем самым основную структуру и основное содержание конституций. Конечно, в каждой конкретной конституции той или иной страны может и отсутствовать какой-то компонент или ряд компонентов такой общей и основной структуры или содержания. Форма и степень отражения одного и того же элемента такой структуры и содержания также могут быть далеко не одинаковыми. Это, однако, не может служить препятствием для выделения наиболее типичного в структуре и содержании конституций и их эволюции. Хотя среди ученых и специалистов-практиков в мире нет единого мнения по вопросам оптимальной структуры и содержания конституции, современная демократическая конституционная теория выработала определенные общие требования к ним как отражению и конкретизации сущности этих конституций.
На ранних стадиях исторического развития конституционализма содержание и структура конституций были достаточно узкими и охва тывали преимущественно три основных блока проблем: а) личные и отчасти политические права и свободы человека и гражданина; б) ор ганизация и деятельность высших органов государственной власти; в) политико-территориальное устройство страны. Позднее, во второй половине прошлого века в конституции стали включаться нормы, ре гулирующие внешнеполитическую деятельность государств. В XX в., особенно во второй его половине, в связи с существенно возросшей экономической и социальной ролью государства в сферу конституци онного регулирования включаются все новые области общественных отношений, прежде всего социального, экономического и обществен но-политического характера, а также международных отношений. На ряду с этим значительно расширяются и конкретизируются права и свободы человека и гражданина, особенно экономические, социальные и культурные. Важное место занимают вопросы экологической без опасности. В области организации и деятельности органов государст венной власти в целом обнаруживается тенденция усиления исполни тельной власти и повышения ее устойчивости, известного ограничения полномочий парламента, регулирования института конституционного контроля (надзора). За последние десятилетия в конституционном за конодательстве особое место нашли положения, связанные с обеспече нием мира и международной безопасности, а также с региональной интеграцией, особенно европейской, усилилось внимание к вопросам внешней политики и международных отношений. Так, в связи с приня тием Маастрихстских соглашений в Конституцию Франции в 1992 г. был введен специальный раздел «Европейский союз».
Сегодня, говоря обобщенно, структуру и основное юридическое содержание конституций составляют нормы, закрепляющие: а) основы общественного строя; б) основы государственного строя; в) основные права, свободы и обязанности личности; г) систему органов государст венной власти, их статус и основы механизма их деятельности и взаи модействия; д) основы избирательной системы; е) основы местного управления и самоуправления.
Выше уже отмечалось, что специалисты по-разному и даже проти воположно решают принципиальные вопросы структуры и содержания конституций. Так, по вопросу о масштабах и характере вмешательства государства в различные сферы общественной жизни одни высказыва ются за резкое сужение сферы конституционного регулирования, а дру гие, наоборот, выступают за ее всемерное расширение. Практика, одна ко, показывает, что необходимо избегать обеих этих крайностей. Не только всепроникающее и всепоглощающее государственное руковод ство обществом, характерное для тоталитарных этатистских систем, но и необоснованный, неподготовленный, преждевременный отказ от кон ституционного регулирования основ экономической, социальной и по литической структур общества способны нанести большой вред. Ко нечно, в различных условиях разных стран этот вопрос не может и не должен решаться по шаблону, однозначно. Но в целом сегодня эти вопросы остаются в сфере конституционного регулирования. При этом важно отметить, что в развитых демократических странах речь идет о конституционном закреплении лишь принципиальных основ в данных областях. Это отнюдь не мешает формированию или развитию граж данского общества в этих странах. Можно предполагать, что и в других странах, по мере формирования и утверждения такого общества и со здания других необходимых предпосылок, сфера конституционного регулирования этих вопросов будет сужаться.
Содержание конституций (если они выражены в форме единых кодифицированных документов) определенным образом структуриру ется и получает свое выражение в структуре конституции, т.е. в приня том порядке их организационного построения, внутреннего согласова ния и расположения разделов, глав, статей и т.д. Не только в содержа нии, но и в структуре конституции отражается общий замысел законо дателя и глубинный смысл данного основного закона. Так, выдвижение на первый план в структуре многих современных конституций раздела, посвященного политико-правовому статусу личности, несомненно, от разило возрастание роли и значения гуманистических начал в жизни демократического общества и в его правовой системе. Тем более что в конституциях авторитарных и тоталитарных стран этот раздел обычно либо вообще отсутствовал, либо был достаточно куцым и относился в конец текста. Другой пример: в Конституции Франции 1958 г. главу о президенте и правительстве поставили перед главой о парламенте, что несомненно, должно было отразить переход от парламентской к прези дентской форме правления и усиление роли исполнительной власти в стране. Аналогичное заключение можно сделать и из факта помещения главы о Президенте РФ в Конституции РФ 1993 г. перед главой о Федеральном Собрании.
Самая общая структура конституций обычно включает: преамбулу (введение); основную часть; заключительные, переходные и дополни тельные положения; а иногда и приложения. Преамбула, имеющаяся в большинстве конституций, чаще всего в торжественно-декларативной форме отражает причины, принципы, цели и исторические условия принятия конституции, важнейшие нравственные начала государст венной политики и др. Положения преамбулы несут большую полити ческую и идеологическую нагрузку, но, как правило, непосредственно не имеют юридической силы, если только не включают в себя (в поряд ке исключения из общего правила) положений нормативного характе ра (например, провозглашение прав и свобод граждан в действующей преамбуле Конституции Франции 1946 г.). Другое дело, что текст пре амбулы имеет важное нормативное значение для юридического толко вания и применения других установлений конституции. В ряде кодифицированных конституций преамбула отсутствует (Италия, Бельгия, Нидерланды, Греция, Норвегия, Египет, Малайзия и др.).
Основную часть конституции чаще всего составляют: общие нор мы, характеризующие важнейшие основы общественного и государст венного строя; нормы об основных правах, свободах и обязанностях человека и гражданина; нормы о политико-территориальном устройст ве государства (особенно федеративного); нормы о системе и статусе государственных органов и взаимоотношениях между ними; нормы о местном самоуправлении; нормы об избирательной системе; нормы о государственной символике и порядке изменения конституции.
Хотя в большинстве конституций ее основная часть начинается с общего, вводного раздела, в ряде конституций (например, конституци ях ФРГ, Нидерландов и др.) таких разделов нет и они начинаются сразу с раздела об основных правах человека и гражданина. Некоторые кон ституции начинают свою основную часть с других разделов. Конститу ция Бельгии, например, — с раздела о политико-территориальном уст ройстве страны — «О Бельгийской федерации, ее составных частях и территории». Расположение и наименование глав внутри разделов, по священных организации и деятельности органов государственной власти, во многом определяется принятой формой правления. Ясно, например, что в конституциях монархических стран этот раздел не только по структуре, но и по содержанию будет существенно отличать ся от конституций стран, избравших республиканскую форму правле ния. Конституция Японии даже начинается с главы «Император». В рамках конституций стран республиканской формы правления рас положение глав в данном разделе чаще всего зависит от того, идет ли речь о президентской или парламентской республике: в первых вначале обычно дается глава о президенте (Франция, Россия, Конго, Казахстан и др.), а во-вторых глава о парламенте (Италия, Чехия, Болгария и др.).
Заключительные, переходные и дополнительные положения содер жат обычно самые разнообразные, разнохарактерные и разномасштабные нормы: о порядке вступления в силу конституции; о временных исключениях при применении некоторых конституционных норм; о сроках принятия законов, издание которых предусмотрено конститу цией; о временном осуществлении власти до создания предусмотрен ных конституцией государственных институтов и др. Что касается при ложений, то они также весьма неодинаковы как по содержанию, так и по значению. Так, Конституция Индии 1950 г. имеет десяток приложе ний, которые, по сути дела, являются конкретизацией соответствую щих статей основной части конституции.
Формы и виды конституций. В науке конституционного права нет достаточно четкого и однозначного разграничения понятий «структу ра», «форма» и «виды» конституций. Так, форма конституции обычно определяется как способ организации заключенного в ней материала, т.е. конституционных норм. И в то же время структура конституции понимается как порядок ее организационного строения.* Однако один и тот же вопрос о подразделении конституций на писаные и неписаные или на кодифицированные (консолидированные) и некодифицирован ные (неконсолидированные), о чем уже упоминалось выше, рассматривается то как пример различных форм конституции, то как пример их различных структур, то как пример различных видов (классов) консти туций в результате их классификации. При этом в одних учебниках специально выделяется проблема формы конституции,** а в других это не делается и вопросы формы конституции рассматриваются в рамках общей их классификации, т.е. как разновидности конституций.***
* См., напр.: Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. С. 43—44; Конституционное право: Учебник / Под ред. А.Е. Козлова. С. 32—33.
** См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: Учебник / Под ред. Б.А Страшуна. С. 54, 56, 69; Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. С. 43, 44, 53.
*** См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. С. 41; Баг лай M.В. Указ. соч. С. 71-72.
На наш взгляд, форма конституции — это внешний способ ее выра жения. Это и отражает традиционное деление конституций на писаные и неписаные, т.е. проявляющиеся в форме писаных законодательных актов или (хотя бы частично) в форме неписаных конституционных обычаев (конвенциональных норм, соглашений) и доктринальных тол кований. Это действительно различные внешние способы выражения конституционных норм, конституций, в отличие от внутреннего спосо ба организации материала конституции, воплощенного в ее структуре. В другом случае речь идет о таких различных внешних способах выражения конституции, как, с одной стороны, форма единого и единствен ного консолидированного, кодифицированного конституционного акта (формальная конституция) и, с другой стороны, форма нескольких или многих нормативных актов конституционного значения (материальная конституция). И хотя эти разные формы конституции можно, конечно, в принципе рассматривать и как различные их разновидности в рамках общей классификации конституций по одному из оснований — по внешнему способу (форме) их выражения, нельзя, однако, не видеть особого, специфического места данной классификации по сравнению с другими. Поэтому, по нашему мнению, есть резон особо выделять про блему форм конституций из общей их классификации по другим осно ваниям и не растворять эту проблему в такой классификации, не ото ждествлять ее с проблемой видов конституций.
В марксизме-ленинизме классификация конституций, как извест но, происходила прежде всего по природе и характеру закрепляемого в них общественного и государственного устройства и в связи с этим они подразделялись на буржуазные, социалистические и переходные. Такая классово ограниченная классификация и раньше, и особенно сегодня серьезно искажает и огрубляет действительную суть конститу ций разных стран мира, тем более что ныне многие «буржуазные» кон ституции западных демократических стран реально закрепляют, гаран тируют и защищают многие из тех ценностей и идеалов, которые до недавнего времени считались социалистическими. Более точной и рас пространенной в настоящее время является классификация конститу ций по закрепляемому в них политическому режиму на демократичес кие, авторитарные и тоталитарные (подробно об этом см. гл. 7). Опыт показал, что конституции авторитарного и тоталитарного типа могут иметь место как в капиталистических странах, так и в странах, которые ранее именовались социалистическими, а также в развивающихся стра нах. Следует, правда, иметь здесь в виду, что содержание конституций стран авторитаризма и тоталитаризма далеко не всегда адекватно отра жает истинную суть их политического режима, ибо часто выполняет роль декоративной ширмы, призванной скрыть за внешне демократи ческими конституционными формулировками их антидемократичес кую сущность.
По способу, порядку принятия конституции делятся на октроиро ванные (т.е. дарованные сверху, чаще всего главой государства — мо нархом) и «народные» (т.е. принятые на референдуме или представи тельным органом — парламентом, учредительным или конституцион ным собранием). Сегодня к числу октроированных конституций, кото рых в мире осталось сравнительно немного, относятся конституции Саудовской Аравии, Иордании, Кувейта, Катара, Лихтенштейна и не которых других стран. Подавляющее большинство конституций стран мира принимается иным, указанным «народным» путем.
Конституции могут классифицироваться по времени их принятия. Тогда их условно подразделяют на «старые» (или «старого (первого) поколения», т.е. принятые до XX в. или даже до его середины, до Второй мировой войны (например, конституции США, Бельгии, Швейцарии, Норвегии, Австрии, Австралии и др.), и «новые» (или «нового (второ го) поколения»), т.е. принятые в послевоенный период (например, кон ституции Италии, Японии, ФРГ, Индии и др.). К числу вторых сегодня относят и десятки конституций новых, освободившихся от колониа лизма государств, а также конституции России и других самостоятель ных государств, возникших в результате распада бывшего СССР и бывших Югославии и Чехословакии.
По порядку их изменения и дополнения конституции делятся на «гибкие» и «жесткие» (подробно об этом см. в следующем параграфе). Первые изменяются и дополняются в том же порядке, что и обычное законодательство (например, Конституция Великобритании); а вто рые — в более жестком, сложном порядке (например, голосованием квалифицированным большинством или через референдум). Подав ляющее большинство конституций стран мира носит «жесткий» харак тер (США, Россия, Италия, ФРГ, Франция, Япония, Греция и др.). Более чем за 200 лет в Конституцию США было внесено лишь 27 по правок, хотя вносилось около десяти тысяч. К этому следует добавить, что бывают и «смешанные» в этом отношении конституции, одни ста тьи которых вообще не подлежат изменению, другие — изменяются в жестком порядке, а третьи — в обычном порядке. По времени своего действия различают конституции постоянные и временные. Постоян ные — это те, которые имеют формально неограниченный срок своего действия, а временные — те, которые принимаются на определенный срок. Постоянство указанных конституций нельзя истолковывать как их неизменность. Опыт показывает, что постоянные конституции могут неоднократно меняться (особенно в странах Латинской Амери ки), а временные (Ирак, ОАЭ) — действовать более четверти века. Вре менные конституции особенно распространены в переходные периоды после государственных переворотов.
В предшествующем параграфе конституция рассматривалась пре имущественно в статике. Теперь предстоит показать ее в динамике, т.е. с точки зрения разработки, принятия, изменения, дополнения и пере смотра.
Разработка конституции. Как правило, в демократически разви тых странах конституции отличаются достаточно высокой устойчивос тью, стабильностью, не подвержены частым перекройкам и конъюнк турным изменениям и не сменяют друг друга каждые несколько лет и даже десятилетий. Более или менее существенные обычные изменения в общественном и государственном устройстве чаще всего отражаются в них путем принятия поправок. Новые же конституции разрабатыва ются в этих странах обычно тогда, когда речь идет о необходимости отражения в конституционной форме очень глубоких, принципиаль ных, качественных изменений в основах конституционного строя, об разования нового государства, существенного обновления государст венной формы (например, смены монархии республикой, тоталитарно го режима демократическим или наоборот и т.д.). В развивающихся странах нередко замена конституций связывалась с дворцовыми пере воротами, существенно не менявшими основы общественного и госу дарственного строя.
Как свидетельствует практика, пути подготовки проектов консти туций в различных странах и в различных условиях развития одних и тех же стран многообразны. Если в принятии конституции ведущая роль в большинстве стран принадлежит учредительному собранию или парламенту, то в разработке проекта конституции лишь в сравнительно редких случаях (например, при разработке проекта Конституции Ита лии 1947 г. или Конституции Индии 1949 г.) эти органы непосредст венно играют такую роль. Для разработки конституционных проектов обычно создаются конституционные комиссии (комитеты, советы, со вещания и др.), которые в одних случаях образуются указанными представительными органами (например, в Австралии, Швеции, России, Финляндии и др.), а в других – главами государств и правительствами (например, комиссии по разработке проектов Конституции Франции 1958 г. и Конституции Греции 1975 г.).
Тоталитарные и авторитарные режимы обычно накладывают свой серьезный отпечаток на процесс подготовки проектов конституций, решающую роль в котором играет правящая и чаще всего единственная в обществе партия. Она создает конституционную комиссию, состав которой может даже формально не утверждаться парламентом, в соот ветствии со своей программой устанавливает основные контуры буду щей конституции, обсуждает и фактически утверждает проект. То, что затем может происходить так называемое всенародное обсуждение проекта, так же как и его обсуждение в парламенте, носит чаще всего формальный, во многом показной характер, ибо ничего, по существу, не меняет, особенно в основах строя. Многочисленные одобрительные собрания и тысячи вносимых на них или иначе поправок и предложе ний не могут скрыть в этих условиях того непреложного факта, что такой проект — в действительности продукт не народа, а партийно-государственной элиты.
Принятие конституции. В принципе различают три способа приня тия конституции: а) представительными органами; б) избирательным корпусом; в) главой государства.
Первый вариант — это принятие конституции учредительным (конституционным) собранием, парламентом или надпарламентским учреждением. Учредительное собрание представляет собой выборный, а иногда и иной орган, специально создаваемый для разработки и при нятия конституции и, как правило, распускаемый после выполнения этой задачи. Исторически первым таким собранием был в США Фила дельфийский конвент 1787 г., заседавший четыре месяца. Вскоре, в 1791 г. такое собрание было созвано во Франции. Позднее практика созывов учредительных собрании получила достаточно широкое распространение. Как известно, сразу же после Февральской революции 1917 г. и свержения монархии в России было провозглашено о созыве Учредительного собрания для принятия ее конституции, которое было избрано в ноябре того же года, а в январе 1918 г. распущено большеви ками, так и не выполнив своей цели.
Особенно широко учредительные собрания использовались после Второй мировой войны. Так, они созывались для принятия Конститу ции Франции 1946 г., Конституции Италии 1947 г., Конституции Ту ниса 1956 г., Конституции Кувейта 1962 г., Конституции Португалии 1976 г., Конституции Нигерии 1978 г., Конституции Ганы 1979 г., Кон ституции Турции 1982 г., конституций Болгарии и Румынии 1991 г. и др. Созыв в будущем для принятия новых конституций учредитель ных собраний предусматривается в действующих основных законах целого ряда стран, в том числе и России (Конституционное Собрание). Учредительные собрания различаются по способу их формирования, ибо одни из них формируются путем всеобщих и прямых выборов, а другие избираются лишь частично, а отчасти назначаются или делеги руются (особенно в развивающихся странах). С другой стороны, неко торые учредительные собрания окончательно принимают конститу цию, а другие принимают ее, но окончательно она утверждается рефе рендумом или каким-либо государственным органом.
В рамках того же первого варианта конституция может принимать ся и действительно принимается другим представительным органом — парламентом (без его возможного преобразования (переименования) в учредительное собрание). Так были приняты, например, конституции Шри-Ланки 1978 г., Китая 1982 г., Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г., Украины 1996 г., Польши 1997 г. и др. Парламентами, провозгласившими себя учредительными собраниями, были приняты конституции Шри-Ланки 1972 г., Танзании 1977 г., Нидерландов 1983 г., Бразилии 1988 г., Замбии 1992 г. и др. Иногда конституции принимаются надпарламентскими органами, которые могут включать в себя парламент, а могут и не включать (например, Конституция Ин донезии 1945 г., принятая Народным консультативным конгрессом; Конституция Афганистана 1987 г. — Великой джиргой; Конституция Монголии 1992 г. — Великим народным хуралом).
Второй вариант — это принятие конституции путем проведения референдума, т.е. общегосударственного голосования избирателей. Прямо и непосредственно через референдум, без предварительного рассмотрения проекта в представительных государственных органах конституции в демократических странах принимаются довольно редко (например, Конституция Франции 1958 г., Конституция России 1993 г., Конституция Казахстана 1995 г. и др.). В развивающихся стра нах (Алжир, Бирма, Бенин, Мадагаскар, Эфиопия и др.) такой способ применяется значительно шире. Так, только за период с 1989 по 1993 г. через референдумы конституции были приняты в 16 странах Африки. При этом за последние десятилетия во многих развивающихся странах серьезно демократизировался процесс разработки и обсуждения про ектов конституций перед референдумом. Более часто в демократически развитых странах референдум используется как форма окончательного одобрения конституции после ее рассмотрения и принятия представи тельными органами. Например, так принимались конституции Италии 1947 г., Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Румынии 1991 г. и др. Бывает и так, что этот процесс имеет обратную направлен ность: конституции, уже принятые на референдуме, позднее утвержда лись вновь избранными парламентами (например, конституции Бирмы 1947 г. и Эфиопии 1987 г.).
В принципе референдум, несомненно, самый демократический спо соб принятия конституции. Но и при этом нельзя не учитывать, что, во-первых, он также ограничен в том отношении, что избиратель на нем имеет только возможность высказаться за или против предложенного проекта, но не имеет возможности принять участие в его обсуждении и внести те или иные поправки; а во-вторых, в условиях тоталитаризма и авторитаризма референдум чаще всего не позволяет выявить дейст вительное, свободное волеизъявление народа и может, как показывает опыт, использоваться в антидемократических целях (например, рефе рендум в Чили 1980 г. в условиях военной диктатуры Пиночета).
В целом же первый и второй варианты принятия конституции яв ляются сегодня наиболее распространенными, преобладающими. После принятия конституции представительным органом или на рефе рендуме глава государства чаще всего промульгирует (удостоверяет) такое решение, не имея при этом обычно права отлагательного вето.
Третий вариант — это принятие конституций путем дарования, по жалования (октроирования) конституции монархом своему народу. Сегодня такой способ не имеет сколько-нибудь серьезного распростра нения, хотя в прошлом он был нередок, о чем уже шла речь выше. Такие конституции в настоящее время действуют в Катаре (1962), Саудов ской Аравии (1992) и некоторых других странах монархической формы правления. В прошлом они были свойствены многим абсолютным мо нархиям и иногда именовались хартиями (например, Хартия 1814 г. Людовика XVIII, Конституция Японии 1889 г., Конституция Марокко 1911 г. и др.) Позднее конституции были пожалованы монархами в Иордании в 1952 г., Непале в 1962 г., Свазиленде 1978 г. и др. странах. Октроированными были и конституции более 30 стран, которым Вели кобритания даровала конституции актами монарха при их освобожде нии от колониализма, хотя большинство их к нынешнему времени уже заменены другими конституциями.
Изменение, дополнение и отмена конституции. Как уже отмеча лось, стабильность, присущая конституциям, не означает их неизмен ность. Динамика общественной и государственной жизни неизбежно порождает необходимость внесения тех или иных конституционных изменений с тем, чтобы конституция не отставала от жизни. Поэтому изменение конституций не является большой редкостью. В то же время уже отмечалось, что конституции не должны изменяться слишком часто под влиянием несущественных, сиюминутных моментов. Ста бильность конституций достигается, в частности, усложнением, ужес точением порядка их изменения и дополнения. В этой связи также уже говорилось о том, что конституции подразделяются на «жесткие», из меняющиеся в особом, усложненном порядке, и «гибкие», изменяю щиеся в том же порядке, что и обычное законодательство. Жесткость порядка их изменения во многом определила особое долгожительство конституций ряда стран (например, конституций Японии 1949 г., Дании 1953 г. и др.), не говоря уже о конституциях «первого поколе ния» (например, Конституции США 1787 г.). При этом, конечно, всег да необходимо помнить, что реальная стабильность конституции в ко нечном счете определяется не только и не столько ее юридической жесткостью, сколько стабильностью существующего общественно-по литического строя, высокой общей, политической и правовой культу рой общества. Именно поэтому, как свидетельствует мировой истори ческий опыт, многие юридически «жесткие» конституции подверга лись пересмотру весьма часто (конституции Мексики, многих афри канских стран и др.), в то время как немало формально «гибких» кон ституций оказывались достаточно стабильными.
Естественно, что с изменением и дополнением «гибких» конститу ций обычно не возникает особых сложностей. Такими конституциями являются, например, конституции Новой Зеландии, Израиля, Саудов ской Аравии, Монако и др. Другое дело «жесткие» конституции, для изменения которых чаще всего требуется получение не простого, а квалифицированного большинства (двух третей — в Австрии, Италии, Нидерландах и др. или трех пятых голосов — во Франции, Испании, Греции и др.) в парламенте, а в ряде случаев еще и утверждение попра вок на референдуме (Швейцария, Дания и др.). В некоторых федера тивных государствах (Мексика, Бразилия и др.) требуется также их одобрение большинством субъектов федерации; в России — двумя тре тями субъектов РФ, а в США — тремя четвертями всех штатов. Иногда вводится и такое дополнительное условие, как повторное голосование поправок в парламенте через определенный промежуток времени (Италия, Бельгия, Греция, Финляндия и др.). Бывает, хотя и не часто, что часть статей конституции изменяется в обычном порядке, а часть — в жестком, сложном (Индия, Мальта и др.).
Очень часто конституции содержат специальные положения, ис ключающие всякую возможность изменения их отдельных статей или разделов. Так, в конституциях Италии, Франции и ряда других стран прямо указывается, что установленная республиканская форма прав ления не может быть предметом пересмотра. А в Конституции Греции запрещается пересмотр не только формы правления, но и других основ государства. В Основном законе ФРГ также не допускается изменение целого ряда статей, связанных с основами конституционного строя, правами человека и федеративным устройством страны. В Мавритании и Буркина-Фасо запрещается изменение республиканской формы правления и многопартийности. В Испании, Шри-Ланке, на Мадагас каре — это нормы о правах и свободах человека; в Индии и Пакистане — о федеративном устройстве; в Алжире и Мозамбике — о высших орга нах власти; в Индии, Болгарии, Эфиопии и др. — о порядке изменения конституции и т.д. В ряде случаев в конституциях устанавливается срок, в течение которого они не подлежат пересмотру (в Португалии, Бразилии, Греции, например, не ранее 5 лет). Нередко не допускается изменение конституций в период чрезвычайного, военного и иного осо бого положения (например, в Испании, Бельгии, Бразилии, Румынии, Беларуси, Эстонии, Молдове и др.) или при посягательстве на терри ториальную целостность страны (Франция, Гвинея, Конго, Мали и др.).
Обычно изменение конституций осуществляется путем исключе ния из текста отмененных положений, замены старых положений но выми или дополнения вновь принятыми. Но иногда этот процесс про исходит в иной форме: старый текст, перестающий действовать, сохра няется, а к нему принимаются поправки, публикуемые вслед за старым текстом. Впервые и наиболее наглядно такой способ изменения консти туции использовали США. Позднее его применили в своих конститу циях также Венесуэла, Югославия и частично бывшая Чехо-Словакия. Каждый из этих способов имеет свои преимущества и свои недостатки: традиционный, первый — сокращает объем текста, облегчает определе ние действующих норм и их обозримость, но не отражает их эволюцию, динамику в историческом плане; американский, второй — позволяет сравнивать былые и действующие нормы, что бывает немаловажно для их понимания, толкования и применения, но усложняет пользование текстом, поскольку требует отграничения его действующей части от недействующей.
Субъектами права постановки вопроса об изменении и дополнении конституции или ее отмене обычно являются те же, кто обладает таким правом в общем, обычном законотворческом процессе. Но в ряде слу чаев для них устанавливаются особые критерии. Так, во Франции и Бельгии инициировать пересмотр конституции могут не только члены парламента, но и глава государства по предложению главы правитель ства. В других странах для этого требуется предложение определенного числа депутатов (например, в Греции — 150 депутатов, в Турции, Мав ритании, Конго, Бенине и др. — одной трети, а на Филиппинах — трех четвертей депутатов) или главы государства, правительства, субъектов федерации (например, в Бразилии — более половины штатов, в США — двух третей штатов). В парламентских республиках главы го сударств чаще всего правом инициирования пересмотра конституции не обладают. В ряде случаев вопрос об изменении конституции может быть поставлен самими избирателями, для чего в Австрии и Швейца рии требуется собрать подписи 100 тыс. избирателей, в Молдове — 200 тыс., в Литве — 300 тыс., в Италии — 500 тыс., а на Филиппинах — не менее одной пятой зарегистрированных избирателей. В Швейцарии почти за столетие (1891—1989) таким образом было выдвинуто 179 конституционных законопроектов.
Конституционный закон, принятый парламентом, в большинстве стран промульгируется главой государства, а иногда (Болгария) — председателями палат парламента. Конституционный закон, принятый на референдуме или одобренный субъектами федерации не нуждается в такой промульгации (США, Франция, Югославия, Мадагаскар и др.). Хотя в большинстве случаев при принятии конституционного закона глава государства лишен права отлагательного вето при их промульга ции, в некоторых странах он им обладает (Индия, Пакистан, Нидерлан ды и др.).
В отличие от частичных изменений и дополнений конституции, ее отмена представляет собой полную и всестороннюю замену одного ос новного закона страны другим. Как правило, это бывает связано с осу ществлением революций, переворотов, коренного изменения соотно шения общественно-политических сил в стране и т.д., хотя сама такая отмена в результате указанных событий может быть и частичной, со провождающейся соответствующей оговоркой. При полной отмене конституции, в отличие от частичной, может предусматриваться более сложная процедура ее проведения. Так, Конституция Швейцарии тре бует, чтобы общему её пересмотру предшествовало проведение рефе рендума о целесообразности такого пересмотра, а в случае положитель ного ответа на этот вопрос обе палаты Федерального собрания подле жат переизбранию. Более жесткие требования для полного пересмотра конституции в сравнении с ее частичным пересмотром предусмотрены и в ряде других стран (Испания, Куба и др.). В случае военных перево ротов, особенно в развивающихся странах, военные хунты часто стре мятся облегчить себе пересмотр конституций путем частичной или полной отмены их действия, после чего используют в своих целях про извольный и упрошенный порядок изменения старых или принятия новых конституций.
Важным институтом современной демократии, правового государ ства является конституционное правосудие, конституционная юсти ция. Будучи высшим и основным законом, конституция в демократи ческом государстве нуждается в особой защите, суть которой может пониматься как весьма широко, так и в относительно более узких смыс лах.
Сущность и необходимость охраны конституции. Дело в том, что в обеспечении сохранения, соблюдения и действия конституции в дей ствительно демократическом обществе должно быть заинтересовано все или почти все общество. Более того, как отмечается в ст. 15 Консти туции РФ, все opганы государственной власти, местного самоуправле ния, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблю дать Конституцию РФ. И поэтому когда тот или иной орган государст ва или местного самоуправления, какая-либо общественная организа ция или даже отдельный гражданин сами строго соблюдают положения конституции, обеспечивают условия и предпосылки их соблюдения, предотвращают их нарушение и законными методами и средствами борются с допущенными нарушениями конституции, то это, несомнен но, тоже охрана конституции, понимаемая в самом широком смысле — как дело общегосударственное, дело всего народа, всех граждан. В этой связи нельзя не упомянуть, что в конституциях ряда стран (ФРГ, Сло вакия, Гана, Бенин и др.) предусмотрены даже неправовые средства защиты конституции — право народа, граждан на сопротивление не конституционной власти.
Вместе с тем нельзя не видеть, что в системе государственных ор ганов законодательно выделяются, прежде всего самими конституция ми, и такие органы, которым прямо вменяется обязанность следить за соблюдением конституционной законности. Так, говорится, например, о том, что президент страны – гарант конституции, следящий за ее соблюдением и защитой (ст. 80 Конституции РФ; ст. 5 Конституции Франции и др.) Следить за соблюдением конституции и защищать ее, несомненно, входит и в обязанности правительства, парламента, судов общей юрисдикции, прокуратуры (осуществляющей общий надзор за законностью), уполномоченных парламента по правам человека (омбудсманов) и др. И все это, конечно, тоже охрана конституции, пони маемая теперь уже в относительно более узком смысле, т.е. как одна из сторон многообразной деятельности определенных государственных органов, направленная на обеспечение соблюдения конституции. Для этих органов охрана конституции — это лишь одна из многих осущест вляемых ими функций и задач.
Но чаще всего в понятие «охрана конституции» вкладывается еще более узкий смысл. Охрана конституции в узком, собственном, строгом смысле — это организация и деятельность специального органа, при званного в установленных законом формах и процедурах осуществлять конституционный контроль (надзор) за соответствием конституции прежде всего действующего законодательства и иных нормативно-пра вовых актов, а также решать некоторые другие задачи, или же наделе ние общей судебной системы во главе с Верховным Судом соответст вующими функциями. В таком смысле, т.е. как основа юридической охраны конституции, как главный элемент в ее правовой защите, она и будет пониматься в дальнейшем.
В литературе нетрудно заметить, что в одних случаях говорится о конституционном контроле, в другом — о конституционном надзоре, в третьем — эти понятия употребляются как равнозначные. Естественно, возникает вопрос об их соотношении. И хотя и по этому вопросу в научных и учебных изданиях нет однозначного решения, тем не менее можно констатировать, что эти понятия рассматриваются в них как очень близкие и однопорядковые, связанные с обеспечением соблюде ния и охраны конституции. Вместе с тем есть известные основания для того, чтобы не отождествлять их, поскольку соблюдение и защита кон ституции могут осуществляться различными способами и методами, что и находит свое отражение в использовании этих неравнозначных понятий.
Конституционный контроль — это такая проверка соответствия конституции действий органов государственной и общественной влас ти, при которой орган такого контроля имеет право сам отменять не конституционные действия подконтрольного органа. В отличие от этого, конституционный надзор связан лишь с дачей указания поднад зорному органу на неконституционность его действий (вплоть до ре шения об их приостановлении), но изменять или отменять его акты орган конституционного надзора не может. Иногда различение этих понятий проводится по иной линии: конституционный контроль — это выборочная проверка контролирующим органом деятельности подкон трольного органа либо по собственной инициативе, либо по сигналу; а конституционный надзор — это постоянное наблюдение за деятельнос тью поднадзорного органа.* В учебном плане можно и целесообразно, памятуя об этих оговорках, понимать конституционный контроль в широком смысле, как любую (надзорно-контрольную) форму провер ки конституционности актов и/или действий любого органа государст венной и общественной власти.
* О необходимости, строго говоря, известного разграничения понятий «конституциoнный контроль» и «конституционный надзор» говорит и практика организации cooтветствующих opганов. Так, предшествовавший Конституционному Суду РФ (органу конституционного контроля) Комитет конституционного надзора СССР обладал весьма ограниченными полномочиями.
В современном его понимании институт судебного конституцион ного контроля зародился в США в начале XIX в., притом не в резуль тате установления конституции, а на основе судебных прецедентов, особенно когда Верховный суд в 1803 г. заявил, что федеральная Кон ституция является высшим законом страны и любой закон Конгресса, противоречащий ему, может быть признан судом неконституционным. На этом основании была тогда же объявлена недействительной, неконституционной часть закона о судопроизводстве. Такой принципиаль ный подход был позднее воспринят рядом латиноамериканских, а затем европейских и иных стран. После Первой мировой войны была выработана иная, европейская модель конституционного контроля, ав торами которой считаются известные австрийские юристы Ганс (Ханс) Кельзен и К. Эйзенман.
В отличие от американской модели (США, Канада, Австралия, Япония, Индия, Швейцария, Швеция, Норвегия и др.), когда функция судебного конституционного контроля возлагается на общую судеб ную систему, прежде всего на Верховный суд, европейская модель (ФРГ, Франция, Италия, Россия, Испания, Австрия, Армения, Поль ша, Венгрия, Словакия, Хорватия, Бразилия, Египет, Колумбия, Алба ния, Коста-Рика, Казахстан и др.) предполагает создание специализи рованного органа судебного или иного конституционного контроля. Сегодня институт конституционного правосудия приобрел практичес ки универсальный характер и существует в подавляющем большинстве стран. В целом европейская модель в настоящее время преобладает. Но при этом необходимо учитывать как то, что серьезно расширилось ис пользование своего рода смешанных, гибридных моделей, так и то, что в большинстве стран институт конституционного правосудия создан лишь в послевоенный период, а во многих странах — лишь в последние десятилетия и поэтому находится еще в процессе становления.
Особая необходимость и возрастающее значение конституцион ного контроля на современном этапе вытекают из все большего рас ширения и усложнения национальных правовых систем и иерархич ности их правовых норм. В этих условиях, как показывает опыт, даже зрелые и хорошо юридически оснащенные парламенты, правительст ва и главы государств, не говоря уже о должностных лицах и общест венных организациях, не застрахованы от принятия неконституцион ных решений. Это связано с тем, что, во-первых, сегодня, как правило, разрабатывается и принимается значительно больше нормативно-правовых актов, чем в прошлом. Во-вторых, далеко не всегда такие акты принимаются взвешенно, без спешки, с предварительной серьез ной юридической экспертизой и людьми с достаточно высокой пра вовой квалификацией. В-третьих, в процессе разработки и принятия законов и иных актов различные политические силы могут оказывать и действительно оказывают серьезное влияние на их содержание и порядок принятия, приводящее нередко к отклонению от норм кон ституции (например, от закрепленного в ней принципа разделения властей). В-четвертых, наконец, как и в любом другом деле, человеку при принятии законов, других правовых решений свойственно оши баться. В связи со всем этим важно отметить, что в отдельных странах (например, во Франции, Польше и др.) орган конституционного кон троля обладает правом предварительного контроля, т.е. проверки кон ституционности закона до его вступления в силу, в отличие от такого органа большинства стран (США, ФРГ, Индия, Филиппины и др.), где речь идет о последующем контроле, т.е. контроле после вступле ния закона в юридическую силу.
Уже из сказанного видно, что, хотя конституционный контроль является необходимой чертой, атрибутом правового демократического государства, формы его организации и функционирования в различ ных странах не одинаковы.
Объекты, содержание, формы и субъекты конституционного контроля. Объектами конституционного контроля являются прежде всего все нормативные правовые акты, стоящие по своей юридической силе ниже конституции. Это могут быть: конституционные или орга нические законы; обыкновенные законы; акты органов исполнитель ной власти; акты органов местного самоуправления. Конституционные законы, принятые квалифицированным большинством голосов на ре ферендуме, обычно не подлежат проверке на конституционность. Но законы, принятые на референдуме простым большинством голосов, могут подвергаться такой проверке. Объектом конституционного кон троля могут быть и частно правовые акты (завещания, договоры и др.) и судебные решения, а в отдельных странах и индивидуальные правоприменительные акты. К числу объектов конституционного контроля относятся действия должностных лиц, создание и деятельность поли тических общественных объединений (особенно партий), акты и дей ствия общественных объединений, выполняющих по поручению госу дарства определенные властные функции и др.
Не подлежит сомнению то, что объектом конституционного кон троля являются внутригосударственные договоры и соглашения. Таким объектом служат и международные договоры. Поскольку кон ституции многих стран закрепляют приоритет, примат международно го права над национальным, то проверка соответствия национальных законов и иных правовых актов международным договорам также должна включаться в конституционный контроль. Проверке на консти туционность часто подвергаются проекты международных договоров или уже подписанные международные договоры до их вступления в силу. Сложнее обстоит дело, когда речь идет о расхождениях между действующими международными договорами и конституцией. В кон ституциях ряда стран (например, Франции, Испании и др.) закрепля ется положение, что в этих случаях орган конституционного контроля (Конституционный Совет, Конституционный Трибунал) устанавлива ет такое расхождение, а заключение или ратификация такого договора становятся возможными лишь после пересмотра конституции.
Содержание конституционного контроля также неодинаково в раз личных странах. И тем не менее можно сказать, что важнейшую часть этого содержания составляет обычно проверка конституционности за конодательства и прежде всего защита прав человека и гражданина. Очень большую его часть занимают также: толкования конституции и представление заключений высшим органам государства по конститу ционным вопросам; решения споров о компетенции органов государст венной власти; признание правильности проведения референдумов, действительности или недействительности всеобщих выборов; опреде ление конституционности правоприменительной практики и конкрет ных действий исполнительной власти и др. Сказанное не означает, что все эти функции обязательно выполняет орган конституционного кон троля любой отдельной страны. В каждой из них имеет место свой набор таких функций. В некоторых странах для выполнения отдельных из них создаются наряду с органами конституционного контроля осо бые органы. Например, во Франции наряду с органом конституцион ной юстиции — Конституционным Советом создается еще Государст венный Совет, проверяющий конституционность актов исполнитель ной власти (административная юстиция), а также Высокая палата пра восудия и Палата правосудия республики для реализации ответствен ности высших государственных должностных лиц (в Польше — это Государственный Трибунал).
В этих общих рамках в одних странах (ФРГ, Испания и др.) осо бенно большое место в осуществлении конституционного контроля занимает рассмотрение жалоб, связанных прежде всего с защитой прав и свобод личности, а в Австрии основную массу рассматриваемых дел составляют дела о конституционности административных актов орга нов исполнительной власти. В некоторых странах (Польша, Египет, Узбекистан, Албания и др.) в функции органов конституционного кон троля входит толкование не только конституции, но и обычных зако нов. В Италии такой орган рассматривает по существу обвинения, вы двинутые парламентом против президента, а в ФРГ — вопросы некон ституционности политических партий. В целом же можно говорить об общей тенденции расширения сферы конституционного контроля в разных странах.
Формы (виды) конституционного контроля еще более многообраз ны. Уже шла речь о том, что конституционный контроль может быть предварительным и последующим. Также различают: абстрактный (т.е. не связанный с конкретным делом) и конкретный конституционный контроль; обязательный и факультативный (т.е. осуществляемый только по инициативе управомоченного субъекта); решающий (или по становляющий) и консультативный (т.е. при не обязательности реше ния для подконтрольного органа); материальный (т.е. связанный с про веркой содержания акта) и формальный (т.е. связанный с проверкой компетентности органа, издавшего соответствующий акт, формы этого акта и процедуры его принятия); полный и частичный (т.е. распростра няющийся не на всю, а лишь на определенную сферу отношений, уре гулированных конституцией); внешний и внутренний (т.е. осущест вляемый не иным, а самим органом, принявшим соответствующий акт) конституционный контроль.
В разных странах конституционный контроль могут осуществлять различные субъекты (органы). Как уже отмечалось, в рамках англо саксонской системы права такой контроль осуществляют общие суды во главе с высшим судом или только последний (США, Япония, Арген тина, Норвегия, Швеция, Австралия, Индия, Гана, Шри-Ланка, Фи липпины, Эстония и др.), а в других странах — специализированным органом конституционного контроля (европейская модель). Этот орган чаще всего носит судебный характер и именуется конституцион ный суд, но иногда (например, во Франции, Тунисе, Марокко, Сенега ле, Казахстане и др. странах) — несудебный или квазисудебный харак тер и именуется — конституционный совет. Особое место в таком самом общем разделении моделей конституционного контроля зани мал конституционный контроль, существовавший в прошлом в СССР и других социалистических странах, где его ограниченные функции были возложены на сам парламент и его постоянно действующий орган. Сегодня в оставшихся по наименованию социалистических странах нет специальных органов конституционного контроля, как нет их и в Великобритании, где нет единой консолидированной писаной конституции и очень строго соблюдается принцип верховенства парла мента. В отдельных странах (Италия, Греция, Португалия и др.) сдела на попытка объединить черты американской и европейской моделей конституционного контроля, при которой судья, усомнившийся в про цессе разбора дела в конституционности применяемого им закона, об ращается в конституционный суд. В некоторых мусульманских странах создаются конституционно-религиозные советы (в Иране — попечи тельный Совет; в Марокко — консультативный Совет), состоящие из богословов и юристов и следящие за соответствием законов прежде всего Корану. В Пакистане, наряду с Верховным судом, осуществляю щим конституционный контроль, существуют еще исламский совет, рассматривающий соответствие правовых актов Корану, и суд шариа та, рассматривающий иски граждан, в частности, о несоответствии ка сающихся их актов шариату.
Попытаемся теперь показать, как рассмотренные выше общие ос новы теории конституции воплощаются в конкретной конституции — Конституции Российской Федерации. Задача данного параграфа со стоит в том, чтобы, не предвосхищая последующего подробного изло жения и анализа ее отдельных разделов, глав и статей, дать здесь прин ципиальную, обобщенную характеристику нашей Конституции в целом и конкретных путей ее защиты.
Разработка и принятие Конституции РФ. Необходимость и воз можность разработки и принятия новой Конституции России возникла в результате глубоких, фундаментальных перемен, произошедших в жизни страны на рубеже 80—90-х гг. Во-первых, из союзной республи ки в составе СССР Россия превратилась в самостоятельное, независи мое, суверенное государство — Российскую Федерацию. Во-вторых, начали меняться самые основы общественного строя — экономические, социальные, политические и духовные. В-третьих, качественно изме нилось соотношение общественно-политических сил, общество отвер гло былой тоталитарный «социализм» и избрало путь демократического развития, к руководству обществом и государством пришли новые силы, возникли новые государственные органы, институты, на смену жесткой однопартийности пришла многопартийность. В-четвертых, в стране было покончено с идеологическим монополизмом марксизма-ленинизма, начали утверждаться идеологический плюрализм, новые социальные ценности, нормы и идеалы.
Как известно, до начала 90-х гг. у нас действовала с теми или иными изменениями Конституция РСФСР 1978 г., отражавшая в целом важ нейшие принципы и черты общества и государства тоталитарного типа, хотя и декларативно, номинально провозглашавшая некоторые устои, принципы и положения демократии. Чем дальше и глубже развивались в стране социально-экономические и идейно-политические преобразо вания, тем яснее проявлялась и осознавалась фиктивность формально действовавшей пока конституции и необходимость ее замены новой. Внесение частичных изменений в конституцию, как и принятие ряда принципиально новых конституционных документов (например, Декларации о государственном суверенитете в июне 1990 г., Декларации прав и свобод человека и гражданина в ноябре 1991 г., Федеративного дого вора в марте 1992 г. и др.), не могло, понятно, радикально изменить положение и снять указанную потребность. Всего за 1991—1993 гг. Конституцию РСФСР было внесено более трехсот поправок, что серьезно дестабилизировало ее и всю систему конституционного зако нодательства.
Необходимость разработки и принятия новой конституции РФ была официально признана еще в середине 1990 г. и тогда же, на I Съез де народных депутатов РСФСР была создана Конституционная комис сия, которая за четыре месяца подготовила и опубликовала для широ кого обсуждения первый проект новой конституции. Уже в октябре 1990 г этот проект рассматривался на V Съезде народных депутатов РСФСР (существовавшем тогда высшем законодательном органе, на ряду с Верховным Советом РСФСР), дорабатывался после этого и вновь публиковался. VI Съезд народных депутатов России в апреле 1992 г. одобрил общую концепцию конституционной реформы и основ ные положения проекта Конституционной комиссии, признав необхо димым его дальнейшую доработку на основе его опубликования и ши рокого обсуждения и с целью внесения доработанного проекта на оче редной Съезд народных депутатов РСФСР.
Выявившиеся и обострившиеся тогда разногласия по вопросам прежде всего разделения полномочий между законодательной и испол нительной властями не позволили, однако, ряду последующих (VII, VIII и IX) Съездам народных депутатов принять новую конституцию ни в 1992 г., ни в первой половине 1993 г. В это время, наряду с проек том Конституционной комиссии, были внесены и ряд других проектов Конституции РФ, которые также обсуждались в указанной комиссии и общественностью. Только в мае 1993 г. был опубликован новый, доработанный проект, одобренный Верховным Советом РФ.
Вместе с тем для завершения подготовки проекта новой Конститу ции РФ Указом Президента РФ тогда же было созвано Конституцион ное совещание, собравшееся в начале июня 1993 г. как широкий форум (250 чел.) представителей высших органов государственной власти и общественности. На нем обсуждался проект Конституции РФ, внесен ный Президентом РФ, но одновременно и материалы проекта Консти туционной комиссии Съезда народных депутатов РФ, другие замеча ния и предложения. В итоге более чем месячной работы этого совеща ния был выработан и 12 июля 1993 г. одобрен компромиссный вариант. Однако события августа — сентября 1993 г. привели вновь к резкому обострению кризиса власти в результате противостояния законодательной и исполнительной власти. В конце концов это закончилось утверждением, по сути дела, президентского правления в стране. В этих условиях проект новой конституции был вынесен Президентом РФ на общенациональный референдум и принят на нем 12 декабря 1993 г. За этот проект проголосовали 58,4% голосовавших при участии в рефе рендуме почти 55% общего числа зарегистрированных избирателей. Впервые в истории России Конституция была принята путем референ дума, что определяет ее высокую легитимность.
Структура и основное содержание Конституции РФ. На структу ру и содержание Конституции РФ 1993 г. большое влияние оказали опыт разработки и принятия конституций зарубежных стран развитой демократии, особенно опыт послевоенных десятилетий, а также смена идеологических и политических ценностей и ориентиров в современ ном российском обществе. Не мог серьезно не повлиять на них и тот факт, что теперь РФ уже не являлась субъектом союзной федерации, в связи с чем ее конституция уже не представляла собой, как в прошлом, простой слепок с союзной конституции. Все это породило немало из менений как в структуре, так и в содержании данной конституции.
Структура Конституции РФ включает: преамбулу; 9 глав, содер жащих 137 статей первого, основного раздела конституции, а также второй раздел «Заключительные и переходные положения». В наличии таких общих компонентов нет ничего необычного. Как показано выше, большинство зарубежных конституций также включают в себя преам булу, основную часть с большим или меньшим числом статей и завер шающую сравнительно небольшую по объему часть, содержащую ука занные положения. В принципе так же строились и большинство совет ских конституций. Существенные структурные новации связаны с новым расположением соответствующих глав и статей, с тем местом, которое им отведено в структуре новой конституции РФ.
Основная часть Конституции РФ открывается главой об основах конституционного строя. Как уже отмечалось (см. § 1 данной главы), структура конституции, при которой она начинается с самых общих положений, основ общественного и государственного устройства, ха рактерна для большинства конституций стран мира, хотя конкретное наименование соответствующей главы (раздела) может быть самое раз ное. Для этого есть весомые основания. Именно в этой главе обычно закрепляются самые общие и важные принципы и положения консти туции, являющиеся исходными, первичными, учредительными для других ее статей, иных законов и всей нормативно-правовой системы страны. Так, в Конституции РФ в данной главе закрепляется демокра тическая сущность, правовой, социальный и светский характер российского государства, его республиканская форма правления, а в последу ющих главах все это конкретизируется и развивается. В этой же главе четко определяется первостепенные место и роль соблюдения и защи ты прав и свобод человека в жизни и деятельности общества и государ ства, а в специальной, второй главе это основополагающее положение очень широко и подробно расшифровывается и воплощается в конкрет ные права и свободы человека и гражданина и их гарантии. Точно так же, в первой главе зафиксированы самые общие основы федеративного устройства страны, а в отдельной, третьей главе раскрываются конкрет ный состав РФ, статус ее субъектов, конкретные принципы и механиз мы организации, функционирования и деятельности Федерации и ее субъектов. То же можно сказать относительно вопросов местного само управления: сам принцип его отражен в гл. 1 (ст. 12), а более подробно об этом речь в главе 8. Если сама Конституция РФ представляет собой основу всего законодательства страны, как и каждой его отрасли, то ее первая глава, можно сказать, служит своеобразной «основой основ».
Принципиально по-новому решен в Конституции РФ вопрос о месте главы о правах и свободах личности. Раньше в советских консти туциях такая глава либо вообще отсутствовала, либо была отодвинута в конец текста (например, в Конституции РСФСР 1938 г.), что, несо мненно, отражало действительное отношение к личности, ее правам и свободам в тоталитарном обществе и государстве. Теперь же, когда уже в ст. 2 Конституции РФ провозглашается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а обязанностью государства яв ляется признание, соблюдение и защита этих прав и свобод, вполне логично и обоснованно выдвижение этой главы вперед. Может, однако, возникнуть вопрос: разве проблема прав и свобод личности не входит в основы конституционного строя; и если входит, то почему она осве щается отдельно, в особой главе? Конечно, входит. И отражением этого является присутствие в главе об основах конституционного строя ука занной ст. 2. Но столь же очевидно и то, что далеко не все в этой (как впрочем и в других) области может быть включено в такие основы. В связи с этим сравнительно более частные характеристики конкрет ных прав, свобод и обязанностей личности составляют вторую (но среди специальных глав первую) главу Конституции РФ.
Третье место по праву отведено главе «Федеративное устройство». Без предварительного решения этой группы проблем в конституции федеративного государства невозможно закрепить систему органов го сударственной власти, принципы и механизм их деятельности, чему посвящены последующие четыре главы Конституции РФ (гл. 4—7). В отличие от унитарного государства, в федеративном государстве принцип разделения властей, их предметов ведения и полномочий осу ществляется не только в «горизонтальном», но и в «вертикальном», политико-территориальном аспекте, т.е. как распределение предметов ведения и полномочий между федерацией в целом и ее субъектами. Естественно поэтому, что глава 4 «Президент Российской Федерации», глава 5 «Федеральное Собрание», глава 6 «Правительство Российской Федерации» и глава 7 «Судебная власть» должны исходить из содер жания не только первых двух, но и третьей главы Конституции РФ.
Говоря о расположении указанных глав в Конституции РФ, необ ходимо иметь в виду следующее обстоятельство. Казалось бы, по логи ке теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную сперва речь должна идти о парламенте, а затем уже о прези денте и правительстве, а также о судах. Так обычно и делается в кон ституциях стран с парламентской формой правления. Но Российская Федерация — это не парламентская, а президентская республика, в ко торой именно президент обладает особенно широкими полномочиями и является главой государства. Место и роль такого главы государства не может быть сведена лишь к месту и роли одного из органов испол нительной власти. Поэтому в Конституции РФ глава о Президенте РФ стоит впереди главы о парламенте.
Особо следует выделить вопрос о главе 8 «Местное самоуправле ние». В советских конституциях, в том числе и в Конституции РСФСР 1978 г., такой главы не было. Это определялось тем, что господствовав шая тогда этатистская политико-правовая доктрина исходила из при знания необходимости сохранения и укрепления государственных ор ганов на всех, в том числе и местном, уровнях (от Верховного Совета до сельских и поселковых Советов). Переход от политической системы тоталитаризма к демократической политической системе требует при знания того, что в вопросах местных следует вести речь не о государст венных органах управления, а о негосударственных органах самоуправ ления. При этом Конституция РФ определяет лишь самые общие ос новы местного самоуправления и сознательно, опираясь на принцип действительного федерализма, оставляет все остальное на решение субъектов Федерации и самодеятельность местного населения.
Завершается основная часть Конституции РФ главой 9 «Конститу ционные поправки и пересмотр Конституции», в которой говорится о том, кто может вносить предложения о поправках и пересмотре поло жений Конституции и в каком порядке эти предложения рассматрива ются и принимаются, о чем подробнее — несколько ниже.
Второй раздел Конституции РФ составляют «Заключительные и переходные положения». В отличие от основной части Конституции, т.е. ее первого раздела, эта часть изложена не в форме статей, а в форме ряда последовательных пунктов, закрепляющих: день ее принятия; день ее вступления в силу и одновременное прекращение действия предшествующей конституции; приоритет положений новой Консти туции перед положениями Федеративного договора, других договоров, прежнего законодательства и других правовых актов; отдельные срав нительно частные положения о деятельности существующих и вновь учрежденных государственных органов (Президента, Правительства, судов, палат Федерального Собрания и его депутатов).
Сказанное выше о структуре Конституции РФ позволяет сделать общий вывод, что она в целом вполне отвечает общим требованиям, предъявляемым конституционной теорией к современным конститу циям. Она, несомненно, учла как накопленный мировой конституцион ный опыт, так и своеобразие нашей страны, исторических и существу ющих на сегодня условий ее развития. Эта структура достаточно логич на, стройна и последовательна, что имеет принципиальное значение и для построения учебного курса конституционного права, особенно кон ституционного права РФ.
В ходе изложения проблемы структуры Конституции РФ при шлось неоднократно вторгаться и в вопрос о ее содержании. Поэтому, а также в связи с тем, что все дальнейшее изложение будет посвящено этому, остановимся только на ряде обобщающих характеристик основ ного содержания Конституции РФ как целого. Особое значение для этого имеет преамбула Конституции РФ, а также ее глава 9, говорящая о порядке изменения Конституции, которые в связи с этим рассматри ваются в данной главе сравнительно подробно.
Преамбула Конституции РФ достаточно лаконична, но емка по содержанию. Как известно, преамбула Конституции РСФСР 1978 г. была намного обширнее, включала краткий экскурс в историю страны, характеристику ее достижений в результате построения «развитого со циалистического общества» и содержала много классовых идеологем, включая прямое указание на то, что при создании и принятии этой конституции руководствовались идеями «научного коммунизма». Преамбула Конституции РФ 1993 г. уходит от всего этого и с позиций современных реалий ведет речь только о том, чем руководствовался многонациональный народ РФ при принятии новой конституции. Эти мотивы: соединенность общей судьбой на своей земле; утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия; сохранение исторически сложившегося государственного единства; соблюдение общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов; память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость; возрождение суверенной государственности Росши и утверждение незыблемости ее демократической основы; стремление обеспечить благополучие и процветание Родины; ответст венность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями; осознание себя частью мирового сообщества. Как видим, здесь нет ни традиционного в прошлом восхваления достигнутого, ни засилия про летарской идеологии, хотя идеология гуманизма и демократизма, пат риотизма и интернационализма представлена весомо и зримо. Хоте лось бы также еще раз напомнить в этой связи, что несмотря на то, что положения преамбулы по традиции не имеют непосредственно норма тивно-правового характера, они тем не менее имеют очень важное об щеполитическое и идеологическое значение. Нельзя их недооценивать и в юридическом плане, поскольку они играют исключительно важную роль в понимании смысла всей Конституции и ее отдельных глав и статей, в правильном толковании и применении ее норм.
Глава 1 «Основы конституционного строя» закрепляет такие важ нейшие, основополагающие принципы и черты этого строя, как наро довластие (народный суверенитет), демократизм, федерализм, право вой, республиканский, социальный и светский характер государства, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, политичес кий плюрализм, идеологическое многообразие, свобода экономической деятельности и многообразие форм собственности.
Глава 2 «Права и свободы человека и гражданина» определяет ос новы политико-правового статуса личности. Это — свобода личности; естественная, от рождения принадлежность человеку основных прав и свобод, их неотчуждаемость; соответствие статуса личности в РФ стан дартам, сложившимся в мировом сообществе; сочетание личных, инди видуальных интересов с интересами других лиц, общества и государст ва; всеобщность основных прав, свобод и обязанностей; принцип рав ноправия граждан, т.е. их юридического равенства (равенства в правах и обязанностях), в том числе и равенство всех перед законом и судом, равноправия мужчины и женщины; принцип непосредственного дейст вия прав и свобод человека и гражданина, соответствия конституцион ным основам статуса личности его закрепления в текущем законода тельстве и практической реализации; гарантированность прав и свобод личности и др. Эта глава наиболее обширна по объему и подробно разработана. Ей принадлежат 48 из 137 статей Конституции РФ, т.е. более трети всех ее статей.
Глава 3 «Федеративное устройство» не только поименно перечис ляет все 89 субъектов РФ, но и подробно конкретизирует и развивает общие принципы и устои российского федерализма, закрепленные в ст. 5 Конституции РФ (равноправие субъектов Федерации, государст венная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами госу дарственной власти РФ и органами государственной власти ее субъек тов, равноправие и самоопределение народов). В ней определяется ста тус каждого из видов субъектов РФ (совместно с их конституциями или уставами), а также пути его изменения. В этой также обширной главе большое и важное место занимают вопросы предметов ведения РФ и сферы совместного ведения РФ и ее субъектов. В отличие от советских конституций с их сверхцентрализацией, Конституция РФ не закрепляет даже основы системы органов государственной власти субъектов РФ. Она исходит из того, что эта система устанавливается субъектами РФ самостоятельно, но в соответствии с основами консти туционного строя РФ и общими принципами организации представи тельных и исполнительных органов государственной власти, установ ленными федеральным законом. В данной главе также закрепляются исходные положения о государственных языках и национально-языко вой политике, о гарантии прав коренных малочисленных народов, о национальной символике и т.д.
Главы 4, 5, 6 и 7 конкретизируют республиканскую форму правле ния РФ и закрепляют систему ее органов государственной власти, а также основы механизма их взаимоотношений и деятельности. В гла ве 4 «Президент Российской Федерации» определяется его статус и полномочия, из которых совершенно очевидно следует, что РФ — пре зидентская республика с очень сильной президентской властью. Это вытекает из того, что Президент РФ — глава государства, избираемый народом путем прямых выборов, стоящий над другими государствен ными органами и определяющий основные направления внутренней и внешней политики страны. Он назначает (с согласия Государственной Думы) Председателя Правительства и практически самостоятельно других членов Правительства. Даже среди других президентских рес публик мира, в том числе США и Франции, Президент РФ наделяется значительно большими прерогативами, что иногда приводит к наиме нованию РФ в печати как «сверхпрезидентской республики».
В этих условиях вполне понятно, что глава 5 «Федеральное Собра ние» как глава о парламенте страны, состоящем из двух палат — Госу дарственной Думы и Совета Федерации, наделяет его весьма ограни ченными функциями и правами: в основном функциями и правами представительного и законодательного органа. Его права по отноше нию к правительству крайне незначительны. Государственная Дума, например, дает лишь согласие на назначение только Председателя Правительства. В главе 6 «Правительство Российской Федерации» оно рассматривается как орган, осуществляющий исполнительную власть. По указанным выше причинам оно также ограничено в своих полномо чиях, особенно в связи с чрезвычайно широкими полномочиями Пре зидента РФ.
Глава 7 «Судебная власть» устанавливает, что правосудие в РФ осуществляется только судом, а судебная власть — посредством кон ституционного, гражданского, административного и уголовного судо производства. Она закрепляет независимость, несменяемость и непри косновенность судей. Здесь же речь идет о прокуратуре как единой централизованной системе во главе с Генеральным прокурором РФ.
Глава 8 определяет основы местного самоуправления, устанавлива ет, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопро сов местного значения, владение, пользование и распоряжение муни ципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого воле изъявления, через выборные и другие органы местного самоуправле ния, структура которых определяется населением самостоятельно. В этой главе формулируются основные принципы местного самоуп равления и его гарантии.
Общие черты, свойства Конституции РФ. В Конституции РФ впервые в конституционном законодательстве нашей страны закрепле но верховенство Конституции, направленное на утверждение правово го государства, поскольку речь идет и о подчинении государства Кон ституции. В части 2 ст. 4 говорится, в частности, что Конституция РФ имеет верховенство на всей территории РФ. Это означает, что в иерар хии законов и иных правовых актов она стоит на самом высоком месте и имеет высшую юридическую силу по отношению ко всем норматив ным правовым актам на территории страны, в том числе и федераль ным, включая федеральные конституционные законы. Из этого свойст ва Конституции РФ, на наш взгляд, вытекает также, что не только законы и иные правовые акты, но и конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ и не могут ей противоречить, хотя прямо об этом и не говорится в Конституции РФ. Часть 1 ст. 15 Конституции РФ гласит, что Конституция имеет высшую юридическую силу, применяется на всей территории РФ и что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Конституции республик и уставы других субъектов РФ — это тоже законы, принимаемые в РФ. Кроме того, обеспечивая высокий уровень самостоятельности субъектов РФ, Конституция РФ в п. «а» ч. 1 ст. 72 записала, что обеспечение соответствия конституций и уставов субъектов РФ, их законов и иных нормативных актов Кон ституции РФ и федеральным законам находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Важно также отметить, что именно Конституцион ный Суд РФ решает дела о соответствии конституций республик и уставов иных субъектов РФ Конституции РФ и если признает их или их отдельные положения неконституционными, то они утрачивают силу и подлежат отмене.
В Указе Президента РФ «О мерах по обеспечению взаимодейст вия федеральных органов государственной власти и органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федера ции» от 5 октября 1995 г. указывалось на недопустимость нарушения Конституции РФ при разработке и принятии конституций республик, уставов других субъектов и предлагалось устранить имеющиеся здесь нарушения. Для примера можно указать на то, что в Конституции Республики Тыва, принятой в октябре 1993 г., т.е. до принятия Кон ституции РФ, было в первой статье записано, в частности, что она имеет право на выход из состава РФ путем всенародного референдума этой республики. Но такого права за субъектами РФ, в том числе и за республиками, не закреплено в Конституции РФ. Такая запись в конституции одной из республик ставит под вопрос самые основы федеративного устройства РФ и поэтому несовместима с Конститу цией РФ.
Конституция РФ, в отличие от прежних советских конституций, которые обычно именовались «Конституция (Основной Закон)...», не содержит такого подзаголовка, но это, на наш взгляд, не означает, что она, по существу, не может рассматриваться основным законом нашей страны. Во-первых, общепризнанным является то, что в конституции отражаются и закрепляются самые важные и фундаментальные основы общественного и государственного строя страны; во-вторых, конститу ция представляет собой основу всей правовой системы, «закон зако нов», базу текущего законодательства; наконец, в-третьих, Конститу ция РФ — это важнейшая часть, конституционного законодательства. Уже из этого вытекает, что Конституция РФ может и должна рассмат риваться как Основной Закон страны. Если положение о верховенстве Конституции РФ дает ответ на вопрос о ее преобладании, превосход стве в рамках субординации с другими законами с точки зрения их юридической силы, то положение о том, что Конституция РФ — это ее Основной Закон решает вопрос о такой субординации, о таком приори тете, примате с точки зрения заложенного в ней содержания и его значимости. При этом подчеркивается основополагающий и особо важный характер содержащихся в ней установлений, их не рядовое, не обычное, не текущее значение.
Текущее законодательство конкретизирует и развивает положе ния Конституции РФ, исходя из ее не только буквы, но и духа. Кон кретизацией и развитием положений Конституции РФ является и издание предусмотренных в этих целях самой Конституцией феде ральных конституционных законов К их числу относятся, в частнос ти, законы: о порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65); об изменении конституционно-правово го статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66; ч. 1 ст. 137); о референдуме (п. «в» ст. 84); о режиме военного положения (ч. 3 ст. 87); о чрезвычайном положении (ч. 2 ст. 88; ст. 56); о порядке деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114); о судебной системе РФ (ст. 118); о Конституцион ном Суде РФ (ч. 3 ст. 128); о Верховном Суде РФ (ч. 3 ст. 128); о Высшем Арбитражном Суде (ч. 3 ст. 128); о Конституционном Собра нии (ч. 2 ст. 135) и др., часть из которых уже разработана, обсуждена и принята. Конституция РФ конкретно предусматривает и издание многих обычных (не конституционных) федеральных законов (на пример, о гражданстве — ст. 6; о военной службе — ст. 59; об альтер нативной гражданской службе — ст. 59; о статусе столицы РФ — ст. 70; о порядке выборов Президента РФ — ст. 81 и др.), многие из которых также уже приняты и действуют. Следует отметить и то, что Конституция РФ нередко в общей, неконкретной форме отсылает к обычным федеральным законам и т.д. (ч. 1 ст. 35, ч. 3 ст. 36; ч. 5 ст. 37 и многие другие).
Еще одним важным свойством Конституции РФ является то, что она является нормативным актом прямого и непосредственного дейст вия. Это закрепляется в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ (прямое действие) и в ст. 18 (непосредственное действие прав и свобод человека и граж данина). Прямое и непосредственное действие Конституции РФ осо бенно важно для обеспечения и защиты прав и свобод личности. Не случайно поэтому в прежних, советских конституциях такое установ ление отсутствовало, хотя во многих демократических странах, где нет соответствующего положения в конституции, ее прямое действие реа лизуется в судебной практике. Но и этого не было у нас. Теперь же любой гражданин нашей страны имеет возможность требовать защиты своих прав и свобод в судах, опираясь только на положения Конститу ции РФ. Прямое и непосредственное действие норм Конституции РФ фактически предусматривается и в ряде иных случаев, хотя во многих других предусматривается издание обычного или конституционного федерального закона.
Верховный суд РФ в своем постановлении «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осу ществлении правосудия» от 31 октября 1995 г. указал, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нор мативного акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотноше ния, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Разрешая дело, суд применяет непо средственно Конституцию, в частности, в случаях: а) когда закреплен ные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возмож ность ее применения при условии принятия федеральною закона, ре гулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения; б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории РФ до вступления в силу Консти туции РФ, противоречит ей, в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции; г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотноше ния, отсутствует.
Изменение и пересмотр Конституции РФ. Эти вопросы регулиру ются в главе 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конститу ции». Прежде всего следует обратить внимание на то, что Конституция РФ различает такие понятия, как «конституционные поправки» и «пересмотр Конституции», ибо изменения изменениям рознь. Под пер вым понимается частичное изменение Конституции, не затрагивающее ее фундаментальных основ, и связанное с внесением поправок к главам 3—8 Конституции. А под вторым — изменение Конституции, связанное с пересмотром положений ее глав 1,2 и 9, что, по существу, равнозначно полному, концептуальному пересмотру Конституции в связи с осново полагающим характером содержания этих глав, т.е. принятию новой конституции. В связи с этим в Конституции РФ устанавливается и существенно различная процедура изменения содержания этих двух групп глав и различие связанных с этим правовых актов.
Конституционные поправки к главам 3—8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного зако на, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст. 136). Конституци онный суд в своем постановлении от 31 октября 1995 г. разъяснил, что поправки к главам 3—8 принимаются в форме особого правового акта — Закона РФ о поправках к Конституции РФ. Положения же глав 1, 2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Однако оно обладает правом внесения предложений о пересмотре. В том случае, если предложение о пересмотре этих положений будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Оно либо подтверждает неизменность Конституции, либо разрабаты вает проект новой Конституции РФ, который принимается Конститу ционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его чле нов или выносится на всенародное голосование. При проведении все народного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовали более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняли участие более половины избирателей (ст. 135). Иными словами, положения глав 1, 2 и 9 не подлежат изменению в рамках действующей Конституции; их измене ние означает полный пересмотр Конституции и связывается с приня тием новой конституции.
Конституционные положения об изменениях и поправках в Кон ституцию были конкретизированы и развернуты в Федеральном зако не «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г.*
* Российская газета. 1998. 10 марта.
Субъектами внесения предложений о поправках и пересмотре по ложений Конституции РФ могут быть Президент РФ, Совет Федера ции, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численнос тью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 134).
Особо регулируется и изменение ст. 65, определяющей состав РФ, принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта, а также наименование субъектов РФ. Указывается, что изменение ч. 1 ст. 65, определяющей состав РФ, вносится двояким способом: в случае, если речь идет о принятии в РФ, образовании в ее составе нового субъекта или об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ, то это осуществляется на основании соответствующего федерального конституционного закона (который пока не принят); а в случае изме нения наименования субъекта РФ новое наименование этого субъекта подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ в упрощенном порядке. Как разъяснил Конституционный Суд РФ в конце ноября 1995 г., из менение наименования субъектов РФ в тексте ч. 1 ст. 65 Конституции РФ производится указом Президента РФ на основании решения субъ екта РФ. Надо учитывать, что изменение своего наименования являет ся прерогативой субъекта РФ, принимается его законодательным орга ном и становится правовым основанием для включения соответствую щего изменения в текст ч. 1 ст. 65 Конституции РФ указанным путем. На этой основе указами Президента РФ от 9 января 1996 г. были вклю чены в Конституцию РФ новые наименования двух республик: Респуб лика Ингушетия (вместо Ингушская Республика) и Республика Се верная Осетия—Алання (вместо Республика Северная Осетия). Важно также отметить, что в указанном постановлении Конституционного Суда РФ специально отмечается, что такой упрощенный порядок при меним лишь тогда, когда изменение наименования субъекта РФ не затрагивает основы конституционного строя, права человека и гражда нина, интересы других субъектов РФ, РФ в целом либо интересы дру гих государств, а также не предполагает изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъектов.
Сказанное выше позволяет сделать общий вывод: Конституция РФ, несомненно, относится к числу весьма «жестких» конституций. Это определяется тем, что, во-первых, половина ее статей (68 статей 1, 2 и 9 глав из 137) признаны не подлежащими изменению вообще в рамках данной Конституции; во-вторых, изменение положений другой половины конституционных статей возможно, как правило, только в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституцион ного закона (т.е. принимается не простым, а квалифицированным боль шинством голосов — не менее трех четвертей в Совете Федерации и двух третей в Государственной Думе) и после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ, т.е. в порядке, значительно более сложном, чем порядок осуществления обычного законодательствования; в-третьих, право на внесение пред ложений по изменению и пересмотру положений Конституции РФ принадлежит сравнительно узкому числу государственных органов и не каждому депутату, а не менее одной пятой членов какой-либо пала ты; в-четвертых, крайне сложен процесс внесения и обсуждения таких предложений; в-пятых, пересмотр Конституции имеет право осущест вить не сам парламент, а особое Конституционное Собрание.
Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд РФ был создан в 1991 г. Предшественником его в период 1989—1991 гг. был Комитет конституционного надзора СССР. До этого такого органа в нашей стра не не существовало. Считалось, что в условиях отрицания принципа разделения властей и формального признания полновластия Советов в таком органе нет необходимости, поскольку Верховный Совет и его президиум могут сами осуществлять такой парламентский контроль за соблюдением конституции, а учреждение указанного органа нарушило бы верховенство парламента. Реальная потребность в органе конститу ционного надзора или контроля в условиях тоталитарного режима не возникала и потому, что всепроникающий политический контроль за всем, в том числе и за соблюдением конституции, призвана была реаль но осуществлять единственная партия и ее высшие органы. Антидемо кратическая сущность тоталитаризма на деле была не совместима с интересами соблюдения законности вообще, законности конституци онной в частности и в особенности. Поэтому переход к независимому конституционному правосудию стал возможен лишь с переходом к реальной демократизации страны.
Принятие Конституции РФ в конце 1993 г. и на ее основе Феде рального конституционного закона «О Конституционном Суде Рос сийской Федерации» (21 июля 1994 г.)* открыли новый, современный этап в развитии конституционного правосудия в нашей стране. Указан ные основополагающие документы внесли серьезные изменения в структуру и компетенцию Конституционного Суда РФ как одного из важнейших институтов судебной власти. Конституционный Суд РФ — это судебный орган конституционного контроля, самостоятель но осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Его высшая и главная задача — обеспечение защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод личности, вер ховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории страны. Указанный закон не только определил цели, задачи, структуру и компетенцию суда, но и основы конституционного судопроизводства.
* СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
Число судей увеличилось до 19. Они назначаются Советом Феде рации по представлению Президента РФ. Кандидатом на должность конституционного судьи может быть гражданин РФ не моложе 40 лет с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образова ние, стаж работы не менее 15 лет и обладающий признанной высокой квалификацией в области права. Срок назначения на эту должность — 12 лет (назначение на второй срок не допускается). По достижении 70 лет конституционный судья уходит в отставку. Предложения по кандидатурам могут вноситься Президенту РФ членами Совета Феде рации, депутатами Государственной Думы, законодательными (пред ставительными) органами субъектов РФ, высшими судебными органами н федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. Каждый судья назначается в индивидуальном порядке тайным голосованием, если его кандидатура получила большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Председатель Со вета Федерации приводит назначенное на должность судьи лицо к при сяге, текст которой установлен законом.
В соответствии со ст. 11 Закона о Конституционном Суде РФ его судья не может принадлежать к политическим партиям и движениям, материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, в кампаниях по выборам в органы государственной власти и органы местного самоуправления, вести политическую пропаганду и агита цию, присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, заниматься иной политической деятельностью, входить в руководящий состав каких-либо общественных объединений, даже если они и не преследуют политических целей. Конституционный судья не может быть членом Совета Федерации и депутатом Государ ственной Думы, иных представительных органов, занимать или сохра нять за собой другие государственные и общественные должности, иметь частную практику, заниматься предпринимательской, иной оп лачиваемой деятельностью (кроме преподавательской, научной и иной творческой, занятие которой не должно препятствовать выполнению его обязанностей и не может служить уважительной причиной отсут ствия на заседаниях). Судья Конституционного Суда РФ не вправе осуществлять защиту или представительство, кроме законного пред ставительства, в суде, арбитражном суде или иных органах, оказывать кому-либо покровительство в получении прав и освобождении от обя занностей. Он не вправе, выступая в печати, иных средствах массовой информации и перед любой аудиторией, публично высказывать свое мнение о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде, а также который изучается или принят к рас смотрению Конституционным Судом, до принятия решения по этому вопросу.
Конституционный Суд РФ имеет теперь две палаты по 9 и 10 судей, которые равноправны и решения которых имеют такую же юридичес кую силу, как и решения Суда в целом. Для рассмотрения особо важ ных дел проходят пленарные заседания, в которых участвуют все судьи и которые вправе рассматривать любой вопрос, входящий в компетен цию Конституционного Суда. Председатель Суда, его заместитель и судья-секретарь избираются на пленарном заседании Суда большинст вом голосов от общего числа судей сроком на три года и могут переизбираться еще на один срок. В основе деятельности Конституционного Суда РФ лежат такие принципы, как независимость, коллегиальность, гласность, устность разбирательства, язык судопроизводства, непре рывность судебного заседания, состязательность и равноправие сторон. В стране нет такого органа или лица, который бы имел право давать какие-либо указания или замечания Конституционному Суду, дейст вующему в рамках своих полномочий. В основе его деятельности лежит Конституция РФ и Федеральный конституционный закон о Конститу ционном Суде РФ. Конституционный Суд РФ независим в организа ционном, финансовом и материально-техническом отношении, его фи нансирование осуществляется из федерального бюджета. Гарантиями независимости конституционных судей являются их несменяемость, неприкосновенность, равенство прав судей и др. На судей Конституци онного Суда распространяется общее законодательство о статусе судей. В отличие от других судов (Верховного, Арбитражного), Конституци онный Суд РФ не имеет системы нижестоящих судов. Тот факт, что некоторые субъекты РФ также создали свои конституционные суды, не означает, что они входят в такую систему, ибо не являются нижестоя щими и не составляют с Конституционным Судом РФ единую систему.
Еще более существенные изменения произошли в функциях и ком петенции Конституционного Суда РФ. С одной стороны, его компетен ция в определенном отношении сужена: он теперь не может действо вать по собственной инициативе и из его полномочий исключена оцен ка правоприменительной практики. С другой стороны, он расширил свои полномочия за счет получения права давать абстрактное офици альное толкование Конституции РФ, права разрешать споры о компе тенции между органами государственной власти, по жалобам на нару шение прав и свобод граждан и права по запросам судов проверять конституционность закона, примененного или подлежащего примене нию по конкретному делу.
Главная, основная функция Конституционного Суда РФ — провер ка соответствия Конституции РФ: а) федеральных законов, норматив ных актов высших федеральных органов государственной власти (Пре зидента, палат Федерального Собрания, Правительства); б) конститу ций и уставов, а также иных нормативных актов субъектов РФ, кроме тех, которые относятся к сфере исключительного ведения субъектов РФ; в) договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов; г) международных договоров РФ, не вступивших в силу (ст. 125 Конституции РФ). Конституционный Суд РФ не рассматри вает, во-первых, ненормативные (индивидуальные) акты указанных органов, а во-вторых, правовые акты, включая нормативные, всех других государственных органов, поскольку это входит в компетенцию общих судов; и в-третьих, как уже отмечалось, он не занимается про веркой правоприменительной практики, во многом совпадающей с су дебной.
Право на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности указанных нормативных актов и договоров имеют, согласно ст. 125 Конституции РФ, Президент РФ, Совет Фе дерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федера ции и депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верхов ный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодатель ной и исполнительной власти субъектов РФ. Такие запросы могут касаться как всего нормативного акта или договора, так и той или иной его части или отдельных положений. Конституционный Суд РФ определяет конституционность или неконституционность указанных актов и договоров в следующих пределах: по содержанию норм; по форме нормативного акта или договора; по порядку подписания, за ключения, принятия, опубликования или введения в действие; с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государствен ной власти на законодательную, исполнительную и судебную; с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетен ции между федеральными органами государственной власти; с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между орга нами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установенного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами.
Граждане обладают правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение их конституционных прав и свобод, если эти права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Таким же правом обладают и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде РФ. Важно, чтобы во всех этих случаях закон, на который подается жалоба (а не какой-либо иной нормативный акт, вопрос о котором в таком случае рассматривается в общих судах), за трагивал конституционные права и свободы человека и гражданина и был применен или подлежал применению в конкретном деле, рассмот рение которого уже завершено или начато судом или иным правоприменительным органом. При этом также следует иметь в виду, что суды любой инстанции, рассматривающие такие конкретные дела, сами могут обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности применяемого в данном деле закона, в результате чего производство по делу приостанавливается до решения Конститу ционного Суда РФ.
В компетенцию Конституционного Суда РФ входит и разрешение споров о компетенции: между федеральными органами государствен ной власти; между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; между высшими органами го сударственной власти субъектов РФ. Правом на обращение в Консти туционный Суд РФ в этом плане обладает каждая из сторон данных споров, а Президент РФ также в случае недостижения согласованного решения при использовании согласительных процедур для разреше ния разногласий между органами государственной власти РФ и орга нами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Такое обращение допустимо, если: а) оспариваемая компетенция опре деляется Конституцией РФ; б) спор не касается вопроса о подведомст венности дела судам или о подсудности; в) спор не был или не может быть разрешен иным способом; г) заявитель считает издание акта или совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта или совершения такого действия нарушением установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между органами госу дарственной власти; д) заявитель ранее обращался к указанным в Кон ституции РФ органам государственной власти с письменным заявле нием о нарушении ими определенной Конституцией и договорами ком петенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности; е) в течение месяца со дня получения письменного заявления не были устранены указанные в нем нарушения; ж) в случае обращения соответствующего органа государ ственной власти к Президенту РФ с просьбой об использовании согла сительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ, а Пре зидент РФ в течение месяца со дня обращения не использовал эти согласительные процедуры либо такие процедуры не привели к разре шению спора.
Еще одно направление деятельности Конституционного Суда РФ — толкование Конституции РФ. Это имеет место тогда, когда в Конституционный Суд обращаются Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, органы законодательной власти субъектов РФ. В данном случае речь идет о прямом толковании Конституции РФ, которое может и не быть связано с проверкой кон ституционности закона или спора о компетенции. Оно призвано отве тить на вопрос: как следует понимать то или иное положение Консти туции РФ, что особенно важно и необходимо в условиях принципиальной новизны содержания этой Конституции и ее «жесткости». Толко вание Конституционного Суда РФ является официальным и обяза тельным для всех.
Наконец, в функции Конституционного Суда РФ входит также дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В данном случае такой запрос в Консти туционный Суд направляется Советом Федерации, если соответствующее обвинение выдвинуто Государственной Думой и имеется заключе ние Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ при знаков соответствующего преступления. Запрос направляется в Кон ституционный Суд РФ не позднее месяца со дня принятия Государст венной Думой решения о выдвижении обвинения. Заключение должно быть дано Конституционным Судом не позднее десяти дней после ре гистрации запроса. Если Суд установит несоблюдение указанного по рядка, то процедура импичмента прекращается.
Помимо отмеченных основных полномочий Конституционного Суда РФ, зафиксированных в ст. 125 Конституции РФ, ряд других ее статей определяет еще и такие полномочия, как направление посланий Конституционного Суда Федеральному Собранию (ст. 100), право за конодательной инициативы (ст. 104), право присутствия судей Кон ституционного Суда при принятии присяги Президентом РФ (ст. 82). Ряд полномочий Конституционного Суда РФ связан с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами го сударственной власти РФ и ее субъектов. Федеральный конституцион ный закон о референдуме (1995) предусмотрел еще одно новое полно мочие Конституционного Суда — проверка по запросу Президента РФ до референдума соблюдения требований, предусмотренных Конститу цией РФ.
Решения Конституционного Суда РФ принимаются открытым го лосованием на основе поименного опроса судей. Судья не вправе воз держаться при голосовании или уклониться от него. Эти решения при нимаются только по предмету, указанному в обращении в Конституци онный Суд и лишь в отношении той части акта или компетенции орга на, конституционность которых была подвергнута сомнению в таком обращении. Судья, несогласный с решением Конституционного Суда РФ, имеет право письменно изложить свое особое мнение, которое приобщается к материалам дела и подлежит опубликованию вместе с решением Конституционного Суда. Решение Конституционного Суда РФ провозглашается в полном объеме в открытом заседании немедлен но после его подписания. Постановления и заключения Суда не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, Прави тельству РФ, Уполномоченному по правам человека РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральному прокуро ру РФ и министру юстиции РФ. Постановления и заключения Консти туционного Суда РФ подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях. Решение Конституционного Суда РФ оконча тельно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Оно действует непосредственно и не нуждается в иных подтверждениях. Акты или их отдельные положения, признан ные неконституционными, утрачивают силу, а признанные не соответ ствующими Конституции РФ международные договоры, не вступив шие в силу, не подлежат введению в действие и применению. Неиспол нение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполне нию решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, ус тановленную федеральным законом.
В заключение необходимо вновь особо подчеркнуть, что Конститу ционный Суд РФ как судебный орган конституционного контроля призван решать исключительно вопросы права (ст. 3 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ). Это исходное положение закона направлено не на то, чтобы отрицать всякую связь права и политики, а на то, чтобы не подменять право политикой. Кон ституционному Суду РФ, несомненно, приходится рассматривать в той или иной мере и политические вопросы и выносить решения, имею щие и политическое значение. Другое дело, что Конституционный Суд РФ рассматривает только правовую, конституционную сторону этих вопросов (например, конституционность актов различных ветвей по литической власти или споры о компетенции между различными орга нами государственной власти как субъектами политики) и выносит свои решения, опираясь исключительно на конституционное законода тельство, на право, а не на политическую целесообразность и другие политические факторы.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Что такое конституция и каковы ее место и роль в системе законодатель ства страны?
Какими основными общими свойствами обладают конституции?
Чем характеризуются общая структура и содержание конституций?
Как можно классифицировать конституции по их формам и видам?
Как осуществляется разработка и принятие конституции?
Как изменяются, дополняются и отменяются конституции?
Что такое охрана конституции и в чем ее необходимость?
Каковы объекты и содержание конституционного контроля?
Каковы формы (виды) и субъекты конституционного контроля?
Как была разработана и принята Конституция РФ?
Что нового внесла Конституция РФ в конституционную практику нашей страны?
Какие общие черты присущи Конституции РФ?
Каков порядок изменения и пересмотра Конституции РФ?
Как обеспечивается охрана Конституции РФ и какова роль в этом Консти туционного Суда РФ?
Каковы основные функции Конституционного Суда РФ?
Каков порядок возбуждения и рассмотрения дела в Конституционном Суде?
ЛИТЕРАТУРА
Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997.
Арутюнян Г.Г. Конституционный суд в системе государственной власти (срав нительный анализ). Ереван, 1999.
Боботов С.В. Конституционная юрисдикция. М., 1994.
Витрук Н.В. Конституционное правосудие. М., 1998.
Ковлер А.И. Конституция «формальная» и «реальная» // Полис. 1999. № 2.
Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии: Сборник нормативных актов. М.,1998.
Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации: Сборник нормативных актов. М., 1997.
Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения (1992-1996). М., 1997.
Конституция Российской Федерации: комментарии Конституционного Суда РФ, официальный текст, принятие и вступление в силу поправок. М., 1998.
Конституция Российской Федерации: Словарь-справочник. СПб., 1997.
Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998.
Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция Российской Федера ции. М.,1998.
Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997.
Миронов О.О. Конституция не может быть неизменной // Государство и право. 1998. №4.
Михалева Н.А. Конституционные реформы в республиках — субъектах Россий ской Федерации // Государство и право. 1995. № 4.
Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов н/Д, 1995.
Ромашов Р. Современный конституционализм: вопросы истории и теории. СПб,1998.
Российский конституционализм: проблемы и решения. М., 1999.
Степанов И.М. Уроки и парадоксы российского конституционализма. М., 1996.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Комментарий. М., 1996.
Чиркин В.Е. Российская Конституция и международный опыт // Государство и право. 1998. № 12.
Шейнис В.Л. Тернистый путь Российской Конституции // Государство и право. 1997. .№ 12.
Шульженко Ю.Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998.
Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995.
Шульженко Ю.Л. Самоохрана Конституции Российской Федерации. М., 1997.
Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997.
Эбзеев Б.С. Толкование Конституции Конституционным Судом РФ теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. .№ 5.
Приступая к рассмотрению отдельных проблем конституционного права, необходимо прежде всего решить один сложный и важный во прос: с какой из этих проблем начинать с основ конституционного строя или с основных прав и свобод человека и гражданина. Есть весомые аргументы в пользу как того, так и другого решения. И не случайно поэтому в одних учебниках вслед за общей характеристикой конститу ционного права и конституции следует глава об основах конституци онного строя,* а в других — глава об основных правах и свободах личности.**
* См.: Баглай М.В. Указ. соч.; Михалева Н.А. Указ. соч.
** См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997; Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева.
Исходя из того, что структура конституции, как и структура учеб ного курса конституционного права, имеет не только формальное значение, но и несет в себе немалую смысловую нагрузку, авторы данного учебника склоняются к первому варианту решения проблемы, учиты вая следующие основные соображения. Во-первых, при всей основопо лагающей, первостепенной важности как той, так и другой глав, глава об основах конституционного строя носит по содержанию, несомненно, более общий характер, беря этот строй в целом, а не какую-либо одну его сторону или фундаментальный принцип, пусть и чрезвычайно важ ный. Во-вторых, хотя основные права и свободы человека имеют есте ственную природу, принадлежат ему от рождения и не даруются ему государством, тем не менее конкретная их реализация в каждой стране в решающей мере зависит от характера существующего в ней общест венного и государственного строя. В-третьих, принципиальное реше ние проблемы политико-правового статуса личности входит в основы конституционного строя. В-четвертых, как уже отмечалось, большин ство конституций стран мира начинается с общей части (раздела, главы и т.д.), а затем уже следует та часть, которая посвящается правам и свободам человека. В-пятых, при всем том огромном и принципиаль ном значении, которое Конституция РФ придает закреплению прав и свобод человека и гражданина, она начинается с главы об основах кон ституционного строя.*
* Признавая дискуссионность поставленного выше вопроса, следует в то же время признать принципиально неверным то, как он решается сегодня сдельными авторами. Так, в учебнике для вузов К.В. Арановского «Государственное право зарубежных стран» (М., 1998) глава «Государственно-правовой статус личности» по-старому, в духе времен «сталинской конституции» отодвинута в конец учебника.
Как уже отмечалось, в конституциях, принятых до начала нынеш него столетия, даже самые общие основы и принципы экономической, социальной, политической и духовной жизни страны не находили свое го закрепления. И в конституциях подавляющего большинства стран, принятых в период до Второй мировой войны, эти проблемы не полу чили отражения за редким и весьма ограниченным по содержанию исключением (например, Конституция Мексики 1917 г., Конституция Германии 1919 г. и др.). Правда, здесь необходимо сделать существен ную оговорку: в странах, где побеждало и утверждалось марксистско-ленинское материалистическое мировоззрение с его социологическим и политологическим подходом к государству и праву, конституции, начиная с Конституции РСФСР 1918 г., отводили этим проблемам солидное место. И хотя в этих странах не были реализованы принципы подлинного конституционализма, а многие из них прямо отвергнуты или грубо извращены, такой новый подход к определению объектов и содержания конституционного регулирования получил после Второй мировой войны дальнейшее распространение в мире. Это нашло свое отражение в конституциях не только новых «социалистических» стран, но и многих развивающихся стран, ряда капиталистических стран (на пример, в конституциях Италии, Испании, Португалии, Бразилии и др.), а за последнее время и постсоциалистических стран.
Выше уже отмечалось, что это связано, в частности, с серьезным усилением места и роли государства в экономической и социальной жизни общества. Как отмечает германский конституционалист К. Штерн, «современная конституция не может больше отказывать в установлении основных принципов устройства жизни общества, иначе она может утратить свои функции стабилизации и порядка». Ясно вы раженная общая тенденция расширения конституционного регулиро вания социально-экономических и духовно-культурных обществен ных отношений, о которой говорилось выше, позволила многим авто рам говорить о «социализации» конституций последнего полувека, о появлении «социальных» конституций и т.д.
Все это не означает, что эти проблемы регулируются в конституци ях современных демократических стран столь же широко и подробно, как и вопросы, например, прав и свобод человека или устройства госу дарства. Сегодня достаточно широко признано, что строящееся и тем более утверждающееся демократическое правовое государство несо вместимо с тоталитарным проникновением органов государственного руководства и управления во все поры общественной жизни и должно опираться на активную и разностороннюю демократическую самодея тельность гражданского общества. Чрезмерное вмешательство госу дарства и его конституции в общественную жизнь способно создать реальную угрозу демократии и гуманизму, угрозу авторитаризма и то талитаризма. Именно поэтому в современных демократических стра нах и их конституциях, если речь и идет об указанных сферах общест венной жизни, то, как правило, только об их самых общих принципи альных основах, рассматриваемых преимущественно сквозь призму политики и всей деятельности государства. В то же время и сегодня не случайно то, что стремление как можно шире и подробнее регламенти ровать, в том числе и в конституциях, экономические, социальные, политические и духовные отношения в обществе характерно для остав шихся тоталитарных режимов.
Конституционные основы и принципы общественной жизни за крепляются в конституциях стран мира либо в общих (вводных) раз делах, главах, обычно следующих после преамбулы (например, в кон ституциях России 1993 г., Китая 1982 г., Чехии 1993 г., Мавритании 1991 г., Кубы 1976 г., Казахстана 1995 г., Эфиопии 1994 г., Кыргызстана 1993 г., Беларуси 1994 г., бывшего СССР 1977 г. и др.), либо в специ альных разделах (главах), например в конституциях Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Испании 1978 г. и др. Так, в Конституции Италии 1947 г. есть такие специальные главы, как «Гражданские отношения», «Этико-социальные отношения», «Экономические отношения», «По литические отношения»; в Конституции Бразилии 1988 г. — «Эконо мический и финансовый строй», «О социальном строе», «Образование и культура»; в Конституции Португалии 1976 г., помимо многих поло жений в разделе о правах человека (где имеются отдельные главы «Права, свободы и гарантии политического участия», «Права, свободы и гарантии трудящихся», «Экономические права и обязанности», «Со циальные права и обязанности», «Права и обязанности в области куль туры»), содержится еще и большая вторая часть «Экономическая орга низация общества»; в Конституции Узбекистана 1991 г. — главы «Об щество и личность», «Экономические отношения», «Средства массо вой информации» и др.
Конституции рождаются и действуют в сложной системе общест венных отношений каждой страны. Она включает подсистемы эконо мических, социальных, политических и духовных отношений. Выявле ние каждый раз связи конституции с этими подсистемами имеет не маловажное значение как для понимания ее сущности и содержания, так и для ее практического применения. Исходя из этого в дальнейшем обобщенно анализируются конституционные основы экономической, социальной, политической и духовной жизни. Важно при этом под черкнуть, что в предмет науки и учебного курса конституционного права входит непосредственно изучение не самих этих сфер обществен ной жизни (это задача соответственно экономической теории, социоло гии, политологии, культурологии и др. наук и курсов), а их конститу ционно-правовых основ, что, к сожалению, не всегда учитывается должным образом в учебной литературе по конституционному праву. В основу данной главы учебника положен показ решения указанных проблем в конституциях послевоенного периода, в которых эти вопро сы разработаны сравнительно широко и глубоко. И прежде всего речь идет о конституциях демократических стран с рыночной экономикой, поскольку их опыт имеет особое значение, в том числе и для нашей страны, в то время как опыт других стран имеет более ограниченное значение, а их конституции далеко не всегда адекватно отражают ре альное положение дел.
Общие основы и принципы. Объектами конституционного регули рования экономической жизни являются такие фундаментальные ее основы, как характер экономики страны, отношения собственности, труд, экономическая деятельность, распределение, финансы и др. В со временных конституциях многих стран (Италии, Испании, Португа лии, Бразилии, Перу, КНДР, Узбекистана и др.) этому посвящены спе циальные разделы (главы).
Характер конституционного регулирования экономики в решаю щей мере зависит от того, какой ее тип закрепляется в данной конституции. Если речь идет о рыночной (либеральной) экономике демокра тической страны, то такое регулирование, как правило, ограничивается установлением сравнительно небольшого числа общих принципов и положений, относящихся к характеристике экономической политики государства, реализации экономических прав и свобод человека и фун даментальных основ экономической жизни. Здесь обычно закрепляют ся принципы: неприкосновенности собственности и многообразия ее различных видов (частной, государственной, муниципальной); свобо ды предпринимательской деятельности; невмешательства государства во многие стороны экономической жизни и т.д. Если же речь идет об огосударствленной экономике, свойственной тоталитарным странам (что особенно наглядно видно на примере конституций бывшего СССР и других «социалистических» стран), то здесь достаточно жестко за крепляется: безраздельное господство государственной собственности, ее примат и привилегии; командно-административные средства и ме тоды хозяйствования; безоговорочное подчинение экономики полити ке государства и т.д.
Следует также отметить, что в связи с утверждением за последние десятилетия во многих странах модели социально ориентированной рыночной экономики и вступлением бывших тоталитарных стран на путь формирования такой экономики, ряд конституционных принци пов регулирования экономики претерпел существенные изменения или модификации. В одних случаях, например, принцип неприкосно венности частной собственности истолковывается уже не в абсолют ном, а в относительном смысле и связывается с выполнением этой собственностью своей социальной функции, в частности, с возможнос тью осуществления национализации собственности и изъятия земли, находящейся в частной собственности, с проведением аграрной рефор мы и т.д. Усиливается тенденция к большему прогнозированию (про граммированию, планированию) развития экономики, поддержке оп ределенных ее отраслей, включения трудящихся и их профсоюзов в управление экономикой и др. В других случаях наблюдается явный отход от непризнания частной собственности и принципов рыночной экономики, установление равноправия различных форм собственности или движение к этому, более или менее значительное допущение эле ментов рыночного хозяйствования и отступление от сверхцентрализа ции тоталитарной экономики, ее жесткого планирования и т.д.
Показательно, например, что в принятых в 1993 г. поправках к Кон ституции Китая указывается, что «государство осуществляет социа листическое рыночное хозяйство». Тогда же было установлено, что государство осуществляет лишь макрорегулирование экономики (ст. 15), и были исключены из конституции положения о директивном народно-хозяйственном планировании, хотя в то же время говорилось, что «государство запрещает любым организациям или отдельным лицам нарушать экономический строй общества». Следовательно, речь идет о своеобразной гибридной экономике, сочетающей черты рыноч ной и нерыночной экономических систем. Аналогичное положение имеет место и во многих постсоциалистических и развивающихся стра нах, где считалось и до сих пор считается, что с помощью серьезного вмешательства государства в экономику возможно достаточно быстро преодолеть их отсталость.
Государственное регулирование экономики в той или иной мере присутствует во всех странах мира и поэтому о чисто, абсолютно ры ночной экономике, которая вообще никак не регулируется, говорить не приходится. Но, конечно, регулирование регулированию рознь Одно дело жесткое, приказное командование экономикой и обязательное, директивное ее планирование, а другое — прогнозирование и ограни ченное планирование экономики, принятие антимонопольного законо дательства и др. И в рамках последнего в одних странах оно может проявляться сильнее (например, в Японии сильнее, чем в США), а в других слабее. Формами государственного регулирования экономики являются также государственная налоговая и кредитная политика, ус тановление продолжительности рабочего дня, отпусков и др., создание смешанных компании и организаций с участием государственного ка питала и чиновников, а в ряде случаев и частичная национализация экономики.
Для понимания современного подхода к конституционным осно вам регулирования экономики особенно показательна Конституция Бразилии 1988 г., закрепившая принципы экономического строя, осно ванного на оценке труда человека и свободной инициативе. Это — на циональный суверенитет, частная собственность, социальная функция собственности, свободная конкуренция, защита потребителя, защита окружающей среды, сокращение регионального и социального нера венства, стремление к полной занятости, благоприятствование бра зильским предприятиям национального капитала малого значения. Соблюдение этих принципов, согласно Конституции, необходимо для обеспечения всем достойного существования согласно требованиям со циальной справедливости.
Собственность и ее формы. Будучи фундаментальной основой любой экономической системы, отношения собственности и в прошлом нередко были в поле зрения конституционного регулирования. Но и здесь в таком регулировании произошло немало существенных изменений. Так, в знаменитой французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. — действующей части Конституции Франции — го ворится о собственности вообще, без всякой ее дифференциации, по скольку частная собственность тогда носила всеобъемлющий характер. Ее последняя, 17-я статья гласит. «Так как собственность есть право неприкосновенное и священное, то никто не может быть лишен ее иначе, как в случае установленной законом несомненной общественной необходимости и при условии справедливого и предварительного воз мещения». В отличие от этого сегодня в конституциях обычно разли чаются разные формы собственности и либо провозглашается принцип их равноправия с теми или иными особенностями его применения (де мократические конституции), либо закрепляется принцип их неравно правия. В конституциях некоторых стран (например, Гвинеи 1990 г., Мадагаскара 1992 г., Мавритании 1992 г и др.) и сегодня не проводит ся указанная дифференциация форм собственности.
В большинстве современных конституций собственность подразде ляется на общественную (публичную, государственную) и частную. В других случаях разграничиваются частная, государственная и муници пальная формы (виды) собственности или частная, кооперативная и государственная. В Конституции Мексики 1917 г. к этому добавляются еще семейная и общинная собственность. Нередко выделяется также иностранная собственность. В конституциях бывших «социалистичес ких» стран выделялись прежде всего общественная (неэксплуататор ская) и частная (эксплуататорская) собственность. В первую входили: государственная собственность как высшая, приоритетная форма соб ственности и всенародное достояние; кооперативная (в СССР — кол хозно-кооперативная) собственность, т.е. групповая собственность членов трудовых объединений; собственность общественных организа ций (прежде всего профсоюзов), используемая для достижения не хо зяйственных, а иных уставных целей этих организаций. Помимо эксплуататорской частной собственности признавалась и неэксплуататор ская частная (личная, индивидуальная) трудовая собственность, осно ванная на собственном, личном труде и труде членов семьи. Общест венная собственность открыто провозглашалась приоритетной и поль зовалась особой поддержкой. По объекту виды собственности различались: а) собственность на средства производства, которая должна была находиться исключительно или преимущественно в общественной, главным образом государственной, собственности и неэксплуататор ской частной собственности, и б) собственность на предметы потребле ния и обихода, которая находилась преимущественно в руках членов общества.
В конституциях так называемых развивающихся стран социалис тической ориентации, помимо указанных, разграничивались такие формы собственности, как эксплуататорская собственность компра дорской буржуазии и собственность национальной буржуазии, которая характеризовалась как неэксплуататорская частная собственность. В конституциях развивающихся стран также говорилось об иностран ной собственности и о смешанной собственности при участии ино странного капитала. Для конституций развитых демократических стран характерно признание существования разных форм собственнос ти и их принципиальное равноправие.
Важные изменения в конституционном регулировании отношений собственности связаны с закреплением в конституциях социальной роли собственности в рамках современной демократической концеп ции гражданского общества и социального государства. Теперь уже центр тяжести переносится не на закрепление священности и непри косновенности частной собственности, а на реализацию ее социальной функции на основе сочетания интересов собственника с интересами всего общества и даже на известное ограничение прав собственника. Статья 14 Основного закона ФРГ, например, устанавливает: «1. Собст венность и право наследования гарантируются. Их содержание и пре делы устанавливаются законами. 2. Собственность обязывает. Пользо вание ею должно одновременно служить общему благу. 3. Принуди тельное отчуждение собственности допускается только в целях общего блага. Оно может производиться только по закону или на основании закона, регулирующего характер и размеры возмещения...». А ст. 15 далее говорит о том, что «земля и недра, естественные ресурсы и сред ства производства могут быть в целях обобществления переданы в общественную собственность или в другие формы общественного хо зяйства согласно закону, регулирующему виды и размеры возмеще ния».
Статья 33 Конституции Испании, также признавая право на част ную собственность и ее наследование, прямо устанавливает, что «соци альная функция этих прав ограничивает их содержание в соответствии с законами». Статья 128 дополнительно закрепляет: «1. Все богатства страны в самых различных формах, независимо от характера собствен ности, служат общим интересам. 2. Признается право государственной инициативы в экономической деятельности. Закон может резервиро вать за государственным сектором важнейшие ресурсы или услуги, особенно в случаях монополии, а также разрешать участие в управле нии предприятиями, когда этого требуют общие интересы». Статья 43 Конституции Ирландии, твердо признавая права частного собственни ка, вместе с тем указывает, что эти права «в гражданском обществе должны регулироваться в соответствии с принципами социальной справедливости» и поэтому «государство может в случае необходимос ти ограничить посредством закона осуществление указанных прав для согласования их осуществления с общим благом». О социальной функ ции частной собственности и обеспечении ее доступности для всех в связи с установлением по закону способов приобретения и пользова ния этой собственностью, а также ее пределов говорится и в Конститу ции Италии (ст. 42). Аналогичные положения содержатся и в консти туциях Франции, Португалии, Австрии, Бразилии, Казахстана, Литвы, Беларуси и др. стран.
На этой основе осуществляются и национализация (т.е. передача частной собственности в руки государства), и социализация (т.е. пе редача частной собственности в руки не государства, а других субъ ектов права), и приватизация (т.е. передача государственной собст венности в частные руки) собственности, и аграрные реформы (т.е. изъятие земли у крупных собственников и передача ее безземельным и малоземельным крестьянам), и др. Так, ст. 43 и 44 Конституции Италии указывают, что в целях общественной пользы закон может передавать государству определенные предприятия или категории предприятий, составляющие «предмет важных общественных интере сов», а также устанавливать предельные размеры частной собствен ности, содействовать преобразованию крупных землевладений и под держке мелкой и средней собственности. В середине 90-х гг. на долю государственной собственности в США приходилось более одной пятой, в ФРГ - одна треть, в Австрии — две пятых всей собственнос ти. Как национализация, так и приватизация крупных предприятий, банков и даже целых отраслей экономики неоднократно проводилась во многих странах (Великобритания, Япония, Франция, Италия, Индия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Португалия, Филиппины и др.). Важно при этом иметь в виду две важнейшие основы демократичес кой национализации: она должна осуществляться только на основе закона и в соответствии с законом; она предполагает справедливую и чаще всего предварительную компенсацию собственнику понесенных убытков.
В конституциях многих стран введен институт исключительной государственной собственности. Например, действующая преамбула Конституции Франции 1946 г. говорит, что всякое имущество, всякое предприятие, эксплуатация которых имеет или приобретает нацио нальное общественное значение или характер фактической монополии, должно стать собственностью общества. В п. 3 ст. 87 Конституции Португалии указывается, что «закон определит основные сектора экономи ки, в которых запрещена деятельность частных предприятий и других подобных организаций» В некоторых других конституциях об этом говорится прямо, без отсылки к закону. В большинстве конституций демократически развитых стран объекты исключительной государст венной собственности, конечно, далеко не столь широки, как это было, а отчасти и сегодня характерно для «социалистических» и развиваю щихся стран, и включают главным образом объекты естественной госу дарственной принадлежности (континентальный шельф, территори альные воды, природные ресурсы экономической зоны, прибрежные зоны, пляжи и др.). Земля лишь в некоторых бывших «социалистичес ких», постсоциалистических и развивающихся странах является ис ключительной собственностью государства.
Труд и распределение. Конституции многих стран серьезное вни мание уделяют также общим принципам государственной политики в области трудовой деятельности и распределения. В некоторых консти туциях труд прямо признается фундаментальной основой общества. Так, в Конституции Италии 1947 г. уже в первой статье Италия опре деляется как «демократическая республика, основывающаяся на труде». Среди основных своих принципов она признает за всеми граж данами право на труд и способствование созданию условий, которые делают это право реальным. Каждый гражданин в соответствии со сво ими возможностями и по своему выбору обязан осуществлять деятель ность или выполнять функции, способствующие материальному и ду ховному прогрессу общества (ст. 4).
Право на труд и обязанность трудиться закрепляется в конститу циях и многих других стран. Статья 58 Конституции Португалии гла сит: «Все имеют право на труд. Обязанность трудиться неотделима от права на труд..». В Конституции Финляндии отмечается, что право граждан на труд находится под особой защитой государства. В ст. 22 Конституции Греции сказано: «Труд — это право, находящееся под охраной государства, которое заботится о создании условий для обес печения занятости всех граждан и повышении уровня трудящегося сельского и городского населения». Нередко говорится не только о праве на труд, но и о праве на свободный выбор профессии или рода деятельности, места работы, на справедливые условия труда, о запрете принудительного труда, о праве на забастовку, на отдых и об ограниче нии продолжительности рабочего дня и т.д. Труд не только и не столько экономическая, но и прежде всего социальная категория. Поэтому от ражение в конституциях социальных аспектов трудовой деятельности будет рассмотрено в следующем параграфе данной главы.
Что касается конституционных принципов распределения, то здесь прежде всего речь идет о принципе обеспечения справедливого возна граждения за труд. Так, Конституция Греции закрепляет, что все тру дящиеся имеют право на равную оплату за равноценную выполняемую работу. При этом часто говорится о праве на такой уровень заработной платы, который необходим для поддержания социально определенного уровня жизни работника и его семьи. В ст. 36 Конституции Италии, например, сказано, что трудящийся имеет право на вознаграждение, соответствующее количеству и качеству труда и во всяком случае достаточное для обеспечения ему и его семье свободного и достойного существования. Статья 59 Конституции Португалии закрепляет, что все трудящиеся имеют право на вознаграждение, соответствующее ко личеству, характеру и качеству труда; при этом соблюдается принцип равной оплаты за равный труд, с тем чтобы обеспечить каждому трудя щемуся достойное существование. Этим целям также служит призна ние обязанности государства установить и индексировать единую для всей страны минимальную заработную плату, единую для всей страны продолжительность рабочего дня и т.д.
Немало внимания уделяется и выравниванию уровня доходов и уровня жизни. Статья 130 Конституции Испании, например, устанав ливает, что органы государственной власти заботятся о модернизации и развитии всех отраслей экономики, в частности земледелия, живот новодства, рыболовства и различных ремесел, в целях выравнивания уровня жизни всех испанцев.
Экономическая деятельность и финансовая политика. Как уже отмечалось, в условиях демократической рыночной экономики совре менное государство не берет на себя задачу и функцию управления экономической деятельностью и поэтому всесторонне не регламенти рует ее. В то же время оно усиливает свое регулирующее воздействие на экономику через активную экономическую политику. Это находит свое отражение и в современных конституционных основах регулиро вания экономической деятельности. С одной стороны, признается, обеспечивается и защищается свобода экономической деятельности, и вмешательство в нее государства ограничивается конституционным регулированием лишь самых общих его основ и принципов; а с дру гой — такое регулирование носит нередко весьма серьезный и глубокий характер.
Конституция Испании (ст. 38) признает свободу предпринима тельства в рамках рыночной экономики и указывает, что органы власти гарантируют и охраняют ее осуществление Статья 41 Конституции Италии гласит: «Частная хозяйственная инициатива свободна. Она не может осуществляться в противоречии с общественной пользой или с ущербом для безопасности, свободы, человеческого достоинства. Закон определяет программы мероприятий и контроль, с помощью которых публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях». В Конституции Дании (ст. 74) сказано, что любое ограничение свободного и равного доступа к предпринимательской деятельности, если только оно не служит целям общественного блага, подлежит устранению государством. Кон ституция Ирландии (ст. 45) устанавливает, что государство должно направлять свою политику на обеспечение того, чтобы свободной кон куренции не было позволено развиваться так, чтобы был нанесен общий вред в результате концентрации собственности и управления основными потребностями немногими индивидами; государство долж но покровительствовать и, если необходимо, поддерживать частную инициативу в промышленности и торговле; государство должно при лагать усилия, чтобы частное предпринимательство своими действия ми обеспечивало разумную эффективность производства и распреде ления товаров и защищало население от несправедливой эксплуа тации.
В части конституций специально выделяется социальная роль ко операции и задача ее поддержки. В ст. 61 Конституции Португалии говорится, что все имеют право на свободное создание кооперативов, при условии соблюдения принципов кооперации; они свободно разви вают свою деятельность и могут объединяться в союзы, федерации и конфедерации. Конституция Италии (ст. 45) признает социальную функцию кооперации, основанной на взаимопомощи и не преследую щей целей частной спекуляции; поддерживает развитие кооперации и поощряет ее необходимыми средствами; признает важным обеспечение путем надлежащего контроля характера и целей кооперации.
Говоря о принципах и методах государственного регулирования экономической деятельности, следует выделить ряд моментов. Консти туция Португалии среди основополагающих принципов социально-экономической организации страны выделяет такие, как подчинение экономической власти демократической политической власти; демократическое планирование экономики; защита кооперативной и обще ственной собственности на средства производства; демократическое участие трудящихся. В числе первоочередных обязанностей государст ва она называет: обеспечение в полной мере использования производи тельных сил, уделяя внимание, в частности, эффективности государст венного сектора; направление экономического и социального развития в сторону сбалансированного роста всех секторов и регионов и посте пенного стирания экономических и социальных различий между горо дом и селом; ликвидацию частных монополий, препятствие их созда нию и недопущение злоупотребления экономической властью и любых действий, направленных против общих интересов; обеспечение здоро вой конкуренции между предприятиями; развитие экономических от ношений со всеми народами при неизменной охране национальной независимости, интересов португальцев и экономики страны; ликвида цию латифундий и изменение регулирования минифундий; обеспече ние участия организаций, представляющих трудящихся, и организа ций, представляющих людей, занятых различными видами экономи ческой деятельности, в определении и осуществлении основных эконо мических и социальных мер и контроле за ними; охрану интересов потребителя; создание юридических и технических структур, необхо димых для введения демократического планирования экономики; обеспечение благоприятной для развития страны научной и техничес кой политики; выработку национальной энергетической политики, на правленной на сохранение природных ресурсов и экономического рав новесия и др.
