Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
О некоторых аспектах правопродолжения Российского государства
Тема, которую хотелось бы затронуть, родилась не сегодня. Её возникновение – результат длительного пренебрежения к правовым аспектам проблем правопреемства государств на территории сегодняшней Российской Федерации – России.
Является ли сегодняшняя Российская Федерация правопреемником или правопродолжателем Российской Империи? Или правопреемство (правопродолжение) Российской Федерации ограничивается Союзом Советских Социалистических Республик? Поднимаемая тема достойна объемной монографии. Постараемся в ней разобраться в максимально возможных пределах.
Однако прежде чем приступить к ее рассмотрению, обратимся к аспекту актуальности ее изучения, демонстрирующему, что это не только научная, но и практически значимая проблема.
В период с 1997 по 2000 год из бюджета Российской Федерации были осуществлены платежи на общую сумму 400 миллионов долларов США в пользу Правительства Французской Республики, в том числе по долгам Правительства Российской Империи. Правомерны ли были те платежи, или чиновники Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации совершили противоправное деяние, неправомерно распорядившись бюджетными средствами?
Второй актуальный аспект рассмотрения данной проблемы связан с вопросами отношения к соотечественникам. Кто такие соотечественники? Какое отношение они имеют к современной Российской Федерации, и какое отношения Российская Федерация имеет к ним, в частности, к бывшим подданным Российской Империи и их потомкам, которые не являлись гражданами РСФСР и СССР и не являются гражданами сегодняшней Российской Федерации?
Эти и некоторые другие вопросы были поставлены перед чиновниками Правительства Российской Федерации, Министерства иностранных дел (далее – МИД), Министерства внутренних дел (далее – МВД), Министерства финансов (далее – Минфин) и Генеральной прокуратуры (далее – Генпрокуратура) Российской Федерации депутатом Государственной Думы (далее – Госдума) России Андреем Николаевичем Савельевым. На протяжении 2004 – 2007 годов накопился значительный материал переписки, посвященный этой проблематике, требующий анализа, изучения и принятия компетентными органами правомерных выводов.
В октябре 2004 года депутаты Госдумы Андрей Николаевич Савельев и Александр Викторович Чуев внесли в Госдуму проект федерального закона №90759-4 «О репатриации в Россию русских и представителей других коренных народов России». В ст.3 проекта федерального закона содержалось указание на то, что Российская Федерация является правопреемником Российской Империи. На указанный проект Правительство России дало официальный отзыв за подписью заместителя Председателя Правительства А.Д. Жукова, в котором указало, что проект не поддерживает, в том числе по тому основанию, что «норма статьи 3 законопроекта о признании Российской Федерации правопреемницей Российской Империи противоречит общим положениям российского законодательства. Анализ заключенных международных договоров в этой области (Договор о правопреемстве в отношении внешнего долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 г., Соглашение глав государств Содружества Независимых Государств о собственности бывшего СССР за рубежом от 30 декабря 1991 г., Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г.) позволяет сделать вывод о том, что Российская Федерация является правопреемником только лишь Союза ССР».
В ответ на этот официальный отзыв депутат А.Н. Савельев направил в Правительство письмо с просьбой предоставить текст упоминаемого анализа заключенных договоров, препятствующих признанию правопреемства Российской Федерации от Российской Империи. Вместо ответа на запрос депутата Правительство направило его для ответа в МВД. В ответе МВД указывалось, что «в Конституции Российской Федерации не установлено, что Российская Федерация является правопреемницей Российской Империи» и в соответствии с Договором о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 г. «Российская Федерация не может являться правопреемницей Российской Империи». К письму прилагался Перечень нормативных правовых актов, регулирующих вопросы правопреемства, состоящий из 14 документов.
Не будучи удовлетворен полученным ответом, А.Н. Савельев направил в МВД письмо, где указал, что в силу преамбулы Федерального закона от 24 мая 1999 года №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» Российская Федерация является правопреемником Российской Империи, а, следовательно, «речь может идти не об определении правопреемства, а лишь о надлежащем его оформлении».
