Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Глава 21
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА
21.1. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ РЕГИОНАЛЬНОЙ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
В условиях рыночных отношений государственная региональная политика должна вырабатываться с учетом децентрализации экономики, укрепления финансово-хозяйственной самостоятельности политических и административно-территориальных единиц, изменения и перераспределения функций между центром, субъектами РФ и органами местного самоуправления.
В настоящее время главные цели государственной региональной политики следующие:
• создать во всех регионах Российской Федерации равные политические и социально-экономические условия для реализации на их территории прав, установленных в Конституции России и федеральных законах;
• гарантировать получение всеми гражданами России минимальных социальных стандартов и равной социальной и правовой защиты.
Реализация данных целей предполагает:
создание в регионах благоприятной среды для установления новых экономических отношений и общехозяйственных условий, облегчающих функционирование субъектов хозяйствования различных типов собственности; формирование в регионах условий для реализации интересов территорий (как совокупных интересов проживающего населения);
активное содействие местному самоуправлению;
воссоздание (реконструкцию) полноценной межрегиональной инфраструктуры, способствующей становлению единого экономического пространства страны, эффективному территориальному разделению и интеграции общественного труда, развитию рыночных отношений; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное значение для России;
оказание государственной поддержки депрессивным регионам.
Основными направлениями реализации государственной региональной политики являются:
• формирование правовых основ федеративных отношений и местного самоуправления (что подразумевает перераспределение полномочий между федеральными органами, субъектами Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с реально выполняемыми ими функциями), а также практическое обеспечение конституционного принципа взаимного равноправия субъектов РФ;
• систематическая разработка прогнозов социально-экономического развития РФ и федеральных целевых программ; методическое и нормативное обеспечение деятельности органов государственной власти РФ, субъектов Федерации и органов местного самоуправления; периодическое изменение административно-территориального деления страны — как отражения происходящих перемен в ее политическом и социально-экономическом развитии.
При этом важно подчеркнуть, что непременными условиями реализации государственной региональной политики являются:
• обеспечение единого экономического пространства РФ, которое определяется общностью государственного руководства, денежной, налоговой, бюджетной и финансовой систем, единым информационным пространством, скоординированным развитием основных институциональных структур;
• стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом из регионов России и повышение на этой основе уровня жизни всех слоев населения;
• повышение квалификации госслужащих, занимающих высшие, главные и ведущие государственные должности, а также резерва на их замещение; координация научной и учебной работы региональных кадровых центров; координация деятельности организаций и учреждений, осуществляющих
подготовку, переподготовку и повышение квалификации госслужащих, и др.
Региональная политика - составная часть общенациональной политики, нацеленная на устранение несоответствий показателей в развитии важнейших макроэкономических показателей и пропорций в региональном развитии.
Под региональной политикой понимается система целей и задач органов власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации.
Принципами государственной региональной политики являются структурная перестройка экономики региона, создание и развитие рыночной инфраструктуры, использование организационных форм общественного и административного управления и др.
Формами реализации этих принципов выступают:
• размещение федеральных заказов на поставку продукции для
общегосударственных нужд;
• участие государственных органов в отдельных структурообразующих инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации на пути осуществления федеральных программ регионального развития с долевым государственным финансированием.
Основной способ реализации региональной экономической политики состоит в распределении промышленной деятельности между регионами таким образом, чтобы избежать неполной занятости трудовых или капитальных ресурсов в угнетенных районах и нежелательной перегрузки более процветающих районов, следовательно, особое значение в региональной политике придается возрождению районов, которые находятся в промышленном упадке, стимулируя здесь новые производства.
Основанием для проведения региональной политики является посылка, согласно которой проблемы регионов, находящихся в состоянии депрессии, обусловлены чрезмерной специализацией их на отдельных производствах, которые начинают приходить в упадок. Соответственно для решения этой проблемы требуется диверсификация промышленной базы таких регионов в целях создания условий появления новых рабочих мест, что вызывает рост местных расходов, увеличивающих инвестиции, и через эффект мультипликатора повышает уровень доходов.