Конечно, далеко не во всякой конституции демократической стра ны с рыночной экономикой вопросы экономической организации об щества и государственного регулирования ею получают столь широкое и подробное освещение. Но они достаточно серьезно представлены в конституциях Италии, Испании и ряда других стран. Так, в Конститу ции Испании (ст. 131) говорится, что государство может посредством издания закона планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, обеспечения рав номерного и гармоничного развития регионов и отраслей и стимулиро вания роста доходов и богатства, а также наиболее справедливого их распределения.
В конституциях многих стран особое внимание уделяется вопросам финансов и фискальной политики. Нередко (например, в конституци ях ФРГ, Испании, Австрии, Бельгии, Греции и др.) этим вопросам от водится особый раздел (глава), даже если экономическим отношениям в целом такой особый раздел не выделяется. С помощью финансовой политики, осуществляемой на основе положений конституции, госу дарство может достаточно эффективно влиять рыночными методами на регулирование экономики. Это — перераспределение средств госу дарственного бюджета, кредитная и налоговая политика и др. В консти туциях демократических стран обычно достаточно подробно характе ризуются основные принципы принятия бюджета и контроля за его исполнением, включая вопросы статуса центральных банков и счетных (контрольных) палат. Так, Конституция Испании (ст. 133—136) опре деляет основные правила разработки и принятия генерального бюдже та; изначальное право государства устанавливать налоги, осуществляе мое законом, право правительства в соответствии с законом выпускать государственные займы и брать кредиты; правовой статус Счетной па латы как высшего контрольного органа финансовой отчетности и эко номической деятельности государства и всего государственного сек тора.
Во многих конституциях подчеркивается, что налоги могут уста навливаться только законом. В ст. 78 Конституции Греции говорится, что «никакой налог не может налагаться и взиматься без наличия фор мального закона, определяющего субъект налогообложения, доход, вид собственности, расходы и финансовые операции или их категории, к которым данный налог относится». Еще более подробно и широко эти вопросы регулируются в Конституции Португалии, где в специальном разделе «Финансовая и фискальная системы» закрепляются принци пиальные основы финансовой и фискальной политики, главное содер жание бюджета, пути его разработки и принятия, место и роль цент рального банка и Счетной палаты.
Формирование и утверждение в демократических странах социаль ных государств привело к значительному расширению конституцион ного регулирования основных принципов социальной жизни и соци альной политики. Сегодня государство берет на себя решение многих социальных задач. Это относится прежде всего к проблемам охраны брака и семьи, развития образования и здравоохранения, отношений между трудом и капиталом, жизненного уровня населения, социально го обеспечения, безработицы, межнациональных отношений, экологи ческой безопасности, охраны жизни людей и др. Вместе с тем в демократических странах рыночной экономики исходят из того, что госу дарство не может и не должно брать на себя решение всех социальных задач, многие их которых должны решаться самим гражданским обще ством или на основе его сотрудничества с государством.
Брак и семья. Исходя из того, что семья является важнейшей со циальной ячейкой общества, конституции многих стран обращают осо бенно серьезное внимание на охрану семьи, брака, материнства, детст ва, равноправия мужа и жены и др. «Брак и семья, — говорится в Ос новном законе ФРГ (ст. 6), — находятся под особой защитой государ ства Уход за детьми и воспитание их является естественным правом родителей и первейшей их обязанностью. Деятельность родителей осу ществляется под наблюдением государства... Каждая мать имеет право на защиту и поддержку общества. Внебрачным детям обеспечиваются в законодательном порядке условия для физического и умственного развития, а также гарантируется положение в обществе наравне с деть ми, родившимися в браке». Конституция Греции (ст. 21) также заявляет, что семья как фундамент сохранения и развития нации, а также брак, материнство и детство находятся под охраной государства.
А вот как высоко оценивается роль семьи в Конституции Ирландии (ст. 41): государство признает семью как естественный первоисточник и объединяющую основу, а также как нравственный институт, обла дающий неотъемлемыми и неотчуждаемыми правами, предшествую щими всякому позитивному праву и высшими по отношению к нему; государство гарантирует защиту семьи, ее организацию и авторитет как необходимую основу социального порядка, незаменимую для процветания народа и государства; в частности, государство признает, что женщина ее домашней жизнью оказывает государству поддержку, без которой нельзя достигнуть общего блага; государство должно прила гать усилия к тому, чтобы матери не были вынуждены экономической необходимостью заниматься работой в ущерб их домашним обязаннос тям; государство берет на себя обязательство с особой тщательностью охранять институт брака, на котором основана семья, и защищать его от нападок. И далее устанавливается, что расторжение брака судом возможно только при выполнении ряда жестких условий, в том числе при условии отдельного проживания супругов в общей сложности не менее пяти предшествующих лет со дня возбуждения процедуры развода.
Интересна также позиция Конституции Португалии (ст. 68 и 69), где говорится, что отцы и матери имеют право на защиту со стороны общества и государства в выполнении своей незаменимой роли по от ношению к детям, в частности в том, что касается совмещения воспи тания детей с обеспечением профессиональной самореализации и учас тия в гражданской жизни страны; материнство и отцовство представ ляют собой выдающиеся общественные ценности; трудящиеся женщи ны имеют право на особую защиту во время беременности и после родов, включая освобождение от работы на соответствующий период без потери вознаграждения или каких-либо выгод; дети пользуются защитой со стороны общества и государства в целях их гармоничного развития; дети, особенно сироты и беспризорные, пользуются особой защитой со стороны общества и государства от всех форм дискриминации и угнетения, злоупотребления властью в семье и в других общест венных институтах.
Экология, здравоохранение, социальное обеспечение. В связи с резким обострением проблемы охраны окружающей среды, поставив шим под угрозу само существование человека, современные конститу ции подавляющего большинства стран за последние десятилетия стали закреплять общие принципы экологической политики. Они провозглашают одним из важных направлений деятельности государства обеспе чение сохранения и улучшения окружающей среды и обязывают пред приятия, учреждения и организации, а также отдельных лиц строго соблюдать требования экологической безопасности и рационального природопользования. Интересно, что в принятых непосредственно после войны конституциях (например, в конституциях Италии 1947 г., ФРГ 1949 г. и др.) эти вопросы еще не затрагивались, а в конституциях, принятых в последующие десятилетия, они уже отражаются. Это тесно связано с обеспечением государством права на здоровую окружающую среду, закрепляемого во многих современных конституциях. Не случайно эти вопросы очень часто регулируются в разделе прав человека и гражданина. Указанные конституции обычно включают в этой связи положения о том, что охрана природной среды является обязанностью государства и одновременно всех граждан (например, ст. 24 Конститу ции Греции 1975 г.; ст. 21 Конституции Нидерландов 1983 г.; ст. 9 и 66 Конституции Португалии 1976 г. и др.).
Конституция Испании 1978 г. (ст. 45) устанавливает, что все имеют право на благоприятную для развития человека окружающую среду и обязаны ее сохранять; органы власти следят за рациональным исполь зованием всех природных ресурсов в целях сохранения и улучшения качества жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды, опираясь при этом на необходимую коллективную солидарность; лица, нарушившие эти положения, подлежат по закону уголовной и админи стративной ответственности и обязаны возместить причиненный ущерб.
Еще более широко и подробно говорит об этом Конституция Пор тугалии (ст. 66). В ней указывается, что все имеют право жить в здоро вой среде, в условиях экологического равновесия и обязаны защищать эту среду. Государство обязано через собственные органы, а также опи раясь на народную инициативу и поддержку: предупреждать и контро лировать загрязнение окружающей среды и его последствия; благоу страивать и содействовать благоустройству территории с учетом наци онального размещения производительных сил, сбалансированного со циально-экономического развития и сохранения ландшафтов в условиях биологического равновесия; создавать и обеспечивать развитие заповедников и естественных парков, парков отдыха, а также классифицировать и охранять природные достопримечательности с тем, чтобы гарантировать сохранность природы и культурных ценностей, представляющих исторический и художественный интерес; развивать рациональное использование природных ресурсов, сохраняя их спо собность к обновлению и экологической устойчивости.
Закрепляя право на охрану здоровья, конституции многих стран определяют и задачи государства в этой области. Это особенно замет но в тех конституциях, где принципам социально-экономической по литики государства отводится серьезное место. В Конституции Испа нии, например, признается указанное право и в то же время устанавливается, что к ведению органов власти относятся организация и ру ководство общественным здравоохранением посредством приведения профилактических мер, а также оказание необходимых услуг и помо щи; эти органы способствуют развитию санитарного просвещения, физкультуры и спорта, а также способствуют правильному использо ванию досуга.
В Конституции Италии (ст. 32) говорится, что республика охраня ет здоровье как основное право личности и основной общественный интерес и гарантирует бесплатное лечение для неимущих. Конститу ция Португалии (ст. 64) отмечает, что для обеспечения права на охрану здоровья государству прежде всего надлежит: гарантировать право всех граждан, независимо от их материального положения, на профилакти ческое обследование, лечение и последующее восстановление здоро вья, обеспечить рациональное и эффективное размещение медицин ских учреждений и больниц по всей стране, ориентироваться на социализацию расходов на здравоохранение и фармацевтику; упорядочить и контролировать предпринимательскую и частную деятельность в об ласти здравоохранения, объединяя ее с национальной службой здоро вья; упорядочить и контролировать производство, торговлю и исполь зование химических, биологических и фармацевтических изделий и других средств лечения и диагностики.
В большинстве современных демократических конституций фик сируется право на социальное обеспечение и задача помощи и защиты слабых общественных групп. Еще в действующей преамбуле Консти туции Франции 1946 г. говорилось, что «всякое человеческое существо, которое по возрасту, физическому или умственному состоянию, эконо мическому положению неспособно работать, имеет право получить от общества средства, необходимые для своего существования». Пенсии могут быть трудовые и социальные. Первые выплачиваются государст вом по достижении определенного возраста (обычно 60—65 лет для мужчин и 55—60 лет для женщин) и при наличии трудового стажа (20—25 лет для женщин и 25—30 лет для мужчин); при неполном тру довом стаже выплачиваются частичные пенсии. Для выплаты пенсий создается пенсионный фонд из бюджетных средств, отчислений пред приятий, а часто и из добровольных налоговых отчислений от зарпла ты. Социальные пенсии предназначены для инвалидов, воспитания малолетних детей, в случае потери кормильца и т.д.
Исходя из этого, конституции указанных стран закрепляют место и роль государства в этой области. Конституция Испании (ст. 41) оп ределяет, что органы власти поддерживают государственную систему социального страхования, обеспечивающую всем гражданам необходи мую помощь и социальные услуги, прежде всего при безработице. И далее ст. 50 гласит, что органы власти гарантируют гражданам в ста рости экономический уровень жизни не ниже установленного миниму ма посредством предоставления пенсий достаточных размеров с пери одической индексацией; государство способствует также их благополу чию, независимо от семейного положения, посредством системы соци альных служб, предназначенных для разрешения специфических про блем граждан в области здоровья, жилья, культуры и досуга. Статья 38 Конституции Италии, в частности, указывает, что каждый гражданин, неспособный к труду и лишенный необходимых средств к существова нию, имеет право на поддержку и социальное обеспечение; трудящиеся имеют право на то, чтобы для них были предусмотрены и обеспечены средства, соответствующие их жизненным потребностям, на случай несчастья, болезни, инвалидности, старости и независящей от них без работицы.
Конституция Португалии (ст. 63) устанавливает: все имеют право на социальное обеспечение; государство должно организовать, коорди нировать и субсидировать единую и децентрализованную систему со циального обеспечения с согласия и с участием профсоюзных и иных организаций, представляющих трудящихся, и объединений, представляющих других лиц, пользующихся социальным обеспечением; при знается право учреждения частных некоммерческих организаций соци альной солидарности с целью достижения социального обеспечения; система социального обеспечения будет защищать граждан в случае болезни, старости, инвалидности, вдовства и сиротства, так же как при безработице и во всех других обстоятельствах при потере или умень шении средств к существованию или снижении трудоспособности; все время работы будет учтено, согласно закону, при расчете пенсии по возрасту и инвалидности независимо от сектора, в рамках которого осуществлялась трудовая деятельность. Помимо этого конституция оп ределяет основы политики государства по отношению к инвалидам (ст. 71) и престарелым (ст. 72). В последнем случае речь идет о том, что престарелые имеют право на материальную обеспеченность и на такие условия жизни, проживания в семье и местном сообществе, которые позволяли бы избегать и преодолевать изоляцию и социальную отвер женность; что политика в отношении престарелых включает меры эко номического, социального и культурного характера, направленные на предоставление престарелым возможностей личной самореализации путем активного участия в жизни сообщества.
Социальная структура, занятость и межнациональные отноше ния. В конституциях экономически развитых демократических стран социальная структура общества не закрепляется, в отличие от консти туций бывших и нынешних «социалистических» стран, где, как прави ло, она строго определялась на основе подразделения общества на ра бочий класс, класс кооперированного крестьянства и социальный слой интеллигенции при ведущей роли первого и признания тенденции к стиранию социальных различий между ними и достижения в перспек тиве полной социальной однородности. Но регулирование основ соци альных отношений между трудом и капиталом нередко занимает замет ное место и в этих конституциях. Главное здесь — утверждение и защи та отношений социального партнерства и сотрудничества между тру дящимися и работодателями, принципы и общие пути урегулирования возникающих трудовых споров и конфликтов и недопущение социаль ных взрывов на этой почве. Многие такие конституции прямо предус матривают право трудящихся на защиту от безработицы, на забастовку и др.
Важно при этом отметить, что речь идет не о закреплении тех или иных привилегий какого-то класса или иной части общества, а об общем подходе ко всем трудящимся, ко всем потребителям, ко всем гражданам и т.д. Будучи ориентированными не на социальное разделе ние общества, а на его объединение, сплочение и достижение социаль ного согласия, эти конституции не фиксируют на конституционном уровне имеющиеся социальные различия, а опираются на «средний класс». В некоторых из них (например, ст. 10 Конституции Бельгии, ст. 83 Конституции Дании, ст. 15 Конституции Финляндии, ст. 40 Кон ституции Ирландии, ст. 11 Конституции Люксембурга и др.) прямо заявляется, что в государстве нет никаких сословных различий, что оно не должно устанавливать дворянских званий, а в Конституции Австрии (ст. 7) говорится, что привилегии в зависимости, в частности, от клас совой принадлежности исключаются.
В Конституции Испании (ст. 37) признается право трудящихся и предпринимателей на трудовой конфликт и указывается на то, что закон обеспечивает разрешение трудовых споров между представите лями трудящихся и предпринимателями, а также правовую силу их соглашений. Конституция Италии говорит, что право на забастовку осуществляется в рамках закона, регулирующего это право (ст. 40) и что профсоюзы могут заключать коллективные трудовые договоры, имеющие обязательную силу для всех лиц, принадлежащих к тем кате гориям трудящихся, которых касаются эти договоры (ст. 39). Консти туция Португалии гарантирует трудящимся безопасность в сфере за нятости и запрещает увольнения без справедливой причины или по политическим или идеологическим мотивам (ст. 53); закрепляет право трудящихся создавать комиссии для защиты своих интересов и для участия в управлении делами предприятия на демократических нача лах (ст. 54); право профсоюзов заключать коллективные трудовые договоры (ст. 56); право на забастовку и запрещает локаут (ст. 57).
В конституциях прежде всего полиэтничных стран видное место занимает проблема регулирования межнациональных отношений и статуса национальных меньшинств. Важнейшее значение здесь имеет закрепление полного и последовательного гражданского и националь ного равноправия, свободного развития разных народов и их языков, национальных меньшинств, без чего не может быть демократического общества и государства. Статья 8 Конституции Австрии, например, устанавливает, что признание немецкого языка государственным язы ком республики не должно ущемлять права языковых меньшинств, предоставленные им федеральным законодательством. В Конституции Финляндии, где шведы составляют около пяти процентов населения, государственными языками признается не только финский, но и швед ский языки и обеспечивается забота о том, чтобы права как финского, так и шведского населения защищались в одинаковой мере. «Государ ство, — говорится здесь же, — содействует удовлетворению культур ных и экономических потребностей финского и шведского населения в равной мере». В Конституции Швеции (§ 2 гл. 1) говорится, что будет поощряться право этнических, языковых и религиозных меньшинств сохранять и развивать собственную культурную и общественную жизнь.
В ряде стран используются различные формы национально-куль турной и национально-территориальной автономии, а в отдельных слу чаях и национально-территориальной федерации. Так, провозглашая нерушимое единство испанской нации, единство и неделимость отече ства всех испанцев, Конституция Испании (ст. 2) вместе с тем признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними. Из 17 регионов Испании четыре (Андалузия, Галисия, Каталония и Страна Басков) пользуются особо широкой автономией. В преамбуле Конституции этой страны говорится о стремлении обеспечить испанцам и народам Испании раз витие их культуры и традиций, языков и институтов. Статья 3 этой Конституции, закрепляя за кастильским языком статус официального государственного языка, в то же время указывает, что остальные языки Испании являются также официальными в соответствующих автоном ных сообществах согласно их статутам. И далее: богатство языков и разнообразие диалектов Испании является частью ее культурного на следия и пользуется особым уважением и защитой. Различные формы национальной автономии применяются и во многих других странах, в том числе и в России, Китае, Австрии, Италии, Финляндии, Дании, Грузии, Узбекистане, на Украине и др.
В России, Бельгии, Швейцарии, Индии, Канаде, Югославии и ряде других стран в государственном строительстве используется принцип национально-территориального федерализма, позволяющий гармонизировать интересы страны в целом и входящих в нее народов и решать сложные национальные и национально-языковые проблемы. В Конституции Бельгии (ст. 1—5), например, говорится, что Бельгия как федеративное государство состоит из трех сообществ (Француз ское, Фламандское и Германоязычное) и трех регионов (Валлонский, Фламандский и Брюссельский), а также из четырех лингвистических регионов (французского языка, нидерландского языка, двуязычного (Брюссель — столица) и немецкого языка). Статья 11 при этом уста навливает, что пользование правами и свободами, признанными за бельгийцами, должно быть обеспечено без дискриминации, а ст. 30 — что употребление принятых в Бельгии языков носит необязательный характер; оно может регулироваться лишь законом и только в отно шении актов органов государственной власти и для судопроизводства. В свое время принцип национально-территориального федерализма закреплялся в конституциях бывших СССР, Югославии и Чехосло вакии. Подробно о всем комплексе этих вопросов речь пойдет в гл. 8 данного учебника.
Права потребителя. В конституциях ряда стран за последние де сятилетия специально выделяется еще одна немаловажная социаль ная проблема — защита прав потребителя, значение которой все боль ше возрастает в связи с непрерывным усложнением техники и техно логии современного производства, использованием различных заме нителей, случаями производства и экспорта недоброкачественных и даже опасных для здоровья продуктов питания и других товаров мас сового спроса. В связи с этим не только обычное законодательство, но и конституции Испании, Португалии, Бразилии, Перу и других стран содержат специальные нормы, направленные на предотвращение об мана потребителя. Конституция Испании (ст. 51) гласит, что органы власти гарантируют защиту потребителей и пользователей, обеспечи вая действенными способами их безопасность, здоровье, а также их законные экономические интересы; они способствуют распростране нию информации среди потребителей и пользователей, а также их просвещению, поощряют их организации и осуществление ими права обращаться в органы власти на условиях, предусмотренных законом; в соответствие с этим закон регулирует внутреннюю торговлю и по рядок выдачи разрешения на производство товаров. Статья 60 Кон ституции Португалии также специально посвящена правам потреби теля. В ней говорится: потребители имеют право на качественность потребляемых товаров и услуг, на получение образования и инфор мации, на охрану здоровья, на безопасность и на защиту своих эконо мических интересов, а также на возмещение ущерба; реклама регули руется законом, при этом запрещается скрытая, косвенная или заве домо ложная реклама; объединения потребителей и потребительские кооперативы имеют право, согласно закону, на поддержку со стороны государства, на то, чтобы их заслушали по вопросам, связанным с защитой потребителей. К числу первоочередных обязанностей госу дарства Конституция (ст. 81) относит и охрану интересов потреби теля.
Прямое и непосредственное изучение политической системы обще ства в целом — предмет политологии. Вместе с тем многие ее стороны и аспекты изучаются и наукой конституционного права, поскольку конституционное законодательство подробно регулирует конституци онно-правовые аспекты системы организации и функционирования го сударственных органов — ядра политической системы, а частично ох ватывает и негосударственные проблемы политической жизни. Поэто му, в отличие от вопросов экономической, социальной и духовной жизни, многие вопросы политической системы широко и подробно рассматриваются в последующих темах курса. При изучении и изложе нии материалов данного параграфа нельзя не учитывать и то, что в следующей главе будут специально рассмотрены проблемы политичес ких прав, свобод и обязанностей личности Учитывая все это, здесь будут кратко освещены (во избежание неоправданного дублирования) лишь некоторые общие конституционные основы политической систе мы общества разных стран, в первую очередь те, которые не освещаются подробно в дальнейшем.
Общая характеристика и политическое участие. Большинство конституций стран мира уже в первых своих статьях содержат наибо лее общую характеристику их политической системы, прежде всего через определение сущности, целей и основных форм государства. В тех же конституциях, которые начинаются с главы (раздела) о правах и свободах человека, эти вопросы освещаются непосредственно вслед за правами и свободами человека. Здесь обычно фиксируются демокра тический характер государства, народовластие, суверенитет народа и государственный суверенитет, формы правления и политико-террито риального устройства и др. Примером может служить ст. 1 Конститу ции Испании, в которой говорится: «1. Испания конституируется как правовое демократическое социальное государство, которое провозгла шает высшими ценностями своего правопорядка справедливость, ра венство и политический плюрализм. 2. Носителем национального су веренитета является испанский народ, источник государственной влас ти. 3. Политической формой испанского государства является парла ментская монархия».
В Конституции Португалии также уже в первых статьях страна определяется, как суверенная республика, основывающаяся на уваже нии человеческой личности и на народном волеизъявлении и ставящая своей целью построение свободного, справедливого и солидарного об щества; как демократическое правовое государство, основывающееся на народном суверенитете, на многообразии демократических мнений и демократическом политическом плюрализме, на уважении и на га рантиях осуществления основных прав и свобод, и имеющее целью претворение демократических принципов в экономической, социаль ной и культурной жизни. Тут же закрепляются единый и неделимый суверенитет народа, подчиненность государства конституции и его опора на демократическую законность, унитарная форма государства, принципы автономии местных органов власти и демократической де централизации государственного управления и др. В ст. 9 одной из основных задач государства определяется защита политической демокра тии, обеспечение и стимулирование демократического участия граж дан в разрешении национальных проблем.
Более подробная характеристика политических систем разных стран через призму определения сущности государства и его форм правления, политико-территориальной организации, системы государ ственных органов и механизма их деятельности дается в 5—14 главах данного учебника. Особенно большое значение здесь имеет рассмотрение вопроса о политических режимах — демократических, авторитар ных и тоталитарных (см. гл. 7), которые во многом совпадают с общей характеристикой соответствующих политических систем.
Учитывая то, что государство, составляющее основу политической системы, тем не менее не исчерпывает ее, конституции чаще всего включают характеристику конституционных основ организации и дея тельности и других элементов политической системы. Так, Конститу ция Португалии, помимо указанных общих положений, содержит до полнительно главу «Права, свободы и гарантии политического учас тия» и еще раздел, посвященный «Общим принципам организации политической власти». В рамках общей характеристики политической системы следует особо выделить проблему участия граждан в полити ке. В указанной Конституции отмечается, что «прямое и активное учас тие граждан в политической жизни является условием и важным инструментом упрочения демократической жизни» (ст. 112). В другой статье (ст. 48) по этому поводу сказано, что все граждане имеют право принимать участие в политической жизни и в решении общественных вопросов, стоящих перед страной, непосредственно или через законно избранных представителей; все граждане имеют право на получение объективных сведений о действиях государства и публичных учрежде ний, а также на получение информации от правительства и других органов власти об управлении общественными делами. Конституция также закрепляет такие формы политического участия, как право на участие в выборах (ст. 49), на занятие государственных должностей (ст. 50), на подачу петиций и народные акции (ст. 52) и др. В Консти туции Испании (ст. 23) говорится, что граждане имеют право участво вать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, свободно избираемых на периодически прово димых выборах на основе всеобщего избирательного права. Граждане имеют также равный доступ к государственной службе и государствен ным должностям в соответствии с законом. Особое значение в обеспе чении политического участия имеет свобода создания и членства в политических партиях и организациях.
Политические партии и профсоюзы. Важной составной частью политической системы является существующая в стране система поли тических партий и организаций. Для современных конституций демо кратических стран наиболее характерной чертой здесь является при знание принципа политического плюрализма, находящего свое выра жение, в частности, в многопартийности политической системы, в про тивоположность однопартийности, свойственной чаще всего тотали тарной политической системе. Другая общая важная черта конституционных основ современной демократической политической системы — свобода создания и функционирования различных общественных объ единений и организаций, прежде всего профсоюзов, исключающая не обходимость получения для этого предварительных разрешений, но не исключающая запрета на создание таких организаций и ассоциаций, которые носят антиобщественный, антидемократический, незаконный характер. Такая свобода предусмотрена конституциями многих стран (ФРГ, Бельгии, Греции, Дании, Нидерландов, Ирландии и др.).
В Конституции Испании говорится, например, что политические партии в соответствии с принципом политического плюрализма кон курируют в процессе формирования и выражения воли народа и явля ются основным инструментом участия в политической жизни. Их со здание и деятельность являются свободными в рамках конституции и закона. Их внутренняя структура и деятельность должны быть демо кратическими (ст. 6). Профессиональные союзы трудящихся и ассо циации предпринимателей занимаются защитой и обеспечением эко номических и социальных интересов, которые они представляют. Их создание и деятельность являются свободными в рамках Конституции и закона. Их внутренняя структура и деятельность должны быть демо кратическими (ст. 7). Конституция признает право граждан на свобод ное объединение, в том числе и в профсоюзы, и в то же время устанав ливает, что объединения, которые преследуют цели или применяют средства, классифицируемые законом как преступные, являются неза конными. Создаваемые объединения должны заноситься в реестр толь ко с целью придания гласности их деятельности. Роспуск или приоста новление деятельности объединений возможно только в силу мотиви рованного судебного решения. Запрещаются тайные и военизирован ные объединения (ст. 22 и 28).
Статья 18 Конституции Италии устанавливает, что граждане имеют право свободно, без особого разрешения, объединяться в орга низации в целях, не запрещенных частным лицам уголовным законом. Запрещаются тайные общества и такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного характера. Статья 49 той же Конституции заявляет, что все граждане имеют право свободно объединяться в партии, чтобы демо кратическим путем содействовать определению национальной поли тики.
Конституция Португалии (ст. 46) также закрепляет свободу объ единений, если они не выступают за насилие и их цели не противоречат уголовному закону. Объединения свободны в достижении своих целей без вмешательства органов государственной власти и не могут быть распущены государством, а их деятельность не может быть приостанов лена иначе как в случаях, предусмотренных законом, и на основании судебного решения. Никто не может быть принужден стать членом какого-либо объединения или оставаться его членом Запрещаются во оруженные объединения равно как и объединения военного типа, вое низированные или квазивоенные, а также организации, проповедующие фашистскую идеологию. Эти общие положения конкретизируют ся в ст. 51 об объединениях и политических партиях и ст. 117 о поли тических партиях и праве на оппозицию, в которых устанавливается, что: свобода объединений включает право на создание и на членство в объединениях и политических партиях и демократическое соперниче ство при формировании народной воли и организации политической власти; никто не может быть одновременно членом более чем одной партии или лишен какого-либо права на членство или выход из партии, которые учреждены законным образом; политические партии не могут без ущерба их философским или идеологическим программным прин ципам использовать в своих названиях слова и выражения, имеющие прямое отношение к какой-либо религии или церкви, а также эмблемы, сходные с национальными и религиозными символами, нельзя учреж дать партии, которые по своему предназначению или по своим программным целям имеют региональный характер или осуществляют де ятельность на региональном уровне; политические партии участвуют в работе государственных органов в соответствии с их представительством, определенным выборами; за меньшинством признается право на демократическую оппозицию согласно Конституции.
Оборона, внешняя политика и международные отношения. Кон ституции многих стран содержат и конституционные основы и прин ципы организации и осуществления обороны, вооруженных сил, внеш ней политики и международных отношений. В некоторых из них этим вопросам уделяются специальные главы и разделы. В большинстве же случаев эти положения содержатся в общих разделах и в разделах о правах и обязанностях граждан. В Конституции Бельгии, например, имеются разделы (главы) «О международных отношениях» и «О госу дарственных вооруженных силах»; в Федеральном конституционном законе Австрии — «Европейский Союз», «Федеральная армия» и «О нейтралитете Австрии»; в Основном законе ФРГ — «Состояние оборо ны»; в Конституции Ирландии — «Международные отношения»; в Конституции Испании — «О международных договорах», в Конститу ции Швеции — «Война и опасность войны» и т.д.
Прежде всего следует указать на конституционное закрепление ос новных общепризнанных принципов международных отношений и внешней политики демократических государств. Так, в Конституции Италии (ст. 11) говорится: «Италия отвергает войну как орудие пося гательства на свободу других народов и как способ разрешения между народных споров; она соглашается на условиях взаимности с другими государствами на ограничения суверенитета, необходимые для поряд ка, обеспечивающего народам мир и справедливость; она поощряет международные организации, стремящиеся к этим целям, и благопри ятствует им». В действующей преамбуле Конституции Франции 1946 г. провозглашается, что Французская Республика, верная своим традициям, сообразуется с нормами международного публичного права и не предпримет никакой войны с целью завоевания и никогда не употребит свои силы против свободы какого-либо народа. При условии взаимности она согласна на ограничения суверенитета, необхо димые для организации и защиты мира. В Конституции Ирландии (ст. 29) подтверждается: ее преданность идеалам мира и дружественно го сотрудничества между народами, основывающимся на международ ной справедливости и морали; приверженность принципу мирного раз решения международных споров между народами посредством арбит ража или судебных постановлений; признание общепризнанных прин ципов международного права как своих норм поведения в отношениях с другими государствами.
Закрепляя свою политику нейтралитета, Австрия в Федеральном конституционном законе 1955 г. добровольно заявила о своем постоян ном нейтралитете с целями прочно утвердить вовне свою независи мость и обеспечить неприкосновенность своей территории, а также о том, что она будет сохранять и защищать его с помощью всех имеющих ся у нее средств. Чтобы гарантировать достижение этих целей, говори лось в этом законе, Австрия никогда в будущем не вступит ни в какие военные союзы и не допустит создания на своей территории военных баз иностранных государств. В связи со вступлением Австрии в Европейский Союз ст. 23е ее Конституции закрепляет теперь, что Австрия участвует в совместной внешней политике и политике по обеспечению безопасности Европейского Союза. В ст.185 Конституции Бельгии объявляется, что никакие иностранные войска не могут быть допущены на службу государства, занимать или пересекать его территорию иначе как в силу закона.
В указанных разделах (главах) или отдельных статьях конститу ций большинства стран обычно устанавливаются права и обязанности граждан по защите страны и обязанность армии по ее вооруженной обороне. Так, ст. 9а Конституции Австрии устанавливает, что каждый австрийский гражданин мужского пола является военнообязанным, а ст. 79 — что на федеральную армию возлагается вооруженная оборона страны. Защита Испании, говорится в ее Конституции, является пра вом и обязанностью испанцев (ст. 30), а вооруженные силы, основы организации которых определяются органическим законом в соответ ствии с принципами Конституции, призваны обеспечить суверенитет и независимость Испании, защищать ее территориальную целост ность и конституционный строй (ст. 8). Статья 52 Конституции Ита лии указывает, что: защита Отечества — священный долг гражданина; военная служба обязательна в пределах и порядке, установленных законом; ее несение не должно причинять ущерб трудовому положе нию гражданина и осуществлению им политических прав; организа ция вооруженных сил должна соответствовать демократическому духу Республики.
И в этом вопросе особого внимания заслуживает Конституция Португалии, раздел «Национальная оборона» которой содержит че тыре развернутые статьи, посвященные национальной обороне (ст. 273) и ее Высшему Совету (ст. 274), вооруженным силам (ст. 275) и защите Родины, военной службе и альтернативной гражданской службе (ст. 276). Определив обеспечение национальной обороны как обязанность государства, она формулирует цели этой обороны: гаран тии национальной независимости, территориальной целостности и свободы и защиты населения от любой агрессии или внутренней уг розы при соблюдении конституционного строя, демократических ин ститутов и международных договоров. Высший совет национальной обороны во главе с Президентом республики является специальным консультативным органом по вопросам, относящимся к националь ной обороне и к организации, деятельности и дисциплине вооружен ных сил. На вооруженные силы возлагается военная оборона респуб лики. Они комплектуются исключительно из португальских граждан. Их структура основывается на обязательной военной службе и является единой на всей национальной территории. Вооруженные силы служат португальскому народу, в высшей степени департизированы, их служащие и военнослужащие не могут использовать оружие, свой пост или должностное положение для какого-либо вмешательства в политику.
Защита Родины, по Конституции Португалии, является правом и основной обязанностью всех португальцев. Военная служба является обязательной в рамках и в сроки, предписанные законом. Служба в армии для лиц, признанных неспособными к несению строевой служ бы, связанной с применением оружия, заменяется нестроевой военной службой либо гражданской службой, адекватной их состоянию. Лица, отказывающиеся от несения военной службы по мотивам совести, ис полняют альтернативную гражданскую службу, эквивалентную по сро кам и тяготам военной службе, связанной с применением оружия. Аль тернативная гражданская служба может быть введена как замена или дополнение военной службы и становится обязательной по закону для граждан, не подлежащих призыву для исполнения воинских обязан ностей. Никакой гражданин не может ни сохранить, ни получить госу дарственный пост или пост в другом публичном учреждении, если он прекратит исполнять свои воинские обязанности или альтернативную гражданскую службу, когда она является обязательной. Никакой граж данин не может понести ущерб ни в своем назначении, ни в своих социальных благах, ни в постоянно занимаемой им должности в силу несения военной или обязательной альтернативной гражданской службы.
Конституционное регулирование духовной жизни, в отличие от политической, затрагивает лишь самые общие основы и принципы. В демократическом обществе государство не должно вторгаться во внутренний мир личности и брать на себя функцию контроля за мыс лями, чувствами, сознанием человека. Его задача — создать необходи мые и благоприятные условия для свободного духовного роста челове ка, развития образования, науки, культуры, религии и т.д. Грубое и неограниченное вмешательство и даже попрание духовного мира лич ности, отрицание его автономности и стремление к максимальному политическому контролю и в этой сфере общественной жизни — харак терная черта тоталитарных политических систем.
Наибольшее внимание в конституциях демократических стран в данной области уделяется вопросам системы образования, обеспече ния свободы мировоззрения и многообразия идеологических и иных взглядов, отношения государства к религии и др. В некоторых консти туциях этим проблемам посвящены специальные разделы (главы). Так, в Конституции Португалии, помимо целого ряда других статей по этим проблемам, специально выделяется глава «Права и обязанности в об ласти культуры»; в Конституции Греции — раздел «Отношения церкви и государства»; в Конституции Швеции — «Акт о свободе печати» и «Основной закон о свободе высказываний» и др. Но в большинстве случаев более или менее развернутое конституционное регулирование основ духовной жизни общества связывается с определением прав и свобод человека и гражданина. Среди конституций западноевропейских стран сравнительно подробным освещением этих вопросов отли чаются конституции Испании, Португалии, Греции, Нидерландов, Ир ландии и др.
Образование. В большинстве демократических конституций за крепляется не только право на образование, его свобода, свобода роди телей в выборе образования для своих детей, но и цели, гарантии и обязанности государства в организации и функционировании системы образования. В ст. 7 Основного закона ФРГ, например, устанавливает ся, что все школьное дело находится под надзором государства. Право учреждения частных школ гарантируется. Частные школы как заме няющие государственные нуждаются в разрешении государства и под чиняются законам земель — субъектов германской федерации. Разре шение предоставляется, если частные школы по своим учебным целям и организации, а также по научной подготовке учебного персонала не отстают от государственных и если в них не поощряется обособление учащихся в зависимости от имущественного положения родителей. В разрешении отказывается, если экономическое и правовое положе ние педагогического персонала недостаточно обеспечено. Организация частной народной школы допускается лишь в том случае, если орган управления образованием признает наличие особого педагогического интереса, а также по ходатайству лиц, управомоченных на воспитание, если она учреждается как общая школа, конфессиональная или некон фессиональная, и в общине нет государственной народной школы та кого типа.
В Конституции Греции (ст. 16) констатируется, что образование является важнейшей задачей государства и имеет целью моральное, духовное, профессиональное и физическое воспитание греков, разви тие их национального и религиозного сознания и формирование их как свободных и ответственных граждан. Срок обязательного обучения не может быть менее девяти лет. Все греки имеют право на бесплатное образование на всех его ступенях в государственных учебных заведе ниях. Государство оказывает поддержку отличившимся, а также нуж дающимся в помощи или специальной защите учащимся в соответст вии с их способностями. Высшее образование дается исключительно учебными заведениями, имеющими статус юридических лиц публич ного права и полностью самоуправляемыми. Создание вузов частными лицами запрещается. Эти учебные заведения находятся под надзором государства, имеют право на финансовую поддержку с его стороны и функционируют на основе законов об этих заведениях. Профессора вузов являются государственными чиновниками. Профессиональное и любое иное специальное обучение осуществляется государством с по мощью средних специальных училищ в течение не более чем трехлет него срока.
Признав право на образование и его свободу, Конституция Испа нии (ст. 27) указывает, что образование имеет своей целью всесторон нее развитие человеческой личности на основе уважения демократи ческих принципов общественной жизни и основных прав и свобод. Органы власти гарантируют право родителей в выборе такой формы воспитания для своих детей, которое соответствует их собственным моральным и религиозным убеждениям. Начальное образование явля ется обязательным и бесплатным. Органы власти гарантируют всем право на образование посредством общего планирования педагогичес кой системы, действенного участия всех заинтересованных лиц и уч реждений и создания учебных заведений. За физическими и юридичес кими лицами признается свобода создания учебных заведений на осно ве уважения конституционных принципов. Преподаватели, родители и в отдельных случаях учащиеся осуществляют контроль и принимают участие в управлении всеми учебными заведениями, финансируемыми за счет государственных фондов, в порядке, установленном законом. Органы власти контролируют систему образования и устанавливают государственные образовательные стандарты в целях соблюдения за конов. Они оказывают поддержку учебным заведениям, деятельность которых соответствует требованиям закона. Признается автономия университетов в порядке, установленном законом.
Также закрепляя всеобщее право на обучение, ст. 74 Конституции Португалии подчеркивает, что при этом обеспечивается право на ра венство возможностей при поступлении в школу и достижения там определенных результатов. Обучение должно способствовать преодо лению экономического, социального и культурного неравенства, готовить граждан к демократическому участию в жизни свободного обще ства, развивать взаимопонимание, терпимость и дух солидарности. Проводя политику в области обучения, государство обязано: а) обеспе чить всеобщее начальное образование, обязательное и бесплатное; б) создать государственную систему дошкольного воспитания; в) га рантировать непрерывное обучение и ликвидировать безграмотность; г) гарантировать всем гражданам, согласно их способностям, доступ к более высоким ступеням образования, научных исследований и худо жественного творчества; д) постепенно перейти к бесплатному образо ванию на всех ступенях; е) включать школы в жизнь сообществ и уста навливать взаимосвязь обучения с соответствующими сферами эконо мической, социальной и культурной деятельности; ж) развивать и под держивать специальное обучение индивидов; з) обеспечить детям эмигрантов возможность изучения португальского языка и доступ к пор тугальской культуре.
Государство создает сеть государственных учебных заведений, ко торая удовлетворяет потребности всего населения, и оно же признает и осуществляет надзор за обучением в частных и кооперативных заве дениях, согласно закону (ст.75). Порядок поступления в университет и другие вузы, согласно Конституции Португалии, гарантирует равен ство возможностей и демократизацию системы обучения. При этом принимаются во внимание потребности в квалифицированных кадрах и в повышении образовательного, культурного и научного уровня стра ны. Университеты пользуются, согласно закону, уставной, научной, педагогической, административной и финансовой автономией (ст.76). Преподаватели и ученики имеют право на участие в демократическом управлении школами, согласно закону Последний регулирует участие преподавательских, ученических, родительских объединений, местных сообществ и научных учреждений в определении политики в сфере обучения.
Специальное внимание в ряде конституций уделяется проблеме нейтральности образования. Так, в Конституции Бельгии (ст. 24) гово рится, что сообщество организует образование, которое является ней тральным. Нейтральность подразумевает, в частности, уважение фило софских, идеологических и религиозных взглядов родителей и уча щихся. Школы, организуемые государственными властями, предостав ляют вплоть до конца обязательного школьного обучения выбор между одной из признанных религий и преподаванием неконфессиональной морали. В Основном законе ФРГ (ст. 7) закрепляется, что преподава ние религии в государственных школах, за исключением неконфессиональных, обязательно. Без ущерба для права надзора со стороны государства религиозное обучение проводится в соответствии с принципа ми религиозных общин. Ни один учитель не может быть обязан против своей воли преподавать религию.
Государство и религия. В целом же в вопросе об отношении госу дарства к религии в демократическом конституционном регулирова нии характерны признание принципов свободы совести, религии и культа, равноправия конфессий, независимости государства и религии друг от друга и разграничения сфер их деятельности. Статья 7 Консти туции Италии, в частности, гласит: «Государство и католическая цер ковь независимы и суверенны в принадлежащей каждому из них сфере». Вместе с тем устанавливается (ст.8), что все религиозные кон фессии равно свободны перед законом. Религиозные конфессии, от личные от католической, имеют право создавать организации согласно своим уставам, если они не противоречат итальянскому правовому по рядку. Их отношения с государством определяются законом на основе соглашений с органами, представляющими эти конфессии. А ст. 19 оп ределяет, что все имеют право свободно исповедовать свои религиоз ные верования в любой форме, индивидуальной и коллективной, про пагандировать их и отправлять соответствующий культ в частном по рядке или публично, за исключением обрядов, противных добрым нра вам. Церковный характер и религиозные и культовые цели общества или учреждения не могут быть поводом для специальных законода тельных ограничений или специальных налоговых отягощений в том, что касается их образования, правоспособности и любой формы дея тельности.
Конституция Португалии (ст.41) устанавливает: свобода совести, религии и культа неприкосновенны; никто не может преследоваться, лишаться прав или освобождаться от гражданских обязанностей и обя зательств из-за своих религиозных убеждений или религиозной дея тельности; никакие органы власти не вправе никому задавать вопросы об убеждениях или религиозной деятельности, за исключением случа ев сбора статистических данных анонимного характера. Никого также нельзя преследовать за отказ отвечать на указанные вопросы. Церкви и религиозные общины отделены от государства и свободны в своей организации, деятельности и отправлении культа. Гарантируется сво бода обучения основам религии, осуществляемого в рамках соответст вующего вероисповедания, а также использования для религиозной деятельности собственных средств массовой информации. Гарантиру ется право на отказ от военной службы по убеждениям совести в рамках закона.
Идеологическое многообразие. Еще одно важное направление конституционного регулирования духовной жизни в демократических странах — это обеспечение мировоззренческого и идеологического плюрализма, свободы слова, печати и т.д. Еще в знаменитой и ныне действующей французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. говорилось, что «свободное выражение мыслей и мнений есть одно из драгоценнейших прав человека; каждый гражданин поэтому может высказываться, писать и печатать свободно, под угрозой ответ ственности лишь за злоупотребление этой свободой в случаях, предус мотренных законом». Ныне действующий в Австрии Основной закон государства об общих правах граждан (1867), также устанавливает (ст.13), что каждый имеет право в рамках закона выражать свое мнение устно, письменно, посредством печати и художественных изображе ний. Печать не может подвергаться ни цензуре, ни ограничениям посредством разрешительной системы. В отношении печатных произве дении, изданных внутри страны, не применяются административные почтовые запреты. Конституция Бельгии (ст. 11) гарантирует права и свободы идеологических и философских меньшинств. Она указывает, что: пресса свободна; цензура никогда не может быть установлена; не допускается требование залога от писателей, издателей или печатни ков. Против издателя, печатника и распространителя не может быть возбуждено преследование, если автор известен и проживает в Бель гии. Аналогичные положения содержатся в конституциях большинства демократических стран (ФРГ, Греции, Дании, Испании, Нидерландов, Люксембурга и др.).
Закрепляя право граждан свободно выражать свои суждения и мне ния, Конституция Ирландии (ст. 40) вместе с тем отмечает, что созда ние общественного мнения является вопросом самой большой важнос ти для общего блага. Поэтому государство приложит силы для обеспе чения таким проявлениям общественного мнения, как радио, пресса, кино, сохранения их правомерной свободы выражения, включая кри тику политики правительства, но она не должна быть использована для подрыва общественного порядка или морали, или авторитета государ ства. Публикация или произнесение богохульных, подрывных или непристойных материалов является преступлением, которое должно на казываться в соответствии с законом.
Конституция Испании (ст. 16) гарантирует свободу идеологии, ве роисповедания и отправления культов для индивидов и их объедине ний без каких-либо ограничений, кроме тех, которые необходимы для поддержания общественного порядка, охраняемого законом. Никто не может быть принужден к публичному высказыванию своего мнения, раскрытию своих убеждений или веры. Никакая религия не может быть государственной. Органы власти принимают во внимание рели гиозные верования испанского общества и поддерживают соответст вующие отношения сотрудничества с католической церковью и други ми конфессиями. В ст. 7 Конституции Нидерландов говорится, что ни одно лицо не должно обращаться за предварительным разрешением на публикацию своих взглядов или воззрений, но каждый несет ответст венность за злоупотребления указанным правом в порядке, установленном законом.
Конституция Португалии, закрепляя свободу слова и информации, особое внимание уделяет свободе печати и выступлений в средствах массовой информации (ст. 37—40). В ней, в частности, раскрывается содержание гарантированной свободы печати. Оно состоит в: а) свобо де слова и творчества журналистов и литературных работников, а также воздействии журналистов на содержательно-стилистическую ориентацию соответствующих средств массовой информации, за ис ключением случаев, когда последние принадлежат государству или имеют доктринальный или конфессиональный характер; б) праве жур налистов на доступ в рамках закона к источникам информации и на защиту независимости и профессиональной тайны, а также праве на избрание редакционных советов; в) праве на учреждение газет и любых других печатных изданий, не требующих разрешения администрации, поручительства или предварительного признания полномочий. Госу дарство обеспечивает свободу и независимость средств массовой ин формации перед лицом политической и экономической власти, после довательно проводя принцип социализации предприятий, производя щих печатные издания, заботясь и поддерживая их без дискриминации и препятствуя их концентрации в одних руках, в частности, путем увеличения числа участников таких предприятий или путем пере крестного участия. Структура и принципы функционирования госу дарственных средств массовой информации должны обеспечивать их независимость от правительства, государственной администрации и других органов публичной власти, а также гарантировать возможность выражения и столкновения различных версий (ст. 38).
Конституция Португалии устанавливает Высокое руководство средств массовой информации (состоящее из 13 членов, представляю щих различные ветви власти и общественность, средства массовой ин формации и культуру), которое обеспечивает право на информацию, свободу печати и свободу выступлений в средствах массовой информа ции перед лицом политической и экономической власти, а также воз можность выражения и столкновения различных воззрений и осущест вление права на выход в эфир, на ответ и на политическое заявление (ст. 39). Статья 40 закрепляет право на выход в эфир, на ответ и на политическое заявление. В ней говорится, что политические партии, профессиональные союзы, организации, объединяющие лиц по про фессиям и по роду экономической деятельности, имеют право в зави симости от их представительности и в соответствии с объективными критериями, определяемыми законом, на получение времени в эфире, предоставляемого государственными радио- и телевизионными служ бами.
И наконец, о свободе доступа к культуре, ее защите и свободе твор чества. В Конституции Испании (ст. 44 и 46), например, говорится, что: органы власти содействуют и покровительствуют осуществлению права каждого на доступ к культуре и поощряют науку и научные исследования на благо общих интересов; они гарантируют сохранение и обогащение исторического, культурного и художественного наследия народов Испании, а также ценностей его составляющих, независимо от юридического статуса и имущественного положения владельцев тако вых ценностей. Конституция Италии (ст. 33) устанавливает, что искус ство и наука свободны, и преподавание их свободно, учреждения высо кой культуры, университеты и академии имеют право принимать соб ственные уставы в пределах, установленных законом государства. Ста тья 49 Конституции Португалии, закрепляя свободу творчества, гла сит: интеллектуальное, художественное и научное творчество свобод но; эта свобода включает права на изобретение, производство и распро странение научного, литературного или художественного произведе ния, включая защиту законом авторских прав. В той же Конституции говорится, что все имеют право на пользование достижениями культу ры и что государство способствует демократизации учреждений куль туры, стимулируя и обеспечивая доступ всех граждан к пользованию достижениями культуры и к творчеству.
Рассмотрев как вопросы основ общественного и государственного строя решаются в конституциях зарубежных стран, можно обратиться к более широкому и конкретному анализу основ конституционного строя нашей страны, в Конституции которой, вслед за преамбулой, как уже отмечалось, следует глава «Основы конституционного строя». Именно в этой главе сосредоточены наиболее важные, фундаменталь ные и обобщающие характеристики российского общества и государ ства. Часть из них (права и свободы человека, государство и его формы, система и механизм государственной власти и др.) будут подробно рас смотрены в соответствующих специальных главах в ходе последующе го изложения курса. Поэтому в данном параграфе акцент сделан на выяснении других сторон проблемы.
Понятие конституционного строя и его основ. Прежде всего необ ходимо выяснить, что означает само понятие «конституционный строй». Надо различать его использование в двояком смысле: формаль ном и содержательном. Первое — когда под этим термином понимается сам по себе факт наличия в обществе и государстве устройства, базиру ющегося на основном законе (конституции), которому следует госу дарство. Такое формальное понимание и использование этого термина означает, что любое общество и государство, основывающиеся на таком законе (конституции), могут называться конституционными и имею щими такой конституционный строй, безотносительно к содержанию имеющегося у них основного закона. В науке конституционного права, однако, понятие «конституционный строй» широко используется и в ином, содержательном смысле, когда под ним имеется в виду лишь такой общественный и государственный строй, который отвечает демократическим принципам конституционализма, прежде всего принци пам признания и гарантирования всеобщих естественных прав челове ка, разделения ветвей власти и др.
Еще во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. говорилось (ст.16), что «общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет кон ституции». Иными словами, основной закон страны, формально име нуемый конституцией, может и не носить подлинно конституционного характера, а реальное устройство этой страны — характер действитель но конституционного строя. И точно так же, как тот или иной обычный закон в зависимости от его содержания может и не быть подлинно правовым (т.е. отвечающим общепризнанным принципам и нормам демократической правовой системы), а быть в этом смысле неправо вым законом, так и основной закон (конституция) недемократического (например, тоталитарного или авторитарного) государства не может быть безоговорочно признан конституционным только потому, что он назван конституцией. Совершенно очевидно, к примеру, что «сталин ская» Конституция СССР 1936 г. ничего общего с действительным конституционализмом не имела, а опиравшийся на нее в какой-то мере тоталитарный режим не может рассматриваться в качестве конститу ционного по существу дела, поскольку и то и другое в принципе отвер гали приоритет прав личности и ее высшую ценность, частную собственность, принцип разделения ветвей власти, верховенство права и закона и многое другое.
Итак, конституционный строй в его неформальном, содержатель ном смысле — это не просто общественный и государственный строй, урегулированный принятым в данном обществе конституционным за конодательством, безотносительно к его содержанию, а только такой строй, который привержен принципам гуманизма и демократии, прин ципам конституционализма, а государство в своей организации и дея тельности не только на словах, но и на деле следует этим принципам.
Как институт конституционного права, конституционный строй и его основы — это система конституционно-правовых принципов, норм и иных установлении данного общества и государства, закрепляющих указанное выше действительно конституционное их содержание. В формальном же значении термин «конституционный строй» может использоваться для обозначения юридически установленного основным законом (конституцией) в данной стране общественного и государст венного строя независимо от его природы, характера и содержания.
Конституционный строй страны отражается и закрепляется всем ее конституционным законодательством. Основы же конституционного строя — это наиболее общие, фундаментальные и важные принципы, нормы и положения конституции (конституционного законодательст ва), имеющие особое значение и высшую юридическую силу даже по сравнению с другими конституционными нормами. Как указывается в Конституции РФ (ст.16), именно положения ее первой главы состав ляют основы конституционного строя и не могут изменяться иначе как в том особом, усложненном порядке, который установлен Конститу цией для этого. При этом никакие другие положения Конституции РФ не могут противоречить основам конституционного строя РФ. Важно также, напомним еще раз, иметь в виду, что в демократическом, под линно конституционалистском обществе не государство определяет то, как жить обществу, а гражданское общество в конечном счете задает общее направление, принципиальный характер и рамки деятельности государства.
Политические основы. Глава «Основы конституционного строя» Конституции РФ открывается общей характеристикой российского го сударства (Российской Федерации, России) как «демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления» (ст.1). К этому непосредственно примыкает определение РФ как социального (ст.7) и светского (ст.14) государства. Подробно такие важнейшие черты российской государственности, как демокра тизм, правовой, социальный и светский характер, ее республиканские и федеративные конституционные формы будут рассмотрены в даль нейшем (см. гл. 5—8). Здесь же важно кратко выделить лишь то, что, согласно Конституции РФ, входит в основы конституционного строя.
Политические основы конституционного строя России характери зуются прежде всего его гуманизмом и демократизмом, народовласти ем. Развивая и дополняя приведенное общее определение российского государства, две последующие статьи Конституции РФ закрепляют человек, его права и свободы являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязан ность государства (ст.2); носителем суверенитета и единственным ис точником власти в РФ является ее многонациональный народ, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госу дарственной власти и органы местного самоуправления; высшим непо средственным выражением власти народа являются референдум и сво бодные выборы; никто не может присваивать власть в РФ, а захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по феде ральному закону (ст.3).
Принципы демократизма и гуманизма — наиболее общие, фунда ментальные и важные основы конституционного строя России, кото рые органично взаимосвязаны друг с другом. Не может быть подлинно демократического государства, не признающего человека важнейшей ценностью и не положившего в основу всей своей деятельности соблю дение и защиту прав и свобод человека и гражданина. В конституциях большинства стран мира соответствующие государства именуются де мократическими. Но является ли эта декларация реальным отражени ем действительного положения дел в обществе и государстве определяется прежде всего их отношением к личности, ее правам и свободам. Вне признания, соблюдения и защиты этих прав и свобод немыслимы ни гражданское общество, ни правовое государство. Не случайно в ст. 18 Конституции РФ констатируется, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления. С другой стороны, только подлинно демократическое государство способно обеспечить реальное соблюдение и защиту об щепризнанных прав и свобод личности. Именно это демократическое государство признает своей главной, первостепенной задачей.
Принципам демократизма и гуманизма должна отвечать и сама организация, функционирование и деятельность государства и всей политической системы. Поэтому в главе об основах конституционного строя Конституции РФ закрепляются принципы политического многообразия и многопартийности, свободы и равноправия обществен ных объединений (ч. 3 и 4 ст. 13); принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и их самосто ятельности (ст.10), принцип федерализма в организации, функциони ровании и деятельности государственной власти (ст.4, 5, 11 и 15), принцип самостоятельного местного самоуправления, органы которого не входят в систему государственных органов (ст.12), принцип един ства и равенства гражданства, полноправия и равноправия граждан (ст.6); принцип верховенства и прямого действия Конституции РФ (ч. 2 ст.4 и ч. 1 ст.15); положение о том, что общепризнанные принци пы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст.15) и др.
Хотя принципы демократизма и гуманизма наиболее полно и ре льефно воплощаются в политических основах конституционного строя, они находят своеобразное выражение и в других основах — эко номических, социальных и духовных.
Экономические основы. Экономические основы конституцион ного строя России закрепляются в ст. 8 и 9 Конституции РФ, в кото рых речь идет о важнейших чертах социально ориентированной ры ночной экономики, находящейся в нашей стране в процессе форми рования. Это — единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка кон куренции, свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8). Особое и принципиальное значение имеет конституционное признание много образия форм собственности, включая частную. Часть 2 ст. 8 Консти туции РФ гласит, что в РФ признаются и защищаются равным обра зом частная, государственная, муниципальная и иные формы собст венности. Важно отметить, что это последнее положение относится и к земле, а также и другим природным ресурсам, которые, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 9), тоже могут находиться в указанных фор мах собственности. Более подробно о праве частной собственности говорится в ст. 35 и 36 Конституции РФ. Признание частной собст венности и ее равноправия с другими формами собственности в рам ках рыночной экономики — наиболее важное отличие Конституции РФ от прежних «советских» конституций в данной области. Впервые в нашей конституции закрепляется и принцип свободы экономичес кой деятельности.
Обеспечение единства экономического пространства страны опи рается сегодня и на Указ Президента РФ «О едином экономическом пространстве РСФСР» от 12 декабря 1991 г.,* согласно которому при знаются недействительными акты органов власти и управления, а также решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке страны. В обеспечении единства экономического пространства, особенно в условиях федеративного го сударства, важная роль принадлежит установлению единого правового пространства (ст. 71) и признанию примата федерального законода тельства на всей территории РФ (ст. 4). Конституция РФ определяет, в частности, что в ведении РФ находятся: установление основ феде ральной политики и федеральные программы в области экономическо го развития; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, вклю чая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы и др.; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; федеральное коллизионное право; стандар ты, эталоны, метрическая система, официальный статистический и бухгалтерский учет и др.
* ВВС РФ. 1991. №51. Ст.1830.
Развивая тезис главы об основах конституционного строя о под держке конкуренции и свободе экономической деятельности, ст. 34 Конституции РФ устанавливает, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельнос ти. Вместе с тем она определяет, что не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Эти конституционные положения конкретизируются в Гражданском кодексе РФ (часть первая), вступившем в силу с 1 января 1995 г., а также в Законе РСФСР «О конкуренции и ограничении мо нополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г.* с последующими изменениями и дополнениями.
* ВВС РФ 1991. №16 Ст.499
В Гражданском кодексе РФ, например, дается развернутое опреде ление предпринимательской деятельности как основного вида эконо мической деятельности граждан. Это — «самостоятельная, осущест вляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке» (ст. 2). В указанном законе запрещаются действия субъекта хозяйствования, занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограничение конкуренции и/или ущемле ние интересов других хозяйствующих субъектов либо граждан, вклю чая: изъятие товаров из обращения с целью создания или поддержания дефицита на рынке и повышения цен; включение в договор дискрими нирующих условий, которые ставят конкурента в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами; создание пре пятствий доступу на рынок (или выхода с рынка) другим субъектам хозяйствования; нарушение порядка ценообразования, установленно го нормативными правовыми актами и т.д.
Социальные основы. Конституционное регулирование социаль ных основ жизни российского общества и государства определяется прежде всего тем, что РФ выступает как социальное государство, поли тика которого должна быть направлена на создание условий, обеспечи вающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7). В этих целях далее конституционно закрепляется, что в РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный мини мальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная под держка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются го сударственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ч. 2 ст. 7). Эти основы конституционного строя конкретизируются и развиваются в других статьях Конституции РФ (ст. 37—43), характе ризующих социальные права и свободы человека и гражданина, а также в ряде обычных федеральных законов, например, «О ветеранах» от 12 января 1995 г.* (в ред. от 18 ноября 1998 г.), «Об основах социально го обслуживания населения» от 10 декабря 1995 г.,** «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г.,*** «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвали дов» от 2 августа 1995 г.**** и др. Развернутая характеристика РФ как социального государства будет дана ниже (см. гл. 5).
* СЗ РФ. 1995. № 3. Ст.168; 1998. № 47. Cт. 5704.
** СЗ РФ. 1995. № 50. Ст.4872.
*** С изменениями, внесенными Федеральным законом от 4 января 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 2. Ст.232.
**** СЗ РФ. 1995. №32. Ст.3198.
В отличие от прежних, «советских» конституций, Конституция РФ, как и конституции других демократических стран (о чем уже шла речь выше в данной главе), не закрепляет социальную структуру обще ства, социально-политический статус различных классов и социальных групп, их особую роль в жизни общества и государства. Она обращена к человеку и гражданину, независимо от их социального положения и происхождения. Более того, исходя из принципа гражданского равно правия, ст. 19 Конституции РФ прямо устанавливает, что запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам, в частности, социальной принадлежности.
Россия — многонациональное государство, в котором проживают представители более ста наций, народностей, национальных и этногра фических групп. Поэтому одной из важнейших социальных основ жизни российского общества и государства является конституционное закрепление общепризнанных принципов равноправия и самоопреде ления народов (преамбула, ст. 5), равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка и запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам расовой, нацио нальной и языковой принадлежности (ст. 19). Впервые в нашей кон ституции записаны и такие демократические положения: каждый впра ве определять и указывать свою национальную принадлежность; никто не может быть принужден к определению и указанию своей националь ной принадлежности; каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества(ст.26).
Серьезное место в конституционном регулировании социальных проблем занимают в Конституции РФ также вопросы трудовой дея тельности, семьи, социального обеспечения и др. Статья 37, в частнос ти, закрепляет принцип свободы труда и запрещает принудительный труд. Она устанавливает, что каждый имеет право свободно распоря жаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. При этом каждый имеет право на труд в условиях, отвеча ющих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы.
Статья 38 Конституции РФ устанавливает, что материнство и дет ство, семья находятся под защитой государства. Забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей. Трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных роди телях. Статья 39 гарантирует каждому социальное обеспечение по воз расту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспи тания детей и в иных случаях, установленных законом. Государствен ные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом. Поощря ются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.
Духовные основы. Конституция РФ внесла немало нового и в конституционные основы духовной жизни общества и государства. Если раньше в конституциях нашей страны достаточно жестко закреп лялось идейно-политическое единство общества на основе идеологии марксизма-ленинизма как идеологии рабочего класса, то ныне речь идет о признании идеологического многообразия, о том, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 1 и 2 ст. 13). В соответствии с этим общим принципом гл. 2 Конституции РФ среди других прав человека и гражданина в ст. 29 указывает, что: каждому гарантируется свобода мысли и слова; никто не может быть принужден к выражению своих мыслей и убеж дений или отказу от них; каждый имеет право свободно искать, полу чать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; гарантируется свобода массовой информации, а цензура запрещается; не допускаются пропаганда и агитация, возбуж дающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду; запрещается пропаганда социального, расового, наци онального, религиозного или языкового превосходства.
Принцип идеологического многообразия в российском обществе и государстве находит свое выражение и в отношении к религии. Опре делив РФ как светское государство, Конституция РФ в главе об осно вах конституционного строя провозглашает, что никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной и что религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ст. 14). Вместе с тем ст. 28 гласит, что каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедо вать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять ре лигиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Эти конституционные положения подробно раскрываются в законе «О сво боде вероисповедания» (октябрь 1990 г.),* принятом ранее действую щей Конституцией РФ, но полностью ей соответствующем.
* ВВС РФ. 1990. № 21. Ст. 240.
Конституция РФ гарантирует каждому и свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного насле дия, беречь памятники истории и культуры (ст. 44). В соответствии с этим Основы законодательства РФ о культуре указывают, что органы государственной власти и местного самоуправления не вмешиваются в творческую деятельность, за исключением случаев открытой пропаган ды войны, насилия, жестокости, расовой и классовой нетерпимости, порнографии.
Особое внимание уделяется в Конституции РФ закреплению права на образование и основ системы образования. Гарантируются общедо ступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государ ственном или муниципальном образовательном учреждении и на пред приятиях. Основное общее образование (т.е. в объеме 9 классов) явля ется обязательным, и на родителей или лиц, их заменяющих, Консти туция возлагает обязанность обеспечения получения детьми такого об разования. РФ устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования (ст. 43). Более развернуто конституционные права и свободы личности в духовной сфере в РФ будут охарактеризованы в следующей главе учебника.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Какое место в конституциях различных стран занимает характеристика основ общественного и государственного устройства?
Какие общие основы и тенденции в конституционном регулировании эко номического строя обнаруживаются в современных демократических странах?
Как в современных конституциях отражается усиление регулирующей роли государства в социальной сфере жизни общества?
Каковы конституционные основы политической системы современного демократического государства?
Чем характеризуются конституционные основы духовной жизни демокра тической страны?
Что такое конституционализм и в чем состоит формальное и содержатель ное понимание категории «конституционный строй»?
Что следует понимать под «основами конституционного строя» в свете Конституции РФ?
Чем характеризуются политические, экономические, социальные и духов ные основы конституционного строя современной России?
В чем проявляется гуманизм и демократизм конституционных основ РФ?
ЛИТЕРАТУРА
Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. Гл. 4, п. 4.
Боер В.М. Информационно-правовая политика России. СПб., 1998.
Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1998.
Конституционное право развивающихся стран. Общество. Власть. Личность. М.,1990.
Магомедов К.О. Гражданское общество и государство. М., 1998.
Мартышин О.В. Российская Конституция 1993 г. и становление новой поли тической системы // Государство и право. 1994. № 10.
Национальный вопрос, государство и право в странах западной демократии. М.,1994.
Перегудов С.П. Новейшие тенденции в изучении отношений гражданского об щества и государства // Полис. 1998. № 1.
Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. М., 1993.
Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1994.
Хабибуллин А.Г., Рахманов Р.А. Идеологическая деятельность государства и типология государственности. СПб., 1998.
Четвернин ВА. Демократическое конституционное государство. Введение в теорию. М., 1992.
Вторым по своему месту, после раздела об основах конституцион ного строя, в конституциях демократических стран является раздел об основных правах человека и гражданина. Уже из сказанного в пред шествующей главе ясно видно, насколько глубоко, органично и непо средственно взаимосвязаны эти две группы проблем конституцион ного регулирования: с одной стороны, основы конституционного строя наиболее полно и зримо воплощаются в важнейших правах и свободах личности; с другой — демократическое и гуманистическое решение проблемы конституционно-правового статуса личности и ее взаимоотношений с государством в решающей мере определяет соот ветствующий характер основ конституционного строя страны. Не слу чайно главный смысл действительного конституционализма состоит, как уже отмечалось, в признании, обеспечении и защите всеобщих неотъемлемых прав и свобод личности, ее суверенности, автономнос ти и безопасности в отношениях с государством. Сегодня ни одна конституция страны не может именоваться демократической, если не содержит хотя бы минимума международно признанных прав и сво бод человека и гражданина.
Всеобщие права человека. Проблема прав и свобод человека и гражданина заняла видное место уже в актах раннего конституциона лизма — в британском Билле о правах 1689 г., заложившем основы конституционной монархии Великобритании; в провозгласившей создание США Декларации независимости 1776 г., которую К. Маркс назвал «первой декларацией прав человека» и которая послужила ос новой для разработки и принятия Конституции США 1787 г. и ее Билля о правах 1789 г.; в политическом манифесте Великой француз ской революции — знаменитой Декларации прав человека и граждани на 1789 г. и др. В Декларации независимости США, например, говори лось, что все люди равны и имеют определенные «неотчуждаемые права, среди которых право на жизнь, свободу и стремление к счастью», что для обеспечения этих прав учреждены правительства, заимствую щие свою справедливую власть из согласия управляемых.
Французская Декларация прав человека и гражданина, констати ровав, что «лишь невежество, забвение прав человека и пренебрежение к ним являются единственными причинами общественных бедствий и пороков правительства», закрепила «естественные, неотъемлемые и священные права человека, чтобы такая декларация, неизменно пребы вая перед взорами всех членов общественного союза, постоянно напо минала им их права и обязанности...». В ней указывалось, что: люди рождаются и остаются свободными и равными в правах; общественные отличия могут основываться лишь на соображениях общей пользы; цель каждого государственного союза составляет обеспечение естест венных и неотъемлемых прав человека: свободы, собственности, без опасности и сопротивления угнетению; свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому; осуществление естественных прав каждого человека встречает лишь те определенные законом границы, которые обеспечивают прочим членам общества пользование теми же самыми правами; закон может воспрещать лишь деяния, вред ные для общества, а все, что не воспрещено законом, то дозволено, и никто не может быть принужден к действию, не предписываемому законом. В действующей и поныне Декларации были закреплены сво боды личности, мыслей, мнений, печати, совести, равенство граждан перед законом, неприкосновенность священной частной собственности и др.
Указанные выше акты исходят из концепции естественной приро ды и сущности прав и свобод человека, согласно которой эти права и свободы представляют собой естественные, прирожденные свойства личности, вытекающие из самой природы человека, не зависящие от признания или непризнания их государством и связывающие послед нее в его деятельности, прежде всего во вмешательстве в жизнь челове ка и гражданина. Но в этом вопросе имеет место и другая, позитивист ская позиция, считающая правами человека только то, что закрепляет ся за ним государством, выводящая эти права не из природы человечес кой личности, а из природы государственной власти, закона и ставящая государство и его органы над личностью. Современная демократичес кая доктрина прав и свобод человека и гражданина как бы возрождает естественно-правовую концепцию и в то же время развивает и обога щает ее, связывая эти права и свободы как с собственной природой человека, так и с природой и характером того общества, в котором данной личности приходится жизнедействовать.
Хотя приверженность мирового сообщества основным правам че ловека была выражена еще в Уставе ООН (1945), специальным, наи более полным, общепризнанным и авторитетным воплощением совре менной доктрины прав и свобод человека является Всеобщая деклара ция прав человека, принятая более полвека назад, 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН. Она представляет собой важнейший социально-политический и юридический документ современности, за крепивший в мировом масштабе основополагающие принципы и нормы, определяющие с позиций подлинного гуманизма и демократиз ма общий современный политический, социально-экономический и духовно-культурный статус личности. В ее преамбуле говорится, что признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и их равных и неотъемлемых прав является основой свободы, справедли вости и всеобщего мира, в то время как небрежение и презрение к правам человека привели к варварским актам, которые возмущают со весть человечества.
Эта Декларация исходит из того, что все люди рождаются свобод ными и равными в своем достоинстве и правах (ст. 1) и что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозгла шенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия (ст. 2). В ней определяются конкретные личные (гражданские) и поли тические права и свободы, в том числе права на жизнь, свободу, личную неприкосновенность и безопасность, на равенство перед законом, на свободу передвижения по стране, выезд из нее и въезд в нее, на граж данство и его изменение, на свободу мысли, совести и религии, мирных собраний и ассоциаций, на участие в управлении своей страной и др. Декларация закрепляет и многие конкретные экономические, социаль ные и культурные (духовные) права и свободы, среди которых права на собственность и предпринимательство, труд и свободный выбор рабо ты, социальное обеспечение и отдых, образование и участие в культур ной жизни, достойный уровень жизни и др. Она предусматривает и право каждого человека на социальный и международный порядок. Вместе с тем она напоминает, что каждый человек имеет и обязанности перед обществом.
Подавляющее большинство стран — членов ООН признало Всеоб щую декларацию прав человека, которая вот уже более полвека служит для многих из них своеобразным современным камертоном и в их кон ституционном законодательстве. Ее идеи и принципы получили разви тие и конкретизацию в ряде других международно-правовых актах, как например, Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Международный пакт об экономических, социальных и куль турных правах (1966), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950) и др. Согласно этим пактам и конвенции были созданы международный Комитет по правам человека и Европей ский Суд по правам человека, призванные следить за соблюдением этих прав. Конституции многих стран мира содержат прямые ссылки на эти важнейшие международно-правовые документы и их значение. Так, в Конституции Испании (ч. 2 ст. 10) говорится, что связанные с основными правами и обязанностями нормы, закрепленные Конститу цией, соответствуют Всеобщей декларации прав человека, междуна родным договорам и соглашениям по этим вопросам, ратифицирован ным Испанией. В Конституции Португалии (ч. 2 ст. 16) подчеркивает ся, что предписания, содержащиеся в Конституции и законах и касаю щиеся основных прав, должны толковаться и находиться в полном соответствии с Всеобщей декларацией прав человека. Аналогичные положения содержатся и в других конституциях, например в Консти туции Эфиопии 1994 г. Но значительно чаще в конституциях объявля ется их общая приверженность к признанию, соблюдению и защите всеобщих прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем нельзя не отметить, что для многих стран, формально признавших Всеобщую декларацию прав человека, весьма актуальной и острой и сегодня оста ется проблема реального обеспечения соблюдения этих прав.
Права человека и права гражданина. Нетрудно заметить, что уже более двух столетий всеобщие права и свободы личности разграничи ваются на права человека и права гражданина. На чем основано такое разграничение? В чем его смысл и значение? Прежде всего оно базиру ется на различении таких двух разных субъектов этих прав и свобод, как человек и гражданин. Совершенно очевидно, что человеком рожда ются, а гражданином становятся. Соответственно права и свободы че ловека возникают в результате самого естественного факта рождения человека и вне всякой связи его с государством. Как уже отмечалось, эти права берут свое начало в естественном праве. Гражданином же той или иной страны человек становится только в результате установления между ним и данным государством определенной политико-правовой связи в виде получения гражданства данного государства. Поэтому в отношении прав и свобод гражданина нельзя безоговорочно утверждать, что они возникают вне всякой связи личности с государством, ибо гражданин — это лицо, наделенное данным государством определенны ми политическими и иными правами, свободами и обязанностями. В отличие от прав человека, права гражданина берут свое начало в позитивном праве. Другое дело, что эти права и свободы, как и естест венные права и свободы человека, с точки зрения современного миро вого сообщества и международного права носят всеобщий и неотъем лемый характер, должны быть признаны и соблюдаться всеми страна ми мира. Сегодня мировое сообщество, международное право рассмат ривают вопрос о соблюдении всеобщих прав и свобод человека и граж данина как не только внутреннее дело того или иного государства, но и дело всего мирового сообщества, современной цивилизации.
К числу естественных, прирожденных, неотъемлемых, неотчужда емых, неприкосновенных прав человека обычно относят такие права, как права на жизнь, свободу, безопасность, личную неприкосновен ность, личное достоинство и честь, собственность, достаточный и до стойный уровень жизни, личную и семейную тайну, чистую окружаю щую природную среду, пользование достижениями культуры и др. Хотя и эти права чаще всего закрепляются в конституциях и иных правовых актах государства, они по своей естественной природе могут и не иметь такого подтверждения со стороны государственной власти и тем не менее не могут быть отменены, отчуждены ею от человеческой личности. В отличие от этого, права и свободы гражданина опираются на факт принадлежности лица к данному государству, на его правовые установления. Это — право избирать и быть избранным, право на учас тие в управлении делами государства, право на труд, право на социаль ное обеспечение, право на объединение в политические партии и дру гие организации, права на обучение и медицинское обслуживание за счет государства и т.д.
Во многих конституциях разграничение прав человека и прав граж данина проявляется достаточно четко, когда субъект прав человека обозначается как «каждый человек...», «ни один человек...», «каж дый...», «все...», «никто...» и т.д., а субъект прав гражданина — как «гражданин...», «граждане...», представители той или иной страны (на пример, бельгийцы, греки, испанцы, немцы и др. в государственно-по литическом, а не этническом смысле) и др. В Конституции Испании (ст. 13), например, прямо говорится, что правами, установленными в ст. 23, где речь идет о праве участвовать в управлении делами государ ства непосредственно или через своих представителей и о равном до ступе к государственной службе и государственным должностям, поль зуются лишь испанцы, за исключением определенных случаев. Кроме того, устанавливается, что: испанцы имеют право свободно выбирать место жительства и передвигаться по территории страны, а также право свободно въезжать в Испанию и выезжать из нее (ст. 10); признается право граждан собираться мирно и без оружия (ст. 21); все испанцы имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения в письменном виде в органы государственной власти (ст. 29); защита Испании является правом и обязанностью испанцев (ст. 30); все испан цы обязаны трудиться и имеют право на труд, на свободный выбор профессии или рода деятельности, на продвижение по службе, а также на заработную плату (ст. 35); все испанцы имеют право на благоустро енное жилье (ст. 47) и др.
Федеральный конституционный закон Австрии «О защите личной свободы» (1988) использует в этом же плане такие обращения: «чело век...», «каждый...», «никто...», «каждый арестованный...», «каждый, кто незаконно арестован или задержан...» и т.д., а Основной закон государ ства «Об общих правах граждан...» (1867), когда речь идет об избира тельном праве и правах собраний, создания объединений, основания учебных и воспитательных учреждений, о свободе места жительства и передвижения, приобретении недвижимости, занятии предпринима тельской деятельностью и т.д. — «каждый гражданин...», «австрийский гражданин...» и др. Аналогичное разграничение содержится в консти туциях Бельгии (ст. 26 и 27), ФРГ (ст. 8, 9, 11, 12, 33 и др.), Греции (ст. 4, 11, 12), Дании (ст. 78 и 79), Италии (ст. 2-4, 16-18, 38, 48-52, 54 и др.).
Нельзя ни отождествлять, ни разрывать и тем более противопостав лять права человека и права гражданина. Нельзя отождествлять не только потому, что, как показано выше, их происхождение и природа различны, но и потому, что не все проживающие или пребывающие в стране могут быть ее гражданами (например, иностранцы, лица без гражданства и др.). Они могут не обладать теми или иными правами гражданина (например, правом избирать или быть избранным), но должны обладать и обладают в демократическом обществе и государ стве всеми правами человека. Права человека в этом смысле носят первичный, исходный, базовый, более фундаментальный характер по отношению к правам гражданина. Недооценка, а то и пренебрежение правами человека, одностороннее выпячивание (пусть и номинальное, декларативное) лишь прав гражданина, дарованных государством, ха рактерно для конституций тоталитарных режимов с их гипертрофированием роли государства, подавлением личности, огосударствлением всей общественной жизни и ее полной подконтрольностью политичес кой власти.
Нельзя и разрывать или противопоставлять права человека и права гражданина не только потому, что гражданин как личность не может не обладать правами человека, но и потому, что грань между этими права ми в реальной жизни достаточно условна и подвижна. Далеко не всегда между этими правами легко провести четкое разграничение. Не слу чайно во Всеобщей декларации прав человека ООН речь, по сути дела, идет и о важнейших правах гражданина, конституционно закрепляе мых демократическими странами. Само гражданство, согласно ст. 15 этой Декларации, выступает как результат реализации одного из основ ных прав человека — права на гражданство. Показательно и то, что одно и то же право (например, право свободы выбора места жительства и перемещения) в одних конституциях может формулироваться как право гражданина (ст. 11 Основного закона ФРГ, ст. 19 Конституциии Испании), а в других — как право человека (ч. 4 ст. 5 Конституции Греции).
Государство и защита прав человека. Современные демократичес кие конституции не только признают и высоко оценивают всеобщие права человека и гражданина, но и уделяют пристальное внимание их гарантированному осуществлению и роли государства в защите этих прав. Так, ст. 25 Конституции Греции гласит, что права человека как личности и как члена общественного целого гарантируются государст вом, все органы которого обязаны обеспечивать беспрепятственное осуществление этих прав; признание и охрана государством фундамен тальных и незыблемых прав человека направлены на достижение соци ального прогресса в обстановке свободы и справедливости; злоупотреб ление правами не допускается; государство вправе требовать от всех граждан выполнения долга общественной и национальной солидарнос ти. Конституция Италии (ст. 2) заявляет, что республика признает и гарантирует неотъемлемые права человека — как частного лица и как члена общественных объединений, в которых проявляется его лич ность, — и требует выполнения непреложных обязанностей, вытекаю щих из политической, экономической и социальной солидарности. Как и конституции других демократических стран, Конституция Италии обеспечивает широкие возможности судебной защиты прав личности. Ее ст. 24 указывает, что все могут в судебном порядке действовать для защиты своих прав и законных интересов; защита является ненаруши мым правом в любой момент и на любой стадии процесса. Соответст вующими институтами обеспечивается возможность для неимущих предъявлять иски и защищаться в любом суде.
В конституциях некоторых демократических государств для до полнительной защиты прав и свобод человека и гражданина использу ется особый институт — институт омбудсманов. По Конституции Испа нии (ст. 54) — это Защитник народа, уполномоченный Генеральными Кортесами (парламентом), назначаемый ими для защиты прав, предус мотренных в разделе первом этой Конституции «Об основных правах и обязанностях», и подотчетный парламенту. В соответствии с органи ческим законом 1981 г. о правовом статусе и порядке деятельности Защитника народа, он не может сам отменять акты, нарушающие ука занные права, но вправе возбудить по этому поводу дело в Конститу ционном Суде или обратиться в законодательный орган с предложени ем об отмене такою акта либо поставить вопрос о наказании виновного соответствующим органом в порядке административного надзора. В Конституции Португалии (ст. 23) в этой же связи говорится о Блюс тителе справедливости как независимом органе, назначаемом парла ментом (Ассамблеей Республики), в который граждане имеют право подавать жалобы на действия и бездействие представителей власти и который рассматривает их без права выносить решения обязательного характера. Он направляет компетентным органам свои рекомендации, необходимые для предотвращения неправомерных деяний и восста новления справедливости.
В конституциях многих стран в той или иной форме государство гарантирует неотъемлемые права личности. Среди основных задач го сударства Конституция Португалии (ст. 9) называет и гарантию основ ных прав и свобод. Она указывает, что конституционные положения о правах и свободах и их гарантиях являются нормами прямого действия и обязательны для государственных и частных учреждений (ст. 18). Органы власти, совместно или в отдельности, не могут приостанавли вать действие прав и свобод и их гарантий, за исключением случаев осадного или чрезвычайного положений, объявленных в соответствии с Конституцией (ст.19) Конституция Италии (ст. 28) устанавливает, что должностные лица и служащие государства и публичных учрежде нии в соответствии с уголовными, гражданскими и административны ми законами непосредственно отвечают за действия, совершенные в нарушение чьих-либо прав. Конституции многих стран указывают на недопустимость злоупотребления правами и свободами человека и гражданина. Основной закон ФРГ (ст. 18), например, определяет, что каждый, кто использует свободу выражения мыслей, в частности сво боду печати, свободу преподавания, свободу собраний, свободу объеди нений, тайну переписки, почтовой, телеграфной и иной электросвязи, право собственности или право убежища для борьбы против основ свободного демократического строя, утрачивает эти основные права и свободы.
Система прав и конституционный статус личности. Система кон ституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина по их содержанию обычно включает в себя три их основные группы:
а) личные, или гражданские права, свободы и обязанности; б) политические права, свободы и обязанности; в) экономические, социальные и культурные права, свободы и обязанности. Первые, характеризующие положение личности как таковой, взятой сама по себе, — это права на жизнь и достоинство личности, неприкосновенность личности и частной жизни, судебную защиту своих прав и др., свободы мысли, совести, передвижения и выбора места жительства, обязанность соблюдать за коны и др. Вторые, связанные с участием личности в общественно-по литической жизни, — это права избирать и быть избранным, на участие в управлении делами государства, на объединение и др., свободы слова, печати, собраний, митингов, демонстраций, обязанность защиты стра ны и др. Третьи, относящиеся к неполитическим сферам жизни и дея тельности личности, — это право частной собственности, права на труд, выбор профессии и рода деятельности, забастовку, на образование, ох рану здоровья и семьи, на отдых, жилище, участие в культурной жизни, свобода предпринимательской деятельности, свобода творчества, обя занность платить налоги и др. Эти и другие права, свободы и обязан ности будут подробно рассмотрены в последующих параграфах данной главы.
Поскольку права, свободы и обязанности человека и гражданина регулируются различными отраслями права, понятие «правовой статус личности» значительно шире понятия «конституционный статус лич ности». Но бесспорно и то, что конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина составляют ядро, фундамент об щего правового статуса личности. Конституционные права и свободы личности — это не все, а лишь основные, важнейшие, основополагаю щие, фундаментальные права, свободы и обязанности человека и граж данина, юридически выражающие естественную и неотъемлемую при роду личности и имеющие высшую юридическую силу. Конституционные права и свободы, которым соответствуют определенные обязаннос ти государства, составляют основное содержание конституционных правоотношений, которые опираются нередко на особый механизм за щиты и прямое действие конституции.
Важнейшей чертой конституционного статуса личности демокра тического государства является принцип равноправия, т.е. равенства основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Равен ство всех людей (граждан) перед законом представляет собой важней шую черту конституционализма и правового государства. Не случайно поэтому положение о равенстве конституционно-правового статуса личности в той или иной форме фиксируется во всех демократических конституциях. Так, ст. 7 Конституции Австрии гласит, что все гражда не федерации равны перед законом; привилегии в зависимости от происхождения, пола, положения, классовой принадлежности и вероиспо ведания исключаются. В Конституции Португалии (ст. 13) говорится, что все граждане имеют одинаковое общественное достоинство и равны перед законом; происхождение, пол, раса, язык, место рождения, рели гиозная принадлежность, политические и идеологические убеждения, образование, имущественное и общественное положение ни для кого не могут служить основанием для получения привилегий, извлечения выгоды, нанесения ущерба, лишения какого-либо права или освобож дения от какой-либо обязанности. Аналогичные положения содержат ся и в конституциях Бельгии (ст. 10 и 11), ФРГ (ст. 3), Греции (ст. 4), Ирландии (ст. 40), Испании (ст. 14), Италии (ст. 3), Люксембурга (ст. 11),Нидерландов(ст. 1), Финляндии (п. 5), Франции (ст. 1) и мно гих других. Эти общие положения нередко дополняются закреплением равноправия мужчины и женщины и недопущения дискриминации личности.
Равенство конституционно-правового статуса граждан нельзя сме шивать с проблемой их социального равенства. Гражданское равнопра вие означает правовое равенство всех граждан, обладание ими как гражданами одним и тем же объемом прав, свобод и обязанностей. В этом плане правовое равенство выступает как один из аспектов ра венства, наряду с экономическим, социальным, политическим и куль турным аспектами равенства. В известном смысле можно сказать, что правовое равенство — это своего рода формальное равенство по отно шению к реальному, фактическому (экономическому, социальному, политическому и культурному) равенству. В жизни конституционно-правовое равенство граждан сопровождается и совмещается с их фак тическим неравенством. В конституциях даже демократических стран речь идет обычно о правовом равенстве, равноправии граждан, хотя в отдельных из них этот вопрос связывается с проблемой преодоления определенных форм социально-экономического неравенства. В Кон ституции Италии (ст. 3), например, говорится, что задачей республики является устранение препятствий экономического и социального по рядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социаль ной организации страны.
Правовое положение лица, проживающего в стране, зависит преж де всего от того, является ли оно гражданином (в некоторых монархических государствах — подданным) данной страны. В любой стране, наряду с гражданами, составляющими, как правило, подавляющее большинство ее населения, проживают или временно пребывают и не граждане — иностранцы (граждане другого государства), лица без гражданства (апатриды, аполиды), беженцы (лица, не имеющие граж данства страны пребывания) и др. Только граждане данной страны об ладают возможностью в полном объеме реализовать права и свободы личности и в то же время ее гражданские обязанности. В Конституции Бельгии (ст. 10), например, отмечается, что только бельгийцы допуска ются к гражданским и военным должностям, за исключением отдель ных случаев, предусмотренных законом, а в Конституции Греции (ст. 4), что только греческие граждане допускаются к исполнению любых государственных функций, за исключением предусмотренных специальными законами.
Как уже отмечалось, среди основных всеобщих и неотъемлемых прав человека содержится и право на гражданство. Статья 15 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что каждый человек имеет право на гражданство; никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство. Проблема взаимо отношений государства с его гражданами — ключевой вопрос демокра тизма и гуманизма общественного и государственного строя любой страны.
Основы гражданства чаще всего закрепляются в конституциях; другие, более частные вопросы гражданства регулируются специаль ными законами о гражданстве, а процессуальные вопросы признания, приобретения, изменения и утраты гражданства и другие — соответст вующими подзаконными актами. В некоторых конституциях (напри мер, Испании, Кубы и др.) вопросам гражданства посвящается специ альная глава (раздел), но обычно эти вопросы рассматриваются в кон ституциях либо в первом, общем разделе (главе), либо в разделе (главе) о правах и свободах, либо и там и там.
Понятие гражданства. Важнейшим условием и предпосылкой при знания и соблюдения прав и свобод гражданина и соответствующих обязанностей государства по защите и обеспечению этих прав и свобод является получение гражданства данного государства. Именно граж данство во многом определяет основы правового статуса личности, объем ее прав, свобод и обязанностей и служит исходной базой ее взаимоотношений с государством. Поэтому, прежде чем рассмотреть конкретную систему конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, необходимо специально остановиться на пони мании такого важного конституционно-правового института, как граж данство. Это тем более необходимо и важно в связи с тем, что длитель ное время в нашей научной и учебной литературе под влиянием господствовашей тогда этатистской концепции взаимоотношений госу дарства и личности само содержание понятия «гражданство» истолко вывалось достаточно узко и односторонне, а по сути дела — недемокра тично и негуманистично, как только правовая или политико-правовая принадлежность лица данному государству. К сожалению, такой уста ревший подход к трактовке гражданства сохранился до сегодняшнего дня в ряде новейших учебных изданий.*
* См., напр.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 265; Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998. С. 83; Конституционное право: Учебник / Под ред. А.Е. Коз лова. С. 64; и др.
Односторонность и ограниченность такого понимания гражданства состоит в том, что его определение лишь как принадлежности лица к данному государству сводит сущность этого института к однобокой зависимости личности от государства, подчеркивает ее подчиненность этому государству и не выражает двусторонний характер отношений гражданства, налагающих соответствующие права и обязанности как на личность, так и на государство. Именно поэтому в науке конститу ционного права за последнее время все больше укрепляется и расши ряется более точное понимание сути гражданства как правовой связи данного лица со своим государством. Принадлежность этого лица к данному государству, несомненно, включается в эту связь в качестве важнейшего элемента этой связи, но не исчерпывает ее содержания, не говоря уже о том, что само понятие «принадлежность» личности госу дарству не отражает адекватно демократического характера указанной связи, отношений между ними.
Однако нельзя не учитывать, что не всякая правовая связь лица с государством означает установление между ними отношений граждан ства. И иностранцы и апатриды, временно проживающие или пребы вающие на территории данного государства, также находятся в опреде ленной правовой связи с ним, но не имеют статуса его граждан. Поэто му гражданство — это не всякая, а лишь устойчивая правовая связь с данным государством, выражающаяся в совокупности их соответству ющих взаимных прав и обязанностей. Из такого понимания граждан ства исходит и преамбула Закона «О гражданстве Российской Федера ции» от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями от 17 июня 1993 г. и 6 февраля 1995 г.,* в которой говорится, что гражданство — это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и сво бод человека.
* ВВС РФ. 1992. №6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112;СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 496.
Итак, гражданство — это устойчивая правовая связь данного лица со своим государством, основанная на их взаимных правах, обязаннос тях и ответственности и выражающаяся в распространении на данное лицо суверенной власти и юрисдикции этого государства.
Гражданство — неотъемлемое свойство, атрибут государственного суверенитета. Благодаря наличию гражданства на соответствующих лиц распространяется суверенная власть и законы данного государства вне зависимости от того, находятся ли они постоянно или временно на территории своей или другой страны. Статья 14 Конституции Порту галии отмечает, что португальские граждане, временно пребывающие или проживающие за границей, пользуются защитой государства при осуществлении своих прав и несут обязанности, не требующие нахож дения в стране. На основе признания гражданства то или иное лицо не только становится обладателем определенной совокупности субъек тивных прав, но и получает возможность принимать участие в управ лении делами соответствующего общества и государства.
Приобретение, изменение и прекращение гражданства. Граждан ство страны чаще всего приобретается двумя основными способами: а) по рождению — филиацией (от лат. filialis — сыновний) и б) путем приема — натурализацией (от лат. naturalis — подлинный, законный), укоренением. Почти в любой стране подавляющее большинство людей не сталкивается с какими-либо сложностями при приобретении граж данства прежде всего потому, что они становятся гражданами своей страны с момента рождения и сохраняют это гражданство в течение всей жизни. При этом применяются два разных принципа или их соче тание: 1) принцип «права крови» (лат. — «jus sanguinis»), означающий приобретение гражданства на основании того, что родителями ребенка являются граждане данного государства независимо от места его рож дения (в случае наличия у родителей разного гражданства вопрос о гражданстве ребенка решается обычно по соглашению между ними); и 2) принцип «права почвы» (лат. «jus soli»), в соответствии с которым гражданство приобретается на основании того, что лицо родилось на территории данного государства, вне зависимости от гражданства его родителей.
Очень часто имеет место сочетание этих принципов с преобладани ем того или иного из них. Если страна заинтересована в росте числен ности своего населения, то она имеет возможность ввести в действие оба указанные принципа, что и делается в большинстве стран при пре обладании принципа «права почвы». Это ясно обнаруживается в зако нодательстве, например, ряда латиноамериканских стран. Так, соглас но Конституции Мексики (ст. 30), гражданами этой страны по рожде нию являются как дети, родившиеся на ее территории, независимо от гражданства их родителей, так и дети, родившиеся за границей от ро дителей-мексиканцев (т.е. граждан Мексики), от отца-мексиканца или матери-мексиканки, а также дети, родившиеся на мексиканском воен ном или торговом корабле или в самолете.
В отличие от этого западноевропейская конституционно-правовая теория и практика отдают предпочтение принципу «права крови». Так, по австрийскому Федеральному конституционному закону о граждан стве 1965 г. (п. 7 и 8) гражданами Австрии становятся родившиеся в браке дети, у которых хотя бы один из родителей является австрийским гражданином, а также внебрачные дети, если такое гражданство есть у матери. В британском Акте о гражданстве 1981 г. говорится, что лицо, родившееся в Великобритании, становится ее гражданином, если в мо мент рождения его отец или мать является гражданином Великобрита нии или постоянно проживает на ее территории (ст. 1). Лицо, родив шееся вне страны, считается ее гражданином, если в момент рождения его отец или мать является гражданином Великобритании (но не по происхождению) или является гражданином Великобритании, находя щимся вне страны на соответствующей службе (ст. 2). В Конституции Финляндии прямо говорится, что «финляндское гражданство имеет каждый, кто родился от финляндских родителей» (п. 4).
Другой широко распространенный способ приобретения граждан ства — натурализация — представляет собой предоставление уполно моченными на то органами государственной власти гражданства лицу, которое обычно обращается к ним с просьбой об этом. Лица, получив шие гражданство путем натурализации, чаще всего пользуются теми же правами, что и другие граждане, но в некоторых странах (например, в США) имеет место известное ограничение их политических прав. Как правило, путем натурализации приобретают гражданство те иностран цы и апатриды, которые достаточно длительное время проживали на территории соответствующей страны. Для натурализации обычно не обходимо не только свободное волеизъявление заявителя, но и выпол нение определенных законом или иным актом условий. Это может быть установленный срок проживания в стране (несколько лет или даже десятилетий), тот или иной уровень владения ее языком, знание исто рии и политической системы страны, наличие средств к существова нию, состояние здоровья (отсутствие психических и некоторых других заболеваний, например, СПИДа), отказ от иностранного гражданства, непринадлежность к террористическим и иным подрывным организациям и партиям и др. В ряде арабских стран (Саудовская Аравия, Ку вейт, ОАЭ и др.) принятие в гражданство обусловлено религиозной принадлежностью: гражданами могут быть только мусульмане, а иные должны для этого изменить свою религиозную принадлежность и при нять ислам.
Натурализация может происходить не только на основе личного выбора, но и по закону, например, при усыновлении, опеке, признании отцовства или при вступлении в брак иностранца с гражданином дан ного государства. Она также может носить как индивидуальный, так и коллективный характер. Примером первого может служить оптация (выбор) гражданства той или иной страны в условиях перехода части территории от одного государства к другому или провозглашения ее независимым государством, когда жители этой территории получают право самим оптировать (выбирать) гражданство, т.е. оставлять преж нее или приобретать новое гражданство. Коллективная натурализация имеет место в силу правопреемства государства, когда, например, при преобразовании бывших колоний в новые независимые государства их жители автоматически приобретали гражданство этих государств. Переход территории, при котором изменение гражданства осуществля ется без предоставления населению права его выбора, называется трансфертом.
Особое место среди путей приобретения гражданства занимает вос становление в гражданстве, когда речь идет о тех, кто когда-то был гражданином данного государства, но почему-либо перестал им быть. В отличие от обычной натурализации, восстановление в гражданстве, как правило, носит упрощенный характер. Упрощенным также являет ся и получение гражданства путем регистрации, при которой оно осу ществляется на основании того, например, что родители данного лица были или являются гражданами данного государства. Изменение граж данства родителей автоматически влечет за собой изменение граждан ства малолетних детей. Что же касается детей большего возраста (в разных странах по-разному — от 12 до 18, а иногда и 20 и более лет), то здесь чаще всего учитывается и их мнение.
Прекращение, утрата гражданства может происходить двумя ос новными путями: а) выход из гражданства и б) лишение гражданства. Выход из гражданства основывается на волеизъявлении данного лица и осуществляется путем подачи соответствующего заявления в опреде ленный государственный орган (обычно в местный орган министерства внутренних дел), в то время как лишение гражданства происходит вне зависимости от воли, а чаще всего вопреки воле соответствующего лица как санкция государства, применяемая к тому, кто серьезно нарушил его предписания. Последнее осуществляется уполномоченным на то государственным органом.
Лишение гражданства — достаточно суровое наказание. Поэтому в демократических странах, в отличие от тоталитарных и авторитарных режимов, эта мера либо вообще не допускается, либо применяется в исключительных случаях и только на основании закона, а не админи стративных решений. Многие новейшие конституции таких стран, в том числе и России, прямо запрещают лишение гражданства. Так, ст. 16 Основного закона ФРГ гласит: «Никого нельзя лишить германского гражданства. Утрата гражданства может последовать только на основа нии закона, а против воли заинтересованного лица лишь в том случае, если оно тем самым не становится лицом без гражданства». В Консти туции Испании (1978) заявляется, что «ни один испанец по рождению не может быть лишен своего гражданства» (ч. 2 ст. 11). Никто не может быть лишен по политическим мотивам правоспособности, гражданст ва, имени — говорится в ст. 22 Конституции Италии. В Конституции Швеции (Форма правления, § 7 гл. 2) указывается, что ни один граж данин, проживающий или проживавший в государстве, не может быть лишен своего гражданства, кроме случая, когда он по собственному ясно выраженному желанию или вследствие поступления на публич ную службу становится гражданином другого государства. В Консти туции Греции (ст. 4) сказано, что греческими гражданами являются все те, кто обладает предусмотренными законом качествами, а лишение этого гражданства допускается только в случае добровольного приобретения иного гражданства или поступления на службу, противореча щую национальным интересам, в зарубежной стране в соответствии со специально предусмотренными законом условиями и процедурой. Чаще всего лишение гражданства допускается в отношении натурали зованных граждан за преступления, указанные в законе. При этом в ряде случаев устанавливается определенный срок (в Австрии, напри мер, шесть лет), когда это может иметь место.
Иностранцы, апатриды и бипатриды. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в демократических государствах характе ризуется прежде всего тем, что на них распространяются всеобщие права человека и подавляющее большинство прав, свобод и обязаннос тей граждан страны пребывания или проживания. Исключение обычно составляют избирательные права, а также право занятия некоторых должностей, право осуществления определенных видов деятельности, право приобретения некоторых объектов собственности, обязанность прохождения военной службы и защиты страны. В Конституции Пор тугалии (ст. 15), например, говорится, что иностранцы и лица без гражданства, временно пребывающие или проживающие в Португалии, пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и порту гальские граждане. Это положение не распространяется на политичес кие права и замещение государственных должностей, кроме должнос тей, связанных по преимуществу с выполнением технической работы, и права и обязанности, закрепленные в Конституции исключительно за португальскими гражданами. Допускается наделение по закону ино странцев, проживающих на территории страны, и при условии взаим ности со стороны соответствующего иностранного государства, изби рательной правоспособностью на выборах в органы местного самоуп равления. Аналогичные положения содержатся в конституциях Испа нии (ч. 1 и 2 ст. 13), Болгарии (ч. 2 ст. 26) и др., а Конституция Швеции (п. 22 Конституционного закона 1974 г. «Форма правления») содержит длинный список вопросов, когда иностранцы уравниваются в правах с шведскими гражданами. В Основном законе Австрии об общих правах граждан (ст. 3) указывается, что для иностранцев поступление на служ бу в публичные учреждения зависит от приобретения австрийского гражданства. Конституция Болгарии (ч. 1 ст. 22) ограничивает права иностранцев и тем, что они не могут приобретать право собственности на землю, кроме наследования по закону. Достаточно часто конститу ции содержат лишь общее положение о том, что правовое положение иностранцев регулируется законом в соответствии с международными нормами и договорами (например, ст. 10 Конституции Италии).
Многие конституции ограничивают или запрещают выдачу ино странцев другому государству, особенно за политические преступле ния. Конституция Италии (ст. 10) устанавливает, что не допускается выдача иностранцев за политические преступления, а ст. 5 Конститу ции Греции воспрещает выдачу иностранца, преследуемого за свою деятельность во имя свободы. В Конституции Нидерландов (ст. 2) ука зывается, что выдача иностранцев другому государству может быть осуществлена только в соответствии с международным договором.
Апатридами (от греч. apatris, apatridos — не имеющий, лишенный родины, отечества) или аполидами называются лица, не имеющие гражданства (подданства) какого-либо государства. Статус апатридов возникает обычно в результате того, что определенные лица выходят из гражданства или оказываются исключенными из него до того, как приобретают гражданство другого государства. Они, как и иностранцы, подчиняются законодательству того государства, где они находятся или проживают. В отличие от иностранных граждан, апатриды не поль зуются защитой какого-либо другого государства. Их правоспособ ность, как правило,'несколько ограничена (например, в области изби рательного права). Им, как и иностранцам, часто предоставляется право убежища. Статья 33 Конституции Португалии, например, пред усматривает, что иностранцам и апатридам, которые подвергаются пре следованиям по причине их борьбы за демократию, социальное и наци ональное освобождение, за мир между народами, свободу и права чело веческой личности, гарантируется право убежища, а закон определяет статус политического беженца. Конституция РФ предусматривает, что апатриды, так же как и иностранцы, пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами, кроме случаев, установленных фе деральным законом или международным договором РФ (ч. 3 ст. 62). Имеются международные конвенции о статусе апатридов (1954) и о сокращении безгражданства (1961).
Бипатриды (от лат. bis — дважды и греч. patridos — родина, отече ство) или биполиды — это лица, состоящие одновременно в гражданст ве двух (а иногда и более) государств. Многие страны негативно отно сятся к двугражданству, поскольку, по их мнению, это может создавать сложности в осуществлении прав и обязанностей их граждан. Поэтому их конституционное законодательство не предусматривает или даже прямо запрещает двойное и более гражданство. Чаще всего проблемы статуса бипатридов, как и аполидов, регулируются не в конституциях, а в специальном законодательстве. Тем не менее в ряде конституций устанавливаются общие принципы в этой области. Так, в Конституции Испании (ч. 3 ст. 11) указывается, что «государство может заключать договоры о двойном гражданстве с иберо-американскими странами или же со странами, имевшими или имеющими особые связи с Испа нией. В этих странах, даже если они не признают за своими гражданами такого права на взаимной основе, испанцы могут натурализоваться без потери испанского гражданства».
Конституция РФ признает двойное гражданство. В ней говорится (ст. 62), что гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным за коном или международным договором РФ. Наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского граждан ства, если иное не предусмотрено федеральным законом или междуна родным договором РФ. Проблема бипатризма приобрела у нас особую актуальность и значимость за последние годы в связи с распадом СССР, в результате чего около 25 млн русских оказались за пределами независимой России, а несколько миллионов украинцев, белорусов, узбеков, казахов и др. — на территории России. Эта проблема сегод ня — предмет широких и острых дискуссий как внутри отдельных стран СНГ, так и во взаимоотношениях между ними. Нередки случаи, когда русскоязычное население стран СНГ высказывает желание иметь, наряду с гражданством страны проживания, и российское граж данство. Однако не все страны СНГ (например, Казахстан) предостав ляют такую возможность своим гражданам.
Вопрос о двойном гражданстве нередко возникает и при заключе нии брака и при рождении ребенка от родителей, имеющих различное гражданство. Так, если женщина выходит замуж за иностранного граж данина, по законам государства которого жена обязана принимать гражданство мужа, то очень часто лучшим выходом для нее из создав шегося положения (при желании сохранить свое гражданство) оказы вается получение двойного гражданства.
Как уже отмечалось (см. § 1 данной главы), в систему прав и свобод человека и гражданина входят прежде всего личные, или гражданские, права и свободы, характеризующие положение личности как таковой. Сюда входят права на жизнь, достоинство, свободу и неприкосновен ность личности, на частную жизнь, неприкосновенность жилища, сво боды мысли, совести и слова, передвижения и выбора места жительст ва, право на судебную защиту своих прав и свобод и др. При всем исключительно важном значении и других прав и свобод, именно эти личные права и свободы составляют базисную основу (первооснову) конституционно-правового статуса личности, в то время как другие права и свободы выступают как бы производными, вторичными. Не случайно, что этим правам и свободам уделяется особенно пристальное внимание в конституционном законодательстве демократических стран. Большинство из этих прав являются неотъемлемыми и не под лежат ограничению.
Права на жизнь, достоинство, свободу и неприкосновенность личности. Право на жизнь — наиболее общепризнанное, естественное и неотъемлемое право человека, суть которого состоит в том, что ни один человек не может быть произвольно лишен жизни. Более того, во многих странах мира смертная казнь вообще отменена. Условием пре бывания в Совете Европы, как известно, является отмена в стране смертной казни, что и осуществлено почти всеми этими странами. В тех демократических странах, в том числе в России и США, где смертная казнь еще сохраняется, она может иметь место только в исключитель ных случаях по приговору суда при обязательном участии присяжных заседателей. В ряде стран на основании обеспечения права на жизнь запрещаются аборты, а в Конституции Словакии даже содержится норма об охране жизни еще до рождения ребенка (ч. 1 ст. 15). В других странах (например, в ст. 27 Конституции Сербии) этот последний во прос решается путем предоставления человеку свободно решать вопрос о рождении ребенка.
С правом на жизнь тесно связаны и права на человеческое достоин ство, свободу и неприкосновенность личности. Право на человеческое достоинство означает обязанность государства, его органов и других граждан соблюдать законность и этические нормы во взаимоотношени ях с каждой личностью, проявлять к ней правовое, уважительное отношение, не нарушать своими действиями ее права и свободы. Само собой разумеется, что это право исключает всякую возможность применения насилия, пыток, других жестоких и унижающих человеческое достоин ство наказаний и обращений, проведения медицинских, научных и иных опытов без добровольного согласия соответствующего лица. Ох рана достоинства личности обеспечивается уголовным, гражданским и иным законодательством, которое предусматривает, в частности, ответ ственность за клевету и оскорбление, право каждого на защиту своей чести, достоинства, доброго имени, на возмещение морального ущерба и др.
Право на свободу означает, что каждый должен иметь возможность по своему усмотрению и по своей воле совершать любые действия и вести себя в рамках закона и ненарушения прав и свобод других людей. Еще в французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. отмечалось, что свобода состоит в возможности делать все, что не приносит вреда другому. Право на личную неприкосновенность означает, что никто не вправе произвольно силой или угрозой ее применения принуждать кого-либо к тем или иным действиям, подвергать личность аресту или обыску, наносить вред ее здоровью и т.д. Лишение свободы в демократическом обществе и государстве допускается лишь по при говору суда, а временное лишение свободы (арест или полицейское задержание) — только на определенный срок (обычно 2—3 суток) и с соблюдением процедур, установленных законом. Здесь особенно боль шую роль играет существующий в большинстве демократических стран институт «habeas corpus»,* согласно которому каждый задержан ный имеет право требовать немедленно быть доставленным к судье с тем, чтобы он решил вопрос об обоснованности лишения свободы.
* Институт английского процессуального права. Название свое получил от начальных слов приказа судьи о доставке лишенного свободы лица в суд «Habeas corpus ad subjiciendum» («Ты обязан доставить личность в суд»)
Всеобщая декларация прав человека ООН указывает, что: каждый человек имеет право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность (ст. 3); никто не должен содержаться в рабстве или подневольном состоянии; рабство и работорговля запрещаются во всех их видах (ст. 4); никто не должен подвергаться пыткам или жестоким, бесчело вечным или унижающим его достоинство обращению и наказанию (ст. 5); каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на при знание его правосубъектности (ст. 6); никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию (ст. 9); каждый че ловек для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявляемого ему уголовного обвинения, имеет право, на основе полного равенства, на то, чтобы его дело было рассмот рено согласно и с соблюдением всех требований справедливости неза висимым и беспристрастным судом (ст. 10); каждый человек, обвиняе мый в совершении преступления, имеет право считаться невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным поряд ком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обес печиваются все возможности для защиты (ст. 11).
Как же конкретно конституции демократических стран закрепляют эту группу личных прав и свобод человека? Уже первая статья Основ ного закона ФРГ содержит положение, что достоинство человека не прикосновенно; уважать и защищать его — обязанность всякой госу дарственной власти. В следующей, второй статье этой конституции говорится, что каждый имеет право на свободное развитие своей лич ности, поскольку он не нарушает прав других лиц и не посягает на конституционный порядок или нравственный закон; каждый имеет право на жизнь и физическую неприкосновенность; свобода личности ненарушима; вмешательство в эти права допускается только на основа нии закона. И далее в Основном законе ФРГ закрепляется ряд других важных в этой связи положений, например, о том, что смертная казнь отменяется (ст. 102); что свобода личности может быть ограничена лишь на основании специального закона и с соблюдением предписан ных им форм, а задержанные лица не могут подвергаться дурному обращению ни морально, ни физически (ч. 1 ст. 104); что только судья решает вопрос о допустимости и продолжении содержания под арес том, а полиция на основе собственных полномочий никого не может содержать под стражей дольше чем до конца дня, следующего за задер жанием (ч. 2 ст.104) и др.
Федеральный конституционный закон Австрии о защите личной свободы (1988) закрепляет: каждый имеет право на свободу и безопас ность (личную свободу); никто не может быть арестован или задержан иначе как на основании названных в настоящем Федеральном кон ституционном законе причин и иначе как установленным законом способом; лишение личной свободы может быть предусмотрено толь ко на основании закона, если это необходимо с целью принятия мер; оно возможно лишь по мере необходимости, исходя из обстоятельств дела; с арестованным или задержанным необходимо обращаться, ува жая его человеческое достоинство и по возможности проявляя береж ное отношение к его личности; к нему могут быть применены только такие ограничения, которые соразмерны цели задержания или необ ходимы для обеспечения безопасности и порядка на месте задержания (ст. 1). «Смертная казнь отменена», — говорится в ст. 85 Конституции Австрии.
В Конституции Бельгии устанавливается, что личная свобода га рантирована; никто не может подвергаться преследованию иначе как в предусмотренных законом случаях и в предписанной им форме; кроме случаев задержания с поличным на месте преступления, никто не может быть арестован иначе как в силу мотивированного постановле ния судьи, предъявленного в момент ареста или не позднее двадцати четырех часов (ст. 12). Никакое наказание не может быть ни установ лено, ни применено иначе как на основании закона (ст. 14). Граждан ская казнь отменена и не может быть восстановлена (ст. 18). Каждый имеет право вести жизнь, соответствующую человеческому достоин ству (ст. 23).
Конституция Греции (ст. 2) провозглашает, что уважение и защита достоинства человека является первоочередной обязанностью государ ства. Она устанавливает, что каждый может свободно развивать свою личность и участвовать в социальной, экономической и политической жизни страны, если только он не препятствует правам других, не нару шает Коснтитуцию или нравственные нормы (ч. 2 ст. 5); что личная свобода неприкосновенна, никто не может подвергаться преследова нию, аресту или какому-либо иному ограничению свободы, кроме как в тех случаях и таким образом, когда и как это определено законом (ч. 3 ст. 5). Никто не может быть подвергнут аресту или тюремному заклю чению без обоснованного судебного ордера, который должен вручаться в момент ареста или задержания; исключение составляет арест на месте преступления (ч. 1 ст. 6). Конституция устанавливает сроки доставки арестованного к следователю (1 сутки) и решения следователем вопро са об освобождении арестованного либо выдачи ордера о заключении его в тюрьму (3 суток) и указывает, что в случае истечения этих сроков арестованный должен быть немедленно освобожден, а нарушители обя заны восстановить всякий ущерб, нанесенный потерпевшему, и выплатить ему денежную компенсацию за моральный ущерб, как это опреде лено законом.