В ответ МВД направило А.Н. Савельеву за подписью статс-секретаря Министерства Н.А. Овчинникова Справку по вопросам о правопреемстве Российской Федерации, принципе континуитета и репатриации в связи с запросом депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А.Н. Савельева, подготовленную научными работниками учреждений системы МВД. В Справке указывалось, что «в формально-юридическом смысле Российская Федерация действительно является правопреемницей Российской Империи (Российского государства)», однако «не непосредственно, а опосредованно». «Ни на одном из указанных этапов правопреемство от государства-предшественника в целом, в полном объеме не признавалось». В Справке МВД указывается, что существовало ограниченное внешнее правопреемство СССР от Российской Империи в части признания СССР иностранными государствами, как государства, находящегося в пределах территории бывшей Российской Империи. Факт уплаты «царских долгов» Франции был затронут в Справке. Научные сотрудники системы МВД заключили, что юридическая обоснованность данных выплат является спорной. Но данная выплата является «лишь актом воли, а вовсе не следствием признания Российской Федерацией правопреемства от Российской Империи». В завершение был сделан вывод, логически мало связанный со всем изложенным выше: «Допущение возможности признания правопреемства Российской Федерации от Российской Империи может повлечь за собой возникновение новых имущественных претензий со стороны других государств и отдельных частных лиц, а также иных непрогнозируемых политических, экономических и социальных последствий, связанных с неразрешенностью правопреемства СССР от Российской Империи и легитимностью вхождения Российской Федерации при вновь открывшихся обстоятельствах в современные международные институты». Более того, «неизвестно, как отнесется мировое сообщество к заявлению о правопреемственности Российской Федерации от Российской Империи. Можно предположить, что это будет расценено как очередное проявление «имперских амбиций».
Получив ответ МВД, А.Н. Савельев направил аналогичное обращение в Правовое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которое предоставило мнение специалистов отдела конституционного и международного права соответствующего управления.
В выраженном мнении указывается, что применение ст.2 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров от 23 августа 1978 года к международно-правовому статусу Российской Федерации лишь в силу того, что она занимает значительную (но не всю) территорию бывшей Российской Империи, не учитывает политических и исторических реалий. Потому «не существует серьезных аргументов в пользу того, что Российская Федерация является de-jure правопреемником Российской Империи, только на том основании, что последняя формально являлась в свою очередь предшественником СССР». Специалисты Правового управления Совета Федерации указали на то, что СССР на протяжении всего своего существования отказывался признавать себя правопреемником Российской Империи, а признание им силы Гаагских конвенций, ратифицированных царской Россией, было исключением, к тому же, согласие с силой этих конвенций было дано под условием. Советская доктрина международного права не признавала правопреемства от Российской Империи для СССР в силу rebus sic stantibus – существенного изменения обстоятельств. Правда, в заключении признается ограниченное правопреемство Российской Федерации от Российской Империи в пределах обязательств, признанных ранее СССР, и обязательств, добровольно принятых Российской Федерацией (как «царские долги» перед Францией, о которых речь пойдет далее).
Интересно внутреннее противоречие в заключении, выразившем мнение Правового управления Аппарата Совета Федерации. В п.6 заключения, где специалисты управления объясняют, что сами по себе институты гражданства и репатриации не связаны напрямую с правопреемством государств, цитируется преамбула упоминавшегося Федерального закона о государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, провозглашающая Российскую Федерацию правопреемником и правопродолжателем Российского государства.
Специалисты Совета Федерации не разделили опасений коллег из МВД по поводу территориальных претензий, которые могут возникнуть по отношению к России в связи с признанием Российской Федерацией правопреемства от Российской Империи, ссылаясь на ст.62 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года. В подпункте а) п.2 указанной статьи устанавливается, что «на коренное изменение обстоятельств нельзя ссылаться как на основании для прекращения договора или выхода из него, если договор устанавливает границу». Вместе с тем, признание правопреемства может повлечь финансовые и имущественные претензии, поскольку их регулирование отличается от регулирования вопросов границы.