Большое влияние на отношения федерального центра с регионами в условиях российской действительности оказывает национальный фактор. Полиэтничность - характерный признак любого российского региона.
Государственная региональная политика должна опираться на инициативу отдельных субъектов Федерации, местных структур самоуправления и учитывать интегрированные интересы всех участников системы управления. Правительство обеспечивает согласованное проведение государственной региональной политики федеральными министерствами и ведомствами, органами исполнительной власти в регионах.
Объектом государственной региональной политики России являются территория страны, разделенная на экономико-географические районы, в числе которых административно-территориальные образования, субъекты РФ, местные самоуправленческие структуры, а также механизмы их взаимодействия. Территориальная структура Российской Федерации страдает существенной асимметрией и нуждается в совершенствовании.
Государственная региональная политика Российской Федерации строится на принципах федерализма, социально-экономической самостоятельности субъектов РФ и развития форм местного самоуправления.
Инструментами проведения региональной политики являются:
а) предоставление финансовых стимулов (инвестиционных грантов, «мягких займов» под низкий процент, освобождение от уплаты налогов, арендной платы и т.д.) фирмам, намеревающимся размещать производство в развивающихся районах;
б) контроль над производственными и офисными помещениями в целях предотвращения переноса производства фирмами за пределы развивающихся районов;
в) инвестирование средств в инфраструктуру, особенно в развитие сети дорог и улучшение общих условий жизни.
Во многих развитых странах главным средством, используемым для предоставления помощи фирмам, осуществляющим инвестиции в развивающиеся производства, является избирательная поддержка регионов.
21.2 Цели и задачи региональной экономической
политики
Цели региональной экономической политики государственных властных структур тесно связаны с целями регионального развития. Поэтому прежде чем определить цели политики, дадим определение целей развития экономики региона, имеющих объективный характер и обусловленных нынешним состоянием и перспективами развития региона.
Целью региональной политики в экономической сфере является рациональное использование разных видов ограниченных производственных ресурсов в целях повышения уровня и качества жизни на пути использования эффекта территориальной агломерации и кооперации, объективных преимуществ межрайонного разделения труда.
Цели региональной политики в социальной сфере состоят в обеспечении достойного уровня жизни в каждом регионе, создании примерно равных жизненных шансов для всех граждан, реализации права свободного выбора места проживания и трудовой деятельности, ослаблении внутренней социальной напряженности.
В условиях переходного периода государственное регулирование региональной экономики преследует несколько иные целевые установки:
1) в качестве высшей цели выступает обеспечение условий повышения уровня жизни населения регионов путем достижения устойчивого экономического роста;
2) построение совместно с регионами собственного российского варианта общества постиндустриального типа с современными характеристиками качества жизни народа и среды обитания на основе формирования нового технологического способа производства и многоукладной, социально ориентированной рыночной экономики;
3) проведение целенаправленной структурной, инвестиционной и научно-технической политики, стимулирование деловой активности реального сектора экономики, решение социальных проблем экономического реформирования;
4) обеспечение экономической безопасности региона. При этом под экономической безопасностью региона понимается совокупность текущего состояния, условий и факторов, характеризующих стабильность, устойчивость поступательного развития экономики территории.
Региональная политика федерального правительства осуществляется во имя достижения общих национальных целей развития страны. При этом в период экономического кризиса преобладают экономические цели, в периоды экономического роста - социальные.
Без четкого определения цели, объекта, инструментов и форм государственной политики невозможно определить ее направления, что ведет к неуправляемому процессу чрезмерной дифференциации региональных различий.
Цели регионального развития в глазах региональной администрации связаны в первую очередь с рационализацией использования природных, трудовых и капитальных ресурсов региона, обеспечением системного подхода к развитию регионального хозяйственного, социального и природно-экологического комплекса.