В Конституции Испании (ст. 10) указывается, что достоинство человека и неприкосновенность его прав, свободное развитие личности, уважение к закону и правам других людей является основой полити ческого строя и социального мира. В ней говорится, что все имеют право на жизнь, физическую и моральную неприкосновенность, никого ни в коем случае нельзя подвергать пыткам или бесчеловечному или унижающему достоинство обращению. Отменяется смертная казнь, за исключением случаев, предусмотренных военными уголовными зако нами на время войны (ст. 15). Каждый имеет право на свободу и без опасность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в соответст вии с положениями настоящей статьи и в случаях и в форме, предус мотренных законом (ч. 1 ст. 17). В этой же статье предусматривается срок предварительного заключения (до 72 часов), порядок задержания (ч. 2 и 3 ст. 17) и указывается, что закон регулирует порядок примене ния «habeas corpus» для немедленной передачи судебным властям не законно задержанного человека (ч. 4 ст. 17).
Особенно широко и глубоко проблема указанных личных прав и свобод человека и гражданина разработана в Конституции Португалии, в которой имеется специальная обширная глава «Личные права, свобо ды и гарантии» (ст. 24—47). В ней закрепляется, что человеческая жизнь неприкосновенна, применение смертной казни не допускается (ст. 24). Человеческая личность обладает физической и моральной не прикосновенностью, никто не может быть подвергнут пытке, а также быть объектом жестоких, бесчестящих или бесчеловечных обращений и наказаний (ст. 25). За каждым признаются права на индивидуальность, на гражданскую дееспособность, на гражданство, на доброе имя и хорошую репутацию, на определенный им образ, на свободу слова и на сохранение тайны в частной и семейной жизни. Закон устанавливает эффективные гарантии против злоупотреблении в использовании дан ных, касающихся лиц и семей, а также использования указанных дан ных в целях, противных человеческому достоинству (ст. 26).
Далее в Конституции Португалии говорится, что все имеют право на свободу и безопасность; никто не может быть лишен свободы иначе как на основании обвинительного приговора суда за совершенные дей ствия, наказуемые законом, тюремным заключением, или на основании судебного применения мер пресечения. Здесь же устанавливается кон кретный список исключений из этого принципа, связанных с времен ным лишением свободы, и условий их применения, а также положение, что лишение свободы в нарушение Конституции и закона влечет за собой обязанность государства выплатить компенсацию пострадавше му, согласно предписаниям закона (ст.27). В последующих статьях (ст. 28—30, 32) устанавливаются принципиальные условия и рамки предварительного заключения, применения уголовного права, пределы наказаний и мер безопасности, гарантии уголовного процесса. Особый интерес представляет ст. 31, посвященная специально институту «ha beas corpus». В ней отмечается, что этот институт направлен против злоупотребления власгью при аресте или незаконном задержании, при меняется судом или военным трибуналом, согласно каждому конкрет ному случаю. Его использования может потребовать сам потерпевший или любой гражданин, пользующийся политическими правами. Судья должен в течение восьми дней рассмотреть прошение о «habeas corpus», заслушав прения сторон.
Права на частную жизнь и на неприкосновенность жилища; сво боды передвижения и выбора места жительства. Тоталитарные и ав торитарные режимы стремятся в той или иной мере поставить под контроль государства и частную (личную) жизнь человека. В граждан ском же обществе и подлинно демократическом государстве личность автономна и суверенно решает вопросы своей частной жизни, не допус кая бесцеремонного вмешательства в нее государственной власти. Не случайно поэтому во Всеобщей декларации прав человека ООН за крепляется, что никто не может подвергаться произвольному вмеша тельству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательст вам на неприкосновенность его жилища, тайну его корреспонденции или его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства и таких посягательств (ст.12).
В конституциях демократических стран постоянно подчеркивается задача обеспечения тайны частной жизни, включая тайны переписки, телефонных и телеграфных сообщений и иных форм коммуникации, неприкосновенность жилища и др. Так, Конституция Нидерландов (ст. 10) устанавливает, что каждое лицо имеет право на неприкосновен ность частной жизни, за исключением случаев, которые установлены Актом парламента либо иными актами, изданными на его основе. Таким же актом устанавливается порядок информирования о базе дан ных на лиц и использования такой базы данных, а также порядок защи ты права на неприкосновенность частной жизни при сборе и распро странении информации о тех или иных лицах. В той же Конституции (ст. 12) указывается, что проникновение в жилое помещение вопреки воле проживающих там лиц разрешается только в случаях, установлен ных Актом парламента либо иным актом, изданным на его основе, и при соблюдении целого ряда определенных условий и требований. Здесь же (ст. 13) говорится и о том, что тайна переписки, телефонных и теле графных сообщений не может нарушаться иначе как в порядке, уста новленном Актом парламента, и в конкретных случаях допущенных судом или указанными в этом акте органами и лицами.
В Конституции Португалии, помимо сказанного о ней выше, спе циально закрепляется неприкосновенность жилища и тайна переписки (ст. 34), порядок использования информации (ст. 35). В ней говорится, что соблюдается неприкосновенность жилища и тайна переписки и частных сообщений, передаваемых при помощи иных средств связи. Проникновение в жилище граждан против их воли может иметь место только по приказу компетентных судебных органов в случаях и в рам ках, предусмотренных законом. Никто не имеет права войти в жилище ночью без согласия проживающего там лица. Органам власти запреща ется вскрытие корреспонденции и подслушивание переговоров, осу ществляемых при помощи электротехнических средств связи, за ис ключением случаев, предусмотренных законом и связанных с ведением уголовного дела. Все граждане имеют право знать информацию о себе, занесенную в электронные картотеки и реестры, и о целях, для которых она предназначена. Информация не может быть использована для раз глашения сведений, относящихся к философским или политическим убеждениям, партийному и профсоюзному членству, вероисповеданию или частной жизни, за исключением случаев обработки статистических данных, имеющих анонимный характер. Статья 44 этой же Конститу ции закрепляет свободу передвижения и эмиграции, указывая, что все граждане имеют право свободно передвигаться по национальной тер ритории и проживать в любой ее части и право эмигрировать, выезжать из страны и возвращаться на Родину.
Для недемократических стран характерно всемерное ограничение и свободы передвижения по стране, что чаще всего находит свое выра жение в системе разрешительной прописки по месту жительства, в практике установления огромных закрытых для посещения зон, серьез но ограничивающих без достаточных оснований свободу передвиже ния, в необоснованных отказах массе людей на право свободного выез да из своей страны и возвращения в нее и др. В законодательстве демо кратических стран, напротив, закрепляется, что свобода передвижения личности и имущества в пределах государственной территории не под лежит никакому ограничению. Так, в Австрии свобода выезда из стра ны ограничивается государством лишь в связи с воинской повиннос тью. В Конституции Испании (ст. 19) заявляется, что испанцы имеют право свободно выбирать место жительства и передвигаться по терри тории страны. Они имеют также право свободно въезжать в Испанию и выезжать из нее на условиях, установленных законом. При этом дан ное право не может быть ограничено по идеологическим или полити ческим соображениям. В Конституции Италии (ст. 16) говорится, что каждый гражданин может свободно передвигаться и проживать в любой части национальной территории с теми ограничениями, кото рые в общем порядке устанавливаются законом в интересах здоровья и безопасности. Никакие ограничения не могут быть установлены по политическим мотивам. Каждый гражданин волен покидать террито рию Республики и возвращаться в нее при условии выполнения обя занностей, наделяемых законом. Все эти конституционные положения вполне согласуются со Всеобщей декларацией прав человека, в ст. 13 которой значится, что каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну.
Свободы мысли и слова, совести и вероисповедания. Свобода мысли — это естественное и имманентное состояние человеческого ума, в принципе не нуждающееся ни в каком правовом закреплении. Но поскольку в определенных (тоталитарных и авторитарных) услови ях имеют место ограничения и даже подавление этого естественного права человека, конституции демократических стран считают необхо димым четко и последовательно утверждать такую свободу в тесной связи со свободой слова, совести и религии. В обеспечении этих прав и свобод — одно из важнейших проявлений демократизма и гуманизма общественного и государственного строя страны. Эти личные права и свободы неотделимы от обеспечения таких других прав и свобод, как свободы инакомыслия, печати, критики, оппозиции, права меньшинств и др.
Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г., за крепив свободу выражения мыслей и мнений (ст. 11), вместе с тем указала, что никто не должен испытывать стеснений в выражении своих мнений, даже религиозных, поскольку это выражение не наруша ет общественного порядка, установленного законом (ст. 10). Во Всеоб щей декларации прав человека ООН говорится, что каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком в учении, богослужении и выпол нении религиозных и ритуальных обрядов (ст. 18). Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независи мо от государственных границ (ст. 19).
Многое о свободе мысли и слова, совести и религии уже было ска зано при характеристике конституционных основ духовной жизни де мократических стран (см. § 4 гл. 3). Тем не менее можно привести и другие конституционные материалы, более конкретно и полно раскры вающие пути решения этих проблем в конституциях разных стран. Так, Основной закон о свободе высказываний Швеции 1991 г. (п. 1) указы вает, что каждый шведский гражданин обладает правом гласно выра жать свои мысли, мнения и чувства по радио, на телевидении и с помо щью иных подобных средств передачи, в фильмах, видеопрограммах и др.; эта свобода преследует цель обеспечить свободный обмен мнениями, свободное и всестороннее просвещение и свободное художест венное творчество; в этом отношении не могут устанавливаться ника кие другие ограничения кроме тех, которые вытекают из настоящего Основного закона.
В Конституции Нидерландов (ст. 6) говорится, что каждый имеет право исповедовать свою религию или религиозные убеждения инди видуально либо в сообществе с другими верующими при условии со блюдения ограничений, установленных законом, и ответственности за их нарушение. В ст. 21 Конституции Италии сказано: «Все имеют право свободно выражать свои мысли в устной, письменной и любой иной форме их распространения». Аналогичные положения содержат ся и во многих других конституциях, в том числе в ст. 16 и 20 Консти туции Испании, ст.. 13 и 14 Конституции Греции и др.
Наглядным примером личной обязанности человека и гражданина является его обязанность соблюдать законодательство страны. В Кон ституции Италии (ст.54), например, говорится, что все граждане обя заны быть верными Республике и соблюдать ее Конституцию и законы. И далее здесь же отмечается, что граждане, которым доверены государ ственные функции, обязаны выполнять их дисциплинированно и до стойно, принося присягу в случаях, установленных законом. В Консти туции Греции (ст. 25 ч. 4) указывается, что государство вправе требо вать от всех граждан выполнения долга общественной и национальной солидарности.
Политика — это та сфера общественной жизни, которая связана с осуществлением публичной власти. В связи с этим политические права и свободы человека и гражданина — это те права и свободы, которые определяют политический статус личности, позволяющий ей участво вать в общественно-политической жизни, в осуществлении политичес кой власти, управлении обществом и государством и т.д. Поскольку политическая правосубъектность наступает в полном объеме обычно лишь к моменту совершеннолетия (18 лет), а иностранцы и апатриды достаточно редко и весьма ограниченно пользуются такими правами и свободами, постольку эти права и свободы — это, по сути дела, права гражданина, неразрывно связанные, как правило, с обладанием личнос тью гражданством данного государства.
К числу важнейших политических прав и свобод гражданина сле дует отнести: а) право участвовать в управлении делами общества и государства, право избирать и быть избранным, право на равный доступ к государственной службе, право обращений и др.; б) свобода печати и информации; в) свободы объединения, собраний и манифестаций; г) право и обязанность защиты страны; д) право на сопротивление уг нетению и др. Многие из этих прав и свобод закрепляются во Всеобщей декларации прав человека ООН и Международных пактах о правах человека 1966 г.
Выше уже затрагивалась проблема политических прав и свобод граждан в связи с характеристикой конституционных основ политичес кой системы (§ 3 гл. 3). С учетом этого и во избежание неоправданного дублирования здесь одни вопросы по необходимости рассматриваются кратко, а другие — более конкретно и подробно. При этом учитывается и то, что о политических правах и свободах речь неизбежно будет идти и при рассмотрении проблем двух других разделов курса в связи с характеристикой сущности и конституционных форм демократическо го государства и системы его органов.
Право участвовать в управлении делами общества и государства. Это — наиболее общее политическое право, непосредственно и рельеф но выражающее народный суверенитет и демократизм власти. При ши роком его понимании оно включает и избирательные права граждан, и право на участие в референдумах, и право на равный доступ к государ ственной службе и на занятие государственных должностей, и право участия в местном самоуправлении, и право участвовать в отправлении правосудия, и право на получение объективной информации, и право на подачу петиций и др. В столь общей форме, т.е. как право участия в управлении делами общества и государства, конституции демократи ческих стран указывают на это право не столь часто (см., например, ст. 48 и 112 Конституции Португалии; ст. 23 Конституции Испании; ст. 32 Конституции РФ и др.). Чаще всего в них закрепляются те или иные указанные конкретные формы проявления этого широкого права. Поскольку избирательным правам в дальнейшем посвящается специ альная глава, эти вопросы здесь сознательно не рассматриваются.
В Конституции Португалии (ст. 50) устанавливается, что все граж дане имеют право занимать государственные должности на условиях равенства и свободы; ничьи интересы не могут быть ущемлены при назначении, найме, продвижении по службе или при получении соци альных выгод, если у лица есть на это право, вследствие осуществления его политических прав или нахождения на государственных должнос тях. В Основном законе ФРГ (ч. 2 ст. 33) указывается, что каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессио нальной классификацией. А в австрийском Основном законе государ ства об общих правах граждан 1867 г. говорится, что служба в публич ных учреждениях одинаково доступна для всех граждан (ст. 3); право подачи петиций принадлежит каждому, а коллективные петиции могут исходить только от признанных законом корпораций и объединений (ст. 11). В Конституции Бельгии (ст. 28) устанавливается, что каждый имеет право обращаться к публичным властям с петициями, подписан ными одним или несколькими лицами; только учредительные органы могут обращаться с петициями от имени коллектива. Под правом пети ций (от лат. petitio — прошение, требование, иск) в конституциях раз ных стран обычно понимается право граждан обращаться в соответствующие (чаще всего вышестоящие) государственные органы с предло жениями, жалобами, требованиями и т.д. Аналогичные положения о праве петиций содержатся и во многих других конституциях (напри мер, ст. 17 Основного закона ФРГ; ст. 10 Конституции Греции; ст. 29 Конституции Испании; ст. 50 Конституции Италии; ст. 5 Конституции Нидерландов; ст. 52 Конституции Португалии и др.).
В Конституции Дании (ч. 3 ст. 47) указывается, что каждый граж данин, который имеет право голосовать на выборах членов Палаты представителей, должен иметь право голосовать на референдуме. В Конституции Португалии референдуму посвящена специальная об ширная статья (ст. 118), в которой говорится, что граждане, зарегистри рованные в качестве избирателей на национальной территории, могут быть призваны высказаться непосредственно, в референдуме, на кото рый выносятся вопросы, представляющие существенный националь ный интерес.
Свобода печати и информации. В конституционном Акте о свобо де печати Швеции 1949 г. свобода печати понимается как право каждо го шведского гражданина издавать произведения без заранее установ ленных какой-либо властью или иным государственным органом пре пятствий, привлекаться только к установленному законом суду за со держание произведений и не наказываться, следовательно, в иных слу чаях, кроме того случая, когда их содержание явно противоречит зако ну, принятому в целях охраны общественного спокойствия, который не может ограничивать право на всеобщую информированность. И далее этот очень подробно разработанный Акт устанавливает, что никакое произведение до его публикации не может быть подвергнуто цензуре, и никакое его отпечатывание не может быть запрещено. В этом Акте также предусматриваются право каждого шведского гражданина поль зоваться официальными документами в целях поощрения свободного обмена мнениями и всеобщей информированности, право на аноним ность, порядок размножения печатного произведения, его распростра нения и опубликования периодического издания; говорится о преступ лениях против свободы печати и о судопроизводстве по делам о свободе печати, об ответственности за периодическое издание и др. К этому Акту примыкает и шведский Основной закон о свободе высказываний 1991 г.
Аналогичные положения о свободе печати и информации имеются и в конституциях других демократических стран. Выше уже подробно говорилось в этой связи о Конституции Португалии (см. § 4 гл. 3). Сошлемся также и на ряд других конституций, которые хотя и более лаконично, но достаточно определенно решают эти вопросы в демокра тическом духе. Конституция Люксембурга (ст. 24), например, содер жит указание, что свобода устного выражения мнений по любым во просам и свобода печати гарантированы, с сохранением ответственнос ти за правонарушения, совершенные при пользовании этими правами; цензура никогда не может быть установлена. В Конституции Италии (ст. 21) говорится, что «печать не может подлежать разрешению или цензуре». В ней также устанавливаются строгие рамки судебного осу ществления конфискаций. Сходные положения содержатся в ст. 20 Конституции Испании, ст. 77 Конституции Дании, ст. 14 Конституции Греции, ст. 5 Основного закона ФРГ и др.
Свободы объединения, собраний и манифестаций — еще одно важное проявление демократизма общественного и государственного строя страны. В Основном законе Австрии об общих правах граждан (ст. 12) говорится: «Австрийские граждане имеют право собраний и создания объединений. Осуществление этих прав регулируется специ альными законами». Конституция Бельгии указывает, что: бельгийцы имеют право на объединения, которое не может быть подвергнуто какой-либо предупредительной мере (ст. 27); бельгийцы имеют право собираться мирно и без оружия, соблюдая законодательство, которое может регулировать осуществление этого права, но во всяком случае без предварительного разрешения (это положение не применяется к собраниям на открытом воздухе, на которые полностью распространя ется законодательство о полиции) (ст. 26).
Конституция Дании (ст. 78 и 79) устанавливает, что граждане имеют право создавать общественные объединения в любых законных целях без предварительного уведомления; общественные объединения, применяющие насилие либо стремящиеся достичь своих целей насили ем, призывающие к насилию либо навязывающие свои взгляды другим при помощи угрозы насилия, распускаются решением суда; ни одно общественное объединение не может быть распущено каким-либо ре шением правительства; граждане имеют право проводить собрания без предварительного разрешения, если они невооружены. Полиция имеет право присутствовать на публичных собраниях; уличные собрания могут быть запрещены, если они представляют угрозу общественному порядку.
В Конституции Португалии закрепляется, что все граждане имеют право собираться мирно и без оружия, даже в местах, открытых для публики, разрешения для этого не требуется; за всеми гражданами признается право на манифестации (ст. 44); граждане имеют право сво бодно и без какого-либо разрешения учреждать объединения, если эти объединения не выступают за насилие и их цели не противоречат уго ловному закону (ст. 46). Аналогичные положения имеются практичес ки во всех демократических конституциях.
О конституционных праве и обязанности защиты страны подробно говорилось в § 3 гл. 3 данного учебника в связи с освещением консти туционных основ обороны страны. Поэтому в заключение данного параграфа остановимся в рамках характеристики политических прав человека и гражданина еще на таком своеобразном праве, как право на сопротивление угнетению, которое прямо закрепляется в отдельных демократических конституциях. Так, ст. 21 Конституции Португалии гласит, что каждый пользуется правом оказывать сопротивление любо му приказу, который наносит ущерб его правам и свободам и их гарантиям, а также применять силу для отпора любой агрессии, если невоз можно обратиться к представителям власти.
Право на сопротивление угнетению было зафиксированно еще в Декларации независимости США 1776 г., в которой говорилось, в част ности, что если данная форма правительства становится гибельной для целей обеспечения неотчуждаемых прав жизни, свободы и стремления к счастью, то «народ имеет право изменить или уничтожить ее и учредить новое правительство, основанное на таких принципах и с такой организацией власти, какие, по мнению этого народа, всего более могут способствовать его безопасности и счастью». Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. также называет среди естественных и неотъемлемых прав человека и право на сопротивление угнетению (ст. 2). Основной закон ФРГ (ст. 20) с полным правом связывает это право с суверенитетом народа, указывая, что «все немцы имеют право оказывать сопротивление всякому, кто попытается устранить этот строй, если иные средства не могут быть использованы». Тот факт, что в большинстве даже демократических стран, неизменно провозглаша ющих народный суверенитет, указанное право специально не закреп ляется, объясняется, по-видимому, тем, что, во-первых, оно подразуме вается включенным в суверенитет народа, производным от него, а во-вторых, это право весьма непросто юридически отграничить от опас ности попыток политических экстремистов насильственно захватить власть.
Эта группа прав и свобод человека и гражданина по-разному регу лируется в конституциях различных стран. Как уже отмечалось (§ 1 гл. 2; гл. 3), до середины XX столетия эти права и свободы были в поле зрения лишь конституций России, СССР, Монголии, а также, как ис ключение, отдельных капиталистических стран (Мексики, Германии и др.). В послевоенный период внимание к конституционному регули рованию этих прав и свобод резко возросло. В новейших демократичес ких конституциях этим вопросам нередко уделяется самое пристальное внимание, в связи с чем в них специально выделяются соответствую щие главы и разделы. Напомним еще раз в этой связи о конституциях Италии, Испании, Португалии, Бразилии и др. Так, Конституция Пор тугалии, помимо других общих и иных разделов о правах, свободах и обязанностях, содержит еще и специальные обширные главы «Эконо мические права и обязанности» (ст. 58—62), «Социальные права и обя занности» (ст. 63—72), «Права и обязанности в области культуры» (ст. 73-79).
Своеобразие этой группы прав и свобод состоит еще и в том, что в отличие от рассмотренных выше личных (гражданских) и политичес ких прав и свобод, которые формулируются в безусловной форме, по рождают соответствующие обязанности государства и обеспечены за щитой в судебном порядке, данные права и свободы обычно выражают ся в условной форме, связывающей их осуществление в зависимости от реальных возможностей экономики, уровня развития социальной и духовной жизни общества, а также в форме перспектив, пожеланий, целей и идеалов для деятельности государства, для становления и со вершенствования социального государства.
Об экономических, социальных и культурных правах и свободах человека и гражданина многое было сказано уже при характеристике конституционных основ экономического строя, социальной системы и духовной жизни общества и государства (см. § 1, 2 и 4 гл. 3). Поэтому здесь, по сути дела, продолжается рассмотрение этих проблем в более широком и конкретном плане и под углом зрения именно прав и свобод человека.
Экономические права и свободы. К числу важнейших экономи ческих прав и свобод человека и гражданина относятся право частной собственности и ее наследования, свобода экономической (в том числе и предпринимательской) деятельности, право на труд и свободу труда, право на забастовку и др. Право частной собственности — это право владения, пользования, распоряжения ею, извлечения из нее дохода и ее наследования. Соответственно этому праву в конституциях закреп ляется обязанность государства гарантировать защиту частной собст венности. Конституционное закрепление права частной собственности направлено, помимо прочего, на сокращение неимущего населения и рост численности и удельного веса собственников в населении страны, что является залогом стабильности общества и государства в демокра тически развитых странах.
Собственность неприкосновенна, гласит ст. 5 Основного закона Австрии об общих правах граждан; отчуждение против воли собствен ника может производиться лишь в случаях и порядке, определенных законом. Статья 17 Конституции Греции указывает, что собственность находится под защитой государства, однако вытекающие из нее права не могут осуществляться в ущерб всеобщим интересам; никто не может быть лишен своей собственности, кроме как в общественных интересах, подтвержденных должным образом, тогда и так, когда и как это опре делено законом, и во всяком случае при условии предварительной пол ной компенсации. Статья 73 Конституции Дании отмечает, что право собственности неприкосновенно; никто не может быть принужден от казаться от своей собственности, кроме тех случаев, когда этого требует общественная необходимость; изъятие собственности по причине об щественной необходимости допускается только в порядке, установлен ном законом, при условии полной компенсации собственникам. В Кон ституции Ирландии (ст. 43) констатируется, что «человек, в силу того, что он разумное существо, имеет естественное, предшествующее пози тивному праву, право частной собственности на внешние блага»; «со ответственно государство гарантирует, что не примет закона, направ ленного на уничтожение права частной собственности или общего права передавать, завещать или наследовать собственность».
В конституциях многих стран немало внимания уделяется и дру гим экономическим правам и свободам (см. об этом также в гл. 3 § 1). В Конституции Италии (ст. 35) отмечается, что республика охраняет право на труд во всех его формах и применениях; она заботится о подготовке и повышении профессиональной квалификации трудящих ся. Основной закон ФРГ (ст. 12), закрепляя право свободно выбирать профессию, место работы и учебы, вместе с тем указывает, что никто не может быть принужден к выполнению какой-либо работы, кроме обыч ной по характеру, всеобщей и равной для всех общественной повиннос ти; принудительный труд допускается только при лишении свободы по приговору суда. Свободу труда закрепляют и многие другие конститу ции (например, ст. 5 Конституции Мексики, ст. 5 Конституции Брази лии и др.). В Конституции Бразилии говорится не только о праве на труд, но и о свободе труда, занятий и профессиональной деятельности, о праве на участие в прибылях и результатах труда, о помощи безработ ным, о праве на участие в управлении предприятием, о праве на забас товку и др.
Право на забастовку (см. об этом также в § 2 гл. 3) сегодня закреп ляется в конституциях не только многих демократически развитых стран, но и постсоциалистических и развивающихся стран. Обычно речь идет об экономических стачках, в то время как политические и всеобщие забастовки, а также забастовки солидарности законами не допускаются. Запрещаются забастовки в отраслях жизнеобеспечения, а также в среде государственных служащих. Закон часто предъявляет к организаторам и участникам забастовок определенные требования, необходимые для признания этих забастовок законными (предупреж дение о забастовке заранее, за установленный срок, использование предварительного третейского или судебного разбирательства и др.).
Социальные и культурные права. Это — права на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, на отдых и жилище, на образо вание и свобода образования, на социальное обеспечение, свобода со вести, религии и культа, свобода высказываний и академическая сво бода, свобода творчества и право на свободный доступ к культурным ценностям, информации и др. О6 этих правах и свободах также многое было сказано выше (см. § 2 и 4 гл. 3). С учетом этого укажем лишь еще раз на ряд моментов, характеризующих эти права и свободы на примере конституций отдельных стран.
Решая вопросы закрепления и гарантирования права на охрану здоровья, многие конституции исходят из принципа сочетания бесплатной государственной и страховой медицины. Так, в Конституции Болгарии (ст. 52) указывается, что граждане имеют право на страхова ние здоровья, гарантирующее им доступную медицинскую помощь, и на бесплатное пользование медицинским обслуживанием при условии и в порядке, определенных законом; охрана здоровья граждан финан сируется государственным бюджетом, работодателями, личными и коллективными страховыми взносами и другими источниками. В не многих странах (Великобритания, Дания и др.) ставка делается на го сударственную медицину, а в большинстве других (Франция, Герма ния, Польша и др.) — на страховую медицину.
Закрепляя право на жилище, Конституция Португалии (ст. 65) указывает, что все имеют право на жилище соответствующей площади для себя и своей семьи, благоустроенное и отвечающее санитарным требованиям, охраняющее частный характер личной и семейной жизни. В связи с этим на государство возлагаются обязанности: разра батывать программы и осуществлять жилищную политику; стимули ровать и поддерживать инициативы местных сообществ и населения, направленные на разрешение соответствующих жилищных проблем, поощрять создание жилищных кооперативов и индивидуальное жи лищное строительство, стимулировать частное строительство, подчи ненное общим интересам, и приобретение собственного жилья. И далее отмечается, что государство будет: проводить политику, направленную на установление арендной платы, соответствующей семейному доходу, и создание условий для получения собственного жилья; осуществлять эффективный контроль за недвижимостью, проводить необходимую экспроприацию городских земель и определять соответствующее право их использования. Говоря об этом же праве, Конституция Испании (ст. 47) включает следующее положение: все испанцы имеют право на благоустроенное жилье; органы власти обеспечивают необходимые ус ловия и устанавливают соответствующие нормы для действенного осу ществления данного права, а также регулируют пользование земельны ми участками в общих интересах и с целью предотвращения спекуля ции землей.
Среди социальных обязанностей гражданина в конституциях чаще всего фигурирует обязанность платить налоги. Эта обязанность была закреплена еще во французской Декларации прав человека и гражда нина 1789 г. (ст. 13), в которой одновременно фиксировалось и его право устанавливать эти налоги и контролировать их использование (ст. 14). Статья 31 Конституции Испании указывает, что каждый уча ствует в финансировании общественных расходов в соответствии со своими экономическими возможностями посредством справедливой налоговой системы, основанной на принципах равенства и прогрессив ного налогообложения, которая ни в коем случае не должна предусмат ривать конфискацию. Обложение общественными налогами особого характера или налогами, переходящими по наследству, возможно толь ко на основании закона. Статья 53 Конституции Италии более лако нично формулирует ту же обязанность: все обязаны участвовать в го сударственных расходах в соответствии со своей налоговой платеже способностью; налоговая система строится на началах прогрессив ности.
Вопросы прав, свобод и обязанностей человека и гражданина полу чили в Конституции РФ, как уже отмечалось (см. § 3 гл. 2), особенно широкую, глубокую и новаторскую разработку, что имело исключи тельно важное значение, если учесть наше длительное историческое авторитарное и тоталитарное прошлое. Сегодня этот раздел Конститу ции РФ вполне может служить примером действительно демократи ческого и гуманистического решения важнейших проблем конституци онного права на уровне международных стандартов. Он вобрал в себя все то лучшее, что достигнуто на современном этапе развития консти туционализма, и в то же время отразил качественно новый подход к этим проблемам в конституционном развитии нашей страны.
Общие основы и принципы. Как отмечалось (см. § 5 гл. 3), уже в ст. 2 Конституции РФ при определении основ конституционного строя России сформулировано основополагающее для всей Конституции и особенно для гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» положе ние о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценнос тью, а признание, соблюдение и защита этих прав и свобод — обязан ность государства. Признание человека, его прав и свобод высшей цен ностью означает, что именно эти права и свободы имеют приоритет перед всеми другими, что их признание, соблюдение и защита являют ся высшей, первостепенной обязанностью государства, глубинным смыслом и главным ориентиром деятельности всех его органов. Это, в частности, предполагает, что ни один закон или иной правовой акт не может противоречить правам человека и гражданина, закрепленным в Конституции РФ.
К этой важнейшей характеристике подлинно демократического го сударства непосредственно примыкают положения ст. 17 Конституции РФ, открывающие ее указанную вторую главу. В этой статье говорится, что в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам междуна родного права н в соответствии с настоящей Конституцией; основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения; осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В конституционном законодательстве нашей страны впервые четко выражена его прямая ориентация на общепризнанные принципы и нормы международного права в области прав и свобод человека и признание естественного, прирожденного характера основных прав и свобод человека, к числу которых относятся права на жизнь, свободу, достоинство и личную неприкосновенность, на частную собственность, свободу мысли, не прикосновенность частной жизни, на благоприятную окружающую среду.
Подчеркивая роль и значение конституционных прав и свобод че ловека и гражданина, ст. 18 Конституции РФ указывает, что они явля ются непосредственно действующими и определяют смысл, содержа ние и применение законов, деятельность законодательной и исполни тельной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосу дием. Положение о непосредственном действии указанных прав и сво бод также впервые сформулировано в наших конституциях и, как уже отмечалось (см. § 1 и 3 гл. 2), означает, что они должны осуществляться с непосредственной опорой на конституцию и вне зависимости от на личия или отсутствия иного законодательства, а в случае нарушения этих прав и свобод каждый имеет возможность судебно защищать их, ссылаясь на принцип прямого действия Конституции РФ. Само собой разумеется, что данное положение не исключает признания того, что оптимальным условием осуществления и этих прав и свобод является ситуация, когда на основе конституционных установлений создается и специальное законодательство в соответствующей области.
Конституция РФ четко реализует и важнейший демократический принцип — принцип гражданского равноправия. Ее ст. 19 гласит, что все равны перед законом и судом; государство гарантирует равенство прав человека и гражданина независимо от пола, расы, национальнос ти, языка, происхождения, имущественного и должностного положе ния, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлеж ности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной при надлежности; мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации. Конституция РФ (ст. 45) гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражда нина в РФ и указывает, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Она же (ч. 1 и 3 ст. 46) гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод и за крепляет его право в соответствии с международными договорами РФ обращаться в международные органы по защите прав и свобод челове ка, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Гражданство в РФ. Принципиальные основы института граждан ства РФ закрепляются уже в основах конституционного строя (ст. 6), где говорится о том, что: гражданство РФ приобретается и прекраща ется в соответствии с федеральным законом, является единым и рав ным независимо от оснований приобретения; каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ; гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Эти важнейшие положения дополняются ст. 61 главы 2 Конституции РФ о правах и свободах, где сказано, что гражданин РФ не может быть вы слан за пределы РФ или выдан другому государству и что РФ гаран тирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Конституция РФ существенно расширила таким образом конституци онное регулирование вопросов гражданства. Ее установления дополня ются и конкретизируются в Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» (ноябрь 1991 г.) с последующими изменениями и допол нениями.*
* ВВС РФ. 1992. № 6. Ст. 243. С изменениями и дополнениями, включая внесенные Федеральным законом от 6 февраля 1995 г. // СЗ РФ 1995. № 7. Ст.496.
Конституционное законодательство РФ о гражданстве исходит из следующих основных принципов: а) единство гражданства, согласно которому гражданин республики в составе РФ является одновременно гражданином России; б) равенство гражданства независимо от основа ний и времени приобретения; в) доступность гражданства, основанная на том, что каждый человек, включая иностранцев и апатридов, обла дает правом на гражданство, а РФ устанавливает сравнительно простой и нетрудный, демократический способ приобретения гражданства; г) свободный характер гражданства, поскольку по закону допускается двойное гражданство и закрепляется право на изменение гражданства; д) неотъемлемость гражданства, базирующаяся прежде всего на при знании недопустимости лишения гражданина РФ его гражданства, на сохранении гражданства РФ за теми, кто проживает за ее пределами и др.; е) признание недопустимости высылки гражданина РФ за ее пределы, выдачи его другому государству и ответственности РФ перед своими гражданами за их защиту и покровительство за пределами Рос сии; ж) приоритет принципов и норм международного права и между народных договоров по вопросам гражданства над национальным зако нодательством.
Закон РФ о гражданстве определяет семь следующих оснований для приобретения гражданства РФ: 1) в результате его признания (ст. 13); 2) по рождению (ст. 14—17); 3) в порядке регистрации(ст. 18); 4) в результате приема в гражданство (ст. 19); 5) в результате восста новления в гражданстве (ст. 20); 6) путем выбора гражданства при изменении границ РФ (ст. 21); 7) иные основания (усыновление, опе кунство, почетное гражданство и др.) (ст. 25—31). Вместе с тем этот закон устанавливает четыре основания для прекращения гражданства, как правило, на основе добровольною волеизъявления: 1) вследствие выхода из гражданства РФ (ст. 23); 2) вследствие отмены решения о приеме в гражданство (ст. 24); 3) путем выбора гражданства (оптации) при изменении границ РФ и др. (ст. 21); 4) по иным основаниям, свя занным, например, с прекращением гражданства детей и недееспособ ных (ст. 25—31). Порядок рассмотрения вопросов российского граж данства определяется в первую очередь Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 27 декабря 1993 г. За последние годы неук лонно росло число тех, кто приобрел гражданство РФ: в 1992— 1993 гг. - 130 тыс. чел., в 1994 г. - 502 тыс., в 1995 - 563 тыс.
Выше уже отмечалось (см. § 2 гл. 4), что Конституция РФ регули рует и принципиальные основы правового статуса неграждан в Рос сии — иностранцев и апатридов.
Личные права и свободы. Как и многие другие демократические конституции, Конституция РФ начинает закрепление конкретных прав человека и гражданина с личных (гражданских) прав и прежде всего с естественного и неотъемлемого права на жизнь как высшую социальную ценность. В ней говорится, что «каждый имеет право на жизнь» (ч. 1 ст. 20). В отличие от некоторых других стран, российское законодательство и правовая практика исходят из того, что жизнь че ловека начинается с его рождения. Поэтому искусственное прерывание беременности не может и не должно рассматриваться как лишение человеческой жизни, в то время как преднамеренное лишение жизни уже родившегося дитя является убийством. Право на жизнь сохраня ется с момента рождения человека и до его биологической смерти. Болезненные нарушения физиологических и психических функций че ловеческого организма не лишают его права на жизнь. Эвтаназия (т.е. удовлетворение просьбы больного об ускорении его смерти какими-либо действиями или средствами) рассматривается у нас как наруше ние права на жизнь и поэтому запрещена по закону (см. ст. 45 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан). Право на жизнь обеспечивается как конституционными гарантиями (ст. 21, 31, 39, 41, 42 и др.), так и уголовным и иным отраслевым законодательством.
Часть 2 ст. 20 Конституции РФ регламентирует такой законный способ лишения жизни человека, как смертная казнь, которая у нас применяется в исключительных случаях и только на основании приго вора суда. В ней говорится, что смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключи тельной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение дела судом с участием присяжных заседателей. Взятая сама по себе, смертная казнь, несомненно, представляет собой антигуманный способ уголовного на казания. Не случайно поэтому в большинстве демократически разви тых стран, как показано выше (см. § 3 данной главы), смертная казнь отменена.
Но, как говорится, истина не абстрактна, а всегда конкретна. Кон ституция РФ также определяет такую перспективу у нас. Но учитывая серьезный рост преступности в целом и особенно ее тяжких форм, а также современное состояние правосознания народа, она не отменяет на данном этапе смертную казнь, хотя и прямо указывает на временный характер ее сохранения. В данной конкретной ситуации временное со хранение в узких рамках смертной казни может оказаться вынужден ной, но необходимой мерой реального обеспечения права на жизнь многих других людей. В России смертная казнь отменялась трижды — в 1917, 1920 и 1947—1950 гг. С конца 80-х гг. у нас неуклонно сокраща ется сфера применения смертной казни, и ныне она применяется, со гласно указанной статье Конституции РФ, только за «особо тяжкие преступления против жизни», в основном за убийство при особо отяг чающих обстоятельствах. Нередко смертная казнь заменяется пожиз ненным заключением, отсрочивается приведение в исполнение смерт ных приговоров и т.д. И тем не менее рост особо тяжких преступлений и ужесточение уголовной политики привели к тому, что в 1995 г. было приведено в исполнение 78 смертных приговоров, в то время как в два предшествующих года всего по 4—5 в год. В мае 1996 г. был принят Указ Президента РФ «О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы», в соответствии с которым смертные приговоры судов за последние годы не приводились в исполнение, приговоренные к смерти были помилованы Президен том РФ, а суды перестали выносить такие приговоры.
Конституция РФ (ст.21) уделяет серьезное внимание обеспечению достоинства личности. В ней устанавливается, что достоинство личнос ти охраняется государством; ничто не может быть основанием для его умаления; никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию, никто не может быть без добровольного согласия под вергнут медицинским, научным или иным опытам. Эти конституцион ные положения также представляли собой новый шаг вперед в разви тии российского конституционализма, ибо до этого о государственной охране достоинства личности в наших конституциях речь не шла. Уголовный кодекс РФ предусматривает целый ряд составов преступления и соответствующих наказаний, связанных с защитой чести и достоин ства личности (например, оскорбление, клевета и др.). Гражданский кодекс РФ также содержит свои меры, направленные на защиту чести и достоинства личности, в частности, право на иски о возмещении морального вреда, причиненного распространением порочащих чело века сведений.
Еще одно важное демократическое личное право, закрепленное в Конституции РФ, — это право на свободу и личную неприкосновен ность. Статья 22 формулирует это право так: каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность; арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению; до судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. Право на свободу означает возможность для каж дого совершать любые действия, не запрещенные законом или иным правовым актом, и в то же время ограничение свободы действия других людей, могущих противозаконно нарушить свободу данного лица. От этого неотделима личная неприкосновенность человека, распростра няющаяся не только на жизнь, здоровье, телесную неприкосновенность и половую свободу (физическая неприкосновенность), но и на честь, достоинство и нравственную свободу (нравственная неприкосновен ность), нормальное течение психических процессов (психическая не прикосновенность), на индивидуальную свободу человека, предпола гающую возможность располагать собой, своим свободным временем, выбирать свое место расположения, не находится под наблюдением или охраной (личная безопасность).
С учетом рассмотренных выше международных демократических стандартов Конституция РФ впервые в нашем конституционном зако нодательстве ввела судебный порядок ареста, задержания, заключения под стражу и содержания под стражей, судебный контроль за законнос тью и обоснованностью ограничения свободы личности. Ранее у нас срок задержания до судебного решения составлял 72 часа, а теперь 48 часов, хотя пока еще эта гарантия не вступила в законную силу в связи с необходимостью приведения уголовно-процессуального зако нодательства в соответствие с положениями Конституции (см п. 6 «Заключительных и переходных положений»).
Важное место в Конституции РФ занимает закрепление и обеспе чение права на частную жизнь. Ее ст. 23 и 24 устанавливают, что: каж дый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, теле графных и иных сообщений, а ограничение этого права допускается только на основании судебного решения; хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается; органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосред ственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмот рено законом.
К праву на частную жизнь непосредственно примыкает и право на неприкосновенность жилища. Жилище неприкосновенно; никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения, гласит ст. 25 Конституции РФ.
В Конституции РФ закрепляется и свобода передвижений и места жительства. В ст. 27 говорится, что каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства; каждый может свободно выезжать за преде лы РФ, а гражданин РФ имеет право беспрепятственно возвращаться в РФ.
Среди личных прав и свобод человека и гражданина РФ, отражен ных в ее Конституции, также свобода совести и вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст.28). Также гарантируется свобода мысли и слова; не допускаются пропаганда и агитация, возбуждающие социаль ную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду; запрещается пропаганда социального, расового, национального, рели гиозного или языкового превосходства, никто не может быть принуж ден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них; каж дый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется феде ральным законом; гарантируется свобода массовой информации, а цен зура запрещается (ст. 29).
Особо следует сказать о том, как Конституция РФ по-новому, де мократично регулирует вопрос об определении национальной принад лежности лица. Дело в том, что в прошлом у нас складывалась доста точно парадоксальная ситуация, когда, с одной стороны, марксизм-ле нинизм твердо и определенно исходил из того, что нация — это прежде всего социально-историческая общность людей, а с другой — на прак тике национальность человека пожизненно и жестко официально за креплялась государством по кровнородственному признаку. Это было не только несостоятельно с научной точки зрения, но и недемократично и негуманистично. Ныне конституционно обеспечена каждому демо кратическая свобода определения своей национальной принадлежнос ти, а также свобода выбора языка обучения и т.д. Статья 26 Конститу ции РФ говорит о том, что каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность; никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности; каж дый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Вряд ли надо спе циально доказывать, насколько все это важно для такого многонацио нального государства, как Россия, где проживают представители около 150 национальностей.
Политические права и свободы. Эти права и свободы, к сожале нию, получили в Конституции РФ менее широкую и глубокую разра ботку, чем рассмотренные выше личные права и свободы. Это, в част ности, нашло свое выражение и в том, что о ряде очень важных поли тических правах и свободах в ней говорится слишком лаконично и не прямо, а как бы косвенно и мимоходом, в отличие от большинства демократических конституций мира. Так, о свободе печати говорится лишь в плане гарантирования свободы слова, права свободно писать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, свободы массовой информации и запреще ния цензуры (ст. 29). Другой пример. О политических партиях, играю щих очень важную роль в политической жизни демократических стран, в том числе и России, сказано лишь в ракурсе рассмотрения права на объединение, а сам термин «политическая партия» даже не использу ется в тексте. Очень скупо говорится о профсоюзах, о праве на собра ния, демонстрации, шествия и др.
Статья 30 Конституции РФ закрепляет право на объединение: каж дый имеет право на объединение, включая право создавать профессио нальные союзы для защиты своих интересов; свобода деятельности общественных объединений гарантируется; никто не может быть при нужден к вступлению в какое-либо объединение и пребыванию в нем. В ст. 31 указывается, что граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
Важное политическое значение имеют также право участия граж дан в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе и право участвовать в отправлении правосудия (ст. 32), право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и кол лективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Многие из этих прав будут специально и по дробно рассмотрены в дальнейшем в связи с характеристикой демокра тической природы нашего государства, его форм, избирательного права, функционирования и деятельности органов власти.
Экономические, социальные и культурные права. В связи с пере ходом России к рыночной экономике и социальной демократии и в этих группах прав и свобод человека и гражданина РФ содержится немало нового. Прежде всего речь идет о праве на свободную экономи ческую деятельность и на частную собственность. Статья 34 впервые устанавливает, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятель ности и иной не запрещенной законом экономической деятельности; не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Согласно ст. 2 Гражданского кодекса РФ, предпринимательская деятельность понимается как «самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направ ленная на систематическое получение прибыли от пользования имуще ством, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом по рядке».
Статья 35 Конституции РФ указывает, что право частной собствен ности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собст венности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения; право наследования гарантируется. А ст. 36 говорит о том, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурса ми осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Несмотря на то что фактическое утверж дение права частной собственности на землю происходит у нас доста точно трудно, сложно и противоречиво, к 1998 г. около 40 млн граждан РФ получили в собственность земельные участки, а 12 млн сельских жителей стали собственниками земельных долей, паев. Согласно Указу Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г., собственник земельной доли получил право без согласия других участников долевой собственности передавать зе мельную долю по наследству, продать ее, подарить, обменять, внести в уставной капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации и др.
Регулируя трудовые права и свободы, Конституция РФ (ст. 37) закрепляет целый комплекс важных положений: труд свободен, каж дый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; принудительный труд запрещен; каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требо ваниям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы; признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным зако ном способов их разрешения, включая право на забастовку; каждый имеет право на отдых, работающему по трудовому договору гарантиру ются установленные федеральным законом продолжительность рабо чего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск. Укажем в этой связи, что максимальная продолжительность рабочего времени в РФ установлена в размере 40 часов в неделю, а привлечение к работе сверх этой нормы допускается в исключительных случаях и оплачивается в повышенном размере. Минимальная продол жительность ежегодного оплачиваемого отпуска — 4 недели.
Среди собственно социальных прав и свобод человека и граждани на РФ особого внимания заслуживают статьи, посвященные защите материнства, детства и семьи (ст. 38), праву на социальное обеспечение (ст. 39), праву на жилище (ст. 40), праву на охрану здоровья и медицин скую помощь (ст. 41), праву на благоприятную окружающую среду (ст. 42). В РФ гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Закрепляя право каж дого на жилище и указывая, что никто не может быть произвольно лишен жилища, Конституция РФ устанавливает, что органы власти поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществле ния этого права и что малоимущим и иным указанным в законе граж данам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату.
В центре культурных прав и свобод находится право на образова ние. Статья 43 закрепляет это право и указывает, что: гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или му ниципальных общеобразовательных учреждениях и на предприятиях; каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном общеобразователь ном учреждении и на предприятии; основное общее образование обя зательно; РФ устанавливает федеральные государственные образова тельные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования и др.
Специальная статья (ст. 44) гарантирует свободу творчества — ли тературного, художественного, научного, технического и др., препода вания. Она указывает, что интеллектуальная собственность охраняется законом. Здесь же закрепляется право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным цен ностям. Вместе с тем устанавливается обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятни ки истории и культуры.
Среди обязанностей человека и гражданина Конституция РФ вы деляет также обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58), обязанность и долг защиты Отечества. Если убеждениям или вероисповеданию граж данина РФ противоречит несение военной службы, а также в иных установленных федеральным законом случаях, он имеет право на заме ну ее альтернативной гражданской службой (ст. 59).
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Какое место занимают вопросы конституционно-правового статуса лич ности в конституционном законодательстве различных стран?
В чем значение и сущность Всеобщей декларации прав человека ООН?
Каково соотношение прав человека и прав гражданина?
Какова система основных прав и свобод человека и гражданина?
Что такое конституционно-правовой статус личности и каковы его устои
в демократическом государстве?
Что такое гражданство и каковы основные способы его приобретения,
изменения и прекращения?
Каков конституционно-правовой статус иностранцев, апатридов и бипатридов?
Что такое личные (гражданские) права и свободы и как они закрепляются в конституциях демократических стран?
Что такое политические права и свободы и каковы пути их конституцион ного закрепления и гарантирования?
Как в конституциях демократических стран закрепляются и гарантируют ся экономические, социальные и культурные права и свободы личности?
В чем состоит новизна в определении и гарантировании прав и свобод человека в Конституции РФ?
Как решается проблема гражданства в Конституции РФ?
Какие личные права и свободы гарантированы Конституцией РФ?
Какими основными политическими, экономическими, социальными и культурными правами обладает гражданин РФ?
ЛИТЕРАТУРА
Боков Х.Х. и др. Институт омбудсманов. М., 1998.
Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.
Глущенко П.П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан. СПб., 1998.
Дмитриев Ю.А., Златопольский А.А. Гражданин и власть. М., 1994.
Защита прав человека в современном мире. М., 1993.
Иваненко В.С. Всеобщая декларация прав человека в Конституции Российской Федерации // Правоведение. 1998. № 4.
Картошкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995.
Личность и власть. М., 1998.
Маликов М.К. Гражданство РФ и гражданство ее субъектов // Государство и право. 1997. №8.
Матузов Н.И. Теория и практика прав человека в России // Правоведение. 1998. № 4.
Международные акты о правах человека. М., 1998.
Миронов О.О., Горовцов Д.Е. Гражданин России. М., 1997.
Михайловская И.Б. и др. Права человека и социально-политические процессы в посткоммунистической России. М., 1997.
Мордовец А.С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1996.
Морозова Л.А. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод че ловека по российскому законодательству и международному праву // Го сударство и право. 1998. № 7, 8 и 10.
Мюллерсон P.A. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991.
Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1996.
Права человека и политическое реформирование. М., 1997.
Права человека. История, теория и практика. М., 1996.
Права человека накануне XXI века. М., 1994.
Права человека: Учебник для вузов. М., 1999.
Правовое государство, личность, законность. М., 1997.
Свобода, равенство и права человека. М., 1997.
Снетков В.Н. Правовое обеспечение реализации свободы человека. СПб., 1998.
Социальное государство и защита прав человека. М., 1994.
Трошин Ю.В. Права человека. М., 1997.
Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граж дан. М.,1998.
Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997.
Конституционное право как наука исследует государство и его по строение как целостную политико-правовую систему. Третий раздел курса конституционного права посвящается конкретной характеристи ке общих основ устройства государства под углом зрения выяснения его конституционно-правовой сущности и соответствующих многообразных форм. В самом общем виде эти проблемы уже затрагивались в предшествующих главах, особенно при изложении основ конституци онного строя и прав человека и гражданина (см. гл. 3 и 4). Здесь же надлежит непосредственно и подробно рассмотреть на основе анализа конституционного законодательства такие важнейшие сущностные черты современных государств, как их демократический, правовой, со циальный и светский характер, а также их главные формы: формы государственного правления (монархии и республики, их разновиднос ти), государственно-политические режимы (демократизм, авторитаризм, тоталитаризм) и формы политико-территориальной организа ции государства (унитаризм, автономизм, регионализм, федерализм и др.). Совершенно очевидно, что организация и деятельность государ ства во многом зависят не только от его сущности, но и от его форм, поскольку они не могут быть одинаковыми, например, у монархии и республики или в унитарном и федеративном государствах.
Среди политических институтов любой страны государство зани мает особое, центральное место, представляя собой своего рода ядро всей ее политической системы. Не случайно поэтому определению важнейших черт государства и его правового статуса в конституцион ном законодательстве каждой страны придается первостепенное значе ние.
В конституциях большинства стран мира, чаще всего уже в их пер вых статьях, содержится краткая, хотя и емкая, широкая, обобщенная и основополагающая характеристика природы и сущности данного го сударства и источника его власти. В ст. 1 Федерального конституцион ного закона Австрии, например, говорится, что она является демокра тической республикой, а ее право исходит от народа. В ст. 1 Конститу ции Греции определяется, что фундаментом ее государственного строя является народный суверенитет и что «вся власть исходит от народа, существует для народа и нации и осуществляется путем, определяемым Конституцией». Статья 1 Конституции Испании гласит: Испания кон ституируется как правовое демократическое социальное государство, которое провозглашает высшими ценностями своего правопорядка справедливость, равенство и политический плюрализм; носителем на ционального суверенитета является испанский народ — источник госу дарственной власти; политической формой испанского государства яв ляется парламентарная монархия.
Статья 1 Конституции Португалии определяет эту страну как суве ренную республику, основывающуюся на уважении личности и на на родном волеизъявлении и ставящую своей целью построение свобод ного, справедливого и солидарного общества, а ст. 2 характеризует ее как «демократическое правовое государство, основывающееся на на родном суверенитете, на многообразии демократических мнений и де мократическом политическом плюрализме, на уважении и на гаранти ях осуществления основных прав и свобод, и имеющее целью претво рение демократических принципов в экономической, социальной и культурной жизни и углубление демократии участия».
В ст. 1 Конституции Франции содержится такая формула: «Фран ция является неделимой, светской, социальной, демократической Рес публикой». О демократическом и социальном характере государства идет речь в Основном законе ФРГ (ст. 20), о правовом, социальном и демократическом государстве в Конституции Румынии (ст. 1), о демократическом правовом государстве в Конституции Польши (ст. 2) и т.д. Конституция Украины определяет ее, в частности, как демократическое, социальное, правовое государство. Аналогичные положения содержатся и в первых статьях конституций Армении, Беларуси, Казахстана и других стран СНГ.
При всем многообразии словесных форм ее выражения суть госу дарства как конституционного института определяется в демократи ческих конституциях, прежде всего новейших, достаточно четко, ясно и полно. Это — народовластие (суверенитет народа), правовой, соци альный и светский характер государственной власти. Рассмотрим в этой связи каждую из этих сущностных конституционных черт демо кратической государственности.
Народовластие или суверенитет народа — важнейшая и исходная характеристика демократического государства, отражающая то, что действительным источником государственной власти и ее изначаль ным социальным субъектом является народ и только народ. При этом именно народ как целое, а не та или иная его часть. Еще в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. (ст.3) говорилось, что «источник суверенитета зиждется, по существу, в нации», что «никакая корпора ция, ни один индивид не могут располагать властью, которая не исхо дит явно из этого источника». В соответствии с этим в ст. 3 Конститу ции Франции указывается, что «национальный суверенитет принадле жит народу, который осуществляет его через своих представителей и путем референдума», и что «никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление». (Здесь следует напомнить, что под национальным суверенитетом здесь понимается государственный суверенитет, а под нацией — согражданство.)
Эти важнейшие общие положения, направленные в историческом прошлом прежде всего против абсолютизма, имеют актуальное и прин ципиальное значение и в современных условиях, ибо именно здесь проходит и сегодня водораздел между действительно демократическим и псевдодемократическим пониманием сущности, места и роли государства в общественной системе. В конституциях демократических стран государство неизменно рассматривается как официальный пред ставитель, выразитель и защитник общих интересов и чаяний всех или почти всех граждан, как орган их объединения, сплочения, укрепления их единства и солидарности, как воплощение их «общей воли» и «об щего блага». В Конституции Польши в преамбуле и первой статье эта мысль формулируется предельно кратко, ясно и прямо: «Республика Польша есть общее благо всех граждан». При этом под польской на цией, которой принадлежит верховная власть в Республике, понимают ся все ее граждане, без всякого социального подразделения, в том числе как верующие в Бога, так и неверующие.
Итак, демократическое государство — это государство, в котором всем социальным слоям и каждому члену общества обеспечено широ кое участие в управлении государственными и общественными делами, неукоснительное соблюдение и гарантирование личных, политических и иных прав и свобод человека и гражданина в целях достижения об щественного согласия, социально-политической стабильности и обще го блага. О демократии как одной из разновидностей государственно-политического режима речь пойдет ниже (см. § 2 гл. 7).
В противоположность этому в конституциях стран, где господство вал сугубо классовый, марксистско-ленинский социально-политичес кий подход, на первый план при определении социальной природы государства выдвигается социально-классовое расслоение и противо поставление различных частей общества, в связи с чем государство неизменно понималось в прошлом и во многом и сегодня понимается в качестве орудия классового господства одной части общества над другой, хотя и при этом нередко используются формулы о «власти народа» в качестве прикрытия классового подхода. Так, согласно Кон ституции РСФСР 1918г. (ст.1) вся власть в этой республике принад лежала Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. В Кон ституции СССР 1936 г. провозглашалось, что СССР — это социалис тическое государство рабочих и крестьян (ст. 1) и что вся власть в нем принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся (ст. 3). И даже тогда, когда в Конституции СССР 1977 г. речь шла о том, что СССР есть «социалистическое общенародное госу дарство», оно понималось как государство, «выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны» (ст. 1). Сегодня Конституция Вьетнама также характеризует его как государство народа, через народ и для народа и в то же время подчеркивает, что основу народа составляет союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции (ст.2). Социально-классо вая характеристика государственной власти присутствует сегодня и в конституциях Китая, КНДР, Кубы и некоторых других стран.
Правовое государство — это демократическое государство, во всей своей организации, функционировании и деятельности опирающееся на подчинение праву и строгое соблюдение его норм, закрепляющих всеобщие права и свободы человека. Иными словами, это — государст во, самоограниченное во всем демократическими и гуманистическими нормами права.
Такая характеристика государства органически связана с его демо кратической природой и непосредственно вытекает из нее. Это означа ет, что подлинно демократическое государство не может не быть правовым. Тем не менее специальное выделение, наряду с демократичес ким, правового характера государства позволяет подчеркнуть особое значение и роль данной специфической черты, стороны демократичес кого государства.
Еще в начале нашего века известный российский правовед Б.А. Кистяковский отмечал: «Основной принцип правового или кон ституционного государства состоит в том, что государственная власть в нем ограничена. В правовом государстве власти положены определен ные пределы, которые она не должна и не может преступить. Ограни чение власти в правовом государстве создается признанием за челове ком неотъемлемых, ненарушаемых, неприкосновенных и неотчуждае мых прав». Теперь сопоставим это понимание правового государства с его современной трактовкой, например в научно-практическом ком ментарии Конституции РФ: «Признание государства правовым озна чает подчинение любых форм государственной деятельности праву, прежде всего Конституции, чье главное назначение в демократическом обществе — быть решающим ограничителем государственной власти во имя сохранения основных прав и свобод граждан, служить гарантом саморазвития и самоорганизации основных институтов демократичес кого общества».* Здесь трудно не заметить принципиальной общности подхода к раскрытию сущности данного феномена.
* Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 96.
Правовое государство несовместимо с беззаконием, самоуправст вом, диктатурой, субъективизмом, своеволием в политике и практике, характерными для авторитарных и тоталитарных государств, с разгу лом преступности и коррупции, клановостью и закулисными полити ческими интригами и т.д. Адекватной социальной основой такого госу дарства является гражданское общество, т.е. общество развитых обще ственных отношений, высокой общей и политико-правовой культуры, социально-политической активности его членов, отделенное и незави симое от государства, строящее свои отношения с ним на основе при знания приоритета общества и необходимости служения ему государ ства. Признание со стороны гражданского общества — источник легитимности государственной власти и правовой системы, что в свою оче редь служит важнейшей гарантией соблюдения законности и правопо рядка в обществе. Выступая против отождествления общества и госу дарства, доктрина правового государства вместе с тем исходит из недо пустимости противопоставления их друг другу, из признания необхо димости достижения их по возможности гармоничного взаимодейст вия на правовой основе.
В ряде конституций демократических стран государство не только именуется правовым, но и раскрывается суть этого наименования. Так, ст. 3 Конституции Португалии указывает, что «государство подчиняет ся Конституции и опирается на демократическую законность». Однако в конституциях может и не говориться прямо о правовом характере государства, но его суть может быть достаточно определенно и недву смысленно выражена в основном законе страны. Например, ст. 20 Ос новного закона ФРГ устанавливает, что в ней «законодательство свя зано конституционным строем; исполнительная власть и правосудие — законом и правом». Проведенное здесь различение «закона» и «права» имеет принципиальное, методологическое значение для понимания сути правового государства. Оно направлено против отождествления права и закона, содержания и формы. И точно так же, как закон может иметь (например, в фашистских, расистских, тоталитарных и иных странах) и неправовой и даже противоправный характер, так и не вся кое государство, опирающееся на соответствующее законодательство, является правовым. Главное в том, каким — правовым или неправо вым — законом руководствуется данное государство, служит ли оно соблюдению, обеспечению и защите всеобщих прав и свобод личности. Показательно в этом отношении то, что в Конституции Испании (ст. 1), например, не только в общей форме говорится о правовом характере государства, но и то, что она «провозглашает высшими ценностями своего правопорядка справедливость, равенство и политический плюрализм». В Конституции Польши (ст. 2) указывается, что «Польша есть демократическое правовое государство, осуществляющее принци пы социальной справедливости», и что «органы публичной власти дей ствуют на основе и в границах права» (ст. 7).
При всех имеющихся расхождениях в трактовке понятия «правовое государство» в теории конституционного права выделяются следую щие его наиболее общие и важные черты: а) признание, соблюдение и защита всеобщих прав человека и гражданина, их высшей ценности и приоритета, о чем уже подробно говорилось выше в гл. 4; б) обеспече ние основ механизма гарантирования этих прав и свобод, включая кон ституционное закрепление независимости судебной власти, о чем также уже сказано в гл. 4 и еще будет идти речь ниже, в гл. 13; в) нали чие развитой правовой системы, исключающей возможность правовой неурегулированности важнейших сфер и проблем государственной жизни, непоследовательность, противоречивость этой системы и т.д.; г) конституционное установление обязанности государства, его органов, учреждений, должностных лиц и служащих действовать строго в рам ках конституции и законов (в конституционном законе Швеции «Форма правления» (§ 1 гл. 1), например, говорится, что «государст венная власть осуществляется в соответствии с законом»; д) обеспече ние верховенства конституции по отношению к другим законам и иным нормативным актам (см. гл. 2), е) признание включенности общепри знанных принципов и норм международного права в национальную систему права и/или приоритетности этих принципов и норм по отно шению к нормам национального права. Это последнее положение за крепляется во многих демократических конституциях. Конституция Австрии (ст. 9), например, говорит, что «общепризнанные нормы меж дународного права действуют в качестве составной части федерального права». Основной закон ФРГ (ст.25) устанавливает, что общепризнан ные нормы международного права являются составной частью феде рального права, имеют преимущество перед законами и порождают права и обязанности непосредственно для лиц, проживающих на тер ритории федерации.
Социальное государство. Это — демократическое государство, служащее интересам общества, обеспечивающее социальную ориента цию развития рыночной экономики, проводящее активную, сильную и эффективную социальную политику, направленную на реализацию принципов социальной справедливости, социальной защищенности, социального партнерства и социальной солидарности членов общества, на повышение или стабильное обеспечение жизненного уровня населе ния, защиту и осуществление прав и свобод граждан, создание современных систем здравоохранения, образования и социального обеспече ния, поддержание неимущих и малоимущих социальных слоев, на предотвращение и разрешение социальных конфликтов и т.д.
Понятие «социальное государство» широко вошло в оборот срав нительно недавно. В конституционном законодательстве оно впервые появилось в конституциях ряда западноевропейских стран (Италии, ФРГ, Франции и др.) послевоенного периода. Это, как уже отмечалось выше, было связано с серьезным усилением в этот период роли госу дарства в решении социально-экономических проблем. Сегодня о со циальном государстве речь идет в конституциях многих не только за падноевропейских, но и восточноевропейских (включая Россию), ряда азиатских (например, Турция), латиноамериканских и других стран. О конкретных проявлениях социальной сущности и социальной роли современного демократического государства уже было немало сказано при характеристике конституционных основ экономического строя и социальной системы (см. § 1, 2 и 5 гл. 3) и статуса личности (см. § 3, 5, 6 гл. 4). Здесь же важно рассмотреть социальное государство как целое, его наиболее типичные черты и проявления в организации, политике и практической деятельности. В целом ряде конституций (например, в ст.1 Конституции Испании, ст.20 Основного закона ФРГ, ст. 1 Кон ституции Франции, ст. 1 конституций Украины, Белоруссии, Казах стана, Армении и др.) государство прямо провозглашается социаль ным, а затем уже содержание этого положения раскрывается в тексте многих более конкретных их статей. Но значительно чаще (даже без такого общего провозглашения) само содержание конституции красно речиво свидетельствует о социальном характере государства.
Наглядным примером в последнем случае может служить Консти туция Португалии, в которой ставится цель построения «свободного, справедливого и солидарного общества» (ст.1), среди основных задач государства закрепляется гарантия основных прав и свобод, способствование повышению благосостояния и качества жизни народа и реаль ному равенству между португальцами, а также осуществлению эконо мических, социальных и культурных прав посредством преобразова ния и модернизации экономических и социальных систем, защита и повышение ценности культурного наследия португальского народа, ох рана природы и окружающей среды, сохранение природных ресурсов и обеспечение правильного распоряжения территорией и др. (ст. 9). И многие другие статьи данной Конституции, особенно посвященные основным правам и свободам человека, социально-экономической ор ганизации общества и социальной политике государства, убедительно свидетельствуют о несомненно социальном характере португальского государства. То же можно сказать и о шведском конституционном за коне «Форма правления», где напрямую не говорится о социальном государстве, но указывается, что различное личное, экономическое и культурное благосостояние частных лиц должно быть основной идеей деятельности государства, которое обязано обеспечить всем право на труд, жилище и образование, а также содействовать социальному обес печению, безопасности и хорошим условиям жизни (§ 2). В этом и других конституционных актах страны также закрепляются широкие права и свободы человека и гражданина и обязанности государства, в том числе и в социальной области.
В Конституции Ирландии при определении основных принципов социальной политики, в сущности, раскрывается содержание понятия «социального государства» (ст.45). Это — государство, содействующее благосостоянию всего народа, защищающее и обеспечивающее по воз можности социальный порядок, в котором справедливость и благотво рительность должны вдохновлять все институты государственной жизни. В частности, политика в таком государстве должна быть направ лена на обеспечение того, чтобы: а) граждане могли посредством своих занятий найти средства для разумного обеспечения своих домашних потребностей (при этом мужчины и женщины в равной степени имеют право на соответствующие средства существования); б) собственность и управление материальными ресурсами общества могли бы быть рас пределены между частными лицами и различными классами для луч шего содействия общему благу; в) свободной конкуренции не было позволено развиваться так, чтобы был нанесен общий вред в результате концентрации собственности и управления основными потребностями немногими индивидами; г) распоряжение кредитом имело бы постоян ной и преобладающей целью благосостояние народа в целом; д) на определенной территории можно было обеспечить экономическое благосостояние такого возможно большого числа семей, которое при дан ных обстоятельствах представляется возможным. И далее речь идет о том, что государство должно: покровительствовать и при необходимос ти поддерживать частную инициативу; прилагать усилия, чтобы част ное предпринимательство своими действиями обеспечивало разумную эффективность производства и распределения товаров и защищало на селение от несправедливой эксплуатации; охранять экономические ин тересы слабых слоев общества, а при необходимости участвовать в поддержке слабых, вдовых, сирот и пожилых; прилагать усилия, чтобы силами и здоровьем работников не злоупотребляли и чтобы граждане не имели нужды из-за экономической необходимости заниматься тем, что не подходит для их пола, возраста и силы.
В отличие от прошлого, современное социальное государство обыч но берет на себя обязанность обеспечения не отдельных, сравнительно частных социально-экономических прав и свобод, а их более или менее широкой и целостной системы, а также их реального гарантирования. Сюда относится то или иное конституционно-правовое регулирование отношений между трудом и капиталом, социальных функций частной собственности, свободы экономической деятельности, повышения жизненного уровня населения, борьбы с безработицей, охраны семьи, материнства и детства, развития образования, здравоохранения, соци ального обеспечения, экологической безопасности и др. Решение этих задач достигается на основе социальной ориентации всей многосторон ней деятельности государства, а не только благодаря его собственно социальной политике, в том числе и особенно путем социальной ори ентации в развитии рыночной экономики.
В действительно, а не номинально социальном государстве человек вправе требовать от него обеспечения соответствующего прожиточного минимума, а такое государство возлагает на себя обязанность обеспе чения ему нормальных условий существования, включая предоставле ние серьезных льгот при пользовании жильем, коммунальными услу гами, системами трудоустройства, здравоохранения, образования, со циального обеспечения и др. Такое государство и в условиях рыночной экономики обычно проводит цикл мер, частично ограничивающих в данной области свободу экономической деятельности (например, регу лирование цен, налогов, страхования и т.д.) Нет сомнения, что реали зация концепции социального государства позволила серьезно осла бить в последние десятилетия социальную напряженность в западных странах, резко снизить влияние левацкого радикализма на основе рас ширения среднего класса, сближения уровня и условий жизни низшего класса со средним, сужения круга нищих и т.д. Наиболее наглядно это проявилось в резком спаде забастовок в них.
В некоторых конституциях демократических стран (Италии, Испа нии, Бразилии, Португалии и др.) говорится о социальном равенстве или о «реальном равенстве между португальцами» (ст. 9 Конституции Португалии). Речь идет не о равноправии как о правовом равенстве, т.е. равенстве всех перед законом и судом, которое признается в любой демократической стране, а о более широком, социальном равенстве. Вместе с тем эти положения нельзя понимать так, что социальное госу дарство ставит перед собой утопическую задачу достижения полного социального равенства, о которой речь идет в марксизме-ленинизме. Из контекста соответствующих конституционных норм совершенно ясно следует, что одной из задач социального государства является содействие сглаживанию имеющегося социального неравенства, пре одолению его крайних форм (в том числе путем расширения круга мелких и средних собственников), поскольку такое неравенство слу жит препятствием на пути реализации прав и свобод личности.
Так, в ст. 3 Конституции Италии перед государством ставится за дача «устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, меша ют полному развитию человеческой личности и эффективному учас тию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны». Конституция Испании провозглашает равенст во, наряду со справедливостью и политическим плюрализмом, одной из трех высших ценностей своего правопорядка (ст. 1), а в ст. 9 обязы вает государственную власть «создать эффективные условия, при ко торых свобода и равенство людей и образованных ими групп становят ся реальными, помогают преодолеть препятствия и оказать содействие участию всех граждан в политической, экономической, культурной и социальной жизни». В ст. 9 Конституции Португалии говориться, что одной из основных задач государства является способствование повышению благосостояния и качества жизни народа и реальному равен ству между португальцами.
Светское государство. Понятие «светское государство» отражает отношение данного государства к религии. Светское государство — это государство, в котором церковь, религиозные объединения отделены от него и не вмешиваются в деятельность государственных органов, имея собственную сферу деятельности, куда не вмешивается государство.
В отличие от этого, государство может находиться и в иных отно шениях с религией и церковью. Истории известны, особенно в древнос ти, случаи, когда государственная власть непосредственно находилась в руках духовенства, церкви, а вся деятельность ее органов основыва лась прежде всего на догматах соответствующей веры. Такое государ ство, выступающее прямой противоположностью светского, называет ся теократическим (от греч. theos — Бог и kratos — власть). В новейшей истории такими государствами были, например, Монголия до 1921 г. и Тибет до присоединения его к Китаю в 1951 г. Сегодня это — редчайшее исключение, представленное государством Ватикан, во главе которого стоит Папа Римский. От теократического государства следует отличать государство клерикальное, в рамках которого религия, церковь не слиты с государством, но и при этом оказывают определяющее воздействие на все стороны общественной и государственной жизни, включая полити ку, судебную систему, систему образования и т.д. Ярким примером такого государства сегодня является Иран.
Для светского государства в принципе характерно признание цер кви, религиозных объединений не государственными институтами, а институтами гражданского общества, общественными организациями и их отделение в связи с этим от государства. Вместе с тем в таком государстве обычно закрепляется: равноправие различных конфессий; свобода организации, функционирования и деятельности религиозных (как и атеистических) объединений в рамках, установленных законом; невмешательство государства в отношения граждан с церковью и во внутренние дела религиозных объединений, а также невмешательство церкви, религиозных объединений в дела государства, в политику, в местное самоуправление и т.д.; отделение государственной системы об разования от церкви, религиозных объединений и признание ее свет ского характера и др.
Об общих основах взаимоотношения государства и религии уже говорилось при рассмотрении конституционных основ духовной жизни (§ 4 гл. 3). Дополним сказанное еще рядом соображений. Свет ский характер государства по-разному закрепляется в конституциях различных стран мира. В одних из них (например, во Франции и Рос сии) государство прямо и определенно именуется светским; другие содержат положения об отделении церкви, религиозных объединений от государства (например, ст. 41 Конституции Португалии); третьи го ворят, что государство и церковь независимы и суверенны в принадле жащей каждому из них сфере (например, ст. 7 Конституции Италии); четвертые провозглашают, что «никакая религия не может быть госу дарственной» (ч. 3 ст. 16 Конституции Испании) или что «государство гарантирует, что не будет покровительствовать какой-либо религии» (ч. 2 ст. 44 Конституции Ирландии), и т.д.
Конечно, светское государство в чистом виде не может и не должно возводить какую-либо религию в ранг государственной (официаль ной), признавать ее обязательной или как-либо особо выделять ее или покровительствовать ей. Но в реальной жизни во многих демократи ческих странах нередко официально признается особая роль той или иной религии, исходя из ее действительного места в реальной жизни соответствующего общества и государства. И от этого они не перестают быть светскими государствами, тем более что такое признание проис ходит на общем фоне демократических установлений о равенстве всех перед законом независимо от религиозной принадлежности, свободе вероисповедания, невмешательстве государства в дела церкви, ней тральности образования, уважения религиозных верований мень шинств и т.д. Так, в ст. 3 Конституции Греции в качестве господству ющей в этой стране закрепляется восточноправославная религия и в то же время устанавливается (ст. 13), что: свобода религиозного сознания неприкосновенна; пользование личными и политическими правами не зависит от религиозных убеждений каждого; всякая известная религия свободна и осуществление ее культовых обрядов осуществляется беспрепятственно под охраной закона; отправление культовых обрядов, оскорбляющих общественный порядок или нравственные нормы, не допускается; прозелитизм (т.е. обращение других в свою веру) запре щается; служители всех известных религий находятся под таким же надзором государства и несут перед ним такие же обязательства, что и служители господствующей религии и т.д.
В Конституции Дании официальной церковью страны, пользую щейся поддержкой государства, признается евангелическо-лютеранская церковь (ст. 4), устав которой устанавливается законом (ст. 66). И в то же время в ней отмечается, что: граждане имеют право учреждать религиозные объединения для отправления культа в соответствии со своими убеждениями при условии, что их вероучение и поступки не будут нарушать нормы морали и общественного порядка (ст. 67); ни кому не может быть отказано на основании его убеждений или происхождения в обладании полным объемом гражданских и политических прав и никто не может по указанным причинам уклоняться от соблю дения каких-либо общепринятых гражданских обязанностей (ст. 70); никто не может быть принужден делать частные пожертвования какой-либо иной церкви, помимо той, к которой он принадлежит (ст. 68); правила, относящиеся к религиозным сообществам, не входящим в лоно официальной церкви, также устанавливаются законом (ст. 69). Кстати сказать, статус светского государства не исключает на практике возможности оказания определенной материальной помощи церкви в целях обеспечения прав религиозных меньшинств. Особая, исключи тельно важная роль Грузинской Православной Церкви в истории гру зинского народа закрепляется и в Конституции Грузии (ст. 9), в кото рой одновременно признается полная свобода убеждений и вероиспо ведания, независимость церкви от государства и др.
Важнейшей сущностной чертой государства, его неотъемлемым свойством, атрибутом является государственный суверенитет. Поэто му конституции большинства стран мира уже в первых своих статьях так или иначе, но достаточно недвусмысленно закрепляют его, говоря о суверенности, независимости соответствующего государства, верхо венстве и самостоятельности его власти. Статья 5 Конституции Ирлан дии, к примеру, гласит, что эта страна является «суверенным, незави симым и демократическим государством». Статья 1 Конституции Люк сембурга говорит о «свободном, независимом и неделимом государст ве». О суверенном характере соответствующих государств идет речь в ст. 1 Конституции Португалии, ст. 1 Конституции Финляндии, в кон ституциях всех стран СНГ и многих других. Очень часто в них подчер кивается органичная связь государственного суверенитета с суверени тетом народа (например, в ч. 2 и 3 ст. 1 Конституции Греции; ч. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ; ст. 1 Конституции Италии; преамбуле и ст. 3 Конституции Франции и др.).
Суверенитет государства. Государственный суверенитет (от фран цузского souverainete — верховная власть) — это важнейшее неотъем лемое свойство государства, выражающее верховенство, независи мость, полноту, исключительность и единство государственной власти данной страны.
Государственный суверенитет — неотъемлемое свойство государ ства, источником и основой которого является волеизъявление народа страны, его власть, его суверенитет. «Фундаментом государственного строя является народный суверенитет», — говорится в Конституции Греции. В Конституции Италии подчеркивается, что «суверенитет принадлежит народу», а в Основном законе ФРГ, что «вся государст венная власть исходит от народа». В связи с этим важно разграничить государственный суверенитет и народный суверенитет, видеть как их взаимосвязь, так и отличие. Государственный суверенитет, несомнен но, тесно связан с народным суверенитетом прежде всего потому, что именно государство выступает в качестве главного выразителя воли народа. С другой стороны, суверенитет народа служит важнейшей со циально-политической основой подлинно демократической государст венной власти. В этом плане государственный суверенитет базируется на суверенитете народа. Но в то же время суверенитет народа сущест венно отличается от суверенитета государства как по своему субъекту, носителю, так и по содержанию. Субъектом, носителем народного су веренитета является народ, а государственного суверенитета — госу дарство. Суверенитет народа проявляется не только в деятельности государственной власти и ее органов, но и в разнообразных формах общественной самодеятельности, т.е. деятельности многообразных об щественных организаций, трудовых коллективов и др., в функциони ровании институтов непосредственной, прямой демократии (выборы, референдумы и др.) и т.д.
Верховенство государственной власти означает, что она ничем не ограничена, кроме права (включая естественное право) и закона (вклю чая конституцию), не имеет другой стоящей над ней или рядом, на одном уровне с ней политической власти и поэтому является высшей, верховной. Вместе с тем в демократическом правовом государстве вер ховенство государственной власти не может и не должно означать ее абсолютную неограниченность, поскольку в таком государстве, как уже отмечалось (см. § 1 данной главы), власть не может не быть ограничена правом и подчинена ему. Абсолютной, ничем и никак вообще не ограниченной государственной власти в реальной жизни нет и быть не может, поскольку все государства существуют, действуют и развивают ся в системе неуклонно усиливающихся и углубляющихся взаимосвя зей и взаимодействий с другими государствами в условиях региональ ной и международной интеграции и глобализации. Отношения между ними регулируются нормами международного права, обязательными для всех стран. Кроме того, многие государства входят в состав феде ративных, конфедеративных и иных межгосударственных союзов, ас социаций и объединений.
Независимость государственной власти означает ее самостоятель ность и свободу от вмешательства извне и изнутри в принятии властных решений и выполнении иных функций. Суверенная государствен ная власть сама, без какой-либо решающей зависимости от других го сударств или надгосударственных объединений и организаций (внеш ний аспект) или внутригосударственных политических и иных сил и организаций (внутренний аспект) определяет и осуществляет свои полномочия. Конечно, и здесь в современном мире не может идти речь об абсолютной независимости, самостоятельности. Вряд ли, например, правомерно говорить о том, что государства — члены ООН абсолютно независимы от этой всемирной межгосударственной организации или что страны — члены Европейского Союза абсолютно самостоятельны и не находятся ни в какой зависимости от этого союза. Но столь же очевидно, что ни в том, ни в другом случае такая имеющаяся зависи мость не ставит под вопрос сохранение суверенитета государств-чле нов. Это означает, что само по себе некоторое ограничение и тем более самоограничение даже суверенных прав государств не означает потерю ими государственного суверенитета.
И ФРГ, и Великобритания, и Франция, и Италия, и Бельгия, и Дания, несмотря на серьезно углубляющуюся разностороннюю запад ноевропейскую интеграцию, и сегодня, несомненно, остаются суверен ными, независимыми странами. Как говорится в действующей преам буле Конституции Франции 1946 г., «при условии взаимности Фран ция согласна на ограничения суверенитета, необходимые для органи зации и защиты мира». Как и в конституциях других стран — членов ЕС, в Конституции Франции имеется специальный раздел, в котором регулируются конституционные основы ее отношений с ЕС, учрежден ного «свободным выбором государств в силу заключенных ими догово ров для совместной реализации некоторых своих полномочий», гово рится о передаче необходимых полномочий институтам ЕС и других вопросах (ст. 88-1—88-4). Аналогичные положения содержатся и в кон ституциях других стран — членов ЕС. С независимостью суверенных государств органично связано утверждение таких общепризнанных принципов и норм международного права, как невмешательство госу дарств во внутренние дела друг друга, взаимное уважение государст венного суверенитета, суверенного равенства государств, их террито риальной целостности и др.
Полнота, исключительность и единство государственной власти выделяют другие специфические грани в таком феномене, как государ ственный суверенитет. Речь идет о том, что, во-первых, суверенная государственная власть обладает такой властью не частично, не той или иной ее долей, а в полном объеме (хотя и может самоограничиваться в предметах своего ведения и своих полномочиях); во-вторых, такая власть исключает возможность существования наряду с ней иной рав нозначной государственно-организованной политической власти и только она имеет исключительное право устанавливать единый право порядок в стране, издавать законы, определять права и обязанности государственных органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан и т.д.; и в-третьих, суверенная государственная власть характеризуется наличием единой системы высших государственных органов и установлением общих, единых принципов организации, функционирования и деятельности государственной власти на всех уровнях — местном, региональном и общегосударственном.
В этой связи особо следует остановиться на проблеме неделимости государственного суверенитета. Некоторые авторы, в том числе и авто ры учебников по конституционному праву, исходят из признания де лимости суверенитета и поэтому ведут речь о «разделе суверенитета», о «долях суверенитета» и т.д.* Нам представляется такая позиция не верной. В сущности она проистекает из того, что государственный су веренитет отождествляется с компетенцией, совокупностью прав, сум мой полномочий и предметов ведения государства, что неправомерно. Конечно, нельзя не видеть взаимосвязи между этими разными характеристиками состояния государственной власти, точно так же, как не возможно отрицать взаимообусловленность качественных и количест венных параметров какого-либо явления или процесса. Но это, как известно, не дает оснований для их отождествления, отказа от их раз граничения.
* См.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 195-199.
Суверенитет — это не количественная, а качественная характерис тика государственной власти, ее неотъемлемое и неделимое свойство, которое по самой своей природе либо есть, либо его нет. И потому нельзя быть суверенным на треть, наполовину или на три четверти. Другое дело компетенция, права и обязанности, полномочия и предме ты ведения, которые делимы, могут быть больше или меньше в своей совокупности, сумме, увеличиваться или уменьшаться. Но точно так же, как не всякое количественное изменение ведет к смене качества, так и не всякое, а лишь связанное с нарушением меры ограничение прав, в том числе и суверенных, ведет к потере суверенитета. В связи с этим, когда, например, рассматривается проблема суверенитета в федератив ном государстве, то речь должна идти не о «разделе суверенитета» между федерацией и ее субъектами, не об их полусуверенности и не о «долях суверенитета» у каждого из них (если субъекты федерации суверенны), а о сосуществовании двух сопряженных, взаимосвязанных и взаимообусловленных разноуровневых суверенитетов, каждый из ко торых не может успешно реализовываться обособленно, в отрыве от другого. Сопряженный, взаимосвязанный суверенитет — это не частич ный, разделенный суверенитет, а суверенитет, своеобразие действия и проявления которого определяется условиями одновременного сосу ществования и совмещения двух разных суверенитетов. Концепция сопряженных суверенитетов в федеративном государстве ничего обще го не имеет ни с концепцией делимости государственного суверенитета, ни с концепцией его абсолютности.
Конечно, вряд ли надо ломать словесные копья, если в определен ных случаях и в соответствующем контексте иногда используются по нятия «ограничение суверенитета» или «ограниченного суверенитета», как это имеет место, например, в приведенном выше положении преам булы Конституции Франции. Важно, что и здесь, и в конституциях других стран — членов ЕС имеется в виду именно свободная и добро вольная передача части прав и полномочий государств Европейскому Союзу и его надгосударственньш органам. Так, в ч. 2 ст. 9 Конституции Австрии говорится о том, что «отдельные суверенные права Федерации могут быть переданы межгосударственным учреждениям и их орга нам». Об «ограничении своих суверенных прав» и передаче их межго сударственным учреждениям говорится и в Основном законе ФРГ (ст. 24). В Конституции Греции (ч. 3 ст. 28) отмечается возможность свободно, путем принятия закона абсолютным большинством общего числа депутатов парламента пойти «на ограничения в области осущест вления национального суверенитета, если это диктуется важными на циональными интересами, не затрагивает права человека и основ демо кратического строя и проводится на основе принципов равенства и с соблюдением условий взаимности». Следовательно, суверенитет госу дарства вполне совместим с самоограничением им своих даже суверен ных нрав и их передачей межгосударственным или надгосударственным органам и организациям.
Однако мы осторожно относимся к таким категоричным утвержде ниям (в том числе и в учебной литературе), согласно которым «на одной и той же территории не может быть двух или более суверенных государств»* и что «государство, являющееся частью другого государ ства, не может представлять собой суверенное государство».** Здесь имеет место другая крайность, противоположная концепции делимос ти государственного суверенитета, ибо положение о его неделимости доводится до признания абсолютной несовместимости разных сувере нитетов друг с другом на одной и той же территории. По сути дела, в основе такой позиции лежит устаревшая концепция абсолютности го сударственного суверенитета, исходящая из его несовместимости с любым ограничением власти государства. Но такой суверенитет, как уже отмечалось, возможен лишь в теории, а не в реальности. При ана лизе же жизненной практики, естественно, возникает вопрос: как быть, если на территории одного государства (например, федерации) распо ложено другое государство (например, суверенный субъект федера ции). Приведенная выше жесткая формула выдвигает ложную дилем му: либо признать несуверенной федерацию, либо считать невозмож ным ни при каких условиях признать суверенными ее субъекты. Ни то и ни другое не отвечает реалиям жизни.
* Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 63; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 53.
** Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 124.
Правильным же представляется следующее решение: в федератив ном государстве, субъектами которого являются суверенные единицы, на одной и той же территории такого субъекта одновременно действует и реализуется как суверенитет федерации, так и суверенитет ее соот ветствующего субъекта, не исключая друг друга, а сопрягаясь, согласовываясь, совмещаясь друг с другом, дополняя друг друга. Это находит свое наглядное проявление в разграничении предметов ведения и пол номочий. Почему, спрашивается, государства — субъекты федерации не могут быть признаны суверенными, если в пределах своих предме тов ведения и полномочий они сохраняют всю полноту государствен ной власти на своей территории. Концепция сочетания, совмещения, сосуществования, сопряжения, взаимодействия, взаимодополнения указанных суверенитетов в федеративном государстве не сталкивает друг с другом федерацию и ее субъекты, не правополагает их, а исходит из возможности, необходимости и целесообразности сочетания их пра вомочий, интересов и целей. Концепция же непризнания возможности сочетания, сопряжения, совмещения двух суверенитетов на одной и той же территории неизбежно ведет, особенно в многонациональной стране, к неправомерному ограничению нрава народов на свободный выбор государственных форм своего существования в рамках данной страны, к отрицанию суверенности (в рамках федерации) республик — субъектов федерации, к усилению унитаристских тенденций и т.д., что способно лишь усилить националистические и сепаратистские тен денции.
Единство государственной власти и разделение ее ветвей. Уже из сказанного выше о государственном суверенитете непосредственно вы текает вывод, что государственная власть в своей основе едина. Ее единство определяется прежде всего тем, что в демократическом обществе и государстве единым и единственным источником такой власти является народ, а сама эта власть как форма народовластия представ ляет собой ее способность организовать и регулировать общественную жизнь в соответствии с волей и интересами суверенного народа. Как отмечалось выше, единство государственной власти находит свое вы ражение непосредственно в единстве системы высших государствен ных органов и общих принципов построения и деятельности их на всех уровнях. Иными словами, единство государственной власти неразрыв но связано с единством и нераздельностью государственного суверени тета, исключающему по самому своему существу наличие в одном и том же государстве разных по своей природе, характеру и направленности деятельности самостоятельных властей. Встречающиеся в истории редкие и обычно кратковременные периоды двоевластия в той или иной стране отражают, по сути дела, сосуществование, взаимодействие и/или противоборство различных по своей сущности не государствен ных, а политических властей, из которых лишь одна может принимать форму государственной власти.
Но единая сущность государственной власти не только не исклю чает, но и предполагает в демократическом обществе многообразие форм ее выражения. В сущности, когда говорят о разделении властей, имеют в виду не раздробление, разъединение самой государственной власти, а разделение, разграничение полномочий различных государ ственных органов в рамках обеспечения конституционного единства государственной власти. Совершенно ясно, что при таком понимании принцип разделения властей не противостоит абсолютно принципу единства государственной власти и не исключает его. В условиях бы лого господства абсолютизма, в том числе и абсолютистского самодер жавия в России, речь, понятно, не могла идти о каком-либо разделении власти на различные ее ветви, уравновешивающие друг друга и тем самым об ограничении всевластия монарха. Такое разграничение ока залось неприемлемым и для системы советской власти, поскольку в ней объявлялась принадлежность всей власти в руках единых и единствен ных органов государственной власти — номинально полновластных Советов. В демократических же странах в основу организации, функ ционирования и деятельности государственной власти был положен еще два столетия назад принцип разделения государственной власти на различные ее ветви (направления) — законодательную, исполнитель ную и судебную.
Теория разделения властей, как уже отмечалось (§ 3 гл. 1), получи ла впервые глубокую и широкую разработку у английского мыслителя Дж. Локка и особенно у французского исследователя Ш. Монтескье в тесной связи с антиабсолютистскими революциями XVII—XVIII вв. в этих странах как составная часть их учения о демократическом госу дарстве. Она была направлена против концентрации всей власти в руках абсолютного монарха, злоупотреблений этим и призвана гаран тировать народовластие путем обеспечения равновесия и взаимодейст вия указанных трех ветвей государственной власти. Этот принцип был положен в основу первых конституций (США 1787 г. и Франции 1793 г.). В Конституции США, например, говорилось, что полномочия законодательной власти принадлежат парламенту — Конгрессу США (ст. 1); полномочия исполнительной власти — Президенту США (ст. 2); а полномочия судебной власти — Верховным судам США и нижестоящим судам (ст. 3). Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. провозгласила, что общество, в котором не прове дено разделение власти, не имеет Конституции (ст. 16). С тех пор этот принцип все шире и полнее утверждался в демократических странах мира, превратившись в XX в. в общепризнанную норму демократии.
Было время, когда единство государственной власти абсолютно противопоставлялось разделению ее на различные ветви. Считалось, что такое единство в принципе несовместимо с многообразием форм и направлений выражений этой власти. Но по мере утверждения, услож нения и совершенствования демократических политических, в том числе и государственных, систем все более крепло и укоренялось пони мание того, что эти противоположности (единство и разделение) доста точно относительны и вполне совместимы; что единство социальной природы государственной власти, общность принципиальных основ организации, целей и направленности деятельности ее органов не исключают многообразия форм проявления этой власти; что оптималь ным для обеспечения принципов демократии и гуманизма является единство государственной власти в ее многообразии.
Демократическое единство государственной власти требует ее раз деления на различные ветви, а демократическое разделение этой власти на законодательную, исполнительную и судебную должно опираться на единство их источника и общего направления их деятельности. Единство государственной власти уберегает общество от принципи альной рассогласованности действий различных ее ветвей, от их удале ния друг от друга и тем более противопостановления друг другу, от крайних форм напряженности и противоборства в отношениях между ними, от развала власти и наступления анархии. Разделение ветвей государственной власти позволяет предотвращать узурпацию, при своение всей полноты власти, ее чрезмерную концентрацию в руках одного лица, одного государственного органа или одной ветви власти, ограничивать возможности каждой из ветвей власти и уравновешивать ее с другими, создавать тем самым серьезные преграды на пути разви тия антидемократических тенденций авторитаризма и тоталитаризма. В конечном же счете и то, и другое направлены на гарантирование свободы, господства права и демократии.
Подлинный демократизм современного общества и государства не совместим с отказом от признания как единства государственной влас ти, так и ее разделения на различные ветви. Как отмечается в Консти туции Казахстана (ч. 3 ст. 4), государственная власть в республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответст вии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и взаимодействия их между собой с использованием систе мы сдержек и противовесов.
Принцип разделения ветвей государственной власти четко закреп ляется в конституциях многих стран, помимо тех, о которых уже гово рилось выше. Вместе с тем этот принцип по-разному реализуется в различных странах в зависимости прежде всего от существующих в них форм правления, о которых речь пойдет ниже (см. гл. 6). В Конститу ции Польши (ст. 10), например, указывается, что ее устройство «осно вывается на разделении и равновесии законодательной власти, испол нительной власти и судебной власти»; законодательную власть осу ществляют Сейм и Сенат, исполнительную — Президент и Совет Ми нистров, а судебную — судьи и трибуналы. Статья 26 выражает указан ный принцип в следующей форме: законодательные функции осущест вляются Парламентом и Президентом; исполнительные — Президен том и Правительством; судебные — судами. Конституция Дании (ст. 3) устанавливает, что законодательная власть осуществляется совместно Королем и Фолькетингом (парламентом); исполнительная — Королем; судебная — органами правосудия. Конституция Португалии (ст. 114) говорит о «разделении власти и взаимозависимости органов государст венной власти». По Конституции Финляндии (§ 2 Конституционного закона «Форма правления») законодательная власть осуществляется парламентом (Эдускунтой) вместе с Президентом; высшая исполни тельная власть — Президентом, при котором образуется Государствен ный совет (правительство), а правосудие — независимыми судами. В Конституции Мексики содержится такая категоричная установка: «Никогда не могут быть объединены две или три власти в руках одного лица или одной корпорации, а законодательная власть не может предо ставляться одному лицу... кроме установленных Конституцией случа ев». Особое внимание принципу разделения ветвей власти уделяется в конституциях постсоветских стран, переживших долгий период его грубого отрицания тоталитарными режимами прошлого (см. ст. 6 кон ституций Украины, Белоруссии, Молдовы, ст. 11 Конституции Узбе кистана, ст. 5 Конституции Туркменистана и др.).
Профессор М.В. Баглай следующим образом характеризует кон кретное содержание принципа разделения властей: а) законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законода тельным (представительным) органом; б) исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограни ченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту; в) между законодательным и исполнительным органами должен быть обеспечен баланс полномо чий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них; г) судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно; д) ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в прерогативы другой, а тем более сливаться с ней; е) споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т.е. Конституционным Судом; ж) конституционная система должна предус матривать правовые способы сдерживания каждой ветви власти двумя другими, т.е. содержать взаимные противовесы для всех ветвей власти.*
* См.: Баглай M.B. Указ. соч. С. 132.
Хотелось бы особо подчеркнуть, что принцип разделения властей не может и не должен сводиться к простому разведению, разъедине нию, обособлению и независимости различных ветвей власти. Он включает в себе и их определенное соотношение, взаимосвязь и взаи модействие, основанные на взаимном ограничении, сдерживании и равновесии. Именно поэтому такое большое значение в осуществлении данного принципа придается скоординированности действий различ ных ветвей власти, их балансу и использованию системы сдержек и противовесов. Все это позволяет при последовательном и реальном демократическом осуществлении этого принципа избегать глубоких, широких, острых и частых конституционных кризисов власти, хотя, конечно, не может и не должно уберечь ее от обычного и естественного рутинного противоборства прежде всего представительной и исполни тельной властей.
Конкретные пути и механизмы реализации принципа разделения властей будут рассмотрены в последующих главах, посвященных раз личным конституционным формам государств и системам организа ции, функционирования и деятельности государственных органов. Не обходимо лишь заметить, что разделение властей обычно рассматривается лишь в горизонтальном плане, т.е. как разделение полномочий различных (законодательных, исполнительных и судебных) государст венных органов одного и того же уровня. Но такое разделение можно наблюдать и в вертикальном плане, когда речь идет о разграничении полномочий между государственными органами различного уровня. Вертикальное разделение власти имеет особое значение для федера тивных государств, поскольку одним из стержневых вопросов их жиз недеятельности всегда является проблема соотношения и взаимодей ствия федеральной власти и власти субъектов федерации, которая по дробно будет рассмотрена в гл. 8.
Конституция РФ, как уже отмечалось выше, дает широкую, разнос тороннюю и емкую общую характеристику российской государствен ности, отвечающую основным требованиям, предъявляемым к совре менным демократическим конституциям. В ее первой статье говорится, что РФ — демократическое федеративное правовое государство с рес публиканской формой правления; ст. 7 указывает на его социальный характер, а ст. 14 — на то, что оно является светским. В данном парагра фе будет рассмотрен лишь ряд самых общих черт российского государ ства, имея в виду, что другие (республиканская форма правления, фе деративный характер и др.) будут специально и подробно освещены в заключительных параграфах 6—14 глав настоящего учебника.
Россия — демократическое государство. Это наиболее общая, важная и емкая характеристика современной российской государст венности, в сущности, включающая в себя и другие его общие призна ки. Совершенно ясно, что действительно и последовательно демокра тическое государство не может не быть правовым и социальным, ибо вне подчинения праву, вне соблюдения и защиты прав человека, вне служения государства гражданскому обществу нет и не может быть сегодня подлинной демократии. Точно так же трудно себе представить реально демократическими общества и государства, основывающиеся на теократических или клерикальных началах, поскольку это не может не нарушать или серьезно ограничивать права и свободы людей иных конфессий. Произвольно именоваться демократическими могут и дей ствительно именуются, в том числе в их конституциях, и теократичес кие, и тоталитарные государства. Но от этого они не становятся в дей ствительности таковыми, ибо вся их реальная организация и деятель ность подчинены антидемократическим устоям и принципам.
Демократизм РФ базируется прежде всего на конституционном закреплении народовластия, всеобщих прав и свобод человека, разде ления властей, выборности основных государственных органов, свобо ды общественной самоорганизации и самодеятельности, политическо го плюрализма и идеологического многообразия, местного самоуправ ления и др. Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ; ст. 2 — что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства; ст. 10 — что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а органы этих влас тей самостоятельны. В Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятель ны (ст. 12, 130—133), а также признаются идеологическое и политичес кое многообразие, многопартийность (ст. 13). Как уже подробно гово рилось в главе 4 учебника, в Конституции РФ закрепляется и гарантируется широкий спектр прав и свобод человека и гражданина. В целом ряде других статей (ст. 81, 96, 97 и др.) четко определяются демократи ческие принципы избирательной системы РФ.
В трактовке демократического характера РФ особенно важен тезис о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ.* Не тот или иной класс, социальный слой или группа людей, не та или иная нация или иная этносоциальная общность, а именно российский многонацио нальный народ как целое, как общегосударственное единство граждан страны независимо от их социальных, этнических, конфессиональных и иных различий. Не случайно та же ст. 3 Конституции РФ в своей четвертой части заявляет, что никто не может присваивать власть в РФ, что захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону. Это положение прямо вытекает из того, что суверенитет в РФ непосредственно принадлежит всему многонацио нальному российскому народу, а не его части и никакого другого источ ника власти здесь нет и быть не может. А это в свою очередь означает, что любая власть в стране призвана выражать и защищать волю и интересы суверенного российского народа и только такая государст венная власть может и должна признаваться легитимной и законной. В Уголовном кодексе РФ (ст. 278, 280), в частности, насильственный захват власти или насильственное удержание власти, публичные при зывы к насильственному изменению конституционного строя рассмат риваются как преступления против основ конституционного строя и безопасности государства. Все это означает, что только сам народ, его волеизъявление могут служить легитимной и правовой основой изменения существующего государственного строя.
* Отдельные авторы высказывают свое несогласие с указанной конституционной формулой о «многонациональном народе», которую предлагается заменить другой — «многонародная нация» (Тишков В.А. О нации и национализме // Свободная мысль. 1996. №3. С. 36). На наш взгляд, такая замена не улучшит, а ухудшит текст Конституции РФ. Во-первых, в конституции, нельзя использовать понятия (в данном случае понятие «нация») в их сугубо субъективной, дискуссионной трактовке. Во-вторых, народ страны, особенно многонациональной, — явление более широкое, чем отдельная нация (этнос), в связи с чем не он должен рассматриваться как часть многонационального народа, а та или иная этнонация как часть многонационального народа. В-третьих, понятие «многонародная нация» может вновь поставить под вопрос признание реальности самостоятельных этнонаций, поскольку наций внутри наций быть не может. Напротив, понятие «многонациональный народ» четко выражает ею гражданское единство в этнонациональном многообразии.
В соответствии со стандартами демократических конституций многих стран мира Конституция РФ (ч. 2 и 3 ст. 3) говорит об осу ществлении народом своей власти непосредственно (непосредствен ная, прямая демократия), а также через органы государственной влас ти и органы местного самоуправления (представительная, опосредованная демократия). Сочетание таких двух форм и механизмов наро довластия, как непосредственная демократия и представительная де мократия, — один из важнейших признаков демократического госу дарства. Непосредственная демократия — это форма и механизм осу ществления народовластия, опирающиеся на прямое, неопосредован ное кем-либо волеизъявление народа или какой-либо части граждан. Конституция РФ рассматривает референдум и свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (подробнее об этом см. в гл. 9 учебника). Другими формами и механизмами непо средственного выражения власти народа можно считать общие собра ния (сходы) и конференции граждан села или района, собрания из бирателей, индивидуальные и коллективные обращения, петиции в государственные органы и органы местного самоуправления. В отли чие от этого, представительная демократия — это форма и механизм осуществления народовластия опосредованно, через органы государ ственной власти и органы местного самоуправления, прежде всего выборные. В основе представительной демократии в РФ лежит вы борность Государственной Думы, конституционные принципы фор мирования Совета Федерации, выборность законодательных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, о чем подробно говорится в последующих главах.
Вслед за народным суверенитетом, Конституция РФ закрепляет и производный от него государственный суверенитет РФ в трех основ ных положениях: а) суверенитет РФ распространяется на всю ее тер риторию; б) Конституция РФ и федеральные законы имеют верховен ство на всей территории РФ; в) РФ обеспечивает целостность и непри косновенность своей территории. Действительный суверенитет РФ был провозглашен еще в июне 1990 г. в принятой тогда Первым съез дом народных депутатов Декларации о государственном суверенитете РСФСР после нескольких десятилетий ее реально несуверенного (хотя формально, по Конституции СССР, суверенного) существования в составе СССР. Конституция РФ в указанных и других положениях закрепила и упрочила суверенитет РФ уже в отсутствие распавшегося СССР.
Суверенитет государства и его территория — это неразрывно свя занные явления, поскольку последняя определяет пространственные границы первого. Согласно ст. 67 Конституции РФ, территория РФ включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и террито риальное море, воздушное пространство над ними. Суверенитет РФ распространяется также на континентальный шельф и на исключи тельную экономическую зону РФ, хотя права и юрисдикция тут опре деляются федеральным законом и международным правом. Приведен ные выше конституционные положения подчеркивают верховенство и единство государственной власти РФ, что особенно важно в федера тивном государстве. Из этого вытекает разноуровневый характер суве ренитетов РФ и ее субъектов — республик.
Разделение ветвей государственной власти — еще одна важная черта РФ как демократического государства. Государственная власть в РФ, гласит ст. 10 Конституции РФ, осуществляется на основе разделе ния на законодательную, исполнительную и судебную; органы этих ветвей власти самостоятельны. В условиях, когда принцип разделения ветвей власти десятилетиями и даже столетиями с порога отбрасывал ся и признавался принципиально негодным для российской государст венности, четкое конституционное закрепление данного положения имело особое, фундаментальное значение. Без этого переход на путь реального демократизма был бы невозможен, ибо этот принцип служит важной гарантией обеспечения свободы, подчинения государства праву и закону, предотвращения возврата к самовластию, беззаконию и тоталитарному режиму. Впервые принцип разделения властей был провозглашен у нас Декларацией о государственном суверенитете РСФСР как важнейший принцип ее организации и функционирова ния как правового государства, а в апреле 1992 г. он был включен в Конституцию РФ в качестве одной из незыблемых основ конституци онного строя России. Указанные общие положения Конституции РФ конкретизируются во многих других ее статьях при определении ста туса и компетенции Президента РФ, Федерального Собрания, Прави тельства, судов РФ, ее субъектов и т.д., о чем подробно говорится в дельнейшем.
Не предвосхищая последующее изложение, важно обратить внима ние на пути реализации принципа равновесия ветвей власти и их вза имных сдержек и противовесов в Конституции РФ даже в условиях имеющегося в ней серьезного перекоса в пользу исполнительной влас ти. Так, Государственная Дума, Федеральное Собрание как законодательная ветвь власти обладает исключительным правом принятия за конов, но они вступают в силу только после подписания и обнародова ния Президентом, имеющим право отлагательного вето; в свою очередь Федеральное Собрание имеет возможность преодолеть это вето квали фицированным большинством каждой из двух его палат. Другой при мер. Президент РФ обладает правом при определенных условиях рас пустить Государственную Думу, а Федеральное Собрание в свою оче редь при определенных условиях имеет право отстранить Президента от власти. Еще пример. Председателя Правительства назначает Прези дент, но Государственная Дума обладает конституционным правом вы ражения на то своего согласия или несогласия. Кроме того, только Совет Федерации обладает правом назначать на должности Генераль ного прокурора РФ и судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, но право представления кандидатур на эти долж ности сохраняется лишь за Президентом РФ. Важная роль в регулиро вании взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти принадлежит судебной власти, прежде всего Конститу ционному Суду РФ, независимому от двух других ветвей власти и подчиняющегося только закону.
Для того чтобы обеспечить разделение власти по вертикали, ст. 5 Конституции РФ предусматривает в качестве основ федеративного устройства РФ не только ее государственную целостность и единство системы государственной власти, но и разграничение предметов веде ния и полномочий между органами государственной власти РФ и ор ганами государственной власти субъектов РФ, равноправие и самооп ределение народов в РФ. Она устанавливает, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Часть 3 ст. 11 Конституции РФ устанавли вает, что разграничение предметов ведения и полномочий между орга нами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов осуществляется настоящей Конституцией, Федератив ным и иными договорами о разграничении предметов ведения и пол номочий. Более подробно об этом говорится в главе 8 учебника.
Идеологическое многообразие и политический плюрализм в РФ. Об этом уже немало было сказано при освещении основ конституцион ного строя РФ (§ 5 гл. 3) и конституционных прав и свобод человека и гражданина в РФ (§ 6 гл. 4). В связи с этим остановимся здесь специ ально и более подробно на таком важном аспекте демократизма РФ, как свобода общественных объединений и их политико-правовой ста тус. Закрепляя, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной (ч. 2 ст. 13), Конституция РФ вместе с тем признает политическое многообразие, многопартий ность и равноправие общественных объединений (ч. 3 и 4 ст. 13). В то же время она запрещает создание и деятельность общественных объ единений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных форми рований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиоз ной розни (ч. 5 ст. 13). Данные конституционные установления направ лены как против монополии одной партии или привилегированного положения какой-либо одной или нескольких организаций, что особен но важно в свете нашего негативного политического опыта прошлого, так и против таких общественных объединений, которые преследуют явно антидемократические, антиобщественные, антиконституционные цели, чаще всего осуждаемые и мировым сообществом.
Федеральный закон «Об общественных объединениях» (май 1995г.)* определяет эти объединения как «добровольное, самоуправ ляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализа ции общих целей, указанных в уставе общественного объединения». Согласно этому закону организационно-правовыми формами таких объединений могут быть: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган об щественной самодеятельности. Отмеченные выше положения Консти туции РФ конкретизируются и развиваются и в других принятых позд нее федеральных законах, например, в законах «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (август 1995 г.), «О некоммерческих организациях» (январь 1996), «О профессиональ ных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (январь 1996 г.) и др.
* СЗ РФ 1995. № 21. Ст. 1930.
Общественные объединения могут носить различный характер: по литический, социально-экономический, социокультурный, религиоз ный и др. Политические общественные объединения — это прежде всего политические партии, их союзы, блоки и иные объединения. По литическую деятельность могут вести и профсоюзы при условии вклю чения соответствующих целей в их устав. К числу общественных объ единений должны быть отнесены и разнообразные молодежные и дет ские объединения. Особое место среди общественных объединений у нас занимает казачество, их организации как своеобразная форма мест ного самоуправления, отражающая историческую традицию страны. Создание общественных объединений не нуждается в получении пред варительного разрешения от государства, которое не вправе ограничи вать законные цели и задачи общественных объединений, вмешиваться в их внутреннюю правомерную деятельность. Они самостоятельно раз рабатывают свои уставы и только затем регистрируют их в Министер стве юстиции РФ и его органах. Это министерство контролирует закон ность целей и задач общественных объединений, а финансовые орга ны — источники их доходов.
Вместе с тем Конституция РФ и иное российское законодательст во, как и конституции других демократических стран и международно-правовые документы, о которых говорилось выше, ставят и определен ные ограничения, преграды для организации и деятельности общест венных объединений определенного толка, о чем говорится в ч. 5 ст. 13 этой Конституции. Имея в виду понимание положения этой статьи о «разжигании социальной розни», указанный Закон «Об общественных объединениях» разъяснил, в частности, что «включение в учредитель ные и программные документы общественных объединений положе ний о защите идей социальной справедливости не может рассматри ваться как разжигание социальной розни» (ст. 16). Вообще же ликви дация общественного объединения и запрет его деятельности в РФ возможны только на основе решения суда и лишь в двух случаях: а) в результате нарушения приведенной выше ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, иных уголовно наказуемых деяний; б) повторного в течение года совер шения действий, выходящих за пределы уставных целей и задач, или нарушений закона.
Россия как правовое государство. Как уже отмечалось, речь, по сути дела, идет о процессе становления РФ как правового государства, ибо многие предпосылки для утверждения в будущем в России право вой государственности (развитая рыночная экономика, гражданское общество, высокая общая и политико-правовая культура населения и др.) еще должны быть созданы. Но и сегодня нельзя не видеть в РФ ряд очень важных признаков правового государства: а) конституцион ное закрепление и гарантирование в соответствии с международными стандартами широких основных прав и свобод человека и гражданина, признание их приоритета и высшей ценности (ст. 2, 17—64 и др. Кон ституции РФ), хотя в обеспечении их практической реализации пред стоит еще пройти немалый путь; б) разработка новой, демократической Конституции РФ 1993 г., признание и обеспечение ее верховенства (ч. 1 ст. 15), первые серьезные шаги по демократическому обновлению законодательства и созданию развитой, правовой системы; в) призна ние верховенства права и необходимости подчинения ему любых форм государственной деятельности и обеспечения ее законности (ч. 2 и 3 ст. 15); г) признание включенности общепризнанных принципов и норм международного права в национальную систему права и приори тета правил, установленных международными договорами РФ, перед правилами, установленными законом (ч. 4 ст. 15); д) конституционное закрепление независимости судов и их подчинения только Конститу ции РФ и федеральному закону (ст. 10, 120—122, 124 и др.) как главно го механизма гарантирования прав и свобод, обеспечения законности. Обо всем этом частично уже шла речь выше, прежде всего в § 5 гл. 3 и в § 6 гл. 4, а также будет еще сказано в дальнейшем (например, в гл. 13).
Россия как социальное государство. Как и формула о России как правовом государстве, данное конституционное положение сегодня больше отражает стремление, цель, задачу стать таким государством, нежели уже достигнутую реальность. И тем не менее формулирование в Конституции РФ такого стремления, таких целей и задач имеет боль шое значение, ибо без этого трудно рассчитывать на постепенное скла дывание и утверждение у нас все большего числа общих черт социаль ного государства и соответствующей этому социальной политики. По ложения Конституции РФ направлены на то, чтобы политика государ ства обеспечивала создание максимально возможных на данном этапе развития страны благоприятных условий и возможностей обеспечения достойной жизни и свободы человека, в том числе и путем регулирова ния им социально-экономических сфер, а также защиты и поддержки малоимущих и слабо социально защищенных слоев населения. Ста тья 7 Конституции РФ гласит, что Российская Федерация — «социаль ное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». В этой формуле обращает на себя внимание прежде всего указание на органическую взаимосвязь социального характера государства с его демократическим и правовым характером. В принципе и тоталитарное государство может обеспечить на какое-то время достаточно высокий материальный уровень жизни, но от этого оно не будет действительно социальным, ибо в последнем высокий или достойный уровень матери альной обеспеченности населения не может достигаться за счет огра ничения или подавления его свободы.