Цели государственной региональной политики достаточно многообразны. Среди них выделяются следующие:
• укрепление социально-экономических основ российского государства и сохранение его целостности, обеспечение военной и экономической безопасности и экологической устойчивости;
• повышение уровня жизни населения регионов России;
• создание условий для полноценного национально-культурного развития всех народов Российской Федерации;
• обеспечение социального равновесия по жизненному уровню отдельных регионов и социальных групп, сбалансированности их интересов с социально-экономической политикой государства;
• формирование в регионах социально ориентированной рыночной экономики, механизмов обеспечения социальной защиты населения.
К числу направлений деятельности государственных органов власти региона по реализации целей регионального развития относятся:
• ориентация регулирования территориального развития на формирование структуры экономики, соответствующей как комплексу имеющихся условий развития, так и целям осуществляемых социально-экономических преобразований;
• учет специфических особенностей регионов страны, обусловливающих их место и роль в территориальной организации экономики;
• формирование механизмов согласования интересов субъектов регулирования территориального развития. Создание и реализация этих механизмов представляются возможными только при условии учета региональной специфики, поскольку именно последняя выступает фактором, формирующим региональный интерес в государственном регулировании территориального развития;
• обоснование задач регионального регулирования экономики исходя прежде всего из социальной направленности развития, а также производственно-ресурсного потенциала региона.
Региональная экономическая политика призвана способствовать экономическому развитию в регионах, укреплять государственное устройство посредством выравнивания социально-экономических условий в регионах, обеспечивая однородность страны, более эффективно использовать наличный потенциал регионов.
Главная цель регулирования регионального развития состоит в создании благоприятных условий для формирования обоснованных внутренних территориальных пропорций на базе стимулирования развития отраслей специализации и использования сравнительных преимуществ территорий.
Это служит основой определения потенциальных направлений роста на уровне региона, выявления отраслей, которые смогут поднять экономику региона и оказать мультиплицирующее воздействие на развитие сопряженных секторов регионального хозяйства.
Для научно обоснованной оценки внутренних проблем региона необходимо ввести понятие «потенциал развития региона».
Потенциал развития региона означает исходные возможности экономики региона и входящих в его состав структурных подразделений (районов и городов), способность ее к росту, внедрению технологических и управленческих инноваций, совершенствованию внутренних отраслевых, социальных, политических и демографических подсистем.
Основные составные элементы потенциала развития региона следующие: индустриальное развитие, социальные факторы, финансовые показатели, показатели ресурсного потенциала.
1. Показатели индустриального развития региона. Основными показателями, характеризующими производственный потенциал региональной экономики, являются: объем выпуска промышленной продукции, производственный потенциал региона, объем инвестиций в основной капитал, инвестиционная активность, износ основных фондов.
По уровню индустриального развития можно выделить следующие три группы регионов.
В первую группу входят крупнейшие города региона и районы, имеющие преимущественно промышленную специализацию.
Вторая группа включает в себя районы, занимающие по уровню промышленного развития среднее место. В этой группе можно выделить как «точки роста», имеющие высокий показатель по инвестиционному уровню, так и депрессивные районы.
Третья группа состоит из районов, имеющих низкий уровень развития промышленного производства. Это преимущественно аграрные и экономически слаборазвитые районы. Однако потенциал этой группы районов может оказаться достаточно высоким, что находит отражение в уровне инвестиционной активности, а также в степени износа основных фондов.
Чем менее развит тот или иной район, тем больше отдача от каждого конкретного эффективного производственного проекта. Для качественного изменения технологической структуры фондов экономически крепких районов необходимы значительные капитальные вложения.
2. Социальные факторы развития региона. К ним относятся комплексный коэффициент уровня жизни, уровень денежных доходов на душу населения, сальдо миграции, безработица. Показатель уровня жизни очень тесно связан с денежными доходами населения.
Чем меньше население района, тем выше уровень обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры. Такая ситуация характерна, как правило, для районов с высоким уровнем миграции.
Одной из причин роста миграции является сворачивание производства в депрессивных районах, стремление к сокращению затрат на социальную инфраструктуру, переход к вахтенному способу добычи и т.п. Структурная безработица не только привела к быстрому сокращению уровня жизни, но и подстегнула миграционные процессы.
Ранжирование районов и городов региона по пяти основным социальным факторам позволяет определить коэффициенты социального развития, представляющие собой среднюю сумму мест. Острота социальных проблем, высокий уровень внешней миграции, безработицы, падение уровня жизни тормозят экономический рост в перспективных группах регионов, в то же время районы, где социальная ситуация стабильна, получают дополнительные возможности.
3. Финансовые показатели региона. В качестве основных финансовых индикаторов экономики районов можно отметить следующие группы параметров:
• процент дотаций республиканского бюджета в доходной части районного бюджета, процент планового дефицита местного бюджета, процент выполнения плана поступления налогов и других обязательных платежей в местный бюджет;
• отношение расходов на заработную плату бюджетных служащих, текущих материальных затрат и социальных государственных капитальных, вложений к собственным доходам районного бюджета;
• структура дебиторской и кредиторской задолженности предприятий промышленности, транспорта, связи и строительства.
Если первая группа параметров в основном описывает бюджетную динамику, то вторая более явно показывает степень дотационности районного бюджета, его зависимость от регионального бюджета и государственной инвестиционной программы. Третья группа показателей отражает текущую финансовую ситуацию на промышленных предприятиях района, составляющих основу местной налогооблагаемой базы.
4. Показатели ресурсного потенциала. (Эта группа показателей была рассмотрена выше.)
На основе данной системы показателей может быть проведена классификация регионов по потенциалу развития. При этом регионы могут быть структурированы на следующие три группы:
• обладающие значительными потенциалами роста. У этих районов имеются достаточные резервы к саморазвитию;
• нейтральные, находящиеся в пограничном положении. Экономика этих районов способна и к росту, и к кризису. В эту группу входят как районы, где высокому уровню жизни соответствуют высокая миграция и низкая инвестиционная активность, так и районы с низким уровнем жизни, но со стабильной промышленной и инвестиционной ситуацией;
• депрессивные районы, которые не имеют реальных возможностей саморазвития. К депрессивным относятся не только преимущественно аграрные или отдаленные районы, но и ряд промышленных районов, где закрываются градообразующие промышленные предприятия, высока структурная безработица, а следовательно, и миграция.
Подобного рода ранжирование региональных субъектов имеет определяющее значение при выработке и проведении обоснованной инвестиционной политики региона.
Принципы региональной политики являются той основой, на которой базируются разработка и реализация региональной экономической политики. Они детерминированы внешними и внутренними условиями, применительно к которым формируются.
К принципам региональной политики относятся:
• экологическая зашита России, на основе которой можно добиться целостного подхода к решению территориальных проблем отдельных субъектов РФ и их ассоциативных образований. Проблема сохранения экологического «каркаса»
России связана с особенностями традиционного природопользования;
• отраслевая специализация регионов, структурная перестройка которых осуществляется в соответствии с научнотехнической и инвестиционной политикой страны;
• использование прогрессивных форм пространственной организации общественного производства и размещения квалифицированных кадров;
• формирование равных институциональных условий, преодоление региональных различий в уровне экономического развития территориальной структуры хозяйства с учетом социальной, этнополитической и экологической обстановки.
Результаты опубликованных исследований свидетельствуют об усилении неоднородности экономического пространства страны за годы рыночных преобразований. Поэтому существенно возрастает значение формирования системы государственного регулирования территориального развития страны, поиска механизма согласования двух взаимосвязанных процессов: укрепления властной вертикали и расширения самостоятельности регионов в федеративном государстве.
Территориальное регулирование экономики - это процесс выработки и установления рациональных территориальных пропорций в развитии экономики страны и способ проведения региональной экономической политики.
21.3. Методы государственного регулирования экономики
региона
Региональное экономическое пространство представляет собой систему экономических связей, постоянно развивающихся и углубляющихся в процессе переплетения, взаимного дополнения и обеспечения экономической целесообразности хозяйствующих структур, между которыми имеет место устойчивое территориальное разделение труда.