Социальный характер РФ находит свое выражение и в том, что, согласно ч. 2 ст. 7 Конституции РФ, государство обязуется обеспечить: охрану труда и здоровья людей; установление гарантированного мини мального размера оплаты труда; государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; раз витие системы социальных служб; установление государственных пен сий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Кроме того, такой характер российской государственности более широко и подробно рас крывается в ряде других статей Конституции РФ, характеризующих социальные права и свободы граждан и их гарантии (ст. 37—43), о ко торых уже говорилось выше (см. § 6 гл. 4). Сказанным, понятно, не исчерпываются все направления социальной деятельности российско го государства, которая включает, в частности, и такие меры, как бес платное обеспечение малоимущих жильем, предоставление различных компенсационных выплат и др. Конституционные положения о соци альной политике РФ конкретизируются и развиваются в целой серии специальных федеральных законов, например, «Об основах социально го обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г., «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г.,* «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» от 2 августа 1995 г.** и др. Социальное обслужи вание населения РФ осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
* СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.
** СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.
Россия — светское государство. Это положение отражает отноше ние российского государства к религии, в соответствии с которым ни какая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной, а религиозные объединения отделены от государст ва и равны перед законом (ст. 14 Конституции РФ). Государство обес печивает свободу законной деятельности церкви, религиозных объеди нений, но не вмешивается в определение гражданами своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в дела церкви, в деятель ность религиозных объединений, не возлагает на них выполнение функций государственных органов и органов местного самоуправле ния. В свою очередь религиозные объединения не вмешиваются в дея тельность государства. В РФ как светском государстве государственное образование также носит светский характер, что обеспечивается отделением такой школы от церкви.
Приведенные конституционные установления получили конкрети зацию в Федеральном законе «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г.,* согласно которому под религи озным объединением понимается добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного использования и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужения, других ре лигиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное вос питание своих последователей. Религиозные объединения могут созда ваться в двух формах — религиозных групп и религиозных организа ций. Первые осуществляют свою деятельность без государственной регистрации и приобретения правоспособности юридического лица, а вторые регистрируются в установленном законом порядке в качестве юридического лица.
* СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
Отделение религиозных объединений от государства не означает, что государство не может оказывать им помощь в содержании, рестав рации и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры, предоставлять им налоговые и иные льготы, содействовать в преподавании общеобразовательных дисциплин в религиозных образовательных учреждениях и т.д. В свою очередь религиозные органи зации вправе основывать и содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослуже ний, молитвенных и религиозных собраний, религиозных почитаний (паломничества). Они вправе производить, приобретать, эксплуатиро вать, тиражировать и распространять религиозную литературу, печат ные, аудио- и видеоматериалы и иные предметы религиозного назначе ния; осуществлять благотворительную и культурно-просветительскую деятельность; создавать учреждения профессионального религиозного образования; осуществлять предпринимательскую деятельность и со здавать собственные предприятия в законном порядке; устанавливать и поддерживать международные связи и контакты и т.д. В собственнос ти религиозных организаций могут быть здания, земельные участки, объекты производственного, социального, благотворительного, куль турно-просветительного и иного назначения, предметы религиозного назначения, денежные средства и иное имущество, необходимое для обеспечения их деятельности, в том числе и имущество за рубежом.
Религиозные объединения не могут создаваться в органах государ ственной власти, других государственных органах, государственных учреждениях и органах местного самоуправления, воинских частях, государственных и муниципальных организациях. Вместе с тем рели гиозные организации вправе проводить религиозные обряды в лечеб но-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, ис полняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, по просьбе находящихся в них граждан, в помещениях, специально выделяемых для этих целей, в местах паломничества, в учреждениях и предприяти ях религиозных организаций, на кладбищах и в крематориях, а также в жилых помещениях.
Религиозные объединения не участвуют в выборах в органы госу дарственной власти и в органы местного самоуправления, не участвуют в деятельности политических партий и политических движений, не оказывают им материальную и иную помощь. Но это не означает, что священнослужители лишаются каких-то общегражданских прав. Буду чи равноправными с другими гражданами своей страны, они могут участвовать в выборах и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, хотя и не от религиозных объединений и не как представители соответствующей церкви. Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуп равления не может сопровождаться публичными религиозными обря дами и церемониями. Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, а также военнослужащие не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии. В то же время командование воинских частей с учетом требований воинских уставов не вправе препятство вать участию военнослужащих в богослужениях и других религиозных обрядах и церемониях.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Что такое государство как конституционно-правовой институт и какое место оно занимает в политической системе?
Каковы наиболее общие и важные черты современного демократического государства и как они отражаются в конституционном законодательстве?
Что такое правовое государство?
Чем характеризуется социальное государство?
Что такое светское государство?
Что такое государственный суверенитет и каково его соотношение с народ ным суверенитетом и национальным суверенитетом?
Возможен ли абсолютный суверенитет в современном мире?
Правомерно ли говорить о делимости суверенитета?
В чем проявляется единство государственной власти и в каком соотноше нии находится оно с демократическим принципом разделения властей?
В каком смысле и почему можно характеризовать РФ как демократическое правовое, социальное и светское государство?
Как в РФ осуществляется разделение ветвей государственной власти?
ЛИТЕРАТУРА
Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996.
Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. М.,1991.
Дзодзиев В. Проблемы становления демократического государства в России. М.,1996.
Дмитриев Ю.А. и др. Суверенитет в науке конституционного права. М., 1998.
Зиновьев А.В. Конституционность как барометр правовой культуры и основа правового государства // Правоведение. 1999. № 2.
Краснов М.А. Ответственность власти (государства) в открытом обществе. М., 1997.
Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999.
Магомедов К.О. Гражданское общество и государство. М., 1998.
Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. М., 1998.
Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. М.,1998.
Мухачев И.В. Проблемы теории российского конституционного права. М., 1998.
Правовое государство, личность, законность. М., 1997.
Ромашев Р.А. Конституционное государство (история, современность, пер спективы развития). Красноярск, 1997.
Ромашев Р.А. Современный конституционализм: вопросы истории и теории. СПб., 1998.
Сукиасян М.А. Власть и управление в России. М., 1996.
Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение? // Государство и право. 1992.№ 9.
Тихомиров Ю.Л. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. №2.
Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и современность. М., 1998.
Хабибуллин А.Г., Рахимов Р.А. Идеологическая деятельность государства и ти пология государственности. СПб., 1998.
Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997.
Чиркин В.Е. Переходное постсоциалистическое государство: содержание и форма // Государство и право. 1997. № 1.
Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995.
Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Ека теринбург, 1998.
Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998.
Любое государство может быть охарактеризовано как со стороны его сущности и содержания, так и со стороны его формы, а точнее форм. Если в первом случае выясняется природа и характер существующей государственной власти, ее социально-политический тип, о чем речь шла в предыдущей главе, то во втором случае определяется то, как, каким образом эта власть формируется, организуется, функционирует и действует. Эти две стороны в характеристике государства, конечно, не отделены друг от друга абсолютно, между ними существует доста точно тесная взаимосвязь. Вместе с тем нельзя не видеть и относитель ной, но достаточно высокой самостоятельности каждой из этих разных сторон рассматриваемой проблемы, в соответствии с которой одна и та же сущность государства, его тип способен проявляться в многообраз ных формах, а определенная государственная форма может наполнять ся различным социально-политическим содержанием и обслуживать государства различных типов.
Само понятие «форма государства» носит собирательный характер, ибо по своему содержанию включает в себя такие разные категории, как: а) «форма государственного правления», отражающая порядок формирования, структуру и принципы взаимоотношений высших ор ганов государственной власти и управления; б) «государственно-поли тический режим», характеризующий пути, средства, методы и приемы реализации государственной власти; в) «форма политико-территори альной организации государства», выражающая территориальную структуру государства и характер взаимоотношений между ним как целым и его территориальными единицами. Только совокупное знание всех этих трех аспектов устройства государства позволяет получить не однобокое, а целостное представление о форме государства.
Центральное и наиболее рельефное выражение форма государства получает в форме правления. Именно она дает ответ на вопрос, кому в стране принадлежит суверенитет, кто стоит во главе данного государст ва и каковы основы его взаимоотношений с другими высшими государ ственными органами, имеется ли разделение властей и каков характер отношений между ними, а также между государственными органами и населением и т.д. В теории государствоведения традиционно выделяют две основные формы правления — монархию и республику, каждая из которых в свою очередь имеет несколько разновидностей. При изуче нии материалов данной главы необходимо учитывать, что многие кон кретные характеристики разных сторон той или иной формы государ ственного правления содержатся в главах 10—12 данного учебника, где подробно определяется политико-правовой статус главы государства, парламента и правительства в условиях различных форм правления. В данной главе речь идет об обобщающей характеристике этих форм.
Число монархий в современном мире, несомненно, значительно сократилось по сравнению с тем, что имело место еще два-три столетия назад, не говоря уже о древности и средневековье. За последние полве ка с небольшим монархии перестали существовать в Италии, Болгарии, Румынии, Греции, Югославии, Афганистане, Ливии, Эфиопии и некоторых других странах, не считая тех, кто вышел из состава Британского Содружества. Но и сегодня эта форма государственного правления не является редким исключением. Около четырех десятков стран мира являются монархиями (для сравнения: примерно в четырех пятых всех стран мира распространена республиканская форма правления). Монархиями ныне являются Великобритания и Япония, Испания и Дания, Австралия и Канада, Швеция и Норвегия, Бельгия и Нидерлан ды, Саудовская Аравия и Иордания, Марокко и Объединенные Араб ские Эмираты, Оман и Катар, Кувейт и Бахрейн, Малайзия и Таиланд, Люксембург и Непал, Свазиленд и Бутан, Тонга и Лесото, а также ряд других стран. В отдельных странах, особенно постсоциалистических (Албания, Болгария, Румыния и др.), за последнее время серьезно ожи вились силы, выступающие за возврат к монархической форме правле ния, но они не смогли привлечь на свою сторону большинство населе ния, что показали, в частности, и проведенные по данному вопросу референдумы в Бразилии в 1993 г. и в Албании в 1997 г.
Конечно, монархия монархии рознь. В одних странах она играет достаточно серьезную политическую роль, в других — очень малую, часто номинальную. Это находит свое отражение и в тех разновиднос тях монархической формы правления, о которых речь ниже. Но и при этом можно выделить то общее, что присуще любой разновидности монархии.
Монархия (от греч. monarchia — единовластие) — это такая форма государственного правления, при которой верховная государственная власть полностью или частично принадлежит (реально или формаль но) единоличному главе государства — монарху (королю, царю, импе ратору, шаху, султану и т.д.), обычно получающему эту власть по наследству и пожизненно и передающему ее в порядке наследования.
Отсюда вытекает, что общими сущностными признаками данной формы правления являются: а) единоличная верховная государствен ная власть и б) получение этой власти и передача ее по принципу крови, по наследству. Встречавшиеся в истории и современности от дельные редкие отклонения от этих норм не могут поставить под со мнение принципиальную общезначимость указанных юридических признаков монархии. Точно так же тот факт, что во многих монархиях главе государства реальная верховная государственная власть не при надлежит, поскольку страной фактически управляют другие государ ственные органы, не может отменить то, что формально-юридически, номинально именно монарх олицетворяет верховную власть. Бывает и наоборот, когда реальная власть монарха (например, в Марокко, Иордании и др.) значительно выше, нежели это вытекает из консти туционных норм.
В Конституции Испании (ст.56) говорится, что «король — глава государства, символ его единства и преемственности, арбитр и прими ритель в повседневной деятельности государственных органов». Ко роль неприкосновенен и не подлежит ответственности. Испанская Ко рона наследуется в обычном порядке первородства и представительст ва (ст. 57). О верховной власти короля (в пределах, определенных Кон ституцией), ее наследовании, неприкосновенности личности короля и о том, что он не несет ответственности за свои действия, сказано и в Конституции Дании (п. 2, 13). Конституция Люксембурга устанавли вает наследственность Короны и объявляет особу Великого Герцога священной и неприкосновенной (ст. 3 и 4), возлагает на него задачу осуществления суверенитета, принадлежащего нации, в соответствии с Конституцией и законами страны закрепляет, что он один осуществля ет исполнительную власть (ст. 32 и 33). Наследование престола и его регламентация подробно регулируются в Конституции Нидерландов (ст. 24 и след.), которая включает Короля в правительство вместе с министрами и устанавливает, что министры, а не Король, несут ответ ственность за деятельность правительства (ст. 42). В Швеции наследо вание короны регулирует специальный конституционный акт — «Акт о престолонаследии». Конституция Японии (ст. 1) устанавливает, что император является «символом государства и единства народа, его ста тус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть».
Вместе с тем конституции различных монархических стран по-раз ному закрепляют соответствующую форму правления в каждой из них и конституционно-правовой статус монарха. Это в решающей мере зависит от того, о какой разновидности монархии идет речь — об абсо лютной (неограниченной) или конституционной (ограниченной) мо нархиях.
Абсолютная монархия — это такая форма государственного прав ления, когда вся полнота государственной власти сосредоточивается в руках самого монарха, который пользуется ею без всяких ограничений и безусловно, не деля эту власть ни с кем. Абсолютная монархия несо вместима с принципом разделения властей, поскольку в ней единствен ным источником власти, носителем государственного суверенитета вы ступает монарх, олицетворяющий собой неразделимое единство выс шей законодательной, исполнительной и судебной властей. Ни о какой системе сдержек и противовесов или балансе ветвей власти здесь гово рить не приходится, ибо эта форма правления в самой своей основе отрицает существенные принципы демократии и действительного конституционализма. Власть монарха самодержавна: он сам издает зако ны, сам или через посредство назначаемых им чиновников управляет страной, сам вершит высший суд; все его подданные изначально бес правны и являются его слугами, включая министров, и только он наде ляет их тем или иным объемом прав. Обладание высшей духовной властью еще более усиливает власть такого монарха.
Исторически такая государственная форма была характерна для доиндустриальных обществ. В современном мире абсолютные монар хии встречаются крайне редко и представляют собой политико-право вой анахронизм, сохраняющийся благодаря определенным историчес ким, национальным, конфессиональным и иным особенностям разви тия соответствующих стран и вряд ли имеющий большое будущее. Уже сегодня они в какой-то мере, хотя и медленно, модернизируются, а отдельные из них, как Непал в 1990 г., превращаются из абсолютных монархий в конституционные монархии. К числу современных абсо лютных монархий можно отнести прежде всего ряд арабских стран Персидского залива — Саудовскую Аравию, Оман, Кувейт, ОАЭ, Бах рейн, Катар, а также султанат Бруней в другой части Азии. В сравни тельно чистом виде абсолютная монархия сохранилась только в Омане, где нет конституции и парламента или иного представительного орга на, вся общественная и государственная жизнь опирается на Коран, а король является одновременно и высшим духовным лицом. В других таких странах хотя и имеются конституции, а в ряде из них даже про водились парламентские выборы, тем не менее абсолютистский характер государственной власти от этого не изменился, поскольку в них речь идет об октроированных (дарованных) монархами конституциях, над которыми к тому же стоит Коран, а парламенты в них крайне ограничены в своих функциях, носят характер совещательных органов. В Саудовской Аравии в 1992 г. король также издал конституционный акт, согласно которому парламент был заменен совещательным сове том, все 60 советников которого назначаются самим королем. Большую роль в абсолютных монархиях может играть такой неформальный орган, как семейный совет, поскольку нередко члены семьи и родствен ники монарха занимают важные руководящие посты в центре и на местах.
Дуалистическая монархия — ранняя разновидность ограниченной монархии, в рамках которой происходит определенное отделение зако нодательной власти от монарха, сохраняющего всю полноту исполни тельной власти. В таких монархиях имеется конституция и парламент, законодательная власть в своей основе принадлежит не монарху, а из бираемому парламенту. Но в то же время монарх, во-первых, обладает правом абсолютного вето, которое не может быть отклонено парламен том; а во-вторых, монарх чаще всего сохраняет за собой право издания чрезвычайных указов, имеющих силу закона. Важно и то, что в таких монархиях король обычно имеет неограниченную возможность распус кать парламент и тем самым превращать дуалистическую монархию в абсолютную. Правительство в таких монархиях ответственно только перед ним и не подотчетно парламенту, который способен влиять на деятельность правительства лишь через использование своего права утверждать государственный бюджет. В целом же в дуалистических монархиях совершенно очевидно преобладание власти монарха над представительной властью.
В настоящее время в мире дуалистических монархий в чистом виде не сохранилось, хотя они и были нередки в прошлом (например, в Италии, Пруссии, Австрии и др. странах). Сегодня определенные черты таких монархий в той или иной мере присущи таким странам, как Иордания, Марокко и Непал, поскольку в них сочетаются черты дуалистических и парламентарных монархий. В Иордании, например, хотя и имеется парламент, перед которым формально ответственно правительство, однако власть парламента серьезно ограничена прежде всего тем, что его акты, включая вотумы недоверия правительству, подлежат утверждению королем и что государственное управление в стране реально осуществляет именно король. В Марокко вотум недо верия правительству не нуждается в одобрении короля, но правитель ство ответственно не только перед парламентом, но и прежде всего и фактически перед королем, которому принадлежит общее руководство аппаратом управления, армией, полицией и др., хотя он и не стоит во главе правительства. Помимо этого король обладает правом отлага тельного вето в отношении принятых парламентом законов и правом роспуска парламента. В Непале по Конституции 1990 г. правительство ответственно формально только перед парламентом, но реальная власть и здесь принадлежит королю и правительство фактически по традиции полностью подчиняется ему. В этой стране особенно нагляд но сочетаются черты дуалистической и парламентарной монархий.
Парламентарная (парламентская) монархия — это такая разно видность ограниченной монархии, в рамках которой конституционно-правовой статус, правомочия и реальная власть монарха серьезно огра ничены конституцией, принятой на демократической основе, избираемым парламентом, сосредоточивающим в себе законодательную власть, и ответственным только перед парламентом правительством, осуществляющим управление страной. Формально и в таких монархи ях король сохраняет статус главы государства и обычно назначает пра вительство, но фактически он чаще всего, как говорится, «царствует, но не правит», ибо реально страной управляет правительство, формируе мое парламентом и ответственное лишь перед ним в своей деятельнос ти. В таких монархиях при выражении парламентом вотума недоверия правительству последнее уходит в отставку или отправляется в отстав ку монархом.
Другое дело, что в условиях достаточно последовательного прове дения принципа разделения властей правительство обычно обладает в данном случае правом предложить монарху распустить парламент и назначить новые выборы. Король в таких монархиях может иметь право роспуска парламента, но в конституциях обычно определяются достаточно узкие рамки возможных вариантов, при которых это может иметь место. Так, ст. 46 Конституции Бельгии гласит, что «Король вправе распустить палату представителей, только когда последняя аб солютным большинством своих членов: 1) либо отклоняет вотум дове рия Федеральному правительству и не предложит Королю в трехме сячный срок со дня отклонения вотума кандидатуры преемника Пре мьер-министра; 2) либо принимает вотум недоверия Федеральному правительству и одновременно не предложит Королю кандидатуру преемника Премьер-министра». Кроме того, Король может в случае отставки Федерального правительства распустить Палату представи телей с ее согласия, выраженного абсолютным числом ее членов.
В парламентарных монархиях центральная и решающая роль в сис теме отношений высших органов государственной власти монарх — парламент — правительство принадлежит парламенту. Монарх как юридический глава государства участия в реальном управлении стра ной не принимает, оставаясь чаще всего лишь символом единства нации как согражданства. В ряде случаев монарх формально не назна чает правительство. Он обычно (например, в Швеции, Норвегии, Япо нии и др.) не имеет права отлагательного вето в отношении принятых парламентом законов, а если и обладает формально таким правом, то практически не использует его (например, в Великобритании, Бельгии и др.), либо использует, но на основании решения правительства. Кон ституция Японии прямо запрещает участие монарха в управлении страной, а конституции и конституционная практика Швеции, Норве гии, Великобритании, Японии и др. не наделяют монарха никакими такими полномочиями. Конституции ряда парламентарных монархий (Бельгии, Дании и др.) формально возлагают исполнительную власть в пределах, определенных конституцией, на короля, но фактически она осуществляется правительством, а роль короля в этом сводится к под писанию актов правительства. При этом конституционно устанавлива ется, например, в Конституции Бельгии (ст. 106), что «никакой акт Короля не может иметь силы, если он не контрассигнован министром, который тем самым несет за него ответственность». Аналогичные по ложения содержатся и в Конституции Дании (п. 12, 14 и др.).
Обычно в парламентарных монархиях король не действует само стоятельно, его акты подготавливаются правительством и скрепляют ся, контрассигнуются (от латинского contra — против и signare — под писывать) главой правительства или тем или иным министром, не имея в противном случае юридической силы. Судебную власть осуществля ют независимые суды, но приговоры и постановления приводятся в исполнение именем короля. Сказанное, однако, не должно вести к одностороннему мнению, будто институт монарха в парламентарных монархиях всегда носит чисто архаический и номинальный характер. Отстраненность монарха от управления страной и политических пери петий вовсе не означает, что его роль здесь и в иных отношениях (на пример, как символа единства нации, морально-политического автори тета, арбитра между ветвями и органами государственной власти и др.) близка к нулевой. Достаточно сослаться на опыт Испании, где в февра ле 1981 г. именно король Хуан Карлос как Верховный главнокоман дующий остановил попытку военного переворота в стране, а также на опыт Великобритании с ее традицией, согласно которой «король не может быть неправ» и др. Кроме того, в ряде таких монархий (Малай зия, Таиланд и др.) главы государств имеют и существенно более ши рокие права и полномочия.
Вместе с тем, как это вытекает из сказанного, реальная государст венная власть в парламентарных монархиях принадлежит не монарху, а парламенту и подчиненному ему правительству. Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением, что в таких монархиях два субъекта — монарх и народ — одновременно обладают суверенитетом, что «пар ламентская монархия представляет собой юридическую форму, кото рая, обеспечивая правление двух суверенов — народа и монарха, за крепляет основные политические полномочия за народно-представи тельным органом (парламентом), а формально-юридические — за мо нархом».* Во-первых, это заключение противоречит общеизвестному положению, приводимому и самим автором, что в парламентарных мо нархиях король не правит, а лишь царствует. Во-вторых, проблема суверенитета — это проблема реального, а не номинального состояния власти. И в-третьих, в самих конституциях парламентарных монархий нередко прямо закрепляется, что суверенитет в них принадлежит наро ду, а король и парламент лишь реализуют его, в связи с чем неправо мерно на один уровень ставить здесь народ и монарха.
* Арановский К.В. Указ. соч. С. 179 и 182.
Так, согласно ч. 2 ст. 1 Конституции Испании, «носителем нацио нального суверенитета является испанский народ, источник государст венной власти». Статья 32 Конституции Люксембурга гласит, что «су веренитет принадлежит нации», а Великий Герцог осуществляет его в соответствии с Конституцией и законами страны. Статья 50 Конститу ции Нидерландов указывает, что именно Генеральные штаты (парла мент) представляют весь народ Нидерландов. В Конституции Бельгии (ст. 33) указывается, что «все власти исходят от нации». Конституци онный закон «Форма правления» (§ 1 гл. 1) устанавливает, что «вся государственная власть в Швеции исходит от народа», что Риксдаг (парламент) является «высшим представителем народа». Все это гово рит о том, что парламентарная монархия не только не исключает наро довластие, суверенитет народа, но базируется на нем, вовсе не предпо лагая двойного, дуалистического суверенитета. О таком дуализме влас ти, да и то с серьезными оговорками и в отдельных случаях речь может идти применительно к дуалистическим монархиям, в связи с чем они так и именуются.
Парламентарные монархии значительно более распространены в современном мире по сравнению с абсолютными и дуалистическими. Среди монархий их подавляющее большинство. Это — Великобрита ния, Япония, Канада, Испания, Австралия, Швеция, Новая Зеландия, Норвегия, Дания, Нидерланды, Бельгия, Таиланд, Малайзия, Люксембург и др. «Политической формой испанского государства является парламентарная монархия», — гласит ч. 3 ст. 1 Конституции Испании. Выше уже была приведена высокая оценка места и роли короля в этой Конституции (ст. 56). Вместе с тем в ней конкретно и подробно определяются функции и права монарха в условиях парламентарной монар хии (ст. 62—65). В современной Испании король, оставаясь главой го сударства, не является главой исполнительной власти, не обладает пра вом законодательной инициативы и правом вето в отношении законов, принятых парламентом. Конституция Люксембурга (ст. 51) устанавливает, что «в Великом Герцогстве действует режим парламентской демо кратии». В отличие от парламентарной монархии в Испании, эта же разновидность монархии здесь предусматривает, что Великий Герцог является главой исполнительной власти и обладает правом законода тельной инициативы, а Палате депутатов предоставлена возможность направлять ему законопроекты. Он же назначает и увольняет членов правительства, определяет его состав, назначает судей и т.д.
В Швеции функции короля как главы государства ограничены лишь чисто представительскими. Он не обладает правом наложения вето на решения парламента, даже формально не является главой ис полнительной власти, не назначает правительство и не отправляет его в отставку, не назначает судей и послов и даже не обладает правом помилования. «Управляет государством Правительство», которое от ветственно перед Риксдагом (парламентом), — устанавливает § 6 гл. 1 — одного из основных законов, входящих в Конституцию Шве ции — «Форма правления». А § 1 гл. 5 ведет речь о том, что глава государства лишь информируется премьер-министром о делах госу дарства. Особое место в ряду парламентарных монархий занимают такие страны, как Канада, Австралия, Новая Зеландия, Ямайка и др., которые являются членами Британского Содружества. Их формаль ным главой является король (королева) Великобритании, представляе мый в этих странах назначаемым генерал-губернатором. Практически же правительства этих стран выдвигают эту кандидатуру, а иногда ге нерал-губернатора избирает парламент соответствующей страны.
Современные парламентарные монархии предоставляют достаточ но широкие возможности для развития демократии в их рамках, хотя и современные абсолютные и дуалистические монархии в той или иной мере модифицируются в направлении демократизации под воздейст вием настоятельных требований нашего времени. Это раньше счита лось, что монархия как таковая несовместима с демократией. И в свое время это часто было действительно так, хотя и при этом нельзя не учитывать, что принципы конституционализма и парламентаризма за рождались и сформировались столетия назад в монархической Вели кобритании. Сегодня же все наглядно видят, что парламентарные мо нархии мало чем отличаются от республик по уровню демократизма. В этом плане монархические Великобритания, Испания, Бельгия, Дания, Швеция или Нидерланды практически ничем не отличаются от республиканских Франции, Германии, Италии, Португалии или Фин ляндии. Значительно большие различия в этом отношении обнаруживаются между монархическими и республиканскими странами, когда речь идет не об индустриально развитых, а о развивающихся странах.
Подавляющее большинство стран мира, как уже отмечалось, избра ло республиканскую форму государственного правления как в принци пе, при прочих равных условиях, более соответствующую интересам народовластия, развития демократии, поскольку она по самой своей сути предполагает признание народа единственным источником любой государственной власти, носителем суверенитета. Сегодня республи ками являются Китай и Индия, США и Россия, Франция и Германия, Италия и Греция, Бразилия и Аргентина, Австрия и Швейцария, Мек сика и Индонезия, Египет и ЮАР, Нигерия и Тунис, Турция и Сирия, Польша и Венгрия, Чехия и Словакия, Болгария и Румыния, Пакистан и Вьетнам и многие другие страны. Республиками являются и все стра ны СНГ. Конечно, как и за всякой формой, за республиканской формой правления может скрываться различное, в том числе и недемократичес кое, содержание. Например, в Ираке, Иране и КНДР за фасадом республиканской формы правления отчетливо обнаруживается полити ческий режим личной власти. В целом ряде африканских, латиноаме риканских и азиатских республик не раз за последние десятилетия утверждались и до сих пор существуют военно-диктаторские власти. Но все это, по сути дела, — различные извращения действительной природы и истинных принципов республиканизма.
Понятие республики. Само понятие «республика» происходит от двух латинских слов (res — дело и publicus — общественный, всенарод ный) и в буквальном смысле обозначает дело общества, народа или общественное, народное дело. В отличие от монархии, государственная власть в республике осуществляется избираемыми на соответствую щий срок высшими органами государственной власти. Поэтому рес публика — это такая форма государственного правления, при которой высшие органы государственной власти либо избираются народом (на пример, президент, парламент), либо избираются (например, президент) или формируются (например, правительство) выборными обще национальными представительными учреждениями (парламентами).
Общее определение республики нельзя подменять определением той или иной ее разновидности, как это происходит иногда в учебной и иной литературе. Так, В.Е. Чиркин в своем учебнике пишет, что «рес публика — форма правления, при которой главой государства является президент, избираемый на определенный срок из числа граждан...».* Но это правильно лишь в отношении одной — президентской — разновид ности республик, а не в отношении всех республик, ибо парламентар ная республика хотя и имеет обычно избираемого президента, но может и не иметь его, как это было, например, долгое время в СССР и в РСФСР, в других советских республиках, в ряде других «социалисти ческих» стран, а сегодня имеет место в Ливии, на Кубе и др. странах. Поэтому общее определение республики должно быть, на наш взгляд, более широким и включать в себя указание на путь формирования и других высших государственных органов.
* Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С. 143.
Президент в одних республиках может избираться непосредствен но народом, а в других — народными представителями, парламентом. В рамках республиканской формы правления правительство может формироваться как президентом, так и парламентом, а нередко прези дентом при участии парламента или парламентом при участии прези дента. То же можно сказать о формировании высшей судебной власти.
Исторически республики возникли в античную эпоху как своего рода антипод древним монархиям, как относительно более прогрессив ная форма устройства государства, открывающая большие возможнос ти для осуществления принципа народовластия путем предоставления гражданам личных, политических и иных прав. Но, как уже отмечалось, место, роль и значение республиканской формы правления должны оцениваться, особенно в современных условиях, в каждом конкретном случае с учетом того содержания государственной власти, формой ко торого она является. Исторический опыт и современность говорят о том, что отдельные монархии могут быть на деле более демократичес кие, нежели многие республики.
Республики в зависимости от соотношения законодательной и ис полнительной властей, от того, какое место и роль в них занимают и играют президент, правительство и парламент, традиционно подразде ляются на президентские и парламентарные (парламентские) респуб лики. Следовательно, эти формы республиканского правления разли чаются отнюдь не тем, что одна имеет институт президента, а другая — институт парламента. Оба этих института обычно имеются как в пре зидентской, так и в парламентской республике. Но характер взаимоот ношений органов исполнительной и законодательной (представитель ной) властей у этих республиканских форм правления существенно различаются.
Президентская республика — наиболее распространенный вид рес публики, более двух столетий существующий в США — стране класси ческого президентского правления. Сегодня такими республиками яв ляются также Россия и Казахстан, Бразилия и Мексика, Египет и Ни герия, Индонезия и Ирак, Филиппины и Зимбабве, Тунис и Перу, большинство стран СНГ (Беларусь, Узбекистан, Киргизия, Туркмени стан, Грузия, Азербайджан, Армения), большинство республик в Аф рике и Латинской Америке, ряд азиатских республик.
Главной отличительной чертой президентской республики (в ее сопоставлении с парламентарной республикой) является то, что в ней исполнительная власть, ее формирование, положение, деятельность и ответственность четко отделены от власти законодательной (предста вительной), а взаимоотношения между этими ветвями государствен ной власти базируются на системе взаимных сдержек и противовесов. Из этого вытекают и другие сущностные признаки президентской рес публики: и президент, и парламент непосредственно избираются наро дом; президент обычно не имеет права по своему усмотрению досрочно распустить парламент (за исключением конституционно определен ных случаев), а парламент не может сместить президента (вне проце дуры импичмента) и отправить в отставку правительство путем выра жения ему вотума недоверия; решающая роль в управлении страной принадлежит президенту, который чаще всего является одновременно главой государства и главой исполнительной власти; президент само стоятельно формирует правительство и отправляет его в отставку, на значает и смещает министров; президент и его правительство не несут ответственности перед парламентом за свою политику и деятельность, (правительство такую ответсвтеность несет перед президентом), а пар ламент не может сместить министров, если они не допустили наруше ния закона; президент обладает правом отлагательного вето в отноше нии принимаемых парламентом законов, но парламент имеет возмож ность преодолеть его квалифицированным большинством голосов своих депутатов; в ряде случаев при назначении президентом высших должностных лиц исполнительной власти и судей требуется согласие парламента или его палаты; заключаемые президентом международ ные договоры нуждаются в ратификации парламентом; судебная власть наблюдает за конституционностью и законностью актов двух других ветвей власти и обеспечивает соблюдение установленного пра вопорядка.
Президентские республики могут в том или ином отношении се рьезно отличаться друг от друга в рамках их общих черт. Так, в одних из них (например, в США, Бразилии и др.) президент сам возглавляет свой кабинет министров, играющий при нем совещательную роль, а в других — наряду с президентом существует особый орган — правитель ство, Совет министров, возглавляемый премьер-министром (Россия, Египет и др.). Если в США, Нигерии и некоторых других странах при назначении президентом министров требуется согласие сената, то в Бразилии и ряде других стран этого не требуется. В ряде президентских республик допускаются и различные другие формы ограниченной за висимости правительства и министров от парламента. В одних таких республиках имеется институт вице-президента (США, Египет и др.), а в других его нет. Нельзя также не видеть, что в рамках одной и той же президентской формы правления реальная власть главы государства может серьезно различаться. Когда в лице президента сосредоточива ются чрезмерно большие, исключительные полномочия, по существу, вся полнота власти, тогда говорят о суперпрезидентской или сверхпре зидентской республике. Чаще всего это имело и имеет место в отдель ных отсталых латиноамериканских, африканских и азиатских странах, особенно в тех, где президентская власть утверждалась в результате военных переворотов, и тех странах, которые не имели демократичес ких традиций организации государственной власти и сравнительно не давно встали на путь демократии (Россия, Узбекистан и т.д.)
Президентская республика как одна из форм государственного правления имеет ряд достоинств, которые нельзя не учитывать. Во-пер вых, она в принципе создает особенно благоприятные условия и пред посылки для реализации принципа разделения властей. Во-вторых, всенародно избранный президент олицетворяет единство страны, вы ступает символом единства нации и т.д. В-третьих, эта форма позволя ет сосредоточить высшую управленческую власть в одних руках, что особенно важно в условиях быстрого решения серьезных общенацио нальных проблем и необходимости концентрации сил на переходных, кризисных и иных особых этапах развития страны. В-четвертых, пре зидентская форма правления исключает или серьезно ослабляет ее за висимость от различных и переменчивых партийно-фракционных при страстий, сильно проявляющихся в парламентской деятельности. Вместе с тем нельзя не учитывать, что в рамках президентской респуб лики возрастает опасность противостояния законодательной и испол нительной ветвей власти, особенно когда, как это нередко бывает на практике, избранный народом президент представляет одну партию, а большинство депутатов парламента принадлежат к другой партии или блоку партий. Последняя ситуация не раз складывалась в зарубежных странах, а сегодня имеет место, например, как в США, так и в России.
Парламентарная (парламентская) республика — это такая разно видность республиканской формы правления, при которой ведущая роль в осуществлении высшей государственной власти и формирова нии ее органов принадлежит парламенту как высшему органу предста вительной и законодательной власти. Президент при такой форме правления чаще всего избирается самим парламентом (например, в Греции, Турции, Ливане, Венгрии, Чехии и др.) или несколько более широким собранием, включающим еще и представителей субъектов федерации и др. (например, в Индии, ФРГ, Италии и др.). Но даже в тех случаях, когда в таких республиках президент избирается не пар ламентом, а непосредственно народом (например, в Ирландии, Болга рии, Финляндии и др.), его полномочия оказываются весьма ограни ченными, а реальная исполнительная власть осуществляется прави тельством.
Главное в характеристике парламентарной республики состоит в том, что верховенство в ней принадлежит парламенту, а правительство несет перед ним, а не президентом политическую ответственность и уходит в отставку в случае получения вотума недоверия со стороны парламента. Конечно, и в этих условиях осуществляется принцип раз деления властей, ибо исполнительная власть в лице правительства, обладая известной самостоятельностью, может в случае выражения ему вотума недоверия парламентом обратиться к президенту с предло жением распустить парламент и назначить новые выборы. В целом же правительство при такой форме правления находится в определенной зависимости от парламента: во главе правительства обычно стоит лидер партии, имеющей большинство в парламенте, правительство подотчетно парламенту, контролируется им и в любое время может быть отправлено парламентом в отставку путем выражения ему вотума недоверия.
Политико-правовой статус президента в парламентарной респуб лике во многом схож со статусом монарха в современной парламент ской монархии. Он так же, как правило, отдален от текущих политичес ких процессов и не осуществляет реального правления в стране. В от личие от ситуации в президентских республиках, он не является главой правительства, исполнительной власти. Вся исполнительная власть практически осуществляется правительством и его главой. Даже если за президентом такой республики формально закрепляются более или менее широкие полномочия, они осуществляются, как и в случае с монархом в парламентарной монархии, по инициативе правительства и с помощью контрассигнации. Так, и в парламентской республике формально президент обычно назначает и увольняет правительство. Но, в отличие от президентской республики, где президент делает это действительно самостоятельно, здесь он фактически не свободен в своем выборе и вынужден обычно назначать премьер-министром того, кто пользуется поддержкой парламентского большинства, а министра ми тех, кого представляет премьер, получивший вотум доверия от боль шинства парламента. В таких республиках именно парламент, как пра вило, его нижняя палата, фактически назначает и увольняет правитель ство и министров.
Акты, издаваемые президентом в парламентской республике, как правило, получают юридическую силу и подлежат исполнению только тогда, когда они скреплены подписью премьер-министра или соответ ствующего министра. При этом сами эти акты обычно издаются на основании решений, принятых парламентом, правительством или от дельными министрами. Президент в таких республиках обычно не об ладает правом отлагательного вето по отношению к принятым парла ментом законам, а если формально и обладает, то практически не ис пользует его, как и монарх в парламентской монархии. Президент в парламентской республике назначает референдум, но на основе реше ния парламента и в соответствии с законом, принятым парламентом. Он же формально обладает правом назначения и отзыва послов, но фактически это зависит от решений главы правительства и министра иностранных дел.
Парламентская республика обладает своими достоинствами. По сравнению с президентскими республиками, она по своему характеру и принципам организации и функционирования серьезно суживает возможность возникновения противостояния исполнительной и зако нодательной ветвей власти, отдавая явный приоритет последней. Одер жав победу на парламентских выборах, особенно в случае завоевания абсолютного большинства от общего числа мест в парламенте, та или иная партия или блок партий получает возможность из своих рядов и избирать президента, и сформировать однопартийное, одноблоковое, однородное правительство, которому гарантирована поддержка парла мента, что не может не сказаться серьезно на стабильности власти. Но, с другой стороны, поскольку одной партии чаще всего не удается завое вать абсолютного большинства мест в парламенте, а межпартийные блоки далеко не всегда бывают надежными и прочными, поэтому в таких условиях приходится идти на создание коалиционных прави тельств, отражающих интересы различных парламентских фракции, то это в свою очередь может создавать возможность серьезной нестабиль ности в осуществлении исполнительной власти при данной форме го сударственного правления. В Италии, являющейся одной из классичес ких парламентских стран, например, за полвека с небольшим после военного периода сменилось около полусотни правительств.
С целью сглаживания этого недостатка парламентской республи ки в ней за последнее время нередко вводятся определенные ограни чения, преграды на пути слишком частого устранения парламентом правительства. Так, в ряде стран (Перу, Португалия, Молдова и др.) предложение о вотуме недоверия правительству может быть внесено только не менее чем четвертой или третьей частью депутатов парла мента. Ясно, что это серьезно сужает возможности вынесения частых вотумов недоверия. Этим же целям служат и такие нормы, которые требуют для отставки правительства вынесения вотума недоверия правительству дважды, устанавливают невозможность внесения резо люции о таком недоверии в течение определенного срока (например, в течение года после выборов в парламент или после создания прави тельства, ряда месяцев после предыдущего голосования по такому вотуму и т.д.). В законодательстве ФРГ, Польши, Венгрии, Болгарии и некоторых других стран предусмотрена возможность вынесения так называемого конструктивного вотума недоверия, при котором недо верие выражается не всему правительству, а только его главе и при условии, если одновременно будет назван преемник действующего главы правительства.
География парламентарных республик довольно широка. Такими республиками только в Европе являются ФРГ, Италия, Греция, Пор тугалия, Австрия, Финляндия, Венгрия, Болгария, Ирландия, Чехия, Словакия, Украина, Эстония, Молдова и др.; в Азии — Индия и Турция и многие другие. Немало таких республик и среди африканских и латиноамериканских стран.
Далеко не всегда данная форма государственного правления прямо закрепляется в конституциях, хотя в некоторых из них это имеет место. В Конституции Греции (ч. 1 ст. 1) говорится, что «государственный строй Греции — парламентская республика». Но главное, конечно, не в наличии соответствующих конституционных формул, а в существе ре альной организации и функционирования власти, в действительных месте и роли парламента, правительства и президента, прежде всего в характере взаимоотношений парламента и правительства. Возьмем Италию, Конституция которой не содержит понятия «парламентарная республика», но структура высших органов государственной власти, их конституционный статус и взаимоотношение между ними являются достаточно типичными для парламентарной республики.
Президент Италии избирается парламентом при участии делегатов от каждой области страны (ст. 63). Он является главой государства и представляет национальное единство (ст. 87). Никакой акт Президента недействителен, если он не контрассигнован предложившими его ми нистрами, которые за этот акт ответственны (ст. 89). Президент назна чает Председателя Совета министров и по его предложению министров (ст. 92). Правительство получает доверие обеих палат Парламента и каждая из этих палат может выразить ему недоверие (ст. 94) и т.д. В Германии Президент также избирается Федеральным собранием, в которое входят члены Бундестага и представители земель (ст. 54); он не входит ни в состав правительства, ни в законодательный орган ФРГ или какой-либо земли (ст. 55); его акты контрассигнуются Федераль ным канцлером или компетентным министром (ст. 59). Федеральный канцлер как глава правительства избирается Бундестагом по предло жению Президента (ст. 63); федеральные министры назначаются и увольняются Президентом по предложению канцлера; Бундестаг может выразить недоверие канцлеру лишь путем выборов большинст вом голосов его преемника и обращения к Президенту с просьбой об отстранении канцлера от должности, а Президент должен удовлетво рить эту просьбу и назначить избранное лицо (ст. 67) и т.д. В Греции Президент также избирается парламентом (ст. 30); ни один акт Прези дента (за редким исключением) не имеет силы и не приводится в ис полнение без контрассигнации соответствующего министра (ст. 35); Президент назначает Премьер-министра и по его предложению назна чает и увольняет остальных членов правительства и заместителей ми нистров, Премьер-министром назначается лидер партии, располагаю щей абсолютным или относительным большинством мест в парламенте (ст. 37); Президент освобождает правительство от его обязанностей, если оно подало в отставку или получило вотум недоверия от парла мента (ст. 38) и т.д.
Смешанная (полупрезидентская, полупарламентская) республика складывается в результате, с одной стороны, усиления парламентарных начал в развитии президентских республик, а с другой — возрастания места и роли президентской власти в парламентарных республиках. Стремление нейтрализовать негативные тенденции к монополизации и авторитаризации политической власти в развитии президентских республик и серьезная неудовлетворенность неустойчивостью, неста бильностью правительственной власти в парламентарных республиках создали благоприятную почву для появления в последние десятилетия такой формы государственного правления, которая пытается сочетать достоинства как той, так и другой из рассмотренных выше основных форм. Наглядным примером такой формы правления могут сегодня служить соответствующие государственные формы во Франции и в Польше.
Во Франции Президент избирается прямым всеобщим голосовани ем (ст. 6 Конституции страны), председательствует в Совете мини стров (ст. 9), обладает правом роспуска Национального собрания после консультации с Премьер-министром и председателями палат (ст. 12), может брать на себя после соответствующих консультаций чрезвычай ные полномочия (ст. 16), формирование правительства и руководство им Президент осуществляет самостоятельно, без вмешательства и кон троля со стороны парламента и др. Эти и ряд других важных моментов, характеризующих конституционно-правовой статус Президента Франции, позволяют не только отнести эту страну к числу президент ских республик, но и констатировать наличие в ней очень сильной президентской власти, во многих отношениях превосходящей власть Президента США, что позволяет некоторым исследователям вести речь даже о «республиканской монархии».
Однако именно «правительство определяет и проводит политику нации» (ст. 20) и при этом находится в прямой зависимости от парла мента, поскольку Премьер-министр после обсуждения в Совете мини стров ставит перед Национальным собранием вопрос об ответственнос ти Правительства в связи с его программой или общеполитической декларацией, т.е. вопрос о доверии. Национальное собрание может вы разить недоверие Правительству путем голосования резолюции пори цания, под проектом которой должны стоять подписи не менее десятой части депутатов парламента (ст. 49). Если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программу или общеполитическую декларацию Правительства, гласит ст. 50 Консти туции Франции, то Премьер-министр должен вручить Президенту Рес публики заявление об отставке Правительства. Все это требует при знать, что Франция одновременно обладает многими сущностными чертами и парламентарной республики.
Некоторые авторы* возражают против выделения в особую форму правления смешанную, полупрезидентскую, полупарламентарную рес публику, считая, что необходимо сохранить лишь старое, традиционное деление республик на президентские и парламентские. Но их аргумен ты не представляются убедительными. Спору нет, классификация республик на президентские и парламентские является основной и исходной. В этом отношении выделение смешанной формы правления является, несомненно, производным. Не вызывает возражения и тезис о том, что президентские республики сегодня нередко включают в себя в какой-то мере элементы парламентаризма, а парламентарные респуб лики — более пли менее существенные черты президентского правле ния. В чистом виде, как ту, так и другую форму в современном мире действительно не так уж просто обнаружить. Но указанные авторы не учитывают, что когда речь идет о смешанной, полупрезидентской рес публике, имеется в виду не та ситуация, когда у президентской в своей основе республики выявляются какие-то частичные проявления пар ламентаризма или у парламентарной в главном и основном республики обнаруживаются частичные элементы президентского правления, а та, когда верховная власть в стране оказывается реально поделенной в равной или сопоставимой мере между президентом и парламентом, а правительство оказывается в прямой, реальной и серьезной зависимос ти как от президента, так и от парламента.
* См.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 4, 169-173.
Сказанное выше о форме правления во Франции это убедительно подтверждает. То же можно сказать о форме правления в Польше, где Президент, как и во Франции, избирается всеобщим голосованием на рода, может созывать Совет Кабинета и председательствовать на нем, выдвигает кандидатуру Председателя Совета Министров, назначает и принимает отставку его и т.д., но в то же время контроль за деятельнос тью Совета Министров осуществляет Сейм (палата парламента), у ко торого Председатель Совета Министров получает вотум доверия, а члены Совета Министров несут как солидарную ответственность перед ним, так и индивидуальную ответственность, Президент же принимает отставку Председателя Совета Министров и назначает избранного Сеймом нового Председателя Правительства. Сейм имеет право выра зить вотум недоверия и отдельному министру, а Президент отозвать такого министра. Изменения в составе Совета Министров Президент производит по предложению Председателя Совета Министров.
До 90-х гг. черты смешанной, полупрезидентской республики были присущи и Финляндии, но в результате глубоких конституционных преобразований эта республика превратилась в парламентскую, хотя и сегодня Президент Финляндии напрямую избирается народом, а его полномочия достаточно широки и носят отнюдь не номинальный ха рактер. Следует учитывать, что смешанная, полупрезидентская респуб лика сама может иметь свои разновидности. Она существует не только во Франции и Польше. Ее черты так или иначе проявляются в Шри-Ланке, в ряде франкоязычных и иных странах, особенно там, где устанавливается двойная ответственность правительства как перед парла ментом, так и президентом. Эта форма правления по-своему проявля ется в Швейцарии. Она использовалась в процессе перехода ряда стран (Португалии, Болгарии, Югославии, Хорватии и др.) от тоталитаризма к демократии. Как будет показано ниже, известные ее черты присущи и современной российской государственности.
По форме своего правления Российская Федерации является пре зидентской республикой, хотя и включающей определенные черты, свойственные парламентарным республикам. Республиканский харак тер этой формы российской государственности прямо закреплен уже в ст. 1 Конституции РФ, где говориться, в частности, о «республиканской форме правления». Это общее положение конкретизируется и развива ется в других статьях, содержащихся прежде всего в главах, посвящен ных статусам Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 3, 11, 80, 81, 83, 84, 86, 87, 90, 94, 96, 102, 103, 105, 107-117 и др.). Из их содержания совершенно ясно вытекает, что в РФ учреждена президентская форма республиканского правления.
Президентская или полупрезидентская республика? Тот факт, что РФ, как и ряду других президентских республик, присущи отдель ные черты парламентаризма, по-разному оценивается в нашей литера туре.* Некоторые авторы приходят в связи с этим к общему выводу, что нынешняя российская форма правления — «полупрезидентская рес публика французского типа, естественно, с определенными особеннос тями».** Аналогия с Францией, конечно, во многом оправдана, но в общем и целом данная позиция не учитывает прежде всего то, что в РФ президентская власть значительно сильнее, а парламентская значи тельно слабее, чем во Франции. Исходя из того, что само по себе нали чие некоторых элементов парламентаризма в президентской республи ке не превращает ее в смешанную, полупрезидентскую (о чем уже го ворилось в предшествующем параграфе данной главы), по нашему мне нию, правильнее характеризовать РФ как президентскую республику с весьма ограниченными парламентаристскими началами. Если же встать на иную позицию и считать, что само наличие парламента даже с весьма слабыми полномочиями делает республику полупрезидентской, то тогда почти все президентские республики придется рассмат ривать как полупрезидентские. Показательно, что и сам автор в другом случае при анализе порядка формирования правительства РФ называ ет ее «президентской республикой».***
* Даже в одном и том же авторитетном издании «Конституция Российской Феде рации. Научно-практический комментарий» (М., 1997. С. 469 и 486) – наша страна одно временно характеризуется как полупрезидентская, так и президентская республика.
** Баглаи М.В. Указ. соч. С. 123.
*** Баглай М.В. Указ. соч. С. 567.
Весьма противоречивая позиция выражена по данному вопросу в учебнике Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина. Сперва РФ справедливо от носится авторами к числу стран, сочетающих черты парламентарной и президентской республик; затем не менее справедливо признается, что «с момента своего становления в качестве конституционного государ ства Российская Федерация постоянно двигалась в строну усиления в ней черт президентской республики» и что она стала «в конечном счете по своему характеру президентской республикой», хотя и сохраняю щей «некоторые внешние признаки парламентского государства»; а в итоге утверждается, что РФ в настоящее время имеет «президентско-парламентскую», «полупрезидентскую» республиканскую форму правления.* При этом ссылки делаются на то, что, с одной стороны, Президент избирается всеобщим голосованием, располагает собствен ными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от Правительства, а с другой — наряду с Президентом действует Прави тельство во главе с Председателем, в определенной мере ответственное перед парламентом.
* Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 128.
Слабость такой позиции заключается не только в ее явной проти воречивости (поскольку одновременно признается то, что РФ превра тилась в президентскую республику, и то, что она является полупрези дентской), но и в том, что в ней игнорируется реальное и достаточно очевидное превосходство власти Президента над властью правительст ва и парламента. Акцентируя внимание на сочетании в РФ черт как той, так и другой разновидности республиканской формы правления, ука занные авторы не учитывают, на наш взгляд, что в рамках такого соче тания ни о каком даже примерном, относительном балансе ветвей влас ти — власти президента и власти парламента — речи быть не может, ибо на одной чаше весов находится, по выражению самих авторов, «сильная президентская власть», а на другой — «некоторые внешние признаки парламентского государства». Но разве не очевидно, что при определе нии формы правления РФ решающее значение имеет не сам по себе факт, что государственную власть в ней осуществляют и Президент, и Федеральное Собрание, и Правительство РФ, а соотношение между этими высшими государственными органами и в первую очередь то, перед кем в определяющей мере несет ответственность правительство — перед Президентом или перед парламентом. Не случайно поэтому в литературе справедливо отмечается, что в РФ, как и в большинстве стран СНГ, «Президент фактически стоит над парламентом, осущест вляя как глава государства высшую государственную власть и олице творяя ее единство».*
* Михалева Н.А. Указ. соч. С. 255.
Нельзя признать последовательной и убедительной в данном во просе и позицию В.Е. Чиркина, характеризующего в целом РФ как полупрезидентскую республику. Он правильно указывает, что избран ная у нас форма правления «не была копией французской полупрезидентской республики»; что «фактически складывающиеся отношения между высшими органами государства имеют нередко более важные значения, чем правовые нормы, определяющие форму правления юри дически»; что «ответственность Правительства перед Государственной Думой крайне ограничена и затруднена»; что в форме правления РФ есть не только некоторые черты парламентарной республики, но и «су щественные черты президенциализма, в том числе с точки зрения со держания правовых норм, а не только фактически»; что «очень сложно Думе добиться и увольнения Правительства в целом», не говоря уже об увольнении отдельных министров, на то, что право Президента «безус ловно»; что в РФ «на практике элементы парламентаризма сведены к минимуму»; что «на практике именно Президент возглавляет всю сис тему исполнительной власти» и т.д.*
* Чиркин В.Е. Конституционное право. Россия и зарубежный опыт. С. 285-292.
И после всего этого автор делает общий вывод, что «Россия — полу президентская, полупарламентская республика с доминирующим по ложением Президента в структуре власти», что «Россия — это такая полупрезидентская республика, в которой доминируют элементы пре зиденциализма».* Но если речь идет о резком преобладании, домини ровании президентских начал над сравнительно частными и мало что определяющими в характере государственной власти элементами пар ламентаризма, то правомерно ли при этом говорить о полупрезидент ской, полупарламентской республике? Разве можно принять такое оп ределение формы правления РФ, если ни о каком даже примерно рав ном, сопоставимом соотношении власти Президента и власти парла мента говорить не приходится. Не правильнее и последовательнее ли было бы признать, что Россия — это президентская республика, вклю чающая частичные элементы парламентаризма.
* Там же. С. 292.
Еще раз подчеркиваем, что, как показывает мировой опыт консти туционализма, само по себе сочетание тех или иных черт, элементов, сторон двух основных форм государственного правления до определен ной меры не изменяет ее качественную определенность как целого. И точно так же, как выборность Президента не парламентом, а непо средственно народом не превращает сама по себе парламентарную рес публику в полупарламентскую, так и президентская республика в Рос сии не становится полупрезидентской только потому, что Государст венная Дума обладает крайне ограниченными полномочиями по кон тролю за деятельностью Правительства. Это особенно рельефно выяв ляется при сопоставлении полномочий Президента и парламента в РФ по отношению к Правительству.
Власть Президента и власть парламента в РФ, их соотношение. Конституционно-правовой статус как Президента, так и парламента и Правительства в РФ будет подробно охарактеризован в соответствую щих параграфах ряда последующих глав (гл. 10—12). Поэтому здесь в сравнительном плане рассматриваются лишь главные полномочия этих высших государственных органов под углом зрения их влияния на форму государственного правления.
Президент РФ избирается не парламентом, а путем всенародного голосования, что, как уже указывалось, типично для президентских республик. По Конституции РФ (ст. 80) он: глава государства; гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; стоит на страже суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие ор ганов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет РФ внутри страны и в международных отношениях. Уже эти самые общие поло жения наглядно свидетельствуют об огромной, определяющей роли Президента РФ в системе органов государственной власти страны.
Президенту РФ принадлежит решающая роль в формировании и деятельности непартийного правительства, что особенно важно для определения президентской формы республики. Президент РФ само стоятельно, без участия парламента по представлению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должнос ти заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных ми нистров, хотя даже в такой президентской республике, как США, для этого требуется согласие Сената. Председатель Правительства также назначается не парламентом, а Президентом, который только и может выдвигать кандидатуры на этот пост. Правда, парламент здесь обладает правом дать или не дать согласие на такое назначение. Но и это весьма ограниченное право серьезно оговорено Конституцией тем, что Госу дарственная Дума имеет возможность под угрозой своего роспуска лишь трижды отклонять предлагаемые Президентом кандидатуры (или кандидатуру), после чего Президент получает право на роспуск парламента и самостоятельно назначает Председателя Правительства. Важно и то, что при обсуждении кандидатуры на этот пост парламент рассматривает прежде всего именно личность, а не программу работы Правительства, поскольку последняя в своей основе определяется Президентом РФ, который по Конституции определяет основные направ ления внутренней и внешней политики государства.
Правительство в решающей мере зависит от Президента, контроли руется им и несет политическую ответственность перед ним. Он в любой момент, без каких-либо ограничений и сдержек, по собственно му усмотрению может отправить в отставку Правительство, даже не уведомив об этом премьер-министра (как это было, например, с отстав кой B.C. Черномырдина в марте 1998 г.). Избрание нового состава Го сударственной Думы не вызывает необходимость замены Правитель ства и его главы, в то время как избрание нового Президента непремен но связано с этим. Формально, по Конституции РФ 1993 г., Президент РФ не является главой исполнительной власти, но это не означает, что его реальная роль в руководстве Правительством принципиально из менилась. Президент непосредственно направляет деятельность Пра вительства; его указы и распоряжения обязательны для исполнения Правительством; ряд важнейших министров находятся в непосредст венном подчинении Президенту. Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности и является Верховным Главнокомандующим Во оруженными Силами; он имеет право по собственному усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства, акты которого могут быть отменены Президентом и т.д.
Конечно, нельзя сказать, что Правительство РФ ни в какой мере не зависит от Федерального Собрания. Выше уже говорилось о необходи мости получения согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства. Согласно ч. 1 ст. 103 и ч. 3 ст. 117 Кон ституции РФ, Государственная Дума может выразить недоверие Правительству большинством голосов от общего числа депутатов. Но Пре зидент РФ, вопреки нормам парламентарной республики, может и не согласиться с таким решением Государственной Думы, а если послед няя в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительст ву, то Президент либо объявляет об отставке Правительства, либо рас пускает Государственную Думу. То же происходит тогда, когда Пред седатель Правительства сам поставит вопрос о доверии Правительству.
Парламент РФ способен влиять на деятельность Правительства в связи с его правом обсуждать и утверждать бюджет и другие финансовые законопроекты, но это свойственно не только парламентским, но и президентским республикам. В то же время Президент РФ играет ре шающую роль при назначении Председателя Центрального банка РФ, ибо он единолично определяет и представляет Государственной Думе кандидатуру на эту должность и ставит вопрос об освобождении от этой должности. При этом если Государственная Дума не утверждает его кандидатуру, то Президент имеет возможность назначить ее исполня ющим обязанности Председателя Центрального банка РФ.
По отношению к Президенту РФ парламент обладает правом отре шения его от должности, но, во-первых, таким правом представитель ный орган власти обладает и в президентских республиках (например, в США); а во-вторых, это право в РФ достаточно узко, ибо может быть использовано лишь на основании выдвинутого обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления при усло вии соблюдения очень сложной и длительной процедуры, что делает его реально сверхтрудно применимым. В то же время Президент РФ обладает значительно более широким правом роспуска Государствен ной Думы, о чем уже говорилось выше. Президент назначает выборы в Государственную Думу, а выборы Президента назначаются Советом Федерации, который формируется без участия Президента и Государ ственной Думы.
Все сказанное и многое другое достаточно убедительно свидетель ствует, что в нынешней России имеет место резкое преобладание пре зидентской власти над властью парламентской. В то же время власть парламента серьезно ограничена, элементы парламентаризма сведены к минимуму и несопоставимы с элементами президенциализма. К ска занному следует добавить, что даже в области правотворчества, где парламенту, прежде всего нижней палате — Государственной Думе, традиционно принадлежит важнейшая роль, Президент РФ также об ладает серьезными полномочиями. Он имеет: право самостоятельно издавать указы, обязательные для исполнения на всей территории страны; право законодательной инициативы; право отлагательного вето в отношении принятых парламентом законов; право приостанав ливать в ряде случаев действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ и др. Он вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует принятые Федеральным Собранием законы, без чего они не могут стать законами и вступить в действие. Только Президент назначает референдум.
За последнее время в нашей стране ведется немало разговоров и вносятся предложения о пересмотре Конституции РФ в направлении прежде всего серьезного перераспределения полномочий высших госу дарственных органов в пользу парламента и Правительства за счет полномочий Президента. Не только в обществе, но и в профессиональ ных кругах достаточно широко укрепилось мнение, что на Конститу цию РФ 1993 г. слишком серьезный отпечаток наложила конъюнктур ная ситуация того периода социально-политического развития страны, определившая серьезный перекос в распределении полномочий в поль зу Президента РФ. Уже само по себе это не позволяет, на наш взгляд, говорить о полупрезидентской республике в современной России. Дру гое дело, что в случае реального изменения в будущем соотношения полномочий указанных органов на путях расширения полномочий пар ламента, в том числе и в отношении формирования и деятельности Правительства, и утверждения большей самостоятельности Прави тельства по отношению к Президенту, наша страна по форме правления может превратиться в полупрезидентскую республику. Сегодня же она — своеобразная президентская, а не полупрезидентская респуб лика.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Что такое форма государства и какие компоненты она включает?
Что такое форма государственного правления?
Что такое монархия и каковы ее наиболее характерные черты?
Как подразделяют основные виды монархий?
Что такое абсолютная монархия и каковы ее основные черты?
Что такое дуалистическая монархия и в чем ее отличие от абсолютной монархии?
Что такое парламентарная монархия и каковы ее основные отличительные признаки?
Приведите конкретные примеры стран с различными видами монархичес кого правления.
Что такое республика и каковы ее основные разновидности?
Что такое президентская республика и каковы ее наиболее характерные черты?
Что такое парламентарная (парламентская) республика и в чем ее своеоб разие?
Что такое смешанная, полупрезидентская республика и в чем ее основные особенности?
Назовите конкретные примеры стран, где утвердились различные формы республиканского правления.
Какова республиканская форма правления в России7
Каково соотношение президентской власти и власти парламента в России?
Является ли Российская Федерация президентской или гюлупрезидент-ской республикой?
ЛИТЕРАТУРА
Арутюнян А.Ш. Институт Президента Республики Армения. Сравнительно-правовой анализ. Ереван. 1996.
Журавлев А.Л., Султанов А.Ш. Сравнительный анализ правового статуса президентов Азербайджанской Республики и Российской Федерации. М., 1997.
Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Президент, конгресс, законодательство // Государство и право. 1998. № 1.
Котенков А.А. Президент — Парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе // Государство и право. 1998. .№ 9.
Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы федерального Собрания РФ в законодательном процессе // Государство и право. 1998. № 10.
Кувалдин В.Б. Президентская и парламентская республики как формы демократического транзита // Полис. 1998. № 5.
Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) // Государство и право. 1993. № 3.
Сахаров H.Л. Институт президента в современном мире. М., 1994.
Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1998.
Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5.
Форма государственного правления отражает преимущественно институционально-статусную сторону в характеристике государственной власти страны. Другой ее специфической и очень важной стороной является то, какими конкретными путями, средствами, методами и приемами реализуется государственная власть. Указание на монархическую или республиканскую форму государственного правления, существующую в данной стране, само по себе не позволяет судить, например, об уровне демократизации государственной жизни в ней, о реальном состоянии и мерах обеспечения государством основных прав и свобод человека и гражданина и т.д. Именно эта последняя, своего рода функциональная, управленческая грань в характеристике государственной власти той или иной страны находит свое выражение в ее государственно-политическом режиме. В связи с этим чаще всею говорится, с одной стороны, о странах развитой зрелой демократии и странах либеральной демократии, а с другой — об авторитарных и тоталитарных государствах.
Понятие «режим» (от франц. regime и лат. regimen — управление) в политической сфере обычно означает способ, метод, образ, порядок, совокупность средств осуществления государственного политического правления в стране. Надо отметить, что в литературе, в том числе и учебной, можно встретить как расширительное, так и суженное толкование данной государственной формы. Расширительное имеет место тогда, когда речь ведется о «политическом режиме». Многие авторы хотя и отмечают правильно необходимость разграничения понятия «политический режим» в широком и узком смыслах, тем не менее ведут речь в курсах конституционного права не о государственных, а о политических режимах.* Но это строго говоря, неправильно, ибо политический режим – явление, несомненно, значительно более широкое по своему содержанию, нежели одна из форм государства, поскольку включает в себя не только государственные, но и многообразные негосударственные, общественные формы политической жизни, связанные, в частности, с деятельностью политических партий, иных массовых общественных объединений и движений, трудовых коллективов и т.д. Именно поэтому политический режим должен рассматриваться прежде всего и непосредственно в качестве предмета не науки конституционного права, а политологии, что и находит свое отражение в учебниках по курсу политологии.
* См. напр.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 253 и след.; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 189. и след.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 234. и след.
Однако излишне узким представляется термин «государственный режим», ибо в науке конституционного права государственный режим рассматривается в теснейшей взаимосвязи, взаимодействии и взаимопроникновении с политическим режимом в целом. Не все политическое в существующем режиме данной страны является государственным, но все государственное является политическим, его ядром и решающей основой. Негосударственные, общественно-политические формы и методы деятельности политических партий и иных общественных объединений, органов местного самоуправления, играющие очень важную роль в политике, в реальной жизни оказываются во многом практически неразделимыми с формами и методами деятельности государственных органов, составляя однако с ними единую политическую систему.
В свете сказанного, представляется наиболее адекватным использование в курсе конституционного права не понятия «политический режим» или «государственный режим», а понятия «государственно-по литический режим». Оно, с одной стороны, выделяет специфический государственный аспект проблемы, поскольку рассматривается в кон тексте определения формы государства; а с другой стороны, подчерки вает неразрывное единство государственного и негосударственного, об щественно-политического в жизнедеятельности государства. Небезын тересно, что в политологии эта проблема исследуется в относительно более широком ракурсе как весь политический режим, в то время как в конституционном праве — в относительно более узком плане, преиму щественно как государственный, государственно-правовой режим, взя тый в единстве с политическим режимом в целом. Такой подход позво ляет решить двуединую задачу: одновременно отразить как разграничение и специфику предметов исследования политологии и науки конституционного права, так и органическую взаимосвязь и взаимопро никновение этих разных наук в данном вопросе.
В конституционном праве государственный режим изучается прежде всего через призму соответствующих правовых норм. Но по скольку во многих случаях конституционные нормы недостаточно от ражают действительность, постольку необходимо учитывать не только правовые нормы той или иной страны, но и практику их применения. Правильно указывает В.Е. Чиркин, что характер государственного ре жима определяется многими факторами, в том числе существующей в стране партийной системой, взаимосвязями политических партий, об щественных организаций с населением, господствующей идеологией, уровнем политической культуры, традициями и др. Выдвигая эти важ ные методологические положения, автор, однако, почему-то использу ет не понятие «государственно-политический режим», а «государст венный режим».*
* Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. С. 180. См. также: Консти туционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 305 и след.
Государственно-политический режим — специфическое выраже ние функциональных, управленческих свойств существующей в стра не государственной власти, т.е. характер используемой ею системы конкретных путей, способов, методов и приемов осуществления этой власти.
Некоторые авторы при определении понятия «политический режим» не считают возможным отнести его к числу форм государства, наряду с формой правления и формой политико-территориальной ор ганизации государства, в связи с чем излишне резко разграничивают и даже противопоставляют политический режим другим государственным формам; или же, дают весьма произвольное и описательное опре деление данного явления. Так, К.В. Арановский считает, что «полити ческий режим нельзя причислять к формам государственности», что «это содержательная, а не формально-юридическая характеристика», описывающая «все проявления политического властвования», что «по литический режим — это свойство нации, определяющее степень кон центрации или характер распределения власти, условия ее формирова ния и поддержания в общественном сознании, а также пределы приме нения и распространения власти на общественные отношения, на чело века».*
* Арановский К.В. Указ. соч. С. 235.
Спору нет, государственно-политический режим занимает особое место в характеристике совокупной формы государства, отражая ее наиболее тесную и непосредственную связь с сущностью и содержани ем государственной власти. Но это отнюдь не означает, что, с одной стороны, другие государственные формы никак не связаны с сущнос тью и содержанием государства (иначе, например, речь не шла бы о том, что республиканская форма правления наиболее адекватно отражает народовластие, демократическую сущность государства), а с другой — что такой режим выражает лишь содержание государственной власти и не имеет никакого отношения к отражению ее формы. Разве «степень концентрации или характер распределения власти», или «пределы при менения и распространения власти» никак не характеризуют государ ство со стороны его формы? Ведь сам автор признает, что политичес кий режим позволяет понять, «каков набор средств и методов» полити ческого властвования. Вместе с тем, если исходить из того, что полити ческий режим «описывает все проявления политического властвова ния», тогда и формы правления, и формы политико-территориального устройства государства должны быть включены в политический режим, что явно неправомерно. Что же касается приведенного выше общего определения указанным автором политического режима, то оно, во-первых, использует весьма туманное понятие «свойство нации» и не раскрывает его смысл; во-вторых, не отражает специфически функционального, управленческого аспекта в характеристике полити ческой власти; и в-третьих, по сути дела, подменяет определение сущности данного явления простым перечислением некоторых элементов его содержания.
По сравнению с другими формами государства данная форма наи более подвижна, изменчива, что связано с тем, что на нее оказывают серьезное и непосредственное влияние такие динамичные и многообразные факторы, как соотношение общественно-политических сил в обществе, уровень и характер противоборства или сотрудничества между ними, состояние социально-экономического и политического развития страны, духовно-идеологическая обстановка, международная ситуация и др., а также с тем, что в рамках сохранения, например, одной и той же формы государственного правления могут происходить и дей ствительно происходят серьезные изменения в различных формах, спо собах и методах деятельности государственных органов и в соотноше нии между ними. Условно можно сказать, что характер государствен ной власти в стране, прямо зависящий от природы и сущности данного государства, стратегически обычно находит свое проявление прежде всего в форме государственного правления, а тактически — в том или ином государственно-политическом режиме. Кроме того, как уже отме чалось, определение государственно-политического режима той или иной страны требует анализа не только соответствующих правовых норм, но и их соотношения с фактически складывающимися отноше ниями между личностью, обществом и государством, реальным поряд ком функционирования и взаимодействия государственных органов и т.д.
Определение государственно-политического режима вовсе не предполагает необходимость учета всего многообразия форм, путей, способов, методов и приемов государственного управления в их кон кретном практическом осуществлении. Невозможно отразить это ог ромное многообразие и в конституции, тем более что в одной и той же стране могут применяться и часто действительно применяются различ ные и разнохарактерные управленческие способы и методы. Поэтому при характеристике государственно-политического режима в любой стране важен учет прежде всего самого характера, природы совокупнос ти (системы) используемых форм, способов и методов государственно го властвования, а не каждого из них, взятого самого по себе, в отдель ности. Если в какой-либо стране имеет место применение как демокра тических, так и недемократических способов и методов государствен ного управления, необходимо установить, какие из них являются пре обладающими, доминирующими, типичными, системообразующими, выражающими действительную природу и сущность государственнос ти и всей политической системы данной страны.
Такая сравнительно высокая подвижность данной формы государ ства, сложность ее четкой характеристики и возможность, а часто и реальность несовпадения соответствующих правовых норм и действи тельности приводят к тому, что, в отличие от других государственных форм, государственно-политический режим не так прямо, конкретно и адекватно закрепляется в конституциях стран мира, хотя определенные общие характеристики и отдельные его элементы отражаются в них и в другом законодательстве. Чаще всего термин «режим» вообще не используется в конституциях, хотя в отдельных из них говорится, на пример, о «республиканском режиме», «демократическом режиме», «режиме власти» и др. Обычно речь идет об общей формуле «демокра тическое государство» или «демократическая республика» (конститу ции ФРГ, Франции, Италии, Индии, Перу, Ирландии, Румынии, Казахстана и многие др.). В некоторых конституциях встречаются и определенные дополнения. Например, в Конституции Бразилии гово рится о легитимном демократическом государстве, в конституциях Ис пании и Португалии — о «правовом демократическом государстве», в Конституции Эквадора — об ответственном и альтернативном правле нии. При этом опять-таки необходимо всегда помнить о том, что не так уж редко демократическим государством именуют себя в конституциях и те страны, которые таковыми далеко не являются.
Независимо от тех или иных конкретных конституционных форму лировок определение действительного государственно-политического режима какой-либо страны требует учета следующих основных пара метров: 1) характера государственной власти, ее источника, целей и задач (народовластие; монархическая власть; диктатура той или иной социальной группы, слоя, класса); 2) политико-правового статуса лич ности, характера ее взаимоотношений с государством и отношения го сударства к признанию человека высшей ценностью; 3) реального от ношения государства к необходимости подчинения всей деятельности государственной власти праву и закону; 4) признания или непризнания принципа разделения властей, реального его осуществления и характе ра взаимодействия между этими властями; 5) установления и практи ческого применения (или неустановления и неприменения) принци пов политического и идеологического плюрализма, свободы оппозици онной деятельности, учета мнения меньшинства и др.; 6) реального осуществления принципа партиципации, т.е. свободного и активного участия граждан в управлении страной; 7) уровня централизации (де централизации) государственной власти и развития местного самоуп равления.
Хотя эти и другие стороны государственно-политических режимов регулируются обычно в самых разных статьях, главах и разделах кон ституций, можно привести пример и сравнительно цельного и обоб щенного определения его общих основ. Так, ст. 2 Конституции Порту галии указывает, что «Португальская Республика — демократическое правовое государство, основывающееся на народном суверенитете, на многообразии демократических мнений и демократическом полити ческом плюрализме, на уважении и гарантиях осуществления основ ных прав и свобод и имеющее целью претворение демократических принципов в экономической, социальной и культурной жизни и углуб лении демократии участия».
Характер государственно-политического режима прежде всего и непосредственно определяется природой и сущностью государствен ной и всей политической власти в стране. Вполне естественно, что власть, базирующаяся на действительном суверенитете народа, на ши роком и реальном участии граждан в осуществлении ее функций, на подлинном служении органов государства и общественных объедине ний интересам и идеалам гражданского общества, использует далеко не всякие, а адекватные ей демократические пути, способы, средства и методы своей реализации. И наоборот, политическая власть, опи рающаяся не на народ в целом или его большинство, а на более или менее узкую его часть, выражающая и защищающая ее корыстные интересы и цели, устанавливающая и закрепляющая диктатуру како го-либо класса или социального слоя, закономерно прибегает к неде мократическим, а часто и антидемократическим, насильственным, диктаторским путям, способам и приемам поддержания, функциони рования и использования этой власти, присущим государствам с по лицейскими режимами. Как уже отмечалось, и в рамках демократи ческих режимов могут частично и ограниченно применяться силовые, недемократические методы и средства. Но совершенно очевидно, что одно дело, когда насилие, принуждение выступает чуть ли не как самоцель, а другое, когда оно используется в целях защиты и укреп ления народовластия.
Нет жесткой и необходимой связи между государственно-полити ческим режимом и другими формами государства. Демократическими, как и недемократическими, могут быть как республики, так и монар хии, как унитарные, так и федеративные государства. Но это не значит, что государственно-политический режим не оказывает существенного влияния на две другие формы государства и обратно. Как показывает исторический и современный опыт, недемократический государствен но-политический режим способен ограничить, например, возможности реального осуществления принципов республиканизма или серьезно исказить и даже сделать практически невозможным реализацию прин ципов федерализма; с другой стороны, например, абсолютная и дуалис тическая монархии, как и суперпрезидентская республика, могут бла гоприятствовать утверждению авторитарного государственно-полити ческого режима.
Государственно-политический режим неправомерно отождест влять с политической системой общества, хотя одновременно было бы неверным не видеть совпадения во многом этих явлений. Второе значительно шире первого, ибо включает в себя разносторонние основы политической жизни страны, а не только одну из форм государ ства. Кроме того, главное в политической системе — сущность и структура всей политической власти, статус различных субъектов по литики и отношения между ними, а в государственно-политическом режиме — способы и методы лишь государственного властвования, взятые в органической связи с политическими условиями его осу ществления.
Важным является и вопрос об основной классификации государ ственно-политических режимов. Поскольку основания для их подраз деления могут быть самые разные, то и сама такая классификация может быть различной. Но и в рамках имеющегося многообразия мнений необходимо выделить главную классификацию, наиболее емко и четко выражающую существо основных типов (классов) проявления данного явления. В свете сказанного выше о теснейшей, органической связи государственного и политического режимов, о включенности первого во второй и их неразделимости, представляются неплодотворными поиски в науке конституционного права каких-то совер шенно новых классификаций, отличных от той, которая утвердилась как основная в политологии, как это предлагается в отдельных изда ниях.* Именно потому, что в науке конституционного права государ ственный режим не может рассматриваться иначе, как в контексте и как важнейшая часть, ядро политического режима, целесообразно в этой науке вести речь о государственно-политических режимах и при нять и в ней в качестве общей и основной их классификации подраз деление этих режимов по такому системному критерию, как подлин ное отношение к демократии. По этому основанию государственно-политические режимы должны быть подразделены прежде всего на демократические и недемократические, а затем первые — на собствен но, последовательно демократические, либеральные, либерально-де мократические, а вторые — на авторитарные и тоталитарные. Сказан ное не означает ни то, что в науке конституционного права не может быть предложена и своя классификация указанных режимов ни то, что и в политологии и в науке конституционного права они будут изучаться одинаково. Суть дела в другом: нельзя искусственно раз рывать изучение демократических и недемократических государственно-политических форм в политологии и в науке конституционного права; последняя должна опираться на достижения политологии, кон кретизируя и развивая их.
* См. напр.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 496-498.
В предшествующих главах уже были рассмотрены такие важней шие и общие стороны демократической государственности, как наро довластие, соблюдение и защита прав и свобод личности, разделение властей и др. Поэтому здесь проблемы демократии освещаются под специфическим углом зрения выяснения конституционного закрепле ния и практичного осуществления конкретных путей, способов, форм и методов реализации государственной власти. Без этого аспекта ана лиза демократической государственности характеристика ее формы оказалась бы неполной и незавершенной.
Демократический и либеральный (либерально-демократический) режимы — две разновидности общедемократического пути реализации государственной власти, антиподом которого выступает недемократи ческий или антидемократический путь в двух его основных разновид ностях — авторитарного и тоталитарного режимов.* Вполне естествен но, что собственно, последовательно демократический и либерально-демократический, либеральный государственно-политические режи мы имеют немало общего в главном и основном, что позволяет им относиться к одному и тому же демократическому типу государствен ной власти. В то же время между ними имеются и существенные видо вые различия, которые требуют их научного разграничения. Поскольку либеральный режим в этой связи выступает как разновидность демо кратического типа государственно-политического властвования, постольку его можно именовать и либерально-демократическим.
* В большинстве учебников но конституционному праву обычно выделяется почему-то лишь три вида государственных или политических режимов — демократические, авторитарные и тоталитарные (см., напр.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева, С. 253— 256; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. С. 182—190; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 189—192 и др.). В других специально выде ляется дополнительно и либеральный режим (см., напр.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.A. Страшуна. С. 212—215), что представляется более правильным и последовательным. Если ограничиться лишь самым общим подразделением указанных режимов, то их, как уже говорилось, можно подразделять просто на демократические и недемократические. Но раз уж вторые разграничиваются на авторитарные и тоталитарные, выражающие различную степень их недемократичности, то, оставаясь последовательными, необходимо и демократический тип государственной власти подразделить по степени демократичности и на собственно демократический и либеральный, или либерально-демократический.
Демократический государственно-политический режим характе ризуется приверженностью не только действительно демократическим целям и ценностям, но и достаточно полному и последовательному использованию соответствующих способов и методов их достижения в процессе осуществления государственной власти. Как показывает ис торический и современный опыт, наиболее адекватной почвой для ут верждения таких режимов служат социально ориентированная эконо мика, достижение сравнительно высокого общего жизненного уровня населения, гражданское общество, реализация принципов социальной справедливости и социального согласия и др. Не случайно, что подоб ные режимы прочно утвердились и успешно функционируют сегодня в индустриально развитых странах, в то время как даже в тех развиваю щихся странах, которые избрали в целом демократический путь разви тия, применение принципов, форм и методов демократии оказывается объективно ограниченным низким уровнем экономического развития, нищетой основной массы населения, острыми социальными конфлик тами, чрезвычайно низкой общей и особенно политическо-правовой культурой граждан. Это, конечно, не значит, что среди развивающихся стран нет и не может быть стран с демократическим режимом. Но даже тогда, когда это имеет место, речь может идти реально чаще всего о либеральной, либерально-демократической разновидности такого ре жима и лишь в отдельных случаях о становлении собственно демокра тического режима. И в большинстве постсоциалистических стран про исходит сегодня именно процесс становления подлинно и последова тельно демократических государственно-политических режимов.
Говоря обобщенно, для демократического государственно-полити ческого режима свойственны ряд общих сущностных черт при всем многообразии конкретных форм его проявления. Важнейшие из них состоят в следующем.
1. Признание и гарантированное осуществление народовластия, су веренитета народа в качестве фундаментальной основы всей государ ственной и политической системы страны, о чем уже подробно говори лось выше (§ 3 и 5 гл. 3, § 1 гл. 5 и др.). Это народовластие может находить свое выражение как в прямой, непосредственной форме в виде всеобщих свободных и равных выборов, референдумов, плебесцитов, права народа на законодательную инициативу, так и в представи тельной, опосредованной форме, когда законодательная власть в стране осуществляется лишь избранными народом его представителями. В Конституции Польши (ст. 4), например, говорится, что верховная власть в стране принадлежит нации, которая осуществляет ее через своих представителей или непосредственно.
2. Законодательное закрепление и гарантированное осуществление основных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, обес печивающие подлинную и высокую свободу, автономность и активную самодеятельность граждан. Подробно об этом говорилось в гл. 4. Как уже отмечалось, это ставит определенные рамки для деятельности органов государственной власти, воздвигает преграды на пути излишне го, чрезмерного вмешательства государства в жизнедеятельность лич ности и общества, использования недемократических способов и мето дов выполнения его функций. Как отмечается в Конституции Аргенти ны (ст. 29), акты, в результате которых жизнь, честь или собственность окажутся в зависимости от правительства или какого-нибудь лица, «полностью лишены силы, а лица, виновные в их издании, или согла сившиеся с ними, или подписавшие их, привлекаются к ответственнос ти и квалифицируются как бесчестные предатели Родины». Конститу ция Италии (ст. 28) устанавливает непосредственную ответственность должностных лиц и служащих государства и публичных учреждений за действия, совершенные в нарушение чьих-либо прав.
3. Связанность государственной власти правом и законом, подчи ненность им ее органов, т.е. правовой характер этой власти. Верховен ство права и закона, равенство всех перед законом и его обязательность для всех, строгое соблюдение законности и правопорядка, судебный порядок защиты прав личности — важнейшие неотъемлемые признаки демократического государственно-политического режима. Для демо кратии, отмечал известный французский исследователь политической жизни в США и Франции прошлого столетия Алексис Токвиль, харак терно правление закона, а не правление отдельной личности. В Консти туции Австрии (ч. 1 ст.18) отмечается, что «все государственное управление может осуществляться лишь на основании закона». Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом, гласит ч. 3 ст. 20 Основного закона ФРГ. Органы публичной власти, говорится в Конституции Польши, действуют на основе и в границах права (ст. 7); страна соблюдает обя зывающее ее международное право (ст.9). О правовом государстве см. также материалы § 4 и 5 гл. 5.
4. Разделение и равенство ветвей государственной власти — зако нодательной, исполнительной и судебной, использование системы раз нообразных сдержек и противовесов в процессе их взаимодействия. Эти ветви власти одновременно независимы друг от друга и взаимосвя заны (подробно об этом см. § 2 гл. 5). В Конституции Мексики (ст. 49), например, отмечается, что никогда не могут быть объединены две или три ветви власти в руках одного лица или одной корпорации, а законо дательная власть не может предоставляться одному лицу, кроме случа ев, предусмотренных Конституцией.
5. Политический плюрализм, обеспечивающий, в частности, много партийность. Уже в первой статье Конституции Испании политичес кий плюрализм, наряду со справедливостью и равенством, провозгла шается высшей ценностью ее правопорядка. Принцип демократическо го политического плюрализма, включающий многопартийность и право на демократическую оппозицию, закреплен и в Конституции Португалии (ст. 2 и 117). Плюрализм, говорится в ст. 8 Конституции Румынии, является условием и гарантией конституционной демокра тии. В Конституции Молдовы (ст. 5) указывается, что демократия в стране осуществляется в условиях политического плюрализма, несо вместимого с диктатурой и тоталитаризмом. Конституция Аргентины (ст. 38) исходит из того, что «политические партии являются основны ми институтами демократической системы» и устанавливает свободу их создания и деятельности. Конституция Польши (ст. 11) обеспечива ет свободу создания и деятельности политических партий, указывает, что они образуются «с целью влиять демократическими методами на формирование политики государства». Вместе с тем признание и обес печение указанной свободы не только не исключает, но и предполагает ограничение этой свободы по отношению к партиям и иным объедине ниям экстремистского толка. В той же Конституции Польши (ст. 13) запрещается существование политических партий и иных организа ций, обращающихся в своих программах к тоталитарным методам и практике деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программы или деятельность которых предполагает или допускает ра совую или национальную ненависть, применение насилия в целях за хвата власти или влияния на политику государства либо предусматри вает сокрытие в тайне их структур или членства. Аналогичные положе ния содержатся и во многих других конституциях демократических стран. Это направлено на то, чтобы крайние радикалы и экстремисты не смогли бы использовать демократические права, свободы и инсти туты в антидемократических целях.
6. Политический плюрализм и многопартийность, предполагаю щие свободу организации и деятельности оппозиции, периодическую легальную и легитимную смену у руля государственной власти пред ставителей различных партий и движений, беспрепятственное выраже ние мнения оппозиционных сил по вопросам правительственной поли тики и государственного управления, уважительное отношение к нему и учет его при принятии государственной властью политических и управленческих решений и т.д. В ряде демократических стран конституционное законодательство специально закрепляет статус оппозиции. Так, Конституция Португалии (ст. 117) указывает, что за меньшинст вом признается право на демократическую оппозицию, что политичес кие партии, представленные в парламенте, но не входящие в правитель ство, пользуются, в частности, правом на получение регулярной инфор мации непосредственно от правительства о ходе решения основных вопросов, представляющих общественный интерес. В Конституции Ко лумбии (ст. 112) за оппозицией закрепляется не только свобода крити ки правительства, но и право предлагать политические альтернативы, право доступа к информации и официальным документам, право учас тия в избирательных комиссиях, право на реплику в государственных средствах информации и др. По Конституции Бразилии (ст. 89) в Совет Республики при Президенте входят лидеры как большинства, так и меньшинства в Палате Представителей и Федеральном Сенате. Все это направлено на то, чтобы в условиях демократического режима власть большинства, говоря словами Дж.Ст. Милля, не превращалась в «тиранию большинства».
7. Политический плюрализм и многопартийность, органично свя занные и с необходимостью обеспечения идеологической свободы и идеологического многообразия, включая свободу агитации и пропаган ды, гласность, независимость средств массовой информации и т.д. Кон ституционный закон Швеции «Форма правления» отмечает, что правление шведского народа основывается, в частности, на «свободном формировании мнений» (§ 1) и что общество должно заботиться о том, чтобы демократические идеи оставались направляющими во всех об щественных сферах (§ 2). Идеологическая свобода в демократических странах также обычно ограничивается запретом по закону призывов к насилию, нарушению прав других людей, норм морали и др.
8. Широкое реальное участие граждан в осуществлении государст венной власти, т.е. применение принципа партиципации как способа реализации обратной связи государства с населением. Степень влия ния граждан на политику государства, на осуществление государствен ной власти, уровень подконтрольности народу политики, государст венной власти — один из важнейших индикаторов демократичности существующего в данной стране государственно-политического режи ма. Это во многом определяется закрепленной системой прав и свобод человека и гражданина. В странах реальной и развитой демократии влияние личности и общества на государственную власть и контроль за ней достаточно высоки, в то время как при недемократических ре жимах оно близко или сведено к нулю. В Конституции Португалии правам, свободам и гарантиям политического участия посвящена целая глава (ст. 48—52). В Австрии имеется специальная независимая Кол легия народной правозащиты, избираемая Национальным советом (одной из палат парламента) в составе трех членов на шесть лет, в которую каждый может обратиться с жалобой на недостатки в осущест влении федерального управления (ст. 148а—148ж Конституции стра ны). Подробнее о политическом участии граждан в государственном управлении говорилось в § 3 гл. 3 и § 4 гл. 4 и др.
9. Децентрализация государственной власти и развитие местного самоуправления, позволяющие обеспечить вертикальное разделение власти и предотвратить монополизацию этой власти вверху в ущерб среднему и низшему звену государственной системы. Именно поэтому в странах развитой демократии муниципалитеты, автономные сообще ства, субъекты федерации, как правило, обладают высокой самостоя тельностью, достаточно широкими правами и их гарантиями, а вмеша тельство центра в дела субъектов федерации и муниципальной власти серьезно ограничивается конституционным и иным законодательством. Более подробно эти вопросы рассматриваются в гл. 8 и 14.
10. Крайне узкое, строго ограниченное законом применение на сильственных способов и методов осуществления государственной власти. Такая черта действительно демократического государственно-политического режима обусловлена прежде всего тем, что его социаль ную основу составляет гражданское общество, члены которого в своей массе строго и последовательно соблюдают установленные нормы и правила поведения, широко и активно участвуют в защите законности и правопорядка, в обеспечении социально-политической стабильнос ти, гражданского согласия и солидарности, т.е. обладают высокой по литико-правовой культурой. Такие общество и государство вырабаты вают действенные механизмы предотвращения и преодоления острых социально-политических конфликтов, массового нарушения законода тельства, нравственных норм, иного девиантного поведения. Подлинно и последовательно демократические режимы несовместимы с массовы ми нарушениями законности и правопорядка, с разгулом преступности и коррупции и т.д. В рамках такого режима главный упор при реализа ции государственной власти делается не на широкие и постоянные запреты и требования, а на дозволение и защиту демократических прав и свобод личности.
Либеральный, или либерально-демократический режим — это такой вид демократического типа государственного властвования, в условиях которого демократические способы, формы и методы осу ществления государственной власти получают сравнительно неполное, ограниченное и непоследовательное применение. С одной стороны, такой режим связан с достаточно высоким уровнем политической сво боды личности; а с другой — реальные объективные и субъективные условия соответствующих стран существенно ограничивают возмож ности использования демократических средств и методов государст венно-политического правления. Это обусловливает то, что либераль ный государственно-политический режим должен быть отнесен к де мократическому типу государственного властвования и в то же время выделен в его рамках в особый вид демократических режимов, отлич ный от собственно демократических или развитых демократических режимов.
Либеральный государственно-политический режим — воплощение социально-политических принципов и идеалов либерализма (от латин ского liberalis — свободный) — одного из важнейших и распространен ных идейных и общественно-политических течений, окончательно сло жившегося в особое, самостоятельное направление в 30—40-е гг. XIX столетия, хотя идейные истоки либерализма уходят в XVII—XVIII вв. (Дж. Локк, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, Т. Джефферсон, Б. Франклин, И. Бентам и др.). Исторически классический либерализм сложился в борьбе против феодального закабаления личности, против сословных привилегий, наследственной государственной власти и т.д., за свободу и равноправие граждан, равные возможности для всех и каждого, демо кратические формы социально-политической жизни.
Для либерализма характеры: признание самоценности личности и изначального равенства всех людей; индивидуализм, гуманизм и кос мополитизм; отстаивание неотчуждаемых прав, свобод и ответствен ности граждан, прежде всего прав на жизнь, свободу, собственность и стремление к счастью; поддержка принципов народовластия, консти туционализма, разделения властей, парламентаризма, законности и правопорядка; понимание государства как органа, основанного на до говоре и консенсусе с членами общества, ограниченного целями защи ты изначальных прав человека, не вмешивающегося в его частную жизнь, поддерживающего принципы рыночной экономики, свободы предпринимательства и конкуренции при минимальном вмешательст ве государства в экономику. Классический либерализм, получивший широкое распространение и серьезное влияние во второй половине XIX — первой половине XX в., особенно в связи с созданием и деятель ностью либеральных партий и приходом многих из них к власти, пре терпел сегодня значительную эволюцию и обновление. В частности, современный либерализм или неолиберализм отличается большим восприятием идей плюралистической демократии и многообразия форм собственности, расширения и усиления роли государства в общественной жизни, социального государства, социальной справедливости и др.
Если в прошлом, особенно в XIX в., либеральный режим был при сущ индустриально развитым странам, переживавшим тогда процесс становления подлинной демократии, то в современном мире такие ре жимы особенно характерны для постколониальных и постсоциалисти ческих стран, переходящих от антидемократических колониальных или тоталитарных режимов к развитому демократическому правле нию. Сегодня таковыми являются государственно-политические режи мы в ряде развивающихся стран (например, в Индии, Египте, Турции, Филиппинах, Шри-Ланке и др.), серьезно продвинувшиеся по пути демократизации политической жизни, но пока еще далеко не достиг шие уровня стран развитой демократии, а также в некоторых постсоци алистических странах Европы. Тяжелое историческое прошлое, свя занное с длительным господством колониальных и тоталитарных ре жимов, серьезная отсталость, отсутствие глубоких демократических традиций и ряд других факторов служат здесь серьезным препятствием для развития и утверждения в этих странах подлинной и развитой демократии. Нищета масс делает невозможным реальное обеспечение личных и политических прав, действительного народовластия; от сутствие или лишь зачатки формирования гражданского общества се рьезно препятствуют становлению правового государства, подлинного политического плюрализма, партиципации, самоуправления и др. В таких условиях государственная власть часто бывает склонна прибегать к ограничению демократии, к недемократическим, противоправ ным и даже насильственным формам и методам правления, и, в част ности, к использованию армии в политике в развивающихся странах, особенно в условиях ее неспособности своевременно предотвращать и справедливо решать назревшие социальные конфликты и массовые протестные выступления населения.
Основными разновидностями недемократических режимов явля ются авторитаризм и тоталитаризм, различающиеся между собой раз ными характером и степенью отрицания демократических начал госу дарственно-политического властвования. В определенном отношении можно сказать, что тоталитаризм — высшая, крайняя степень развития авторитаризма, поскольку при тоталитарном режиме антидемократи ческие пути, формы, средства и методы такого властвования использу ются наиболее широко, последовательно и решительно. Если демократические режимы сегодня типичны для стран со сравнительно высоким уровнем социально-экономического развития, то авторитарные и тота литарные режимы — для относительно отсталых стран Это общее пра вило не только не опровергается, а по-своему подкрепляется тем оче видным фактом, что в отдельных случаях авторитарные и тоталитар ные режимы могли утверждаться в прошлом на непродолжительное время в индустриально развитых странах (например, фашистские ре жимы в Германии, Италии, Испании, Португалии, «коммунистичес кие» режимы в СССР, Чехословакии и др.), а сегодня сохраняются не в самых отсталых странах (Индонезия, Марокко, Тунис, Иордания и др.). В конституциях авторитарных и даже тоталитарных стран может нередко говориться о демократическом характере соответству ющего государства, ибо открыто признавать антидемократическую природу своей власти не в интересах самого крайнего диктатора. Но, как уже отмечалось, при определении характера существующего в той или иной стране государственно-политического режима особенно важно обращать внимание не столько на формально-юридические ус тановления и формулировки, сколько на реально существующее поло жение дел, на фактические отношения, складывающиеся между личностью, обществом и государством.
В литературе, в том числе и учебной, можно встретить отказ от разграничения недемократических режимов на авторитарные и тоталитарные, их смешение и даже отождествление. Так, В.К. Арановский в учебнике по курсу государственного права зарубежных стран ут верждает, что подразделение недемократических режимов на автори тарные и тоталитарные — это выдумка Р. Рейгана и его сподвижников с их «двойным» подходом к оценке иностранных режимов на основе принципа их отнесения к «своим» и «чужим», что все недемократи ческие режимы — это тоталитарные режимы; что последние различа ются по субъективному признаку и в том случае, если власть сосредоточивается и осуществляется одним лицом, то такой тоталитарный режим является авторитарным; что «обособление авторитарного ре жима от тоталитаризма искусственно» и что «авторитаризм безуслов но существует, но не отдельно, а в русле тоталитарной власти как ее разновидность».*
* См.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 260-263.
На наш взгляд, с такой позицией нельзя согласиться, ибо она отра жает непонимание существенного различия между авторитаризмом и тоталитаризмом при всем том общем, что их объединяет как разновид ности антидемократического типа государственно-политического властвования. Тот факт, что тот или иной недемократический режим (на пример, сталинский тоталитарный режим в СССР) может нести в себе черты как тоталитаризма, так и авторитаризма, не означает, что любое авторитарное государство всегда и при всех условиях является и тота литарным. Отрицание демократии может происходить и действитель но происходит в различных странах существенно различными конкрет ными путями, средствами, формами и методами.
Если при определении государства как авторитарного главное со стоит в том, что в нем государственно-политическая власть сосредото чена у одного лица, узкой группы лиц или одного органа в ущерб другим, особенно представительным, органам власти, то при характеристике государства как тоталитарного — в том, что такое государство полностью подчиняет себе личность и общество, все стороны их жиз недеятельности путем массового насильственного подавления прав и свобод человека. Автор не учитывает, к сожалению, этих существенно разных аспектов в характеристике государственной власти. Хотя со вершенно очевидно, что, к примеру, государственно-политический режим Франции времен президентства генерала де Голля носил многие черты авторитаризма, но его никак нельзя отнести к числу тоталитар ных. Точно так же, говоря об авторитарности государственно-полити ческих режимов в Иордании, Марокко, Индонезии и др. странах, нель зя относить их к тоталитарным режимам, приравнивая их тем самым к военно-полицейским, фашистским, сталинистским и иным действи тельно тоталитарным странам.
Видимо, чувствуя слабость своей позиции и недопустимость «сва ливания в одну кучу» авторитаризма и тоталитаризма, фашизма, К.В. Арановский предлагает различать тоталитаризм первой, второй и третьей степеней в зависимости от того, распространяется ли моно польная власть соответственно только на политическую сферу общест венной жизни, только на политическую и духовно-идеологическую сферу и, наконец, на все сферы общественной жизни, включая эконо мику. Но и при этом авторитаризм опять-таки ошибочно рассматрива ется как разновидность тоталитаризма, и, в сущности, речь идет лишь о классификации тоталитаризма. Вместе с тем предложенная класси фикация практически весьма неопределенна и условна, ибо трудно себе представить, что в реальной жизни сложившийся в сфере политики тоталитарный режим может, например, практически не сказаться на сфере идеологии. В этой связи невозможно согласиться, в частности, с отнесением автором диктатуры генерала А. Пиночета и его хунты в Чили лишь к тоталитаризму первой степени, т.е. к тоталитаризму толь ко в политической, но не в духовно-идеологической сфере.
Конечно, тоталитаризм тоталитаризму рознь и степень охвата им различных сфер общественной жизни в различных странах неодинако ва. Но нельзя не видеть, что и степень подчинения личности и общества государству, его вмешательства в личную и общественную жизнь, огра ничения и нарушения им прав и свобод человека может быть очень разной. Это не учитывает предложенная автором «пространственная» классификация тоталитарных режимов. Необходимо, на наш взгляд, с одной стороны, разграничивать авторитаризм и тоталитаризм; а с дру гой — различать сам тоталитаризм не только по широте охвата различных сфер его проявления, но и по степени и формам использования им антидемократических способов и методов государственно-политичес кого властвования.
То, что в реальной политической жизни авторитаризм и тоталита ризм достаточно часто перекрещиваются и при этом в тоталитарных режимах обнаруживаются многие черты авторитаризма, а в странах авторитаризма те или иные признаки тоталитаризма, вполне объясни мо, поскольку, как уже отмечалось, это — две разновидности государ ственно-политического режима одного и того же недемократического типа. Не случайно авторитаризму, как показывает и наш, и мировой политический опыт, присуща тенденция перерастания в тоталитаризм. И в этом плане более общей является категория «авторитаризм», а тоталитаризм — крайней формой авторитаризма.
Авторитаризм (от лат. auctoritas — власть, влияние) — это вид антидемократического государственно-политического режима, харак теризующийся сосредоточением всей или почти всей власти у одного лица (монарха, диктатора, президента, премьер-министра), правящей группы или государственного органа. Это главное и общее определение конкретизируется указанием на следующие черты авторитарного ре жима, коренным образом отличающие его от демократических режи мов.
1. Фактический отказ от народовластия, от суверенитета народа и признания его единственным источником государственной власти, способный чаще всего прикрываться псевдодемократическими консти туционными декларациями, маскирующими реальное отчуждение на рода от государственной власти; серьезное ограничение и принижение места и роли прежде всего представительных органов власти, а то и прямое подавление их; игнорирование или крайне редкое использова ние форм непосредственной демократии в условиях, когда выборы или референдумы проводятся несвободно, под давлением и контролем го сударственной власти, военно-полицейских сил и носят показной ха рактер.
2. Серьезное ограничение всеобщих прав и свобод человека и граж данина, исключающее возможность свободного, самостоятельного и сколько-нибудь значительного влияния граждан на государственную политику, их активную самодеятельность и участие в делах государст ва; отсутствие действительных гарантий безопасности личности в ее отношениях с государственной властью; подавление свободы воли лич ности.
3. Отказ от подлинного разделения и равновесия ветвей власти при возможном формальном признании их; гипертрофирование места и роли чаще всего исполнительной власти в ущерб представительной и судебной, которые практически лишаются независимости и оказыва ются в подчиненном, зависимом положении; фактическая передача части законодательных функций исполнительной власти, когда акты главы государства оказываются приравненными или даже стоящими выше актов законодательной власти.
4. Широкое применение жестких, принудительных, насильствен ных, часто неправовых способов и методов властвования; несвязан ность деятельности государственной власти правом и законом, само властное нарушение законности и правопорядка; безусловное подчине ние личности и общества государственной власти в лице главы госу дарства; нередкое вмешательство армии во внутреннюю жизнь об щества.
5. Высокая централизация государственного управления; господ ство командно-административных методов властвования; фактичес кий отказ от местного самоуправления и автономии нижестоящих го сударственных органов.
6. Отрицание политического и идеологического плюрализма или его серьезное ограничение; запрещение оппозиции или чисто номи нальное и дозированное ее допущение в условиях, когда она реально не в состоянии свободно функционировать и действовать, находится под постоянным давлением и контролем со стороны властных структур; господство навязанного единомыслия и недопущение идеологии, вы ступающей против основ существующей государственной власти и ее идеологии.
Сегодня в мире не так уж много авторитарных, как и тоталитарных, государственно-политических режимов, ибо их несовместимость с под линным демократизмом и гуманизмом, гражданским обществом и пра вовым государством уже давно и серьезно дискредитировали эти режи мы в глазах мировой прогрессивной общественности. Тем не менее было бы серьезной и непростительной ошибкой недооценивать опас ность авторитаристских и тоталитаристских тенденций и проявлений в политической жизни немалого числа стран, особенно тех, которые находятся в условиях кризисного развития, переходного состояния, глубокого реформирования и т.д. В той или иной мере авторитаризм или тенденции к нему проявляются сегодня в десятках стран мира, подавляющее большинство которых относится к числу развивающихся стран (Индонезия, Марокко, Иордания, Тунис, Малайзия, Нигерия, Кения, Перу и др., не считая тех, кого обычно относят к тоталитарным странам, о которых речь ниже). Авторитарные режимы в свою очередь могут принимать различные формы, среди которых особенно широко распространены военные режимы.
Тоталитаризм (от лат. totalis — весь, целый, полный) — крайне антидемократический государственно-политический режим, при кото ром государственная власть полностью подчиняет себе личность и об щество, все стороны их жизни, грубо подавляет права и свободы чело века и гражданина насильственными методами. Наиболее характерны ми чертами тоталитарного режима являются:
1. Абсолютный, всеобщий (тотальный) контроль за жизнью лич ности и общества со стороны государства, признание его верховенства; огромное преобладание роли государственной власти и огосударствле ние (этатизация) общественной жизни; полное и всестороннее подчи нение личности и общества государственной власти, подавление демо кратического общественного самоуправления; сращивание государст венной и партийной власти, государственного и партийного аппаратов; полное отрицание автономности и самостоятельности общественных объединений.
2. Грубое, бесцеремонное нарушение общепризнанных прав и сво бод человека и гражданина даже при формально-декларативном кон ституционном их провозглашении и отсутствие их реальных, в том числе и судебных, гарантий; полное бесправие личности и подавление ее индивидуальности на основе признания абсолютного приоритета государственного и общественного над личностным, индивидуальным; полное фактическое отстранение масс населения от реального участия в формировании и деятельности государственных органов, в определе нии государственной политики; частый отказ от проведения выборов, их несвободный и чисто декоративный характер, при отсутствии у избирателей реального выбора, действительной политической альтерна тивы.
3. Ставка на массовое и систематическое применение насилия вплоть до методов прямого террора; полный отказ от подчинения госу дарственной власти праву, от соблюдения законности и правопорядка; широкое применение принудительного труда; использование армии для решения внутренних проблем, связанных с вооруженным подавле нием сопротивления тирании; неправовое законодательствование, при котором вполне естественные и обычные для демократического обще ства и государства выражения недовольства существующим положени ем вещей и критика правительственной политики признаются преступ лением и влекут за собой строжайшее уголовно-политическое пресле дование.
4. Полное игнорирование демократического принципа разделения властей; фактическое сосредоточение всей полноты власти в руках чаще всего обожествляемого вождя (фюрера в нацистской Германии; дуче в фашистской Италии; «вождя всех времен и народов» в сталин ском СССР и др.); крайне высокая степень централизации и бюрокра тизации государственно-политического управления, включая сверх централизованное, командно-приказное государственное руководство милитаризованной экономикой; полный отказ от реального федерализ ма и местного самоуправления; понимание и практическое применение принципа централизма как требования полного и безусловного подчи нения меньшинства большинству, низов верхам и т.д.
5. Полное отвержение политического и идеологического плюрализ ма; безраздельное господство одной, правящей партии, законодатель ное закрепление ее руководящей и направляющей роли, фактическая однопартийность при возможной формальной, фиктивной многопар тийности; насаждение единой государственной идеологии и конфор мизма, преследование инакомыслия и политическая слежка; строжай ший контроль за средствами массовой информации и их монополиза ция; стремление государственно-политической власти контролировать не только поведение, но и умонастроение людей, их воспитание в духе суеверного преклонения перед государством и преданности «единст венно верной» господствующей идеологии; широкое использование популистской демагогии и др.
Конечно, не все из приведенных здесь признаков тоталитарных режимов обязательно и в одинаковой мере обнаруживаются в каждом из них. Но все они достаточно типичны для тоталитаризма, хотя в каждом отдельном случае они могут проявляться не в полном объеме и более или менее рельефно. Поэтому только по совокупности всех указанных показателей можно судить о том, относится ли данная стра на к числу тоталитарных стран или нет. Сами по себе, например, уста новление диктатуры, применение насилия в государственном управле нии, его неправовой характер, преследование инакомыслия или высо кая централизация не делают режим тоталитарным. Другое дело, если все это имеет место в необходимой, сущностной взаимосвязи с другими приведенными чертами. Это особенно важно иметь в виду при разгра ничении авторитарных и тоталитарных режимов.
Последние десятилетия, начиная с 40—50-х гг., ознаменовались се рьезным усилением внимания мировой и нашей научной обществен ности к проблемам теории и практики тоталитаризма.* Некоторые ав торы** считают, что тоталитаризм — феномен XX в. и поэтому неправо мерно относить к числу тоталитарных государственно-политические режимы всех предшествующих эпох. С этим, на наш взгляд, трудно безоговорочно согласиться. Можно согласиться с тем, что не всякий недемократический режим как XX в., так и прошлых веков может быть признан тоталитарным, а также с тем, что именно XX в. породил тота литаризм в его развитых, классических, «чистых» формах и видах. Но нельзя, на наш взгляд, сущностный критерий тоталитаризма подменять жестко временным, считая что он мог возникнуть и действительно воз ник только «на почве обстоятельств XX века — колыбели тоталитариз ма». Такая постановка вопроса как бы с порога отвергает всякую воз можность справедливого анализа деспотических и иных крайне анти демократических режимов прошлого и настоящего с целью выявления в них общих существенных черт.
* См., напр., труды Ф. Хайска, X. Аренд, Р. Арона, 3. Бжезинского, К. Попнера, М. Хайдсггсра и др. В 1993 г. у нас издан вышедший еще в 1965 г. труд Р. Арона «Демо кратия и тоталитаризм», а в 1996 вышедший еще в 1951 г. капитальный труд Ханны Аренд «Происхождение тоталитаризма» (Истоки тоталитаризма. М., 1996). Из наших работ укажем на: Тоталитаризм как исторический феномен. М.. 1989; Тоталитаризм в Европе XX века. М., 1996: Кочесоков Р.К. Феномен тоталитаризма. Ростов, 1992; Гал кин А.А. Германский фашизм. М., 1967; а также ряд работ последних лет А.П. Бутенко, К.С. Гаджиева, Г.Х. Шахназарова и др.
** См., напр.: Гаджиев К.С. Тоталитаризм как феномен XX века // Вопросы филосо фии. 1992. № 2; Бутенко А.П. Социологические вопросы истории и теории тоталитариз ма // Социологические исследования. 1998. № 6, и др.
Если же исходить из сущностных критериев, то нельзя не признать, что хотя и далеко не все диктаторские и аналогичные им режимы про шлого могут быть отнесены к тоталитарным, тем не менее в целом ряде из них (например, в Спарте Древней Греции, режиме Нерона в Риме, инквизиционном режиме средневековой Испании, военно-полицей ском режиме Пруссии и др.) трудно не увидеть многие сущностные черты тоталитаризма. Тоталитаризм как одна из государственных форм способен наполняться различным историческим содержанием. Можно, конечно, в данном случае использовать по отношению к исто рическому прошлому и иное понятие, например, «тоталитарно подоб ные режимы», чтобы отграничить их от тех тоталитарных режимов классического типа, которые возникли в условиях XX в., но суть дела от этого не меняется, ибо, по существу, речь идет о классификации разновидностей тоталитарных режимов, которая может проводиться как в широком историческом плане, так и в рамках одного и того же XX в., где тоталитарные режимы также существенно различаются друг от друга, что хорошо показано в книге Р. Арона «Демократия и тотали таризм».
Говоря о сущности современного тоталитаризма, известный иссле дователь политических режимов французский социолог и политолог Р. Арон выделяет пять его основных признаков. Во-первых, тоталита ризм возникает в режиме, предоставляющем какой-то одной партии монопольное право на политическую деятельность. Во-вторых, эта пар тия имеет на вооружении (или в качестве знамени) идеологию, которой она придает статус единственного авторитета, а в дальнейшем — и офи циальной государственной истины. В-третьих, для распространения официальной истины государство наделяет себя исключительным пра вом на силовое воздействие и на средства убеждения; оно руководит всеми средствами массовой информации. В-четвертых, большинство видов экономической и профессиональной деятельности находится в подчинении государства и становится его частью; поскольку государ ство неотделимо от своей идеологии, то почти на все виды деятельности накладывает свой отпечаток официальная система. В-пятых, в связи с тем, что любая деятельность стала государственной и подчиненной идеологии, любое прегрешение в хозяйственной или профессиональ ной сфере сразу же превращается в идеологическое; результат — политизация, идеологизация всех возможных прегрешений отдельного че ловека и, как заключительный аккорд, террор, одновременно полицей ский и идеологический.*
* Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993. С. 230-231.
Исторический опыт, на наш взгляд, говорит о том, что тоталитар ный режим или его подобие может возникать как в разные историчес кие эпохи (некоторые древние тирании и деспотии; средневековые жесткие абсолютистские и теократические режимы и др.) и на разной социально-экономической и политико-идеологической почве (фашизм в Италии 1922—1943 гг., нацизм в Германии 1933—1945 гг., фашизм в Испании 1939—1975 гг. и сталинский режим в СССР и ряде других «социалистических» стран, где государственно-политический режим устанавливался по образу и подобию сталинского). В этой связи обычно различаются два основных вида тоталитарных режимов — правоэкстремистский и левоэкстремистский. Первый олицетворяют прежде всего указанные выше фашистские и подобные им режимы, а второй — казарменный «социализм»,* присущий сталинскому режиму 30—50-х гг. в СССР, режиму Чаушеску в Румынии, тогдашнему режи му в Албании и др.
* Нельзя согласиться, на наш взгляд, с широким употреблением такого понятия, как тоталитарный социализм (см., напр.: Чиркни B.E. Конституционное право зарубежных стран). Тоталитаризм и подлинный социализм абсолютно несовместимые в своей основе явления, в связи с чем указанное понятие оказывается столь же неясным, как и понятие «жаренный лед». Использование в указанной связи понятия социализм без кавычек создает ложное представление, что действительный социализм может быть построен тоталитарными средствами и методами. На самом деле с тоталитаризмом совместим лишь лжесоциализм, квазисоциализм сталинского типа, в связи с чем речь может идти лишь о тоталитарном «социализме». Однако нельзя, на наш взгляд, согласиться и с достаточно распространенными утверждениями, будто любой социализм тоталитарен но своей природе и сущности. Достаточно сослаться па социал-демократическую доктрину и практику социализма в целом ряде стран, государственно-политические режимы которых ничего общего не имеют с тоталитаризмом.
Тоталитарные режимы за последние полвека не раз устанавлива лись и многие годы действовали в сравнительно недавнем прошлом в целом ряде развивающихся стран, особенно в форме военных режимов (например, Эфиопии, Кении, Уганде, Конго, Заире, Гвинее, Нигере, Гане, Центральноафриканской республике, Непале и др.). Сегодня о существовании тоталитарных режимов можно говорить в той или иной мере в отношении КНДР, Ирана, некоторых арабских государств, ряда перечисленных выше африканских стран, где до сих пор сохраняются старые военно-полицейские режимы.
От России тоталитарной к России демократической. После деся тилетий, а если учитывать и досоветскую историю, то и столетий гос подства недемократических авторитарных и тоталитарных режимов в России в конце 80-х — начале 90-х гг. начался действительный переход к демократическому государственно-политическому режиму. Сегодня совершенно очевидно, что именно в этой области радикальное рефор мирование российского общества и государства принесло наиболее значительные реальные и зримые положительные плоды и в целом современная Россия может и должна быть отнесена к числу стран с демократическим режимом, несмотря на все имеющиеся здесь труднос ти, противоречия, непоследовательности и сравнительно частые от ступления.
Особенно трудный, сложный и противоречивый характер процесса становления подлинно демократического государственно-политического режима в России обусловлен многими различными и разнохарак терными обстоятельствами объективного и субъективного свойства. Важнейшие из них, на наш взгляд, состоят в следующем. Во-первых, переход к демократии непосредственно осуществляется от тоталитар ного строя, десятилетиями господствовавшего в стране в крайне жест кой форме. Во-вторых, страна не имела серьезных исторических поли тических традиций гуманизма, демократизма, конституционализма, парламентаризма и в то же время обладала достаточно сильными тра дициями господства авторитарной власти. В-третьих, данный переход происходит в крайне сложных и трудных условиях системного кризиса российского общества, прежде всего жесточайшего экономического кризиса, что объективно не может серьезно не сказываться на реальном осуществлении и гарантировании прав и свобод человека и граждани на, принципов и норм демократии и гуманизма. В-четвертых, переход от тоталитаризма к демократии в России происходит в условиях отсут ствия гражданского общества, формирование которого в стране нахо дится лишь на начальных стадиях В-пятых, в стране за годы реформ произошли сильное отчуждение личности и основной части общества от собственности, политической власти, обнищание подавляющего большинства народа, разгул коррупции и преступности и т.д., что дела ет практически невозможной последовательную реализацию принци пов демократизма и гуманизма. В-шестых, в процессе реформ государственно-политическое руководство страны неоднократно грубо наруша ло принципы демократического правового государства, что нашло свое особенно яркое проявление в войне в Чечне, событиях сентября — ок тября 1993 г. (расстрел парламента), массовой длительной невыплате заработной платы и др. В-седьмых, в менталитете российского народа еще сохраняются сильные утопические ожидания того, что кто-то извне придет и наведет порядок и изменит жизнь людей к лучшему.
И тем не менее, при всем очевидно тормозящем и негативном воз действии указанных и других факторов, можно утверждать, что тота литарная государственно-политическая система разрушена, создана солидная конституционно-правовая основа демократического режима, идет постепенная практическая реализация его принципов и норм в различных областях, реально обеспечиваются политический плюра лизм и идеологическое многообразие, свобода печати и средств массо вой информации и др. Вместе с тем было бы преждевременным и не отвечающим действительному положению вещей безоговорочное заяв ление об уже утвердившемся развитом, зрелом демократическом госу дарственно-политическом режиме в России. Переходный характер со временного российского общества определяет переходное состояние и его политической сферы. Это означает, что применительно к современ ной России речь идет о посттоталитарном становлении демократичес кого государственно-политического режима, представляющем собой трудный, сложный и длительный процесс расширения, углубления и реального гарантирования подлинно демократических начал, их внед рения в конкретные пути, формы, способы и методы осуществления государственно-политического властвования. Этот процесс отнюдь не прямолинеен и далеко не всегда идет только по восходящей линии; он включает и более или менее серьезные изгибы, зигзаги и даже времен ные отступления. Но он идет и развивается, уже достигнув немалого, хотя, несомненно, предстоит добиться еще неизмеримо большего, прежде чем и в России можно будет безоговорочно вести речь о подлинно демократическом режиме.
Демократизм государственно-политического режима России. О демократическом характере современной российской государствен ности уже говорилось прежде всего в связи с общей характеристикой Конституции РФ (§ 5 гл. 3 учебника), конституционных прав и свобод человека и гражданина (§ 6 гл. 4), российского государства (§ 3 гл. 5) и формы правления в России (§ 3 гл. 6). Все это и особенно положения о демократической сущности российской государственности и ее форме правления имеют прямое и непосредственное значение для понимания государственно-политического режима современной России. Опира ясь на уже изложенное, рассмотрим здесь более конкретно те общие и принципиальные основания, которые позволяют признать в целом де мократический характер указанного режима.
Исходное значение для обобщающей характеристики реально су ществующего государственно-политического режима в России как в целом демократического служат те коренные преобразования прежде всего в политической и духовно-идеологической жизни страны, кото рые произошли в ней за последнее десятилетие. Ликвидировано безраз дельное политическое господство партийно-советской номенклатуры, основывавшееся на слиянии приоритетной власти единственной все могущей партии (точнее ее верхушки — политбюро) с подчиненной ей государственной властью и на применении тоталитарных способов и. методов политического властвования не только в период сталинской тирании, но и многие последующие годы. Это значит, что тоталитарный режим коммунистической партократии как система ушел в историчес кое прошлое. Как уже отмечалось, в стране конституционно закрепле ны такие важнейшие демократические ценности, как: а) народовластие, когда носителем суверенитета и единственным источником власти признается многонациональный народ России, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; б) человек, его права и свободы в качестве высшей ценности и обязанность государства при знавать, соблюдать и защищать эти права и свободы; в) гражданское равноправие и недопустимость лишения гражданина РФ своего граж данства; г) социальный и правовой характер государства; д) многооб разие форм собственности; е) разделение государственной власти на независимые ветви — законодательную, исполнительную и судебную; ж) самостоятельное местное самоуправление; з) политический плюра лизм, многопартийность, уважение и свобода деятельности оппозиции, свобода общественных объединений; и) отказ от государственной или обязательной идеологии и признание идеологического многообразия; к) светский характер государства, равенство религиозных объединений и отказ от установления какой-либо религии в качестве государствен ной или обязательной и др.
Конечно, при определении характера государственно-политичес кого режима любой страны особенно важно судить не только по содер жанию конституционных и иных законодательных норм, хотя и эта сторона дела немаловажна. Как уже говорилось, и авторитарные, и тоталитарные режимы нередко прикрывают свою антидемократичес кую сущность весьма демократическими «вывесками» и внешними декларациями, ничего общего не имеющими с реальной действитель ностью. Но если взять и эту сторону дела, то и тогда неоспоримо, что в современной России реально обеспечены свободные выборы, в отличие от прошлых «выборов без выбора» (т.е. без альтернативных кандида тур) при единогласном одобрении «блоком коммунистов и беспартий ных» линии партии и государства, недопущении критики этой линии и абсолютной монополии сторонников этой линии на выступления в средствах массовой информации и т.д. На действительно свободный основе проводятся теперь и референдумы как форма непосредственной демократии, которые даже формально десятилетиями не проводились в условиях тоталитарного режима.
Конституционное закрепление неотчуждаемых прав и свобод чело века и гражданина в соответствии с международными демократически ми стандартами и гарантирование их с помощью судебной защиты ставит перед государственными органами серьезные преграды на пути возрождения тоталитарных способов и методов властвования, незакон ного вмешательства в самодеятельность личности, общественных орга низаций и общества в целом. В современном российском обществе и государстве покончено с тоталитарной практикой: массового внесудеб ного лишения свободы граждан и незаконного помещения здоровых людей в психиатрические больницы, принудительной высылки граж дан из страны и лишения их своего гражданства, преследования поли тического инакомыслия и уголовного наказания за это; жесткого подав ления свободы общественных объединений, включая запрещение со здания некоммунистических партий и организаций; преследования ве рующих и служителей церкви; серьезного ограничения свободы пере движения как внутри страны, так и за ее пределами, содержания массы населения за «железным занавесом» по отношению к несоциалистичес кому миру; серьезной дискриминации людей по этнонациональному признаку вплоть до ликвидации их национальной государственности и массовой принудительной депортации и т.д.
Сегодня в России не только в законодательстве, но и на практике проводится (пусть и не всегда последовательно) демократический принцип разделения и равновесия властей; поставлена задача и взят курс на утверждение правового государства, в котором личность чувст вует себя во многом защищенной правом и законом от произвола госу дарственной власти; обеспечивается реальная многопартийность, при которой свободно создаются и функционируют десятки партий и иных объединений самой различной политической ориентации; ликвидиро вана открытая государственная цензура и монополия на средства массовой информации; проводится принцип открытости общества в отно шении мирового сообщества, включая открытость границ и т.д. Боль шое значение имеет и проведение линии на подлинную федерализацию и обоснованную децентрализацию государственной власти и развитие местного самоуправления.
Другое дело, что в реальных переходных и кризисных условиях современного этапа развития российского общества многие из провоз глашенных демократических принципов, прав, свобод, норм, способов и методов государственно-политического властвования не получают пока вполне адекватной практической реализации. Так, глубокий эко номический кризис привел не только к серьезному росту безработицы, но и к небывалому обнищанию большинства населения, массовой за долженности по выплате заработной платы и пособий и т.д., что не может не нарушать или ограничивать права человека. Разгул корруп ции и преступности абсолютно несовместим с утверждением граждан ского общества и правового государства, с гарантированием личных и политических прав гражданина и т.д. Суперпрезидентский характер республиканской формы правления в РФ не позволяет сегодня успеш но и эффективно реализовать в полном объеме преимущества демокра тического разделения и равновесия властей.
Ограниченность и непоследовательность практической реализа ции демократического государственно-политического режима в Рос сии позволяет некоторым авторам характеризовать его как «явный бо напартизм».* На наш взгляд, с такой общей, принципиальной и безого ворочной оценкой нельзя согласиться прежде всего потому, что бона партизм — это в своей сущности антидемократический авторитарный режим. Тот факт, что в современной российской действительности можно обнаружить те или иные частные проявления или тенденции авторитаризма, бюрократизации, политического лавирования государ ственной власти и др., не дает, по нашему мнению, основания относить в целом существующий в России государственно-политический режим к числу антидемократических, бонапартистских.
* См.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 259. Напомним, что под бонапартизмом принято понимать авторитарную систему власти, непосредственно опирающуюся на армию, полицию, бюрократию и проводящую политику лавирования между борющимися внутренними социально-политическими силами и внешнего экспансионизма. Понятие «бонапартизм» происходит от имени Наполеона I — Наполеона Бо напарта, установившего в 1799 г. военно-политическую диктатуру и заложившего династию Бонапартов — французских императоров XIX в. В еще большей мере бонапартизм нроявился в эпоху Наполеона III (1852—1870) Луи Бонапарта. Позднее черты бонапартизма проявились в политике О. Бисмарка, П.А. Столыпина, А. Пиночета и др.
Говоря о государственно-политическом режиме современной Рос сии, нельзя не учитывать ее федеративного политико-территориально го устройства, при котором различные субъекты Федерации, прежде всего республики, обладают высокой самостоятельностью в устройстве своей политической жизни. Конечно, федерация предполагает обеспе чение единства основ конституционного строя и государственной влас ти в масштабах всей страны. Но и в рамках такого единства, как пока зывает опыт, могут иметь место существенные особенности в конкрет ных путях, способах, средствах и методах осуществления государствен ной власти в различных регионах. При этом речь должна идти не о различных государственно-политических режимах в них, а о своеобра зии проявления единого для всей федерации режима. Иногда в этой связи говорят и о двух различных уровнях существования и проявле ния такого режима — «федеральном и субъектов федерации, причем со значительной разницей между ними» и существенными различиями между самими субъектами федерации.* Действительно, сегодня трудно не заметить в отдельных субъектах РФ определенных проявлений местного авторитаризма, криминализации власти, сильного влияния на власть толстосумов, дискриминации граждан по этнонационально му признаку и т.д., но это не означает, что существующие в них государственно-политические режимы в общем и целом могут быть призна ны авторитарными, криминальными, олигархическими или этнократическими. Государственно-политический режим в РФ в принципе один на всей ее территории, и попытки утвердить иные режимы в субъектах Федерации должны расцениваться как прямое нарушение Конститу ции РФ. Но это единство — «единство в многообразии», допускающее особенности в проявлении единой демократической сущности такого режима.
* Там же. С. 260.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Что такое государственно политический режим и чем он отличается от других государственных форм?
Как конституционно закрепляются важнейшие черты государственно-политических режимов в различных странах?
Какова самая общая классификация государственно-политических режимов и ее главное основание?
Чем характеризуется государственно-политический режим в странах развитого демократизма?
Чем отличается либеральный, или либерально-демократический государственно-политический режим?
Что такое авторитаризм и каковы его государственно-политические характеристики?
Что такое тоталитаризм и каковы его основные отличительные черты?
В каком соотношении находятся авторитаризм и тоталитаризм?
Приведите конкретные примеры стран с авторитарными государственно-политическими режимами как из исторического прошлого, так из современности?
Можно ли считать тоталитаризм феноменом XX в.?
Чем характеризуется государственно-политический режим современной России?
В чем проявляется противоречивый характер процесса перехода России от тоталитаризма к демократии?
Как конкретно проявляется демократический характер государственно-политического режима современной России?
Каковы перспективы дальнейшей демократизации политического режима в РФ?
ЛИТЕРАТУРА
Абрамов В.Н. Многопартийность в постсоветской России. М., 1997.
Аренд Х. Истоки тоталитаризма. М., 1996.
Арон Р. Демократия и тоталитаризм. М., 1993.
Бутенко А.П. Социологические вопросы истории и теории тоталитаризма // Социс. 1998. № 6.
Бутенко А.П. От коммунистического тоталитаризма к формированию открытого общества в России. М., 1997.
Гаджиев К.С. Тоталитаризм как феномен XX века // Вопросы философии. 1992. № 2.
Галкин А.А., Красин Ю.А. Россия на перепутье: Авторитаризм или демократия: варианты развития. М., 1998.
Игрицкий Ю.И. Тоталитаризм вчера, сегодня... завтра? // Социс. 1998. .№ 4.
Ильин M.B., Мельвиль А.Ю., Федоров Ю.Е. Демократия и демократизация // Полис. 1996. № 5.
Ильин M.B., Мельвиль А.Ю. Власть // Полис. 1997. № 6.
Истягин Л.Г. Исследования по тоталитаризму в поисках нового обоснования концепции // Полис. 1997. № 2.
Кочесоков Р.К. Феномен тоталитаризма. Ростов, 1992.
Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999.
Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. М., 1997.
Лэйн Я.Э. Демократия и конституционализм // Полис. 1999. .№ 2.
Макарычев А.С. Стабильность и нестабильность при демократии // Полис. 1998. № 1.
Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм. М., 1998.
Мирский Г.И. Авторитаризм и демократия: две модели?//Полис. 1996. №6.
Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. М., 1997.
Петерссон О. Шведская система правления и политика. М., 1998.
Салмин А.М. Современная демократия. М., 1997.
Согрин В.В. Либерализм в России: перипетии и перспективы. М., 1997.
Сумбатян Ю.Г. Политические режимы в современном мире: сравнительный анализ. М., 1999.
Тоталитаризм как исторический феномен. М., 1989.
Тоталитаризм в Европе XX века. М., 1996.
Тоталитаризм: исторический опыт Восточной Европы. М., 1995.
Халипов В.Ф. Власть. Кратологический словарь. М., 1998.
Шабо Ж.Л. Конституция и конституционализм//Полис. 1999. №2.
Третьим элементом совокупной формы государства, наряду с фор мой правления и государственно-политическим режимом, является форма политико-территориальной организации государства, отражаю щая связь устройства государственной власти с территориальной структурой государства. В этом главная специфика данной государст венной формы, поскольку две другие рассмотренные выше формы государства выявляют качественно иные стороны в организации, функ ционировании и деятельности государственной власти (см. гл. 6 и 7).
Любое государство, как известно, имеет свою территорию, опреде ляющую пространственные пределы распространения его власти. Как отмечается в ст.9 Конституции Беларуси, ее территория является ес тественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь. Масштабы и структура территории оказывает существенное влияние на организацию государственной и иной пуб личной власти и ее формы. В целях наилучшего осуществления этой власти ее организация обычно привязывается к структурным частям территории данного государства. В одних случаях это могут быть толь ко обычные административно-территориальные единицы (области, ок руга, районы и др.); в других — особые автономные территориальные образования (автономные области, автономные округа, автономные районы и др.); в-третьих — более или менее самостоятельные государ ства или подобные им образования (республики, штаты, земли и другие субъекты федерации и др.). В зависимости от характера и структуры составных частей территории государства и взаимоотношений между ними и государством в целом страны по форме своей политико-терри ториальной организации подразделяются прежде всего на унитарные и федеративные, каждое из которых в свою очередь включает опреде ленные разновидности.
Важно подчеркнуть, что при определении политико-территориаль ной организации государства речь должна идти не об «организации территории государства», как это утверждается в некоторых учебни ках,* а об организации государства, его власти и управления в связи с территориальным устройством страны. При всей теснейшей взаимосвязи между «организацией территории государства» и «территори альной организацией государства» — это качественно различные явле ния и соответствующие понятия. Организация территории государства может носить и действительно носит многоплановый характер, в том числе и неполитический (например, природно-географический и про изводственно-экономический). Каждому хорошо известно, что природно-географическое, как и производственно-экономическое райони рование далеко не совпадает с политико-территориальным и не вклю чается в него. Когда же говорится об унитарной или федеративной форме государства, то имеются в виду различные формы или виды не любой организации территории государства, а именно политико-тер риториальной организации государства или, как сказано в иных учеб никах, о «территориальной организации публичной власти».**
* См., напр.: Конституционное право/Под ред. В.В. Лазарева. С. 262., Конституционное право / Под ред. А.С. Козлова. С. 195 и след.
** См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть/ Под ред. Б.А. Страшуна. С. 653 и след.
Долгое время под влиянием прежде всего неправомерной абсолю тизации положений «сталинской» Конституции СССР 1936 г., соот ветствующий раздел которой носил название «Государственное уст ройство», у нас при освещении данной проблематики широко исполь зовалось обобщающее понятие «государственное устройство». Несмот ря на неоднократную и многолетнюю аргументированную критику, это понятие, к сожалению, и сегодня в таком смысле используется в нашей учебной и иной литературе.* Между тем неудачность, двусмысленность его достаточно очевидна: по точному смыслу его содержания оно не отражает специфику той проблематики, которая в связи с ним рассмат ривается. В самом деле, разве формы правления и государственно-по литические режимы не имеют прямого отношения к устройству государства и не могут рассматриваться как формы государственного уст ройства. Строго говоря, в государственное устройство и его формы должно быть включено и многое из того, что содержится в характерис тике основ конституционного строя, конституционного статуса лич ности, системы государственных органов и др. Иными словами, поня тие «государственное устройство» и «формы государственного устрой ства» — это значительно более широкие, родовые понятия по отноше нию к таким понятиям, как «политико-территориальная организация государства», «формы государственно-территориального устройства», «территориально-политическое устройство государства и его формы» и др.**
* См.: Арановский K.B. С. 90 и след., Михалева Н.А. Указ. соч. С. 198 и след., Боглай M.B. Указ. соч. С. 284 и след.
** Этот последний термин широко использует В.Е. Чиркин (см.: Чиркни B.E. Конституционное право зарубежных стран. С. 155 и след., Сравнительное конституционное право. С. 468—469 и след.). В принципе против этого нет серьезных возражений, ибо он, несомненно, отражает суть и специфику данной проблематики и используется автором нередко как синоним «политике территориальной организации государства». Тем не менее более адекватным нам представляется последнее понятие, ибо в нем исходным, основным, родовым является указание па территориальный характер организации (устрой ства) государства, а выделение се политического аспекта дополнительным, производ ным, видовым признаком.
Политико-территориальное устройство, с одной стороны, отлича ется, как уже отмечалось, от экономико-территориального и природо-территориального устройства; а с другой — включает в себя как госу дарственно-территориальное, так и административно-территориаль ное устройство страны. В этой связи представляется неудачным тради ционное подразделение территориальной автономии на политическую и административную, поскольку последняя, будучи непосредственно связанной с устройством публичной (государственной и негосударст венной, общественно-самоуправленческой) власти, также не может не носить политического характера. Более правильным и точным было бы подразделение территориальной автономии на государственно-поли тическую и административно-политическую. В литературе уже отме чалась условность деления такой автономии на политическую (законо дательную) и административную.* Показательно и то, что в учебниках используются в этой связи и такие понятия, как «политико-административные единицы» и «политико-административные территориаль ные единицы».** Немаловажно также отметить, что и в некоторых со временных конституциях используется понятие «политико-админи стративная автономия». Так, ч. 2 ст. 6 Конституции Португалии гово рит об «автономных областях, имеющих политико-административные статуты и собственные правительственные органы», а ст. 227 — о «по литико-административной областной автономии».
* См., напр.: Сравнительное конституционное право. С. 473—474.
** Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна С. 657, 660 и след. Поддерживая данный общий подход, при котором административная автономия также рассматривается как политическая и не противопоставляется последней, нельзя вместе с тем пройти мимо непоследовательности предла гаемого здесь же разграничения на «политико-административные» и «административ ные» территориальные единицы, ибо, во-первых, и в том и другом случае речь идет о политико-территориальном устройстве; а во-вторых, если в обоих случаях речь идет об административных территориальных единицах, то видовое отличие должно быть указано и во втором случае.
Нам представляется оптимальным использование понятия «поли тико-территориальная организация государства и ее формы», посколь ку именно оно наиболее адекватно отражает содержание той проблема тики, которая обычно рассматривается в соответствующих главах учеб ников по конституционному (государственному) праву. Во-первых, оно четко выделяет политико-территориальный аспект характеристи ки совокупной формы государства. Во-вторых, это понятие охватывает не только государственно-территориальную, но и всю политико-терри ториальную организацию государства. Известно, например, что мест ное самоуправление не относится к системе государственной власти, хотя является составной частью политической власти, в связи с чем в политико-территориальную организацию включается и территориаль ная организация местного самоуправления. В этом отношении не толь ко понятие «государственное устройство», но и понятие «государствен но-территориальное устройство (организация)» являются излишне уз кими, не позволяющими рассматривать в рамках их содержания вопро сы территориальной организации местного самоуправления. В-тре тьих, политико-территориальная организация государства охватывает не только федеративное или автономное устройство частей государст ва, но и их обычное административно-территориальное устройство, которое, как справедливо отмечается в литературе, «стало в преобла дающей мере политико-территориальным».*
* Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 655.
По своему содержанию политико-территориальная организация (устройство) государства включает три основных элемента: а) масшта бы и границы государства, в связи с чем конституции соответствующих государств нередко содержат перечень входящих в них территорий; б) политико-территориальную структуру государства, включая его го сударственно-территориальную (унитарную, федеративную, государ ственно-автономную) и административно-территориальную (область, округ, район, община и др.) структуры и статус его структурных еди ниц; в) принципы и формы взаимоотношений между государством в целом, его органами и теми или иными политико-территориальными внутренними подразделениями государства, их органами как государ ственного, так и негосударственного характера. В этой связи представ ляется неправомерно суженным понимание территориальной органи зации (устройства) государства как только системы взаимоотношений между государством в целом, его центральной властью и его территориальными составными частями, их населением и действующими там органами публичной власти, как об этом говорится в некоторых учеб никах.* Равным образом было бы неверным сводить политико-терри ториальную организацию государства лишь к его политико-территори альной структуре.
* Там же. С. 653.
Поскольку политико-территориальная организация государства включает в себе не только политико-территориальную структуру госу дарства, но и отношения между государством в целом и его территори альными частями, постольку в ее рамках определяется и характер этих отношений, в связи с чем прежде всего говорят о централизации и децентрализации государственно-политической власти, политико-территориальной организации государства. Достаточно высокий научно обоснованный уровень децентрализации государственной власти в принципе считается одним из важнейших проявлений ее демократизма и эффективности, в то время как сверхцентрализация такой власти, как показано выше (см. § 3 гл. 7), — характерная черта авторитарных и тоталитарных режимов.
Как уже отмечалось, классификация форм политико-территори ального устройства государства включает в себя прежде всего их основ ное подразделение на унитарные и федеративные. Нередко к этому добавляется и конфедерация. Но здесь необходима серьезная оговорка, ибо конфедерация — это не форма одного государства, а форма межго сударственного объединения нескольких независимых стран, взаимо отношения между которыми, как известно, регулируются не конститу ционным, а международным правом. Конституционное право рассмат ривает проблему конфедерализма лишь постольку, поскольку вхожде ние какого-либо государства в состав конфедеративного союза накла дывает серьезный отпечаток на внутреннее устройство государства. Это же относится к вхождению государства в иные межгосударствен ные объединения, что часто находит свое отражение и в конституциях соответствующих государств (например, в конституциях государств — членов Европейского Союза).
В свою очередь, унитарные, как и федеративные, государства могут существенно различаться по своему политико-территориальному уст ройству в рамках каждого из этих двух основных типов такого устрой ства. Одно дело, например, когда в унитарном государстве нет особых, автономных, самоуправляющихся областей (районов, округов и др.) и оно включает лишь обычные административные территориальные еди ницы, а другое, если такое государство имеет на своей территории авто номии или даже целиком состоит из них, отличается высокой децент рализацией власти и управления и включает те или иные элементы федерализма. Точно так же и федеративные государства могут сущест венно отличаться друг от друга по составу субъектов федерации, по уровню централизации и др. Подробно об этом говорится ниже в дан ной главе.
На выбор формы политико-территориальной организации госу дарства оказывает существенное влияние целый ряд различных и раз нородных факторов, и только комплексный учет их в каждом отдель ном случае позволяет правильно понять, почему в данном государстве избрана именно такая, а не иная государственная форма. В целом же можно сказать, что на выбор той или иной формы политико-террито риальной организации государства обычно оказывают серьезное воз действие такие моменты, как: масштабы территорий и численность населения; этнодемографический состав и структура населения, ха рактер его расселения; исторические, национальные, конфессиональ ные и иные традиции; условия и особенности возникновения, утверж дения и развития страны; природно-географическая обособленность составных частей территории; бытовые и иные особенности регионов и др. Например, вряд ли можно признать случайным, что подавляю щее большинство крупнейших по территории государств мира (Рос сия, США, Канада, Индия, Бразилия, Австралия, Аргентина и др.) являются федеративными, хотя Китай, тоже обладающий огромной территорией, имеет унитарное устройство, правда, с большими автономными включениями. Не подлежит сомнению и то, что выбор фе деративной формы многих государств (Россия, Индия, Эфиопия, со временная Югославия, Бельгия и др., а в прошлом — СССР, бывшая Югославия, Чехословакия) был во многом связан с тем, что на их территории компактно проживали на своей исторической территории разные этносы.
В Конституции Португалии (ч. 1 ст. 227) говорится, что особый политико-административный режим автономных областей Азорских островов и Мадейры «основывается на географических, экономичес ких и социальных характеристиках и на историческом стремлении ост ровного населения к автономии». А Конституция Украины (ст. 132) указывает, что территориальное устройство этой страны основывается на принципах единства и целостности государственной территории, сочетания централизации и децентрализации в осуществлении госу дарственной власти, сбалансированности социально-экономического развития регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций. Все это говорит о том, что только учет всей совокупности указанных факторов и условий, их действия и взаимо действия позволяет правильно объяснить причины утверждения в дан ной стране именно такой формы ее политико-территориальной организации.
Подавляющее большинство стран мира (около 85%) избрало уни тарную форму своего политико-территориального устройства. Это — Китай и Япония, Великобритания и Франция, Италия и Испания, Еги пет и Марокко, Польша и Венгрия, Украина и Беларусь, Греция и Норвегия, Финляндия и Швеция, Португалия и Нидерланды, Румыния и Болгария, Иран и Ирак, Саудовская Аравия и Сирия, Чехия и Словакия, Турция и Ливия, Ливан и Израиль, Казахстан и Узбекистан, Дания и др. В большинстве из них ни в официальном наименовании страны, ни в основах ее конституционного строя их унитарная форма обычно не указывается, а во многих конституциях таких государств нет специальных статей и разделов, посвященных этим вопросам. Но не редко в других такое определение в том или ином виде содержится. Так, например, в начальных статьях конституций Португалии, Румынии, Украины, Бангладеш, Мозамбика, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и др. прямо говорится об их унитарном характере, а в Конституциях Франции, Финляндии, Люксембурга, Таиланда, Бенина, Грузии, Узбе кистана, Туркменистана и др. — о единстве и/или неделимости этих государств, их территории.
Понятие унитарного государства. Унитарное государство (от лат. unus, unitas — один, единство) — это одна из основных форм политико-территориальной организации государства, при которой его единая территория подразделяется обычно не на отдельные государства и/или государственные образования (республики, штаты, земли и др.), а на административно-территориальные единицы (области, департаменты, губернии, провинции, районы, округа, общины и др.) со сравнительно ограниченной самостоятельностью, а само государство имеет одну кон ституцию, одно законодательство, одно гражданство, единую систему органов государственной власти и управления, одну судебную систему, единый бюджет и налоговую систему и т.д. Поэтому унитарное госу дарство нередко называют единым, слитным, простым по своей струк туре государством, в отличие от федеративного государства как слож ного, составного, союзного, объединенного. Это, можно сказать, «идеальный тип» унитарного государства, от которого в реальной жизни имеются более или менее существенные отклонения, сближающие иногда такие разновидности унитарного государства с федеративным, о чем речь ниже.
Простые унитарные государства по своей территориальной струк туре включают в себя только обычные административно-территори альные единицы. Если же унитарное государство имеет на своей тер ритории еще и особые, автономные образования, то оно рассматрива ется как сложное. Административно-территориальное деление имеют практически все государства, и лишь в крайне редких случаях (напри мер, Мальта, Бахрейн, Науру или Тувалу в Океании) из-за особой малочисленности населения и очень небольшой территории такое де ление отсутствует. Административно-территориальное деление уни тарного государства может быть двухзвенным (например, провин ции — муниципалитеты в Нидерландах или области — общины в Ар мении и Болгарии), трехзвенным (например, область — провинция — коммуна в Италии) и даже четырехзвенным (например, регион — де партамент — район — община во Франции).
По характеру взаимоотношений между государством в целом, выс шими органами государственной власти и управления и его структур ными частями, их органами власти, управления и самоуправления уни тарные государства подразделяются на централизованные и децентра лизованные. В свою очередь централизованные государства по степени своей централизации могут разграничиваться на крайнецентрализованные или сверхцентрализованные, характерные для недемократи ческих стран, и умеренноцентрализованные или демократически цент рализованные. Точно так же децентрализованность унитарных госу дарств может быть достаточно высокой и относительно слабой. В сверхцентрализованных и централизованных унитарных государствах обеспечивается вертикаль жесткого и полного подчинения средне го и нижнего территориального звена управления центру, который на значает или утверждает своих представителей для управления регио нами и местами (Индонезия, Таиланд, Польша, Болгария и др.). Для децентрализованных унитарных государств характерны более или менее широкая самостоятельность регионов и мест в отношении цент ра, который либо вообще не имеет назначаемых им представителей в областях (регионах) и на местах, либо имеет их лишь в среднем звене с ограниченной компетенцией, наряду с действующим в этом звене органом местного самоуправления и широким местным самоуправле нием в низшем звене (Франция, Великобритания и др.).
Административно-территориальное деление унитарной страны может прямо закрепляться в ее конституции, а может находить в ней косвенное отражение или о нем может вовсе не идти речь в конститу ции. Так, в Конституции Испании содержится целый раздел «О терри ториальном устройстве государства», где подробно излагаются общие принципы, конституционные основы местной администрации и авто номных сообществ. В ст. 5 Конституции Италии говорится, что единая и неделимая республика признает местные автономии и содействует их развитию, осуществляет самую широкую административную децентра лизацию, приводит принципы и методы своего законодательства в со ответствии с требованиями автономии и децентрализации. В специаль ной главе «Области, провинции и коммуны» (ст. 114—133) четко опре деляются права и полномочия областей как автономных образований, их перечень, а также статус провинций и коммун как автономных территориальных единиц более низкого уровня, возможность подразделения территорий провинций на округа «с исключительно администра тивными функциями для последующей децентрализации (ст. 128, 129 и др.). В Конституции Греции (ст. 101) указывается, что администра тивное деление страны производится, исходя из геоэкономических, со циальных и коммуникационных условий и что государственная адми нистрация организуется на основе децентрализованной системы. О провинциях и муниципалитетах говорится в гл. 7 Конституции Нидерландов (ст. 123—132). В Конституции Португалии речь идет об уни тарном государстве, которое «уважает в своей организации принципы автономии местных органов власти и демократической децентрализа ции государственного управления (ч. 1 ст. 6). Разделы 7 и 8 этой Кон ституции закрепляют статус автономных областей и организацию местной власти.
Примерами простых унитарных государств, в которых нет автоном ных образований, могут служить Индонезия, Египет и Польша. Адми нистративно-территориальное устройство Индонезии включает 27 про винций и особую столичную территорию г. Джакарты. Во главе про винций находятся назначаемые Президентом губернаторы и местные советы народных представителей. Провинции подразделяются на об ласти (их около 300) во главе с главами областей. В число областей включается и ряд крупных городов, возглавляемых мэрами. Области в свою очередь разделяются на районы (их более 3200) во главе с назна чаемыми правительством чиновниками (чаматами). Районы включают низовые территориальные единицы (десы) во главе со старостами, на значаемыми чаматом.
Административно-территориальное устройство Египта включает 27 провинций, каждая из которых подразделяется на округа, а округа — на районы. Провинции возглавляет назначаемый Президентом губер натор — представитель исполнительной власти страны, который в про винции возглавляет ее административный орган — исполнительный совет. Главы округов и районов назначаются губернатором провинции. В деревнях и городских кварталах в качестве государственных чинов ников выступают старосты деревень и шейхи городских кварталов, из бираемые населением, но подчиняющиеся министру безопасности. На ряду с органами государственной власти на местах в стране имеется и система органов местного самоуправления, представленная местными представительными органами — народными советами провинций, рай онов, городов, деревень, избираемыми населением соответствующих административно-территориальных единиц. Но решающая роль в реальном управлении не только страной в целом, но и на местах принад лежит государственному управлению.
В Польше ст. 3 Конституции четко определяет, что она есть «единое государство», а ст. 15 указывает, что в нем «территориальное устройст во обеспечивает децентрализацию публичной власти». Ее политико-территориальная структура включает 49 воеводств, включая воеводст во г. Варшавы. Воеводства как среднее звено организации государст венной власти, осуществляющие деконцентрацию власти центра, не имеют представительных органов и управляются единолично воевода ми, назначенными Председателем правительства и являющимися ор ганами правительственной администрации и представителями прави тельства в воеводстве. На нижнем уровне осуществляется территори альное самоуправление, основной единицей которого является община (гмина), выполняющая публичные задачи, не закрепленные за органа ми иных публичных властей и иными единицами территориального самоуправления. Воевода осуществляет надзор за деятельностью орга нов территориального самоуправления.
Автономия в унитарном государстве. Хотя большинство унитар ных государств, как уже отмечалось, включают только те или иные административно-территориальные единицы, и не имеют каких-либо автономных образований, немало и таких унитарных государств, кото рые обладают автономиями. Это, несомненно, усложняет их политико-территориальную организацию, вносит в нее известную асимметрию. Но само по себе наличие на территории данной страны одной, двух и даже нескольких автономий не выводит ее за рамки унитарности и не превращает ее в федерацию. Автономность и суверенность — это качественно различные уровни самостоятельности политико-территори альных единиц, субъектов. Общая тенденция демократизации устройст ва государств в современном мире определяет общую тенденцию роста децентрализации политико-территориального устройства различных стран, расширения автономии и местного самоуправления. Наиболее ярким проявлением этого может служить превращение Италии и Ис пании в «государства автономий», вся территория которых состоит сегодня из автономных единиц. Их нередко называют регионалистскими государствами, занимающими в определенном смысле промежуточ ное место между унитарным и федеративным государствами, не выхо дя в общем и целом за рамки унитаризма.
Автономия (от греч. autonomia — самоуправление, независи мость) — особый статус территории в государстве (или сама террито риальная единица с соответствующим статусом), предусматривающий более или менее широкие возможности самостоятельно решать свои внутренние проблемы вне пределов прав и полномочий государства в целом, в состав которого входит данная самоуправляющаяся единица.
В данном случае речь идет о территориальной автономии, хотя понятие «автономия» используется и в более широком плане, включающем в частности, и организационную автономию (автономность в партийном, профсоюзном и ином строительстве) и культурном (культурная и на ционально-культурная автономия и др.). Поскольку последние носят экстерриториальный характер и непосредственно не связаны с полити ко-территориальной организацией государства, постольку эти виды автономии здесь не рассматриваются. Сама территориальная автоно мия может носить общий, не специфический, национально-территори альный характер, а может сочетать в себе как общетерриториальные, так и национально-территориальные начала. Национально-территори альная автономия — это одна из разновидностей (форм) политико-тер риториальной организации многонационального государства, обеспе чивающая более или менее самостоятельное осуществление публичной власти на какой-либо его части, отличающейся особым национальным составом населения, своеобразием культуры, языка, быта, традиций и т.д. Тем самым осуществляется самоопределение и самоуправление этносов и компактно проживающих этнических меньшинств данной страны.
Автономии различного порядка, уровня и характера имеются се годня во многих унитарных странах. Это — Тибет, Синьцзян, Внутрен няя Монголия и др. в Китае; Корсика во Франции; Северная Ирландия (Ольстер) в Великобритании; автономные области в Италии; Курдистан в Ираке; Азорские острова и Мадейра в Португалии; Гренландия и Фарерские острова в Дании; автономные сообщества в Испании, включая Каталонию, Галисию и Страну Басков; Аландские острова в Финляндии; и др. Автономии имеются и во многих унитарных странах СНГ: Крым на Украине; Абхазия и Аджария в Грузии; Нахичевань в Азербайджане; Гагаузия в Молдове; Каракалпакия в Узбекистане; Гор ный Бадахшан в Таджикистане. Рассмотрим далее политико-террито риальное устройство сложных унитарных государств на конкретном примере трех крупных стран мира — Китая, Италии и Испании, каждая из которых включает многочисленные, иногда и разнохарактерные автономные образования.
В Китае, где 92% всего населения страны составляют этнические китайцы (хань) и только 8% иноэтничное население (хотя здесь это составляет около 100 млн чел., проживающих почти на половине всей территории страны), в рамках унитарного государства используется национально-территориальная автономия в административной форме. На территории страны в этом отношении образованы: пять автономных районов (Синьцзян-Уйгурский, Тибетский, Внутренней Монголии, Гуанси-Чжуанский, Нинся-Хуэйский), представляющих собой выс ший уровень административной автономии; три десятка автономных округов, олицетворяющих средний уровень такой автономии; и более ста двадцати автономных уездов как нижнего уровня административ ной национально-территориальной автономии. Все автономии рас сматриваются как неотъемлемые части унитарного государства, кото рым вменяется в обязанность сохранять единство страны. Они не яв ляются ни государствами, ни государственными образованиями, обла дающими теми или иными признаками государства. Законодательство Китая рассматривает национальную районную автономию в качестве «основной политической формы марксистско-ленинского разрешения национального вопроса в КНР, одного из важнейших институтов по литической системы страны».
Выполняя общие для органов всех административно-территори альных единиц соответствующего уровня (провинций, уездов) функ ции, органы автономных национально-территориальных единиц, как и органы национальных волостей (составных частей уездов, не являю щихся автономиями), выступают одновременно и в качестве органов национального самоуправления, в связи с чем автономии наделяются дополнительными полномочиями. Собрание народных представите лей каждого вида автономии принимает Положение о данной автоно мии, которое утверждается соответствующим вышестоящим собрани ем народных представителей. Органы самоуправления автономий осу ществляют общегосударственный курс с учетом специфики нацио нальных районов, округов, уездов, самостоятельно распоряжаются местными финансами, содействуют развитию национальной культуры и образования, сохраняют национальные памятники и т.д.
В целом же Китай — сильно централизованное унитарное государ ства, в котором даже крупные национальные районы обладают ограни ченной, не государственной, а административной автономией, находят ся в прямом подчинении и под достаточно жестким контролем высших и других государственных органов. В обычных уездах и волостях осуществляется прежде всего не самоуправление, а государственное уп равление на основе единой иерархической исполнительной вертикали во главе с Государственным советом КНР, в то время как общественное самоуправление (комитеты городского и сельского населения) созда ется на самом низовом уровне (деревня, городской квартал) и выпол няет весьма ограниченные функции.
Италия, как уже отмечалось, относится сегодня к числу весьма децентрализованных по своему политико-территориальному устрой ству стран, что исторически во многом явилось результатом реакции
на тот сверхцентрализм, который более двух десятилетии существовал в ней в годы фашистской диктатуры (1922—1943). Наиболее рельефно это проявляется в подразделении территории страны на 20 автономных областей, среди которых особо выделяются пять, имеющих в той или иной мере относительно более широкую автономию. В Конституции Италии говорится, что страна делится на области, создаваемые как «автономные образования с собственными правами и функциями со гласно принципам, установленным в Конституции» (ст. 115), а такие автономные области, как «Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Валле-д'Аоста имеют особые формы и условия автономии согласно специальным статутам, установленным конституционными законами» (ст. 116). Особая автономность Сици-лии и Сардинии была обусловлена их островным положением, относи тельной социально-экономической отсталостью, серьезными особен ностями быта и жизненных традиций, а также проявлениями сепара тизма; а в трех других — проживанием в них этнических меньшинств (немецкоязычных, франкоязычных и иных).
Все автономные области (как обычные, так и специальные) облада ют достаточно высоким статусом и широкой компетенцией в рамках унитарной формы политико-территориального устройства, основанно го на автономии и децентрализации. Их автономия носит не только административный, но и законодательный характер, поскольку область (ст. 117) имеет право издавать законодательные нормы по многим во просам (организация собственных органов; территория коммун; мест ная полиция; сельское хозяйство и леса; охота, ремесла и рыбная ловля; ярмарки и профессиональное обучение, помощь школе и благотвори тельность; гостиничное дело и туризм; местные музеи и библиотеки; областные дороги и транспорт и др.) Области пользуются установлен ной законом республики финансовой автономией (ст. 119). Область (ст. 121) имеет областной совет (законодательный орган) и джунту во главе с ее председателем (исполнительный орган). Каждая область имеет свой статут, который в соответствии с Конституцией и законами страны определяет ее внутреннюю организацию, принимается област ным советом абсолютным большинством голосов его членов и утверж дается законом республики (ст. 123). В области находится правитель ственный комиссар, который руководит деятельностью государствен ной администрации и координирует ее с деятельностью, осуществляе мой областью; он же визирует принятые областным советом законы, если они не вызывают возражения со стороны правительства (ст. 124 и 127). Провинции (их около 100) и коммуны (их около 8000), служащие территориальными единицами государственного и областного деле ния, также являются автономными образованиями в установленных законом рамках (ст. 128 и 129 Конституции Италии).
В Испании, как и в Италии, все ее территориальные единицы — автономные сообщества, провинции и муниципалитеты — являются автономными образованиями различных уровней в рамках общей вы сокой децентрализации политико-территориальной системы страны. Как и в Италии, автономизм современной Испании был противопо ставлен франкистской политике жесткой унификации, полного отри цания автономии национальных районов и абсолютного унитаризма. Сильно подчеркнув нерушимое единство испанской нации как единого и неделимого отечества для всех испанцев, Конституция Испании (ст. 2) в то же время признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними. В стране в еще большей мере осуществлено демократическое сочетание общетерриториальной и национально-территориальной автономии в ее политико-территориальной организации.
Всего в Испании имеется 17 автономных сообществ, из которых три (Каталония, Галисия и Страна Басков) образованы на территории ис торического компактного проживания соответствующих коренных на родов. Испания — полиэтничная страна, в которой почти 73% населе ния составляют кастильцы, или собственно испанцы), свыше 16% ка талонцы, более 8% — галисийцы и свыше 2% — баски. Испанский уни таризм характеризуется не только высокой децентрализацией, но и асимметрией. Это находит свое выражение, в частности, в том, что автономные сообщества имеют неодинаковый статус, поскольку одни (Каталония, Галисия, Страна Басков и Андалузия) обладают полной автономией, о которой говорится в ст. 149 Конституции; другие — спе циальной автономией (Канарские острова, Наварра и др.); а третьи — сравнительно ограниченной автономией (ст. 148).
Важно при этом отметить, что, согласно Конституции, различия в статусах разных автономных сообществ ни в коем случае не могут давать ни экономических, ни специальных преимуществ, а государство гарантирует эффективное осуществление принципа солидарности, за ботясь об установлении адекватного и справедливого экономического равновесия между различными частями испанской территории, уделяя особое внимание специфическим обстоятельствам островных террито рий (ст. 138). Целям выравнивания уровней экономического развития «бедных» и «богатых» регионов и воплощения принципа солидарности служит созданный на основе Конституции 1978 г. (ст. 158) Компенса ционный фонд как фонд регионального развития. Важно и то, что все испанцы имеют одни и те же права и обязанности на всей территории страны; что никакие органы власти не могут принимать меры, которые прямо или косвенно препятствуют свободе передвижения и выбора местопребывания лиц и свободному перемещению имущества по всей испанской территории (ст. 139). Ни в коем случае не допускается со здание федерации автономных сообществ, а соглашения между ними могут заключаться лишь с разрешения парламента страны при уведом лении его о характере и целях такого соглашения (ст. 145).
Автономные сообщества имеют собственные статуты (уставы), принимаемые парламентом страны путем издания органического (кон ституционного) закона. Эти статуты в соответствии с Конституцией Испании являются «основной институциональной нормой каждого автономного сообщества, которую государство признает и охраняет как составную часть своего законодательства» (ст. 147) и служат основой законодательства этого сообщества. Каждое автономное сообщество имеет законодательное собрание, которое осуществляет контроль за деятельностью избираемых им и назначаемых королем органов испол нительной власти — правительственного совета и его председателя. Автономные сообщества обладают финансовой автономией, имея соб ственные источники доходов.
Своеобразие испанского автономизма состоит в том, что в рамках его конституционных основ вопросы разграничения предметов веде ния и полномочий автономных сообществ и государства в целом ре шаются в каждом конкретном случае отдельно, что порождает еще большую асимметрию внутри системы самих автономных сообществ. На этой основе Каталонии, Стране Басков и некоторым другим уда лось за последние годы получить немалые уступки у центрального правительства, особенно в плане укрепления их финансовой самосто ятельности. Общая тенденция расширения автономии и децентрализации власти и управления нашла свое выражение в общенациональ ном Пакте об автономии (февраль 1992 г.) и его практическом осу ществлении в последующие годы, основывавшихся на нахождении компромисса между децентралистскими и унитаристско-ценралистскими силами. В результате были существенно расширены полномо чия автономных сообществ на основе ч. 2 ст. 150 Конституции, кото рая гласит: «Государство может передавать или делегировать авто номным сообществам посредством издания органического закона полномочия в областях, относящихся к его компетенции, которые по своему характеру могут подлежать передаче или делегированию. Закон в каждом случае предусматривает передачу соответствующих финансовых средств, а также формы контроля, который сохраняется за государством».
По Конституции Испании автономные сообщества обладают до статочно широкими полномочиями. К их ведению относятся: органи зация своих органов самоуправления; изменение границ их муниципа литетов; территориальное, городское жилищное благоустройство; транспорт, общественные работы и дороги на их территории; земледе лие и животноводство; леса и лесное хозяйство; охрана окружающей среды; развитие экономики автономного сообщества; охота и речное рыболовство; гидротехнические сооружения, каналы и системы ирри гации; ремесла и местные ярмарки; здравоохранение и гигиена; соци альное обеспечение; развитие культуры, науки и образования на языке автономного сообщества; музеи, библиотеки и памятники; развитие туризма, спорта и досуга; местная полиция и др. (ст. 148).
Вместе с тем в условиях длительного и постоянного противоборст ва тенденций единения, унитаризации и децентрализации, автономи-зации в вопросах политико-территориальной организации страны Ис пании приходится обеспечивать их трудный баланс в рамках унитар ного «государства автономий». Во-первых, Конституция (ст. 149) за крепляет исключительную компетенцию государства в таких областях, как: международные отношения; оборона и вооруженные силы; регули рование основных условий, обеспечивающих равенство всех испанцев в осуществлении ими своих конституционных прав и обязанностей; гражданство, миграция, положение иностранцев, право убежища; от правление правосудия; денежная система и основы кредитной, банков ской и страховой систем; государственные финансы и государственный заем; внешняя торговля, таможенный режим и таможенные тарифы; торговое, уголовное, гражданское и иное право; трудовое законодатель ство, законодательство об интеллектуальной и промышленной собст венности, о системе мер и весов; основы и координация общего плани рования экономической деятельности; развитие и общая координация научно-технических исследований; основы и общая координация здра воохранения; основы законодательства и экономический режим систе мы социального страхования; правовые основы государственной служ бы и статуса государственных служащих; общий порядок функциони рования печати и средств массовой информации; охрана общественно го порядка и др. Закрепляя эти полномочия за государством в целом, Конституция при их определении во многих случаях подчеркивает, что это не должно наносить ущерб самостоятельности автономных сооб ществ в соответствующих областях.
Во-вторых, при всей высокой децентрализации и автономности го сударство сохраняет за собой строгий и широкий контроль за деятель ностью автономных сообществ. Конституция, в частности, предусматривает, что их статуты рассматриваются и принимаются парламентом страны; что государственные нормы преобладают над нормами авто номных сообществ по всем предметам, не относящимся к исключитель ному ведению последних; что государство может принимать законы, устанавливающие необходимые принципы для согласования норма тивных узаконении автономных сообществ, даже по отношению к пред метам, отнесенным к их ведению, если того требуют общие интересы (ч. 3 ст.150).
В-третьих, если автономное сообщество не выполняет обязательст ва, предусмотренные Конституцией или другими законами, либо его действия наносят серьезный ущерб общегосударственным интересам Испании, Правительство предупреждает председателя автономного со общества и при отсутствии ответа с его стороны может с согласия абсолютного большинства Сената принять необходимые меры для вы полнения автономным сообществом указанных обязательств в прину дительном порядке или для защиты общегосударственных интересов. В осуществлении этих мер Правительство может давать соответствую щие распоряжения любым органам автономных сообществ.
Конечно, автономизация и децентрализация политико-территори ального устройства современной Испании не смогла за сравнительно короткий исторический срок решить все этнонациональные и регио нальные проблемы и тем более устранить экстремистские проявления на националистической и сепаратистской почве. Предстоит пройти еще долгий и нелегкий путь. Но бесспорно и то, что демократическое при менение принципов автономизма и децентрализма в этой многонацио нальной стране позволило за короткий период снять былую остроту сепаратистских тенденций, укрепить единство страны, во многом пре одолеть острейшие межнациональные и межрегиональные напряжен ности и конфликты. Опыт Испании, сумевшей в кратчайший истори ческий срок в целом успешно перейти от тоталитаризма к демократии, имеет не только национальное, но и международное значение, особенно для полиэтничных постсоветских и постсоциалистических стран.
Федерализм в современном мире. Несмотря на то что подавляю щее большинство государств мира являются унитарными, немало стран имеют федеративное политико-территориальное устройство. Се годня их число достигло 24: Россия, США, Канада, Индия, Бразилия, Аргентина, Австралия, ФРГ, Нигерия, Мексика, Пакистан, Австрия, Бельгия, Швейцария, Югославия, сербо-хорватско-мусульманская фе дерация в Боснии и Герцеговине, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Венесуэла, Танзания, Эфиопия, Папуа-Новая Гвинея, Феде ративные Штаты Микронезии, Федеративная Республика Коморские острова. Эти государства расположены на всех континентах. При этом в Западном полушарии федеративные государства занимают более че тырех пятых его территории. И хотя за последние десятилетия имел место и распад целого ряда федераций, тем не менее за послевоенный период их численность в мире возросла почти в четыре раза.
Место и значение федерализма в современном мире определяется не только численностью федеративных государств. Внимание к этим проблемам сегодня обусловлено и многими другими объективными обстоятельствами. Во-первых, нельзя не видеть, что среди федератив ных государств многие крупнейшие и влиятельнейшие страны мира — США, Россия, ФРГ, Индия, Канада, Бразилия, Мексика и др. Состав ляя всего лишь 13% общего числа стран нашей планеты, федеративные государства охватывают в общей сложности примерно треть населения и половину территории земного шара.
Во-вторых, за последние десятилетия в мире появился ряд таких стран, которые хотя и являются в целом не федеративными, а унитар ными государствами, однако содержат в своей политико-территори альной организации немало элементов федерализма. Речь идет о регионалистских государствах или «государствах автономий» (например, Италии, Испании, Великобритании, Шри-Ланке и др.), о которых го ворилось в предшествующем параграфе данной главы и которые нахо дятся как бы на стыке с федерациями и процесс федерализации в них продолжается.
В-третьих, в мире происходит как распад старых федераций (на пример, СССР, бывшей Югославии, Чешской и Словацкой Федератив ной Республики, и др.), так и возникновение новых. Распад ряда быв ших федераций остро и во весь рост поставил вопрос о его причинах. Однако уже в 90-е гг. появились новые федерации — современная Юго славия (1992), Бельгия (1993), Эфиопия (1994) и сербо-хорватско-му сульманская федерация в Боснии и Герцеговине (1995). Есть все осно вания полагать, что использование принципа федерализма в политико-территориальном устройстве стран мира в дальнейшем будет расши ряться.
В-четвертых, в современной России происходит глубокое рефор мирование старого федерализма и становление нового, реального фе дерализма, а во многих других странах СНГ остро стоят вопросы поли тико-правового статуса различных национально-территориальных и территориальных образований (Абхазии и Южной Осетии в Грузии, Нагорного Карабаха в Азербайджане, Приднестровья в Молдове и др.), решение которых может потребовать использования федерализма или тех или иных его элементов. В самой России на передний план выдви нулась проблема статуса Чечни, которая также вряд ли разрешима сегодня вне рамок федерализма и конфедерализма.
В-пятых, активизация и углубление интеграционных процессов в ряде регионов мира, в том числе в Западной Европе и в Содружестве Независимых Государств, делают реальной перспективу создания на базе Европейского Союза (ЕС) и СНГ сперва конфедеративных, а затем, возможно, и федеративных межгосударственных объединений. Сложность, трудность и противоречивость развития этих процессов, особенно в рамках СНГ, не могут поставить под сомнение их общую направленность.
В-шестых, динамика интернационализации и глобализации в мас штабах всего мира все больше повышают актуальность и значимость вопросов общего руководства развитием мировых процессов в целом, что, вероятнее всего, потребует использования конфедеративных и фе деративных политических форм. Это связано прежде всего с необходи мостью повышения уровня сотрудничества стран мира в совместном решении обостряющихся глобальных проблем современности. Миро вой федерализм в той или иной форме может оказаться в перспективе одной из оптимальных межгосударственных форм сочетания тенден ций интеграции и дезинтеграции в современном мире, упрочения целостности мира при сохранении суверенности национальных госу дарств.
Понятие федерации. Федерация (от лат. foedus — союз, объедине ние) — одна из основных форм политико-территориальной организа ции государства, сложная структура которой состоит из двух или более государств или государственно-подобных образований (штатов, про винций, земель), обладающих конституционно закрепленной полити ческой самостоятельностью вне пределов прав и полномочий общего государства в целом. С одной стороны, федерация качественно отлича ется от унитарного государства, для которого, как показано выше, ти пично подразделение его территории не на государственные, а на адми нистративные единицы и наличие лишь одной системы высших орга нов государственной власти на общегосударственном уровне, в то время как федерация состоит из государств и/или государственных образований — субъектов федерации, имеющих свою территорию, свою конституцию, свое гражданство, собственное законодательство, высшие государственные органы и т.д. С другой стороны, федерация коренным образом отличается от такой формы межгосударственного объединения, как конфедерация, поскольку образование федерации всегда означает создание государствами и/или государственными об разованиями — субъектами федерации их общего (единого) суверенно го государства с федеральными органами власти и управления, с еди ной территорией, общим гражданством, единой денежной единицей и т.д., в то время как конфедерация (о чем подробнее речь в следующем параграфе данной главы) — это не одно союзное государство, а союз двух или нескольких независимых государств, объединение которых не приводит к появлению нового суверенного государства со всеми выте кающими из этого следствиями.*
* Сложность общего определения понятия «федерация» приводит к тому, что авторы многих учебников по конституционному праву, да нередко и научных трудов по федера лизму уходят от его четкого и ясного формулирования. Но и тогда, когда такие попытки все же делаются, их трудно признать удачными. Так, М.В. Баглай в учебнике «Консти туционное право Российской Федерации» пишет: «Федеративное государство — это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью» (С. 284—285). Нечеткость, расплывчатость такого определения выявляет ся прежде всего в том, что оно не позволяет отграничить федерацию от конфедерации, ибо, но сути дела, ведет речь не об одном общем союзном государстве, а о союзе государ ственных образований и не указывает, о каком именно уровне их самостоятельности можно говорить в рамках федерации.
Необходимо иметь в виду, что понятие «федерация» уже понятия «федерализм». Федерализм — это теория и практика строительства, функционирования и развития не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций и некоторых других межгосударственных объедине ний, в условиях которых могут развиваться и, как показывает истори ческий опыт, действительно нередко развиваются процессы федерали зации. Поскольку образование территориальных автономий и развитие процессов автономизации и в рамках унитарных государств означает известное обособление определенных территорий от центра и идет в русле сближения таких унитарных государств с федеративными, то есть все основания говорить о зарождении и расширении элементов федерализма, о тенденциях федерализации в таких государствах, осо бенно в тех из них, которые в специальной литературе получили наиме нование регионалистских, «государств автономий», «полуфедераций», «квазифедераций» и т.д. и о которых уже говорилось выше (§ 2 гл. 8).
Виды федераций. Как и унитарные государства, федерации далеко не одинаковы и обладают теми или иными существенными особеннос тями по путям своего возникновения, по своей структуре, по характеру взаимоотношений между федерацией в целом и ее субъектами и т.д. Совокупность таких своеобразных черт, не обязательных для всех фе дераций, но общих для их определенных групп, позволяет выделить различные виды, формы или модели федераций, классифицировать их. Чаще всего в науке конституционного права федерации подразделяют ся: а) по способу своего возникновения — на договорные (союзные) и конституционные (автономные); б) по своей структуре — на симмет ричные и асимметричные; по характеру взаимоотношений между феде рацией и ее субъектами — на централизованные и децентрализованные.
Тот факт, что федерации образуются разными путями, часто нала гает серьезный отпечаток и на основы федеративных отношений в стра не. Одно дело, когда федерация складывается в результате объедине ния ранее независимых государств (государственных образований) обычно на основе заключения между ними специального договора о федеративном союзе или о вхождении в такой союз. Таким образом в свое время сложились как федерации, например, США в 1787 г., Швей цария в 1848 г., СССР в 1922 г., Закавказская федерация (ЗСФСР) в составе Грузии, Армении и Азербайджана в 1922 г., бывшая Югославия (ФНРЮ) в 1945 г., Танзания в 1964 г., Объединенные Арабские Эми раты в 1971 г., сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине в 1995 г. Иногда формой такого договора может оказаться принятие конституции на договорной основе.
Другое дело, когда федерация создается «сверху», путем принятия соответствующей новой конституции, поправок к старой конституции или иного законодательного акта. Таким путем, например, утвердились федерации в России в 1918 г., в Индии в 1948 г., в ФРГ в 1949 г., в Пакистане в 1970 г. и в Бельгии в 1993 г. В связи с этим первые обычно именуются договорными или союзными федерациями, а вторые — кон ституционными или автономными, поскольку их субъекты чаще всего складываются на основе расширения автономности прежде негосудар ственных территориальных единиц. В этом отношении федерация может превращаться из договорной в конституционную и наоборот или носить смешанный, конституционно-договорной характер, примером чего может служить современная Российская Федерация, которая до 1992 г., когда был заключен Федеративный договор, была конституци онной федерацией, основанной на автономии ее субъектов, а после этого и принятия Конституции РФ 1993 г. стала конституционно-до говорной федерацией, опирающейся как на Договор, так и на Консти туцию.
Федеративные государства неодинаковы и по их структуре и соста ву. Есть немало федераций, в состав которых входят только одинаковые по своему политико-правовому статусу субъекты (например, земли в ФРГ или в Австрии, эмираты в ОАЭ — сегодня; республики в СССР, Югославии и Чехословакии — в прошлом), в связи с чем они именовались и именуются симметричными. Но у большинства федераций их структура и состав неодинаковы, ибо включают в себя разнопорядковые субъекты или политико-территориальные единицы, не являющие ся субъектами данной федерации. Например, РСФСР в прошлом и современная РФ имели или имеют несколько различных по статусу субъектов — республики, автономные области, области, края, города федерального подчинения, автономные округа. США, наряду со шта тами, включают федеральный округ, ассоциированные территории; Индия — штаты, один штат с особым статусом, союзные территории; Бразилия — штаты, федеральный округ, муниципии и т.д. Такие феде рации рассматриваются поэтому как асимметричные. Абсолютно сим метричных федераций, в которых все территориальные единицы имели бы во всем одинаковый статус, были бы полностью равноправны и имели бы одни и те же полномочия, сегодня практически не существу ет. Даже названные выше в целом симметричные федерации могут включать в себя некоторые частичные элементы асимметрии (напри мер, неодинаковое представительство земель в верхней палате парла мента Германии и эмиратов в Национальном собрании ОАЭ). Федера ция может быть в основном и главном симметрична, но включать раз нородные территориальные единицы (в США, например, все штаты — субъекты федерации имеют одинаковый правовой статус, но федераль ный округ и ассоциированные территории, не являющиеся субъектами федерации, имеют существенно иной статус).
Различаются федерации также и по характеру и содержанию взаи моотношений между федеральным государством в целом и его частя ми — субъектами, по уровню самостоятельности последних. Конечно, уже сам факт политико-территориального построения страны на базе принципа федерализма означает достаточно высокую степень децент рализации государственной власти по сравнению с унитарными стра нами. Но и внутри федеративных государств имеют место существен ные различия по характеру и уровню распределения предметов веде ния и полномочий между федеральным центром и субъектами федера ции. В одних из них львиная доля государственной власти сосредоточивается в центре, предметы же ведения и полномочия субъектов фе дерации серьезно ограничены задачами самостоятельного решения ре гиональных и местных проблем в рамках, установленных федеральным центром, и под его строгим контролем. Такие федерации являются централизованными в той или иной мере (Индия, Пакистан и др.). В других федерациях предметы ведения и компетенция (совокупность полномочий) федеральных органов сравнительно ограничена, а пред меты ведения и компетенция органов субъектов федерации достаточно широки, последние обладают высокой самостоятельностью и не под вергаются широкому и жесткому контролю со стороны федеральных органов. Такие федерации обычно признаются децентрализованными в той или иной мере (например, США, ФРГ, Швейцария и др.). По дробнее об этом будет сказано ниже. Здесь же важно отметить, что одно и то же федеративное государство со временем может эволюциониро вать в сторону усиления либо централизации, либо децентрализации и даже превращаться из децентрализованного в централизованное и на оборот.
Субъекты и несубъекты федерации. Субъекты федераций далеко не одинаковы как по своей численности, так и по своей природе и характеру. Есть двухчленные федерации, состоящие из двух субъектов (например, современная Югославия, включающая Сербию и Черного рию; Танзания — Танганьику и Занзибар; бывшая Чехословакия — Чехию и Словакию и др.). Многие федерации имеют несколько (от трех до десяти) субъектов (например, Бельгия — 3; Пакистан и Микро незия — по 4; Австралия — 6; ОАЭ — 7; Австрия и Эфиопия — по 9; Канада — 10). Многочисленными, имеющими более десятка субъектов, являются такие федерации, как Малайзия — 13, ФРГ — 16, Аргенти на — 22, Бразилия и Швейцария — по 23, Индия — 25, Мексика — 31 и др. Наибольшим числом субъектов обладают США — 50 и Россия — 89. Именуются субъекты по-разному: штаты — в США, Индии, Брази лии, Нигерии, Мексике, Австралии и Венесуэле; провинции — в Кана де, Аргентине и Пакистане; земли — в ФРГ и Австрии; области — в Бельгии; кантоны — в Швейцарии; республики — в Югославии; эмира ты — в ОАЭ и др. В отличие от подавляющего большинства зарубеж ных федераций, в Российской Федерации ее субъекты носят различные наименования — республика, край, область, автономная область, город федерального значения, автономный округ.
Субъектами федерации могут быть как государства, так и государ ственные образования (государственно-подобные политико-террито риальные единицы). Одни из них имеют собственные конституции (например, штаты США, штаты Мексики и др.), а другие их не имеют (например, провинции Канады и Пакистана, штаты Индии и Венесуэ лы, эмираты ОАЭ и др.). В ряде федераций одни субъекты обладают собственными конституциями (например, штат Джамму и Кашмир в Индии, Занзибар в Танзании и др.), а другие — нет. Иногда субъекты федераций имеют собственные статуты. В Российской Федерации одни субъекты (республики) имеют свои конституции, а другие (края, области, федеральные города и др.) — уставы. Конституции субъектов федерации обычно разрабатываются и принимаются ими самими, без утверждения со стороны федеральных органов, хотя в отдельных слу чаях они могут нуждаться в том или ином таком подтверждении. Субъ екты федерации чаще всего имеют свои парламенты, принимающие местные законы, свое правительство, иногда — свое гражданство, свою судебную систему (например, в США). Если в федерации парламент двухпалатный, то субъекты федерации так или иначе имеют свое пред ставительство в верхней палате. По форме правления подавляющее большинство субъектов федерации — республики, но в отдельных слу чаях они могут быть монархиями (например, эмираты в ОАЭ, часть субъектов Малайзии и др.). Формально монархическими федерациями являются Канада, Австралия и Бельгия, но их субъекты имеют, в сущ ности, республиканский характер.
В зависимости от природы и характера своих субъектов федерации могут строиться на различных началах: а) на территориальной основе; б) на национально-территориальной (этнотерриториальной) основе; в) на сочетании территориальных и национально-территориальных основ.* Большинство федераций построено на территориальной основе (США, ФРГ, Бразилия, Аргентина, Австрия, Австралия, Венесуэла, ОАЭ и др.). Среди них есть и полиэтничные по составу населения страны (например, США), в которых, однако, иноэтничное население либо не составляет сколько-нибудь значительную часть населения, либо проживает некомпактно, разрозненно. Но большинство из этих федераций — это моноэтничные в своей основе страны, наличие в ко торых сравнительно небольших иноэтничных включений, иногда даже более или менее компактно проживающих (например, сорбы в ФРГ), не вызывает потребностей в создании соответствующего субъекта фе дерации.
* В некоторых учебниках по конституционному праву (см. напр., Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 269) федерации в данной связи подразделяются на построенные: а) по национальному признаку; 6) на территориально-национальной осно ве; в) на чисто территориальном принципе. Нам такое разграничение представляется не удачным, во-первых, потому, что во всех случаях речь должна идти о территориальном, а не экстерриториальном устройстве федерации, в связи с чем говорить о построении ряда федераций просто по национальному признаку неверно, ибо и СССР, и Югославия, и Чехословакия строились но национально-территориальному признаку. Во-вторых, когда имеются в виду федерации, где их субъектами одновременно являются как терри ториальные, так и национально-территориальные образования, правильнее говорить не о территориально-национальной основе их построения, а о сочетании двух начал в них — территориальных и национально-территориальных. В-третьих, вряд ли правомерно го ворить о чисто территориальном построении федераций, ибо и в них нередко учитыва ются и другие факторы (исторические, экономические, социальные, политические, культурные и др.).
По национально-территориальному (этнотерриториальному) принципу были построены в прошлом СССР, бывшая Югославия и Чехословакия, а сегодня такими федерациями являются современная Югославия, Бельгия, сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине. В той или иной мере и форме этнический фактор (включая этноязыковые различия) сыграл существенную роль в создании и развитии федераций в Индии, Эфиопии, Швейцарии и др. Примерами сочетания территориальных и этнотерриториальных начал в структуре федерации могут служить сегодня Российская Федерация, включающая более полусотни территориальных и более трех десятков национально-территориальных субъектов, а также Индия, Пакистан, Эфиопия, Канада и др., в которых наряду с обыч ными субъектами федерации имеются и специфически этнотерриториальные (например, в Канаде 9 англоязычных провинций и франко язычный Квебек). Сами субъекты таких экстерриториальных феде раций не обязательно должны носить моноэтничный характер. Они могут быть двунациональными и многонациональными (например, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская и Дагестанская рес публики в РФ, ряд штатов в Эфиопии и др.). Необходимо иметь в виду и то, что выделение субъекта федерации по этнотерриториальному признаку необязательно связано с преобладанием представите лей данного этноса в общей численности населения этого субъекта. Такое преобладание может быть, а может и отсутствовать. Важнее другое: компактное проживание этих представителей на своей исто рической территории.
В составе федерации могут находиться и такие территориальные единицы, которые не являются субъектами федерации, хотя и входят в ее политико-территориальную структуру. Такими единицами чаще всего являются федеральные округа, в которых расположена столица федерации и прилегающие к ней территории (например, округ Колум бия с г. Вашингтон в США; столичный округ с г. Бразилия в Бразилии, округ, где строится новая столица Нигерии — город Абуджа, и др.). В состав федераций могут входить также федеральные территории и вла дения (например, остров Гуам, Виргинские острова и др. в США), ко торые находятся в прямом управлении федерации и не обладают мно гими правами, которые имеют субъекты федерации. Особое место в территориальной структуре США занимает свободно ассоциированная (присоединившаяся) территория Пуэрто-Рико. Территории — несубъ екты могут со временем превращаться в субъекты федерации. Так, в 1959 г. Аляска и Гавайские острова получили статус 49-го и 50-го шта тов США. Ряд ранее свободно ассоциированных территорий США по лучили ныне статус независимых государств — членов ООН (Маршалловы острова, острова Микронезии, остров Палау) Число несубъектов в различных федерациях неодинаково: в Австралии — 9, в Индии — 6, в Венесуэле — 2.
Проблема суверенитета в федерации. Поскольку субъектами фе дерации являются государства и/или подобные им образования, по стольку проблема суверенитета и распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами всегда была и остается в центре внимании теории и практики федерализма. Приходится и сегодня констатировать, что ни среди теоретиков, ни среди специалис тов-практиков нет даже принципиального единства мнений по этим важнейшим вопросам. Есть авторы, которые исходят из того, что в любом, в том числе и федеративном, государстве может быть только один суверенитет. Естественно, что с таких позиций суверенной обыч но признается лишь федерация, а ее субъекты, в том числе и государ ства-субъекты, — несуверенными.* Когда это утверждается в отноше нии таких федераций, субъектами которых являются не государствен ные, а политико-административные территориальные единицы, то это, естественно, не вызывает возражений. Но как быть применительно к тем многим федерациям, субъектами которых являются государства? Другие авторы решают эту проблему с прямо противоположных пози ций — с позиций признания делимости суверенитета и обладания как федерацией, так и ее субъектами своей «долей суверенитета».
* См.: Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 53, 205; Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 271.
Выше, в связи с общей характеристикой государственного сувере нитета как атрибута государства (§ 2 гл. 5), уже была достаточно по дробно определена наша принципиальная позиция по вопросу о суве ренитете в федеративном государстве и высказано несогласие с указан ными крайними позициями. Напомним, что речь шла о признании одновременной суверенности и федерации, и ее субъектов-государств или подобных им единиц, но не с позиций делимости суверенитета, а с позиций сопряженности, взаимообусловленности и взаимодействия разноуровневых суверенитетов, не только не исключающих, но и дополняющих друг друга. К сказанному следует добавить, что отрицание возможности действия двух суверенитетов на одной и той же террито рии толкает к тому, чтобы либо отрицать за любыми субъектами феде рации государственный характер, либо признавать государства-субъ екты федерации несуверенными. Но поскольку отрицать общепри знанный государственный характер многих субъектов федерации (рес публик, штатов и др.) очень трудно, ибо это одно из главных отличий федерации от унитарного государства, то основные усилия сторонни ков указанной позиции направлены обычно на доказательство несуверенного характера субъектов федерации. Но это неизбежно ведет их, во-первых, к необходимости признания несуверенных государств при одновременном общепринятом утверждении, что суверенитет — атри бут государства; а во-вторых, к отрицанию в том или ином виде суве ренности даже таких субъектов федерации, о которых в соответствую щих конституциях прямо говорится об их суверенности.
В большинстве конституций федеративных государств их субъек ты не называются суверенными, хотя одновременно не говорится об их несуверенном характере. Тем не менее в ряде конституций таких госу дарств о суверенности их субъектов говорится прямо. Так, ст.3 Консти туции Швейцарии гласит, что «кантоны суверенны, поскольку их суве ренитет не ограничен союзной конституцией, и как таковые осущест вляют все права, которые не переданы союзной власти». Статья 40 Конституции Мексики указывает, что страна «состоит из штатов, сво бодных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам». В Конституции современной Югославии (ст.6) также говорится, что входящие в нее республики Сербия и Черногория суверенны в вопро сах, не относящихся к компетенции федерации. Суверенность субъек тов федерации — союзных республик формально признавалась в кон ституциях СССР и бывшей Югославии. О суверенном характере субъектов РФ — республик говорится в Федеративном договоре РФ и во многих конституциях этих республик.
И тем не менее немало авторитетных авторов считают, что субъек ты федерации «не обладают государственным суверенитетом, хотя их власть — государственная власть».* На чем основываются подобные утверждения? По существу, на том, что субъекты федерации, находясь внутри федерации, так или иначе оказываются ограниченными в пред метах своего ведения и полномочиях.** Так, субъекты федерации обыч но не являются субъектами международного публичного права, участ никами межгосударственных политических отношений. Но такое и не которые другие ограничения правомочий вполне естественны и понят ны, поскольку речь идет о вхождении данного государства в состав федерации. Совершенно ясно, что суверенитет такого государства не может быть таким же, как если бы оно не входило в федерацию и было бы полностью независимым. Суть же дела в том, что не всякое ограни чение, а тем более самоограничение предметов ведения и полномочий государств — субъектов федерации означает потерю ими своего суве ренитета. Концепция «абсолютного суверенитета» с ее принципом «все или ничего» представляется неверной и утопичной особенно в совре менных условиях. В самом деле, почему, спрашивается, отказ, условно говоря, от «внешнего суверенитета», но сохранение «внутреннего суве ренитета», т.е. верховенства и всей полноты государственной власти во внутренних делах, не позволяет говорить в данном случае о суверени тете в определенных пределах, ограниченных предметами ведения и полномочиями федерации. Ведь и суверенитет подлинно демократи ческой федерации не беспределен, не абсолютен, а ограничен консти туционно закрепленными предметами ведения и полномочиями госу дарств-субъектов (особенно в условиях договорной федерации), не го воря уже о последствиях, вытекающих из факта признания верховен ства международного права и вхождения в международные объедине ния (например, ЕС).
* Чиркин B.E. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 313—314.
** В учебнике «Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть» / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 674, прямо заявляется: «Нам представляется, что суверенитет, то есть верховенство власти, если ограничен, то уже не является суверенитетом». По сути дела, это — концепция признания лишь «абсолютного суверенитета», ни чем и не в чем не ограниченного.
Нередко признание суверенности субъектов федерации необходи мо связывается с обладанием ими правом свободного выхода из состава федерации. В известном учебнике по конституционному праву, напри мер, утверждается: «Теоретически допустим суверенитет субъекта фе дерации, однако лишь в случае, если за этим субъектом признается право на одностороннее решение о выходе из федерации. Но и в этом случае, пока решение о выходе не принято, суверенитет субъекта феде рации является как бы спящим, то есть существует лишь в потенции».* С такой постановкой вопроса нельзя согласиться. Во-первых, бросает ся в глаза расплывчатость, неопределенность приведенных формули ровок о «теоретически допустимом суверенитете», о «спящем сувере нитете» или «потенциальном суверенитете», из которых трудно по нять, идет ли речь в данном случае о реальном суверенитете, или о доктринальном понимании суверенитета, или о своего рода «виртуаль ном» суверенитете и т.д. Совершенно не ясно, являются ли в федера ции, где признается право свободного выхода, ее субъекты суверенны ми или нет, ибо, с одной стороны, «спящий суверенитет» все-таки суверенитет, а с другой — это не действительный, а лишь «потенциаль ный суверенитет». Во-вторых, нельзя смешивать суверенитет государ ства и ту или иную конкретную форму его реализации, а тем более устанавливать необходимую связь между ними. Сецессия (т.е. отделе ние, выход из состава) — это одна из возможных форм реализации суверенитета в определенных условиях, но не сам суверенитет. В-тре тьих, по логике утверждений авторов, получается, что самыми суверенными (потенциально и реально) субъектами федерации в мире были союзные республики СССР и Югославии, за которыми давно и четко конституционно провозглашалось право свободного выхода из федера ции, которые приняли соответствующее решение и даже осуществили его уже в процессе распада этих федераций. Но разве не ясно, что это далеко не так, ибо конституционные положения о праве на свободный выход из федерации носили чисто формальный характер и никак не влияли на истинное положение субъектов этих федераций. В-четвер тых, поскольку сегодня практически нет (за исключением Эфиопии) таких федераций, которые закрепляют за субъектами право свободного выхода, приведенные положения авторов равнозначны отрицанию су веренитета за субъектами современных федераций.
* Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 674-675.
Разграничение предметов ведения и полномочий в федерации. Поскольку в условиях федеративного государства на одной и той же территории действуют две государственные власти — федеральная власть и власть субъектов федерации, постольку оптимальное решение вопроса о размежевании их компетенции и их взаимодействии всегда имело и имеет принципиальное, первостепенное значение для успеш ного функционирования и развития такого государства. Это во многом определяет статус субъектов федерации и характер их взаимоотноше ний между федерацией и ее субъектами. Выше уже говорилось, что в этой связи федерации подразделяются на централизованные и децент рализованные. Конкретные пути, формы и методы распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами могут быть и действительно бывают самыми разнообразными.
В одних странах дело ограничивается конституционным закрепле нием исключительных предметов ведения и полномочий (компетенции) федерации, а все остальное передается в ведение субъектов федерации. Это означает, что только федерация, ее органы обладают необходимы ми полномочиями регулировать соответствующие области и вопросы общественной жизни, что не исключает, однако, возможности в отдель ных случаях делегирования тех или иных конкретных прав от федера ции к ее субъектам. По такому пути идут США, Австралия, Швейца рия, Танзания, Эфиопия и др. Как правило, к исключительно феде ральной компетенции относятся внешняя политика, оборона, денежное и валютное обращение, таможенное дело, федеральные налоги и фи нансы, федеральные транспортные системы, системы связи, мер и весов, эмиграция и иммиграция и другие области, природа, характер и значение которых требуют общего единого руководства из федераль ного центра. В разных конституциях конкретный перечень исключи тельных федеральных предметов ведения и полномочий может быть то весьма кратким, то очень подробным. Преимуществами этого способа разграничения предметов ведения и полномочий является его сравни тельная простота, четкость и ясность. Но отсутствие конкретного опре деления полномочий субъектов федерации создает угрозу для их гаран тированности от излишнего вмешательства федерального центра, осо бенно если его предмет ведения и полномочия определены недостаточ но четко, расплывчато. Так, в Конституции СССР, наряду с конкретным перечнем предметов ведения и полномочий Союза, содержалось и неопределенное положение о том, что ему принадлежат и другие пол номочия. Это приводило к тому, что союзные органы могли принимать решения практически по любому вопросу, нарушая принципы подлин ного федерализма.
Другие страны идут по пути конституционного определения исклю чительных предметов ведения и полномочий как федерации, так и ее субъектов. Это — Аргентина, Канада, Мексика и др. К предметам ве дения и компетенции субъектов федерации обычно относятся культу ра, здравоохранение, местное управление, общественный порядок, сельское хозяйство, местные предприятия и коммуникации, местные налоги и сборы, городское устройство, быт и коммунальное обслужи вание, отчасти просвещение и социальное обеспечение и др. При всей сложности попыток дать конкретный исчерпывающий перечень пред метов ведения и полномочий субъектов федерации, нельзя не видеть, что данный способ разграничения предметов ведения и полномочий в федерации в значительно большей мере гарантирует ее субъекты от неправомерного вмешательства в их внутренние дела федерального центра.
Третий вариант состоит в том, что в конституциях устанавливается три вида предметов ведения и полномочий: исключительно федераль ный; исключительно субъектный; совместный (конкурирующий). Такой путь избрали ФРГ, Индия и др. Стремясь максимально исчерпывающе определить содержание каждого из указанных видов компетенции, Конституция Индии, например, содержит в общей сложности более двухсот вопросов, в том числе: почти сто, относящихся к исключитель ной компетенции федерации; около семидесяти, относящихся к исклю чительной компетенции штатов; около пятидесяти, относящихся к со вместной компетенции, осуществляемой как федеральными органами, так и органами субъектов — штатов. Важно отметить, что в рамках совместной компетенции акты федеральных органов имеют приоритет, обладают верховенством по отношению к актам субъектов федерации.
Четвертый вариант заключается в том, что конституционно закреп ляются исключительные предметы ведения и полномочия федерации и совместная компетенция федерации и ее субъектов, а все, находящееся за рамками этих двух видов компетенции признается исключительной компетенцией субъектов федерации. По этому пути идут Российская Федерация, Пакистан, Нигерия и др. Достоинства этого варианта со стоят в том, что он, с одной стороны, способен надежно служить един ству федерации в целом, поскольку четко и определенно закрепляет ее исключительную компетенцию и признание верховенства актов феде ральных органов в рамках совместной компетенции; а с другой — обес печивает широкий простор для деятельности субъектов федерации, не связывая ее жестким перечнем их предметов ведения и полномочий. Вместе с тем успешное применение данного способа размежевания полномочий федеральной власти и власти субъектов во многом зависит от наличия отлаженного механизма раздельного осуществления со вместной компетенции органов федерации и ее субъектов.
Асимметрия и равноправие субъектов федерации. Как «идеаль ный тип» федерация должна состоять из одних и тех же равноправных территориальных единиц, имеющих единый статус. Но такая идеаль ная схема — это теоретическая абстракция, которая в реальной жизни всегда проявляется в виде той или иной модификации, включающей более или менее серьезные отклонения от «идеального типа». Как уже отмечалось выше, в мире нет абсолютно симметричных федераций; и даже те немногие из них, которые могут рассматриваться как относи тельно симметричные, включают в какой-то мере элементы асиммет рии. Большинство реально существующих современных федераций асимметрично. Так, во многих из федераций их субъекты (не говоря уже о несубъектах) неравноправны или не вполне равноправны. Все это убедительно свидетельствует о несостоятельности попыток отдельных авторов возвести симметрию и равноправие субъектов федерации в ранг общезначимых, общеобязательных признаков федерации и ут верждать, будто при асимметричности, неравноправии субъектов феде рации государство перестает быть федеративным.
Прежде всего необходимо учитывать, что асимметрия асимметрии рознь. Федерация в одних отношениях может быть асимметрична, а в других — симметричной. США, например, асимметричны по своей структуре, ибо включают в себя не только штаты, но и федеральный округ, федеральные территории и ассоциированное государство; но они симметричны по одинаковому статусу основных частей государст ва — штатов как равноправных субъектов американской федерации. В ФРГ субъекты федерации — земли имеют в принципе одинаковый статус, но в рамках такого принципиального равноправия имеется эле мент существенного неравноправия, поскольку по Основному закону ФРГ земли неодинаково представлены в верхней палате федерального парламента.
О чем говорят эти и подобные им факты? Прежде всего о том, что многие федерации сочетают в себе одновременно черты симметрии и асимметрии, элементы равноправия и неравноправия субъектов феде рации, в связи с чем к ним, на наш взгляд, правильнее было бы приме нять не безоговорочные, жесткие, негибкие суждения об их симметрич ности или асимметричности, о равноправности или неравноправности субъектов, а положения о преимущественно симметричных или пре имущественно асимметричных федерациях, об относительно равно правных и относительно неравноправных субъектах федерации. Вмес те с тем исторический и современный опыт красноречиво свидетельст вует, что федерализм и асимметрия — это отнюдь не несовместимые друг с другом явления, если только первое не сводить к «идеальному типу» федерации. Равным образом при определенных условиях могут успешно совмещаться асимметрия и относительное равноправие субъ ектов федерации, ибо не всякая асимметрия и связанное с ней частич ное, ограниченное неравноправие субъектов означает нарушение рав ноправия таких субъектов в главном и основном, в принципе. Ниже (§ 5 гл. 8) на конкретном примере Российской Федерации будет пока зано, как в этой федерации реально совмещается ее серьезная асиммет рия с конституционным принципом равноправия субъектов этой феде рации.
Модели федерализма. Единая в своей основе сущность федерализ ма в различных условиях места и времени закономерно получает многообразные формы своего проявления. Любая отдельная федера ция соединяет в себе: а) общее (всеобщее) для всех федераций, выра жающее сущность федерализма; б) особенное для группы федераций, отражающее своеобразие формы проявления единой сущности федера лизма у данной его разновидности; в) единичное, индивидуально-спе цифическое, свойственное только данной конкретной федерации. Иными словами, федерализм как таковой — это научная абстракция, которая в реальности воплощается только через отдельное и в нераз рывной связи с особенным. Любая реальная модель федерализма пред ставляет собой неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма.
Категория «модель федерации» выражает именно групповые осо бенности данного вида федерации в рамках единой сущности федера лизма. Когда говорится, например, о договорных и конституционных, симметричных и асимметричных, централизованных и децентрализо ванных моделях федерализма, то совершенно очевидно, что речь идет не о конкретной федерации, а об определенной совокупности федера ций, их разновидности, отличающейся существенными особенностями в том или ином отношении от других разновидностей (групп) федера ции. Другое дело, что данный вид (тип) федерации может наиболее рельефно и полно олицетворять какая-либо конкретная федерация.
В этой связи нельзя согласиться с достаточно распространенным мнением, будто моделей федерализма «столько, сколько федеративных государств, поскольку каждая федерация чем-то отличается от дру гих».* Действительно, любая федерация чем-то отличается от других. Но все дело в том, что не всякое отличие порождает особую, новую модель федерализма. Это должно быть существенное отличие, связан ное, например, с особым путем возникновения данной федерации, ее структурой, характером взаимоотношений центра и субъектов или иными важными сторонами организации, функционирования и разви тия федерации. Несущественные же отличия (например, наличие не 4—5, а 6—7 субъектов федерации или их различное наименование при одном и том же статусе) не выводят данную федерацию за рамки опре деленной модели федерализма, отражая лишь ее индивидуальную спе цифику. Рассмотрим кратко в этой связи некоторые наиболее извест ные модели федерализма на примере отдельных федеративных государств.
* Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 273; Конституционное право / Под ред. А.Е. Козлова. С. 207.
Американский федерализм. США как федеративное государство включает ныне 50 штатов — субъектов федерации (в начале их было лишь 13), а также не являющиеся субъектами федерации федеральный (столичный) округ Колумбия, федеральные территории Виргинские острова и острова Восточное Самоа, «свободно присоединившиеся государства» Пуэрто-Рико и остров Гуам, «ассоциированные государст ва» Республика Маршалловых островов, Соединенные Штаты Микро незии и Республика Палау. Три последних, ассоциированных государ ства формально независимы и даже являются самостоятельными чле нами ООН, имеют своих президентов и свои парламенты, но вопроса ми их международных отношений и обороны ведает Правительство США. Пуэрто-Рико и Гуам не являются членами ООН, но избирают собственных губернаторов и свои парламенты, посылают по одному делегату в палату представителей Конгресса США с правом совещательного голоса. Виргинские острова и острова Восточное Самоа нахо дятся в прямом управлении США. Федеральный округ Колумбия не обладает статусом штата, законодательную власть здесь осуществляет непосредственно Конгресс США, но г. Вашингтон обладает правом самоуправления, избирает свой городской совет и своего мэра, хотя Конгресс вправе отменять любое их решение. Сравнительно недавно (1970 г.) Вашингтон получил право посылать одного делегата с правом совещательного голоса в палату представителей Конгресса. Американ ский федерализм строится по территориальному принципу и этнонациональные различия населения страны не находят отражения в его территориальной структуре.
Все штаты — государственные образования, хотя и не обладающие государственным суверенитетом и правом на выход из федерации.* Они равноправны и имеют свои конституции, свое гражданство, свое законодательство и исполнительные органы, собственные системы права и судебные системы и т.д. Штаты обладают широкими полномочиями в области управления образованием, здравоохранением, земле пользованием, внутренней торговлей, поддержания общественного по рядка, организации и проведения выборов, определения системы мест ного самоуправления и др. Во главе штатов стоят избираемые губерна торы, имеющие достаточно широкие полномочия и руководящие всей исполнительно-распределительной деятельностью органов штатов. Они подписывают законы штатов и имеют право отлагательного вето, являются главнокомандующими национальной гвардией и т.д. Вместе с тем Конституция США (ст.6) устанавливает, что конституции шта тов должны соответствовать федеральной Конституции и что законы федерации обладают верховенством по отношению к законам штатов. Она достаточно жестко разграничивает исключительные предметы ведения федерации и штатов (см ст.1 разделы 8, 9 и 10). В целом США сравнительно децентрализованная федерация, в которой штаты обла дают большими правами и сегодня наблюдается дальнейшее расшире ние их полномочий в осуществлении многих социальных программ при одновременном усилении финансовой зависимости штатов от феде рального центра.
* В отличие от данной преобладающей точки зрения, отдельные американские исследователи исходят из того, что в федеративной системе государственная власть распределяется между федеральным центром и субъектами федерации «каждая из которых в определенной степени суверенна в своих нравах». (Фридмен Л. Введение в американское право. М., 1992. С. 105).
Германский федерализм. ФРГ — построенная по территориальному принципу конституционная федерация, в состав которой сегодня вхо дят 16 земель — субъектов федерации. Согласно ч. 3 ст.79 Основного закона страны, принцип федерализма не подлежит пересмотру. В своей основе это — симметричная федерация, ибо вся ее территория состоит только из однородных субъектов (земель), имеющих в принципе одинаковый правовой статус. Но поскольку в ней при этом имеют место существенные элементы известного неравноправия субъектов федера ции, постольку ее нельзя рассматривать как абсолютно симметричную. Так, ст. 51 Основного закона ФРГ устанавливает, что в верхней палате парламента (Бундесрате) земли могут иметь неравное число своих представителей: каждая — не менее трех, но земли с населением свыше двух миллионов жителей — четыре, свыше шести миллионов — пять, а с населением более семи миллионов — шесть. Поэтому германский федерализм — это преимущественно, относительно симметричный фе дерализм.
ФРГ — сравнительно децентрализованная федерация. Земли имеют свои конституции, не нуждающиеся в утверждении федерацией, собственные парламенты, правительства, законодательство, бюджета и др. Одни специалисты не считают их государствами и не признают за ними суверенитет ни в какой области, а другие, включая немецкие, придерживаются противоположного мнения. Основной закон ФРГ твердо закрепляет, что конституционный строй земель должен соответ ствовать основным принципам республиканского, демократического и социального государства и что федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель Конституции ФРГ (ст. 28). Она же устанавливает, что «федеральное право имеет преимущество перед правом земель» (ст. 31). Земли имеют право законодательства лишь в той мере, в какой законодательные полномочия Основным законом ФРГ не предоставлены федерации, а разграничение компетенции фе дерации и земель осуществляется этим же Основным законом (ст. 70).
В сфере исключительной законодательной компетенции федера ции земли могут осуществлять законодательство лишь тогда и постоль ку, когда и поскольку они прямо управомочены на это федеральным законом (ст. 71). В сфере совместной (конкурирующей) законодатель ной компетенции земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется законодательными правами (ст. 72). Федерация может участвовать в решении задач земель, если эти задачи имеют значение для всего обще ства и участие федерации необходимо для улучшения жизненных ус ловий в ряде областей (ст. 91а).
Компетенция в ФРГ разделяется на исключительную компетен цию федерации, совместную (конкурирующую) компетенцию федера ции и земель и компетенцию земель. К первой относятся прежде всего вопросы иностранных дел, обороны, федерального гражданства, денеж но-валютной системы (и части налогового законодательства), воздушного и федерального железнодорожного сообщений, почты и телеком муникаций, таможенного и торгового единства территорий, свободы передвижения, паспортного режима, иммиграции и эмиграции и др. (ст. 73). Совместная компетенция включает более обширный перечень вопросов (около 30), хотя многие из них носят более дробный и част ный характер (ст. 74). При определенных условиях федерация имеет право издавать типовые (рамочные) предписания для законодательст ва земель по ряду других вопросов, включая общие принципы высшего образования, общее положение печати и кино, распределение земли, охрана природы и др. (ст. 75). Компетенция земель в Основном законе ФРГ прямо и детально не определяется и носит остаточный характер. В ст. 30 говорится в общей форме, что «осуществление государствен ных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». В основном к их ведению относятся строитель ство, местные финансы, образование, культура и др. В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными го сударствами (ст. 32). Если земля не выполняет возложенные на нее конституцией или другим федеральным законом федеральных обязан ностей, то федеральное правительство с согласия Бундестага может применить меры федерального принуждения (ст. 37).
Швейцарский федерализм. Швейцария — договорная федерация, возникшая полтора столетия назад (1848) в результате перерастания конфедерации (союза независимых государств), возникшей еще в 1291 г., в федерацию как единое союзное государство. Формально она и сегодня именуется конфедерацией,* хотя на деле давно уже превра тилась в федерацию. В настоящее время она включает 23 кантона, из которых три состоят из двух полукантонов при отсутствии в них обще кантональных органов. Асимметрия швейцарского федерализма нахо дит свое выражение не только в наличии, наряду с кантонами, полукантонов, но и в том, что полукантоны имеют лишь одного, а не двух представителей в Совете штатов, а при общенациональных референду мах обладают лишь полуголосом, в отличие от полного голоса неразде ленных кантонов. Кантоны в целом складывались не по экстеррито риальному, а по территориальному принципу с учетом исторических, социокультурных, этноязыковых, конфессиональных и иных факто ров. Но фактом является и то, что в полиэтничной Швейцарии, где почти две трети всего населения считают родным немецкий язык, около одной пятой — французский, почти десятая часть — итальянский язык, имеется 14 немецкоязычных кантонов, 4 — франкоязычных, один — итальяноязычный, три — двуязычных и один — трехязычный кантон. Официальными языками страны в целом являются три языка — немец кий, французский и итальянский.
* С 1 января 2000 г. в Швейцарии вступил в силу новый основной закон, который называется «Федеральная конституция Швейцарской конфедерации».
Кантоны, согласно Конституции страны (ст. 3) и их конституциям, суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной кон ституцией. Кантональные конституции часто определяют кантоны как «суверенные государства», «суверенные республики» и т.д. Хотя ис следователи, в том числе и в самой Швейцарии, именуют суверенитет кантонов «теоретическим», кантоны имеют не только собственные кон ституции, но и свое гражданство, законодательство, равное представи тельство в Совете кантонов — верхней палате парламента (Федераль ного собрания), право законодательной инициативы в нем и т.д. Кан тоны вправе самостоятельно создавать свои органы власти, иметь свою полицию, свой бюджет и собственные источники доходов. К исключи тельной компетенции кантонов относятся прежде всего больничное дело, поддержание порядка, коммунальное хозяйство и др. Федерация может делегировать часть своих полномочий кантонам. Во многих во просах (параллельная компетенция) федеральные органы определяют лишь общие рамки, а практическая реализация соответствующих зако нов и постановлений возлагается на кантональные органы. Достаточно широка и сфера конкурирующей (совместной) компетенции.
Вместе с тем в швейцарской федерации обеспечивается единство и целостность союзного государства. Кантоны не обладают правом выхо да из федерации. Конституции кантонов подлежат утверждению Феде ральным собранием (п. 7 ст. 85). Споры о компетенции между федера цией и кантонами разрешает Федеральный суд. Статья 2 Конституции страны устанавливает примат федерального права над кантональным законодательством и конституциями кантонов, в связи с чем установ лен достаточно широкий контроль и надзор за исполнением союзного законодательства кантонами (ст. 20, 37, 40, 102 и др.). К исключитель ной компетенции федерации, сфера которой имеет тенденцию к расши рению, Конституция Швейцарии относит вопросы войны и мира, обо роны, законодательство о правах и свободах граждан, денежно-валют ной системы, федеральных налогов, таможенного дела, строительства и эксплуатации железных дорог, телекоммуникаций, атомной энерге тики, научных исследований и др. Федеральное законодательство в определенных случаях предусматривает возможность замены канто нального исполнения законов федеральным, когда кантон не подчиня ется ему. Федерация имеет широкие возможности финансового воз действия на поведение кантонов, поскольку значительная часть феде ральных доходов, передаваемых кантонам, находится в ее руках. Пред усматривается право прямого вмешательства федерации в дела канто нов (п. 6 ст. 85).
Бельгийский федерализм. Бельгия — одно из самых молодых феде ративных государств мира, современный исторический опыт которой привлекает сегодня особенно пристальное внимание в связи с тем, что в ней переход к федерализму произошел, во-первых, после более чем полуторавекового безраздельного господства унитаризма; во-вторых, в условиях резкого обострения этноязыковых противоречий; в-третьих, постепенно, заняв почти четверть века (1970—1993); в-четвертых, в рамках демократически, экономически, социально-культурно разви той страны с монархической формой правления. Показательно и то, что само строительство и функционирование федерации осуществлялось и осуществляется на этнотерриториальной и этноязычной основе в то время, когда ряд подобных федераций за последнее десятилетие потер пели крах.
Статья 1 Конституции Бельгии гласит, что страна является «феде ративным государством, состоящим из сообществ и регионов». В стра не в основном с двунациональным составом населения (фламандцы — около 60%; валлоны — менее 40%, а также немцы — менее 1%) созданы три сообщества — Французское, Фламандское и Германоязычное (ст. 2); три региона — Валлонский, Фламандский и Брюссельский (ст. 3); четыре лингвистических региона — французского языка, нидер ландского языка, двуязычный столичный регион (Брюссель-столица) и регион немецкого языка, границы которых могут изменяться только законом, принятым большинством голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат парламента, при условии, что присутствует большинство каждой группы и общее число поданных голосов в обеих лингвистических группах достигает двух третей принявших участие в голосовании (ст. 4). Валлонский и Фламандский территориальные ре гионы подразделяются на провинции, перечень которых приводится в Конституции (ст. 5). Конституция закрепляет свободу использования принятых в стране языков и не объявляет ни один из них государствен ным; регулирование этого вопроса допускается только законом и лишь в отношении актов органов государственной власти и для судопрои зводства (ст. 30).
Сочетание экстерриториального и этнолингвистического начал в федеративном устройстве Бельгии налагает серьезный отпечаток на формирование и деятельность федеральных органов. Так, из 71 сенато ра (членов высшей палаты парламента — Сената) 25 избираются ни дерландской избирательной коллегией; 15 — французской избирательной коллегией; по 10 — назначаются из их состава соответственно со ветами Фламандского и Французского сообществ, являющихся пред ставительными органами каждого из этих сообществ; 1 — назначается советом Германоязычного сообщества из его состава; 6 — назначаются сенаторами, избранными и назначенными от фламандского и германоязычного населения, и 4 — от франкоязычного, германоязычного и фламандского населения (ст. 67). Советы Фламандского и Француз ского сообществ и их правительства являются одновременно советами и правительствами соответственно Фламандского и Валлонского реги онов. Принимаемые этими советами документы имеют силу закона в соответствующих лингвистических регионах, а также для учреждений двуязычного столичного региона, характер деятельности которых оп ределяет их принадлежность к тому или иному сообществу (ст. 127). К компетенции указанных органов двух сообществ и регионов отно сится регулирование вопросов культуры, образования, сотрудничества между регионами, международного сотрудничества в указанных преде лах, регулирования использования языков в сфере управления и обра зования, социальных отношений между работодателями и работника ми и др. Споры по вопросам компетенции разрешает Арбитражный суд (ст. 141-143).
Индийский федерализм. Современная Индия — крупнейшее по чис ленности населения и самое полиэтничное федеративное государство, построенное с учетом этнолингвистических факторов. В стране насчи тывается несколько сот этносов, говорящих на сотнях различных язы ков, в том числе около трех десятков народов, численностью более одного миллиона человек каждый, и полутора десятков народов чис ленностью более десяти миллионов человек каждый. По своей струк туре индийская федерация включает 26 штатов и 6 союзных террито рий, пользующихся меньшей автономией по сравнению со штатами. Большинство из них построено на монолингвистической или билин-гвистической основе. Но учитывались и другие факторы (например, культурные особенности, экономическая и административная целесо образность, задачи укрепления единства страны и ее безопасности и т.д.). Штаты не являются государствами, не обладают суверенитетом и правом выхода из федерации, хотя имеют свои законодательные ор ганы и законодательство, правительства, представительство в верхней палате парламента страны. Вместе с тем, в отличие от многих других федераций, штаты здесь не имеют собственных конституций и своего гражданства (за исключением штата Джамму и Кашмир). Индия — асимметричная федерация не только потому, что имеет в своем составе как штаты, так и союзные территории с иным статусом, но и потому, что указанный штат имеет особый статус. Кроме того, хотя формально, по Конституции штаты имеют общий, единый статус, в действитель ности ряд штатов, помимо указанного, находятся в неравном положе нии, обладая разными полномочиями. Представительство штатов в верхней палате парламента страны также существенно различается в зависимости от численности их населения — от одного до 34 предста вителей.
Индия — централизованная федерация, в которой федеральный центр обладает большими полномочиями. В штатах имеется назначае мый Президентом страны губернатор, представляющий интересы центра в штате и обладающий немалыми правами. Он созывает и за крывает сессии законодательного собрания штата, подписывает зако ны, обладает правом отлагательного вето, назначает судей окружных судов и т.д. Исполнительные и судебные органы федерации и штатов составляют единую систему, в рамках которой правительство страны имеет право давать правительствам штатов любые обязательные указа ния по исполнению федеральных законов. В случае неподчинения Пре зидент страны может по предложению губернатора или федерального правительства отстранить правительство штата и ввести президент ское правление (ст. 356 Конституции), т.е. непосредственное управле ние штатом федеральными органами. Такое управление в полувековой истории индийского федерализма вводилось довольно часто — более ста раз. Президент Индии назначает и членов высших судов штатов.
Исключительная компетенция федерации достаточно широка и включает иностранные дела, оборону, внешнюю торговлю, банковскую систему, денежное обращение, железнодорожное, водное и воздушное сообщения, почту и телеграф, торговлю между штатами и др. Исклю чительная компетенция штатов охватывает вопросы общественного порядка, полиции, тюрем, местного самоуправления, отдельных сторон организации судебных органов, просвещения, здравоохранения, сани тарии, культуры, промышленности, сельского хозяйства, социального страхования и др. В сферу совместной компетенции включаются в ос новном вопросы гражданского и уголовного законодательства, законо дательства о труде, семье, браке, профсоюзах, печати, социального стра хования и др. При этом ст. 248 Конституции Индии устанавливает, что все вопросы, не входящие в состоящий из более чем двухсот пунктов перечень указанных трех видов компетенции, также относятся к ис ключительной компетенции федерации. Относительно высокая цент рализация индийской федерации во многом связана с необходимостью противостоять опасным тенденциям сепаратизма в ряде штатов, осо бенно в Пенджабе, Джамму и Кашмире, Тамилнаду и Гуджарате.
Бразильский федерализм. Бразилия — моноэтничная в своей основе федерация, более 96% населения которой составляют бразильцы. Есте ственно поэтому она строится по территориальному принципу и состо ит из 26 штатов и федерального столичного округа, который здесь, в отличие от США и ряда других федераций, является субъектом феде рации по своему правовому статусу. Главное своеобразие бразильского федерализма состоит в том, что при нем составными частями страны признаются не только штаты и федеральный округ, но и муниципии — административно-территориальные единицы (их более 4 тыс.), на которые подразделяются штаты. Статья 1 Конституции Бразилии в этой связи указывает, что Федеративная Республика Бразилия основана на «нерушимом союзе» штатов, муниципий и федерального округа, а ст. 18 — что политическое административное устройство страны вклю чает Союз, Штаты, Федеральный округ и муниципии и что все они автономны по Конституции. Штаты имеют свои конституции, свои законодательные (законодательные собрания) и исполнительные (из бираемые населением штата губернатор и вице-губернатор) органы, но не являются государствами, не обладают суверенитетом и не имеют права выхода из федерации.
Бразильский федерализм своеобразно сочетает в себе децентралистские и централистские начала. С одной стороны, расширяется ком петенция штатов и совместная компетенция федерации и штатов, ут верждается автономность не только штатов, но и муниципий, которые, будучи составными частями штатов, одновременно с ними выступают в качестве субъектов федерации. Конституция страны гарантирует автономию муниципий, их полномочия, ограничивает возможность вмешательства штатов в дела муниципий и т.д. (ст. 25—31,34—35). Ин тересы и права муниципий учитываются при определении компетен ции штатов и федерации. С другой стороны, централизм бразильского федерализма ясно выражен в широкой сфере предметов ведения феде рации, в остаточным характере исключительной компетенции штатов, в примате федерального законодательства в рамках совместной компе тенции, в широких возможностях для федерального вмешательства в дела штатов, которое возможно в целом ряде случаев, перечисленных в ст. 34 Конституции: при угрозе целостности страны; иностранной ин тервенции или интервенции одного субъекта федерации в другой; се рьезном нарушении общественного порядка; нарушении свободной де ятельности ветвей власти в субъектах федерации; двухлетней неуплаты штатом взносов в федеральный бюджет; исполнении федерального за кона и судебного решения; обеспечении ряда важнейших конституци онных принципов.
К компетенции федерации Конституция (ст. 21 и 22) относит во просы: иностранных дел, войны и мира, обороны и национальной без опасности; введения осадного или военного положения; федеральной интервенции; внешней торговли; федеральной полиции; многих отрас лей права; денежно-валютной системы; почты и связи; транспортной системы; водных ресурсов; энергетики; основ национального образова ния; социального обеспечения; основ городского развития и многое другое. Совместная компетенция разделяется на два вида (ст. 23 и 24): совместная компетенция федерации, штатов, федерального округа и муниципий и совместная компетенция федерации, штатов и федераль ного округа в области сопутствующего законодательства, в рамках ко торой федерация определяет лишь общие основы.
Роль и значение федерализма. Роль и значение федерализма оп ределяется прежде всего тем, что эта форма политико-территориально го устройства страны позволяет, с одной стороны, обеспечить ее един ство и целостность, а с другой — удовлетворить потребности ее внут ренних территориальных единиц в создании собственных государств или государственных образований. Немало исследователей видели ценность федерализма в его способности сочетать преимущества боль ших государств с преимуществами малых стран. Так, еще в первой половине XIX в. известный французский политолог и социолог Алек сис Токвиль в своем главном труде «О демократии в Америке» писал, что хотя большие государства имеют свои особые преимущества, одна ко «ничто так не противно благосостоянию и свободе людей, как боль шие державы»; поэтому, чтобы «соединить вместе различные выгоды, происходящие от большой и от малой величины наций, и была создана федеративная система».
Конкретные причины, факторы, цели и задачи создания федерации в той или иной стране, как уже отмечалось, могут быть самыми разно образными — историческими, природно-географическими, политичес кими, этносоциальными, конфессиональными и др. Но, суммируя кон кретно-исторический опыт образования и развития федеративных го сударств мира, можно сделать и ряд обобщающих выводов. В крупных по размерам территории государствах (Россия, США, Канада, Брази лия, Индия, Австралия, Аргентина и др.) федерализм выполняет преж де всего функцию деконцентрации и децентрализации государствен ной власти в вертикальном отношении. Разделение государственной власти по вертикали и предоставление достаточно высокой автономии составным частям государства являются важной предпосылкой прак тического осуществления демократии, ибо при прочих равных услови ях это серьезно приближает органы такой власти к массам, существенно расширяет возможности их активного участия в этой власти, защиты и реализации прав и свобод личности В принципе федерализм позво ляет гораздо лучше учитывать особенности и проблемы регионов, чем при централизации власти унитарного государства. Сохранение реги онального многообразия — традиционная задача и функция федера лизма.
В литературе в этой связи имеет хождение и крайнее суждение, что «федерализм — это демократическое государственное устройство», с которым, на наш взгляд, нельзя безоговорочно согласиться. Оно от нюдь не равнозначно приведенным выше утверждениям о важной роли федерализма в осуществлении демократии. Если бы речь шла о том, что подлинный и последовательный федерализм возможен лишь на базе демократического общества и государства, то это не вызывало бы воз ражений. Но приведенное утверждение толкает к ошибочному выводу, будто всякое государство, избравшее федеративную форму, обязатель но является демократическим. Между тем и мировой и наш (совет ский) исторический опыт убедительно опровергает такое жесткое, без оговорочное общее суждение. Он говорит о том, что федерация, как и другие государственные формы, может иметь место в различных усло виях и служить целям и задачам различных по своему социально-по литическому типу государств.
В государствах с полиэтничным населением, компактно прожива ющим на исторически сложившейся территории, федерализм способен сыграть важную роль в решении национального вопроса. Само собой разумеется, что сам по себе федерализм не способен решить этот во прос, поскольку это зависит и от многих других факторов, могущих иметь и более важное значение (например, от демократического харак тера государства и соблюдения в нем прав человека). Но нельзя и недооценивать роль и значение в этом и федерации как одной из госу дарственно-правовых форм решения национального вопроса. На опре деленном этапе своего исторического развития у многих этносов воз никает потребность в известном государственном обособлении, позво ляющем ускорить их внутреннюю консолидацию, лучше обеспечить сохранение самобытности каждого этноса, его языка, культуры, тради ций, обычаев и т.д. Федерация позволяет удовлетворить эту историчес кую потребность и в то же время сохранить единство и территориаль ную целостность многонационального государства. Конечно, создание внутри одного государства (федерации) государственных составных частей неизбежно усложняет его структуру, создает дополнительные проблемы и может вызвать опасность этнократического сепаратизма. Но эти дополнительные трудности и издержки как бы перекрываются тем огромным положительным эффектом, который может быть полу чен от использования принципа федерализма в гармонизации межэт нических отношений в стране.
Сегодня нередко можно встретить однобокое, необъективное тен денциозное толкование мирового опыта федерализма и основанные на этом весьма сомнительные и просто ошибочные обобщающие заключе ния относительно роли и значения национально-территориального федерализма. Распад ряда многонациональных федераций, построенных по этнотерриториальному принципу, привел к навязыванию мысли о том, что главным виновником такого результата явился национально-государственный федерализм. В связи с этим некоторые ученые и по литики предлагают вообще отказаться от национально-территориаль ного федерализма, использовать только территориальный федерализм или даже лишь унитаризм при ликвидации любых национально-терри ториальных государственных образований и применении исключи тельно национально-культурной автономии.
Эта крайняя позиция в какой-то мере повлияла и на учебную лите ратуру по конституционному праву. Так, в одном из учебников гово рится, что «в истории более прочными федерациями оказались феде рации территорий, а не федерации национальных территориальных общностей».* В другом учебнике утверждается: «Опыт других стран также свидетельствует, что так называемая национальная государст венность — очень ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии (этнической клановой верхушки) в субъектах федерации способствует скорее подрыву, чем укреплению государственного един ства в федеративном союзе».** И далее авторы солидаризируются с мне нием А.Н. Яковлева, что «национальные же государства, вновь образуе мые на пространстве, где исторически сложилась многонациональность, — это скорее дестабилизирующая привилегия».***
* Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 270.
** Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. С. 671.
** Известия. 1994. 6 авг.
С такой общей позицией в принципе нельзя согласиться. Спору нет, этнократические элиты союзных республик в своих сепаратист ских интересах использовали формы национально-территориальной государственности и, несомненно, несут свою долю вины за развал указанных федераций. Но нельзя не видеть и то, что главную ответст венность за это несет не та или иная государственная форма сама по себе, а антидемократическая, тоталитарная природа и сущность этих государств, сводившие на нет на практике федерализм, превращавшие его в квазифедерализм, субъекты которого не обладали даже реальной автономией в условиях сверхцентрализации. Разве не ясно, что именно порожденный этим режимом системный кризис федеральной власти, как и допущенные ею ошибки и преступления в области национальной политики, позволили этнократической элите в республиках получить поддержку значительных масс населения, усилить сепаратистские тен денции и привести дело к развалу СССР.
Односторонность и необъективность в оценке роли и значения на ционально-территориального федерализма находит свое выражение и в том, что недооценивается место и роль такого федерализма в совре менном мировом развитии. Нельзя не учитывать, что сегодня среди всех федераций мира почти половина в той или иной мере и форме учитывают в своем построении и функционировании этнотерриториальный фактор (Россия, Индия, Югославия, Бельгия, Канада, Швей цария, Эфиопия, сербо-хорватско-мусульманская федерация в Боснии и Герцеговине, Пакистан, Малайзия, Нигерия). Распад за последнее десятилетие трех многонациональных федераций (СССР, Югославии, Чехо-Словакии) сопровождался появлением за тот же период четырех новых федераций, построенных по национально-территориальному принципу или с учетом его (новой Югославии, Бельгии, Эфиопии и сербо-хорватско-мусульманской федерации в Боснии и Герцеговине). На путь фактической федерализации встали и те многонациональные унитарные государства (например, Испания), которые на основе регионализма создали национально-территориальные государственные автономии.
Обычно сопоставляют территориальные федерации, в которых либо практически нет инонационального населения, либо оно не со ставляет сколько-нибудь значительной и компактно проживающей части населения, и этнотерриториальные федерации, субъекты кото рых полностью или частично представляют национально-территори альные образования. Но такое сравнение представляется недостаточно корректным и объективным, ибо роль и судьба федерализма здесь оп ределяются не при прочих равных условиях: в одном случае — в условиях моноэтничного в своей основе состава населения страны, а в дру гом — в условиях полиэтничного. И тут нет нужды доказывать, что в первом случае опасность, угроза распада страны обычно всегда значи тельно меньше, чем во втором. Более объективной и правильной была бы оценка роли и значения федерализма на основе сопоставления по ложения в одной и той же стране до и после ее перехода от унитаризма к федерализму или от территориального федерализма к этнотеррито риальному. И тогда становится достаточно очевидным, что такой пере ход может играть и большую положительную роль, служить общественному прогрессу. Так, переход к федерализму в России во многом предотвратил распад огромного многонационального государства и привел к созданию СССР. Переход Индии от унитаризма к территори альному федерализму, а затем к частичному национально-территори альному федерализму позволил существенно смягчить межнациональ ные противоречия и конфликты и укрепить территориальное единство страны. Недавний переход Бельгии от унитаризма к этнотерриториаль ному федерализму во многом снял былую остроту национально-языко вой проблемы и межнациональную напряженность и в то же время уберег страну от развала.
Конечно, было бы другой неправомерной и даже вредной крайнос тью абсолютизировать роль этнического фактора в государственном строительстве и поднимать на щит лозунг «один этнос — одно самосто ятельное государство». Помимо всего прочего, этот лозунг практически неосуществим, утопичен, поскольку многие сотни этносов крайне малочисленны и уже поэтому практически не могут создать собствен ные государства, не говоря уже об уровне их развития, межэтнической консолидации и интеграции и т.д. Многие народы вполне успешно про живают и развиваются в составе многонациональных демократических стран (как федеративных, так и унитарных), имея ту или иную форму национально-территориальной автономии или пользуясь националь но-культурной автономией. Но нельзя и принижать роль и значение национально-государственных форм в современном развитии, изобра жая дело так, будто всегда и везде образование новых национальных государств, новых национально-государственных образований внутри отдельных стран и экстерриториальных федераций противоречит ин тересам общественного прогресса и является дисфункциональным в процессе борьбы за укрепление единства страны. Мир не стал хуже от того, что за послевоенный период число национальных государств уве личилось в четыре раза и во столько же раз возросло число федераций (в том числе и этнотерриториальных), хотя, несомненно, все это услож нило его структуру и создало дополнительные проблемы. Так, и созда ние внутри страны национально-государственных образований далеко не всегда служит интересам этнического сепаратизма, а способно стать важной формой укрепления интернационального единства и сплочен ности полиэтничной страны.
Государства могут входить в различного рода межгосударственные объединения, что не может не наложить определенный отпечаток на их статус. Если речь идет о теснейшем союзе двух или нескольких ранее независимых государств, связанном с образованием нового суверенно го союзного государства, то тогда создается федеративное государство, о котором говорилось выше. Но межгосударственный союз может быть менее тесным, более слабым, не приводящим к созданию нового общего самостоятельного государства. Тогда говорят о конфедеративном объ единении государств. Одно дело федерация как единое союзное госу дарство, а другое — конфедерация как союз независимых государств. Как уже отмечалось, поскольку взаимоотношения между независимы ми государствами внутри конфедерации регулируются главным обра зом международным правом, конституционное право сосредоточивает свое внимание на выяснении вопроса о том, как нахождение в составе конфедерации или ином межгосударственном союзе (объединении) от ражается на конституционно-правовом статусе данного государства.
Конфедерация (от лат. confoederatio — союз, объединение) — одна из форм межгосударственного объединения, при котором государст ва — субъекты конфедерации, сохраняя свою независимость, суверени тет, образуют более или менее устойчивый, постоянный союз в целях координации и совместного осуществления своей деятельности в тех или иных сферах или вопросах (чаще всего военных, внешнеполити ческих, внешнеэкономических, таможенных и др.). В основе конфеде рации обычно лежит международно-правовой договор или соглашение о согласовании и совместном осуществлении определенных ограничен ных целей, функций и задач. В отличие от федераций, конфедерации, как правило, не имеют общего, единого гражданства, единой правовой и налоговой систем, хотя могут создавать собственный парламент и собственное правительство, иметь главу конфедерации. Но суверенны ми остаются субъекты конфедерации и их органы. Решения органов конфедерации получают силу на территории ее субъектов лишь после их ратификации соответствующими органами субъектов, которые к тому же обладают правом их нулификации, т.е. отклонения. Органы конфедерации часто состоят из представителей ее субъектов. Субъекты конфедерации обладают правом выхода из нее.
Исторически конфедерации чаще всего предшествовали федера ции и являлись переходной формой к ней от полной раздробленности. Иногда они оказывались результатом распада федерации или унитар ного государства. Конфедерациями, например, были США до 1787 г., Швейцария до 1848 г., Германия до 1867 г. и ряд других стран. Сочета ние черт конфедерации и федерации имело место и в истории нашей страны — в период объединительного движения независимых совет ских национальных республик до образования Союза ССР (1918—1922). В современном мире конфедераций нет. В 1988 г. распалась су ществовавшая до этого африканская конфедерация Синегамбия, объ единившая Синегал и Гамбию. В 1994 г. был принят рамочный доку мент о создании конфедерации Хорватии и хорватско-мусульманской части Боснии и Герцеговины, не получивший, однако, необходимой дальнейшей реализации. Тот факт, что Швейцария и Канада до сих пор по-старому официально именуются конфедерациями, как уже отмеча лось, не может отменить то, что в действительности они уже давно превратились в федерации.
Вместе с тем конфедерации и в современном мире, по-видимому, не исчерпали всех своих возможностей и способны в определенных условиях сыграть немалую положительную роль, например, в реше нии проблемы разделенных этнонаций (в частности, в процессе вос соединения двух корейских государств), а также в региональном объ единении государств (например, стран — членов Европейского Союза (ЕС); стран — членов Содружества Независимых Государств (СНГ) и др.). Многие признаки конфедерации присущи сегодня ЕС, имею щему собственные межгосударственные органы — Европарламент, избираемый теперь непосредственно гражданами стран — членов ЕС, и исполнительные органы, решения которых в ряде отношений явля ются обязательными для государств-членов. Все больше конфедера тивных черт приобретает Содружество России, Беларуси, Казахстана и Киргизии и особенно образованное в 1996 г. Сообщество России и Беларуси, находящиеся на пути особенно тесной интеграции по срав нению с другими членами СНГ, задуманного первоначально, по сути дела, именно как конфедеративное объединение, но практически не реализованного в таком виде. 8 декабря 1999 г. между Россией и Бе ларусью подписан новый Договор о создании союзного государства на конфедеративных началах. Этот договор уже ратифицирован Фе деральным Собранием.
Имея в виду конституционно-правовые аспекты вхождения страны в межгосударственные объединения, можно отметить, что конституции ряда стран — членов ЕС (Австрии, Франции, Финляндии и др.) вклю чили в свои тексты соответствующие специальные разделы и статьи. В них говорится, в частности, о передаче части полномочий институтам ЕС; о предоставлении права голоса гражданам ЕС, проживающим в данной стране; о соотношении правовых актов ЕС и его органов и государств — членов ЕС и их органов; о порядке избрания на террито рии страны депутатов Европарламента и др. Вхождение в ЕС привело, например, к расширению компетенции парламента Португалии, за ко торым конституционным законом 1992 г. было закреплено дополнительное полномочие осуществлять надзор и давать оценку, согласно закону, участию Португалии в построении ЕС. А конституционный акт о парламенте Финляндии установил, что полномочия депутата не пре кращаются в случае избрания его членом Европарламента, но они пре кращаются, если указанный депутат во время проведения сессий пар ламента не принимает участия в них в качестве депутата.
Можно указать и на такие формы межгосударственных объедине ний, как уния и кондоминиум, известные в истории, но не имеющие распространения в современности. Уния (от латинского unio — еди ный) — это теснейшее объединение двух или нескольких государств под властью одного монарха (личная или персональная уния), а также в результате не только формального признания общего главы государ ства, но и действительного объединения важнейших государственных органов, проведения единой внешней политики и т.д. (реальная уния). Историческими примерами государственной унии могут служить уния Англии и Ирландии 1801—1921 гг. и уния Швеции и Норвегии 1814— 1905 гг. Государственный кондоминиум (от латинского condomi nium — совместное владение) — это совместное осуществление госу дарственной власти и управления двумя или несколькими государст вами на одной и той же территории. Так, в 1818—1899 гг. США и Великобритания осуществляли кондоминиум над Орегоном; в 1889—1899 гг. США, Великобритания и Германия — над Самоа; в 1906— 1980 г. Франция и Великобритания — над Новыми Гебридами.
1. Особенности современного российского федерализма. Совре менная Россия — самое обширное по территории и одно из самых боль ших и многонациональных по населению федеративных государств. У нее наибольшее число субъектов федерации (89), отличающихся особенно большим разнообразием. В составе населения страны русские составляют более четырех пятых, а остальную часть — десятки корен ных наций и народностей, а также многочисленные национальные (эт нические) группы, состоящие из представителей зарубежных этносов. По своему социальному содержанию российский федерализм олице творяет государственное единство, объединение десятков народов как этнотерриториальных общностей вокруг русского народа, являющего ся ядром и главной цементирующей силой многонационального феде ративного государства. Это первая и одна из важнейших особенностей российского федерализма, находящая свое отражение как в его струк туре, так и в содержании федеративных отношений.
Вторая общая и не менее важная особенность современного россий ского федерализма заключается в том, что в нем сочетаются террито риальные (общетерриториальные) и национальные (национально-тер риториальные) начала. Прежде, до Федеративного договора 1992 г. и Конституции РФ 1993 г., субъектами Российской Федерации счита лись только национальные государства (автономные республики) и национально-государственные образования (автономные области и автономные округа). Ныне субъектами РФ являются и такие полити ко-территориальные единицы, которые представляют собой области (края, города федерального значения) с преимущественно русским на селением. Это особенно важно в связи с тем, что русский народ не имеет внутри РФ своей особой, отдельной республики.
Третья общая особенность современного российского федерализма состоит в том, что это — сравнительно молодой федерализм, находя щийся еще в процессе становления в неразрывной связи с дальнейшей демократизацией страны. Хотя формально российский федерализм берет свое начало с первых месяцев после октября 1917 г., его реальное становление и развитие приходятся лишь на последнее десятилетие. Утверждавшиеся все больше во второй половине 20-х — начале 30-х гг. командно-административные методы управления, сверхцентрализация и тоталитарный режим постепенно свели на нет даже те ограничен ные элементы реального федерализма, которые успели зародиться в первый послеоктябрьский период. Тоталитаризм оказался абсолютно несовместимым с подлинным федерализмом и свел его к квазифедера лизму, к фактическому унитаризму, прикрываемому декларативными конституционными нормами и лозунгами о федерализме, суверенитете союзных республик и праве их свободного выхода из СССР, самоуп равленческих правах автономий, праве народов на самоопределение и свободном их развитии. Длительное развитие российского «федера лизма» в условиях тоталитаризма и сегодня накладывает свой негатив ный отпечаток на процесс становления демократического федерализма в современной России. По существу, этот процесс берет свое начало лишь с Декларации о суверенитете РФ (1990) и особенно с Федератив ного договора (1992) и Конституции РФ 1993 г. Несмотря на многое сделанное с тех пор, еще несравнимо большее предстоит сделать, вклю чая принятие конституционных и иных федеральных законов по во просам федерализма. Еще больше необходимо сделать в области прак тической реализации устоев и норм подлинного федерализма в различ ных сферах государственной и общественной жизни.
Четвертая важная общая особенность современного российского федерализма связана с тем, что исторически РСФСР возникла и длительное время развивалась как не договорная, а конституционная фе дерация на базе автономии, что само по себе серьезно суживало (даже формально) самостоятельность субъектов федерации по сравнению, например, с субъектами союзного государства — СССР, усиливало проявление суперцентралистских тенденций и сближало такой феде рализм с унитаризмом. Без учета этого фактора трудно понять многое из того, что происходит сегодня в России с процессом становления подлинного федерализма. Лишь после Федеративного договора РФ стала превращаться, на наш взгляд, из конституционной в конституци онно-договорную федерацию, что нашло, в частности, свое дальнейшее проявление в заключении за последние пять лет около полусотни до говоров о конкретном разграничении предметов ведения и полномочий между органами РФ и органами ее субъектов.
Пятая общая особенность. Современный российский федерализм, необходимость его сохранения и дельнейшего развития опирается прежде всего на учет трех объективных моментов: огромных размеров территории страны; многонациональности структуры и состава ее на селения; большого разнообразия условий и возможностей развития различных регионов. В этих объективных параметрах федерализм вы ступает у нас не просто как одна из возможных форм политико-терри ториальной организации государства, а как оптимальная и даже как единственно возможная в данных конкретных условиях демократичес кая форма такой организации. Подлинный федерализм в таких услови ях является действенным способом практической реализации демокра тии в данном вопросе.
2. Конституционно-правовой статус РФ. Принципиальные осно вы российского федерализма закрепляются уже в первой главе Консти туции РФ, посвященной основам конституционного строя. Статья 1 содержит указание на то, что Россия — это демократическое федера тивное правовое государство с республиканской формой правления; ст. 3 признает РФ суверенным государством, а многонациональный народ России носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ; ст. 4 указывает, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, целостность и неприкосновенность которой обес печивает РФ и что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ; ст. 5 определяет общую структу ру субъектов РФ и их равноправие, а также такие основы федератив ного устройства РФ, как ее государственная целостность, единство сис темы государственной власти, разграничение предметов ведения и пол номочий между органами государственной власти РФ и органами го сударственной власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов РФ; ст. 6 закрепляет принцип единого и равного гражданства, действующего на всей территории РФ; ст. 8 гарантирует единство эко номического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; ст. 11 содержит положения об осуществлении го сударственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и соответствующих органов, а также об осуществлении разграничения предметов ведения и полномочий между органами го сударственной власти РФ и органами государственной власти субъек тов РФ Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о раз граничении предметов ведения и полномочий; ст. 15 устанавливает высшую юридическую силу, прямое действие и применение Конституции РФ на всей территории РФ и недопустимость противоречия при нимаемых в РФ законов и иных правовых актов Конституции РФ.
Более подробно конституционно-правовой статус РФ и ее субъек тов определяется в гл. 3 Конституции «Федеративное устройство» и рядом положений из других ее глав, а также соответствующими кон ституционными и иными федеральными законами, принятие которых предусмотрено Конституцией РФ (например, законы о порядке обра зования и принятия в состав РФ новых субъектов, об общих принципах организации органов субъектов РФ, о порядке изменения статуса субъ екта РФ и др.) К сожалению, эти важные законы до сих пор так и не приняты за более чем шестилетний срок.
Единство РФ находит свое выражение, помимо сказанного, и в том, что: территория РФ включает в себя территории ее субъектов (ст. 67); РФ имеет общие для всей федерации органы государственной влас ти — Президента, парламент, Правительство, суды (ст. 11); федераль ные органы исполнительной власти и соответствующие органы субъ ектов РФ образуют единую систему в пределах осуществления их сов местной компетенции (ст. 77); единой является вся судебная и проку рорская системы страны (ст. 118 и 128); РФ имеет единую денежную и кредитную систему, единый государственный бюджет, единые вооруженные силы (ст. 71) и др. Федеральное единство страны и конститу ционно-правовой статус РФ получили более конкретное и полное за крепление в конституционном распределении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами.
Исключительную компетенцию РФ, согласно ст. 71 ее Конститу ции, составляют:
а) в области государственного строительства:
— принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
— федеративное устройство и территория РФ;
— регулирование и защита прав и свобод человека; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
— установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятель ности, формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная служба;
— судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и по милование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллек туальной собственности; федеральное коллизионное право;
— установление основ федеральной политики и федеральные про граммы в области государственного развития РФ;
б) в области экономики, социального и культурного развития:
— федеральная государственная собственность и управление ею;
— установление основ федеральной политики и федеральные про граммы в области экономического, экологического, социального, куль турного и национального развития РФ;
— установление правовых основ единого рынка; финансовое, ва лютное, кредитное, таможенное регулирование; денежная эмиссия, ос новы ценовой политики, федеральные экономические службы, вклю чая федеральные банки;
— федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федераль ные фонды регионального развития;
— федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, рас щепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
в) в области международной деятельности и обороны:
— внешняя политика и международные отношения РФ; междуна родные договоры РФ, вопросы войны и мира;
— внешнеэкономические отношения РФ;
— оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, нарко тических средств и порядок их использования;
— определение статуса и защита Государственной границы, терри ториального моря, воздушного пространства, исключительной эконо мической зоны и континентального шельфа РФ;
г) в других областях:
— метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтер ский учет;
— государственные награды и почетные звания РФ.
К сферам совместной компетенции РФ и ее субъектов, согласно ст. 72 Конституции РФ, относятся:
а) в области государственного строительства:
— обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных ок ругов Конституции РФ и федеральным законам;
— защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав наци ональных меньшинств; обеспечение законности и правопорядка, обще ственной безопасности; режим пограничных зон;
— кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура; но тариат;
— административное, административно-процессуальное, трудо вое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
— защита исконной сферы обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
— установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
б) в области экономики, социального и культурного развития:
— вопросы владения, использования и распоряжения землей, не драми, водными и другими природными ресурсами;
— разграничение государственной собственности;
— природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные террито рии, охрана памятников истории и культуры;
— общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, фи зической культуры и спорта;
— координация вопросов здравоохранения; защита семьи, мате ринства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
— осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бед ствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
— установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
в) в области международной деятельности:
— координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.
Приведенный перечень предметов ведения и полномочий РФ и их подразделение на исключительные и совместные свидетельствует о стремлении достичь необходимого баланса тенденций к централиза ции и децентрализации, динамичное противоречивое единство кото рых составляет главную проблему любого федеративного государства Достижение оптимального для данных условий соотношения между ними является важнейшим условием и предпосылкой успешной организации, функционирования и развития каждой федерации, в то время как перекосы, перегибы в ту или иную сторону неизбежно ведут к крайне негативным последствиям: либо к чрезмерной централизации, подавляющей автономность, активность и инициативу субъектов федерации и ведущей к фактической унитаризации, либо к безбрежной децентрализации, нарушающей государственное единство федерации, вызывающей рост сепаратизма, а в конечном счете — развал федерации или превращение ее в слабую и рыхлую конфедерацию.
Исключительная компетенция РФ обеспечивает высокую центра лизацию в тех областях и вопросах, на едином, общем решении которых зиждется само существование федеративного государства, его единство и характер которых по самой своей природе требует руководства и управления из единого центра. Не случайно здесь речь идет прежде всего о вопросах основ конституционного строя страны, прав и свобод человека, международных отношений, обороны и вооруженных сил, единства правовой, судебной и прокурорской систем, путей сообщения и федерального транспорта, федеральных энергетических систем, ин формации и связи, бюджетно-финансовом и таможенном регулирова нии и др. В совместной компетенции находятся те области и вопросы, успешное руководство и управление которыми требует объединенных действий РФ и ее субъектов, учета как общегосударственных, так и специфически региональных начал и интересов при приоритете пер вых. Здесь обращает на себя внимание естественная узость данной компетенции в области международной деятельности; ее сравнитель ная ограниченность в области государственного строительства и эко номики, поскольку многое решается в рамках исключительной компе тенции РФ, а немало вопросов самостоятельно решается ее субъектами; широта данного вида компетенции в социальной области с одно временным учетом того, что здесь многое принадлежит к исключитель ной компетенции субъектов РФ, в связи с чем здесь говорится лишь об «общих вопросах» воспитания, образования, науки, культуры и только о «координации» вопросов здравоохранения и т.д.
Говоря о компетенции РФ, необходимо также отметить, что Кон ституция РФ предусматривает, во-первых, возможность создания фе деральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий своих территориальных органов и назначения соот ветствующих должностных лиц (ч. 1 ст.78); во-вторых, возможность по взаимному соглашению этих органов с соответствующими органами субъектов Федерации делегировать осуществление части своих полно мочий как от федерального центра к субъектам, так и от субъектов к центру, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 и 3 ст.78), о чем подробнее будет сказано ниже; в-третьих, возможность федерального вмешательства в права субъектов РФ. Конституция РФ, к сожалению, прямо не предусматривает института пре зидентского правления и иных форм федерального вмешательства и не содержит перечня оснований и определения порядка такого вмеша тельства. Тем не менее она предусматривает обеспечение Президентом и Правительством РФ осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст.78), гарантирова ние Президентом Конституции, прав и свобод человека, принятия им мер по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности и др. (ч. 2 ст.80). При определенных условиях Президент имеет право введения чрезвычайного и военного положения на всей или части территории РФ. Примером федерального вмешательства в экстраординарных условиях может служить попытка восстановления вооруженным путем конституционного порядка в Чечне в 1994— 1996 гг. после многократных и грубых нарушений этого порядка, начи ная с 1991 г. В июне 1995 г. Конституционный Суд РФ признал кон ституционными соответствующие акты Президента РФ, исходя из того, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости, безопасности и целостности.
3. Конституционно-договорный характер РФ. Несмотря на то что практически все специалисты признают исключительно важное, фун даментальное значение заключения Федеративного договора 1992 г., в науке конституционного права нет единого мнения по вопросу об общем характере современной РФ: одни определяют ее как конститу ционную федерацию и решительно выступают против признания ее договорно-конституционной федерацией;* другие, наоборот, считают ее конституционно-договорной или договорно-конституционной.**
* См.: Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. С. 249; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. С. 256; Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия // Государство и право. 1995. № 3. С. 3 и др.
** См.: Чиркин B.E. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М. 1998. С. 294—295; Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10. С. 14 и др.
Нам представляется более правильной вторая позиция, основанная на признании сочетания в самих основах современного российского феде рализма конституционных и договорных начал. В рамках этого прин ципиального сочетания исходных основ можно, конечно, говорить о преобладании, приоритете конституционных начал в РФ, их ведущей роли, но нельзя закрывать глаза на то, что современный российский федерализм с самого начала содержал в себе значительные договорные начала, которые развивались и в последующем. По-видимому, поэтому даже те, кто в общем и целом признает РФ конституционной федера цией, считают необходимым делать существенные оговорки о возмож ности признания в определенном смысле «договорного регулирова ния» и «норм внутригосударственного договора» в РФ*. Первая же позиция исходит из того, что подготовка и заключение Федеративного договора и последующее развитие договорных начал в российском фе дерализме прежде всего на основе заключения нескольких десятков договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в сущнос ти никак не повлияли на основы российского федерализма. Но с этим нельзя согласиться, тем более что, по общему признанию, начало ста новления подлинного федерализма в современной России связывается с подготовкой и заключением этого договора, который и сегодня не потерял своего значения, как это вытекает из содержания Конституции РФ и конституций ее республик.
* См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Вступительная статья акад. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 53.
Спору нет, Конституция РФ — главная конституционно-правовая основа современного российского федерализма. Она имеет наивысшую юридическую силу, в связи с чем, согласно этой Конституции (п. 1 Заключительных и переходных положений), положения Федеративно го договора и других договоров между органами РФ и органами ее субъектов действуют лишь постольку, поскольку они не противоречат данной Конституции. Но это не означает, что Федеративный договор потерял теперь всякое фундаментальное значение и не олицетворяет договорные начала в современном российском федерализме.
Нельзя не учитывать, что: во-первых, Федеративный договор был принят почти за два года до принятия Конституции РФ и почти сразу же включен в Конституцию РСФСР; во-вторых, многие важнейшие положения Федеративного договора вошли в текст Конституции РФ и поэтому по своему генезису имеют договорную природу, а сам Договор во многом сохраняет свое действие; в-третьих, Конституция РФ (ст. 11) прямо указывает на то, что важнейшая проблема разграниче ния предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осу ществляется как Конституцией, так и Федеративным и иными догово рами о разграничении предметов ведения и полномочий; в-четвертых, статус субъекта РФ может изменяться по взаимному согласию РФ и ее субъекта (ч. 5 ст. 66), а ст. 16 Государственного устава Краснодарского края, например, устанавливает, что лишение края статуса субъекта РФ возможно только на основе Конституции РФ и Федеративного догово ра; в-пятых, исключительные предметы ведения и полномочия субъек тов РФ, устанавливаемые их конституциями или уставами, определя ются на основе Конституции РФ и Федеративного договора; в-шестых, договорные начала в РФ сегодня широко проявляются в практике за ключения и применения договоров о разграничении предметов веде ния и полномочий, охватившей уже более половины всех субъектов РФ.
Позиция признания лишь конституционного характера современ ного российского федерализма и непризнание или недооценка договор ных начал в нем нашла свое выражение в негативном отношении к идее и практике заключения многочисленных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Сегодня не так уж редко раздаются громкие голоса некоторых видных специалистов и политиков, направ ленные на доказательство ненужности и даже вредности таких догово ров. С одной стороны, утверждают, что надо заниматься не разграниче нием, а взаимодействием центра и субъектов, в связи с чем нет нужды столько внимания уделять разграничению прав тех и других. С другой — ссылаясь на отдельные действительные, а часто и мнимые недо статки и ошибки в новой практике разработки и заключения этих до говоров, пытаются доказать, что она расшатывает единство федератив ного государства, порождает неравноправие субъектов РФ и привиле гированное положение отдельных из них, стимулирует децентралистские тенденции и ведет к развалу федерации.
На наш взгляд, с такой позицией вряд ли можно согласиться в принципе. Прежде всего здесь просматривается явное непонимание того, что четкое разграничение предметов ведения и полномочий, осо бенно в сфере совместной компетенции, на основе общих конституци онных положений, является важнейшим предварительным условием п предпосылкой успешного взаимодействия федерального центра и субъектов федерации. Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то, что критикуются (часто справедливо) те или иные конкретные недо статки, издержки, ошибки, допущенные практикой на неизведанном пути разработки, заключения и использования таких договоров, а от вергается не тот или иной конкретный договор, а сам принцип необходимости учета своеобразия условий развития отдельных субъектов РФ при решении в каждом конкретном случае вопроса о разграничении предметов ведения и полномочий в рамках общих конституционных установок. На наш взгляд, если где-то допущены нарушения этих уста новок, то и критиковать следует эти нарушения. Надо бороться за со вершенствование этой практики, а не отвергать с порога лежащий в их основе совершенно верный принцип достижения «единства в многооб разии», способный сыграть очень важную роль в демократическом уп рочении российской государственности.
Исторический опыт нашей многонациональной федеративной страны убедительно доказывает, что многообразие конкретных путей решения общей задачи не только не препятствует укреплению ее един ства и сплоченности, но и во многом содействует этому. Как справед ливо отмечается в Концепции государственной национальной полити ки, принятой в июне 1996 г., проводившийся в прошлом (в годы тота литаризма) курс на унификацию порождал основу для нынешних про тиворечий, а сегодня не только сепаратистские, но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность. Отметим и то, что именно нивелировка, унификация всех и вся, повсеместная суперцентрализация, ха рактерные для антидемократических режимов, привели к дезинтегра ции нашего общества и государства, к развалу СССР, ибо делают не возможным подлинный федерализм, стимулируют рост национализма и сепаратизма.
В свете того, что сама Конституция РФ (ст. 78) прямо предусмат ривает возможность взаимного делегирования полномочий федерации и ее субъектов, принципиальные и резкие возражения против заключе ния указанных договоров вызывают особенно большое удивление и несогласие. Необходимость таких договоров вызывается прежде всего серьезными объективными различиями между субъектами РФ и фак тическими условиями их развития. Одни из них имеют сравнительно небольшое население и малую территорию, небольшой экономический, научно-технический, социальный, культурный и иной потенциал, а другие обладают населением в несколько миллионов человек, больши ми территориями, несравнимо большим потенциалом и т.д. Приходит ся учитывать и исторические, этносоциальные, геополитические, кон фессиональные и иные условия и особенности отдельных регионов. Все эти и другие особенности и призваны учитывать рассматриваемые договоры. Иными словами, Конституция РФ не может и не должна отражать своеобразие конкретных возможностей и путей реализации своего статуса каждым отдельным субъектом РФ. Она закрепляет их общий статус как субъектов РФ и факт их разнородности. Опираясь на это, конституции (уставы) субъектов РФ и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий призваны учесть специфику условий и особенностей развития каждого из субъектов РФ. Это и означает осуществление в данном вопросе принципа «единства в многообра зии», только и способного обеспечить подлинное демократическое го сударственное единство многорегиональной и полиэтничной России.
4. Субъекты РФ и их статус. В составе РФ 89 субъектов, из кото рых 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значе ния, 1 автономная область и 10 автономных округов. 57 субъектов РФ (края, области, города) построены на общетерриториальной основе и 32 (республики, автономная область и автономные округа) — на наци онально-территориальной основе. Многочисленность и многообразие субъектов РФ обусловлены прежде всего обширностью ее территории, разнообразием регионов и условий их развития, полиэтничностью структуры и состава населения, некоторыми историческими и иными особенностями и т.д. Все это создает немалые дополнительные слож ности и проблемы в управлении страной, далеко не всегда объективно оправданные. В связи с этим в перспективе вполне вероятно известное сокращение числа субъектов РФ на основе в первую очередь объеди нения территориальных единиц.
Асимметрия и равноправие субъектов РФ. РФ — асимметричная федерация, включающая разнообразные и разнохарактерные субъекты, имеющие во многом неодинаковый конституционно-правовой статус. Например, республика — это государство со всеми вытекающими из этого факта следствиями, а остальные субъекты — это различные по форме политико-территориальные образования, не являющиеся госу дарствами, различающиеся в той или иной мере по своим правомочиям. Конечно, в определенном отношении все субъекты РФ находятся в одинаковом положении. И это отражается в закрепленном Конститу цией РФ принципе равноправия субъектов РФ. Статья 5 Конституции РФ прямо объявляет все субъекты РФ равноправными (ч. 1), а кроме того, указывает, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны (ч. 4). Равноправие субъектов РФ находит свое выражение и в том, что Конституция РФ устанавливает общие для всех субъектов нормы, дей ствие которых распространяется в равной мере на всех из них. Так, вне пределов исключительной и совместной компетенции РФ все ее субъ екты обладают всей полнотой государственной власти на своей терри тории (ст. 72 ч. 2, ст. 73); статус всех субъектов РФ может изменяться только по взаимному согласию РФ и ее субъекта (ч. 5 ст. 66); границы всех субъектов РФ могут изменяться лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67); все субъекты РФ вне пределов указанной компетенции РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая приня тие законов и иных нормативных актов (ч. 4 ст. 76); все субъекты само стоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти (ч. 1 ст. 77) и т.д. Все субъекты в равной мере представлены в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и на общей основе избирают депутатов Государственной Думы РФ (ст. 95—97). Все ска занное говорит о том, что в характеристике конституционного статуса субъектов РФ явно преобладают черты равноправия.
Но равноправие субъектов РФ в их отношениях с федеральными органами и между собой не означает, что и во всех иных отношениях они обладают одинаковыми правами. Асимметрия, наличие различных видов субъектов РФ обусловливают их неравноправие в ряде других отношений. Так, республики как государства имеют свои конституции, свое гражданство, свои высшие органы государственной власти (пре зидент, парламент, правительство и министерства), свои государствен ные языки, свою государственную символику (герб, флаг, гимн), свои почетные звания и государственные награды, чего нет в других субъек тах РФ. В субъектах РФ, не являющихся государствами, имеются ус тавы — учредительные нормативные документы, подобные конститу ции, но не тождественные ей; иные, нежели в республиках, органы государственной власти и управления и т.д. Особыми правами облада ют и автономные субъекты РФ. Конституция РФ, например, предусматривает, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66). Поскольку 9 из 10 автономных округов РФ (Чукотский авто номный округ в 1992 г. выделился из Магаданской области и непосредственно вошел в состав РФ) входят в края или области, Конституция РФ (ч. 4 ст. 66) предусматривает, что отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федераль ным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной влас ти края или области. Известное неравноправие может складываться и действительно имеет место в связи с неодинаковым решением вопро сов о взаимном делегировании полномочий в практике заключения соответствующих двусторонних договоров между РФ и ее субъектами.
Таким образом, субъекты РФ в принципе, в главном и основном равноправны. Но это равноправие нельзя понимать в абсолютном смысле, как полное равноправие во всем, исключающее любое, даже частичное неравноправие в том или ином отношении. Принципиальное равноправие субъектов РФ точно так же не исключает их известного неравноправия, как равноправие всех государств мира как членов ми рового сообщества, членов ООН не исключает того, что одни из них обладают правами постоянных членов Совета Безопасности ООН, а другие не обладают; как равноправие всех наций и национальных язы ков не исключает наделения некоторых из них статусом государствен ных или официальных языков; как гражданское равноправие не исклю чает неравноправия граждан одной и той же страны, вытекающего из их неодинаковых социальных статусов и социальных ролей. При таком подходе к пониманию равноправия субъектов РФ оно предстает впол не совместимым с ее асимметрией.
Асимметрия РФ — продукт вынужденной необходимости считать ся с объективным существенным фактическим неравенством ее субъ ектов и некоторыми другими факторами, о которых упоминалось выше. Разве можно признать рациональным и прагматичным надече-ние в наших условиях всех субъектов РФ абсолютно во всем одинако выми правами и обязанностями, если нередко одни из них в десятки, а то и в сотни раз больше других по территории, населению, экономичес кому и иному потенциалу и т.д.? Разве сможет, например, Москва — равноправный субъект РФ — успешно выполнять, наряду с общими, также и столичные функции, если не будет обладать дополнительными правами и обязанностями? Разве национально-территориальные субъ екты РФ смогут успешно осуществлять, наряду с общими для всех, и особые, национально-специфические функции, если не будут иметь соответствующие права и обязанности, присущие национальным рес публикам и автономиям? Конечно, нет. Но при этом важно, чтобы наделение отдельных субъектов РФ или их групп теми или иными конкретными дополнительными полномочиями, необходимыми им для выполнения ими их особой роли, не нарушало их принципиального равноправия как субъектов федерации, закрепленного в Конституции.
Компетенция субъектов РФ. Как уже отмечалось, компетенция субъектов в РФ носит остаточный характер, поскольку прямо Консти туция РФ не определяет компетенцию субъектов, а говорит лишь об исключительной и совместной компетенции самой РФ, за пределами которой находится исключительная и совместная компетенция субъек тов РФ. Непосредственно компетенция субъектов РФ (совместная и исключительная) формулируется их конституциями. Такое формули рование в разных конституциях не всегда однозначно и, к сожалению, не всегда строго учитывает основополагающие положения Конститу ции РФ. Часто это бывает связано с тем, что, будучи принятыми до принятия Конституции РФ 1993 г., эти конституции ориентировались на Федеративный договор. Кроме того, по ряду договоров между РФ и отдельными субъектами (Татарстан, Башкортостан) последние полу чили немало дополнительных полномочий, существенно расширяю щих их компетенцию в области совместной деятельности федеральных органов и органов этих республик.
Поскольку вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предме там совместного ведения РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, постольку свою исключитель ную компетенцию они определяют сами в своих конституциях, уставах. К числу таких полномочий чаще всего относятся: принятие конститу ции или устава, внесение в них изменений и дополнений, контроль за их соблюдением; законодательство республики, края, области, города федерального значения; их территория, административно-территори альное устройство и местное самоуправление, организация их государ ственной власти, определение их символики и др.
Близкой к этой является компетенция и таких субъектов РФ, как автономная область и автономные округа, которые также имеют право принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты, образуют свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти и т.д. Еврейская автономная область до конца 1990 г. входила в состав Хабаровского края, а теперь она непосредственно входит в РФ. В соответствии с законом РСФСР от 15 декабря 1990 г., автономные округа, находившиеся до этого в составе краев и областей, получили право самостоятельно решать вопрос об их вхождении в состав РФ через край, область или непосредственно. На этом основании Чукот ский автономный округ, ранее находившийся в составе Магаданской области, вышел из нее и непосредственно вошел в РФ. Конституция РФ 1993 г. не предусматривает такого права и исходит из того, что отношения автономных округов, находящихся в составе края или об ласти, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответствен но, органами государственной власти края или области. Само собой разумеется, что автономные округа обладают всеми полномочиями, вытекающими из их статуса субъектов РФ.
5. Проблема суверенитета в РФ. Есть общее и прочно утвердив шееся мнение, что РФ — суверенное государство. Не менее общепри знанно и то, что субъекты РФ, не являющиеся государствами, не обла дают суверенитетом (хотя отдельные авторы ведут речь о том, что и эти субъекты РФ «обладают присущими суверенитету правами»). Значи тельно сложнее обстоит дело применительно к республикам — субъек там РФ. Одни, особенно те, кто считает невозможным совмещение двух суверенитетов на одной и той же территории, не признают их суверен ными. Другие, исходя из того, что суверенитет — атрибут государства, наоборот, безоговорочно признают за республиками их суверенитет, а иногда и то, что в рамках соответствующей республики ее суверенитет имеет своего рода приоритет перед суверенитетом РФ. Третьи считают, что суверенитетом в определенных пределах обладают как РФ, так и ее субъекты — республики; эти суверенитеты совмещаются и взаимодей ствуют в рамках признания в целом примата федерального суверени тета. Четкое и определенное решение данной проблемы осложняется тем, что в Конституции РФ нет прямых указаний о суверенитете рес публик и одновременно в ней нет и положений об их несуверенности. В то же время в ряде других важнейших документов о суверенитете республик говорится прямо и недвусмысленно.
Авторы данного учебника, стоя на общетеоретических позициях отрицания концепции «абсолютного суверенитета» и признания воз можности сочетания двух суверенитетов в федеративном государстве (см. § 2 гл. 5 и § 3 гл. 8), склонны считать правильным третье из ука занных решений. В пользу такого выбора говорит немало веских обсто ятельств и аргументов. Во-первых, еще в самом начале 90-х гг. ранее автономные республики РСФСР объявили себя суверенными государ ствами, а в Конституции РСФСР в начале 1991 г. было исключено их наименование «автономная республика» и заменено наименованием «республика в составе РФ». Во-вторых, в Федеративном договоре 1992 г. прямо закреплялся суверенитет республик — субъектов РФ. В-третьих, многие конституции республик — субъектов РФ (Татар стан — , Башкортостан — , Дагестан — , Саха (Якутия) — , Северная Осетия (Алания) — , Тува — , Ингушетия — и др.) совершенно ясно и, как правило, в своих первых статьях закрепляют свой суверенитет. В-четвертых, Конституция РФ: называет республики государствами (ч. 2 ст. 5); указывает, что статус республики определяется как Консти туцией РФ, так и конституцией республики (ч. 1 ст. 66) и не может быть изменен без ее согласия (ч. 5 ст. 66); содержит положения, что вне пределов ведения РФ и полномочий по предметам совместного веде ния РФ и ее субъектов субъекты РФ обладают «всей полнотой госу дарственной власти» (ст. 73) и что в случае противоречия между феде ральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, издан ным в рамках его исключительной компетенции, действует норматив ный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76). В-пятых, в ряде важных совместных документов РФ и республик, принятых уже после вступ ления в силу Конституции РФ, эти республики прямо называются суверенными государствами в составе РФ (например, в Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полно мочий между РФ и Башкортостаном в августе 1994 г.). В-шестых, ши роко известно, что Президент РФ не раз в своих выступлениях уже после принятия Конституции РФ признавал определенную суверен ность Татарстана и других республик. В-седьмых, нельзя не учитывать, что в условиях роста национального самосознания народов и изжива ния негативных последствий былого подавления самостоятельности республик и сверхцентрализации идея суверенности республик глубо ко укоренилась в сознании массы населения многих республик, и было бы явно контрпродуктивно исходить, выступать и отстаивать тезис, что республики ни в какой мере и ни в каком отношении не являются суверенными.
Но необходимо подчеркнуть и другую сторону дела. «Детская болезнь» суперсуверенизации начала 90-х гг. породила у многих другую крайность, связанную с непониманием того, что суверенитет государ ства, входящего в федерацию, неизбежно ограничивается в пределах, необходимых для сохранения и упрочения единства и целостности об щего государства, обеспечения реальности и действенности его власти. Так, принятая в ноябре 1992 г. Конституция Татарстана не только про возгласила, что «Республика Татарстан — суверенное демократическое государство» и что «государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан» (ст. 1), но и содержит немало таких положений, которые явно несовместимы с общепризнан ными принципами построения и функционирования федеративного государства. Чрезмерно педалируя свой суверенитет и даже не упоми ная о факте распространения суверенитета РФ на территорию респуб лики, о суверенных правах и полномочиях РФ, эта Конституция про возглашает: а) Республика Татарстан самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, эко номического, социально-культурного строительства (ст. 59); б) законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам республики (ст. 59); в) Республика Татарстан — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с РФ на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения (напомним здесь, что Татарстан, как и Чечня, не подписал Федеративный договор 1992 г., но в феврале 1994 г. подписал указанный выше Договор); г) Республика Татарстан вступает в отношения с другими государства ми, заключает международные договоры, обменивается дипломатичес кими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участ вует в деятельности международных организаций, руководствуясь принципами международного права.
С этим и рядом других положений категорически нельзя согласить ся. И вовсе не потому, что признается суверенность Татарстана, а вслед ствие того, как этот суверенитет понимается, толкуется и излагается. Приходится признать, что такому искаженному пониманию суверени тета республики во многом способствовали провозглашенные в свое время высшим руководством страны непродуманные и нечеткие лозун ги типа «берите суверенитета столько, сколько сможете», не содержав шие даже указаний на то, что это можно делать лишь в пределах, не нарушающих суверенитет РФ. Читая Конституцию Татарстана, созда ется впечатление, что речь идет не о государстве — субъекте Федера ции, а о полностью самостоятельном, независимом государстве, не вхо дящем в состав другого государства. И в самом деле, ни в Конституции Татарстана, ни в его Договоре о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий с РФ нет исходного положения, что Татарстан — субъект РФ, хотя, между прочим, и упоминается, что «граждане Республики Татарстан обладают гражданством РФ» (ст. 19 Конституции Татарстана).
Поэтому не случайно, что приведенные положения Конституции Татарстана вступают в явное противоречие с общепризнанными устоя ми и принципами современного федерализма, его мировым опытом и с Конституцией РФ. Как показано выше (§ 3 гл. 8), в составе федерации могут быть отдельные ассоциированные территории и государства (на пример, Пуэрто-Рико в США), но они обычно не являются субъектами федерации, которая не может строиться на началах лишь ассоциации, ибо это одно, единое суверенное государство, а не простая сумма так или иначе объединившихся суверенных государств. Уже созданная федерация не может нормально существовать, если самостоятельность ее субъектов даже в определении их государственно-правового статуса ничем не ограничена, ибо это равнозначно отрицанию суверенитета федерации. Ни одна из существующих в мире федераций не признает за своими субъектами право сецессии и ни одна из них не признает безоговорочное верховенство законов субъекта федерации. Федерации не присуще и безоговорочное признание ее субъектов субъектами меж дународного права, хотя в отдельных случаях они и могут обладать ограниченной международной правосубъектностью. Поэтому, раз Татарстан — субъект РФ, указанные положения его Конституции должны быть приведены в соответствие с Конституцией РФ и общеп ризнанными устоями и принципами теории современного федерализ ма и его практики, особенно в связи с тем, что Конституция Татарстана принималась в специфических условиях непосредственно после распа да СССР, роста центробежных тенденций в России и до принятия Конституции РФ.
К сожалению, болезнь суперсуверенизации затронула и конститу ции ряда других республик РФ. Так, Республика Тыва в своей Консти туции 1992 г. (ст. 1) закрепляет право выхода из РФ, хотя такого права Конституция РФ не предусматривает и им не обладают другие респуб лики — субъекты РФ. Конституция Республики Саха (Якутия) без достаточных на то правовых оснований безоговорочно заявляет о при надлежности ее территории многонациональному народу республики и объявляет ее исконной землей традиционного расселения ее корен ных народов. Между тем в Конституции РФ речь идет о том, что суве ренитет РФ распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), что в РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствую щей территории (ч. 1 ст. 9) (заметим: используются и охраняются, а не принадлежат, не находятся в собственности) и что территория РФ включает в себя территорию ее субъектов (ч. 1 ст. 67). При подписании Федеративного договора Башкортостан добился принятия дополни тельного протокола, устанавливающего ряд особых полномочий этой республики по сравнению с другими республиками, хотя в этом дого воре, в отличие от Конституции Татарстана и его договора с РФ, прямо говорится о Башкортостане как полноправном субъекте РФ. Все ска занное создавало и создает свои трудности и противоречия в развитии современного российского федерализма. Серьезный ущерб утвержде нию демократического федерализма в России нанесла многолетняя неурегулированность отношений РФ с Чеченской республикой, где с начала 90-х гг. неуклонно усиливались сепаратистские тенденции вплоть до постановки вопроса о выходе из РФ и фактического нерас пространения в течение нескольких лет власти РФ на ее территорию.
6. Пути и перспективы совершенствования федерализма в Рос сии. Проблема дальнейшего развития российского федерализма явля ется ключевой и фундаментальной для всей России. От ее успешного решения в огромной мере зависит социально-политическая стабиль ность в обществе и государстве, сохранение территориального единства страны, судьбы экономических и социальных реформ, демократизация всех сторон общественной жизни, становление правового государства, гармонизация межнациональных и региональных отношений, упроче ние духовной общности многонационального российского общества. Сегодня, с одной стороны, можно констатировать, что за прошедшее десятилетие было сделано немало с точки зрения начала становления нового, демократического федерализма: признание суверенитета рес публик, расширение их прав и прав других субъектов РФ; своевремен ное заключение Федеративного договора 1992 г., предотвращение рас пада РФ и серьезное снижение напряженности во взаимоотношениях федерального центра и субъектов Федерации; сочетание общетеррито риального и национально-территориального начал в структуре РФ; принятие Конституции РФ и конституционное закрепление основных принципов нового российского федерализма; широкое внедрение прак тики заключения договоров между РФ и ее субъектами о разграниче нии предметов ведения и полномочий; повышение статуса ряда субъ ектов РФ; утверждение линии на децентрализацию и развитие местно го самоуправления; успешное решение проблемы признания и сочета ния общефедерального государственного языка (русского) и государ ственных языков республик и др.
С другой стороны, с сожалением приходится признать, что процесс становления подлинно демократического федерализма происходит у нас медленно, трудно, непоследовательно и противоречиво, в связи с чем за десять лет было сделано намного меньше того, что можно и должно было сделать. Конечно, серьезное влияние на ход этого процес са оказало общее состояние перманентного и системного кризиса на шего общества и государства за прошедший период. Но и при этом, несомненно, можно и необходимо было сделать значительно больше. Достаточно сказать, что за более чем пятилетие, прошедшее после при нятия Конституции РФ, не принято ни одного конституционного и иного федерального закона, предусмотренного самой этой Конститу цией и непосредственно направленного на совершенствование федера тивных отношений. До сих пор четко и конкретно не определено к какому федерализму мы стремимся, продолжается противоборство принципиально различных линий и тенденций в данной области. Во многом непоследовательными были действия федерального центра по укреплению государственного единства России и противодействию центробежным тенденциям. Серьезный удар по становлению совре менного российского федерализма нанесла война в Чечне и последую щая неурегулированность ее отношений с РФ. Явно замедленно реша ются вопросы преодоления остатков былой сверхцентализации в уп равлении и утверждения местного самоуправления.
Прежде всего необходимо отметить, что серьезное усиление внима ния к проблемам федерализма в России за последние годы сопровож далось поляризацией концептуальных подходов к оценке прошлого и настоящего опыта национально-государственного строительства в нашей стране, путей и перспектив ее федеративного развития. Если одни связывают укрепление единства и целостности РФ, дальнейшую интеграцию ее субъектов со становлением и утверждением подлинного федерализма, сохранением и совершенствованием национальной госу дарственности и местного самоуправления на путях последовательной и глубокой демократизации, то другие видят в российском федерализ ме и национальной государственности источник чуть ли не всех наших бед, исходят из необходимости отказа уже сегодня или в ближайшей перспективе от федерализма и национально-государственных форм, призывают к возврату к былой губернизации страны без учета этносо-циального момента, к унитаризму и т.п. Речь идет не о частном и вто ростепенном, а о принципиальном и поистине судьбоносном вопросе, от правильного решения которого прямо зависит настоящее и будущее многонациональной России и каждого из ее народов. К сожалению немало ученых и политиков в России встали на позиции национально-государственного нигилизма. И хотя теория и практика современного российского федерализма вполне обоснованно не пошли по этому пути, тем не менее было бы серьезной ошибкой недооценивать чрезвычай ную опасность такой позиции. Успешное совершенствование россий ского федерализма невозможно без полного преодоления указанной теоретической позиции и соответствующих тенденций в политике и на практике.
Одна из характерных черт современного национально-государст венного нигилизма состоит в однобоком и чрезмерном преувеличении места и роли национально-культурной автономии и ее искусственном противопоставлении национально-территориальным государствен ным формам. Спору нет, признание и использование у нас за последние годы национально-культурной автономии — это несомненный и важ ный шаг вперед в теории и политике по национальному вопросу. Он особенно значим в свете господствовавшего долгое время в прошлом невнимания в науке и на практике к проблемам развития малочислен ных народов и национальных групп (меньшинств), которые чаще всего проживают разрозненно, дисперсно в инонациональной среде. Поэто му реализация и развитие и этих форм национального строительства, несомненно, заслуживают широкой и конкретной поддержки. Но можно ли, учитывая реалии нынешней России, утверждать, что уже сегодня или в ближайшей перспективе имеется возможность ограни читься лишь национально-культурными формами автономии и обой тись без ее национально-территориальных форм? Конечно, нет.
Нельзя не учитывать, что Россия — это многонациональное госу дарство не только в том смысле, что ее население состоит из людей разной национальности, но и потому, что в нем компактно проживают на своей исторической территории десятки сравнительно крупных наций и народностей как целостные этносоциальные образования, для которых сегодня недостаточны формы лишь национально-культурной автономии. Необходимо иметь в виду, что народы дореволюционной России либо никогда не имели, либо столетиями были лишены своей национальной государственности, создание которой всегда было впол не естественной потребностью на историческом пути развития этносоциальных общностей. В советский период, как уже отмечалось, феде рализм и автономия многие десятилетия носили чисто декоративный характер, а национальная государственность целого ряда народов лик видировалась, а они сами насильственно депортировались. Поэтому нет ничего удивительного в том, что тяга к созданию и сохранению своей реальной национальной государственности и подлинного феде рализма не ослабевала, а неуклонно и закономерно усиливалась, что особенно наглядно проявилось в условиях демократизации. И сегодня народы России видят в них важный фактор демократизации всех сто рон их жизни, действенного сочетания национальных и интернацио нальных интересов, сохранения и развития своей национальной само бытности, своих культур, языков, традиций и т.д. Поэтому важно не «сталкивать лбами» национально-культурную и национально-терри ториальную автономии, а сочетать их, учитывая своеобразие места, роли и возможностей каждого из этих видов автономии.
Современный национально-государственный нигилизм связан и с искаженным пониманием и толкованием сути демократической наци ональной государственности. Последняя ошибочно изображается как якобы государственность только данного этноса и к тому же служащая лишь его интересам. Совершенно очевидно, что такое антидемократическое, а по сути дела, сугубо националистическое представление о национальной государственности ничего общего не имеет с демократи ческой национальной государственностью, о которой сегодня идет речь в России. Суть дела в том и состоит, что демократическая националь ная государственность — это государственность не только той нации (этноса), которая дала имя данной республике или автономии, но и представителей всех других национальностей, проживающих на ее тер ритории.
Именно такое интернационалистское понимание национальной го сударственности содержится не только в Конституции РФ, где гово рится о многонациональном народе России как носителе суверенитета и единственном источнике власти в РФ, но и в конституциях входящих в нее республик. Так, в преамбуле Конституции Бурятии в этой связи речь идет непосредственно не об одних бурятах, а о «многонациональном народе Бурятии, объединившем в ходе исторического развития бурят, русских, эвенков и граждан других национальностей». В ст. 3 Конституции Хакасии также говорится не об одних хакасах, а о «много национальном народе Хакасии как единственном источнике власти». Аналогичные формулы содержатся и в Конституциях Татарстана, Баш кортостана, Саха (Якутии) и др., в которых к тому же прямо подчерки вается необходимость выражения «интересов и воли всех граждан рес публики».
К примеру, ст. 1 Конституции Татарстана указывает, что «Респуб лика Татарстан — суверенное демократическое государство, выражаю щее волю и интересы многонационального народа республики». Это означает, что Республика Татарстан — одновременно государствен ность татарской нации и всего многонационального народа этой рес публики. В ней воплощается как национальный суверенитет татар, так и народный суверенитет всего населения Татарстана. В этом находит свое государственное выражение единство национального и интерна ционального в демократической национальной государственности. С одной стороны, демократическое государство не может не призна вать право народов на самоопределение, а следовательно, и право на свободный выбор форм своего государственного существования. С другой — это право может и должно осуществляться не иначе, как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, уважения их прав и интересов, приоритета прав человека, без каких-либо привилегий для «коренной» («титульной») нации и без малейшей дискриминации ино национального населения.
Конечно, в реальной жизни, в практике федеративного строитель ства в России имели, имеют и, вероятно, будут иметь место национа листические истолкования и использование национально-государст венных форм. Но решительно противостоя таким взглядам и борясь с национал-сепаратизмом и в данном вопросе, нельзя отбрасывать самою национальную государственность и национально-территориальные на чала в российском федерализме. Отказ от них в современных условиях как раз и способен вызвать мощный всплеск национализма и сепара тизма, усилить влияние местной этнократии, поставить под вопрос единство и целостность страны. Поэтому необходимо не произвольное, а научно обоснованное толкование, применение и совершенствование демократических принципов национальной государственности и феде рализма, способных стать в этом случае серьезным фактором в борьбе против национализма и сепаратизма, за упрочение единства и целост ности федеративной России. В июне 1996 г. была принята «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации», в которой говорится: «Оптимизация государственного устройства Рос сии на основе принципов федерализма находится в числе приоритет ных задач внутренней политики страны. Этот процесс не преследует цели «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краев и областей. Своеобразие российского федерализма состоит в со четании национального и территориального начал». Это вселяет уве ренность в том, что новая Россия изберет правильный путь укрепления своей государственности, ничего общего не имеющий с национально-государственным нигилизмом.
Говоря о национально-территориальных аспектах российского фе дерализма, важно подчеркнуть еще два момента. Во-первых, принцип национальной государственности вовсе не означает, что каждая нация (этнос) обязательно должна иметь отдельное, обособленное от других народов государство или государственное образование по установке «одна нация — одно государство». Национальная государственность может иметь однонациональную, двунациональную и многонацио нальную разновидности. Двунациональная (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия) и многонациональная (Дагестан, ряд автономных округов) государственность — это тоже национальная государствен ность в ее своеобразных видах.* В РФ 32 национальных государства и национально-государственных образования. Но это не значит, что именно столько народов имеют свою государственность в нашей стра не. В действительности их более чем в два раза больше. Следовательно, неверны нередко встречающиеся в литературе утверждения, будто лишь около половины народов России имеют свою государственность, тем более что в число народов России при этом включаются и десятки разрозненно проживающих национальных (этнических) групп, пред ставляющих зарубежные этносы.
* В этой связи нам представляется неудачным, непоследовательным и противоречи вым утверждение М.В. Баглая о том, что «Россия не является национальным государст вом, это многонациональное государство; республики — субъекты Федерации являются национальными государствами, несмотря на мноюнациональный состав их населения» (Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 293). Во-первых, Рос сия не является однонациональным (моноэтничным) государством, которому обычно в этом плане противополагаются многонациональные (полиэтничные) страны, в том числе и Россия, во-вторых, непонятно почему при таком подходе к пониманию национального государства все республики РФ называются национальными государствами, если ряд из них не просто имеют многонациональный состав населения, но в своей основе являются двунациональными и многонациональными.
Во-вторых, достаточно часто национально-территориальный прин цип построения федерации и государственности незаметно подменяет ся и отождествляется с этносоциальным и национальным, этническим. Строго говоря, это неправомерно. Дело в том, что сама формулировка этого принципа как национально-территориального и его практическое претворение в жизнь в ходе национально-государственного строитель ства в нашей стране всегда была направлена против абсолютизации чисто этнического начала в государственном строительстве. Хорошо известно, что когда нередко в ходе такого строительства этнический фактор вступал в противоречие с интересами, например, обеспечения экономической целостности определенной территории, то приоритет чаще всего отдавался последнему в рамках следования национально-территориальному принципу. Этот принцип, понимаемый не с нацио налистических позиций абсолютизации этнического, не только не ис ключает, но и предполагает внимательный учет и интернационального, в частности, экономико-территориального.
Заключение Федеративного договора 1992 г., принятие Конститу ции РФ 1993 г., утверждение концепций государственной националь ной и региональной политик РФ (1996 г.), широкая практика подготов ки и заключения договоров РФ с большинством ее субъектов по раз граничению предметов ведения и полномочий при всем их значении не решили всех проблем совершенствования российского федерализма. Важнейшим направлением такого совершенствования, несомненно, продолжает оставаться укрепление единства и целостности России как федеративного государства, в том числе и путем упрочения единства его конституционно-правовой системы. В этом отношении очень боль шое значение будет иметь подготовка и принятие целого ряда феде ральных конституционных и иных законов, особенно по проблемам федеративных отношений, предусмотренных Конституцией РФ, вклю чая федеральные конституционные законы о порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта (ст. 65), о порядке измене ния статуса субъекта РФ (ст. 66), а также федеральные законы о пред метах совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 76), об общих прин ципах организации представительных и исполнительных органов госу дарственной власти (ст. 77), о регулировании отношений автономных округов, входящих в состав края или области (ст. 66) и др. Серьезное запаздывание с разработкой и принятием этих законов уже крайне негативно сказалось на становлении нового российского федерализма.
Не менее важное значение имеет постепенная и терпеливая, но в то же время твердая, постоянная и неуклонная работа по приведению в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституций республик и уставов субъектов РФ, договоров о разгра ничении предметов ведения и полномочий и др. При этом важно избе гать двух крайностей: с одной стороны, нельзя не учитывать, что сегод ня у нас идет поиск оптимальных форм взаимоотношений между РФ и ее субъектами на начальном этапе становления демократического федерализма, что предполагает возможность возникновения в позици ях сторон известных расхождений и противоречий; с другой — нельзя игнорировать необходимость обеспечения при всех условиях государ ственного единства и целостности РФ. Поэтому нельзя искусственно драматизировать ситуацию в этом вопросе и, обнаружив любые, даже незначительные расхождения в текстах конституций и указанных до говоров, изображать, например, дело так, будто «из 21 республики Фе дерации 19 имеют конституции, противоречащие Конституции РФ».* И в то же время было бы неверным занимать примиренческую пози цию, когда нарушаются самые устои демократического федерализма, ставятся под угрозу принципиальное единство конституционно-право вой системы РФ, а тем самым и ее самой, выявляются действительно сепаратистские тенденции.
* Высказывание депутат Государственной Думы 2-го созыва А.Н. Аринина.
Говоря об упрочении единства РФ нельзя обойти вопрос о правиль ном понимании государственности русского народа. И в прошлом, и особенно в последние годы не так уж редко приходится встречаться с утверждениями, будто русский народ не имел и не имеет в нашей стра не своей национальной государственности. В связи с этим даже вносит ся предложение о создании Русского национального государства. С та кими утверждениями и с таким предложением, конечно, нельзя согла ситься. Русский народ не имел и не имеет отдельной, обособленной национальной государственности, но свою государственность он всегда имел и имеет в лице России, что непосредственно вытекает уже из самого ее наименования. Государственность России, Российской Фе дерации была раньше и осталась сейчас государственностью прежде всего русского народа, хотя и не только его. РФ — федерация особого рода. Она олицетворяет собой государственное единство десятков народов, объединенных вокруг русского народа, объективно занимающе го особое место и играющего особенно важную роль, составляя более четырех пятых населения страны и проживая практически по всей ее территории. К тому же 57 из 89 субъектов РФ (края, области, города федерального значения) представляют сегодня территории с преиму щественно русским населением. И дело вовсе не в том, что русский народ якобы не имел и не имеет права или возможность образовать свою отдельную национальную республику, а в том, что история воз ложила на него миссию объединителя многонационального российско го народа, в связи с чем и была избрана такая своеобразная форма воплощения его национальной государственности. Предложение же в сложившихся условиях образовать Русскую национальную республику, помимо прочего, означало бы вольно или невольно призыв к ненуж ному и вредному отгораживанию, обособлению территорий с русским населением от других совместно проживающих народов РФ и способно нанести серьезный ущерб интернациональному единству страны.
Огромные размеры территории РФ и ее многонациональность объ ективно предопределяют необходимость сохранения сегодня очень большого числа ее субъектов, что вызывает немалые сложности и труд ности в управлении страной. В связи с этим в перспективе может прак тически встать вопрос о целесообразности и возможности сокращения численности субъектов РФ путем их укрупнения. Возможно, следует вернуться к вопросу о предоставлении (непредоставлении) статуса субъектов федерации автономным округам, тем более что ряд из них не обладает необходимыми реальными параметрами для успешного вы полнения роли и бремени субъекта РФ. Два крупнейших автономных округа (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий), население и террито рия которых в несколько раз превышает соответствующие показатели многих областей и республик, а также вышедший из состава Магадан ской области Чукотский автономный округ, как и еще один-два сравнительно крупных автономных округа, могли бы быть преобразованы в республики или автономные области, а остальные автономные окру га, насчитывающие всего несколько десятков тысяч человек общего населения, могли бы стать национальными районами внутри краев и областей. Напомним, что недавнее преобразование 4 из 5 имевшихся в прошлом автономных областей в республики не вызвало негативных последствий для укрепления единства российской государственности и прошло достаточно гладко.
Еще одним важным общим направлением совершенствования рос сийского федерализма должно стать расширение полномочий субъек тов РФ при одновременном расширении и повышении их ответствен ности в решении общих задач. Несмотря на то что тоталитарная супер централизация явилась одной из главных причин распада СССР, до сих пор у нас полностью не преодолено укоренившееся в прошлом ошибочное представление, будто все, что направлено на расширение полномочий республик и других субъектов Федерации, служит дезин теграции страны, а действительная интеграция достигается лишь через сосредоточение возможно больших полномочий в центре. Речь, понят но, идет не о вступлении на путь анархистской, безбрежной децентра лизации, а о том, что и сегодня в расширении и особенно в обеспечении реальной возможности осуществления законодательно установленных предметов ведения и полномочий субъектов РФ заложен немалый ре зерв совершенствования российского федерализма и повышения его эффективности. Не случайно на нынешнем этапе столь остро стоят проблемы бюджетного и налогового федерализма, которые решаются путем перераспределения средств в пользу субъектов Федерации при одновременном повышении их обязанностей и ответственности в ре шении общих задач, особенно в социальной сфере.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Что такое политико-территориальная организация государства и каковы ее наиболее общие формы?
Что такое унитарное государство и каковы его основные разновидности?
Что такое автономия и каковы ее основные формы (виды)? Назовите несколько стран, где имеются автономные территориальные образования.
Что такое регионалистское государство? Приведите примеры таких стран.
Какое место занимает федерализм в современном мире?
Что такое федерация и каковы ее основные разновидности (модели)?
Какими могут быть субъекты федерации?
Как решается проблема суверенитета в федерации?
Как разграничиваются предметы ведения и компетенция федерации в целом и ее субъектов?
Что такое симметричная и асимметричная федерации?
В каком соотношении находятся асимметричность федерации и равнопра вие ее субъектов?
В чем своеобразие американского, германского, швейцарского, бельгий ского, индийского, бразильского и др. федерализма?
В чем роль и значение федерализма?
Что такое конфедерация, уния и кондоминиум и как они сказываются на конституционном статусе входящих в них государств?
В чем основные особенности современного российского федерализма?
Каков конституционно-правовой статус РФ?
Является ли Россия конституционной или конституционно-договорной федерацией?
Чем характеризуются субъекты РФ?
Как решается в РФ проблема сочетания ее асимметрии и равноправия субъектов РФ?
Как решается проблема суверенитета в РФ?
Каковы пути и перспективы дальнейшего совершенствования российского федерализма?
ЛИТЕРАТУРА
Абдулатипов Р.Г. Парадоксы суверенитета. М., 1994.
Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М., 1994.
Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века. Состояние и перспективы феде ративного устройства. М., 1996.
Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998.
Ермаков В.Г. Федерация как форма государственного устройства России. М., 1999.
Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999.
Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика. М., 1998.
Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма // Государство и право. 1996. № 12.
Карапетян Л.M. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996.
Козлов А.Е. Федерализм в Бельгии и в России // Государство и право. 1997. №7.
Лексин В.Н., Шевцов А.Н. Государство и регионы. М., 1997.
Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России // Государство и право. 1997. № 8.
Медведев Н.П. Становление федерализма в России. М., 1995.
Национальный вопрос, государство и право в странах западной демократии. М.,1994.
Петров В. Россия. Кризис Федерации: прошлое, настоящее, будущее. М., 1999. Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998.
Саликов М.С. Взаимоотношения штатов в системе американского федерализ ма // Государство и право. 1997. № 9.
Смирнягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрас судки. М., 1998.
Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современный национально-государ ственный нигилизм // Государство и право. 1996. № 10.
Тадевосян Э.В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асиммет ричных федераций // Государство и право. 1997. № 8.
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализ ма. М., 1998.
Фарукшин M.X. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998.
Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997.
Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.
Федеративное устройство: реализация Конституции РФ. М., 1995.
Федерализм и децентрализация. Екатеринбург, 1998.
Федерация в зарубежных странах. М., 1993.
Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М., 1997.
Чиркин В.Е. Модели современного федерализма // Государство и право. 1994. № 8-9.
Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и асиммет рия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. №3.
В заключительном разделе курса, вслед за рассмотренными выше сущностью государства и общими формами его организации, выясня ется конституционный механизм осуществления государственной и иной публичной власти. Поскольку политическую власть в стране могут осуществлять не только государственные органы, но и негосудар ственные органы местного самоуправления, постольку и они должны включаться в систему органов публичной власти в государстве. В самом общем виде структура органов государственной власти, как известно, предполагает ее подразделение на органы законодательной, исполнительной и судебной власти, что связано с общепризнанным демократическим принципом разделения властей и что определяет ос новную структуру и логику изложения данного раздела учебного курса. Но прежде чем перейти к конкретному рассмотрению места и роли каждого из этих основных элементов системы органов власти, необхо димо выяснить общие основы и пути их формирования.
Органы власти формируются различными способами — выборны ми и невыборными (например, путем назначения). В демократическом обществе и государстве важнейшее значение имеет выборный путь ре ализации народовластия. С помощью выборов формируются парла менты и избираются многие главы государств, органы местного само управления, нередко судебные органы, а в редких случаях и правитель ства. Выборы. Выборный путь формирования многих важнейших орга нов власти, регулярное проведение свободных и честных выборов — один из наиболее ярких показателей действительного демократизма существующего в стране политического строя, главный критерий его легитимности (от лат. legitimus — законный), т.е. признанности обще ством или его большей частью. Как отмечается во Всеобщей деклара ции прав человека ООН (ст. 2), «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тай ного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Аналогичное положение со держится и в Международном пакте о гражданских и политических правах ООН 1966 г. (ст. 25).
Выборы — это такой демократический по своей природе и сущнос ти способ формирования органов власти, при котором сам народ или его представители имеют возможность решать вопрос о том, кого по ставить у власти, а кого отстранить от нее путем установленной проце дуры голосования и отбора соответствующих лиц из двух или нескольких кандидатов. Конечно, выборы происходят и в недемократических странах, но в них они обычно носят чисто формальный, декоративный характер, происходят в условиях несвободы и полицейской слежки и поэтому не могут быть признаны подлинными выборами. Кроме того, нельзя не учитывать и то, что и в условиях демократического режима выборы сами по себе предоставляют лишь возможность определения подлинной воли народа, действительная реализация которой зависит от наличия очень многих факторов и прежде всего от достигнутого уровня развития гражданского общества и правового государства, общей и политико-правовой культуры граждан страны.
Важнейшая роль в выборах принадлежит электорату (от лат. elec tor — избиратель). Это понятие используется в двояком смысле: 1) в широком — все те, кто пользуется избирательным правом в данном государстве и может принять участие в выборах соответствующего типа и уровня; 2) в более узком — та часть избирателей, которая обычно голосует за ту или иную партию, организацию, движение, их предста вителей или за данного независимого депутата. Величина электората в первом смысле зависит от численности населения страны и степени демократичности действующего в ней избирательного права, а также от того, о каких именно выборах идет речь (общегосударственных, регио нальных или местных). Вся совокупность людей, обладающих в данной стране избирательным правом, составляет ее избирательный корпус. Величина электората во втором смысле зависит также от уровня поли тического влияния данной партии (организации, движения) или от дельного лица на избирателей, от их готовности поддержать на выборах соответствующих кандидатов. Борьба за расширение своего электора та — главное содержание и цель участия кандидатов, их партий в изби рательных кампаниях.
Выборы по способу избрания подразделяются на прямые, когда избиратели сами, непосредственно решают вопрос, кого избрать или не избрать, и косвенные, когда этот вопрос решают не сами избиратели непосредственно, а избранные ими представители (выборщики, депу таты и др.). Непрямыми, косвенными являются, например, выборы Президента США или сенаторов Франции. По своим масштабам выбо ры обычно различаются на всеобщие, в которых принимают или могут принять участие все избиратели страны, и частичные, когда в них уча ствует лишь часть избирателей. Примерами всеобщих выборов могут служить президентские и парламентские выборы в стране, а частич ных — довыборы в парламент в случае досрочного выбытия из его состава одного или нескольких депутатов. Выборы также могут быть очередными, происходящими в установленные законом сроки, и вне очередными (например, выборы в случае признания предшествующих выборов несостоявшимися или недействительными).
В процессе выборов органов государственной власти и местного самоуправления между государством, различными органами, гражда нами и их объединениями складываются своеобразные общественные отношения, которые регулируются избирательным правом.
Сущность, содержание и виды избирательного права. Говоря об избирательном праве, обычно разграничивают два его аспекта: объек тивное избирательное право и субъективное избирательное право. Пер вое — это система правовых норм (преимущественно конституционно-правовых и др.), определяющих основы, принципы, этапы, порядок, процедуру и гарантии организации и проведения выборов, избиратель ных кампаний в стране. Второе — это гарантированное государством право конкретного лица (обычно гражданина, поскольку, как правило, неграждане страны избирательными правами не обладают) на участие в выборах.
Исходные основы, важнейшие принципы и нормы избирательного права закрепляются в конституциях страны. В первую очередь — это такие общие демократические принципы избирательного права, как всеобщие, равные, прямые выборы при свободном и тайном голосова нии, гласность и открытость выборов, их периодичность и др. Так, ст. 48 Конституции Италии устанавливает, что избирателями являют ся все достигшие совершеннолетия граждане — мужчины и женщины; голосование личное и равное, свободное и тайное; его осуществление является гражданским долгом; избирательное право не может быть ограничено иначе как в силу гражданской недееспособности, оконча тельного уголовного приговора и в случаях недостойного поведения, указанных законом. Конституция Португалии устанавливает: народ осуществляет политическую власть посредством всеобщего, равного, прямого, тайного и периодически проводимого голосования и в других формах, предусмотренных Конституцией (ч. 1 ст. 10); право на участие в выборах всех граждан старше 18 лет, за исключением лиц, чья граж данская недееспособность признана законом общего характера; изби рательное право реализуется каждым лично, а его осуществление явля ется гражданским долгом (ст. 49). В этой же Конституции определяют ся такие общие принципы избирательного права: 1) прямое избира тельное право при тайном и периодически проводимом голосовании является общим правилом для избрания должностных лиц выборных органов государственной власти, автономных областей и местной влас ти; 2) составление списков избирателей проводится в обязательном порядке официально, носит постоянный характер и является единым для всех выборов, при всеобщем и прямом избирательной праве; 3) из бирательные кампании строятся на следующих принципах: а) свобода пропаганды, б) равенство возможностей и одинаковое отношение ко всем кандидатам, в) беспристрастность публичных учреждений по от ношению к различным кандидатам, г) контроль за расходами на изби рательную кампанию и др. (ст. 116).
Но в большинстве конституций содержатся лишь самые общие по ложения по данному вопросу и конкретные указания о способах избра ния соответствующих выборных органов (парламента, президента и др.), а все остальное регулируется другими конституционными зако нами и иными правовыми нормами. В целом ряде стран, в том числе и в США и Великобритании, конституции могут и не закреплять общие демократические принципы избирательного права, но на практике они осуществляются. В США это во многом связано с тем, что регламента ция выборов в основном отнесена к компетенции штатов, хотя выборы Конгресса и Президента всегда регулировались Конституцией США, а федеральное законодательство неоднократно определяло и общие во просы избирательного права (например, отмена ценза грамотности, снижение ценза оседлости, отмена ограничения избирательных прав женщин, представителей иных рас, снижение избирательного возраста до 18 лет и др.).
Избирательное право в другом отношении разделяется на активное и пассивное. Активное избирательное право — это право граждан изби рать, т.е. голосовать за или против той или иной из кандидатур, части из них или всех кандидатов, при выборах государственных органов (парламента, главы государства, губернатора и др.), органов местного самоуправления или при отзыве членов и руководителей соответству ющих выборных органов. Пассивное избирательное право — это право граждан быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Большинство граждан страны обладает как активным, так и пассивным избирательным правом. Но это имеет место не всегда, ибо не всякий, кто обладает активным избирательным пра вом, обладает и пассивным. Это имеет место прежде всего потому, что обычно граждане получают активное избирательное право раньше (чаще всего по достижении гражданином совершеннолетия, т.е. 18-лет него возраста), чем пассивное, которое приобретается на несколько, а иногда и на 10—15 и более лет позже. Так, для того чтобы быть избран ным президентом США, Португалии, Румынии и др. кандидат должен достичь 35-летнего возраста, а президентом Италии — 50-летнего воз раста. Считается, что благодаря такому возрастному цензу обеспечива ется приход к управлению страной людей, обладающих большим жиз ненным опытом и способных принимать взвешенные и оправданные решения.
Демократические принципы избирательного права. Как уже отме чалось, выборы могут проходить на различной политической основе — демократической и антидемократической. Это находит свое отражение прежде всего в тех основных принципах избирательного права, которые лежат в основе организации и проведения выборов, избирательных кампаний в данной стране. К числу важнейших и международно при знанных принципов избирательного права, соблюдение которых дает возможность признать выборы демократическими, а их результаты легитимными, относятся следующие: всеобщность, свобода участия, ра венство, прямой и непрямой характер выборов и тайное голосование.
Всеобщность избирательного права означает, что в стране не допус кается какая-либо дискриминация в данной области и избирательные права закрепляются за всеми психически здоровыми гражданами, до стигшими определенного возраста. Этот принцип исключает возмож ность лишения или ограничения избирательных прав гражданина по признакам пола, расы, национальности, конфессиональной принад лежности, идейных убеждений, а чаще всего и имущественного и должностного положения. Вместе с тем этот принцип не исключает практи ки недопущения к выборам несовершеннолетних, лиц, признанных по суду психически больными, и осужденных по приговору суда, находя щихся в местах лишения свободы, поскольку их сознательное, свобод ное или самостоятельное волеизъявление не может быть обеспечено.
В принципе демократическое избирательное право допускает вве дение определенных цензов, т.е. специальных условий, соблюдение ко торых означает приобретение соответствующих избирательных прав. Выше уже шла речь о возрастном цензе, означающем признание изби рательных прав за лицом при достижении определенного возраста. Имеются и другие цензы: ценз гражданства, ценз оседлости, ценз про исхождения и др. Ценз гражданства означает, что, как правило, избира тельные права предоставляются только гражданам, хотя в ряде случаев (Испания, Финляндия, Венгрия и др.) к выборам органов местного самоуправления допускаются и неграждане, проживающие в стране более или менее длительное время и уплачивающие налоги. В ряде стран при определении избирательных прав граждан делается разли чие между теми, кто получил гражданство от рождения, и теми, кто приобрел его в результате натурализации (ценз происхождения). Нередко вводится, прежде всего при определении пассивного избиратель ного права, и ценз оседлости, суть которого заключается в признании необходимости проживания в данной стране или местности не менее установленного срока. Например, во Франции для участия в голосова нии на любых выборах необходимо проживание в коммуне не менее шести месяцев, а в США правом быть избранным президентом облада ет лишь тот, кто не менее 14 лет проживал в стране.
Наличие тех или иных избирательных цензов само по себе не дает основания признавать такие выборы и лежащее в их основе избира тельное право недемократичными. Все дело в том, какие это цензы. В то же время в целом можно признать, что чрезмерное увлечение этими цензами, несомненно, сужает демократизм избирательного права стра ны и даже может поставить под вопрос его демократизм. Не случайно, что особенно в странах развитой демократии уже целое столетие ясно обнаруживается тенденция сокращения различных цензов и их рамок. Сошли на нет, например, имущественный ценз, связанный с требова нием обладания избирателем имуществом определенного размера, уп латы соответствующего налога, а также ценз пола, когда женщины в прошлом (в демократической Швейцарии до начала 70-х гг.) были лишены избирательных прав, и образовательный ценз, включая ценз грамотности, когда избирательные права предоставлялись только тем, кто обладает определенным уровнем образования (хотя требование грамотности иногда сохраняется в некоторых странах, например, в Бра зилии, Руанде, Малави и др.). Еще несколько десятилетий назад в таких демократических странах, как США, Великобритания, Канада и др., даже для получения активного избирательного права было необ ходимо достижение гражданином 21 года, а теперь — 18 лет. Сегодня примерно в двух третях стран мира таким избирательным правом об ладают граждане старше 18 лет, а в некоторых (Бразилия, Иран, Куба, Никарагуа) — даже старше 16 лет.
Принцип свободного участия в выборах означает добровольность участия избирателя в выборах, его самостоятельность в решении во проса использования активного и пассивного избирательного права, свободу волеизъявления избирателей, исключающую незаконное вмешательство государства и иных политических сил в этот процесс. Со блюдение этого принципа является важным условием признания вы боров состоявшимися, действительными, а избранных в результате их органов — легитимными.
В ходе выборов может наблюдаться и такое явление, как абсенте изм (от лат. absentis — отсутствующий) — более или менее массовое уклонение избирателей от голосования. Тем самым избиратели выра жают свое недовольство существующим в стране положением вещей, разочарованность как политической и практической деятельностью властей, так и партийными программами и политическими платформа ми кандидатов оппозиции, неверие в возможность существенно изме нить что-либо путем выборов или в честный характер их проведения и т.д. В целях преодоления абсентеизма и обеспечения большей легитимности избираемых органов целый ряд стран (например, Италия, Аргентина, Бельгия, Австралия, Греция, Турция) вводят юридическую обязательность голосования (обязательный вотум), когда неучастие в голосовании влечет за собой моральное осуждение, штраф и даже ли шение свободы. В интересах преодоления негативных последствий аб сентеизма используется и путь снижения порога, за которым выборы признаются несостоявшимися (например, с уровня участия большин ства избирателей — 50% плюс один голос до более чем четверти всех избирателей).
Равное избирательное право означает равенство прав каждого изби рателя на выборах, одинаковую по закону возможность для всех изби рателей влиять на их результаты и быть избранным. Это достигается прежде всего путем: наделения каждого избирателя равным числом голосов (как правило, одним голосом по принципу «один человек — один голос», хотя в редких случаях каждый может обладать двумя или более голосами); образования примерно равных по численности жителей или избирателей избирательных округов с тем, чтобы поданные на выборах голоса имели равный вес, оказывали равное влияние на ре зультаты выборов; отказа от разделения избирательного корпуса стра ны на неравноправные части (избирательные курии), имеющие неоди наковые нормы представительства, когда на каждого депутата прихо дится различное число представляемых им жителей или избирателей. Принцип равенства избирательного права обеспечивается и тем, что один и тот же избирательный закон определяет одни и те же условия и требования для всех кандидатов по их выдвижению, регистрации, про ведению предвыборной агитации и проведению голосования и подве дению его итогов.
Прямое и непрямое избирательное право. Как и сами выборы, изби рательное право может быть соответственно прямым и непрямым. Пря мое избирательное право предусматривает право граждан непосредст венно избирать своих представителей в органы государственной власти и органы местного самоуправления и быть избранными в них. Таким путем избираются в демократических странах практически все органы местного самоуправления, почти все нижние палаты парламентов и депутаты однопалатных парламентов, нередко верхние палаты парла ментов (США, Италии, Бразилии, Польши и др.) и президенты (Фран ция, Австрия, Мексика, Болгария и др.), а в Израиле последние годы — даже премьер-министр. В отличие от этого, непрямое избирательное право предусматривает, что граждане имеют право избирать тот или иной орган не непосредственно, а через посредство избираемых ими представителей, которые затем уже избирают президента или депута тов. При этом различаются две основные разновидности непрямого избирательного права и самих выборов: косвенные и многостепенные (многоступенчатые). Косвенные выборы проводятся посредством спе циально избираемых гражданами коллегий выборщиков (например, выборы Президента США коллегией выборщиков) либо постоянно действующего органа (например, выборы президентов парламентами в Греции, Турции и др. странах). Для многоступенчатых, многостепен ных выборов характерен несколько иной путь, когда низовые предста вительные органы избираются непосредственно гражданами, а затем уже эти органы выбирают депутатов вышестоящего представительного органа и т.д. Такая избирательная система использовалась в прошлом в СССР, на Кубе и в ряде других стран, а сегодня используется в КНР.
Принцип тайного голосования означает, что голосование осущест вляется без внешнего наблюдения и контроля, чем обеспечивается дей ствительная свобода волеизъявления избирателя, свобода выбора. В демократических странах нарушение тайны голосования признается преступлением и карается по закону. Никто посторонний не имеет права находиться в кабине голосования. Этот принцип исключает право кого-либо требовать от избирателей раскрыть то, как они прого лосовали или вскрывать опущенные в ящик для голосования конверты с бюллетенями до начала подсчета голосов. Открытое голосование сегодня применяется весьма редко (например, в КНР при выборах низо вого звена органов представительной власти).
При всей теснейшей взаимосвязи и взаимопроникновении этих не равнозначных явлений от избирательного права данной страны следует отличать ее избирательную систему, хотя в обыденном сознании эти понятия чаще всего отождествляются.
Понятие избирательной системы. В науке конституционного права в понятие «избирательная система» вкладывается двоякое содер жание — узкое и широкое. Избирательная система в узком смысле — это лишь определенный способ подведения итогов голосования и рас пределения на этой основе депутатских мандатов. Именно в этой связи избирательные системы различных стран подразделяются прежде всего на два типа — мажоритарная избирательная система и пропорци ональная избирательная система, которые подробно характеризуются ниже.
Избирательная система в широком смысле — это весь организм формирования выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления, включая организацию и проведение выбо ров, а также определение их результатов и соответствующее распреде ление депутатских мандатов. Ясно, что по своему содержанию понятие избирательной системы в узком смысле охватывает лишь часть содер жания понятия избирательной системы в широком смысле. Это пос леднее включает в себя, помимо первого, также характеристику всего избирательного процесса на различных его этапах, органов, ответствен ных за организацию и проведение выборов, и их деятельности, отноше ний между другими субъектами избирательного процесса (избирателя ми, кандидатами, политическими партиями и иными объединениями) и их избирательного статуса и т.д., а не только способа подведения итогов голосования и распределения депутатских мандатов.
Основные типы избирательных систем. Различают два основных типа избирательных систем по порядку определения результатов голо сования — пропорциональная и мажоритарная избирательные систе мы. Пропорциональная избирательная система предполагает, что в соответствии с принципом пропорциональности депутатские мандаты распределяются в соответствии с количеством и долей голосов, подан ных на выборах за список кандидатов данной партии или блока партий и иных объединений (избирательного блока). Понятно, что такая изби рательная система в принципе достаточно справедлива, ибо позволяет, например, иметь своих представителей в парламенте тем малым парти ям и частям общества, идущим за ними, которые собирают на выборах сравнительно небольшое число голосов. Она применяется в условиях создания многомандатных избирательных округов; при этом чем боль ше по своим размерам такие округа, тем полнее реализуется принцип пропорциональности (идеальной здесь создается ситуация, когда вся страна (например, Израиль) представляет собой единый многомандат ный избирательный округ). Но это последнее возможно лишь в неболь ших по размеру государствах, да и то далеко не всегда. Вместе с тем такая избирательная система связана с возникновением немалых труд ностей и проблем, особенно если в стране нет такой крупной и влия тельной партии или блока партий, которые и при этой избирательной системе способны завоевать устойчивое абсолютное большинство го лосов, что бывает в жизни наиболее часто. С одной стороны, в рамках пропорциональной избирательной системы избиратели голосуют не столько за конкретных кандидатов, сколько за партии, их блоки и в лучшем случае за нескольких их лидеров, которые обозначаются в бюл летенях для голосования; а с другой — в результате выборов чаще всего образуется парламент, в котором ни одна партия не имеет абсолютного большинства, а наличие относительного большинства требует созда ния межпартийных коалиций при создании правительства, что, естест венно, может порождать его неустойчивость и недолговечность.
Мажоритарная (от франц. majorite — большинство) избиратель ная система означает, что в соответствии с принципом большинства избранным считается только тот кандидат (при одномандатном округе) или ряд кандидатов (при многомандатном округе), которые представ ляли избирательный список, получивший большинство голосов в дан ном округе. Поскольку большинство может быть относительным, абсо лютным и квалифицированным, в рамках мажоритарного типа избира тельной системы различают такие три его разновидности, как мажори тарные избирательные системы относительного, абсолютного и квалифицированного большинства в зависимости от того, требуется ли по закону для победы на выборах получение кандидатом (списком канди датов) соответственно — либо больше, чем любой другой кандидат (список); либо хотя бы на один голос больше, чем половина всех голо совавших (или зарегистрированных) избирателей, либо установлен ный законом процент голосов, обычно более или менее существенно превышающий половину проголосовавших или зарегистрированных избирателей (например, несколько меньше или больше двух третей голосов).
Совершенно очевидно, что мажоритарная избирательная система выгодна и обычно поддерживается сравнительно крупными партиями и серьезными блоками партий и иных политических объединений, су мевших договориться о выдвижении единых избирательных списков. Достоинством этой системы является то, что избиратель непосредст венно знает, за какого или каких именно кандидатов он голосует. Прак тика применения мажоритарной избирательной системы показывает, что она способна обеспечить более успешное формирование парламен тов с устойчивым (однопартийным) большинством и меньшим числом разнородных партийных фракций, что немаловажно для стабильности правительств. Не случайно, что мажоритарная избирательная система имеет в целом большее распространение в мире, нежели пропорцио нальная. Она действует в США, Великобритании, Франции, Австра лии и еще в нескольких десятках стран. В то же время нельзя не видеть, что мажоритарная избирательная система серьезно сужает возможнос ти на парламентском уровне отражать широкий спектр интересов мень шинства, особенно мелких и даже средних партий, часть из которых часто остается без парламентского представительства, хотя в совокуп ности они могут вести за собой очень значительную, а то и большую часть населения. В условиях мажоритарной системы относительного большинства при наличии большого числа кандидатов (списков) побе ду на выборах может одерживать кандидат, набравший лишь десятую часть голосов избирателей.
Все сказанное о пропорциональной и мажоритарной избиратель ных системах порождает и усиливает, особенно в современных услови ях, поиски сочетания преимуществ той и другой путем их гибридиза ции на различной основе. Так появился и такой тип избирательной системы, как смешанная избирательная система, при которой часть депутатов избирается по пропорциональной системе, а другая часть — по мажоритарной. Эта система, несомненно, производна от двух рас смотренных основных типов избирательных систем и поэтому было бы вряд ли правомерно ставить ее на один уровень с ними. Но это не означает, что смешанная избирательная система не может выделяться в качестве особого, самостоятельного типа такой системы, поскольку она не укладывается в каждую из указанных основных систем. Нагляд ным примером такой избирательной системы является избирательная система современной России, где половина депутатов Государственной Думы избирается по избирательным (партийным) спискам, т.е. на про порциональной основе, а половина — в одномандатных округах по ма жоритарной системе. В своеобразных формах смешанная избиратель ная система используется в ФРГ при выборах депутатов Бундестага — нижней палаты парламента, в Италии, Венгрии, Болгарии, Грузии, Литве и др. странах. Соотношение между принципами пропорциональ ности и мажоритарности в смешанной избирательной системе может быть различным: в одних случаях они сочетаются в равной пропорции; в других — преобладает принцип пропорциональности; в третьих — в большей мере применяется принцип большинства.
В характеристике избирательной системы важное место занимает проблема заградительного барьера (пункта), вводимого при использо вании пропорциональной, а отчасти смешанной системы в целях избе жания чрезмерно дробной партийно-фракционной структуры парла мента и создания в нем достаточно крупных партийных фракций. Заградительный барьер (пункт) — это определенный законом минималь ный процент голосов избирателей, который должна собрать данная партия или избирательный блок партий и иных объединений в масшта бах всей страны, чтобы получить доступ в парламент и принять участие в распределении депутатских мандатов. Высота такого барьера сущест венно отличается в различных странах: в Израиле он достаточно низок — всего один процент; в Дании — два; в Аргентине — три; в Ита лии, Швеции, Венгрии и Болгарии — четыре; в Египте — восемь; в Турции — даже десять процентов. В ряде стран при создании избира тельных блоков партий вводится особый, повышенный заградитель ный барьер (например, в Словении не 5, а 7 процентов).
Избирательный процесс — это нормативно урегулированная дея тельность политических субъектов (органов, партий и иных объедине ний, избирателей и их групп) по организации и проведению выборов в государственные органы и органы местного самоуправления. Он имеет свои основные этапы (стадии): назначение выборов; определение изби рательных округов и организация избирательных участков; создание избирательных органов (комиссий и др.); регистрация избирателей; выдвижение и регистрация кандидатов; предвыборная агитационная кампания; голосование; подсчет голосов и определение результатов голосования, итогов выборов. Не все эти стадии обязательны для всех видов выборов.
Избирательный процесс начинается с назначения выборов. Оно может постоянно и жестко закрепляться в конституции или ином зако нодательном акте (например, как в США, Мексике, Коста-Рике, Лат вии и др.) и поэтому не требовать каждый раз перед очередными выбо рами издания специального нормативного правового акта. Так, в США законодательно установлено, что всеобщие парламентские выборы, а также выборы в государственные органы и органы самоуправления проводятся в первый вторник после первого понедельника ноября ме сяца каждого четного года, а президентские выборы в тот же день каж дого високосного года. Но в большинстве стран выборы назначаются каждый раз путем издания специального акта, в котором и определяет ся их дата. Часто в конституциях хотя и не устанавливается точная дата выборов, но указывается, что они проводятся в определенный срок до или после истечения полномочий соответствующего органа или после его роспуска. Вопрос о праве назначения выборов решается неодно значно в различных странах, но чаще всего парламентские выборы назначаются главой государства, а президентские — парламентом.
Избирательные округа — это избирательные единицы, охватываю щие совокупность имеющих право голоса лиц, проживающих на опре деленной территории (территориальные округа) или входящих в про изводственные коллективы (производственные округа) или иные объ единения избирателей (например, профсоюзы). Производственные ок руга создаются сегодня достаточно редко (например, в КНР). В отдель ных случаях избирательные округа создаются по этническому принци пу (например, в Сингапуре и Фиджи). Учитывая то, что определение избирательных округов способно существенно влиять на результаты голосования, оно чаще всего устанавливается при парламентских вы борах законом, в ряде случаев (например, в Италии) постановлением правительства или особой комиссией (например, в Великобритании, ФРГ, Канаде), а при выборах в органы местного самоуправления — решениями самих этих органов. С тем чтобы обеспечить принцип равенства избирательного права путем создания примерно равных по численности населения (или избирателей) округов, нередко числен ность всего населения страны делится на количество депутатских ман датов и таким образом определяется примерный средний размер одно мандатного избирательного округа. Сами округа в зависимости от того, сколько депутатов от них избирается в парламент, могут быть одноман датными и многомандатными (два и более депутата). В реальной поли тической жизни принцип равного избирательного права здесь соблю дается далеко не всегда, и поэтому нарезка избирательных округов часто является объектом политиканских злоупотреблений привержен цев так называемой избирательной географии или избирательной гео метрии.
Избирательные участки — это места для голосования тех избирате лей, которые проживают в непосредственной близости от него, и первичного подсчета поданных голосов. В избирательном округе обычно насчитывается несколько и даже много избирательных участков, каж дый из которых чаще всего охватывает даже на парламентских выборах от нескольких сот до нескольких тысяч жителей (избирателей), хотя могут создаваться в особых условиях участки для нескольких десятков жителей (избирателей). В избирательных участках создаются участко вые избирательные комиссии, осуществляющие первичный подсчет поданных голосов и на итоги которого опираются все вышестоящие из бирательные комиссии, прежде всего и непосредственно окружные.
Избирательные органы — это избирательные комиссии (бюро, со веты, президиумы, трибуналы и др.), осуществляющие организацион ное руководство и управление избирательным процессом. Они не толь ко организуют и проводят сами выборы, но и контролируют соблюде ние всеми участниками избирательного процесса избирательного зако нодательства и иных правовых норм, в том числе и особенно ход изби рательных кампаний, определяют и публикуют итоги выборов, вклю чая признание их состоявшимися или несостоявшимися, действитель ными или недействительными По своему уровню избирательные ко миссии подразделяются на: а) участковые, действующие в масштабах избирательных участков; б) окружные, действующие в масштабах из бирательного округа, осуществляющие регистрацию кандидатов по данному округу и определяющие итоги голосования в нем; территори альные, образуемые в масштабах административно-территориальных единиц и обобщающие и публикующие итоги выборов в этих масшта бах; центральные, действующие в масштабах всей страны (в федера тивных государствах и в масштабах субъектов федерации). В одних странах избирательные комиссии носят постоянный характер, а в дру гих временный, ибо создаются лишь на время выборов. Участковые и окружные комиссии обычно образуются на временной основе, терри ториальные бывают и постоянными, и временными, а центральные чаще всего постоянными. Но центральные избирательные комиссии создаются не во всех странах, поскольку во многих из них (например, во Франции, в Великобритании, Италии, Мексике и др.) их функции выполняет министерство внутренних дел, а в США она не создается в связи с тем, что все практические вопросы выборов, в том числе и федеральных, решаются на уровне штатов. Центральная избирательная комиссия создается либо президентом, либо парламентом, либо прави тельством, а в ряде случаев - верховным судом.
Регистрация избирателей означает, как правило, включение имею щего избирательные права лица в список избирателей, на основании которого оно допускается к голосованию. Такие списки составляют либо местные органы власти, либо специальные службы (гражданский регистр), либо органы министерства внутренних дел, либо налоговые органы и т.д., которые передают их участковым избирательным комис сиям для проверки, уточнения и проведения голосования. Сама реги страция может носить обязательный и необязательный, добровольный характер. В первом случае (например, в ФРГ, Италии, Великобрита нии, Индии, Швеции, Швейцарии и др.) в списке избирателей оказы ваются все установленные регистраторами лица, имеющие право голо са, вне зависимости от их желания. Во втором (например, в США, Франции, Испании, Мексике и др.) — только те, кто сам выразил же лание принять участие в голосовании. Списки избирателей могут быть постоянными, которые уточняются перед каждыми новыми выборами, и временными, составляемыми каждый раз заново к новым выборам.
Иногда (например, в Сирии) списки избирателей перед голосова нием не составляются, а голосование осуществляется на основе просто го предъявления удостоверения личности, в котором делается соответ ствующая отметка. В странах с высоким уровнем неграмотности голо сование также может проходить без списков избирателей путем остав ления своего отпечатка большого пальца, окрашиваемого несмываемой краской.
Выдвижение и регистрация кандидатов — очень важный этап изби рательного процесса, в ходе которого четко определяется круг избира емых лиц и в этом смысле проясняются первые, пусть и самые общие контуры его результатов. Хотя о тех или иных претендентах на пост президента или депутата парламента может немало говориться и задол го до назначения выборов, но только после назначения выборов и офи циального выдвижения и регистрации (или оглашения акта) они ста новятся кандидатами, могут начинать предвыборную агитацию и полу чать финансовую поддержку. Кандидатами могут быть лица, обладаю щие пассивным избирательным правом для занятия соответствующей должности (например, должности президента) или получения депутат ского мандата согласно действующему в данной стране избирательно му законодательству.
Выдвижение кандидатов может происходить различным образом. Широко распространенным является выдвижение кандидатов полити ческими партиями или другими общественными объединениями (на пример, в ФРГ, Японии, Египте, Австрии, Португалии, Украине, Бела руси, Финляндии и др.). Разновидностью такого способа выдвижения является и использование первичных выборов (праймериз), на кото рых сторонники различных партий проверяют уровень популярности своих кандидатур (в США). Другой способ — выдвижение кандидатов более или менее крупной группой избирателей — от двух человек (в Бельгии и Канаде) до нескольких десятков (в Дании и Нидерландах), нескольких сотен (в Бельгии) и даже тысяч человек (в Польше). В ряде стран выдвижение может осуществить и каждый отдельный избира тель (например, во Франции, Японии, Индии, Вьетнаме), в том числе в форме самовыдвижения, при котором обычно требуется поддержка подписями некоторого числа (чаще всего небольшого) избирателей и/или внесение избирательного залога. Указанные способы не исклю чают друг друга, а, как правило, сочетаются, хотя имеют место случаи, когда право выдвигать кандидатов предоставляется только партиям (например, Австрия, Португалия, Египет) или партиям или иным об щественным объединениям (Украина, Беларусь). Институт избира тельного залога имеет место не во всех странах, хотя и не так уж редок (он введен во Франции, Великобритании, Канаде, Австралии, Нидер ландах, Ирландии, Шри-Ланке и др.). Залог обычно возвращается, если данный кандидат получает установленный процент поданных го лосов избирателей (чаще 4—5 процентов, а иногда и 12—15 процентов). После выполнения этих и других необходимых условий и процедур выдвинутый кандидат регистрируется назначенным для этого избира тельным органом и с этого момента (или с момента оглашения этого акта) получает официальный статус кандидата.
Предвыборная агитационная кампания обычно начинается после регистрации кандидатов и прекращается за сутки до дня выборов. В этот период кандидаты получают возможность выступать не только на предвыборных митингах и собраниях, но и в средствах массовой ин формации, включая бесплатные выступления в государственных сред ствах массовой информации. Законодательство различных стран более или менее жестко регулирует эти и другие вопросы предвыборной аги тации, стремясь прежде всего обеспечить равенство возможностей в этом для всех кандидатов. Это относится не только к равному исполь зованию государственных средств массовой информации, но и к равен ству ассигнований из государственного бюджета на избирательные рас ходы для кандидатов или их партий (хотя такие ассигнования предус мотрены не во всех странах), установлению пределов финансовых рас ходов на избирательную кампанию, максимальных размеров пожертво ваний, запрещению участия в предвыборной агитации части должност ных лиц, к запрету агитации в армии и т.д. В некоторых странах (на пример, Франция, Венгрия и др.) за несколько дней до голосования не допускается опубликование итогов опросов общественного мнения с тем, чтобы не оказывать давление на избирателя непосредственно перед его выбором.
Голосование — главная стадия избирательного процесса, на которой осуществляется волеизъявление избирателей. В голосовании прини мают участие избиратели, включенные в соответствующие списки и представившие удостоверения личности или избирательные карточки, выдаваемые в ряде стран при регистрации. Голосование, как правило, происходит очно, но в некоторых странах (во Франции, ФРГ и др.) оно может осуществляться и заочно, по доверенности. Иногда (в Великоб ритании, ФРГ, Дании и др.) допускается голосование по почте. Чаще всего голосование происходит традиционным путем — избирательны ми бюллетенями, но сегодня все шире используется голосование с по мощью специальных машин, позволяющих более оперативно подво дить итоги голосования и решать ряд других проблем. Как правило, голосование происходит за один день, что направлено на сокращение возможностей для фальсификаций результатов выборов.
Подсчет голосов и определение результатов голосования начинают ся непосредственно после истечения срока голосования на избиратель ных участках. Открыто и гласно определяется число поданных голосов, действительных и недействительных бюллетеней. Закон определяет условия признания бюллетеней недействительными. Итоговые доку менты участковых избирательных комиссий направляются в окружные избирательные комиссии, которые и определяют результаты голосова ния по данному избирательному округу. Им также принадлежит право решать вопрос о действительности выборов, а при определенных усло виях — о проведении второго тура голосования или новых выборов. В масштабах страны в целом или ее составных частей итоги выборов подводятся центральными и иными территориальными избирательны ми органами, которые официально опубликовывают их. В зависимости от установленного в стране типа избирательной системы итоги голосо вания могут приводить к различным результатам выборов.
Выборы — наиболее распространенный и очень важный, но не единственный путь выявления мнения и воли избирателей, народа. Для этого в различных странах более или менее широко используются и такие формы, как референдум, или плебисцит, всенародный опрос и всенародное обсуждение. При всей близости этих форм народного во леизъявления, надо видеть и различие между ними.
Референдум. Опрос. Обсуждение. Референдум (от лат referen dum — то, что следует сообщить) — один из важнейших институтов непосредственной, прямой демократии, выражающийся в голосовании избирателей по важнейшим вопросам государственной и обществен ной жизни. Решения, принимаемые на референдуме, обычно считаются окончательными и обладающими высшей легитимностью. Они имеют силу закона, а часто и более высокую силу, поскольку достаточно об щепризнанным является мнение, что итоги референдума не могут и не должны изменяться обычным законом парламента. Считается, что ре шение, принятое на референдуме, — это решение самого народа, а не его представителей. В отличие от голосования на выборах голосование на референдуме решает вопрос не о получении какого-либо мандата (де путата, президента и др.), а об одобрении или неодобрении каких-либо планов, программ, действий, мер и т.д., имеющих общенациональный или местный характер.
Следует отметить, что для обозначения референдума нередко ис пользуется в качестве синонима и понятие плебисцит (от лат. plebs — простой народ и scitum — решение, постановление). Приходится при знать, что ни в законодательстве ни в науке, ни в публицистике, не говоря уже об обыденном сознании, нет четкого разграничения этих понятий, они чаще всего используются как однозначные, хотя встреча ются и попытки их разграничения, в том числе и на конституционном уровне. Одни связывают плебисцит с решением лишь особо важных, судьбоносных, прежде всего территориальных проблем; другие подчер кивают консультативный характер плебисцита (хотя в иных случаях, наоборот, референдум признается консультативным, а плебисцит — ре шающим); третьи видят специфику в опросной форме волеизъявления избирателей и т.д. Сама же процедура проведения плебисцита практи чески ничем не отличается от процедуры проведения референдума. В одних странах предпочитают использовать понятие «референдум» (Франция, Италия, Испания, Россия, Словакия и др.), а в других (Чили, Эквадор, Коста-Рика и др.) — «плебисцит».
От референдума следует отличать такую форму народного воле изъявления, как всенародный опрос. Между ними много общего и поэ тому их нередко отождествляют. Но, строго говоря, эти явления важно различать. Как уже отмечалось, референдум всегда связан с голосова нием; всенародный опрос же может осуществляться как в форме голо сования, так и путем использования массовой печати, общественных информационных фондов и др. Считается, что всенародный опрос оз начает выявление мнения народа по тому или иному вопросу, а не принятие решения по нему. Если же он проводится в форме голосова ния и государственными органами по установленным правилам, то выступает как своего рода консультативный референдум. С этим свя зано и то, что результаты всенародного опроса обычно носят формаль но необязательный характер, хотя и обладают немалой морально обя зывающей силой в демократическом государстве. Еще одной формой выявления мнения народа является всенародное обсуждение, предпола гающее значительно более широкое, разностороннее и аргументиро ванное обоснование мнения участников, внесение поправок и дополне ний и т.п. На всенародное обсуждение чаще всего выносятся проекты конституций и других законов, затрагивающих насущные интересы широких масс населения страны.
Виды референдумов. По масштабам проведения референдумы подразделяются на: общенациональные (общегосударственные), т.е. проводимые на всей территории страны; региональные, т.е. проводимые в масштабах более или менее крупной части страны (региона), напри мер, субъекта федерации или иной автономной части; местные, т.е. проводимые на муниципальном уровне, в том числе и в рамках местно го самоуправления. По их содержанию референдумы разграничивают на: конституционные, т.е. по проекту конституции или поправкам к ней; законодательные, т.е. по проектам законов; консультативные, т.е. по важному принципу или направлению деятельности государства, правительства, регионального или местного органа власти и т.д. Ярки ми примерами конституционного референдума может служить приня тие на референдуме в конце 1993 г. Конституции Российской Федера ции, а консультативного референдума — референдум в Великобрита нии в 1975 г. по вопросу о ее вступлении в Европейское сообщество и референдум в СССР в марте 1991 г. о сохранении и обновлении Союза ССР. По степени необходимости проведения референдумы разделяют ся на обязательные, т.е. проводимые по обязательному требованию конституции или другого закона при решении данного вопроса, и фа культативные, т.е. проводимые по усмотрению органов власти или населения.
Референдумы могут классифицироваться и по другим основаниям. Так, по обязывающей силе своих итогов они подразделяются на решаю щие, т.е. вызывающие обязательные юридические последствия, и кон сультативные, т.е. могущие вести к таким последствиям, но могущие и не вызывать их. При проведении законодательного референдума он может проводиться в различное время и играть разную роль. Допарламентский референдум проводится с целью выяснения позиции народа по законопроекту еще до его принятия парламентом. Послепарламентский референдум имеет своей целью придать большую силу уже при нятому парламентом закону с помощью его утверждения на референ думе. Но законы в ряде случаев принимаются и непосредственно на референдуме, вне их рассмотрения в парламентах, и тогда речь идет о внепарламентском референдуме. Иногда особо выделяются междуна родно-правовые референдумы, связанные чаще всего с решением во проса о международных договорах, границах государства, отношениях с международными организациями (например, референдум в Швейца рии о вступлении страны в ООН) и др.
Организация и проведение референдума. Референдум проводится по установленным законом правилам, нормам. Право участия в рефе рендуме, как правило, имеют все, кто обладает избирательными права ми. Инициатива проведения общенационального референдума обычно принадлежит некоторым высшим и региональным государственным органам, группам депутатов и определенному числу избирателей. Во Франции — это президент; в Италии — не менее 5 из 20 областных советов или полмиллиона избирателей, поставивших свои подписи под соответствующим требованием; в Венгрии — президент, правительст во, не менее 50 депутатов или 50 тыс. избирателей, хотя решение о проведении общенационального референдума принимает парламент — Государственное собрание; в Болгарии решение о проведении такого референдума принимает парламент — Народное собрание, а дату после этого определяет президент; в Словакии соответственно — президент, если имеется решение Национального совета, принятое по инициативе правительства или депутатов, или требование не менее 350 тыс. изби рателей.
Для нормального проведения референдума очень важно правильно определить его предмет и корректно поставить вопрос для голосования. В одних странах (например, в Швейцарии) практически нет ограниче ний круга вопросов, которые могут выноситься на референдум; в дру гих — такие ограничения имеются (например, в ч. 2 ст. 75 Конституции Италии говорится, что «референдум не допускается в отношении зако нов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об одобрении ратификации международных договоров»). Обычно на референдум не выносятся вопросы бюджета, кадров, общественного порядка, здравоо хранения, а также те, ответы на которые заранее очевидны (например, о повышении заработной платы, пенсий, стипендий или понижении налогов). Не проводятся референдумы о мерах чрезвычайного, военно го и осадного положения. На референдум могут выноситься как один, так и два или несколько вопросов.
Сама постановка вопросов на референдуме может носить двоякую форму («формула референдума»): в первой перед голосующим ставит ся вопрос о его согласии или несогласии, например, с предлагаемым законопроектом или его частью, тем или иным решением, мероприяти ем и т.д., на который он должен ответить «да» или «нет»; во второй —голосующему предлагается выбрать из двух или более вариантов реше ния вопроса один, за который он высказывается, либо отвергнуть все (в ряде случаев более мягкий вариант, когда разрешается давать поло жительный ответ на два или более вопроса, а одобренным признается вариант, получивший относительное или абсолютное большинство го лосов).
Условия и порядок проведения референдума в целом совпадает с условиями и порядком проведения выборов. Подведение итогов рефе рендума также связано прежде всего с признанием их действительны ми. Для этого необходимо отсутствие таких нарушений закона, кото рые способны существенно повлиять на результаты референдума, обес печение установленного уровня участия избирателей в референдуме (обычно большинство две трети или даже три четверти зарегистриро ванных избирателей), но иногда и получение необходимого числа го лосов (чаще всего абсолютного или относительного большинства) для принятия положительного или отрицательного решения.
Высоко оценивая место и роль референдума в демократической системе, нельзя и преувеличивать, и тем более абсолютизировать их. Референдум, всенародные опросы и обсуждения, в отличие от выборов, не являются универсальными, всеобщими институтами демократии. С одной стороны, существует немало стран с развитой демократичес кой системой, в которых референдумы вовсе не проводятся либо про водятся крайне редко (Нидерланды, Бельгия, Великобритания). В США референдумы никогда не проводились на федеральном уровне. С другой — референдум, проводимый вне свободы и гласности, реального политического и идеологического плюрализма не может служить формой и показателем действительного волеизъявления народа. В своих антидемократических целях референдумы могут использовать и авторитарные, и тоталитарные режимы, что и имело место, в частнос ти, в фашистской Германии. Говоря о месте и роли референдума и некоторых других форм волеизъявления народа, нельзя также не учи тывать, что далеко не все вопросы общественной и государственной жизни целесообразно выносить на референдум, ибо от широких масс избирателей нельзя требовать, чтобы они были компетентными в при нятии решений по многим сложным и специальным вопросам.
Выборы — способ формирования важнейших органов государст венной власти Российской Федерации как демократической республики — Президента и Государственной Думы. На выборной основе фор мируются важнейшие органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Многие назначения на важнейшие должности в органах исполнительной и судебной властей осуществля ются выборными органами и с их участием. Поэтому трудно переоце нить роль и значение избирательного права и избирательной системы РФ. Ее основы закреплены в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов РФ, в Федеральном законе «Об основных гарантиях изби рательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (сен тябрь 1997 г.), в федеральных законах «О выборах Президента РФ» (май 1995 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы Федераль ного Собрания РФ» (июнь 1999 г.), «Об общих принципах организа ции местного самоуправления в РФ» (август 1995 г.), «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ноябрь 1996 г.); в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (октябрь 1995 г.) и ряде других законов и иных нормативных правовых актов (например, указах Президента РФ, актах Центральной избира тельной комиссии РФ).