Общее экономическое пространство формируется как сочетание различных хозяйств, независимо от величины их потенциала, формы собственности, технологического уклада. Главное, чтобы они были связаны между собой устойчивым разделением труда, а их интересы в экономических связях совпадали. При этом важно, чтобы общее экономическое пространство формировалось не как временные отношения между хозяйствующими субъектами региона, а как определенное состояние функционирования взаимосвязанных хозяйственных структур.
Региональное экономическое пространство имеет внутренне противоречивый характер. Источники его самодвижения и саморазвития находятся в объективно обусловленных противоречиях, наличествующих внутри хозяйствующих субъектов, связанных между собой разделением труда.
Объекты государственного регулирования экономики в регионе многообразны, в качестве таковых выступают: экономический цикл; отраслевая и территориальная структура хозяйства; условия накопления капитала; занятость; денежное обращение; цены; НИОКР; условия конкуренции; социальные отношения; подготовка и переподготовка кадров; окружающая среда; внешнеэкономические связи.
Важнейшими направлениями государственного долгосрочного регулирования экономики на современном этапе являются:
1) эффективное использование государственной собственности на средства производства и природные ресурсы;
2) поддержка и стимулирование роста в отдельных отраслях промышленности;
3) проведение общегосударственной инновационной политики;
4) регулирование товарных, ресурсных и финансовых рынков;
5) регулирование регионального развития.
Среди методов регулирования регионального развития выделяют прямые и косвенные. Прямое государственное вмешательство осуществляется путем использования административных средств, которые базируются на силе государственной власти и включают меры разрешения, запрета и принуждения. Косвенное регулирование осуществляется с помощью различных мер экономической политики.
В условиях демократизации управленческих функций меняются механизмы мотивации принятия решений и соотношение экономических и административных методов управления (табл. 4.1)
Административные методы регулирования регионального развития базируются на отношениях власти и подчинения, характерных для властных структур, и осуществляются в форме:
• административных распоряжений, постановлений, адресуемых субъектам регионального воспроизводственного процесса, воздействующих на конкретно сложившуюся ситуацию;
• правил, регулирующих деятельность функционирующих в регионе предприятий и организаций различных форм собственности (нормативное регулирование);
• рекомендаций, а также контроля (например, финансовобюджетного) и надзора (например, санитарно-эпидемиологического).
Таблица 1.1
ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
И ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕТОДОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО
ВОСПРОИЗВОДСТВЕННОГО ПРОЦЕССА
|
Административные методы |
Экономические методы |
|
Основаны на конкретно-адресных заданиях, ориентированных на достижение целей системы путем формирования ее четкой структуры, создания условий для подготовки, принятия и реализации управленческих решений |
Базируются на общих правилах поведения, выбора маневра экономической стратегии |
|
Выражают прямое воздействие на управляемые объекты, преследуют преимущественно интересы органа управления |
Оказывают косвенное воздействие на объекты управления, учитывают экономические интересы предприятий различных форм собственности |
|
Основная доля ответственности за принимаемые решения ложится на орган управления, права управляемых объектов ограничены |
Предполагают полную самостоятельность хозяйствующих субъектов при высокой ответственности за предпринимаемые действия и их последствия |
|
Административные распоряжения, как правило, однозначны, требуют обязательного исполнения, не допускают существенных отклонений от распоряжений |
Побуждают хозяйствующие субъекты к подготовке альтернативных решений и выбору оптимального решения с точки зрения интересов данного субъекта и с учетом допустимого экономического риска |
Административные методы предусматривают возможности применения принуждения в отношении отдельных предприятий, нарушающих установленные правила.
С помощью административных методов местные органы управления регулируют процессы приватизации, решают вопросы привлечения иностранного капитала, использования региональных природных ресурсов, а также вопросы, связанные с социальными процессами.
Только административные методы не могут обеспечить эффективное решение всех проблем, возникающих в процессе регионального воспроизводства. Поэтому административные методы должны использоваться в сочетании с экономическими.
Сущность экономических методов состоит в косвенном воздействии на процесс регионального воспроизводства — через экономические интересы субъектов с помощью таких рычагов, как налоги, льготы, кредиты, субвенции и др., по возможности без прямого вмешательства местных органов управления, но в установленных этими органами рамках. Таким образом, в основе экономических методов регулирования лежат экономическая заинтересованность и ответственность предприятий и организаций - субъектов регионального воспроизводственного процесса за последствия принимаемых решений и участие в выполнении задач комплексного социально-экономического развития региона.
Для российской экономики характерно большое разнообразие экономической, социальной и этнической ситуаций в отдельных регионах страны; регионы различаются как размерами экономического потенциала, так и способностью к саморазвитию в условиях новых экономических отношений. Производственно-отраслевые ориентиры территорий, сложившиеся в советский период развития, недостаточно стимулируют привлечение частных инвестиций, разработку и реализацию новых технологий. Все это определяет уникальность региональной ситуации в России, сложность использования имеющегося положительного зарубежного опыта в их разрешении.
21.4. Государственный заказ как инструмент прямого регулирования регионального воспроизводства
Государственный заказ в соответствии с действующим законодательством (ст. 72 Бюджетного кодекса РФ) представляет собой совокупность заключенных государственных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств федерального или регионального бюджетов.
Государственный заказ - инструмент прямого регулирования экономики, с помощью которого реализуются приоритетные потребности государства в товарах (работах, услугах). Он призван стимулировать платежеспособный спрос, способствуя установлению и поддержанию связей между производителями и потребителями в тех сферах социально-экономической деятельности, где возможности рыночных механизмов саморегуляции объективно ограничены, а ценовые ≪сигналы≫ не отражают реального соотношения между спросом и предложением.
Государственный заказ оформляется прямым соглашением между государством и рыночными агентами, предусматривает экономическую ответственность не только исполнителей, но и всех остальных участников: заказчиков, посредников, институтов, финансирующих исполнение заказа. Он формируется исходя из основных задач и функций, конституционно закрепленных за каждым уровнем государственной власти.
Различают заказы общегосударственного (федерального) и регионального (субъектов РФ) уровней.
Основные принципы и порядок формирования, финансирования и размещения государственного заказа устанавливаются государственным законодательством. Федеральное или региональное правительство или иные органы соответствующего уровня исполнительной власти определяют заказчиков. Те от имени государства в рамках выделенных финансовых ресурсов размещают заказы среди подрядчиков и наряду с ними несут ответственность за их выполнение. Принципиальное значение имеет четкое разделение полномочий по формированию портфеля заказов и распоряжению средствами, выделенными для их финансирования. Совмещение функций заказчика и подрядчика в одном лице создает условия для завышения объемов государственного заказа и неоправданного увеличения государственных расходов.
Финансирование государственного заказа осуществляется за счет средств бюджета того уровня, на котором он формируется, и привлекаемых внебюджетных источников, в том числе средств заинтересованных частных (зарубежных) инвесторов. Заказы размещаются и финансируются либо через механизм государственных контрактов, заключаемых между заказчиком и подрядчиком (предприятием, организацией, учреждением), либо путем прямого субсидирования производства определенных видов товаров, работ, услуг (что имеет место главным образом при финансировании заказов в сфере науки, образования, здравоохранения и т.д.).
Государственный контракт - договор, заключенный органом государственной власти, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени РФ или субъекта РФ с физическими или юридическими лицами в целях обеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета (федерального или регионального).
Различают два основных типа контрактов: фиксированной цены и возмещаемых издержек. Первые предполагают предварительное определение и фиксирование величины издержек, исходя из сложившейся рыночной конъюнктуры, что допускает широкую самостоятельность подрядчика при выполнении заказа. В случае превышения заранее установленной контрактной цены подрядчик принимает на себя и весь финансовый риск. Контракты данного типа получили распространение при размещении заказов на производство и поставку гражданской продукции текущего ассортимента.
Реализация контрактов второго типа базируется на том, что величина издержек на реализацию мероприятия заранее не фиксируется и государственные органы власти возмещают все затраты на мероприятие, оговоренное в контракте.