Принципы избирательного права. В современной России выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что полностью соответствует междуна родным демократическим стандартам. Правом избирать обладает каж дый гражданин, достигший 18-летнего возраста, за исключением тех, кто признан судом недееспособным, и тех, кто содержится в местах лишения свободы по приговору суда. Каждый свободен участвовать или не участвовать в выборах, обязательность участия в них не уста навливается. Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 32) и ее избиратель ного законодательства, право избирать и быть избранным имеет каж дый гражданин РФ независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к об щественным объединениям, а также других обстоятельств.
Избирательное законодательство РФ устанавливает только два ценза — возрастной и ценз оседлости. Первый, как и в большинстве стран мира, связан с достижением гражданского совершеннолетия. При реализации пассивного избирательного права гражданин должен достичь определенного возраста, установленного Конституцией РФ, конституциями ее субъектов и иными законами: 35 лет для избрания Президентом РФ; 21 года — для избрания депутатом Государственной Думы. Субъекты РФ сами принимают свои избирательные законы, но федеральное законодательство в этом вопросе устанавливает, что ми нимальный возраст для избрания главой исполнительного органа влас ти (президента) субъекта Федерации не может превышать 30 лет, а депутатом законодательного органа субъекта Федерации, как и главой органа местного самоуправления — 21 года. Максимальный возраст кандидата не ограничивается. Что касается ценза оседлости, то для избрания Президентом РФ установлен срок постоянного проживания в РФ не менее 10 лет.
Каждый избиратель в РФ обладает лишь одним голосом и участву ет в выборах на равных основаниях, никто не имеет никаких преиму ществ и не подвергается каким-либо ограничениям, а избирательные права всех в равной мере охраняются законом. Выборы носят не кос венный и многоступенчатый, а прямой характер, когда избиратель лично, непосредственно голосует за избираемого. Строго соблюдается тайна голосования, что исключает возможность какого-либо контроля, вмешательства посторонних лиц за актом голосования. Не допускается нумерация избирательных бюллетеней или иное обозначение их при надлежности, никто не вправе требовать разглашения избирателем ха рактера его волеизъявления при голосовании или пытаться установить, кому принадлежит использованный бюллетень. Свободный и добро вольный характер волеизъявления избирателей обеспечивается не только тем, что закон не устанавливает обязательности участия в голо совании, но и запретом предвыборной агитации за сутки до дня голо сования и в день голосования, в помещениях для голосования. За три дня до голосования (включая день голосования) запрещается публика ция итогов опросов общественного мнения, прогнозов результатов вы боров и иных материалов, касающихся выборов.
Избирательная система и избирательный процесс. Российское из бирательное законодательство строго регулирует избирательную сис тему и избирательный процесс, опираясь на рассмотренные конститу ционные принципы избирательного права. Выборы Президента РФ, согласно Конституции РФ (ст. 102), назначает Совет Федерации. Вы боры депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ (ст. 84). Президент РФ избирается в первое воскресенье после истече ния конституционного срока, на который он был избран. Выборы на значаются не менее чем за четыре месяца до дня выборов. Выборы Государственной Думы проводятся в первое воскресенье после истече ния конституционного срока, на который была избрана Государствен ная Дума предыдущего созыва, а назначение выборов происходит не менее чем за четыре месяца до дня выборов. В случае отсутствия ука занных назначений в указанные сроки выборы Президента и Государственной Думы осуществляются Центральной избирательной комис сией РФ в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в кото ром истекают полномочия соответственно Президента и Государствен ной Думы.
Избирательные округа образуются по территориальному принци пу, на основе данных о численности зарегистрированных на соответст вующей территории избирателей, предоставляемых исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправле ния. При определении избирательных округов обеспечивается пример ное равенство их по числу избирателей. При этом в целом допускается отклонение от средней величины не более 10%, а в труднодоступных и отдаленных областях — не более 15%; при создании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочис ленных народов это отклонение не должно превышать 30%. Важно и то, что, как правило, избирательный округ должен иметь единую террито рию. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом из них устанавливаются соответствующей избирательной комиссией и утверждаются соответствующим органом представительной власти не позднее чем за 60 дней до дня выборов. Внутри округов главой муни ципального образования по согласованию с соответствующими изби рательными комиссиями не позднее чем за 30 дней до выборов образу ются избирательные участки для проведения голосования и подсчета голосов, исходя из того, чтобы на каждый участок приходилось не более 3 тыс. избирателей. Президент РФ избирается по единому избиратель ному округу на территории всей страны. Половина депутатов Государ ственной Думы избирается по 225 одномандатным избирательным ок ругам, а вторая половина — по общефедеральному избирательному ок ругу по системе пропорционального представительства.
Реализацию и защиту избирательных прав граждан, подготовку и проведение выборов осуществляют избирательные комиссии. Система этих комиссий включает: Центральную избирательную комиссию РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; окружные избирательные ко миссии; территориальные (районные, городские и другие) избиратель ные комиссии (в пределах одной административно-территориальной единицы с большим числом избирателей создается несколько террито риальных избирательных комиссий); участковые избирательные ко миссии. Все избирательные комиссии при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции независимы от государствен ных органов и органов местного самоуправления. Их акты, принятые в рамках их компетенции, обязательны для исполнительных органов го сударственной власти и органов местного самоуправления, обществен ных объединений, избирательных блоков, кандидатов, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц, нижестоящих избира тельных комиссий.
В состав избирательных комиссий не могут входить кандидаты и их доверенные лица, депутаты, судьи, супруги и ближайшие родствен ники кандидатов, а также лица, находящиеся в непосредственном под чинении у кандидатов. После регистрации кандидата избирательное объединение (политическая партия, другая политическая организация или политическое движение), выдвинувшее кандидата (список канди датов), или сам кандидат вправе назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата, и в нижестоящие избирательные ко миссии по одному члену с правом совещательного голоса, которые имеют право доступа ко всем материалам и документам соответствую щей избирательной комиссии, должны оповещаться о всех ее заседани ях и вправе выступать на этих заседаниях.
Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто. На их заседаниях вправе присутствовать кандидаты и их до веренные лица, члены вышестоящих избирательных комиссий, пред ставители избирательных объединений, избирательных блоков и средств массовой информации. Решения избирательных комиссий публикуются в печати и передаются в иные средства массовой инфор мации в установленные законом сроки. В день голосования, с момента начала работы участковой избирательной комиссии на избирательных участках вправе присутствовать члены вышестоящих избирательных комиссий, кандидаты или их доверенные лица, наблюдатели, направ ленные общественными и избирательными объединениями, блоками, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели, ко торые осуществляют свою деятельность в соответствии с федеральны ми законами.
Избирательные комиссии действуют на коллегиальной основе. Их заседания считаются правомочными, если на них присутствует боль шинство установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Решения по важнейшим вопросам своей деятельности комис сии принимают лишь при наличии указанного большинства, а по дру гим вопросам — большинства присутствующих членов комиссии с пра вом решающего голоса. Члены комиссии, не согласные с ее решением, вправе в письменной форме высказать особое мнение, которое должно быть рассмотрено данной комиссией и доведено председателем этой комиссии до сведения вышестоящей избирательной комиссии не позд нее чем в трехдневный срок, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования, — незамедлительно. Решения и действия избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избиратель ную комиссию или в суд. Решения по таким заявлениям принимаются в ходе выборов в пятидневный срок, а в день голосования — незамед лительно (при необходимости дополнительной проверки фактов — не позднее чем в десятидневный срок).
Особое место в системе избирательных комиссий занимает Цент ральная избирательная комиссия РФ, которая действует на постоянной основе со сроком полномочий — четыре года. Она является юридичес ким лицом и состоит из 15 членов, пять из которых назначается Госу дарственной Думой, пять — Советом Федерации и еще пять — Прези дентом РФ. Члены комиссии должны иметь высшее юридическое об разование или ученую степень в области права. Эта комиссия совмест но с избирательными комиссиями субъектов РФ: а) осуществляет кон троль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ; б) организует общегосударственную систему ре гистрации (учета) избирателей, в) организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избира тельных комиссий, и осуществляет контроль за их соблюдением; г) осуществляет меры по организации системы финансирования выбо ров и референдума, установления результатов выборов в РФ; д) рас пределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансо вое обеспечение подготовки и проведения выборов и референдума, контролирует их целевое использование; е) оказывает правовую, мето дическую, организационно-техническую помощь избирательным ко миссиям и др. Центральная избирательная комиссия РФ имеет право издавать инструкции по вопросам применения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иные правовые акты, разъяснения о порядке проведения выборов.
Составление списков избирателей осуществляется участковыми из бирательными комиссиями по материалам, предоставленным в уста новленной форме главой местной администрации. Эти материалы пе риодически (дважды в год — на 1 января и 1 июля) уточняются этой администрацией и не позднее чем за 40 дней до дня выборов направля ются ее главой в соответствующую участковую избирательную комис сию. В список избирателей включаются все граждане РФ, обладающие активным избирательным правом. Основанием для включения избира теля в список на данном избирательном участке является факт его постоянного или преимущественного проживания на соответствую щей территории. Избиратель может быть включен в список только на одном избирательном участке. Не позднее чем за 20 дней до дня выбо ров списки избирателей представляются для всеобщего ознакомления и уточнения. В случае поступления заявления о невключении в список избирателей или иной ошибке или неточности в списке участковая избирательная комиссия обязана в течение 24 часов, а в день голосова ния — в течение 2 часов принять по нему решение, которое может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию или в суд.
Выдвижение кандидатов (списков кандидатов) осуществляется из бирательными объединениями и блоками, а также непосредственно избирателями — их инициативными группами или отдельными лица ми, в том числе в порядке самовыдвижения. Выдвижение кандидатов от избирательных объединений производится на их съездах (конфе ренциях), а если ряд таких объединений объединяются в избиратель ный блок, то на съездах (конференциях) представителей обществен ных объединений, входящих в блок. При этом, войдя в избирательный блок, данное объединение на тех же выборах не может выступить в качестве самостоятельного избирательного объединения или входить в другие избирательные блоки. В рамках одного избирательного округа каждое избирательное объединение или блок могут выдвигать только одного кандидата. Общее число кандидатов в депутаты Государствен ной Думы по каждому федеральному списку не может превышать 270 человек.
Выдвижение кандидатов происходит не менее чем за 45 дней при выборах Президента РФ, депутатов Государственной Думы и некото рых других федеральных государственных органов; не менее чем за 30 дней при выборах в органы государственной власти субъектов РФ; и не менее чем за 20 дней при выборах в органы местного самоуправле ния и глав муниципальных образований.
Для регистрации кандидаты или их списки должны собрать необ ходимое число подписей избирателей в свою поддержку, установлен ное законодательством. Максимальное число таких подписей не долж но превышать два процента от общего числа избирателей, зарегистри рованных на территории данного избирательного округа. Так, на выбо рах Президента РФ необходимо собрать не менее одного миллиона подписей при условии, что на один субъект РФ приходилось бы не более семи процентов от общего установленного числа подписей. На выборах депутатов Государственной Думы в одномандатных округах должно быть собрано в поддержку каждого кандидата не менее одного процента подписей от общего числа избирателей данного избиратель ного округа. Избирательное объединение или блок в поддержку своего списка кандидатов должно собрать не менее 200 тыс. подписей избирателей при условии, что на один субъект РФ будет приходиться не более семи процентов требуемого числа подписей.
Регистрацию кандидатов (списков кандидатов) проводит соответ ствующая избирательная комиссия. Регистрацию кандидатов на пост Президента РФ осуществляет Центральная избирательная комиссия РФ. На выборах депутатов Государственной Думы она же регистриру ет федеральные списки кандидатов избирательных объединений и бло ков. Кандидаты в депутаты Государственной Думы, выдвинутые в одномандатных избирательных округах, регистрируются окружными избирательными комиссиями. Для регистрации кандидата (списка) не обходимо письменное заявление кандидата о самовыдвижении либо представление отдельного избирателя, группы избирателей, избирательного объединения, избирательного блока, выдвинувшего кандида та (список), а также заявление кандидата о его согласии баллотировать ся по данному избирательному округу. Одновременно в избиратель ную комиссию представляются необходимые подписи избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов). Кандидат вправе снять свою кандидатуру, но не позднее чем за три дня до дня голосования. По мотивам невыполнения требований законодательства о выборах изби рательная комиссия может отказать кандидату в его регистрации. В этом случае она должна в течение суток выдать кандидату или его доверенному лицу либо уполномоченному представителю избиратель ного объединения (блока) копию мотивированного решения. Если в установленные сроки в избирательном округе кандидат не будет заре гистрирован, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован лишь один список кандидатов, выборы в этом избира тельном округе по решению соответствующей избирательной комис сии откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнитель ного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избира тельных действий.
После регистрации кандидат приобретает особый и равный со всеми другими кандидатами статус, гарантированный законодательст вом. Кандидаты, находящиеся на государственной и муниципальной службе, а также работающие в средствах массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служеб ного положения. По их личному заявлению они освобождаются от ра боты, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах, а соответствующая избирательная комиссия за счет средств, выделенных на организацию подготовки и проведения выборов, выпла чивает им денежную компенсацию. Во время проведения выборов кан дидаты не могут быть по инициативе администрации (работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу. Время участия кандидата в выборах зачисляется в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации кандидатом. Зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия соответствующего прокурора к уголовной ответственнос ти, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке. При даче такого согласия прокурор обязан известить избирательную комиссию, осуществившую регистра цию кандидата.
Предвыборная агитация в РФ также носит свободный, демократи ческий характер, обеспечивая гражданам, их группам, кандидатам и общественным объединениям право и реальную возможность беспре пятственно агитировать избирателей за участие в выборах и за голосо вание в пользу определенных кандидатов (списков кандидатов) или против них при условии соблюдения установленных законом норм и правил. Такая агитация может проводиться через средства массовой информации, путем проведения предвыборных мероприятий, в том числе собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуска и рас пространения агитационных печатных материалов. В предвыборной агитации не имеют права участвовать члены избирательных комиссий, государственные органы, органы местного самоуправления, благотво рительные организации, религиозные объединения, должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, воен нослужащие при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей.
Закон не допускает и злоупотребление свободой предвыборной агитации, массовой информации, выдвигая, в частности, определенные требования и ограничения по ее содержанию. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны. Избирательные комиссии следят за соблюдением установленного порядка предвыборной агитации и в случае его нарушения вправе обратиться в суд с предложением об отмене решения о регистрации кандидата (списка кандидатов), которое рассматривается судом в трехдневный срок.
В рамках предвыборной агитации государство обеспечивает рав ные условия для всех кандидатов, избирательных объединений (блоков) в использовании средств массовой информации. Они на равных основаниях имеют право на бесплатное предоставление им эфирного времени по каналам государственных и муниципальных телерадио компаний, осуществляющих телевизионное и радиовещание на терри тории соответствующего избирательного округа. Помимо этого, они имеют право на равных условиях получить за плату дополнительное эфирное время. Кандидатам, избирательным объединениям по заявкам избирательных комиссий также предоставляются безвозмездно поме щения, пригодные для проведения массовых мероприятий и находя щиеся в государственной или муниципальной собственности, в собст венности государственных предприятий, учреждений и организаций. И здесь избирательные комиссии обязаны обеспечить равные возмож ности для всех кандидатов при проведении встреч с избирателями.
Голосование на выборах в РФ проводится в один из календарных выходных дней, назначение голосования на праздничный день не до пускается. О времени и месте голосования участковые избирательные комиссии обязаны известить избирателей через средства массовой ин формации или иным способом не позднее чем за 20 дней до дня голосования, а при проведении досрочного и повторного голосования в сроки, установленные законом, но не позднее 5 дней до голосования. Голосование осуществляется лично, голосование за других лиц не до пускается. Избиратель, включенный в список избирателей, получает избирательный бюллетень по предъявлении паспорта или иного доку мента, удостоверяющего его личность. Участковая избирательная ко миссия обязана обеспечить возможность участвовать в голосовании и тем, кто по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам не могут прийти в помещение для голосования. Голосование вне поме щений избирательных участков предусматривает выполнение ряда ус ловий и требований, исключающих нарушение тайны голосования и искажение волеизъявления избирателя.
Подсчет голосов избирателей осуществляется членами участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса на основе подан ных избирателями бюллетеней. Недействительными признаются те бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление изби рателей, а также избирательные бюллетени неустановленной формы. Подсчет голосов начинается сразу после окончания времени голосова ния и проводится без перерыва до установления итогов голосования, о которых должны быть извещены все члены участковой избирательной комиссии, а также наблюдатели, представляющие кандидатов, избира тельные объединения и блоки, иностранные (международные) наблю датели После этого комиссия составляет протокол об итогах голосова ния, который затем передается в окружную избирательную комиссию. Последняя на основе полученных от участковых избирательных ко миссий протоколов суммирует содержащиеся в них данные и опреде ляет итоги голосования по данному избирательному округу, о чем со ставляется протокол, который подписывают все присутствующие члены окружной избирательной комиссии с правом решающего голоса. Любой член этой комиссии или наблюдатель имеет возможность озна комиться с этим протоколом и снять с него копию в помещении ко миссии.
Результаты выборов по избирательному округу определяются ок ружной избирательной комиссией, которая признает выборы недейст вительными, если допущенные при проведении голосования или опре делении итогов голосования нарушения не позволяют с достовернос тью установить результаты волеизъявления избирателей, а также если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков или по решению суда. И здесь итоги голосования и результаты выборов подводятся в присутствии наблю дателей, представляющих кандидатов и избирательные объединения (блоки), а также иностранных наблюдателей.
Результаты соответствующих выборов подводятся по установлен ной для них системе. Так, на выборах Президента РФ избранным при знается кандидат, получивший более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в выборах приня ло участие не менее половины включенных в списки избирателей. Если последнее условие не соблюдено, то Центральная избирательная ко миссия РФ признает выборы несостоявшимися. В случае если на ука занных выборах было выдвинуто более двух кандидатов, но ни один из них не смог собрать более половины поданных голосов, то Центральная избирательная комиссия назначает повторное голосование не позднее чем за 15 дней со дня установления результатов общих выборов. В таком голосовании принимают участие только два кандидата, получив шие до этого наибольшее число голосов избирателей. При повторном голосовании избранным признается тот кандидат, который получит большее число голосов по сравнению с другим кандидатом, и при усло вии, что число поданных за него голосов больше числа голосов избира телей, поданных против всех кандидатов.
На парламентских выборах, как уже отмечалось, действует смешан ная избирательная система, при которой половина — 225 депутатов — состава Государственной Думы избирается по одномандатным избира тельным округам (по мажоритарной системе), а другая половина — по федеральному избирательному округу, по спискам избирательных объединений и блоков (по пропорциональной системе). Результаты выбо ров по одномандатным округам определяются окружными избиратель ными комиссиями на основании получения одним из кандидатов наи большего количества голосов избирателей, принявших участие в голо совании и при условии, если в выборах приняло участие не менее 25 процентов зарегистрированных избирателей. При определении резуль татов выборов по федеральному избирательному округу учитывается установленный избирательный барьер: избирательные объединения и блоки, списки кандидатов которых получили менее 5 процентов голо сов избирателей, принявших участие в голосовании, не участвуют в распределении этих депутатских мандатов, а преодолевшие указанный барьер объединения и блоки получают мандаты пропорционально числу полученных голосов. Для признания этих выборов состоявши мися также необходимо участие в них не менее 25 процентов зарегистрированных избирателей.
Итоги голосования по каждому избирательному участку и резуль таты выборов по каждому избирательному округу предоставляются для ознакомления любому избирателю, кандидату, наблюдателю или представителю средств массовой информации. Окружные избиратель ные комиссии в течение суток после окончания выборов направляют общие данные о результатах выборов по избирательному округу в сред ства массовой информации. Не позднее месяца со дня голосования все избирательные комиссии, кроме участковых, публикуют полные дан ные о результатах выборов и протоколах нижестоящих избирательных комиссий об итогах голосования. Вся документация избирательных комиссий всех уровней, включая избирательные бюллетени, подлежит хранению в течение сроков, предусмотренных законодательством, но не менее одного года для избирательных бюллетеней и не менее одного года со дня объявления даты следующих выборов — для протоколов избирательных комиссий.
Финансирование выборов осуществляется за счет средств соответ ствующего бюджета (федерального, субъекта РФ, местного). Кандида ты создают собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании. Избирательные объединения и блоки также могут создавать избирательные фонды при выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления. Избира тельные фонды могут создаваться за счет следующих средств: собст венных средств кандидата, избирательного объединения, избиратель ного блока; средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избира тельным объединением, избирательным блоком; средств, выделенных избирательному объединению, избирательному блоку или кандидату соответствующей избирательной комиссией; добровольных пожертво ваний граждан и юридических лиц. Для предвыборной агитации допус кается использование только тех денежных средств, которые перечис лены в избирательные фонды. Не допускаются добровольные пожер твования со стороны: иностранных государств, предприятий, организа ций, граждан, лиц без гражданства; международных организаций; рос сийских юридических лиц с иностранным участием (если доля ино странного участия превышает 30 процентов); органов государственной власти и органов местного самоуправления; государственных и муни ципальных учреждений и организаций; юридических лиц, имеющих государственную или муниципальную долю в их уставном капитале, превышающую 30 процентов, а также пользующихся льготами по уп лате налогов и сборов; воинских частей, правоохранительных органов; благотворительных организаций, религиозных объединений; граждан РФ, не достигших возраста 18 лет; анонимные пожертвования.
Законодательно установлены предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избиратель ного объединения или блока, а также средств, выделяемых кандидату выдвинувшим его избирательным объединением или блоком, и добро вольных пожертвований граждан и юридических лиц. Соответствую щая избирательная комиссия до дня выборов обязана периодически публиковать в средствах массовой информации сведения о размерах и источниках создания избирательных фондов и их расходовании. Не позднее чем через 30 дней после опубликования результатов выборов кандидаты, избирательные объединения или блоки обязаны предста вить в соответствующую избирательную комиссию отчет о размерах и всех источниках создания своих избирательных фондов, а также о всех произведенных затратах, а избирательная комиссия обязана передать копию этого отчета средствам массовой информации для опубликова ния не позднее трех дней со дня их поступления.
Референдум. Конституция РФ (ч. 3 ст. 3) устанавливает, что, на ряду со свободными выборами, высшим непосредственным выражени ем власти народа является и референдум. Согласно Федеральному кон ституционному закону «О референдуме Российской Федерации»* (ок тябрь 1995 г.), референдум РФ — это всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам го сударственного значения. На референдум в обязательном порядке вы носится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если такое реше ние примет Конституционное Собрание. Не могут выноситься на референдум вопросы: а) об изменении статуса субъектов РФ; б) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Со вета Федерации и Государственной Думы, а равно проведение досроч ных выборов Президента РФ, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); в) о принятии и изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств госу дарства; г) о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты; д) о принятии чрезвычай ных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; е) об амнистии и помиловании. Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей террито рии РФ, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум РФ не может про водиться в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума с той же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса. Референдумы в РФ могут прово диться и в масштабах субъекта РФ, и на местном уровне. В первом случае на референдум могут выноситься вопросы, находящиеся в веде нии субъектов РФ, а во втором — вопросы, относящиеся к ведению местного самоуправления.
* СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.
Назначение референдума РФ происходит по инициативе, во-пер вых, не менее чем двух миллионов граждан, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ проживает не более 10 процентов из них; и, во-вторых, Конституционного Собрания в слу чае принятия решения о всенародном голосовании по проекту новой Конституции РФ. Право назначения референдума РФ принадлежит Президенту РФ, которому предварительно (в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов) Центральная избиратель ная комиссия РФ направляет поступившие к ней материалы со своим заключением. В течение 10 дней со дня поступления к нему документов Президент РФ направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соблюдении требований, предусмотренных Конституцией РФ. Кон ституционный Суд РФ в течение месяца направляет Президенту РФ соответствующее решение, подлежащее немедленному опубликова нию. При отрицательном решении все дальнейшие процедуры по дан ному вопросу прекращаются. При положительном решении Конститу ционного Суда Президент РФ обязан назначить референдум не позд нее 15 дней со дня поступления к нему указанного решения. Президент РФ издает указ о назначении референдума, в котором определяется дата его проведения — один из выходных дней в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа.
Правом участия в референдуме РФ обладает каждый гражданин РФ, достигший на день его проведения 18 лет и обладающий активным избирательным правом. Федеральный конституционный закон «О ре ферендуме Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основ ных гарантиях избирательных нрав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гарантирует это право и устанавли вает общие с выборами принципиальные основы организации и прове дения референдума. Закрепляется свобода участия в референдуме, добровольность и тайность голосования, всеобщее, равное и прямое избирательное право, обладание каждым участником референдума одним голосом, гласность и участие общественности при проведении голосования и подсчете голосов. Порядок организации и проведения референдума во многом совпадает с порядком организации и проведе ния соответствующих выборов.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Какое место занимают и какую роль играют выборы?
Что такое избирательное право? Что такое избирательные системы?
Что такое активное избирательное право и пассивное избирательное право?
Как в конституциях разных стран регулируются вопросы избирательного права?
Каковы основные принципы демократического избирательного права?
Что такое мажоритарная избирательная система и в чем ее преимущества и недостатки?
Что такое пропорциональная избирательная система и в чем ее преимуще ства и недостатки?
Что такое избирательный процесс и каковы его основные этапы (стадии)?
Каковы место и роль каждого из основных этапов избирательного процесса?
Что такое референдум и в чем состоит его отличие от всенародного опроса и всенародного обсуждения?
Какие основные виды референдумов известны?
Как конституционное законодательство различных стран регулирует ор ганизацию и проведение референдумов?
Какие основные принципы характеризуют избирательное право РФ?
В чем особенности избирательной системы РФ?
Как осуществляется избирательный процесс в РФ?
Как конституционное законодательство РФ регулирует вопросы органи зации и проведения референдума в РФ?
ЛИТЕРАТУРА
Авакьян С.А. Выборы 1993—1994 гг. в Российской Федерации: правила и про цедуры. М., 1993.
Веденеев Ю.А. Политическая демократия и электорально-правовая культура граждан // Государство и право. 1997. № 2.
Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в РФ: политико-право вые и технологические аспекты // Государство и право. 1997. № 8.
Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реали зация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997.
Гончаров Д.В. Теория политического участия. М., 1997.
Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1998.
Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М., 1995.
Ефремова Н.Н. Становление избирательного права в России // Государство и право. 1998. №3.
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999.
Князев С.Д. Принципы российского избирательного права // Правоведение. 1998. № 2.
Ковлер А.И. Кризис демократии? Демократия на рубеже XXI века. М., 1997.
Ковлер А.И. Избирательные технологии: российский и зарубежный опыт. М., 1995.
Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. М., 1998.
Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996.
Селезнев Л.И. Политические системы современности: сравнительный анализ. СПб., 1995.
Федеральный закон РФ «О выборах депутатов Государственной Думы Феде рального Собрания Российской Федерации». М., 1999.
Хрусталев Е.Н. Избирательный процесс в России: понятие и стадии // Право ведение. 1998. № 2.
Электоральная политология: теория и опыт России. СПб., 1998.
В системе институтов государственной власти высшее место фор мально и/или реально принадлежит главе государства, олицетворяю щему и представляющему данное государство как внутри страны, так и вне ее.
Глава государства — это чаще всего высшее должностное лицо (в ряде случаев — коллегиальный государственный орган), официально занимающее высшую ступень в иерархии институтов государственной власти. В первом случае речь сегодня идет обычно о монархах, являю щихся главами государств с соответствующей формой правления — монархией, и президентах, возглавляющих республики. Примерами коллективных глав государств могут служить сегодня — Правительст во Швейцарии (президент страны избирается парламентом на один год, председательствует на заседаниях Федерального Совета и сущест венной роли не играет), отчасти Государственный Совет Кубы, предсе датель которого по Конституции страны признается главой государст ва, «коллективный монарх» в ОАЭ, а в историческом прошлом — Пре зидиумы Верховных Советов СССР и союзных республик, государст венные советы, постоянные комитеты и другие органы высшей представительной власти в бывших «социалистических» странах (Польше, Болгарии, Венгрии и др.). Формально или реально коллективными главами государств являются и хунты в виде военных или военно-ре волюционных комитетов, которые устанавливаются в странах в резуль тате военных переворотов.
В одних странах (ФРГ, Италия и др.) глава государства не входит ни в одну из трех ветвей государственной власти; в других (США, Мексика, Филиппины и др.) — он является одновременно и главой исполнительной власти; в третьих (в Великобритании, Индии и др.) — деятельность главы государства связана с осуществлением определенных функций законодательной власти (в частности, подпи сание законов); в четвертых (например, во Франции) — глава госу дарства выступает как арбитр по отношению к различным ветвям и институтам государственной власти; в пятых (в Саудовской Аравии, Омане и др. абсолютных монархиях) — глава государства сосредото чивает в своем лице как законодательную, так и исполнительную и судебную власть.
Реальные статус и роль главы государства, таким образом, во многом определяются формами государства, прежде всего формой го сударственного правления и государственно-политическим режимом. Совершенно очевидно, например, что в тех президентских республи ках, где глава государства одновременно стоит во главе исполнитель ной власти, он имеет значительно большие возможности для опреде ления общего направления развития страны, руководства и управ ления делами государства, не говоря уже об абсолютных и дуалисти ческих монархиях. Отчасти это относится и к тем смешанным республикам, где президенты обладают сильными полномочиями (напри мер, Франция, Финляндия и др.). В то же время в парламентарных монархиях глава государства часто реально не занимается управлени ем страной и его роль фактически сводится к роли «символа государ ства и единства народа» (например, в Японии). Несколько большей, но тоже очень ограниченной является обычно роль главы государства в парламентских республиках (в Италии, ФРГ и др.). По данному вопросу следует использовать также материалы гл. 6 данного учеб ника.
При всем различии места и роли глав государств в разных странах можно выделить и ряд их общих функций и полномочий. Так, для полномочий главы государства независимо от того, является ли он монархом или президентом, характерно предоставление ему прав созыва сессий парламента, отсрочки его заседаний, промульгирования и опубликования законов, а нередко и права роспуска парламента, права отлагательного или абсолютного вето, права обращения в орган конституционного контроля и др. Глава государства обычно форми рует правительство или принимает участие в его формировании, об ладает правом увольнения правительства и его министров в отставку или участия в этом процессе, правом назначения судей или участия в формировании судебных органов, правом предоставления, восста новления гражданства, предоставления убежища, помилования осуж денных, награждения государственными наградами, правом заключе ния международных договоров и соглашений, их ратификации и де нонсации (нередко после предварительного решения парламента), на значения и отзыва дипломатических представителей, принятия вери тельных и отзывных грамот иностранных дипломатических предста вителей и др. Обычно глава государства является и верховным глав нокомандующим вооруженными силами страны со всеми вытекаю щими из этого полномочиями.
Конкретный объем, пути и формы реализации полномочий главы государства в отдельных странах зависят как от формы государствен ного правления и государственно-политического режима в данной стране, так и от других установлении ее конституции. При этом одни полномочия глава государства осуществляет самостоятельно, т.е. в дискреционном порядке, а другие (особенно в парламентских республиках и монархиях) — по предварительному решению иных государственных органов (парламента, правительства), т.е. в порядке контрассигнации. На этой общей основе рассмотрим теперь особенности конституцион но-правового статуса двух основных разновидностей главы государст ва — монарха и президента.
Как уже отмечалось (см. § 1 гл. 6), в мире и сегодня во главе десят ков государств формально или реально стоят монархи. Своеобразие этих глав государств находит свое выражение прежде всего в том, что, как правило, они — единоличные главы государств, занимающие свой пост по праву рождения (наследования) и пожизненно (Великобрита ния, Испания, Япония, Бельгия, Нидерланды, Марокко и др.). Лишь в редких случаях монарх избирается на определенный срок из числа монархов субъектов федерации (ОАЭ, Малайзия) или назначается ре шением правящей династии (Саудовская Аравия). Нередко в этих странах имеются специальные законы о престолонаследии (например, Акт о престолонаследии 1701 г. в Великобритании, Акт о престолонас ледии 1810 г. в Швеции и др.). Порядок престолонаследия в различных странах не во всем одинаков. В одних престол могут занимать только мужчины (Япония, Бельгия, Норвегия, Иордания); в других — мужчи ны имеют преимущество перед женщинами (Великобритания, Дания, Испания, Нидерланды); в третьих — престол наследуется на равных основаниях как мужчинами, так и женщинами (Швеция по закону 1980г.).
Наследование трона чаще всего происходит по закону, а не по заве щанию, которое иногда допускается, но имеет обычно подчиненное значение. Иногда для занятия престола требуется происхождение от брака с лицом царского рода. В Швеции, Нидерландах и некоторых других странах монарх при вступлении в брак должен получить согла сие парламента. Если престол унаследован несовершеннолетним или лицом, не достигшим иного установленного законом необходимого возраста (в Бельгии, например, 21 года), а также в случае длительной и серьезной болезни монарха, то на соответствующий период назнача ется регент или регентский совет (т.е. устанавливается регентство), выполняющие функции главы государства. Нередко престол может занимать лицо только определенной религиозной принадлежности. Само замещение престола сопровождается особым торжественным ри туалом коронации, который обычно совершают высшие духовные иерархи в присутствии высших религиозных деятелей, высших долж ностных лиц, парламентариев, иностранных гостей, дипломатов и др.
Статус монарха определяется тем, что он обладает рядом прерога тив, прежде всего неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной, административной, гражданской и иной юридической от ветственности. Считается, что политическую ответственность за дейст вия монарха по управлению делами государства несут его министры. Монарх обладает исключительным правом ношения особого титула — короля, царя, императора, шаха, султана и др. и использования соответ ствующих символов, эмблем его верховной власти (государственных регалий) — короны, мантии, скипетра, державы, трона и др. Супруга монарха чаще всего носит соответствующий титул (например, короле вы), но полномочиями главы государства не обладает. Если монархом является женщина, то ее супруг не имеет соответствующего титула, но может иметь другой особый титул. Наследные принцы также часто имеют специальные титулы. На супругов и наследных принцев распро страняется неприкосновенность. Монарх имеет право содержать свой личный двор для обслуживания его самого и семьи, находящийся на содержании государства (например, цивильный лист, принимаемый парламентом). К числу важнейших и общих прерогатив монарха отно сятся решение вопросов войны и мира, часто он юридически выступает главнокомандующим вооруженными силами, назначает высший ко мандный состав. Нередко он рассматривается и как арбитр во взаимо отношениях различных ветвей государственной власти и в других во просах общественной жизни.
Полномочия монарха во многом зависят от конкретной формы го сударственного правления и прежде всего от того, идет ли речь об абсолютной или дуалистической монархии или о монархии парламен тарной. Как уже отмечалось (§ 1 гл. 6), монарх в абсолютной монархии всевластен, т.е. обладает всей полнотой высшей и законодательной, и исполнительной, и судебной власти. Конституция Кувейта, например, так прямо и закрепляет данное положение. В дуалистических монархи ях глава государства сосредоточивает в своих руках исполнительную власть. В парламентарных монархиях (в Швеции, Японии и др.) глава государства чаще всего даже формально имеет очень узкие полномо чия, которые обычно фактически не использует или использует весьма ограниченно. Так, формально монарх назначает правительство, но в парламентарных монархиях его роль чаще всего сводится к подписа нию соответствующего документа. В отличие от этого в дуалистичес ких монархиях глава государства сам назначает и смещает министров и премьер-министров, а нередко и сам возглавляет правительство. Ре альная роль монарха очень велика даже в дуалистических монархиях (в Марокко, Иордании и др.), в которых за последний период введена двойная ответственность правительства: как перед монархом, так и перед парламентом.
И конституционно реальная роль монарха закрепляется совершен но по-разному. Так, Конституция Японии указывает, что: «Император является символом государства и единства народа, его статус опреде ляется волей народа, которому принадлежит суверенная власть» (ст. 1); «все действия Императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как с совета и одобрения Кабинета, и Кабинет несет за них ответственность» (ст.3); «Император осущест вляет только такие действия, относящиеся к делам государства, кото рые предусмотрены настоящей Конституцией, и не наделен полномо чиями, связанными с осуществлением государственной власти» (ст. 4). Вместе с тем в полномочия главы государства, фактически лишенного государственной власти, включаются такие формальные полномочия, как: назначение премьер-министра по представлению парламента и главного судьи Верховного Суда по представлению Кабинета; промульгирование законов, правительственных указов и договоров; созыв Парламента, роспуск Палаты представителей, объявление всеобщих парламентских выборов, подтверждение назначений и отставок мини стров и других должностных лиц, а также дипломатов, пожалование наград, подтверждение амнистий, прием иностранных послов, осу ществление церемониала и др. — по совету и с одобрения Кабинета (ст.7).
В Великобритании монарх формально-юридически обладает высо кой государственной властью и достаточно широкими полномочиями (королевской прерогативой), поскольку по конституции считается гла вой государства, главой исполнительной власти и даже частью парла мента. Но фактически его роль в работе парламента сводится к зачте нию подготовленного премьер-министром текста послания о програм ме действии на год на ежегодном совместном заседании палат парла мента и к праву роспуска палаты общин с назначением даты новых выборов в соответствии с предложением правительства. Хотя прави тельство страны формально является «правительством его (или ее) Величества», фактическое руководство им осуществляет кабинет ми нистров во главе с премьер-министром, а монарх реальной исполни тельной властью не обладает. Монарх подписывает законы, но практи чески давно уже не использует формально предоставленное ему право вето. Он назначает премьер-министра, но обычно это его решение пред определяется самим фактом получения вотума доверия в палате общин лидером той партии, которая победила на выборах. Все акты монарха подлежат контрассигнации премьер-министра. Монарх является гла вой британского Содружества, промульгирует конституции входящих в него стран. В ряде из этих стран он представлен генерал-губерна тором.
В еще одной парламентарной монархии — Испании Конституция (ст. 56) провозглашает, что «Король является главой государства, сим волом его единства и постоянства; он — арбитр и гарант правильного функционирования государственных институтов — осуществляет выс шее представительство испанского государства в международных от ношениях, и особенно в отношениях с теми народами, с которыми его связывает историческая общность, и осуществляет функции, которые предоставлены ему Конституцией и законами». В ведение короля вхо дит: санкционирование и промульгация законов; созыв и роспуск пар ламента; назначение выборов; назначение референдума; предложение кандидата в председатели правительства, а в определенных условиях его назначение и прекращение его функций; назначение и смещение членов правительства по предложению его председателя; скрепление своей подписью декретов Совета Министров и председательствование при необходимости на его заседаниях; назначение гражданских и военных служащих; пожалование почетных званий и награждение орденами; осуществление верховного командования вооруженными силами; осуществление права помилования; назначение послов и других дип ломатических представителей; выражение согласия государства о при нятии на себя международных обязательств посредством договоров; объявление войны и заключение мира с предварительного согласия парламента и др. (ст. 62 и 63).
В отличие от монарха, президент — выборное должностное лицо, избираемое гражданами страны с республиканской формой правления, ее парламентом или специальной избирательной коллегией.
Избрание. Как уже отмечалось (см. § 2 гл. 6), в президентских и смешанных республиках президент избирается обычно непосредствен но народом, избирателями (например, Франция, Мексика, Бразилия, Индонезия, Нигерия, Украина, Беларусь, Армения, Узбекистан и др.), но в ряде случаев (например, в США, Аргентине и др.) непрямым, косвенным путем — через выборщиков В парламентских республиках президент избирается либо самим парламентом (Греция, Турция, Вен грия, Чехия, Словакия, Албания и др.), либо специальной избиратель ной коллегией с участием депутатов парламента или их части (ФРГ, Индия, Италия и др.), хотя в ряде случаев (Финляндия, Болгария, Ир ландия и др.) — непосредственно народом.
Сроки, на которые избираются президенты, могут быть разными, но чаще всего они варьируются в интервале от четырех до семи лет. Так, в США, Аргентине, Бразилии и др. президент избирается на четыре года; в ФРГ, Греции, Португалии, Бразилии, Украине, Грузии, Арме нии, Кыргызстане, Казахстане, Туркмении, Узбекистане и др.— на пять лет; в Австрии, Финляндии, Мексике, Египте — на шесть лет; во Франции, Италии, Ирландии, Турции — на семь лет. Как правило, допускается переизбрание еще на один срок, хотя, с одной стороны, имеется немало стран, где переизбрание президента никак не ограни чивается (Франция, Египет, Сирия и др.), а с другой—в других странах (Мексика, Эквадор, Боливия, Никарагуа и др.) допускается избрание президента только на один срок.
Кандидат в президенты должен удовлетворять ряду установлен ным законом требованиям, которые по-разному сочетаются и выража ются в конкретных странах. Как правило, эти требования сводятся к следующему. Во-первых, он должен достичь определенного, сравни тельно высокого (обычно 35—40 лет) возраста (в США, Мексике, Австрии, Ирландии, Португалии, Украине, Беларуси, Армении, Кыргыз стане, Грузии, Казахстане, Азербайджане и др.— 35 лет, в ФРГ, Греции и др. — 40 лет, в Китае, Монголии — 45, в Италии — 50 лет, хотя в ряде стран он значительно ниже, например, в Венесуэле — 20, а в Никара гуа — 25 лет). Как правило, верхний предел не устанавливается, но в ряде стран он определен (например, в Казахстане, Кыргызстане, Тад жикистане, Намибии и др.— 65 лет). В отдельных странах (например, во Франции) особый возрастной ценз не устанавливается ни в нижнем, ни в высшем пределах, если не считать соответствующего ценза, необходимого для получения пассивного избирательного права.
Во-вторых, кандидат в президенты, как правило, должен быть граж данином данной страны, обладающим избирательными правами При этом в ряде стран (США, Мексика, Финляндия, Колумбия, Филиппи ны, Беларусь, Казахстан, Грузия, Монголия, Намибия и др.) требуется, чтобы это гражданство было приобретено по рождению, а не в резуль тате натурализации. Иногда, помимо гражданства, требуется, чтобы кандидат в президенты принадлежал к соответствующей националь ности (например, в Туркмении — к туркменам; в Абхазии (Грузия) — к абхазам). В ряде республик СНГ, где актуальной задачей является расширение использования соответствующего национального языка (Украина, Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан, Молдова и др.), введе но также требование владения кандидатом в президенты государствен ным языком данной республики. В некоторых мусульманских респуб ликах (например, в Алжире) для кандидата в президенты необходимы признание и поддержка ислама как государственной религии.
В-третьих, в большинстве стран для кандидатов в президенты уста навливается ценз оседлости. Чаще всего это — постоянное проживание на территории республики в течение последних или общих 10—15 лет к моменту выборов (в США — 14 лет; в Армении, Азербайджане, Беларуси, Узбекистане, на Украине — 10; в Казахстане, Кыргызстане, Гру зии и др. — 15 лет), хотя в других странах этот ценз значительно ниже (в Мексике — 1 год, в Болгарии и Монголии — 5 лет). Хотя в подавля ющем большинстве стран образовательный ценз для кандидатов в пре зиденты не предусматривается, в отдельных из них он закрепляется в той или иной форме (например, на Филиппинах требуется уметь чи тать и писать; в Нигерии — иметь среднее образование; в Азербайджане и Турции — высшее образование).
Кандидатов в президенты страны могут выдвигать как группы из бирателей или депутатов, иных должностных лиц, так и политические партии, избирательные объединения и блоки. Кандидаты и их доверен ные лица для регистрации кандидата часто бывают обязаны предста вить доказательства об общественной поддержке соответствующего кандидата, для чего собирается более или менее значительное число подписей (на Украине, например, 100 тыс. избирателей; в Казахстане — один процент общего числа избирателей страны; во Франции — 500 членов парламента и региональных органов самоуправления). Во мно гих странах практикуется внесение относительно крупного избира тельного залога, который возвращается кандидату в случае его избра ния президентом или получения определенного числа или процента голосов по результатам выборов.
Избранный президент вступает в должность путем осуществления торжественной процедуры, которая в США и некоторых других стра нах называется инаугурацией (от лат. inaugurare — посвящать) и кото рая обычно включает принесение присяги.
Статус и полномочия. Президент, как и монарх, пользуется непри косновенностью, но его неответственность сравнительно ограничен ная. Так, при установлении факта государственной измены или совер шения другого тяжкого преступления он может быть с соблюдением определенного порядка и процедуры отстранен от своей должности. Во многих странах к президенту может быть предъявлен гражданский иск. Президенты пользуются и другими привилегиями — имеют свои рези денции, специальную охрану и транспорт, свой штандарт (флаг) как символ президентской власти, особое (обычно, наивысшее) должностное денежное вознаграждение и право на представительские расходы, часто устанавливается особая форма обращения к нему — «Ваше пре восходительство» (в отличие от обращения к монарху — «Ваше вели чество») и др. Вместе с тем президенту часто запрещается занимать другие должности, хотя это во многом зависит от принятой в стране формы государственного правления. Например, Основной закон ФРГ (ст. 55) устанавливает, что федеральный президент не может входить ни в состав правительства, ни в законодательный орган федерации или земли, а также занимать никакую другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую или профессиональную деятельность или входить в состав руководства наблюдательного совета предприятия, имеющего целью получение прибыли. В некоторых странах президенту по конституции запрещается выезд заграницу без согласия парламента. В ряде случаев предусматривается, что президент прекращает на время исполнения своих обязанностей членство в политической партии.
Особое место в конституционном праве занимает проблема досроч ного прекращения президентом выполнения своих обязанностей, кото рая возникает в случаях кончины президента, его отрешения от долж ности (импичмента) и невозможности выполнения его обязанностей (например, по состоянию здоровья). В тех странах (в США, Болгарии и др.), где вместе с президентом избирается и вице-президент, послед ний в этих условиях и занимает пост президента (в США — до оконча ния президентского срока; в Болгарии — только в случае подачи прези дентом в отставку и до проведения досрочных президентских выбо ров). В тех странах (во Франции, Венгрии и др.), где должность вице-президента не предусмотрена, временно, до сразу же назначаемых до срочных президентских выборов, исполнение обязанностей президен та возлагается на других высших должностных лиц (во Франции — председатель Сената; в Венгрии — председатель Государственного со брания).
Импичмент (от англ. impeachment — порицание) — это предусмот ренный конституционным законодательством ряда стран (как респуб ликанских, например, США, так и монархических, например, Великоб ритания, Япония) особый порядок (процедура) привлечения к ответ ственности высших должностных лиц в государстве и судебного рассмотрения их дел в парламенте по обвинению в нарушении конститу ции и совершении преступлений. Обычно нижняя палата парламента выдвигает обвинение, а верхняя палата решает в судебном порядке вопрос о виновности или невиновности. В ряде случаев обвинение выдвигают обе палаты парламента (например, во Франции) или любая из них (например, в ФРГ), а вопрос о виновности или невиновности решают конституционный (в ФРГ — Федеральный конституционный суд) или верховный суд (во Франции — Высокий суд правосудия).
Импичмент применяется на практике достаточно редко. Тем не менее за последние десятилетия можно напомнить о том, что в США в 1974 г. Президент Р. Никсон был вынужден уйти в отставку под угро зой применения импичмента в связи с так называемым «уотергейтским делом», а в 1998—1999 гг. проходила процедура импичмента Президента Б. Клинтона в связи с «делом Левински». Но в Сенате республикан ские обвинители не смогли набрать необходимое (две трети присутст вующих) число голосов, и Президент остался на своем посту. Проходи ли импичменты и в Бразилии в 1992 г., в Венесуэле в 1993 г.
Смещение президента может происходить и не путем импичмента. Так, в Румынии, Словакии, Азербайджане и др. президент может быть смещен решением парламента (в Словакии для этого требуется боль шинство в три пятых голосов; а в Румынии и Азербайджане — под тверждение на последующем референдуме). В Австрии и Исландии допускается отзыв президента избирателями.
Досрочное прекращение выполнения своих обязанностей прези дентом по причине невозможности выполнения его обязанностей может иметь место как по личному заявлению президента, так и поми мо него, но при этом соответствующий орган (парламент, суд или спе циальная коллегия) должны установить такую невозможность и ее по стоянный характер. Ушедший со своего поста президент лишается части своих привилегий, но частично может сохранять их или получать другие. В некоторых странах бывшие президенты становятся сенатора ми (например, в Италии), членами Конституционного совета (напри мер, во Франции).
Наиболее типичными полномочиями президента являются сле дующие, хотя при этом необходимо также иметь в виду, что объем этих полномочий и реальная роль президента во многом зависят от того, о какой республиканской форме правления — президентской, полупрезидентской, парламентской (см. § 2 гл. 6) — идет речь. Как уже отмечалось, роль президента в реальном управлении страной в парламентских республиках во многом номинальна, в то время как в президентских и полупрезидентских республиках она не только вели ка, но и реальна.
1. В области представительства страны вовне и внутри президент олицетворяет ее в отношениях с другими государствами и международ ными органами и организациями, подписывает международные дого воры, участвует в решении вопросов войны и мира, назначает и отзы вает дипломатических представителей, принимает верительные грамо ты послов других государств; он может иметь своих представителей в регионах страны (например, в субъектах федерации), выступать в ка честве арбитра во взаимоотношениях различных ветвей власти, их ор ганов, субъектов федерации в интересах обеспечения единства и ста бильности, обращаться к стране, ее народу по важнейшим общегосу дарственным проблемам и т.д. Иными словами, президент — высший представитель всей страны.
2. В области осуществления исполнительной власти президент либо самостоятельно, либо по представлению лидера партии (блока партий) парламентского большинства назначает премьер-министра, принимает его отставку, назначает и смещает министров по собствен ной инициативе или по предложению премьер-министра, назначает ряд других высших должностных лиц. В некоторых странах он может сам возглавлять правительство или созывать его и председательство вать на его заседаниях (см. § 2 гл. 6). Именно президент является вер ховным главнокомандующим вооруженными силами, председателем совета национальной безопасности, назначает высшее военное руко водство, присваивает высшие воинские звания. Ему принадлежит право объявления чрезвычайного, военного или осадного положения с последующим утверждением такого решения парламентом, право вве дения президентского правления и осуществления федерального вме шательства. Президент награждает знаками отличия, присваивает по четные звания, решает вопросы приема в гражданство страны и выхода из него, предоставления убежища иностранным лицам, помилования и др.
3. В области законодательной и иной нормотворческой деятельнос ти президент обычно обладает правом законодательной инициативы, подписывает, промульгирует и публикует законы, может обладать пра вом отказа от подписи принятых парламентом законов (правом вето) и правом обращения в орган конституционного контроля по поводу кон ституционности законодательных и иных правовых актов. В отноше нии парламента президент обычно назначает дату выборов в парла мент, созывает его на сессии, обладает правом досрочного роспуска парламента или его нижней палаты, обращаться к парламенту с посла нием о программе законодательной деятельности в стране и другим вопросам. Сам президент может издавать собственные нормативные акты (декреты, указы и др.), которые чаще всего носят подзаконный характер и действуют до принятия соответствующего закона парламен та, хотя иногда в суперпрезидентских республиках они могут возво диться в ранг закона и даже ставиться выше его. В парламентских республиках, как уже отмечалось, акты президента требуют контрас сигнации со стороны премьер-министра или определенных министров.
4. В области судебной власти президент назначает или предлагает кандидатуры судей высших судебных инстанций, а иногда и других судов, обладает правом помилования и смягчения наказания, а с согла сия парламента нередко может объявлять и амнистию. Это же относит ся и к назначению и предложению кандидатур для назначения проку роров.
Институт президентства был учрежден в СССР в 1990 г., а в России в марте 1991 г. на основе результатов референдума. Сегодня статус, порядок избрания, компетенция и основания прекращения полномо чий Президента РФ подробно и четко регламентируются Конститу цией РФ (гл. 4). В 1995 г. был принят Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации».* Определение конституционно-правового статуса Президента РФ, несомненно, учитывает междуна родный опыт организации, функционирования и развития президент ских и полупрезидентских республик и в то же время вносит немало специфического в этот опыт.
* СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1924.
Статус и функции. Самая общая характеристика статуса Прези дента РФ состоит в том, что, согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, он является «главой государства», что более полно и точно отражает по ложение, место и роль президентской власти в демократической рес публике, нежели бытовавшие до этого формулы «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти». Это не означает ни то, что президентская власть как власть главы государства представляет какую-то особую четвертую ветвь власти, ни то, что наличие такой власти представляет собой отказ от принципа разделения властей. Но это означает, что роль президента как главы государства не может быть сведена лишь к роли главы исполнительной власти, хотя особенно тес ная и непосредственная связь президентской власти именно с испол нительной ветвью власти совершенно очевидна в любой президентской и полупрезидентской республиках. С одной стороны, президент, его власть как главы государства распространяется в той или иной мере и на область законодательствования, и на область судопроизводства; а с другой — он призван осуществлять и такие полномочия, которые не укладываются ни в одну из трех ветвей государственной власти. К числу таких полномочий следует отнести такие важные полномочия, вытекающие из роли президента как высшего арбитра во взаимоот ношениях различных ветвей власти, как координатора их деятельнос ти, гаранта единства и стабильности всей системы государственной власти.
Конституция РФ (ч. 2—4 ст. 80) устанавливает, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражда нина; принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функцио нирование и взаимодействие органов государственной власти в установленном Конституцией РФ порядке; определяет основные направ ления внутренней и внешней политики государства; представляет как глава государства РФ внутри страны и в международных отношениях. Это важнейшие прерогативы Президента РФ.
Сказанное о высокой роли Президента РФ как главы государства не означает, что его правомочия ничем не ограничены и он может взять на себя решение любого вопроса. Как видно из приведенных конститу ционных положений, рамки его деятельности определяются Конститу цией РФ и федеральным законодательством, базирующихся на прин ципе разделения властей. Вместе с тем на этой основе на Президента РФ возлагается задача обеспечения условий нормального и согласо ванного функционирования всех ветвей власти и их институтов, вер ховного контроля за практической реализацией указанного принципа. Как указывалось в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по вопросу о конституционности ряда решений Прези дента РФ, связанных с разрешением кризиса в Чечне, общие рамки президентских действий определяются принципом разделения властей и конституционным положением о том, что акты Президента не долж ны противоречить Конституции и законам России.
Таким образом, Президент РФ занимает особое, весьма своеобраз ное место в системе органов государственной власти страны. Это свое образие состоит в том, что президентская власть неотделима от трех ветвей власти и в то же время не может быть растворена в них; она выступает гарантом основных государственных и общественных усто ев, координатором и арбитром во взаимоотношениях различных ветвей власти и вместе с тем не стоит над ними, не подчиняет их себе.
Как уже отмечалось (см. § 3 гл. 6), считается, что российская модель президентской власти ближе всего к французской модели президент ской власти в полупрезидентской республике. Но при этом необходимо учитывать, что полномочия Президента РФ во многих отношениях, как будет конкретно показано ниже, значительно шире, чем у Президента Франции, поскольку, по существу, у нас речь идет, на наш взгляд, не о полупрезидентской, а о президентской республике с частичными эле ментами парламентаризма (подробнее см. § 3 гл. 6). Такой статус пре зидентской власти в нашей стране сегодня определяется во многом конкретными историческими и национальными особенностями перио да переходного и кризисного развития нашего общества и государства, требующего концентрации высшей государственной власти в одних руках.
Как и в других государствах, Президент РФ, согласно ст. 91 Кон ституции РФ, обладает неприкосновенностью, имеет свои резиденции, охрану, транспорт, флаг (штандарт), знак, соответствующее денежное вознаграждение и право на представительские и иные расходы и т.д. Неприкосновенность Президента РФ означает, что против него нельзя возбудить уголовное дело, он не может быть арестован, принудительно доставлен в суд, задержан в административном порядке, подвергнут обыску и личному досмотру. Но по гражданскому иску он может быть привлечен в качестве ответчика. Ответчиком он может выступать и в Конституционном Суде РФ при рассмотрении вопроса о конституци онности его акта.
Полномочия. Статус и функции Президента РФ реализуются путем осуществления его полномочий. Высокий конституционный ста тус Президента РФ, важность и многообразие его политических функ ции определяют сферу обширных президентских полномочий. Одни из них осуществляются на прерогативной основе, а другие — с учетом полномочий и других органов государственной власти в данной облас ти. Компетенция Президента РФ как совокупность его полномочий может быть системно охарактеризована по следующим основным на правлениям.
1. В области законодательства и отношении с парламентом — Фе деральным Собранием РФ — Президент РФ имеет право законода тельной инициативы, т.е. внесения законопроектов в Государственную Думу; обладает правом отлагательного вето на законопроекты, приня тые Федеральным Собранием; подписывает и обнародует федеральные законы (ст. 84 и 107 Конституции РФ). Он назначает выборы Государ ственной Думы в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом; распускает Государственную Думу в случаях и порядке, пред усмотренных Конституцией РФ; назначает референдум в порядке, ус тановленном федеральным конституционным законом; обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст. 84). Президент РФ может обращаться в Конституци онный Суд РФ с запросом о конституционности соответствующих нор мативных актов (ст. 125 Конституции РФ) и о толковании Конститу ции, вносить предложения о поправках и пересмотре положений Кон ституции (ст. 134). Он вправе вернуть федеральный закон в случае нарушения порядка его принятия, если это нарушение ставит под со мнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и самого принятия закона. Президент РФ назначает в каждую из палат парламента своих полномочных представителей. Порядок взаимодей ствия Президента РФ с палатами Федерального собрания РФ в зако нодательном процессе регулируется специальным Положением, ут вержденным Указом Президента в апреле 1996 г., с последующими изменениями и дополнениями. Президент РФ назначает своего полно мочного представителя и в Конституционном Суде, Положение о кото ром утверждено Указом Президента в декабре 1996 г.
2. Наиболее широки полномочия Президента РФ в области осу ществления исполнительной власти и отношений с правительством, где его решения и указания имеют приоритетный и императивный характер. Согласно ст. 83 Конституции РФ, он: назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; принимает ре шение об отставке Правительства РФ; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Цент рального банка РФ и ставит вопрос об освобождении от этой должнос ти; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; формирует Администра цию Президента РФ. Президент РФ определяет по представлению Председателя Правительства систему и структуру федеральных орга нов исполнительной власти. Он имеет право отменить постановления и распоряжения федерального Правительства, а также приостанавли вать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 85). Президент РФ может использовать согласительные проце дуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85). Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности своих полномочных представителей в регионах РФ, специальное По ложение о которых утверждено Указом Президента РФ в июле 1997 г.
Особенно велика роль и широки полномочия Президента РФ в тех областях управления органами, которыми он руководит непосредст венно: оборона, безопасность, иностранные дела, внутренние дела и др. В этой связи он: формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, статус которого определяется федеральным законом; утверждает воен ную доктрину РФ; назначает и освобождает высшее командование Во оруженных Сил РФ; назначает и отзывает после консультаций с соот ветствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Со брания дипломатических представителей РФ в иностранных государ ствах и международных организациях (ст. 83). Президент РФ: осу ществляет руководство внешней политикой РФ; ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ; подписывает ратификаци онные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (ст. 86). Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Сила ми РФ и в случае агрессии против РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету федерации и Государственной Думе (ст. 87). При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федераль ным конституционным законом, он вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлитель ным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88). Президент РФ: решает вопросы гражданства РФ и предостав ления политического убежища; награждает государственными награ дами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и выс шие специальные звания; осуществляет помилование (ст. 89)
3. Полномочия Президента РФ в области осуществления судебной и прокурорской власти достаточно ограничены, поскольку он не имеет права вмешиваться в сферу их деятельности. Его полномочия связаны лишь с формированием соответствующих органов. Так, Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, вносит в Совет Федерации предложение об освобожде нии от должности Генерального прокурора РФ; назначает судей других федеральных судов (ст. 83).
В процессе осуществления своих полномочий Президент РФ при нимает определенные правовые акты, основными формами которых являются указы и распоряжения. Указы нормативного характера со держат общие правила поведения, относятся к более или менее широ кому кругу физических и юридических лиц и рассчитаны на много кратное применение, в отличие от ненормативных (индивидуальных) указов, относящихся к конкретным лицам, предприятиям, органам и отношениям (например, указы о назначении определенных лиц на должность). Распоряжения — это обычно акты индивидуального ха рактера. Акты Президента РФ не нуждаются в контрассигнации и обя зательны для исполнения на всей территории РФ, хотя и носят подза конный характер, ибо не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90). Акты Президента РФ подлежат обяза тельному официальному опубликованию в течение десяти дней после их подписания в «Российской газете» и в информационном бюллетене «Собрание законов Российской Федерации» (кроме актов или отдель ных их положений, содержащих государственную тайну или имеющих конфиденциальный характер) и, если они носят нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ в течение семи дней после дня их первого официального опубликования. В кон кретных условиях необходимости быстрого и радикального обновле ния правовой основы процессов становления рыночной экономики, демократизации, гражданского общества и правового государства в РФ указы Президента сыграли важную роль в становлении новой правовой системы.
Избрание и прекращение полномочий. Порядок выборов Прези дента РФ определен Конституцией РФ (ст. 81) и Федеральным зако ном «О выборах Президента Российской Федерации» (май 1995 г.). Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голо совании. Он может быть переизбран и на второй срок, но одно и то же лицо не может занимать эту должность более двух сроков подряд Кан дидатом в Президенты РФ может быть гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в РФ не менее 10 лет. Правом выдвиже ния кандидатов обладают как непосредственно избиратели (не менее 100 избирателей), так и избирательные объединения и их блоки, кото рые могут выдвигать только одного кандидата. В поддержку своего кандидата необходимо собрать не менее одного миллиона подписей избирателей, причем на долю одного субъекта РФ должно приходиться не более 7% этого общего числа подписей. Центральная избирательная комиссия проверяет правильность сбора подписей и выносит решение о регистрации кандидата. С момента регистрации кандидат должен на время выборов оставить государственную службу или работу в средст вах массовой информации, а переизбирающийся Президент РФ — не пользоваться преимуществами своего служебного положения. Канди даты пользуются на равных основаниях рядом льгот (получают статус неприкосновенности, получают одинаковую финансовую поддержку из госбюджета, равное и бесплатное одинаковое время выхода в эфир, бесплатный общественный транспорт и др.). В случае, если зарегистри рованными оказываются менее двух кандидатов, Центральная избира тельная комиссия откладывает выборы с тем, чтобы обеспечить альтер нативный характер голосования.
Избранным считается кандидат, получивший в первом туре выбо ров более половины голосов избирателей, принявших участие в голо совании, т.е. абсолютное большинство (50% поданных голосов + 1 голос). Если в голосовании приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки для голосования, то выборы считаются не состоявшимися. В том случае, если в первом туре ни один из кандида тов не получил хотя бы половины голосов плюс один голос, то не позднее чем через 15 дней после установления итогов выборов прово дится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наи большее количество голосов. Во втором туре избранным считается тот, кто наберет относительное большинство голосов по сравнению с дру гим кандидатом, но при условии, что число голосов, поданных за этого кандидата, больше числа голосов, поданных против всех кандидатов.
Избранный Президент РФ вступает в должность на 30-й день со дня объявления Центризбиркомом результатов выборов. При вступле нии в должность Президент РФ приносит народу присягу, текст кото рой содержится в Конституции РФ (ч. 1 ст. 82). Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда РФ. С этого момента Президент РФ приступает к исполнению своих обязанностей.
Прекращение полномочий Президента РФ обычно происходит в связи с истечением срока его пребывания в должности. Но возможно и досрочное прекращение полномочий Президента РФ. Это может иметь место в трех следующих случаях: а) в связи с его отставкой, т.е. по личному заявлению; б) в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; в) в случае отрешения от должности. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно выполняет Пред седатель Правительства РФ, который не имеет права распустить Госу дарственную Думу, назначить референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий (ст. 92).
Конституция РФ (ст. 93), указывая на возможность принудитель ного отрешения Президента РФ от должности, определяет его основа ния и порядок. Это может иметь место только на основании выдвину того Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключе нием Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Реше ние Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Сове та Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат. По инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Госу дарственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехме сячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение против Президента считается отклонен ным (ст. 93).
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Что такое глава государства и какое место он занимает в системе органов государственной власти?
В чем особенности монарха как главы государства и каков его конститу ционно-правовой статус?
Как различаются полномочия монарха в абсолютной, дуалистической и парламентарной монархиях?
Чем характеризуется президент как глава государства в отличие от мо нарха?
Как происходит избрание президента страны?
Чем отличается конституционно-правовой статус президента в президент ских республиках от его статуса в парламентарных республиках?
Каковы основные полномочия президента как главы государства?
Когда возможно досрочное прекращение полномочий президента? Что такое импичмент?
Каков конституционно-правовой статус Президента РФ?
Каковы основные функции и полномочия Президента РФ?
Как происходит избрание Президента РФ и кто им может быть?
Возможно ли досрочное прекращение полномочий Президента РФ и при каких условиях это может произойти?
Каков порядок и процедура отрешения от должности Президента РФ?
ЛИТЕРАТУРА
Арутюнян А.Ш. Институт Президента Республики Армения. Сравнительно-правовой анализ. Ереван, 1996.
Елисеев Е.П. Система органов государственной власти в современной России. М.,1997.
Журавлев А.А., Султанов А.Ш. Сравнительный анализ правового статуса пре зидентов Азербайджанской Республики и Российской Федерации. М., 1997.
Косопкин А.С. Нефедова Т.И. Президент, конгресс, законодательство // Госу дарство и право. 1998.№ 1.
Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном про цессе // Государство и право. 1998. № 10.
Котенков А.А. Президент — Парламент: становление взаимоотношений в законодательном процессе // Государство и право. 1998. № 9.
Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США) // Государство и право. 1999. № 3.
Сахаров H.Л. Институт президента в современном мире. М., 1994.
Селезнев Л.И. Политические системы современности. Сравнительный анализ. СПб., 1995.
Coгpuн В.В. Президенты и демократия. Американский опыт. М., 1998.
Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1998.
Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5.
Энтин Л.М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995.
При всей самостоятельности, независимости и равновесии каждой и всех трех ветвей государственной власти исходное, основополагаю щее значение и приоритетная роль принадлежит законодательной власти. Это определяется прежде всего тем, что законы, принимаемые именно этой властью, лежат в основе деятельности всей системы влас ти в демократическом государстве. Важнейшим законотворческим ор ганом страны обычно является парламент.
Хотя прототипы этого важнейшего института государственной власти возникли еще в античной древности, принято считать, что со временные парламенты берут свое начало с создания в XIII в. в Англии представительного учреждения, ограничившего королевскую власть в соответствии с Великой Хартией Вольностей 1215 г. Позднее анало гичные представительные органы появились во Франции, Испании, Польше и др. странах, из которых в дальнейшем сформировались пар ламенты современного типа.
Понятие и роль парламента. Парламент (от франц. parler — гово рить) — это общенациональный (общегосударственный) представи тельный орган, важнейшая функция которого состоит в осуществлении верховной законодательной власти. Общегосударственный представи тельный характер этого органа означает, что, во-первых, именно парла мент, в отличие от органов исполнительной и судебной властей, явля ется непосредственным представителем и выразителем интересов и воли народа, его суверенитета; а во-вторых, что парламент, в отличие от других (региональных, местных) представительных органов власти, представляет и выражает интересы и волю не части, а всего населения страны. Не случайно во многих конституциях речь идет о том, что именно парламент и его депутаты представляют народ, нацию соответ ствующей страны (см., например, ст. 66 Конституции Испании, ст. 150 Конституции Португалии и др.). Так, в Конституции («Форме правле ния») Швеции парламент (Риксдаг) характеризуется как «высший представитель народа» (п. 4 гл. 1); в Конституции Бельгии (ст. 42) указывается, что члены парламента «представляют нацию, а не только тех, кто их избрал»; в Конституции Греции (ч. 2 ст. 51) речь также идет о том, что «депутаты Парламента представляют нацию».
Как орган законодательной власти только парламент выполняет функцию принятия законов, имеющих чаще всего приоритет в отно шении других нормативных правовых актов. В Конституции Ирлан дии (ч. 2 ст. 15), например, говорится, что «никакой другой законодательный орган, таким образом, не имеет полномочия издавать законы для государства». Как верховный законодательный орган парламент призван решать преимущественно в законодательной форме не част ные и сравнительно второстепенные, а общие и главные вопросы об щественной жизни, в чем находит свое выражение то важное место, которое он занимает в механизме осуществления государственной власти.
Важная роль парламента в механизме осуществления государст венной власти находит свое выражение в выполнении им не только главной своей функции — законодательствовании, но и в ряде других. Здесь следует выделить функции: принятия государственного бюдже та, контроля за его исполнением, установления налогов; формирования других высших госудаственных органов и избрания иных высших должностных лиц (например, избрание президента, образование пра вительства, утверждение премьер-министра и министров, избрание судей и др.) или участие в этих процессах; осуществления в той или иной мере (в зависимости от формы государственного правления) кон троля за высшими органами и должностными лицами исполнительной власти и др. Особая роль парламента получает свое выражение и в таких его полномочиях, как: объявление войны и заключение мира или участие в этом; назначение референдума; ратификация и денонсация международных договоров; объявление амнистии; осуществление про цедуры импичмента и др. Такая государственно-политическая систе ма, в рамках которой парламент имеет высший статус и играет ведущую роль в осуществлении государственной власти, называется парламен таризмом.
Как уже отмечалось выше (§ 1 и § 2 гл. 6), место и роль парламента в той или иной стране во многом зависят от принятой в ней формы государственного правления. Совершенно очевидно, что они далеко неодинаковы в парламентарной республике, где парламенту принадле жит ведущее место и решающая роль, и в президентской республике, где парламенту могут принадлежать немаловажные, но все же не ре шающие, а подчиненные место и роль. Явно не сопоставимы место и роль парламента в абсолютных монархиях, где парламенту отведены в основном консультативные функции, и в парламентарных монархиях, где парламенту принадлежит решающее слово.
Структура парламента. По своей структуре парламенты разграни чиваются на однопалатные и двухпалатные. Большинство стран мира (США, Великобритания, Франция, ФРГ, Италия, Индия, Бразилия, Испания, Канада, Мексика, Австрия, Австралия и др.) имеют двухпа латный парламент, но и однопалатные парламенты нередки и число их составляет несколько десятков (Китай, Индонезия, Египет, Греция, Вьетнам, Венгрия, Швеция, Турция, Португалия, Дания, Финляндия, Болгария, Израиль, Коста-Рика, Камерун, Сальвадор, Мавритания и др.). Двухпалатные парламенты обычно присущи федеративным государствам, в которых, наряду с общенациональным (общегосударст венным) представительством в одной (нижней) палате, обеспечивается также представительство субъектов федерации в другой (верхней) па лате. И во многих унитарных государствах с двухпалатными парламен тами верхние палаты связаны чаще всего с обеспечением представи тельства их территориальных единиц. Наименования как нижних, так и верхних палат многообразны, но наиболее распространены для ниж них палат и для однопалатных парламентов — Палата депутатов, Пала та представителей, Национальная Ассамблея, Национальное собрание, а для верхних палат — Сенат, Федеральный (Союзный) Совет, Совет соответствующих субъектов федерации (Совет кантонов в Швейцарии, Совет штатов в Индии и т.д.). Нередко в состав однопалатного или двухпалатного парламента юридически включается и глава государст ва (Великобритания, Египет, Индия, Танзания и др.). В прошлом в отдельных странах (ЮАР, Югославия и др.) имели место и парламен ты, имевшие три и более палат.
Численность членов палат парламента, как и самих парламентов, далеко неодинакова, но обычно она составляет от нескольких десятков до нескольких сот человек, хотя численность однопалатного китайско го парламента достигает почти трех тысяч депутатов. Как правило (за исключением Великобритании, где число членов Палаты лордов до конца 1999 г почти в два раза превышало число членов Палаты общин), численность депутатов нижней палаты в два, три и более раз больше, чем верхней.
Каждая палата парламента обычно имеет своего руководителя — председателя (спикера), избираемого палатой, как правило, на весь срок работы палаты, но иногда и на срок работы данной сессии. Неред ко избираются и его заместители, которые вместе с председателем об разуют президиум или бюро палаты. Иногда председателем палаты может быть не избираемое из ее состава, а другое лицо по занимаемой должности. Так, в США, Индии и некоторых других странах Сенат возглавляет вице-президент страны; в Великобритании Палату лор дов — лорд-канцлер, являющийся назначаемым премьер-министром членом кабинета. В двухпалатных парламентах общепарламентского руководящего органа обычно не создается, а на совместных заседаниях палат, как правило, председательствует спикер верхней палаты (се ната).
Для предварительной подготовки и рассмотрения вопросов, выно симых на заседание палаты или всего парламента, внутри палат (пар ламента) создаются чаще всего специализированные вспомогательные структурные подразделения — комитеты, комиссии, состоящие из пар ламентариев, профессионально знакомых с соответствующей сферой деятельности. В ряде случаев (например, в Великобритании), они не носят специализированного характера. Эти комитеты и комиссии могут быть постоянными, т.е. создаваемыми на весь период деятельнос ти данного состава палаты (парламента), и временные, т.е. создаваемые только для выполнения определенной задачи, после решения которой они перестают существовать. Внутри комитетов (комиссий) могут со здаваться еще более специализированные подкомитеты (подкомис сии). К числу внутренних структурных подразделений палаты (парла мента) можно также отнести партийные фракции депутатов, их терри ториальные объединения и др.
Полномочия парламента. Из конституционного статуса парламен та и его функций вытекает и компетенция парламента, т.е. совокуп ность его полномочий. В конституциях стран мира компетенция пар ламента определяется по-разному: в одних странах она формулируется очень четко и определенно (например, в США, Испании, Франции, Сенегале, Габоне, Мадагаскаре и др.); в других — она частично опреде лена достаточно четко, но в той или иной мере содержит и положения, делающие пределы полномочий парламента достаточно неопределен ными, подвижными (например, в Швейцарии); в третьих — компетен ция парламента остается совершенно неопределенной и ничем не огра ниченной, поскольку в своей законодательной деятельности в любом вопросе он не связан никаким конституционным актом (Великобрита ния, Япония, Италия, Новая Зеландия, Ирландия и др.). В отдельных монархических мусульманских странах (Саудовская Аравия, ОАЭ) полномочия парламента носят в основном консультативный характер.
Вместе с тем, говоря обобщенно, парламенту свойственны обычно следующие основные полномочия.
1. Законодательные полномочия, обеспечивающие выполнение главной функции парламента — принятие законов. Тот факт, что в законодательном процессе могут в той или иной мере и форме участ вовать и другие государственные органы (президент, конституционный суд и др.), не отменяет то, что прерогативой именно парламента является, как правило, принятие законов, которое поэтому составляет основное содержание его компетенции и практической деятельности. Это находит свое выражение в обсуждении законопроектов в комите тах, комиссиях и на пленарных заседаниях палат парламента и в при нятии законов. Хотя не во всех странах парламентарии обладают пра вом законодательной инициативы, в большинстве государств (Вели кобритания, Италия и др.) они имеют такое право. Законодательные полномочия парламента в ряде стран включают и полномочие приня тия конституции страны и поправок к ней, конституционных законов.
2. Полномочия в области финансов — это прежде всего полномочия парламента по утверждению бюджетных доходов и расходов государ ства и установлению налогов. Данные полномочия осуществляются в форме ежегодного принятия закона о государственном бюджете по спе циальной процедуре, отличной от принятия обычных законов. В ряде стран (США, Великобритания, Япония и др.), принимается не закон о государственном бюджете, а финансовые программы, осуществляемые через серию отдельных законов об ассигнованиях и доходах. Через закон о государственном бюджете парламент уполномочивает правительство расходовать государственные средства в утвержденном объе ме и согласно росписи расходов, а также возлагает на него обязанность собрать необходимые для этого налоги и другие поступления. В финан совую компетенцию парламента входит обычно и утверждение отчета правительства об исполнении бюджета. В компетенцию парламента включается также установление налогов и сборов, налоговых льгот. Иногда сюда относятся полномочия по принятию решений по внешним и внутренним займам государства, о денежной эмиссии, о создании многообразных внебюджетных фондов и т.д.
3. Полномочия по формированию других высших государственных органов (целиком или частично). В одних случаях при этом парламент самостоятельно и непосредственно решает эти вопросы; в других — дает согласие на выдвинутые иными органами кандидатуры или ут верждает их. Как уже отмечалось, в ряде стран парламент избирает президента страны или участвует в его избрании более широким орга ном. Нередко парламент избирает или назначает премьер-министра и даже образует правительство в целом. Парламент или одна из его палат формирует конституционный суд и верховный суд или участвует в их формировании, назначает генерального прокурора и т.д.
4. Полномочия по контролю за деятельностью органов исполни тельной власти и других высших государственных органов. Как выс ший орган народного представительства парламент наделен и такими высокими полномочиями, хотя, конечно, они значительно шире в пар ламентских республиках и монархиях, нежели в президентских рес публиках и дуалистических монархиях. Особенно важное место зани мает здесь контроль парламента за деятельностью правительства, но он распространяется и на главу государства, на органы судебной влас ти, органы местного самоуправления и др. По отношению к прави тельству парламентский контроль носит политический характер, что находит свое выражение в вынесении вотумов доверия или недоверия правительству или его отдельным министрам, в то время как по от ношению к другим органам этот контроль является чисто юридичес ким, что находит свое выражение в деятельности парламентских ко митетов и комиссий по расследованию особо важных вопросов на предмет установления, были ли нарушены какие-либо правовые нормы. Основными формами парламентского контроля за деятель ностью прежде всего правительства являются: а) постановка вопросов к правительству, министрам и другим высшим должностным лицам в устной и письменной форме; б) интерпелляция, т.е. обращение к правительству по поводу его деятельности на пленарном заседании, предполагающее дачу объяснения со стороны главы правительства или его министра, его обсуждение и принятие решения на основе го лосования (используется в парламентских республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках); в) дебаты по общей политике правительства или заранее определенным вопросам, не предполагающие вынесение оценки деятельности правительства; г) постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (используется обычно в странах с парламентской формой правления и отчасти в полупрезидентских респуб ликах); д) доклады и отчеты правительства на пленарных заседаниях палат; е) парламентские слушания прежде всего в президентских и полупрезидентских республиках (особенно в США) с целью привлечь к вопросам большой общественной значимости внимание государственных органов и общественности; ж) парламентские расследования, о которых уже шла речь выше.
5. Полномочия по ратификации и денонсации международных дого воров связаны с тем, что именно парламент дает окончательное согла сие соответственно на заключение такого договора или выражает волю государства, направленную на его расторжение.
6. Полномочия в области обороны и безопасности воплощаются в первую очередь в праве парламента объявлять воину, состояние войны или состояние обороны, а также в праве заключать мир.
7. Полномочие по назначению референдума отражает тот факт, что во многих странах, согласно конституции, либо только парламент, либо парламент и президент или иной глава государства обладает правом назначения референдума.
8. Судебные или квазисудебные полномочия выражаются в том, что в ряде стран конституционно закрепляется право парламента осущест влять процедуру импичмента, о которой говорилось в предшествую щей главе. К числу данных полномочий надо отнести также право со здания и деятельности отмеченных выше следственных комитетов и комиссий парламента и его палат, право возбуждения перед судебными органами обвинения против высших должностных лиц, а также право объявления амнистии парламентом.
О формировании высших представительных органов государства уже было немало сказано при характеристике избирательного права и избирательных систем (см. гл. 9), поскольку однопалатные парламен ты и нижние палаты двухпалатных парламентов обычно избираются на основе всеобщих и прямых выборов. Не останавливаясь в связи с этим на вопросах организации и порядка проведения парламентских выбо ров, остановимся здесь на более конкретном рассмотрении особеннос тей и путей формирования каждой из палат парламента.
Формирование палат парламента. Формирование нижней и верх ней палат двухпалатных парламентов серьезно отличается друг от друга. Нижние палаты таких парламентов, как и однопалатные парла менты, как правило, избираются на срок 4—5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем непрямых многоступенчатых выборов (напри мер, в КНР). В ряде случаев часть депутатов однопалатного парламента или нижней палаты двухпалатного парламента может не избираться, а назначаться или занимать депутатское место по должности. В Египте, например, Президент страны имеет право назначать до 10 депутатов однопалатного парламента за особые заслуги перед отечеством. При выборах в однопалатные парламенты и в нижние палаты двухпалатных парламентов в некоторых странах закрепляется фиксированное пред ставительство для женщин, тех или иных религиозных или этнических меньшинств, отдельных территорий, социальных слоев, армии и др. с тем, чтобы обеспечить их соответствующее парламентское представи тельство.
Пути формирования верхних палат парламентов значительно более многообразны. Их члены могут избираться на основе как прямых, так и косвенных выборов, назначаться, занимать свои места по долж ности, по наследству и т.д. Так, члены Сената США избираются (по два сенатора от каждого штата) сроком на шесть лет (треть сенаторов об новляется каждые три года) из числа граждан страны, достигших 30 лет и проживших в данном штате не менее девяти лет. Прямым путем избираются члены верхних палат парламентов также в Японии, Брази лии, Польше, Румынии, Швейцарии и др. В отличие от этого, во Фран ции Сенат формируется путем косвенных выборов, когда сенаторы избираются коллегиями выборщиков в составе депутатов нижней па латы парламента страны от данного региона, региональных, генераль ных и муниципальных советников. В Индии, Австрии, Намибии сена торы избираются законодательными собраниями штатов. В ряде стран (например, в Испании) сочетается применение прямых и косвенных выборов, когда часть сенаторов избирается непосредственно граждана ми, а часть — представительными органами (например, автономий) В ФРГ, Канаде, Таиланде, Иордании, Гренаде, Ямайке, Белизе, Барба досе и др. странах верхняя палата назначается полностью в одних слу чаях главой государства, а в других (ФРГ) — правительствами земель Не все, а только большая или чаще всего меньшая часть сенаторов назначается в Малайзии, Италии, Испании, Индии, Бельгии и др. и тем самым сочетаются принципы выборности и назначения. В Великобри тании Палата лордов формируется из лиц, имеющих титул пэра (дво рянина), большинство из которых до недавнего времени занимали место в Палате лордов по наследству. В Бельгии, Ирландии и др. стра нах при формировании верхней палаты сочетаются принципы выбор ности, назначения и наследования.
Роспуск парламента. В обычных условиях парламент прекращает свою деятельность с истечением срока его полномочий, избранием но вого состава парламента и началом его работы. Но парламент может быть досрочно распущен, хотя это допускается не во всех странах и чаще всего лишь при определенных условиях. При этом иногда (например, в Италии) допускается роспуск обеих палат, но чаще всего речь идет о роспуске однопалатного парламента или лишь нижней палаты. Право роспуска парламента (палаты) принадлежит главе государства (хотя в Венгрии допускается и самороспуск парламента), но в боль шинстве случаев оно ограничено определенными условиями. Так, обычно парламент не может быть распущен в условиях чрезвычайного, особого или военного положения, в определенный период (чаще всего в течение нескольких месяцев) до окончания срока его полномочий и после начала работы нового состава парламента, а также до окончания срока полномочий президента. Иногда допускается лишь определенное число роспусков парламента за указанный период (например, в Румы нии), предусматривается предварительное проведение референдума (например, в Египте) и т.д.
В конституциях различных стран выдвигаются разные основания для роспуска парламента, но наиболее типичными являются следую щие: а) выражение самим парламентом недоверия правительству; б) отказ парламента в доверии при постановке этого вопроса прави тельством; в) неоднократное отклонение парламентом предложенной кандидатуры премьер-министра; г) неспособность парламента сформи ровать правительство в определенный срок; д) неоднократный отказ парламента в доверии правительству в течение установленного перио да; е) непринятие государственного бюджета в определенные сроки и др. Право роспуска парламента в этих и других случаях не означает, что глава государства обязан распустить парламент, ибо он может из брать и иной вариант выхода из сложившейся ситуации (например, отправить в отставку правительство). В парламентарных республиках и монархиях роспуск парламента осуществляется главой государства по представлению правительства, а в рамках иных форм правления — по собственному усмотрению.
Статус парламентария. Члены парламента обладают особым ста тусом, который закрепляется в конституциях и конституционных зако нах, специальном законодательстве и регламентах палат. В них парла ментарии наделяются специфическими правами, обязанностями и привилегиями, необходимыми им для выполнения их функций. Хотя члены парламента и его палат носят в различных странах разные на именования, чаще всего они в целом именуются парламентариями, члены нижних палат и однопалатных парламентов — депутатами, а члены верхних палат в двухпалатных парламентах — сенаторами. В ряде стран понятие «депутат» используется для обозначения членов обеих палат парламента. В большинстве стран парламентарии работа ют на профессиональной основе и получают за это достаточно высокое вознаграждение (обычно в несколько тысяч долларов США в месяц), имеют льготное пенсионное обеспечение и т.д.
Важнейшими устоями статуса парламентариев являются их неза висимость, равноправие и недопустимость совмещения постов. Неза висимость парламентариев означает прежде всего то, что в своей дея тельности они юридически не подчинены каким-либо государственным, партийным или иным органам и организациям. Сложнее дело обстоит с независимостью парламентариев от воли избирателей. В ог ромном большинстве стран депутат рассматривается представителем не только избирателей своего избирательного округа, но и всего народа страны, всей нации, в связи с чем он призван руководствоваться в своей деятельности только конституцией страны и собственным пониманием своего долга. Поэтому он не подчинен и воли своих избирателей, не обязан выполнять их наказы и не может быть досрочно отозван по их требованию и т.д. Это — своего рода «свободный мандат» депутата, в отличие от его «императивного» мандата, когда в некоторых странах устанавливается обязанность депутата выполнять наказы своих изби рателей и право его досрочного отзыва этими избирателями. Так, в ст. 67 Конституции Италии говорится, что «каждый член Парламента представляет нацию и выполняет свои функции без императивного мандата». Говоря о принципе независимости парламентария, конечно, нельзя его абсолютизировать, не видя реального значения при любом мандате депутата его связей с избирателями, деятельности различных групп давления (лоббизма — от англ. lobby — кулуары), связанности партийной и фракционной дисциплиной и т.д.
Большое значение в деле обеспечения независимости парламента риев имеет институт депутатского (парламентского) иммунитета (от лат. immunitas — освобождение от чего-либо), ограждающий их прежде всего от возбуждения уголовного дела и уголовного преследования (задержания и ареста) без получения на то согласия парламента или его соответствующей палаты. Исключение обычно составляют случаи, когда депутат был застигнут на месте совершения преступления. В ряде стран (например, в ФРГ) без согласия парламента или его палаты к депутату не может быть предъявлен и гражданский иск. Депутатский иммунитет может распространяться на весь срок полномочий парла ментария (например, в ФРГ, Италии, Испании и др.) или только на время сессии парламента (например, Франция, США, Япония и др.). В одних странах депутатский иммунитет охватывает освобождение от уголовной ответственности за все виды преступлений, а в других — только за часть из них. Так, в США члены палаты представителей и сенаторы не пользуются парламентским иммунитетом в случаях, если они совершили измену, тяжкое преступление или нарушение общест венного порядка. В целом вместе с демократизацией политической жизни в мире наблюдается тенденция ограничения депутатского имму нитета как по срокам его действия, так и по его объему.
От депутатского иммунитета следует отличать депутатский индем нитет, одно значение которого состоит в депутатском вознаграждении, включая упоминавшееся выше жалование, компенсацию расходов на проезд, содержание помощников и иного вспомогательного аппарата, использование почтовых и иных средств связи и т.д., а другое — в неответственности депутата за высказывания в парламенте и за действия, поддержанные его голосованием, даже если эти действия позднее будут признаны противоправными, а также за содержание вносимых им про ектов законов, иных решений, за запросы, вопросы, поправки и т.п. В некоторых странах индемнитет не распространяется на клевету и ос корбления, совершенные на заседании парламента или его платы.
Равноправие депутатов выражается в обладании ими одинаковыми правами: законодательной инициативы; участия в обсуждениях и голо совании; избирать и быть избранными на парламентские должности, в состав комитетов и комиссий, участия в их работе; правами запроса и вопроса к высшим должностным лицам государства и на внеочередной прием у них и т.д. Равными являются и обязанности депутатов: присут ствие на сессиях парламента, пленарных заседаниях палат и заседаниях комитетов и комиссий и т.д. Во многих странах устанавливается раз личные дисциплинарные взыскания к парламентариям, которые в ряде случаев (например, за систематическое непосещение заседаний без уважительных причин) могут сопровождаться более или менее серьез ным сокращением жалования, а в крайних случаях (не только за непо сещаемость, но и за совершение определенных правонарушений, нару шений этических норм и др.) депутат может быть лишен своего манда та чаще всего квалифицированным большинством членов парламента или его палаты.
Недопустимость совмещения постов состоит в том, что депутаты, работая в парламенте на профессиональной основе, не могут одновре менно находиться на государственной службе. Но в ряде стран, особен но в парламентарных республиках, депутат может быть одновременно министром. Депутатам часто запрещается в той или иной мере всякая профессиональная, промышленная, торговая и иная деятельность, свя занная с извлечением прибыли, участие в руководстве государственны ми предприятиями и частными фирмами, получение вознаграждения, кроме как за научную, педагогическую и иную творческую деятель ность и т.д. Нередко не допускается вхождение в состав другой палаты и иных представительных органов. Например, в Конституции Ирлан дии (ч. 14 ст. 15) говорится, что «никто не может быть одновременно членом обеих палат Парламента». В Конституции Бельгии устанавли вается, что член одной из двух палат, назначенный Королем министром и принявший это назначение, перестает участвовать в заседаниях пала ты и возобновляет свой мандат по прекращению Королем его функций министра (ст. 50), а если парламентарий назначен федеральным прави тельством на какую-либо оплачиваемую должность, за исключением должности министра, и принял такое назначение, то он немедленно перестает участвовать в работе палаты и возобновляет свои функции лишь в силу нового избрания.
Депутатский мандат прекращает свое действие по следующим ос нованиям: в связи с окончанием срока полномочий парламентария; ввиду его кончины; по собственному заявлению парламентария о сло жении с себя депутатских полномочий; вследствие лишения депутат ского мандата; в результате признания выборов недействительными.
Функционирование парламента осуществляется на основе консти туционных и иных законодательных установлении и в соответствии с его регламентом. Регламент парламента или его палат — это обычно (особенно в демократических странах) достаточно обширный норма тивный правовой документ, принимаемый самим парламентом или каждой из его палат и подробно регулирующий различные стороны прежде всего их внутренней организации и деятельности. Иногда пар ламентский регламент принимается в форме закона.
Основные формы деятельности. Деятельность парламента и его палат проходит в многообразных формах: совместные и раздельные заседания палат, заседания их постоянных комитетов и комиссий, дея тельность депутатов на местах и др. В подавляющем большинстве стран деятельность парламента носит сессионный характер. Сессия — это тот период времени, в течение которого парламент и его палаты проводят пленарные заседания, работают постоянные комитеты и ко миссии и принимаются соответствующие решения. Сессии могут быть очередными (ординарными), сроки которых могут определяться в кон ституции или ином законе (например, весенняя и осенняя сессии), и специальными, внеочередными (экстраординарными), созываемыми по необходимости. Заседания палат парламента обычно проходят раз дельно, а совместные их заседания проводятся редко (например, при выборах президента, заслушивании ежегодных посланий главы госу дарства и некоторых иных случаях). Пленарные заседания парламента (палат) подразделяются также на организационные (учредительные) и обычные. Первые, в отличие от вторых, проводятся сразу после парла ментских выборов и имеют своей главной задачей конституирование парламента (палаты), т.е. организовать его работу, прежде всего из брать свое руководство, а иногда и рабочие и иные органы. Созывать сессии могут и главы государств, и руководство парламента или его палат. Внеочередные сессии могут созываться и по предложению пра вительства и определенных групп депутатов. Промежутки времени между сессиями используются для парламентских каникул и для про ведения работы депутатов в их избирательных округах, для изучения законопроектов и других документов, подготовки к парламентским слушаниям, заседаниям комитетов и комиссий и др. В отдельных стра нах (например, в Словакии, Македонии) парламент работает не на сессионной, а на постоянной основе. В ФРГ, Австрии парламенты (па латы) созываются его руководством или руководством палат по мере необходимости.
Очень важной формой парламентской деятельности являются ор ганизация и функционирование комитетов и комиссий парламента или его палат, положения о которых разрабатываются и утверждаются пар ламентами или их палатами. Это могут быть объединенные комитеты палат в двухпалатном парламенте, комитеты однопалатного парламен та, комиссии или комитеты палат. Важнейшее значение имеет работа постоянных комитетов и комиссий, в которой обычно принимают учас тие почти все или большинство парламентариев. Число их различно в парламентах разных стран, но чаще всего они создаются по основным направлениям законодательной деятельности (например, по обороне, иностранным делам, бюджету, промышленности, сельскому хозяйству, здравоохранению, образованию, науке, труду и социальным проблемам и т.д.). На заседаниях этих комитетов и комиссий обсуждаются соот ветствующие предложенные законопроекты, разрабатываются собст венные предложения по ним, внесенные поправки и замечания, заслу шиваются и обсуждаются сообщения министров по положению в дан ной отрасли и т.д. В некоторых странах (Италии, Испании, Греции) они при определенных условиях могут даже принимать отдельные законы меньшей значимости вместо палат. Наряду с постоянными, создаются по надобности и временные комитеты или комиссии (специальные, следственные, ревизионные, согласительные, редакционные и др.).
Парламентские процедуры. Для того чтобы решение парламента, его палат, их комитетов и комиссий могли быть признаны правомерны ми, необходимо их принятие и проведение соответствующих заседаний в установленном порядке и с соблюдением определенных процедур. Конституция, специальный закон или регламент парламента и его палат устанавливают прежде всего необходимость обеспечения опре деленного кворума, т.е. присутствия минимума числа депутатов, при наличии которого заседание парламента или его палаты может считать ся действительным. Как правило, речь идет о присутствии на заседании большинства депутатов (т.е. половины состава депутатов плюс один голос), хотя в ряде стран он бывает и значительно ниже (например, в Индии — десятая часть депутатов в нижней палате парламента, а в Великобритании — всего 40 из 651 члена Палаты общин и три пэра из нескольких сот, а ранее из более тысячи членов палаты лордов). Для принятия решений необходимо чаще всего получение при голосовании большинства голосов не от числа присутствующих, а от списочного состава депутатов парламента или палаты. Если же принимается кон ституционный или органический закон, то нередко требуется получе ние не простого, а квалифицированного большинства голосов. Иногда (например, в Израиле) кворум для заседаний и принятия решений не устанавливается вообще.
Как правило, заседания парламента и его палат проходят открыто, при обеспечении возможности присутствия публики в определенных местах и при условии соблюдения установленного порядка. Но могут проводиться и закрытые заседания, на которых присутствуют лишь члены парламента или его палаты и приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания принимается самой палатой или пар ламентом простым или квалифицированным большинством голосов присутствующих. Обычно на таких заседаниях рассматриваются во просы, затрагивающие государственную тайну, но они могут проводиться и в иных случаях.
С целью повышения эффективности работы регламенты парламен тов и палат подробно регулируют и порядок определения повестки дня заседания, обсуждения вопросов и голосования. Проект повестки дня заседания чаще всего предварительно обсуждается руководством пала ты с представителями фракций, а затем принимается палатой (парламентом), которая может внести изменения в предложенный проект. Для участия в обсуждении депутаты записываются обычно заранее. Выступая в прениях, они не должны отклоняться от темы обсуждения. Устанавливается и максимальное время на каждое выступление, кото рое может колебаться, как правило, от 5 до 20 минут, а иногда быть и в два-три раза больше. Регламенты верхних палат парламентов США, Японии и некоторых других стран вообще не ограничивают время выступления сенаторов, кроме случаев, когда такое решение принимает сама палата квалифицированным большинством голосов. Может уста навливаться определенное время для всего обсуждения данного воп роса.
Голосование в итоге обсуждения может проходить открыто, тайно и поименно. Поименное голосование проводится по решению палаты (парламента), которое обычно принимается по требованию определен ной части депутатов палаты (парламента). Оно применяется при реше нии наиболее ответственных вопросов с тем, чтобы общество могло знать, как проголосовал в данном случае каждый депутат. Поэтому иногда регламенты ограничивают возможность применения поименно го голосования по несущественным (например, процедурным) вопро сам. Как правило, голосование носит личный характер, т.е. требует присутствия голосующего депутата, но иногда (например, во Фран ции) в ряде случаев допускается делегирование депутатом своего голо са другому депутату. Как уже отмечалось, в зависимости от характера обсуждаемого вопроса его положительное решение может требовать при голосовании получения относительного, абсолютного или квалифицированного большинства голосов либо присутствующих депута тов, либо всего состава палаты (парламента).
Свои особенности имеет и процедура проведения заседаний коми тетов и комиссий парламента или его палат. Поскольку эти заседания носят сравнительно камерный характер, здесь не требуется предвари тельная запись для выступлении, число которых не ограничивается, обсуждения носят более оперативный, деловой и конкретный характер. Заседания комитета (комиссии) созываются его председателем или председателем палаты (парламента). Голосование проводится открыто, а по требованию определенной части комиссии возможно и голосова ние бюллетенями.
Законодательный процесс. При всей многосторонности функций парламента, главной и определяющей стороной его деятельности, зани мающей большую часть всей его работы, несомненно, является обсуж дение законопроектов и принятие законов. Поэтому, характеризуя ме ханизм функционирования парламента и парламентские процедуры, важно особо выделить процесс прохождения законопроекта вплоть до принятия закона и его вступления в действие и порядок его регулиро вания, т.е. законодательный процесс. Он имеет свои основные стадии: а) внесение законопроекта; б) рассмотрение законопроекта; в) приня тие закона; г) промульгация и издание закона.
Внесение законопроекта или законопредложения связано с реа лизацией права законодательной инициативы. Конечно, никому не за прещается посылать в адрес парламента свои проекты и предложения по обновлению и улучшению существующего в стране законодательст ва. Но парламент только тогда обязан рассмотреть такие проекты и предложения, когда они вносятся теми, кто по закону обладает правом законодательной инициативы. Таким образом, право законодательной инициативы — это право управомоченного юридического или физичес кого лица на официальное внесение в парламент законопроекта (зако нопредложения), соответствующее обязанности парламента принять его к рассмотрению.
Субъектами права законодательной инициативы, закрепляемого чаще всего конституционно, являются: глава государства; правительст во; группы депутатов и отдельные депутаты; палаты парламента и их постоянные комитеты и комиссии; отдельные государственные органы и органы и учреждения, примыкающие к парламенту; религиозные и иные общественные объединения; группы избирателей. В одних стра нах круг субъектов права законодательной инициативы очень широк, в других очень узок. Так, в США этим правом обладают только парла ментарии, если не считать, что проект бюджета вносится Президентом. В других демократически развитых странах подавляющее большинст во законопроектов вносит правительство, хотя и парламентарии, и осо бенно их группы могут играть здесь немалую роль. В ФРГ, например, законопроекты выдвигаются в нижней палате (Бундестаге) одной из фракций или пятью процентами всех членов этой палаты. В ряде стран (например, в Италии, Испании, Румынии, Бразилии, Колумбии, Кубе и др.) законодательная инициатива признается и непосредственно за более или менее большими группами избирателей (народная инициа тива). В одних странах законопроекты и законопредложения могут вноситься в любую из палат парламента, в других — только в нижнюю палату и очень редко, когда только в верхнюю палату.
Обсуждение законопроекта осуществляется как в постоянных комитетах (комиссиях), так и на пленарных заседаниях палат (парла мента). Обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях обычно проходит три стадии (законопроект по бюджету иногда — четыре стадии), которые называются чтениями. При первом чтении решается принципиальный вопрос о необходимости соответствующего закона и способности предложенной в законопроекте общей идеи (концепции) стать основой обсуждения и принятия данного закона. Если палата приходит к отрицательному заключению хотя бы по одному из этих вопросов, то законопроект снимается с дальнейшего обсуждения; а если к положительному на оба указанных вопроса, то законопроект принимается в первом чтении и передается в соответствующий профильный комитет (комиссию) для дальнейшей разработки. Внесенный законопроект может сразу передаваться в комитет до рассмотрения на пленарном заседании палаты. Во втором чтении на основе докладов авторов законопроекта и соответствующего комитета (комиссии) зако нопроект обсуждается по существу. На этой стадии подробно рассмат ривается и голосуется каждая часть, каждая статья законопроекта, вно сятся, обсуждаются и голосуются поправки. После одобрения законо проекта во втором чтении он вновь передается в комитет (комиссию) для редакционной доработки. В третьем чтении законопроект обсуж дается и голосуется в целом. При этом новые поправки не допускаются, за исключением редакционных. Но это не значит, что законопроект не может быть отклонен при третьем чтении. На этом же этапе руководи тели фракций палаты (парламента) получают возможность выступить с заявлениями по мотивам голосования.
Принятие закона происходит путем голосования на пленарном заседании палаты (парламента), а в двухпалатных парламентах — на пленарных заседаниях каждой из палат. Голосование может произво диться по законопроекту в целом либо сперва по статьям и главам, а затем по законопроекту в целом. Как уже отмечалось, голосование может быть тайным и открытым, поименным и обычным. Для приня тия законопроекта чаще всего требуется получение большинства голо сов либо от числа присутствующих, либо от списочного состава палаты (парламента). Лишь иногда для принятия обыкновенных законов тре буется получение квалифицированного большинства, в то время как для принятия конституционного закона такое большинство необходи мо как правило. В двухпалатном парламенте законопроект считается принятым при условии, если он был одобрен каждой из палат в иден тичной редакции. При этом верхняя палата может не согласиться с тем вариантом законопроекта, который был принят нижней палатой. В слу чае разногласия между палатами нижняя палата обычно имеет возмож ность преодолеть вето верхней палаты путем повторного голосования законопроекта при условии, если ей удастся собрать чаще всего квали фицированное большинство голосов в пользу законопроекта. Нередко создаются и согласительные комиссии, состоящие из равного числа представителей от каждой палаты, или проводятся совместные заседа ния палат, на которых и принимается закон путем общего голосования.
Промульгация и издание закона осуществляется обычно главой государства после принятия закона парламентом. Промульгация (от лат. promulgatio - объявление, обнародование) предполагает своего рода официальное представление и удостоверение закона, его подписа ние и указание об опубликовании закона. В тех странах, где глава государства обладает правом вето, он может и не подписать закон, который поэтому не вступает в силу, и в случае, если речь идет об отлагательном вето, возвращается в парламент на новое рассмотрение. Напомним о том, что парламент имеет возможность преодолеть такое вето. С момен та опубликования закон либо вступает в силу, либо с ним связывается исчисление срока его вступления в силу.
Федеральное Собрание РФ — это парламент России, ее предста вительный и законодательный орган, осуществляющий государствен ную власть в стране наряду с Президентом РФ и Правительством РФ на основе принципа разделения властей. Особое место парламента России в системе государственных органов РФ состоит в том, что ему принадлежит ведущая роль в представительстве интересов и воли всего нашего многонационального народа и только ему предоставлено право принимать федеральные законы как правовые акты, имеющие на всей территории страны высшую юридическую силу. Власть Фе дерального Собрания РФ базируется на прямом волеизъявлении на рода путем всеобщих свободных прямых равных выборов при тайном голосовании.
По своей структуре Федеральное Собрание РФ состоит из двух равноправных палат — Государственной Думы и Совета Федерации, что отражает прежде всего федеративный характер нашей страны. Хотя официально, в том числе и в Конституции РФ, деления этих палат на нижнюю и верхнюю не проводится, тем не менее, учитывая порядок прохождения законов (сперва в Государственной Думе, а затем — в Совете Федерации), ряд других обстоятельств и сложившуюся миро вую конституционную практику, очень часто Государственная Дума именуется у нас нижней палатой, а Совет Федерации — верхней пала той. В РФ двухпалатная структура парламента была введена лишь в 1990 г., когда впервые в составе Верховного Совета РСФСР были об разованы Совет Республики и Совет Национальностей (до этого РСФСР имела однопалатный парламент, хотя СССР — двухпалат ный). Ныне, в отличие от прошлого, палаты относительно самостоя тельны и независимы друг от друга, не имеют общего руководящего органа (президиума), имеют существенно разные компетенции, поряд ки формирования, статусы парламентариев, очень редко проводят со вместные заседания палат, а их взаимодействие воплощает определен ное разделение труда внутри единого парламента на основе взаимных уравновешивающих сдержек и противовесов.
В связи с осуществлением в нашей стране принципа разделения властей, введением президентской формы республиканского правле ния и закреплением очень сильной власти Президента РФ функции парламента по Конституции РФ 1993 г. существенно ограничены по сравнению с прошлым. Федеральное Собрание РФ ныне не обладает распорядительными функциями, а его контрольные функции сущест венно сужены. Но и при этом парламент РФ — один из важнейших постоянно действующих государственных институтов, органов политической системы страны, место, роль и значение которого непозволи тельно принижать в глазах общественности, что, к сожалению, проис ходит сегодня по вине как отдельных парламентариев, так и во многом тенденциозных оценок деятельности парламента некоторыми силами и в ряде средств массовой информации.
Федеральное Собрание РФ является постоянно действующим ор ганом, палаты которого работают не на кратковременной сессионной основе, а в течение всего года за исключением отпускного периода. Палаты заседают, как правило, раздельно, самостоятельно. В отдель ных случаях они могут собираться совместно: для заслушивания посла ний Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступле ний руководителей иностранных государств. Единственным совместно образуемым палатами постоянным органом Федерального Собрания РФ является Счетная палата, создаваемая для контроля за выполнени ем федерального бюджета. Кроме того, могут создаваться согласитель ные комиссии в случаях возникновения разногласий при принятии законов. Что же касается регламентов палат, то они разрабатываются и принимаются каждой палатой отдельно, самостоятельно. Заседания палат являются открытыми, хотя в определенных случаях, предусмот ренных регламентом палаты, могут проводиться и закрытые заседания (ст. 99-101 Конституции РФ).
Члены Федерального Собрания РФ обладают неприкосновеннос тью в течение всего срока их полномочий и не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключени ем случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обес печения безопасности других людей. Вопросы лишения депутатской неприкосновенности решаются по представлению Генерального про курора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания РФ (ст. 98). Как депутаты Государственной Думы, так и члены Совета Фе дерации пользуются правом законодательной инициативы (ст. 104).
Государственная Дума. Государственная Дума — одна из двух палат Федерального Собрания РФ, обеспечивающая прямое предста вительство всего населения страны и играющая ведущую роль в зако нодательной деятельности парламента. Она состоит из 450 депутатов, избираемых на общенациональных выборах на основе сочетания про порциональной (225 депутатов избираются по общефедеральному из бирательному округу по партийным спискам) и мажоритарной (225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам) систем сроком на 4 года. Выборы происходят на основе не только Кон ституции РФ, но и специального Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Россий ской Федерации» (июнь 1999 г.).* Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Он не может быть одновременно членом Совета Федерации, депутатом иных представительных органов госу дарственной власти и органов местного самоуправления. Работая на профессиональной постоянной основе, депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, науч ной и иной творческой деятельности (ст. 95—97).
Российская газета. 1999. 1 и 3 июля.
Государственная Дума собирается на первое заседание на тридца тый день после избрания, хотя Президент может созвать ее и ранее этого срока. Первое заседание открывает старейший по возрасту депу тат. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего состава прекращаются. Регламент устанавливает, что Государственная Дума РФ ежегодно проводит две сессии — весеннюю (более шести месяцев — с 12 января по 20 июля) и осеннюю (почти три месяца — с 1 октября по 25 декабря). Государственная Дума избирает из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распоряд ком. Для предварительной подготовки и рассмотрения организацион ных вопросов создается Совет Государственной Думы, в состав которо го с правом решающего голоса входят Председатель Думы и руководи тели депутатских объединений, а с правом совещательного голоса в его работе принимают участие заместители Председателя Думы и предсе датели ее комитетов. На заседаниях Совета могут присутствовать де путаты палаты.
В составе Государственной Думы образуются комитеты и комис сии, осуществляющие подготовку и предварительное рассмотрение за конопроектов и проводящие парламентские слушания по вопросам своего ведения (ст. 99 и 101). Все депутаты Думы, за исключением ее Председателя и его заместителей, обязаны войти в один из около 30 ко митетов палаты, численность состава которых составляет от 12 до 35 депутатов. Председатели и заместители председателей комитетов избираются палатой, а их персональный состав утверждается палатой с учетом пожеланий депутатов. Комиссии Думы (мандатная, по этике, для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах и др.) формируются из числа членов комитетов палаты. Председатель Государственной Думы и его заместители не могут входить в состав комитетов, а каждый депутат может быть членом только одного коми тета палаты.
К ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Прези денту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение на должность и ос вобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; на значение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на долж ность и освобождение от должности Уполномоченного по правам чело века, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. По этим вопросам Дума принимает постановления, как правило, большинством голосов от об щего числа ее депутатов. На практике Дума принимает постановления и по другим вопросам. Эти и другие постановления не нуждаются в каком-либо дополнительном утверждении.
Как уже отмечалось, Государственной Думе принадлежит ведущая роль в законодательном процессе. Ее депутаты обладают правом зако нодательной инициативы. Все законопроекты вносятся только в Думу, обсуждаются, принимаются или отклоняются ею. Для принятия феде рального закона, как правило, требуется большинство голосов от обще го числа депутатов Государственной Думы, а федерального конститу ционного закона — не менее двух третей голосов от того же числа депу татов. Поскольку принятый Думой закон нуждается в одобрении Со вета Федерации и его подписании Президентом РФ, обладающим пра вом отлагательного вето, Государственная Дума в свою очередь обла дает возможностью, в случае ее несогласия с решением Совета Феде рации, преодолеть это препятствие путем получения при повторном голосовании не менее двух третей голосов от общего числа депутатов этой палаты; в таком же порядке, но уже при поддержке и Совета Федерации, возможно и преодоление вето Президента РФ (ст. 104— 108). Принятые Государственной Думой федеральные законы в тече ние пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
Государственная Дума может быть распущена, но только в двух определенных Конституцией РФ ситуациях (ст. 109). Во-первых, в случае конфликта Президента с Думой, когда последняя трижды от клоняет представленные Президентом кандидатуры Председателя Правительства (ст. 111); и во-вторых, в случае конфликта между Думой и Правительством, когда Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ (ст. 117). В случае роспуска Го сударственной Думы Президент РФ назначает дату новых выборов с тем, чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем через четы ре месяца с момента роспуска. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Совета Федерации, а также в период действия на всей территории РФ военного или чрезвы чайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.
Совет Федерации. Совет Федерации — верхняя палата российско го парламента, состоящая из представителей субъектов РФ. От каждо го из 89 субъектов РФ в Совет Федерации входят по должности по два представителя: главы законодательного (представительного) и испол нительного органов государственной власти. Поэтому в его составе 178 членов, нередко именуемых сенаторами. Порядок формирования Совета Федерации определяется Конституцией РФ и Федеральным законом «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (декабрь 1995 г.).* Члены Совета Федерации обладают высокой легитимностью, поскольку главы как законодательного, так и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ избираются в них на основе прямого и свободного волеизъявления населения. Поскольку такие выборы в субъектах РФ происходят в разное время, а не одновременно, постольку состав Сове та Федерации обновляется в той или иной мере ежегодно. Члены Со вета Федерации пользуются парламентской неприкосновенностью. Они не могут одновременно быть депутатами Государственной Думы. Совет Федерации — одно из важнейших звеньев механизма организа ции и функционирования федерализма в нашей стране, орган постоян ного согласования интересов РФ в целом и ее субъектов.
* СЗ РФ. 1995. № 50. Ст.4869.
К ведению Совета Федерации относятся: а) утверждение измене ния границ между субъектами РФ; б) утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и о введении чрезвычайного поло жения; в) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; г) назначение выборов Президента РФ; д) отрешение Президента РФ от должности; е) назна чение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; ж) назначение на долж ность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; з) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; и) на значение пяти членов Центральной избирательной комиссии РФ; к) обращение в Конституционный Суд РФ с запросами о конституци онности федеральных законов и некоторых других правовых актов. По вопросам, отнесенным к его ведению, Совет Федерации принимает постановления, как правило, простым большинством голосов от обще го числа членов палаты, а в ряде случаев (например, при одобрении федерального конституционного закона) — квалифицированным боль шинством (не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации при принятии указанного закона; две трети или три пятых голосов от того же числа членов — при принятии иных актов). Некоторые менее важные постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от числа присутствующих на за седании членов Совета Федерации.
Немаловажную роль Совет Федерации играет и в законодательном процессе. Ему, как и его членам, принадлежит право законодательной инициативы. Совет Федерации рассматривает законы, принятые Госу дарственной Думой, участвует в работе согласительных комиссий в случае возникновения у него разногласий с Государственной Думой и создания таких комиссий, проводит повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом РФ. Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются в пятидневный срок в Совет Федерации, который обязан в четырнадцатидневный срок рассмотреть его (или хотя бы приступить к его рассмотрению). Если в этот срок представ ленный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то он считается одобренным (ст. 109). Обязательному рассмотрению в Совете Федера ции подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, де нежной эмиссии; ратификации и денонсации международных догово ров РФ; статуса и защиты Государственной границы РФ; войны и мира (ст. 106). Совет Федерации либо одобряет, либо не одобряет представ ленный закон. В случае одобрения закон вместе с текстом постановле ния направляется в пятидневный срок Президенту РФ для подписания и обнародования. Если закон не нашел одобрения, то постановление Совета Федерации об этом в пятидневный срок направляется в Госу дарственную Думу.
Совет Федерации тайным голосованием избирает из своего состава Председателя и его заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты. При этом Председатель Совета Фе дерации и его заместители не могут быть представителями одного субъекта РФ. Как и Государственная Дума, Совет Федерации создает свои комитеты и комиссии, в состав которых входят все его члены за исключением Председателя палаты и его заместителей. В составе каж дого комитета не может быть менее 10 членов. Персональный состав комитетов и комиссий утверждается палатой. Председатели комитетов и их заместители избираются на заседаниях комитетов, а председатели комитетов еще и утверждаются палатой. Заседания Совета Федерации проводятся в период с 16 сентября по 15 июля. Решения принимаются открытым, в том числе и поименным, или тайным голосованием.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Что такое парламент и какова его роль в системе государственных орга нов?
Какова структура парламентов в различных странах?
Каковы полномочия парламента?
Как формируются парламенты в различных странах?
При каких условиях парламент может быть распущен?
Каков статус парламентариев?
Каковы основные формы деятельности парламента?
Что такое парламентские процедуры и как они используются в деятель ности парламента?
Что такое законодательный процесс и каковы его основные этапы (ста дии)?
В чем особенности и содержание каждого из основных этапов законода тельного процесса?
Каковы место, роль и структура Федерального Собрания РФ?
Как формируется Государственная Дума РФ?
Каковы полномочия Государственной Думы РФ?
Как организуется и проводится работа Государственной Думы?
Кто и при каких условиях может распустить Государственную Думу?
Как формируется Совет Федерации РФ?
Каковы место и роль Совета Федерации?
Каковы полномочия Совета Федерации?
Как организуется и проводится работа Совета Федерации РФ?
ЛИТЕРАТУРА
Гагут Л.Я. Государственная Дума. М., 1999.
Горобец ВД. Парламент Российской Федерации. М., 1998.
Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федера ции, М., 1998.
Елисеев Е.П. Система органов государственной власти в современной России. М.,1997.
Исаев И. Метафизика власти и закона. М., 1998.
Керимов А.Д. Парламентское право Франции. М., 1998.
Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Президент, конгресс, законодательство // Госу дарство и право. 1998.№ 1.
Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. № 3.
Котенков А.А. Президент — Парламент: становление взаимоотношений в зако нодательном процессе // Государство и право. 1998. № 9.
Котенков А.А. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Го сударственной Думы Федерального Собрания РФ в законодательном про цессе // Государство и право. 1998. № 10.
Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой институт. М., 1998.
Очерки парламентского права. М., 1993.
Парламенты мира. М.,1991.
Представительная демократия и электорально-правовая культура. М., 1997.
Проблемы народного представительства в Российской Федерации. М., 1998.
Романов P.M. Российский парламентаризм // Полис. 1998. № 5.
Селезнев Г.Н., Гневко В.А. Законы, власть, политика. Государственный и мест ный уровни. СПб., 1998.
Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и современность. М., 1998.
Шохин А.Н. Шестая государственная дума: законотворчество и политика. М., 1999.
В предшествующей главе были рассмотрены основные проблемы организации и осуществления законодательной власти в стране. В дан ной главе эти вопросы рассматриваются применительно к другой ветви государственной власти — исполнительной. Конечно, исполнительную власть олицетворяет не только правительство, но часто и глава государ ства, которому нередко принадлежит здесь решающая роль, о чем уже говорилось в гл. 10. Но и при этом именно на правительство ложится основная тяжесть исполнительной деятельности, в то время как за гла вой государства сохраняется чаще всего лишь общее руководство этой деятельностью даже во многих президентских и полупрезидентских республиках, не говоря уже о парламентарных республиках и парла ментарных монархиях, где исполнительная власть фактически принад лежит правительству.
Понятие и роль. Правительство — это обычно коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, осуществляющий руководство управлением страной. В отличие от органов законодатель ной власти оно не творит законы, а исполняет их, проводит их в жизнь. В различных странах правительство может носить разное наименова ние, но в большинстве случаев — это Совет Министров, Кабинет мини стров или правительство. В ряде президентских республик (например, США, Бразилии, Мексике и др.) и дуалистических монархий прави тельства как коллегиального органа не существует, ибо исполнитель ная власть в них принадлежит непосредственно главе государства, по поручению которого его администрация как совещательный орган при нем осуществляет управление страной. В Конституции США, напри мер, говорится, что «исполнительная власть вверяется Президенту Со единенных Штатов Америки» (ч. 1 ст. 2).
Вот как некоторые конституции зарубежных стран характеризуют сущность, место и роль правительства: «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находится администра ция и вооруженные силы» (ст. 20 Конституции Франции ); «Прави тельство — это орган, руководящий общей политикой страны, и выс ший орган государственной администрации» (ст. 185 Конституции Португалии); «Правительство осуществляет руководство внутренней и внешней политикой, управление гражданскими и военными делами и защитой государства. Оно осуществляет исполнительные и распорядительные функции в соответствии с Конституцией и законами» (ст. 97 Конституции Испании); «Управляет государством Правитель ство» (п. 6 гл. 1 Формы правления Швеции); «Правительство должно собираться и действовать как коллективная власть и должно нести коллективную ответственность за государственные департаменты, уп равляемые членами Правительства» (ч. 4 ст. 28 Конституции Ирлан дии); «Министры ни в коем случае не могут принимать решения еди нолично, за исключением вопросов, относящихся к экономической и административной организации своих департаментов» (ст. 103 Кон ституции Аргентины); правительство осуществляет «высшее управление делами Федерации, если оно не передано Федеральному президен ту» (ст. 69 Конституции Австрии).
Правительство далеко не всегда рассматривается как высший орган исполнительной власти, ибо такой уровень во многих странах пред ставлен главой государства. Но в тех странах, где глава государства не является главой исполнительной власти, речь часто идет о правитель стве как о высшем органе исполнительной власти. Например, Консти туция Кыргызстана (ст. 70) характеризует Правительство республики как «высший орган исполнительной государственной власти Кыргызской Республики». В Конституции Украины (ст. 113) также говорится о Кабинете министров как о «высшем органе в системе органов испол нительной власти». В Конституции Беларуси (ст. 106) определяется, что Правительство осуществляет исполнительную власть в республике и является «центральным органом государственного управления».
Правительство страны — это вершина многосторонней и многосту пенчатой пирамиды органов исполнительной власти, включающей раз нообразные и разнохарактерные не только центральные, но и регио нальные и местные органы и учреждения, подотчетные ему. Вместе с тем это — не узко специализированный орган управления, а орган общей компетенции, осуществляющий руководство и контроль за дея тельностью управленческих государственных структур во всех сферах и областях общественной жизни.
Политико-правовой статус правительства определяется конститу цией, а нередко и специальным законодательством. Положение и роль правительства, так же как и пути его формирования и полномочия, во многом зависят от существующей в стране формы государственного правления, исторических и национальных традиций и особенностей страны. Совершенно очевидно, что в президентских республиках, абсо лютных и дуалистических монархиях, где исполнительная власть це ликом или в своей основе принадлежит главе государства, место и роль правительства (кабинета) значительно скромнее и носят своего рода вспомогательный характер, нежели в парламентских республиках и монархиях, где именно на правительстве (во главе с премьер-мини стром) лежит бремя реального осуществления исполнительной власти. Промежуточное положение между двумя этими вариантами занимает статус правительства в полупрезидентских республиках, где самостоя тельность правительства по отношению к президенту обычно сущест венно выше по сравнению с президентскими республиками.
Состав и формирование. В состав правительства входят, как пра вило, высшие руководители министерств и ряда других центральных ведомств во главе с премьер-министром или президентом (монархом), если последний включается в правительство. В ряде стран (Франция, Бельгия и др.) проводится разграничение между советом министров, заседания которого проводятся президентом, и советом кабинета, воз главляемым премьер-министром. Так, в ст. 9 Конституции Франции говорится, что Президент Республики председательствует в Совете ми нистров, а в ст. 21 — что Премьер-министр руководит деятельностью Правительства. В некоторых странах (Великобритания, Индия и др.) правительство формально может включать десятки должностных лиц, но фактически функционирует в значительно более узком составе: пре мьер-министр и около полутора-двух десятков наиболее важных и вли ятельных министров (кабинет). Не во всех конституциях четко опре деляется состав правительства, но большинство из них содержит спе циальные главы или статьи, посвященные структуре правительства, его статусу, путям формирования, а иногда и числу министров.
В партийно-политическом отношении состав правительств может быть также не одинаковым. В этом плане они подразделяются на пар тийные и беспартийные, а партийные, в свою очередь, на однопартий ные и многопартийные или коалиционные. Однопартийные прави тельства обычно создаются в президентских республиках, в которых президент назначает министров из состава членов своей партии, а также в полупрезидентских республиках, парламентарных республи ках и монархиях, когда в их парламентах или его нижней палате одна из партий имеет абсолютное большинство голосов. Такое правительст во возможно и в тех случаях, когда в рамках парламентских форм правления одной из партий не удается получить абсолютного парла ментского большинства, но при этом удается заручиться поддержкой образуемого ею однопартийного правительства депутатами от других партий, по тем или иным причинам не пожелавшим войти в правитель ство. Это — правительство парламентского меньшинства, в отличие от правительства парламентского большинства, когда в состав правитель ства входят представители одной или нескольких политических пар тий, обладающих в парламенте абсолютным большинством. Однопартийные правительства присущи и президентской республики в США, и парламентарным монархиям в Великобритании, Канаде и Австралии. Естественно, что такие правительства характерны и для стран с одно партийными государственно-политическими режимами.
Коалиционные правительства чаще всего создаются в парламен тарных и смешанных республиках и парламентарных монархиях, где обычно одной партии не удается завоевать абсолютного парламентско го большинства или опереться на него и поэтому при формировании правительства и получении необходимого вотума доверия в парламенте она вынуждена вступать в коалицию с другими партиями и их пред ставителями. Такие правительства типичны для парламентарных рес публик в Италии и ФРГ, парламентарных монархии в Бельгии, Дании, Нидерландах, а за последние годы и в Японии и других странах.
В определенных ситуациях распространены и беспартийные пра вительства. С одной стороны, они свойственны странам, в которых любые политические партии запрещены или они еще фактически не сложились (Саудовская Аравия, Кувейт, ОАЭ, Катар, Бутан и др.). С другой — такие правительства нередко создаются и в странах с много партийными режимами в ситуациях, когда в них между партиями и их фракциями в парламенте не удается договориться о создании коалици онного правительства. Эти правительства именуются служебными (де ловыми, чиновничьими) правительствами, поскольку, по сути дела, со стоят из специалистов-управленцев (технократов). Такие правительст ва чаще всего не долговечны, существуют до создания нового коалици онного правительства или проведения новых парламентских выборов.
Формирование правительства по своему способу также во многом зависит от избранной в стране формы государственного правления. В связи с этим прежде всего различают два основных пути формирова ния правительств — парламентский и внепарламентский. В целом можно констатировать, что: в парламентарных республиках и парла ментарных монархиях действует парламентский путь формирования правительства, когда решающая роль в этом процессе принадлежит парламенту, хотя и внепарламентские структуры (например, глава го сударства) могут при этом играть более или менее существенную роль; в президентских республиках, в абсолютных и дуалистических монар хиях формирование правительства осуществляется в основном вне парламента, главой государства самостоятельно, хотя парламент или одна из его палат в ряде случаев может принимать в этом определенное ограниченное участие (например, путем дачи согласия на назначение министров, как в США, где такое согласие дает верхняя палата парла мента — Сенат); в полупрезидентских республиках сочетаются черты того и другого пути, когда важная роль в формировании правительства принадлежит одновременно как президенту, так и парламенту, причем, с одной стороны, президент обладает немалой свободой в определении состава правительства, а с другой — он не может не учитывать соотно шение партийно-политических сил в парламенте, поскольку обычно при назначении премьер-министра, а в отдельных случаях и некоторых ключевых министров ему требуется согласие парламента.
В странах парламентарных форм государственного правления формирование правительства чаще всего происходит следующим об разом: глава государства (президент или монарх) поручает (часто после цикла консультаций с лидерами различных партий) лидеру по литической партии или блока партий, имеющих парламентское боль шинство, в качестве кандидата в премьер-министры подобрать канди датуры в состав правительства; затем подготовленный персональный список кандидатов в состав правительства вносится вместе с програм мой деятельности будущего правительства на обсуждение парламента или его нижней палаты для получения вотума доверия; после полу чения вотума доверия парламента глава государства издает соответ ствующий правовой акт, завершающий процесс оформления форми рования правительства. Это самая общая схема парламентского спо соба формирования правительства, которая имеет свои особенности реализации в конкретных странах. Так, например, в одних странах с парламентарными формами государственного правления (Италии, Индии, Канаде, Греции и др.) глава государства назначает премьер-министра, а в других (ФРГ, Испании, Японии и др.) — премьер-ми нистр избирается парламентом, а уже затем глава государства офор мляет своим юридическим актом это назначение. В Швеции Король вообще не участвует в формировании правительства, поскольку пре мьер-министр назначается актом председателя парламента (тальмана Риксдага). В ряде стран с парламентскими формами правления (Ве ликобритании, Индии, Греции, Австралии, Новой Зеландии, Шри-Ланке и др.) министры обязаны быть членами парламента, а в других (Австрии, Нидерландах, Норвегии, на Украине и др.) — министры не могут быть депутатами; а в третьих (Испании, Финляндии, Дании и др.) — министры могут быть, а могут и не быть депутатами. В неко торых странах (ФРГ, Болгарии и др.) парламенты сами избирают или назначают премьер-министра, а он затем уже самостоятельно назна чает и увольняет министров.
При непарламентском способе формирования правительства глава государства самостоятельно и независимо от каких-либо иных структур, по своему усмотрению назначает и снимает с должности членов правительства, в том числе и без участия парламента. Так фор мируются правительства в таких, например, президентских республиках, как Бразилия, Мексика, Египет, Колумбия и др., а также в таких монархиях, как Саудовская Аравия, Кувейт, Бахрейн, Катар и др. Ко нечно, и в таких странах главы государств могут в той или иной мере учитывать итоги парламентских выборов при формировании прави тельства, но и при этом они не обязаны это делать, а парламент и в этом случае не включается в процесс формирования правительства. Другое дело, когда в некоторых президентских республиках и в рамках в целом президентского способа формирования правительства парламент все же обладает правом каким-то образом влиять на этот процесс. Так, в США по Конституции Президент назначает членов Кабинета «с совета и согласия Сената». Аналогичная установка имеет место в Эквадоре и некоторых других странах. На Филиппинах для таких назначений требуется согласие специального парламентского комитета.
Примером того, как формируется правительство в полупрезидент ских республиках может служить процесс формирования Правитель ства во Франции. С одной стороны, именно Президент страны назна чает Премьер-министра и прекращает исполнение его функций по представлении им заявления об отставке Правительства, а по представ лению Премьер-министра назначает других членов Правительства и прекращает исполнение их функций, председательствует в Совете Ми нистров (ст. 8 и 9 Конституции Франции); а с другой — Правительство несет ответственность перед Парламентом, нуждается в получении от него вотума доверия, а в случае отказа в нем Премьер-министр вручает Президенту заявление об отставке (ст. 20,49 и 50). Министры не могут быть членами парламента (ст. 23).
Конституции и законодательства многих стран определяют некото рые ограничения при формировании правительства. Так, в ряде стран устанавливается нижний возрастной барьер, когда министром может быть назначено лицо, достигшее 25 или 30 лет (Бразилия, Мексика, Египет, Норвегия, Коста-Рика, Сальвадор, Эквадор и др.). Нередко проводится принцип несовместимости должности министра не только с депутатским мандатом, но и с некоторой иной деятельностью. Кон ституция Армении (ст. 88), например, устанавливает, что член Прави тельства не может являться членом какого-либо представительного органа, занимать другую государственную должность или выполнять иную оплачиваемую работу. В конституциях и законодательстве цело го ряда стран (Индии, Канады, Бельгии, Кении, Швейцарии, Мексики, некоторых арабских стран и др.) при назначении министров требуется учет тех или иных факторов — географических, этнических, религиоз ных, языковых, натурализационных и др. В Конституции ОАЭ (ст. 56) указывается, что министры должны быть из числа тех граждан, которые известны «своей компетентностью и опытом», а в Финляндии речь идет о том, что министрами могут быть пользующиеся доверием пар ламента граждане страны, «известные своей честностью и способнос тями» (п. 36). В ряде конституций (например, в Греции) к назначению в качестве министра предъявляются те же требования, что и к депутату парламента (ст. 23).
Полномочия. Поскольку правительство призвано выполнять очень широкие и разнообразные исполнительно-распорядительные функ ции, постольку и его компетенция по управлению страной достаточно объемна, хотя и далеко не одинакова в странах с различной формой государственного правления. В президентских республиках, абсолют ных и дуалистических монархиях полномочия правительства серьезно ограничены тем, что в них глава государства реально стоит во главе исполнительной власти, в то время как правительство (кабинет) дейст вует от его имени и по его поручению. Значительно шире полномочия правительства в парламентарных, а отчасти и в полупрезидентских республиках и парламентарных монархиях, где не только фактически, но нередко и формально исполнительную власть возглавляет прави тельство. В федеративных государствах полномочия федерального правительства ограничиваются не только полномочиями главы госу дарства и других федеральных государственных органов, но и полно мочиями правительств и других органов субъектов федерации.
Несмотря на то что конституции большинства стран определяют компетенцию правительств лишь в самом общем виде, о чем уже гово рилось в предшествующем параграфе данной главы, есть и такие, где она характеризуется более или менее подробно и четко (конституции Португалии, Украины, Беларуси, Словакии, Японии, Аргентины, Армении, Казахстана, Туркменистана, Кыргызстана и др.). В Конститу ции Португалии (ст. 200—204), например, подробно определяется по литическая компетенция Правительства (контрассигнация актов Пре зидента; ведение переговоров и заключение международных соглаше ний; внесение предложений законов и постановлений в парламент; предложений Президенту о проведении референдума, об объявлении осадного или чрезвычайного положения, об объявлении войны или заключении мира; представление парламенту финансовых отчетов го сударства и др.); его законодательная компетенция (принятие декре тов-законов; решение вопросов собственной организации и деятель ности) и административная компетенция (разработка планов основ ных направлений деятельности и обеспечение их выполнения; испол нение бюджета государства; принятие регламентирующих актов во имя должного исполнения законов; руководство службами и деятельнос тью непосредственной гражданской и военной администраций; охрана демократической законности и др.). В Конституции также четко опре делены компетенция Совета Министров как относительно более узко го, чем все правительство, органа и компетенция Премьер-министра и других членов правительства.
Обобщая опыт конституционного закрепления компетенции пра вительства в различных странах, можно сказать, что в принципе эта компетенция в условиях демократии определяется прежде всего реали зацией принципа разделения властей, в связи с чем полномочия прави тельства — это полномочия в рамках осуществления исполнительной власти, что, конечно, не исключает возможности его определенного участия и в законодательном процессе. Далее, поскольку исполнитель ная власть принадлежит обычно не только правительству, но и главе государства, постольку компетенция правительства, в состав которого не входит глава государства, находится в непосредственной зависимос ти от объема полномочий главы государства в осуществлении исполни тельной власти. При этом полномочия правительства в этом соотноше нии носят остаточный характер, ибо чем выше и шире полномочия главы государства, тем меньшими и узкими бывают полномочия правительства. Конкретное соотношение формально закрепляемых и реаль но выполняемых функций правительства в каждой отдельной стране зависит от многих условий и факторов и прежде всего, как уже отмеча лось, от утвердившейся в ней формы государственного правления.
Полномочия правительства могут классифицироваться по различ ным основаниям. Поскольку управленческая деятельность правитель ства охватывает все сферы жизни общества, постольку нередко речь идет о подразделении полномочий правительства по этим сферам — экономической, политической, социальной и духовной. Более дифференцированной и конкретной представляется классификация прави тельственных полномочий по основным направлениям его деятельнос ти. Говоря обобщенно, т.е. абстрагируясь от национальных особеннос тей статуса, объема и характера компетенции правительства в отдель ных странах, можно сказать, что для него характерно осуществление следующих основных полномочий.
Первым и важнейшим направлением работы правительства явля ется исполнение законов, принятых законодательным органом. В этой связи правительство разрабатывает многообразные планы и програм мы реализации предписаний законов, принимает соответствующие этой задаче собственные акты, практически организует и обеспечивает их выполнение. Многие конституции специально подчеркивают, что вся деятельность правительства должна соответствовать закону и осу ществляться во имя его исполнения. Так, в Конституции Франции (ст. 21), в частности, говорится, что Премьер-министр «обеспечивает исполнение законов».
Вторым важнейшим направлением деятельности правительства является организация государственного аппарата и руководство его деятельностью. Исполнение законов и эффективность всей другой де ятельности правительства находится в решающей зависимости оттого, как организованы многочисленные министерства и другие ведомства и как осуществляется через них руководство всем государственным ап паратом. Правительству, его министерствам и ведомствам принадле жит ведущая роль в практическом формировании государственного аппарата и непосредственном руководстве его работой. Правительство фактически самостоятельно реорганизует государственный аппарат, хотя формально это может входить в полномочия главы государства. В Конституции Швеции (п. 1 гл. 7), например, указывается: «Для под готовки относящихся к ведению Правительства вопросов существует правительственный аппарат. В него входят департаменты по различ ным отраслям деятельности. Правительство распределяет дела между департаментами. Премьер-министр назначает из числа министров глав департаментов».
Третьим общим и типичным направлением деятельности прави тельства является участие в законотворчестве и осуществление собст венной нормотворческой деятельности. Это находит свое выражение прежде всего в том, что правительство обладает правом законодатель ной инициативы и именно оно обычно подготавливает, оформляет и вносит в парламент подавляющее большинство законопроектов. Пра вительство нередко (например, в Испании, Италии, Португалии и др.) обладает правом принимать декреты-законы, не противоречащие Кон ституции и действующему законодательству и подлежащие последую щему утверждению парламентом. В то же время важное место в дея тельности правительства занимает подготовка и принятие его подза конных нормативных актов, входящих в собственную компетенцию правительства. Кроме того, в ряде случаев (например, в Великобрита нии, Португалии и др.) правительство может по уполномочию парла мента издавать нормативные акты по вопросам, которые входят в ис ключительную компетенцию парламента.
Четвертым очень важным и характерным основным направлением деятельности правительства служит разработка проекта и исполнение государственного бюджета. Хотя само принятие бюджета входит в компетенцию парламента, трудоемкая, многоплановая и кропотливая разработка проекта государственного бюджета и его исполнение после принятия парламентом целиком находится в компетенции правитель ства, является одной из его важнейших и специфичных задач. Консти туция Испании (ч. 1 ст. 134), например, устанавливает, что правитель ство вырабатывает генеральный бюджет государства, а парламент его рассматривает, вносит поправки и одобряет. Конституция Ирландии (п. 3 ч. 4 ст. 28) обязывает правительство подготавливать смету денеж ных доходов и смету денежных расходов на каждый финансовый год и представлять их на обсуждение палаты представителей.
Наконец, пятая широкая и важная область полномочий правитель ства связана с руководством или участием в руководстве внешней и военной политикой. Понятно, что в президентских республиках, абсо лютных и дуалистических монархиях эта область входит прежде всего в компетенцию главы государства, а правительство (кабинет) прини мает участие под его руководством в проведении внешней и военной политики. Но в парламентарных республиках и парламентарных мо нархиях и в этой области решающая роль принадлежит правительству и его премьер-министру. Правительство проводит международные переговоры, заключает международные договоры и соглашения, фор мирует дипломатический аппарат, руководит деятельностью всех внешнеполитических и военных органов государства, включая внеш нюю разведку, осуществляет строительство вооруженных сил, органи зует оборону страны и т.д. В ст. 89 Конституции Армении, в частности, говорится, что Правительство «обеспечивает осуществление обороны, национальной безопасности и внешней политики Республики».
Организация деятельности. В организации работы правительства решающая роль принадлежит главе правительства (или главе государ ства в тех президентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях, где он обычно стоит во главе кабинета и где нет отдельного главы правительства). В большинстве стран глава правительства име нуется премьер-министром (Великобритания, Франция, Япония, Ка нада, Украина, Бельгия, Дания, Ирландия, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Швеция, Армения, Кыргызстан и др.), т.е. первым мини стром (от фр. premier — первый); председателем Совета Министров (Италия); председателем Правительства (Испания, Чехия и др.); Фе деральным канцлером (Германия, Австрия) и т.д.
Глава правительства, особенно в странах с парламентарными фор мами государственного правления, обладает очень высоким статусом и широкими полномочиями, которые имеют тенденцию в целом возрас тать. В его функции входит не только формирование правительства или участие в нем, но и определение основных направлений политичес кого курса правительства, общее руководство его осуществлением, ко ординация деятельности отдельных министерств и др. Статья 82 Кон ституции Греции закрепляет, что «Правительство определяет и направ ляет общую политику страны в соответствии с положениями Консти туции и законов», а «Премьер-министр обеспечивает единство Прави тельства и направляет действия его и государственного аппарата в целом на претворение в жизнь правительственной политики в рамках закона». В Основном законе ФРГ (ст. 65) речь идет о том, что «Феде ральный канцлер определяет основные направления политики и несет за них ответственность». А вот как Конституция Казахстана (ст. 67), президентской республики, определяет функции премьер-министра: он организует и руководит деятельностью Правительства, персонально отвечает за его работу; представляет парламенту доклад о программе Правительства; подписывает постановления Правительства; доклады вает Президенту об основных направлениях деятельности Правитель ства и о всех его важнейших решениях; выполняет другие функции, связанные с организацией и руководством деятельностью Правитель ства. Аналогичные положения содержатся в Конституции Беларуси (ст. 106).
Основной формой коллегиальной работы правительства являются его заседания, которые проходят под председательством главы государ ства или премьер-министра. В президентских республиках, абсолют ных и дуалистических монархиях такие заседания проводятся сравни тельно редко, по указанию главы государства, ибо большинство вопро сов решается самим президентом (монархом) или при участии узкого круга министров, советников и др. В странах с парламентскими форма ми государственного правления заседания правительства проводятся более часто и регулярно, чаще всего в период парламентских сессий. В некоторых конституциях (например, Словакии) устанавливается, какие вопросы правительство должно решать коллегиально. В ряде стран (Великобритании, Индии и др.) видное место занимают комите ты кабинета, состоящие из части министров и позволяющие разгрузить кабинет в целом при коллективном обсуждении и решении сравнитель но менее важных вопросов. Ключевые комитеты кабинета часто воз главляет премьер-министр.
Отдельные министерства и ведомства — это отраслевые органы исполнительной власти, каждый из которых, в отличие от правитель ства в целом, обладает не общей, а специальной компетенцией, т.е. совокупностью полномочий лишь в определенной сфере государст венного управления. Во главе министерств стоят министры (от лат. minister — служитель, подручный), которые единолично решают во просы в соответствующей области управления, хотя и могут опирать ся на мнение коллегии министерства или иного круга высокопостав ленных министерских специалистов. Ведомства подразделяются на правительственные, руководители которых входят в состав прави тельства, имеют ранг министра и назначаются главой государства, и неправительственные, руководители которых не имеют ранга министра, не входят в состав правительства и назначаются премьер-министром.
Правительство очень часто несет солидарную ответственность либо перед главой государства, либо перед парламентом, либо перед тем и другим. Как уже отмечалось (см. гл. 6), первое характерно для президентских республик, абсолютных и дуалистических монархий; второе — для парламентских республик и парламентских монархий; третье — для полупрезидентских республик. Солидарная ответствен ность правительства означает, что при неодобрении его политики, дея тельности или его отдельных членов уходят в отставку все члены пра вительства. Конкретными формами выражения такого неодобрения со стороны парламента является обычно вынесение им вотума недоверия и отказ в доверии, а со стороны главы государства — увольнение им в отставку правительства. Но политическая ответственность может но сить и индивидуальный характер, когда в отставку уходит только тот член правительства, которому выражено недоверие или неодобрение. В ряде стран имеет место как солидарная, так и индивидуальная поли тическая ответственность. В Конституции Италии (ст. 95), например, говорится, что «министры коллегиально ответственны за действия Со вета министров, индивидуально — за действия своих ведомств». Члены правительства в парламентарных республиках и парламентарных мо нархиях несут политическую ответственность и перед премьер-мини стром, который имеет право потребовать от каждого из них ухода в отставку.
Конституция РФ (ст. 110) устанавливает, что исполнительную власть страны осуществляет Правительство РФ. Оно на федеральном уровне возглавляет всю систему органов исполнительной власти, обес печивая их согласованную деятельность, что особенно важно и сложно в условиях федеративных государств. Вместе с тем Правительство осуществляет исполнительную власть не в отрыве, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими ветвями единой государственной влас ти — законодательной и судебной.
Конституционный статус. Поскольку Правительство РФ — это правительство президентской республики с очень большими полномо чиями президента прежде всего по отношению к исполнительной влас ти (см. гл. 10), постольку в правильном понимании конституционно-правового статуса Правительства РФ первостепенное значение имеет определение характера его взаимоотношений с Президентом. Сложность решения этого вопроса объективно обусловлена тем, что, с одной стороны, Президент РФ не входит в состав Правительства РФ и не возглавляет его и официально не стоит во главе исполнительной влас ти; а с другой — как глава государства, определяющий основные на» правления внутренней и внешней политики, выступающий в качестве гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечи вающий согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ, несомненно, играет опреде ляющую и решающую роль в принципиальном руководстве исполни тельной властью. Поскольку именно в его руках находятся решающие рычаги назначения и отстранения от должности членов Правительства, он напрямую руководит рядом министерств, имеет право давать обяза тельные к исполнению поручения Правительству, может председатель ствовать на заседаниях Правительства, которое к тому же несет ответ ственность почти исключительно перед Президентом, ему подотчетно и подконтрольно.
В связи с этим нельзя безоговорочно согласиться с встречающимся мнением, что Правительство РФ — высший орган федеральной испол нительной власти в РФ.* Более правильной представляется позиция М.В. Баглая: «Анализ полномочий Президента РФ и Правительства РФ дает все основания считать главой исполнительной власти Россий ской Федерации именно Президента РФ, а не Председателя Прави тельства или Правительство РФ в целом. Поэтому когда утверждают, что Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, то необходимо принимать во внимание известную условность такого утверждения. Оно может рассматриваться как высший орган исполнительной власти в том смысле, что является единственным кол легиальным органом, имеющим конституционную компетенцию в сфере исполнительной власти и право руководить всеми органами ис полнительной власти. Но при этом Правительство РФ функционирует, имея над собой Президента РФ, указания которого для Правительства обязательны...».**
* См.: Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. С. 427.
** Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С. 557.
Таким образом, Правительство РФ, осуществляя исполнительную власть в стране, занимает подчиненное положение по отношению к Президенту РФ, будучи обязанным строить свою деятельность не толь ко в соответствии с законами, но и с указами и распоряжениями Пре зидента РФ, имеющими более высокую юридическую силу, чем постановления Правительства. Вместе с тем Правительство РФ в пределах своей компетенции самостоятельно принимает решения и издает свои правовые акты, не требующие согласия или разрешения Президента РФ, самостоятельно организует свои отношения как с федеральными органами законодательной и судебной властей, так и с органами госу дарственной власти субъектов РФ.
Взаимоотношения Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ определяются принципом разделения властей, что означает их самостоятельность и невмешательство в дела друг друга. Министр не может быть депутатом, а депутат министром. Правительство РФ не подотчетно парламенту и его палатам и не обязано в любом случае уходить в отставку при выражении ему вотума недоверия Государст венной Думой. Вместе с тем закон обязывает членов Правительства РФ по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы. Как уже отмечалось (гл. 11), Государственная Дума дает Пре зиденту РФ согласие на назначение Председателя Правительства РФ; широкое взаимодействие между Правительством и парламентом, его палатами, их постоянными комитетами и комиссиями осуществляется в области законопроектной работы.
Взаимоотношения Правительства РФ с органами судебной власти характеризуются прежде всего расширением и усилением контроля последних за деятельностью органов исполнительной власти. Консти туционный Суд РФ получил право решать вопрос о конституционнос ти нормативного акта Правительства РФ, а Высший Арбитражный Суд РФ — право признать недействительным ненормативный акт Прави тельства РФ. В судах общей юрисдикции Правительство может высту пать ответчиком по административным, трудовым и гражданским делам. Отношения с органами правосудия регулируются и специаль ным постановлением Правительства РФ «О порядке назначения пред ставителей интересов Правительства Российской Федерации в судах» (август 1994 г.).
В целом правовой статус Правительства РФ определяется Консти туцией РФ (ст. 10, 11, 83, 90, 103, 104, 110-117 и др.), Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федера ции» (1997),* в ряде специальных законов (например, «Об обороне», «О безопасности» и др.), в указах Президента РФ (например, в указе «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» от 10 июня 1994 г. с после дующими изменениями и дополнениями), а также отдельными поло жениями регламентов палат Федерального Собрания РФ, временным Регламентом Правительства РФ (август 1995 г.) и другими правовыми актами.
СЗ РФ. 1997. №51. Cт. 5712.
Состав и формирование. Правительство РФ — коллегиальный орган федеральной государственной власти. В его состав входят, со гласно ч. 2 ст. 110 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. В число заместителей Пред седателя Правительства РФ включаются на практике и первые замес тители Председателя, а в число членов Правительства — только те ру ководители федеральных органов исполнительной власти, которые имеют ранг федеральных министров. Поэтому число федеральных ми нистров обычно в два-три раза меньше, чем число руководителей фе деральных органов исполнительной власти. Число министров, заместителей и первых заместителей Председателя Правительства Консти туцией РФ не ограничивается.
Формирование Правительства РФ осуществляется Президентом РФ при участии Государственной Думы и Председателя Правительст ва. Председателя Правительства РФ, как уже отмечалось, назначает Президент РФ с согласия Государственной Думы (ст. 111). Предложе ние о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится не позд нее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избран ного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Последняя рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. При этом кандидат докладывает Думе программу основных направлений деятельности будущего пра вительства и отвечает на вопросы депутатов. В случае, если Государст венная Дума трижды отклоняет представленные кандидатуры, Президент РФ самостоятельно назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
После назначения Председатель Правительства РФ в недельный срок представляет Президенту РФ предложения о структуре федераль ных органов исполнительной власти, куда входят федеральные минис терства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии Рос сии, федеральные службы России и др. Он же предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Прави тельства РФ и федеральных министров (ст. 112). Конституция РФ не ограничивает число министров, а также число заместителей и первых заместителей Председателя Правительства РФ. Это определяется самим Президентом РФ. Так, в августе 1999 г. Указом Президента РФ* структура федеральных органов исполнительной власти была реорганизована и в нее вошли 26 министерств, 10 государственных комитетов, 3 федеральных комиссии, 14 федеральных служб, 9 федеральных агентств, 2 федеральных надзора. Было также установлено, что у Пред седателя Правительства РФ будет пять заместителей, в том числе два первых.
* Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 августа 1999 г. // Российская газета. 1999. 18 авг.
Члены Правительства РФ не могут быть депутатами парламента, занимать никакой другой должности в государственных, коммерчес ких, общественных органах и организациях, в том числе и в политичес ких партиях, членство в которых они могут сохранять; они не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной твор ческой. Они обязаны ежегодно представлять сведения о своих доходах и имуществе.
Поскольку речь идет о президентской форме государственного правления, в рамках которой правительство не зависит от парламента, Правительство РФ может и не отражать партийный состав парламента и не носить коалиционный характер. Очень часто при формировании Правительства РФ подчеркивается, что оно осуществляется не на пар тийно-политической, а на профессиональной основе, независимо от партийно-политической принадлежности членов Правительства. Это, конечно, не означает, что политические моменты вовсе не учитываются в процессе формирования Правительства. Нет ничего удивительного, что Президент РФ хочет видеть в кресле Председателя Правительства РФ своего политического единомышленника, а Председатель Прави тельства РФ — иметь свою команду, проводящую в принципе единую политическую линию Правительства. Опыт показывает, что формиро вание правительства на профессиональной основе вовсе не исключает возможность любого учета партийно-политических факторов, тем более что и при президентской республике успешная и стабильная работа правительства в немалой степени зависит от раскладки полити ческих сил в парламенте и умения наладить сотрудничество с ним.
Компетенция. Полномочия Правительства РФ очень широки и ох ватывают все основные сферы общественной жизни. Статья 114 Кон ституции РФ, в которой определяется его компетенция, включает во просы экономики и финансов, социальной сферы, науки, культуры и экологии, обороны, государственной безопасности и внешней полити ки, прав человека, законности и др. Важно при этом отметить, что при веденный в данной статье перечень полномочий Правительства РФ не является исчерпывающим, ибо последний пункт этого перечня гласит, что Правительство «осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации». Как уже отмечалось выше в данном параграфе, многие конкретные полномочия Правитель ства РФ закрепляются в других статьях Конституции РФ, федераль ных законах и указах Президента РФ Конечно, Правительство РФ осуществляет исполнительную власть совместно с Президентом стра ны и под его руководством. Но если, к примеру, Президент РФ опреде ляет основные направления внутренней и внешней политики государ ства, то организация реализации этих направлений ложится на Прави тельство РФ.
В области финансово-экономической деятельности Правительство РФ: разрабатывает единую финансовую, кредитную, денежную и нало говую политику и обеспечивает ее реализацию; разрабатывает и пред ставляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполне нии федерального бюджета; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен; управляет государственным внут ренним и внешним долгом; осуществляет установленные законом ва лютное регулирование и валютный контроль; разрабатывает программы экономического развития; обеспечивает свободу экономической де ятельности и осуществляет в установленных пределах регулирование экономических процессов, осуществляет управление федеральной соб ственностью; вырабатывает и реализует структурную и инвестицион ную политику государства; разрабатывает и проводит политику меж дународного экономического сотрудничества; вырабатывает прогнозы экономического и социального развития страны и др.
В области культуры, науки, образования, здравоохранения, социаль ного обеспечения и экологии Правительство РФ обеспечивает проведе ние в стране единой государственной политики. В этих целях оно раз рабатывает разнообразные социальные программы и меры поддержки и развития культуры, науки и образования, охраны здоровья граждан, поддержки семьи, материнства, отцовства, детства, молодежи, по раз витию физической культуры, спорта, туризма, охране окружающей среды, гарантированию установленного законом уровня оплаты труда и социального обеспечения, защите наименее социально защищенных слоев населения, сокращению безработицы и др. и обеспечивает их выполнение или участвует в нем.
Эти и многие другие конкретные полномочия Правительства РФ, в развитие общего положения Конституции РФ (п. «в» ч. 1 ст.114), сформулированы в целом ряде соответствующих федеральных законов и указов Президента РФ. Так, в Законе РФ «Об образовании» (январь 1996 г.) на Правительство РФ возлагается: разграничение компетенции в области образования между федеральными органами исполни тельной власти; определение статуса руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения; установле ние порядка определения объемов и структуры приема обучающихся в государственных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования на обучение за счет средств федераль ного бюджета и др.
В сфере обороны, безопасности и внешней политики Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государст венной безопасности и реализации внешней политики РФ. Учитывая особую важность и значимость этих областей государственной деятель ности, руководители соответствующих министерств и ведомств нахо дятся в непосредственном подчинении Президенту РФ. Но и полномо чия Правительства РФ в этих областях также немалые, что закрепля ется в ряде федеральных законов. Так, Федеральный закон «Об оборо не»* (май 1996 г.) устанавливает, что Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований. Оно вносит в Государственную Думу предложения по расходам на оборону, организует оснащение войск вооружением и военной техникой по их заказам; разрабатывает мобилизационные планы; контролирует выполнение оборонного зака за; организует систему военного образования, воинского учета и при зыва на военную службу; осуществляет контроль за экспортом воору жений и др. В Федеральном законе «О безопасности»* (март 1992 г.) определяется, что Правительство РФ обеспечивает руководство орга нами безопасности, организует и контролирует разработку и реализа цию мероприятий по обеспечению безопасности органами исполни тельной власти РФ и ее субъектов. В Указе Президента РФ «О Госу дарственной стратегии экономической безопасности Российской Фе дерации (Основные положения)» (апрель 1996 г.) Правительству РФ поручалось, в частности, разработать меры по реализации указанной стратегии как составной части национальной безопасности в целях обеспечения такого развития экономики, при котором «создались бы приемлемые условия для жизни и развития личности, социально-эко номической и военно-политической стабильности общества и сохране ния целостности государства, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз».
* СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.
** ВВС РФ. 1992. № 15. Ст. 770. С изменениями и дополнениями, внесенными Законом РФ от 25 декабря 1992 г. (ВВС РФ. 1993. № 2. Ст. 77).
Поскольку руководство внешней политикой является по Консти туции РФ прерогативой Президента РФ, Правительство РФ, не имея полномочий по такому руководству, тем не менее играет немаловаж ную роль в реализации внешней политики. Оно обеспечивает предста вительство РФ в иностранных государствах и в международных орга низациях, принимает меры по выполнению международных договоров, заключает межправительственные соглашения, осуществляет руковод ство в области внешней торговли и других видов внешнеэкономичес кой деятельности, международного научно-технического и культурно го сотрудничества, решает вопросы материального обеспечения дипломатической деятельности.
В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью Пра вительство РФ осуществляет меры по разработке и реализации про граммы по обеспечению законности, безопасности, прав и свобод лич ности, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с пре ступностью; обеспечивает финансовую и материально-техническую базу деятельности судебных органов, органов прокуратуры, внутрен них дел, юстиции и др. На Министерство юстиции, например, возложе ны организационно-правовое обеспечение судебной реформы, созда ние необходимых условий для функционирования судов общей юрис дикции и военных судов. В компетенцию Правительства РФ входит анализ состояния законности в стране и эффективности борьбы с пре ступностью.
Организация деятельности. В организации и проведении деятель ности Правительства РФ центральная и ведущая роль, несомненно, принадлежит его Председателю, который, согласно ст. 113 Конститу ции РФ, определяет основные направления деятельности Правитель ства и организует его работу в соответствии с Конституцией РФ, феде ральными законами и указами Президента РФ. В определении и реа лизации основных направлений деятельности Правительства его Председатель руководствуется прежде всего ст. 114 Конституции РФ, в которой определяется компетенция Правительства РФ в целом и которая уже была рассмотрена выше, а также Федеральным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.).
Особо важная и решающая роль Председателя Правительства РФ выражается здесь в том, что он: разрабатывает и представляет Прези денту РФ предложения по структуре и составу Правительства, назна чению на должность членов Правительства и освобождении их от должности; распределяет обязанности между первыми заместителями, заместителями Председателя Правительства; проводит заседания Правительства и подписывает его акты; утверждает регламент работы Пра вительства; представляет Правительство внутри страны и в междуна родных отношениях; систематически информирует Президента РФ о работе Правительства; назначает исполняющего обязанности Предсе дателя Правительства на время своего отсутствия; исполняет обязан ности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состо янии выполнять свои обязанности. Кроме того, именно Председатель Правительства представляет Президенту РФ разработанные Прави тельством законопроекты и проекты указов Президента РФ, вносит в Государственную Думу проекты законов в порядке законодательной инициативы, проекты федерального бюджета и отчеты об их исполне нии и др. документы.
Заседания Правительства РФ проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Для признания его правомочным на заседании должны присутствовать не менее двух третей членов Прави тельства. Решения принимаются большинством голосов списочного состава членов Правительства. При отсутствии Председателя Прави тельства заседания проводит его первый заместитель. В заседаниях Правительства могут участвовать представители палат Федерального Собрания, Конституционного Суда, Генеральной прокуратуры, Счет ной палаты, Центрального банка. Заседания носят открытый характер, хотя отдельные вопросы могут рассматриваться на закрытых заседа ниях.
На заседаниях Правительства РФ обсуждаются и решаются наибо лее важные вопросы государственного управления, хозяйственного и социально-культурного развития страны. Исключительно на заседани ях Правительства рассматриваются: вопросы подготовки и исполнения федерального бюджета, а также формирования и расходования госу дарственных внебюджетных фондов; проекты программ экономичес кого и социального развития, связанных с созданием свободных эконо мических зон; номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен; объемы выпуска государственных ценных бумаг; решения о внесении Правительством законо проектов в Государственную Думу; проекты программ приватизации государственной собственности; некоторые вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки за счет средств федераль ного бюджета; решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ. Только на заседаниях Правительства: образуется его Президиум; утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной влас ти; устанавливаются порядок создания и деятельности территориаль ных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ас сигнований на содержание их аппаратов; утверждается Регламент Пра вительства РФ; утверждается Положение об Аппарате Правительст ва РФ.
Для решения оперативных вопросов Правительство РФ может со здавать свой Президиум, решения которого могут оформляться как распоряжения Правительства. Подготовительную работу к заседани ям, а также контроль за исполнением решений Правительства осущест вляет Аппарат Правительства во главе с его руководителем в ранге министра, назначаемым Президентом РФ по представлению Председа теля Правительства РФ. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, Пра вительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ. В случае их противоречия Конститу ции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ (ст. 115). В этом проявляется подза конный характер актов Правительства РФ. Наиболее значительные из них принимаются в форме постановлений, а в форме распоряжений — акты по оперативным и другим текущим вопросам. Нормативные акты, как правило, оформляются в форме постановлений. Постановления и распоряжения подписываются Председателем Правительства РФ, а распоряжения могут подписываться и его первым заместителем. Нормативные правовые акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести» в течение 10 дней после их регистрации и в «Бюллетене нормативных актов федеральных орга нов исполнительной власти».
Сроки полномочий и отставка. Конституция РФ не устанавливает прямо срока полномочий Правительства РФ. Тем не менее из нее ясно вытекает, что парламентские выборы не влекут за собой смену Прави тельства, Президент РФ имеет возможность в любой момент по своему усмотрению отправить в отставку Правительство, а перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномо чия (ст.116). Вместе с тем прекращение полномочий Правительства РФ Президентом РФ может быть связано с позицией самого Прави тельства или с позицией Государственной Думы. Статья 117 определя ет, что отставка Правительства может иметь место, когда: 1) Прави тельство РФ само подает в отставку, а Президент РФ принимает ее (хотя может и отклонить); 2) Президент РФ по собственной инициа тиве принимает решение об отставке Правительства РФ; 3) Государст венная Дума выражает недоверие Правительству РФ, а Президент РФ объявляет о его отставке (хотя имеет возможность не согласиться с решением Государственной Думы); 4) Государственная Дума в ответ на постановку Председателем Правительства РФ вопроса о доверии Правительству РФ отказывает в доверии, а Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства (хотя может и распустить Государственную Думу). Если Государственная Дума по вторно в течение трех месяцев выражает недоверие Правительству, Президент РФ также оказывается перед дилеммой: либо объявить об отставке Правительства РФ, либо распустить Государственную Думу.
Обеспечивая непрерывность работы исполнительной власти, Пра вительство РФ, ушедшее в отставку или сложившее свои полномочия перед вновь избранным президентом, по поручению Президента РФ продолжает исполнять свои обязанности до сформирования нового правительства. Следует также заметить, что отставка Правительства может быть как коллективной, так и индивидуальной, т.е. отставкой отдельных членов Правительства, которых освобождает от должности Президент РФ.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Что такое правительство и каково его место в системе органов государст венной власти?
Какова своеобразная роль правительства в условиях различных форм го сударственного правления?
Каков состав правительства? Что такое однопартийное, коалиционное и беспартийное правительства и когда они складываются?
Как формируются правительства? Чем отличаются парламентский и вне парламентский путь формирования правительства?
В чем отличие конституционно-правового статуса правительства в прези дентских и парламентских республиках?
Каковы основные полномочия правительства, в том числе и по отдельным важнейшим сферам его деятельности?
Как организуется деятельность правительства и в чем проявляется здесь особая роль премьер-министра?
Каков конституционно-правовой статус Правительства РФ?
Каков состав Правительства РФ?
Как формируется Правительство РФ?
Какова компетенция Правительства РФ в различных областях обществен ной жизни?
Как организуется деятельность Правительства РФ и какова в этом роль его Председателя?
ЛИТЕРАТУРА
Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996.
Елисеев Е.П. Система органов государственной власти в современной России. М.,1997.
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998.
Краснов М.А. Ответственность власти (государство в открытом обществе). М., 1997.
Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. М., 1998.
Пикулькин А.В. Система государственного управления. М., 1997.
Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994.
Сукиасян М.А. Власть и управление в России. М., 1996.
Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федера ции». М., 1998.
Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федера ции». Комментарий. М., 1999.
Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М., 1995.
В системе органов государственной власти осталось рассмотреть органы правосудия и прокуратуры. Суды осуществляют правосудие, а прокуратура содействует им в их деятельности, хотя, как будет показа но ниже, к этому далеко не сводятся во многих странах ее функции. Многие конкретные вопросы организации и деятельности судебных и прокурорских органов специально и подробно рассматриваются в целом ряде других юридических учебных дисциплин. В данном учеб ном курсе эти проблемы изучаются в более общем ракурсе, под углом зрения выяснения конституционно-правовых основ судебной и проку рорской власти.
В подлинно демократическом государстве недостаточно иметь де мократическое законодательство и демократический механизм его применения исполнительной властью. Необходима, как уже отмеча лось, и демократическая организация и деятельность третьей, судебной власти, призванной своими способами обеспечивать правопорядок и разрешать возникающие в жизни конфликты на основе принципа вер ховенства права. Без этого государство не может быть действительно демократическим и правовым.
Сущность и функции. Судебная власть, ее органы — неотъемлемая и в то же время своеобразная часть механизма осуществления народо властия в демократическом государстве, находящаяся в определенном взаимодействии с другими ветвями государственной власти, их орга нами. Принимая законы, законодательная власть определяет основные принципы организации и общее направление и содержание деятель ности судебной власти. Исполнительная власть обеспечивает матери ально-технические основы деятельности судебной власти, подготовку соответствующих кадров и др. При этом, в соответствии с принципом разделения властей, ни законодательная, ни исполнительная власть не могут вмешиваться в практику осуществления правосудия, в судебную деятельность судов. «Юстиция отделена от управления на всех уров нях», — говорится в Конституции Австрии (ст. 94).
Органы правосудия — независимые органы государственной влас ти, специфическими средствами и методами в рамках своей компетен ции регулирующие общественные отношения, защищающие права и свободы человека и гражданина, исходя из принципов законности и справедливости. Конституция Франции (ст. 66) определяет судебную власть в качестве «хранительницы личной свободы». В Конституции Португалии (ч. 1 и 2 ст. 205), например, говорится, что «суды являются органами власти с компетенцией отправления правосудия от имени народа» и что «в отправлении правосудия судам надлежит обеспечивать защиту прав и интересов граждан, охраняемых законом, наказы вать за нарушения демократической законности и улаживать конфлик ты общественных и частных интересов». Они — органы государствен ной власти, решения которых обязательны для всех граждан, долж ностных лиц и государственных органов. Эти решения и вытекающие из них санкции принимаются от имени государства. Данные общие черты присущи и другим органам государственной власти. Вместе с тем судебной власти и ее органам свойственны и специфические черты, отличающие ее от законодательной и исполнительной властей.
Во-первых, в демократическом государстве судебная власть выпол няет исключительную, только ей присущую функцию — функцию пра восудия, которую не могут и не должны выполнять никакие другие органы или лица. Если законодательную власть очень часто осущест вляют совместно парламент и президент или монарх, а исполнитель ную — президент или монарх и правительство, то судебную власть — только суды, судьи. «Судебная власть вверяется судьям», — говорится в Основном законе ФРГ (ст. 92). «Судебные функции осуществляются судами, решения которых исполняются от имени греческого наро да», — отмечается в Конституции Греции (ч. 3 ст. 26). В подавляющем большинстве конституций стран СНГ специально подчеркивается, что правосудие в них осуществляется только (исключительно) судом (су дами).
Во-вторых, судебная власть осуществляется в особой установлен ной законом процессуальной форме, в ходе судебного процесса, опира ющегося на неуклонное соблюдение специальной узаконенной проце дуры, нарушение которой влечет за собой отмену решения суда. Со блюдение таких процессуальных форм призвано обеспечить гарантии принятия судом действительно правовых решений, т.е. гарантии пра восудия. Эти формы и процедуры регулируются соответствующими нормами процессуального права.
В-третьих, судебную власть непосредственно осуществляет не только высший ее орган, но и вся система органов этой власти. Каждое из звеньев этой системы — от низовых до верховных судов — является носителем судебной власти и решает судебные споры совершенно самостоятельно, независимо, руководствуясь только законом и право сознанием. «Судьи независимы при осуществлении своих судейских обязанностей», — гласит ч. 1 ст. 87 Конституции Австрии. «Судьи не зависимы и подчиняются только закону», — закрепляется в ч. 1 ст. 97 Основного закона ФРГ. Аналогичные положения, определяющие осо бый статус судей, прежде всего их независимость и подчиненность только Конституции и закону, содержатся так или иначе в большинстве конституций стран мира. Иногда в них прямо идет речь о том, что гарантом независимости судебной власти является глава государства. Так, в ст. 64 Конституции Франции говорится, что гарантом независи мости судебной власти является Президент Республики. Аналогичное положение содержится в Конституции Армении (ст. 94). Это опреде ляет и своеобразие осуществления контроля за деятельностью судов, который может носить только правовой характер, т.е. заключаться в проверке законности судебных решений и соблюдения судами процес суальных норм их принятия. В соответствии с принципом независи мости деятельности органов судебной власти такой контроль несовмес тим с вмешательством законодательных и исполнительных органов в осуществление правосудия.
Осуществление правосудия — главная и основная, но не единст венная функция судебной власти. В ее рамках: проводится контроль (надзор) за законностью и обоснованностью принятия органами до знания и следствия мер процессуального принуждения (ареста, обыска и др.); дается толкование правовых норм; официально удостоверя ются имеющие юридическое значение факты (например, фактических брачных отношений, родства, признания умершим или безвестно от сутствующим и др.); осуществляется предусмотренное законом огра ничение правосубъектности граждан (например, признание лица не дееспособным); судебный надзор за решением судов и др. Но это, не сомненно, сравнительно менее важные и менее широкие функции су дебной власти.
Деятельность судов по разрешению правовых споров называется юрисдикционной, а предметные и пространственные рамки этой дея тельности — юрисдикцией (oт лат. jurisdictio — судебное разбирательст во, судебный округ). Совокупность судов и их деятельность обычно именуются юстицией (от лат justitia — справедливость). В зависимос ти от предмета и направления их деятельности различают, с одной стороны, суды общей и специальной юрисдикции; а с другой — консти туционную, административную и другие юстиции. В части стран для совокупного обозначения судей, прокуроров при судах и судебных сле дователей используется такое понятие, как магистратура, что нередко находит свое отражение и в их конституциях. В состав магистратуры не входят другие государственные служащие, работающие в судах (на пример, секретари судебных заседаний, работники канцелярий судов и др.).
Формирование и статус. В большинстве стран судьи назначаются, но само назначение происходит в разных странах по-разному. В одних странах такое назначение осуществляет глава государства; в других — глава государства по представлению правительства; в третьих — парла мент или его палата по представлению главы государства или прави тельства; в четвертых — правительство; в пятых — совет магистратуры (т.е. орган судейского самоуправления) по конкурсу и т.д. В некоторых странах судьи избираются либо непосредственно гражданами или со ответствующими представительными органами (чаще всего судьи ни зовых судов), либо представительными органами (судьи вышестоящих судов). В США принципы выборности и назначаемости судей сочета ются: судьи Верховного Суда назначаются Президентом по совету и с согласия Сената, а в большинстве штатов судьи избираются гражда нами.
Мировые судьи и судьи трибуналов назначаются непосредственно Королем, гласит ст. 15 Конституции Бельгии. Аналогичное положение содержится в Конституции Нидерландов (ст. 117). В Греции, Ирлан дии, Армении, Туркменистане и др. судьи назначаются Президентом. В Мексике (ст. 96—97) члены Верховного Суда назначаются Президен том, но это назначение подлежит одобрению Палаты сенаторов; а ок ружные и районные судьи назначаются Верховным Судом страны. В Австрии судей назначают Президент или уполномоченный им компе тентный федеральный министр по представлению Правительства (ст. 86). В Конституции Италии (ст. 105—106) говорится, что назначе ние магистратов производится по конкурсу Высшим советом магистра туры. То же положение содержится в Конституции Португалии (ст. 219). В Кыргызстане (ст. 80) судьи Конституционного Суда и Выс шего Арбитражного Суда избираются парламентом по представлению Президента, а судьи местных судов назначаются Президентом с согла сия парламента. На Украине первое назначение на должность профес сионального судьи осуществляется на пять лет Президентом, а все дру гие судьи, кроме судей Конституционного Суда, избираются парламен том бессрочно (ст. 128). В Польше судьи назначаются на неопределен ный срок Президентом по предложению Всепольского судебного Сове та (ст. 179).
Для статуса судей характерно признание и обеспечение их незави симости (о чем уже говорилось выше), неприкосновенности, несменя емости, несовместимости их функций с занятием иных публичных должностей, с участием в политических объединениях и т.д. Конститу ция Италии (ст. 104) устанавливает, что «магистратура автономна и независима от всякой другой власти». В Конституции Испании (ст. 117) говорится, что судьи «независимы, несменяемы, ответственны перед законом и подчиняются только закону»; они не могут быть от странены от должности, уволены в отставку, переведены с одной долж ности на другую или на пенсию, кроме как на основании причин и с соблюдением условий, предусмотренных законом. Статья 152 Консти туции Бельгии гласит: «Судьи назначаются пожизненно. Они уходят в отставку по достижению установленного законом возраста и получают пенсию, предусмотренную законом. Никакой судья не может быть от правлен в отставку или отстранен от должности иначе как по судебно му решению. Перемещение судьи может иметь место только в связи с новым назначением и с его согласия». Аналогичные положения содержатся и в конституциях многих других стран.
В Конституции Армении (ст. 98) устанавливается, что судьи не могут занимать другую государственную должность или выполнять иную оплачиваемую работу, кроме научной, педагогической и творчес кой; они не могут являться членами какой-либо партии или заниматься политической деятельностью. Аналогичное положение содержит и Конституция Грузии (ст. 86), в которой также закрепляется неприкос новенность судьи (ст. 87), в соответствии с которой недопустимы привлечение его к уголовной ответственности, задержание или арест, лич ный обыск, обыск рабочего места, машины, жилища без согласия Пред седателя Верховного Суда страны (за исключением случаев задержа ния на месте преступления). Статья 178 (ч. 3) Конституции Польши содержит следующее положение: «Судья не может принадлежать к политической партии, профессиональному союзу, вести публичную де ятельность, несовместимую с принципами независимости судов и независимости судей».
При назначении или избрании судей к кандидатам на эту долж ность обычно предъявляются особые, достаточно высокие требования и условия. Помимо понятных условий наличия гражданства страны и гражданской правоспособности, часто выдвигаются требования высо конравственного поведения, обладания жизненным опытом (возрас тной ценз), наличия необходимой профессиональной подготовки (выс шее юридическое образование, определенный стаж работы по специ альности) и др. В ряде стран (например, в Италии, Польше, Греции) кандидаты на должность судьи должны пройти предварительную ста жировку, сдать ряд экзаменов и т.д.
Обычно эти вопросы регулируются в специальном законодательст ве, положениях и т.д., но в некоторых конституциях и по этим вопросам содержатся определенные конкретные требования. Так, Конституция Бразилии (ст.101) устанавливает, что судьями Федерального Верхов ного Суда могут быть граждане старше 35 лет и моложе 65 лет, с доста точными знаниями в области права и незапятнанной репутацией, а Конституция Мексики (ст. 95) — что для избрания членом Верховного Суда страны необходимо быть мексиканским гражданином по рожде нию, обладать всеми политическими и гражданскими правами; быть ко дню избрания не старше 65 и не моложе 35 лет; иметь высшее юриди ческое образование, удостоверенное дипломом, выданным не менее чем за пять лет до избрания; иметь хорошую репутацию и не быть осужден ным за преступление, которое влечет тюремное заключение на срок более одного года; не совершать преступления, связанного с хищением имущества, мошенничеством, подлогом, злоупотреблением доверия и другими преступлениями, которые серьезно дискредитируют в обще ственном мнении данное лицо независимо от характера наказания; про живать в стране в течение последних пяти лет. Часть 1 ст. 86 Консти туции Грузии предусматривает, что судьей может быть гражданин страны, достигший 30 лет, имеющий высшее юридическое образование и не менее чем пятилетний опыт работы по специальности.
Судебные системы. Своеобразие организации судебной власти в различных странах находит свое выражение прежде всего в различных моделях их судебных систем. Обычно государственные судебные сис темы — это сложные разноуровневые иерархические структуры, в ко торые входят различные виды автономных судов, находящиеся в более или менее тесной и разветвленной взаимосвязи. Для стран с англосак сонской правовой системой типична единая система судов, возглавляе мая единым верховным судом, на который выходят различные ветви судебной власти. В отличие от этого, для стран континентально-европейской (романо-германской) правовой системы свойственна поли системность в организации судебной власти, ибо в них отсутствует единая система судов, а существует несколько специализированных и автономных систем судов, каждая из которых имеет свои высшие суды. Основной закон ФРГ, например, наряду с Федеральным Конституци онным судом, предусматривает создание еще пяти высших судов для отправления правосудия в области общей, административной, финан совой, трудовой и социальной юрисдикции: Федеральной судебной палаты, Федерального административного суда, Федерального финан сового суда, Федерального трудового суда и Федерального социально го суда (ст. 95). Конституция Бразилии (ст. 92) говорит о следующих органах судебной власти: Федеральный Верховный Суд; Высший Суд Правосудия; Федеральные региональные суды и федеральные судьи; Рабочие суды и рабочие судьи; Избирательные суды и избирательные судьи; Военные суды и военные судьи; суды и судьи штатов, федераль ного округа и территорий.
Основы правосудия. В конституциях обычно закрепляются важ нейшие правовые основы, принципы не только организации, но и дея тельности органов правосудия, т.е. судебного процесса. Важнейшими конституционными принципами осуществления правосудия в демо кратических странах являются: а) независимость судей и подчинение их только закону, о чем уже говорилось выше; б) гласность, публич ность, открытость суда, судебных заседаний (за редким исключением закрытых заседаний суда); в) состязательность судебного процесса, оз начающая вынесение решения суда на основе взвешивания аргументов за и против в споре сторон; г) доступность суда, согласно которой любое лицо должно иметь право и возможность обратиться в суд для защиты его прав и интересов, а любые ограничения здесь недопустимы; коллек тивность рассмотрения дел и принятия решения по ним (за исключе нием единоличного отправления правосудия судьей по малозначитель ным делам), что обеспечивает большую объективность решений судов; возможность обжалования и пересмотра судебного решения на основе апелляции, кассации, ревизии; ведение судопроизводства на языке, до ступном для сторон, или с обеспечением переводчика; и др.
Приведем в этой связи несколько конституционных установлении. «Никто не может быть лишен своего законного судьи», — гласит ч. 2 ст. 83 Конституции Австрии, а ч. 1 ст. 90 устанавливает, что разбира тельство гражданских и уголовных дел проводится устно и гласно (ис ключения определяются законом); ст. 91 этой же Конституции закреп ляет, что «народ должен участвовать в отправлении правосудия и что по делам о перечисленных в законе преступлениях, за которые может быть назначено суровое наказание, а также по делам о всех политичес ких преступлениях и проступках вопрос о виновности обвиняемого решают присяжные. В Конституции Бельгии отмечается, что заседания судов публичны, если только их публичность не представляет опаснос ти для порядка или нравов; по делам о политических преступлениях и преступлениях прессы решение о закрытости заседания может быть принято только единогласно (ст. 148). Любое судебное решение явля ется мотивированным; оно объявляется в публичном заседании (ст. 149). Суд присяжных установлен по всем уголовным делам, поли тическим преступлениям и преступлениям прессы (ст. 150). Конститу ция Беларуси (ст. 129) так определяет основные принципы судопрои зводства: 1) законность; 2) равенство всех участников судебного про цесса перед законом и судом; 3) обеспечение доказанности вины; 4) со стязательность сторон и свобода в предоставлении ими суду своих доказательств и в доказывании перед судом их убедительности; 5) под держание государственного обвинения в суде прокурором; 6) обеспече ние обвиняемому права на защиту; 7) гласность судебного процесса и его полная фиксация техническими средствами; 8) обеспечение апел ляционного и кассационного обжалования решения суда, кроме случа ев, установленных законом; 9) обязательность решений суда.
В отличие от судебной власти, прокуратура не представляет собой особую, отдельную ветвь государственной власти. В большинстве де мократических стран ее функция сводится к уголовному преследова нию совершивших преступление, поддержанию публичного обвинения в суде, осуществлению надзора за законностью предварительного рас следования и содержания лиц в местах заключения. «Прокуратура обя зана осуществлять уголовное преследование», — гласит ст. 112 Консти туции Италии. Этим прежде всего объясняется то, что во многих кон ституциях и ином конституционном законодательстве этих стран ста тус и основы организации и деятельности прокуратуры не регулируют ся, а часто делается отсылка к закону о судопроизводстве или иному закону. Далеко неодинаково решается в различных странах и вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти.
В одних странах (США, Япония, Польша и др.) прокуратура вхо дит в состав министерства юстиции, а министр юстиции одновременно выступает и качестве генерального прокурора. В других странах (Ита лия, Испания, Бельгия и др.) прокуратура включается в состав маги стратуры и действует при судах (например, Генеральный прокурор Италии при Кассационном Суде или Генеральный прокурор Нидер-ландов при Верховном Суде). В третьих странах (КНР, Россия, КНДР, Словакия и др.) прокуратура выделяется в отдельную систему. Нако нец, есть и такие страны (например, Великобритания), где прокуратура вообще отсутствует, а прокурорские функции в необходимых случаях выполняют члены адвокатского корпуса, а в особо важных делах спе циальное должностное лицо — директор публичных преследований.
В странах СНГ прокуратура является самостоятельным органом государственной власти. Тем не менее ее конституционный статус ха рактеризуется неоднозначно. Так, в Конституции Грузии (ст. 92) про куратура определяется как «учреждение судебной власти, которое осу ществляет уголовно-правовое преследование, надзор за дознанием и исполнением наказания, а также поддерживает государственное обви нение». Здесь обращают на себя внимание два момента: 1) то, что про куратура рассматривается как орган судебной власти; 2) то, что в функ ции прокуратуры не включается осуществление общего надзора за за конностью. В последнем отношении существенно отличаются положе ния о прокуратуре и в конституциях Украины и Беларуси, хотя и та и другая помещают их в отдельных разделах и главах, а не внутри разде ла, главы о правосудии, суде. Если Конституция Беларуси (ст. 125), как и Конституции ряда других стран СНГ, возлагает на прокуратуру обя занность надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и други ми подведомственными правительству органами, местными предста вительными и исполнительными органами, предприятиями, организа циями и учреждениями, общественными объединениями, должност ными лицами и гражданами, а также надзор за соответствием закону судебных решений, то Конституция Украины (ст. 121), как и консти туции некоторых других стран СНГ, не предусматривает этого. А в Конституции Казахстана (ст. 83) речь идет даже о том, что прокуратура от имени государства осуществляет, наряду с другими функциями, высший надзор за точным и единообразным применением законов, ука зов Президента и иных нормативных актов на территории страны.
Во многом по-разному происходит в различных странах и назначе ние прокуроров. В США, например, федеральные прокуроры назначаются Президентом по представлению генерального атторнея (т.е. ми нистра юстиции и одновременно генерального прокурора) по совету и с согласия Сената. При этом каждый штат США имеет свою прокурор скую систему, а ее прокуроров назначает губернатор штата. В Испании генеральный прокурор назначается Королем по предложению Прави тельства, с учетом мнения Генерального совета судебной власти (ч. 4 ст. 124). В Бразилии генеральный прокурор назначается Президентом после утверждения абсолютным большинством Федерального сената (ст. 128). В Грузии генерального прокурора сроком на пять лет назна чает парламент по представлению Президента (ст. 93), а в Армении — Президент по представлению премьер-министра. Генеральный проку рор Туркмении, его заместители и прокуроры областей (велаятов) назначаются Президентом, а другие прокуроры — генеральным прокуро ром (ст. 112). В Узбекистане генерального прокурора и его заместите лей назначает и освобождает от должности Президент с последующим утверждением парламентом (ст. 93), а прокурора входящей в страну Республики Каракалпакстан — высший представительный орган этой республики по согласованию с генеральным прокурором Узбекистана; остальные прокуроры назначаются генеральным прокурором (ст. 119). На Украине генеральный прокурор назначается на должность с согла сия парламента и освобождается от должности Президентом; при этом если парламент выразит недоверие генеральному прокурору, то это влечет его отставку с должности (ст. 122).
В конституциях стран СНГ много общего в регулировании статуса, организации и деятельности прокуратуры, но есть и различия, о части из которых уже говорилось выше. К сказанному следует добавить и то, что если в большинстве конституций (Армении, Грузии, Казахстана) этих стран эти вопросы рассматриваются, как и в Конституции РФ, в главе (разделе) о судебной власти (правосудии, суде), то в Конститу ции Кыргызстана — в главе об исполнительной власти (разделе о пра вительстве); в Конституции Украины — в отдельном, самостоятельном разделе; в Конституции Беларуси — в разделе, посвященном совместно с комитетом государственного контроля, в самостоятельной главе о прокуратуре. В ряде стран СНГ (Туркменистан, Беларусь) конститу ционно закрепляется, что в своей деятельности генеральный прокурор подотчетен Президенту.
Демократические принципы организации и деятельности государ ственной власти в РФ находят свое выражение и в конституционных основах судебной системы и прокуратуры. Это прежде всего определя ется закреплением принципа разделения властей (ст. 10 и 11 Консти туции РФ), в соответствии с которым судебная власть выступает как одна из трех самостоятельных разновидностей государственной влас ти. Конституционные основы осуществления этой власти в РФ опре деляются Конституцией РФ (ст. 22, 23, 25, 46-54, 118-128 и др.) и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Рос сийской Федерации» от 31 декабря 1996 г.* Важно при этом иметь в виду, что, несмотря на то, что гл. 7 Конституции РФ называется «Су дебная власть», а в нее включена ст. 129, определяющая конституцион ные основы организации и деятельности Прокуратуры РФ, последняя не является органом судебной власти. В развитие указанной статьи Конституции РФ в ноябре 1995 г. был принят Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации».**
* СЗ РФ. 1997. №1. Ст. 1.
** СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
Судебная власть. Как и в других демократических странах, судеб ная власть, правосудие в РФ осуществляется только судом. Это закреп ляется ч. 1 ст. 118 Конституции РФ и является одним из важнейших конституционных принципов судебной власти в РФ, направленным на обеспечение гарантий законности, охраны прав и интересов граждан и организаций. Носителями судебной власти являются только судьи, а в ряде случаев также присяжные и народные заседатели. В Законе РФ «О статусе судей Российской Федерации»* (июнь 1992 г.) говорится, что «судебная власть в Российской Федерации принадлежит только судам в лице судей и привлекаемых в установленном законом случаях к осуществлению правосудия представителей народа». При этом судьи — это «лица, наделенные в конституционном порядке полномо чиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе».
* ВВС РФ. 1992. №30. Ст. 1792. С изменениями и дополнениями, включая внесенные Федеральным законом от 21 июня 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399.
Судебная власть в РФ осуществляется в целом на основе таких общедемократических принципов, как равенство всех граждан перед законом и судом, уважение личности, открытость судебного разбира тельства, состязательность и равноправие сторон, обеспечение нацио нального языка судопроизводства и др. Вместе с тем в зависимости от характера рассматриваемых правоотношений она может осущест вляться в специфически разных формах. В этой связи ч. 2 ст. 118 Кон ституции РФ говорит о том, что судебная власть осуществляется по средством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а в ст. 127 отдельно закрепляется еще и арбитражное судопроизводство.
Судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и Феде ральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации». Она включает федеральные суды, а также конституцион ные (уставные) суды и мировых судей субъектов РФ. Федеральные суды — это: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ; верхов ные суды республик, краевые и областные суды, суды городов феде рального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитраж ных судов. Суды субъектов РФ — это конституционные (уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъ ектов РФ. Таким образом, встречающиеся еще иногда товарищеские суды, третейские суды, как и некоторые другие квазисудебные органы (например, Международный коммерческий арбитражный суд и Мор ская арбитражная комиссия при Торгово-промышленной палате РФ или Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ), являются, по сути дела, административными органами, в судеб ную систему не входящими и судебной властью не обладающими. Кон ституция РФ (ч. 3 ст. 118) особо выделяет то, что создание чрезвычай ных судов не допускается.
О Конституционном Суде РФ речь уже подробно шла в гл. 2 учеб ника. Что же касается Верховного Суда РФ, то он является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах су дебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики (ст. 126). Высший Арбитражный Суд РФ — это высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляющий в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах су дебный надзор за их деятельностью и дающий разъяснения по вопро сам судебной практики (ст. 127). В апреле 1995 г. был принят Феде ральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Россий ской Федерации», а с июля 1995 г. действует Арбитражный процессу альный кодекс РФ.
Одним из важнейших конституционных принципов в организации и осуществлении судебной власти в РФ является ее единство. Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Рос сийской Федерации» (ст. 3), единство судебной системы обеспечивает ся: а) установлением судебной системы РФ Конституцией РФ и Феде ральным конституционным законом; б) соблюдением всеми федераль ными судами и мировыми судьями установленных федеральными за конами правил судопроизводства; в) применением всеми судами Кон ституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ, а также конституций (уставов) и дру гих законов субъектов РФ; г) признанием обязательности исполнения на всей территории РФ судебных постановлений, вступивших в закон ную силу; д) законодательным закреплением единства статуса судей; е) финансированием федеральных судов и мировых судей из федераль ного бюджета. Вместе с тем нельзя не видеть, что единство судебной системы РФ не исключает создание ни специализированных судов, ни судов субъектов РФ, в том числе и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которые не составляют единой системы с Конституци онным Судом РФ.
Формирование судов РФ осуществляется по Конституции РФ (ст. 128) путем назначения на должность. Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ на значаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ в по рядке, установленном федеральном законом. Полномочия, порядок об разования и деятельности федеральных судов устанавливаются феде ральным конституционным законом. Как уже отмечалось, приняты фе деральные конституционные законы «О Конституционном Суде Рос сийской Федерации» (1994), «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (1995), Федеральный закон «О судебной системе Россий ской Федерации» (1996) и др. Закон РФ «О статусе судей в Россий ской Федерации» (в ред. 21 июня 1995 г.),* в частности, установил, что представление о кандидатах в судьи Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ Президент РФ вносит с учетом мнения соот ветственно Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высше го Арбитражного Суда РФ. Судьи федеральных арбитражных судов округов назначаются Президентом РФ по представлению Председате ля Высшего Арбитражного Суда РФ. Судьи судов общей юрисдикции и арбитражных судов субъектов РФ назначаются Президентом РФ по представлению соответственно Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ с учетом мнения зако нодательного (представительного) органа соответствующего субъекта РФ. Судьи военных судов назначаются Президентом РФ по представ лению Председателя Верховного Суда РФ. Для назначения судьи лю бого суда необходимо положительное заключение соответствующей квалификационной коллегии судей.
* СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399.
К судьям закон предъявляет ряд базовых, минимальных требова ний. Статья 119 Конституции РФ и Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» определяет в этой связи, что судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Конституция установила, что федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к судьям судов РФ. Указан ный закон РФ о статусе судей РФ закрепил, что для кандидата на должность судьи Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ минимальный стаж профессиональной деятельности установлен не пять, а десять лет.
Конституция РФ (ст. 120—122, 124 и др.) и Федеральный консти туционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 5, 15, 16 и др.) четко определяют важнейшие черты конституционно-пра вового статуса судей — их независимость, несменяемость и неприкос новенность. Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону (ч. 1, ст. 120). Судьи не сменяемы; полно мочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом (ст. 121). Судьи неприкосновенны; судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определенном феде ральным законом (ст. 122).
К числу важнейших гарантий независимости судей относятся: ус тановленная законом процедура осуществления правосудия, исклю чающая постороннее воздействие на судей и запрет чьего бы то ни было вмешательства в деятельность судьи по осуществлению правосудия; освобождение судей от обязанности отчитываться перед кем бы то ни было; организация и действие системы органов судейского сообщества, выражающих интересы судей; право судьи на отставку с соответствую щим материальным и социальным обеспечением; предоставление судье за счет государства обеспечения, соответствующего его высокому статусу; особая защита государством судьи, членов его семьи и их иму щества; право судьи на хранение и ношение служебного огнестрельного оружия и др. Целям обеспечения независимости судей служат и ст. 124 Конституции РФ, которая предусматривает, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспе чивать возможность полного и независимого осуществления правосу дия в соответствии с федеральным законом.
Независимость судей обеспечивается и принципами их несменяе мости и неприкосновенности. В результате отказа от былой периоди ческой выборности судей в нашей стране, как и в большинстве демо кратических стран мира, утвердилась более стабильная судебная сис тема, где судьи назначаются на неограниченный срок и поэтому оказы ваются в более независимом положении, освобождаясь от чувства бо язни быть неизбранным вновь. (Только начинающие судьи районных (городских) народных судов и судьи военных гарнизонов назначаются в испытательных целях сроком на три года.) Важно и то, что без его добровольного согласия судья не может быть перемещен на другую должность или в другой суд, а решение о приостановлении или прекра щении полномочий судьи вправе принять только соответствующая квалификационная коллегия судей при наличии одного из оснований, установленных в Законе РФ «О статусе судей Российской Федера ции».
Для приостановления полномочий судьи основаниями являются: признание судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступив шим в законную силу; согласие квалификационной коллегии судей на привлечение судьи к уголовной ответственности или заключение его под стражу; участие судьи в предвыборной кампании в качестве канди дата в состав органа законодательной (представительной) власти РФ или органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ; избрание судьи в состав органа законодательной (представительной) власти РФ и органа законодательной (представительной) власти субъ екта РФ. Для прекращения полномочий судьи основаниями являются: письменное заявление судьи об отставке; неспособность по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам в течение длительного времени исполнять обязанности судьи; письменное заявление судьи о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу или по иным причинам; истечение срока полномочий судьи, если они были ограничены определенным сроком; увольнение судьи военного суда с военной службы по достижении предельного возраста пребыва ния на военной службе; прекращение гражданства РФ; занятие дея тельностью, не совместимой с должностью судьи; вступление в закон ную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер меди цинского характера; совершение поступка, позорящего честь и досто инство судьи или умаляющего авторитет судебной власти; вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его недееспособности; смерть судьи или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим; отказ судьи от перевода в другой суд в связи с упразднением или реорганизацией суда.
Неприкосновенность — еще одна важная гарантия независимости судей. Она распространяется и на их жилище, имущество, служебное помещение, используемые ими транспорт и средства связи, документы и корреспонденцию. Судьи не могут привлекаться к административной и дисциплинарной ответственности, а будучи задержанными, подлежат немедленному освобождению по установлению их личности. Уголов ное дело в отношении судьи может быть возбуждено только Генераль ным прокурором РФ при наличии на то согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. Уголовное дело в отношении судьи по его требованию, заявленному до начала судебного разбира тельства, рассматривается только Верховным Судом РФ. Сказанное не означает, что судьи вообще освобождаются от уголовной или иной ответственности. Речь идет об особом, усложненном порядке возбуж дения соответствующих уголовных дел, являющемся процедурным ме ханизмом и способом обеспечения независимости судей.
Конституция РФ закрепляет демократические основы не только организации, но и функционирования судебной власти, ее процессу альных форм, что является одной из важнейших гарантий прав и сво бод человека и гражданина. Частично об этом уже говорилось в связи с рассмотрением в главе 4 учебника положений ст. 46—51 Конституции РФ, связанных с обеспечением судебной защиты прав и свобод граж дан, признанием презумпции невиновности и др. Вместе с этим Кон ституция РФ в главе 7 «Судебная власть» закрепляет общепризнанные демократические принципы судопроизводства. В ст. 123 говорится, что разбирательство дел во всех судах открытое; слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным за коном. Заочное разбирательство уголовных дел в судах не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом. Судопрои зводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопрои зводство осуществляется с участием присяжных заседателей.
Согласно федеральному законодательству закрытые судебные за седания допускаются, когда этого требуют интересы охраны государст венной или коммерческой тайны, а также при рассмотрении дел, свя занных с половыми преступлениями, с преступлениями лиц, не достиг ших 16-летнего возраста, и ряде других случаев. Но приговоры и решения судов во всех случаях оглашаются публично, в открытых заседани ях суда. Заочное разбирательство уголовных дел допускается в таких исключительных случаях, как отсутствие подсудимого в пределах стра ны и его уклонение от явки в суд, а также ходатайство подсудимого о разбирательстве дела в его отсутствие, когда не может быть назначено наказание в виде лишения свободы. Такое отступление от очного су дебного разбирательства возможно только при условии, что это не пре пятствует установлению истины, в связи с чем суд вправе признать явку подсудимого обязательной.
Делу установления истины служит и принцип состязательности и равноправия сторон. Он направлен на обеспечение оптимальных усло вий для принятия судом правильного и справедливого решения, на преодоление одностороннего преувеличения места и роли прокурора в судебном процессе, чрезмерно обвинительного характера его деятель ности, да и деятельности суда в прошлом. В ходе осуществления в нашей стране судебной реформы в начале 90-х гг. были учреждены суды присяжных заседателей для рассмотрения дел о наиболее тяжких и опасных преступлениях (государственная измена, терроризм, банди тизм и др.), за которые предусмотрены суровые наказания. В связи с этим обвиняемому предоставлено право ходатайствовать о рассмотре нии его дела судом присяжных и такое ходатайство должно быть удов летворено. Суд присяжных образуется в краевом, областном и равно значном им суде субъекта РФ в составе судьи и 12 присяжных заседа телей, списки которых составляются соответствующей администра цией на основе списков избирателей и с учетом требований закона. Особенности деятельности судов присяжных подробно рассматрива ются законом.
Прокуратура. Прокуратура РФ — это единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Ге неральному прокурору. Генеральный прокурор РФ назначается сро ком на пять лет на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются (сроком на пять лет) Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Иные прокуроры назначаются (сроком на пять лет) Генеральным прокурором РФ. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом (ст. 129 Конституции РФ). В систему Прокуратуры РФ вхо дят: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, при равненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, прокуратуры городов и райо нов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. В Федеральном законе «О Прокуратуре Российской Фе дерации» (ноябрь 1995 г.) указывается, что прокуратура как единая централизованная система органов осуществляет от имени РФ надзор за исполнением действующих на ее территории законов, а также пред усматривается возможность выполнения ею и иных функций, предус мотренных федеральным законом.
В Законе о прокуратуре РФ указывается, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интере сов общества и государства прокуратура РФ осуществляет: а) надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомства ми, представительными (законодательными) и исполнительными ор ганами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; б) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами и должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; в) над зор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; г) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреж дений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; д) уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ; е) координацию деятельности право охранительных органов по борьбе с преступностью. В соответствии с процессуальным законодательством РФ прокуроры участвуют в рас смотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону ре шения, приговоры, определения и постановления судов (ст. 1 указан ного Закона).
Из сказанного вытекает, что надзорная функция, т.е. осуществле ние надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, — главное и наиболее широкое направление деятельности прокуратуры РФ. Вместе с тем важными ее функциями являются: участие прокуроров в судопроизводстве; осуществление уго ловного преследования; расследования преступлений (обычно наибо лее опасных и сложных, хотя по закону прокуратура может принять к своему производству расследование любого преступления); координа ция деятельности по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов; участие в правотворческой деятельности государства. Следует отметить, что в концепции судебной реформы, представленной Президентом РФ и одобренной парламентом (октябрь 1991 г.), указывалось на необходимость резкого сокращения сферы общего надзора прокуратуры и признания уголов ного преследования ее доминирующей функцией. Но пока этого не произошло и не нашло соответствующего отражения в указанном За коне о прокуратуре РФ.
Прокуратура РФ осуществляет свои функции и полномочия неза висимо от других органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений. Ее прокуроры и следо ватели не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, членами общественных объединений, преследующих политичес кие цели, и принимать участие в их деятельности. В органах и учреж дениях прокуратуры РФ не допускаются создание и деятельность таких объединений и их организаций. Прокуроры и следователи не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Закон запрещает вмешательство кого бы то ни было в осуществление прокурорского надзора. Прокуроры имеют право уча ствовать в заседаниях федеральных органов законодательной и испол нительной власти, правительственных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Что такое судебная власть и в чем ее отличие от власти законодательной и исполнительной?
Каковы основные функции судебной власти?
Что такое юрисдикция, юстиция, магистратура?
Какова основная структура судебной власти и как она закрепляется в конституциях разных стран?
Чем характеризуется статус судей?
Назовите и охарактеризуйте основные судебные системы.
Каковы конституционно-правовые принципы организации и деятельнос ти судебной власти?
Что такое прокуратура и каковы ее место и роль в разных странах?
Как Конституция РФ определяет основные принципы демократической организации и деятельности судебной власти в нашей стране?
В чем значение Федерального конституционного закона «О судебной сис теме Российской Федерации»?
Каков статус судей в РФ?
Как Конституция РФ и Федеральный закон о прокуратуре определяют сущность, основные функции, принципы организации и деятельности проку ратуры в нашей стране?
Что общего и в чем особенности конституционного регулирования вопро сов прокуратуры в России и зарубежных странах СНГ?
ЛИТЕРАТУРА
Басков В.И. Прокурорский надзор. М., 1998.
Боботов С.В. Правосудие во Франции. М., 1994.
Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федера ции». М.,1996.
Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992.
Мосиенко В.П. Правоохранительные органы России. Ростов н/Д, 1998.
Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный пе риод). М., 1994.
Ржевский ВА., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М., 1998.
Средства массовой информации и судебная власть в России. М., 1998.
Стецовский Ю.И. Судебная власть: Учебное пособие. М., 1999.
Суд и правоохранительные органы: Хрестоматия. М., 1999.
Судебная и правоохранительная система: Сборник нормативных актов. М., 1997-1998.
Судебная система западных государств. М., 1991.
Судоустройство и правоохранительные органы в Российской Федерации. М., 1997.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Фе дерации». М., 1998.
Черемных Г.Г. Судебная власть в Российской Федерации. М., 1998.
Шульженко Ю.Л. Конституционный статус прокуратуры Российской Федера ции. М., 1999.
Публичная власть в стране организуется и осуществляется не толь ко на общегосударственном и региональном уровнях, но и на местах. Если в предыдущих главах данного раздела учебника внимание было сосредоточено на конституционно-правовых основах организации и деятельности государственных органов высшего и среднего звена, то назначение этой главы состоит прежде всего в том, чтобы дать пред ставление о конституционно-правовых основах организации и дея тельности низового, местного звена власти и его органов. Организация и деятельность власти на местах регулируется не только конституци онным правом, которое определяет лишь самые общие и принципиаль ные, конституционные основы построения и функционирования этой власти. Другие, более частные вопросы данной области — предмет ад министративного, муниципального и ряда других областей права.
Управление местными делами может осуществляться как на основе самодеятельности населения административно-территориальных еди ниц (местное самоуправление), так и путем решения этих дел назнача емыми сверху чиновниками государственного аппарата на местах (местное управление).
Местное самоуправление — это публичная власть населения адми нистративно-территориальной единицы (территориального коллекти ва), основанная на его самоорганизации и самодеятельности, обладаю щая большей или меньшей административной самостоятельностью и не входящая в систему государственной власти. В связи с этим государ ство и его органы не вправе вмешиваться в деятельность местного само управления и его органов, осуществляемую в пределах их полномочий. Суть местного самоуправления связана с тем, что в рамках демократи ческой системы управления обычно признается, что местные проблемы лучше и эффективнее решать не из центра с помощью его государственных представителей, а на самих местах путем активизации самоде ятельности местного населения и избираемых им негосударственных органов.
Местное самоуправление — это один из устоев современной де мократической системы управления, выражение власти народа в свое образной форме и на соответствующем уровне. Оно обеспечивает воз можность на основе закона самостоятельно, т.е. опираясь прежде всего на самоорганизацию и самодеятельность самого населения, решать многие вопросы местного значения в интересах населения данной тер ритории. Как отмечается в Европейской хартии местного самоуправ ления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., местное само управление означает право и действенную способность местных ор ганов регулировать и управлять в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах населения значительной частью обще ственных дел. Эта Хартия требует, чтобы местное самоуправление было закреплено в законодательстве или даже в конституции каждой страны.
В отличие от этого, местное управление — это административное управление местными делами государственными органами и их пред ставителями на местах. При государственном управлении местные ор ганы управления выступают как территориальные или отраслевые структурные подразделения местных органов государственной власти, центральных министерств и ведомств. Для него характерно назначение центральными или иными вышестоящими государственными органа ми органов государственной администрации в нижестоящие территориальные единицы, через которые и осуществляется управление ими. Во Франции, например, это префект Республики — в регионе, пре фект — в департаменте, супрефект — в округе. Конституция страны (ст.72) устанавливает, что представители правительства в департамен тах и территориях отвечают за национальные интересы, администра тивный контроль и соблюдение законов, а местные коллективы (ком муны, департаменты, заморские территории) свободно управляются выборными советами на условиях, предусмотренных законом. Это при мер того, как в данной стране, да и в большинстве демократических стран современности, сочетаются принципы управления и самоуправ ления на местах.
Хотя о природе местного самоуправления и управления и об их соотношении в различных странах бытуют далеко неодинаковые представления, в целом, однако, можно признать, что при демократи ческой системе управления не следует их разрывать и особенно про тивопоставлять. Местное управление и местное самоуправление — это не антиподы, а качественно различные формы проявления единой системы управления страной, не только не исключающие, но и совме щающиеся и дополняющие друг друга. Как показывает опыт, одни вопросы жизнедеятельности мест целесообразно решать на путях их негосударственного самоуправления, а другие — на путях государст венного управления, опираясь на центральные или иные вышестоя щие органы власти. Известная автономность местного самоуправле ния и его органов, устанавливаемая к тому же по закону государством, не означает их изоляцию от государственного управления, отказ от взаимодействия с ним, тем более что государство может передавать осуществление некоторых функций своих органов органам местного самоуправления.
Вопросы местного самоуправления и управления находят неодина ковое отражение в конституциях различных стран: в одних об этом вообще ничего не говорится и эти вопросы регулируются лишь в спе циальном законодательстве; в других — основы местного самоуправле ния и управления закрепляются кратко и в самой общей форме; в третьих (особенно новейших) — об этом говорится широко и подробно с выделением специальных глав, разделов и т.д. Так, в Конституции Португалии организации местной власти посвящен целый раздел, включающий пять глав и около 30 статей. Здесь говорится, что местные самоуправляющиеся единицы (приходы, муниципии, области) входят в демократическую организацию государства, являются «территори альными юридическими лицами, имеющими представительные орга ны, которые нацелены на защиту интересов местного населения» (ст.237—238). Эти единицы имеют собственные финансы и имущество (ст.240). Организация местных самоуправляющихся единиц включает избираемую ассамблею с правом принимать обязывающие решения и коллегиальный исполнительный орган, ответственный перед ассамблеей, которая избирается всеобщим, прямым и тайным голосованием проживающих в данной местности граждан по системе пропорциональ ного представительства (ст.241).
В Армении административно-территориальными единицами явля ются области и общины. Согласно Конституции, в общинах (сельских и городских) осуществляется местное самоуправление, а в областях — государственное управление. Органы местного самоуправления, созда ющиеся для распоряжения общественной собственностью и решения вопросов общинного значения, избираются на трехлетний срок. Это — Совет старейшин общины в составе от пяти до пятнадцати членов и руководитель общины — мэр города или сельский староста Руководи тели областей назначаются и освобождаются правительством Они ре ализуют региональную политику правительства, координируют дея тельность региональных служб республиканских исполнительных ор ганов. Правительство страны в установленных законом случаях по представлению руководителя области может отрешить от должности руководителя общины (ст. 105, 107, 109).
В Кыргызстане имеющие местное значение вопросы жизни населе ния аилов, поселков, городов, районов, областей решаются на началах местного самоуправления, действующего наряду с государственной властью. Оно осуществляется местными кенешами (местными пред ставительными органами), избираемыми населением соответствую щих территориальных единиц. При этом председатели аильных и по селковых кенешов являются главами местного самоуправления и одно временно выполняют функции местной государственной администра ции. Но местные кенеши действуют независимо от местной государст венной администрации. В пределах своих полномочий они принимают обязательные для исполнения на их территории акты (ст. 91, 92, 94, 95 Конституции Кыргызстана).
Системы местного самоуправления. Различные страны использу ют разные системы (модели) местного самоуправления. Обычно выде ляют ряд систем. Первая, англосаксонская система (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) характеризуется избранием жителями соответствующих административно-территориальных единиц совета (правления) и ряда должностных лиц (шерифа, атторнея, казначея и др.) для решения местных дел и отсутствием представителей цент ральной власти на местах, контролирующих деятельность местных вы борных органов. Мэры городов при такой системе обычно избираются либо непосредственно населением, либо указанными советами, насчи тывающих в крупных городах несколько десятков представителей.
Романо-германская (континентальная, французская) система мест ного самоуправления (Франция, Италия, Польша, Болгария, Турция и др.) сочетает в себе черты выборного местного самоуправления и назначаемого государственного управления на местах. Чаще всего речь идет о том, что в низовых звеньях (общинах, коммунах и т.д.) действу ют только выборные советы и избранные мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как вы борные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чи новник. Назначаемый представитель президента, правительства или министерства внутренних дел осуществляют на местах государствен ную власть и в то же время контролирует законность принимаемых актов органа местного самоуправления.
Для иберийской системы (Бразилия, Аргентина, Мексика, Порту галия, Колумбия, Никарагуа и др., отчасти и современная Испания) характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно го ворить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых. Дело в том, что в рамках этой системы осуществления управ ленческой деятельности на местах население соответствующей адми нистративно-территориальной единицы избирает ее совет и главное должностное лицо (алькада, мэра, префекта). Последний может изби раться и советом. Став таким образом председателем совета, это лицо в то же время утверждается центральными органами государственной власти в качестве ее представителя на местах. Благодаря этому алькад, мэр, префект одновременно выступает и как исполнительный орган местного самоуправления, и как орган государственного управления в данной административно-территориальной единице, обладающий пра вом контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправления-совета.
Советская «социалистическая» система управления на местах в корне отличается от других прежде всего тем, что она, в сущности, отрицает местное самоуправление, а управление местными делами воз лагает на органы государственной власти на местах, хотя они также могут избираться местным населением, как и органы местного самоуп равления. Такая система имела место в СССР и большинстве других «социалистических» стран, в ряде развивающихся стран, а сегодня она продолжает действовать, например в КНР, где местное население из бирает свой представительный государственный орган — соответст вующее собрание народных представителей, которое в свою очередь избирает свой исполнительный орган — местное народное правитель ство. И собрание народных представителей, и местные народные пра вительства выступают не как орган местного самоуправления, а как органы государства, хотя они и избираются и назначения государствен ных чиновников из центра на места не производится. Они входят в иерархическую систему государственных органов со строгим подчине нием нижестоящих органов вышестоящим. Безоговорочное признание и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для разви тия системы самостоятельного местного самоуправления. Аналогич ные системы местного управления существуют сегодня и в КНДР, Вьетнаме и на Кубе. На Кубе местные ассамблеи рассматриваются в качестве органов государственной власти на местах, осуществляющих в пределах своего ведения государственные функции на соответствую щей территории.
В целом, опыт показывает, что чем выше уровень развития демо кратии в стране, тем шире и активнее используется в той или иной форме реальное местное самоуправление, а отказ от него — одно из важных проявлений недемократизма или недостаточного демократиз ма существующего в стране общественно-политического строя.
Функции и полномочия. Функции и полномочия по-разному регу лируются в странах с различной правовой системой и системой мест ного самоуправления и управления. В одних странах они более или менее подробно закрепляются конституционно; в других — об этом в Конституциях может говориться очень лаконично или даже вовсе умалчиваться, но достаточно подробно может быть сказано в специаль ном законе о местном управлении и/или самоуправлении и ином спе циальном законодательстве или другом правовом акте. На основе зако нодательства многие проблемы в этой сфере детально регулируются в хартиях (уставах) общин и регионов. В странах англосаксонской сис темы права важную роль и в этой области играют судебные прецеденты, во многом дополняющие и конкретизирующие законодательство о компетенции местных управленческих органов. В этих странах обычно обеспечивается четкое и подробное перечисление прав и обязанностей местных органов. В рамках континентальной системы компетенция этих органов определяется по остаточному принципу, а объем и содер жание их полномочий определяются путем указания на то, что они призваны заниматься всеми местными делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления.
Функции и компетенция органов местного самоуправления доста точно однотипны, что нашло свое отражение и в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. В сферу ведения этих органов обыч но входят: обеспечение реализации государственного и местного за конодательства на данной территории; муниципальная собствен ность; местные финансы и местный бюджет; местные налоги и сборы; жилищно-коммунальное хозяйство; строительство и землеустройст во; торговля; общественное питание; охрана общественного порядка; здравоохранение; образование; социальное обслуживание; служба быта; пожарная безопасность; санитарный контроль; охрана природы и др. Очень часто органы местного самоуправления выполняют и ряд функций и полномочий, которые им по закону делегирует государ ство.
Государство контролирует деятельность органов местного самоуп равления. Это осуществляется как центральными государственными органами, так и их представителями на местах (префектами, комисса рами, губернаторами и др.). Они используют различные формы такого контроля, вплоть до отмены актов органов местного самоуправления, смещения мэра, а в ряде стран при определенных условиях и роспуска муниципального совета. В связи с дотациями из центра органам мест ного самоуправления у государства сохраняются большие возможнос ти финансового контроля за деятельностью этих органов, не говоря уже о воздействии на них через судебные органы.
Народовластие в РФ осуществляется не только через государствен ные органы, но и через органы местного самоуправления. Как отмеча ется в ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непо средственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».
Конституционные основы. В главе 1 Конституции «Основы кон ституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется мест ное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной влас ти. Более подробно и широко конституционные основы местного само управления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130—133) спе циальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспе чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значе ния, владение, пользование и распоряжение муниципальной собствен ностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
В развитие конституционных основ местного самоуправления в РФ в августе 1995 г. был принят основополагающий по данному вопро су Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».* В нем прежде всего дается характеристика муниципального образования как территориальной единицы, в рамках которой реализуются права граждан на местное самоуправление. Согласно указанному закону, это — «городское, сель ское поселение, несколько поселений, объединенных общей террито рией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляет ся местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» (ст. 1). Само местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответ ственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных тра диций.
* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
Очень важное значение имеет и то, что закон дает как общее, прин ципиальное, так и весьма конкретное представление о том, что такое «вопросы местного значения». В общем плане — это «вопросы непо средственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации». В более конкретном плане — это три десятка вопросов, характеризующих различные направления деятельности местного самоуправления и его органов, среди которых: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственнос тью; местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета, установление местных налогов и сборов; решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное соци ально-экономическое развитие муниципального образования; содер жание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных уч реждений дошкольного, основного общего и профессионального обра зования; организация, содержание и развитие муниципальных учреж дений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия насе ления; охрана общественного порядка; муниципальное дорожное стро ительство и содержание дорог местного значения; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель; благоустройство и озеленение территории; ор ганизация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного пита ния и бытового обслуживания, для деятельности учреждений культу ры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприя тий, развития физической культуры и спорта; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности и др.
Говоря обобщенно, конституционный статус местного самоуправ ления в РФ сводится к следующим основным положениям: а) местное самоуправление — одна из фундаментальных основ конституционного строя РФ как демократического государства (ст. 3 и 12); б) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12 и 130); в) местное самоуправление обеспечивает децентрализацию власти и управления, направленную на лучшее обеспечение интересов населения мест с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 12, 130); г) местное самоуправление — один из важнейших путей реализации конституционного права граждан РФ на участие в управ лении страной, благодаря которому они получают возможность само стоятельно в пределах своих полномочий решать в собственных инте ресах весьма широкий круг общественных дел (ст. 3,12, 130, 132 и др.); д) местное самоуправление осуществляется на уровне муниципальных образований, где вопросы местного значения возможно решать наибо лее эффективно (ст. 131); е) местное самоуправление может осущест вляться как в формах непосредственной демократии (референдум, вы боры и др.), так и в формах представительной демократии (выборные и иные органы местного самоуправления) (ч. 2 ст. 130); ж) местное самоуправление и его органы, будучи формой самоорганизации и само деятельности местного населения, не входят в систему органов госу дарственной власти, хотя и являются специфической формой осущест вления существующей в стране единой публичной власти и поэтому входят в систему органов данной власти (ст. 12); з) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131); и) органы местного самоуправления могут наделяться зако ном отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, при этом реализация этих полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132); к) изменение границ территорий, в которых осуществля ется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131); л) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополни тельных расходов, возникших в результате решений, принятых органа ми государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133).
Становление, организация и деятельность. Нельзя сказать, что Россия в прошлом не имела никаких традиций демократического мест ного самоуправления. Достаточно напомнить о земской реформе 1864 г. и городской реформе 1870 г., направленных на создание децент рализованной системы местного самоуправления на основе избрания местным населением земских уездных и губернских собраний и город ских управ и дум с широкими полномочиями, не подчинявшихся мест ной администрации во главе с губернатором, хотя и работавших под ее контролем. Утверждение в стране системы Советов как единых и един ственных формально полноправных органов власти прервало развитие местного самоуправления в России. Его возрождение началось в начале 90-х гг. и нашло свое отражение в принятии сперва союзного (1990), а затем и российского (1991) законов о местном самоуправлении. В 1993 г. были приняты два указа Президента РФ, утвердившие «По ложение об основах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации» и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (октябрь 1993 г.). Важную роль сыграл рассмот ренный выше закон об общих принципах организации местного само управления в РФ 1995 г.
И тем не менее становление системы местного самоуправления в РФ происходит сегодня достаточно медленно, сложно и противоречи во. С одной стороны, это определяется слабостью исторических тради ций демократического местного самоуправления, длительным господ ством тоталитарного режима, сохраняющимися в обществе преувели ченной верой во всесилие государственной власти и серьезной недо оценкой значения и роли самодеятельности граждан, лишь начальным этапом формирования гражданского общества и недостаточностью со циально-политической культуры населения и т.д. С другой — это связано с нерешенностью, в том числе и законодательно, многих вопросов организации и деятельности органов местного самоуправления, прак тики их функционирования и конкретной практической работы. Это прежде всего относится к вопросам взаимоотношений между регио нальными органами государственной власти (органами власти субъек тов РФ) и органами местного самоуправления, определения, формиро вания и использования муниципальной собственности, бюджетно-финансовым основам местного самоуправления и др. О серьезных про блемах и трудностях на пути местного самоуправления в РФ говори лось, в частности, в специальном постановлении Государственной Думы «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятель ное решение вопросов местного значения» (июль 1996 г.)
Деятельность органов местного самоуправления регулируется на трех уровнях: а) общегосударственном, федеральном — Конститу цией РФ и федеральными законами; б) региональном — конституция ми, уставами, законами субъектов РФ; в) местном — уставами муни ципальных образований. На федеральном уровне определяются об щие основы и принципы организации местного самоуправления, осу ществляется контроль за их соблюдением, обеспечивается соответст вие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Кон ституции РФ и федеральным законам, а также соблюдение гарантий осуществления обязанностей государства в данной области, предус мотренных Конституцией РФ и законодательством. Федеральная власть определяет законодательным путем порядок передачи объек тов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами. И по другим вопросам федеральная власть обеспечивает создание единых в масштабах всей страны основ местного самоуправления и гарантий его самостоятельности.
На уровне субъектов РФ решаются более конкретные вопросы. Они: принимают законы о местном самоуправлении на своей террито рии и контролируют их соблюдение; определяют порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собствен ность, отношения между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджетами; обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; обеспечивают права граждан на осущест вление местного самоуправления; устанавливают порядок образова ния, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границы и наименования; вправе регулировать зако нами особенности организации местного самоуправления с учетом ис торических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.
На уровне муниципальных объединений самостоятельно разраба тывается и принимается представительным органом местного самоуп равления или непосредственно населением устав муниципального об разования, который подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ. Отказ в регистрации может иметь место только на основании его противоречия Конституции РФ и может быть обжалован в судебном порядке. В уставе муниципального образования определяются его границы и состав территории, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, предметы ведения, срок полномочий депутатов представительных органов мест ного самоуправления, членов других выборных органов, выборных должностных лиц; виды, порядок принятия и вступления в силу нор мативных правовых актов органов местного самоуправления; порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекраще ния полномочий выборных органов местного самоуправления и выбор ных должностных лиц; статус и социальные гарантии депутатов; усло вия и порядок организации муниципальной службы; общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственнос тью и др.
В отдельных субъектах РФ (Башкортостан, Саха (Якутия), Коми) наряду с органами местного самоуправления имеются и органы госу дарственной власти. В других субъектах в крупных городах и районах создаются местные органы государственной власти, а на более низком уровне, в небольших административно-территориальных единицах — органы местного самоуправления. Встречаются и такие ситуации, когда администрации городов, районов, поселков одновременно выступают и как органы государственной власти. Конституция Татарстана (ст. 125, 126) исходит из того, что основными звеньями местного само управления являются местные Советы народных депутатов; местное самоуправление включает в себя также местную администрацию, орга ны территориального самоуправления, местные референдумы, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии; местные Советы народных депутатов и другие органы местного самоуправления взаи модействуют в решении всех вопросов местного значения, а само мест ное самоуправление осуществляется на основе разделения полномочий Советов народных депутатов, местной администрации, а также органов территориального самоуправления.
Основными формами осуществления местного самоуправления путем прямого волеизъявления граждан являются местные референду мы, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного само управления, территориальное общественное самоуправление и др. Местный референдум проводится по решению представительного ор гана местного самоуправления по его инициативе или по требованию населения, проживающего на территории данного муниципального об разования, и в соответствии с уставом этого образования. Решение, принятое таким образом, не нуждается в чьем-либо подтверждении или утверждении и обладает более высокой юридической силой, нежели акты органов местного самоуправления. Формально референдум может проводиться по любому вопросу местного значения, но практи чески используется лишь для решения наиболее важных. В двух слу чаях он проводится обязательно, согласно закону: при изменении гра ниц территории муниципального образования и при определении структуры органов местного самоуправления. Местный референдум используется и при решении вопросов муниципальной собственности и т.д. Наиболее широко используемой формой выражения народного волеизъявления в ходе осуществления местного самоуправления явля ются местные выборы на основе всеобщего равного и прямого избира тельного права при тайном голосовании. Таким образом формируются как представительные, так и исполнительные органы местного самоуп равления. В соответствии с уставом муниципального образования для решения местных вопросов могут созываться собрания (сходы) граж дан; население имеет право вносить проекты правовых актов, которые органы местного самоуправления обязаны рассмотреть на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмот рения обнародовать; за гражданами обеспечивается право на индивидуальное и коллективное обращение в органы местного самоуправле ния и к соответствующим должностным лицам, которые обязаны в месячный срок дать ответ по существу таких обращений. Территори альное общественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образо вания (микрорайонов, кварталов, дворов, малых поселений и т.д.) для реализации их инициатив.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
Что такое местное самоуправление и каково его соотношение с государст венным управлением на местах?
В чем различие подходов к регулированию вопросов местного самоуправ ления и управления в конституциях различных стран?
Какие существуют основные системы (модели) местного самоуправления и управления и в чем их важнейшие отличия?
Каковы основные функции и полномочия органов местного самоуправле ния и управления?
В чем суть конституционных основ местного самоуправления в РФ?
Каково значение Федерального закона «Об общих принципах организа ции местного самоуправления в Российской Федерации»?
Что такое муниципальное образование в РФ?
Что включается в число вопросов местного значения, которыми занимает ся местное самоуправление и его органы в РФ?
Чем характеризуется конституционно-правовой статус местного самоуп равления в РФ?
Почему органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти?
Входят ли органы местного самоуправления в еди ную систему публичной власти в РФ?
Каковы основные формы осуществления местного самоуправления в РФ?
Каково взаимоотношение органов местного самоуправления и государст венных органов в РФ?
ЛИТЕРАТУРА
Актуальные проблемы формирования местного самоуправления // Государст во и право. 1997.№ 5.
Ачкасов В.А. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. 1998. №4.
Барабашев В.Г. Местное самоуправление. М., 1996. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.
Выдрин И.В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике. Екатеринбург, 1998.
Дмитриев Ю.А., Тарасов О.Ю. Европейская хартия местного самоуправления и муниципальное право РФ. М., 1998.
Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: проблемы, поиски, реше ния. М.; Тула, 1997.
Замотаев А.Л. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999.
Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России: Учебник. М., 1998.
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М., 1997.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
Местное самоуправление. М., 1998. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М., 1998.
Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997.
Муниципальное право: Учебник. М., 1997.
Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998.
Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998.
Самоуправление в РФ: Сборник федеральных законов с комментариями. М., 1998.
Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997.
Формирование органов местного самоуправления в Российской Федерации. 1995 - 1998. М., 1999.
Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998.
Ясюнас В.А. Местное самоуправление. (Комментарии. Разъяснения). М., 1997.
Литература ко всем темам курса
Конституция Российской Федерации. М., 1998.
Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник докумен тов. М.,1995.
Конституции зарубежных государств, 2-е изд. М., 1997.
Конституции государств Европейского Союза. М., 1997.
Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997.
Новые конституции стран СНГ и Балтии: Сборник документов. М., 1999.
Федеральное конституционное право России. Основные источники. М., 1996.
Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации. М., 1997.
Конституционное право России: Сборник конституционно-правовых актов / Отв. ред. О.Е. Кутафин; Сост. Н.А. Михалева: В 2 т. М., 1998.
Конституционное право России: Сборник нормативных правовых актов и до кументов. М.,1997.
Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь, 2-е изд. М.,1997. онституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997.
Конституционное право / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998.
Конституционное право в вопросах и ответах. М., 1999.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 2 т. / Под ред. Б.А. Страшуна. М„ 1996 - 1997.
Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М.Энтина. М., 1999.
Конституционное законодательство России. М., 1999.
Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996.
Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1997.
Сравнительное конституционное право. М., 1996.
Аранооский К.В. Государственное право зарубежных стран. М., 1998.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, 1-е изд. М., 1998; 2-е изд. М„ 1999.
Баглай М.В., Туманов ВА. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.
Каткое Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России. М., 1999.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1998.
Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России: Курс лек ций. М., 1999.
Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие. М., 1999.
Михалева НА. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 1998.
Михалева НА. Практикум по конституционному праву стран СНГ. М., 1998.
Мишин АА. Конституционное право зарубежных стран. М., 1999.
Очерки конституционного права иностранных государств. М., 1999.
Стрекозов В.Г., Казанцев ЮД. Конституционное право России. М., 1997.
ЧиркинВ.Е. Государствоведение. М., 1999.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран, 1-е изд. М., 1997; 2-е изд. М„ 1999.
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Практикум. М., 1999.
Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
Чиркин В.Е. Основы конституционного права. М., 1996.
Annotation
The textbook is written by well-known Russian specialists on state theory: Professor R.V. Engibarian, Doctor of Law, director of the Public Administration Institute, Moscow State Institute (University) of Interna tional Relations (MGIMO) Ministry of Foreign Affairs and Professor of MGIMO, (Y) E.V. Tadevossian, Doctor of Philosophy.
The book gives a thorough and systematic representation of the most important problems of the constitutional law taking into consideration new conditions and tendencies of development of nowadays constitutionalism in Russia as well as in the world at large.
In each chapter the corresponding theme is studied from the point of view:
a) of general theory of constitutional law
b) of comparative analysis of constitutional law institutions of different countries
c) of general and modern Russian constitutonalism.
The authors strive to overcome the former overideological way of rep resenting the course and to reflect objectively the pluralism of ideas in science and to ground their position on a number of key problems.
In order to help the readers, each theme is provided with test questions; general and special additional literature is given on separate themes.