Также специалисты Совета Федерации рекомендовали разграничивать правовые и политические аспекты признания правопреемства, поскольку вне всякого сомнения признание такого правопреемства вызовет определенный международный резонанс.
О правомерности и обоснованности позиции государственных органов мы еще поговорим, однако уже сейчас можно обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, и МВД, действовавшее по представлению Правительства России, и Аппарат Совета Федерации, высказывая мнение, не признали наличия правовых оснований считать Российскую Федерацию правопреемником Российской Империи. Во-вторых, МВД сочло выплату по «царским долгам» Франции юридически сомнительной, а Аппарат Совета Федерации назвал эту выплату исключительной. Сразу возникает вопрос, если законность выплаты 400 миллионов долларов США из федерального бюджета сомнительна для МВД, то почему в силу п.2 ст.140 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации не было возбуждено соответствующее уголовное дело?
Думаю, теперь целесообразно разобраться с тем, как происходила выплата так называемых «царских долгов» Правительством России Франции.
Проблема долгов перед Францией (точнее говоря, перед Францией, ее гражданами и юридическими лицами), возникших до 9 мая 1945 года, поднималась французской стороной ещё в советское время. Дело в том, что после капитуляции Третьей республики 22 июня 1940 года во Франции был установлен так называемый «вишистский режим», который находился с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года в состоянии войны с СССР. В этой связи, ссылаясь, что все обязательства, возникшие до войны, с началом войны прекращаются, если иное не изложено в мирном договоре, СССР такие требования отрицал.
Франция требовала от СССР в 1920-е годы компенсации за национализированное имущество французских граждан на территории бывшей Российской Империи, а также уплаты по государственному долгу Российской Империи перед государством Французской Республикой, французскими гражданами и частными организациями. Переговоры между СССР и Францией начались на Генуэзской и Гаагской конференциях в 1923 году. СССР готов был долги признать, но при условии признания встречных требований СССР о возмещении ущерба от интервенции, осуществленной Францией в годы Гражданской войны в России, и в отношении имущества бывшей Российской Империи, оставшегося во Франции. Переговоры провалились.
В 1939–1945 годах в состав СССР были включены Литва, Латвия и Эстония, румынские провинции Бессарабия и Северная Буковина, часть немецкой провинции Восточная Пруссия, Закарпатская область Чехословакии, «восточные крессы» Польши (Западные Украина и Белоруссия), часть территории Финляндии. На этих землях находилось имущество французских граждан и частных организаций, которое было СССР национализировано без компенсации. Такую компенсацию Франция требовала от СССР. Советский Союз на французские претензии долгое время не реагировал, но в 1970-х годах из-за ухудшившегося состояния советской экономики СССР был вынужден начать переговоры, т.к. это было обязательным условием для размещения советских облигаций внешнего займа во Франции. Однако обсуждались только требования, основанные на юридических фактах 1939–1950 годов.
Когда государствами-членами ЕЭС было достигнуто соглашение о формировании Европейского Союза и единого рынка, возникла угроза, что по примеру Франции и другие страны ЕЭС откажутся от приобретения советских облигаций. Поэтому ЦК КПСС решением от 13 октября 1988 года поручило Минфину и МИД СССР возобновить переговоры с Францией, уже по всем долгам, возникшим в период с 1917 по 1950 год. В ходе советско-французских переговоров было принципиально решено, что положительное сальдо по взаимным претензиям до 1950 года будет выплачено Советским Союзом Франции.
Между странами 29 октября 1990 года был заключен Договор о согласии и сотрудничестве, но Советскому Союзу не удалось урегулировать спорные вопросы с французской стороной, и они «по наследству» перешли к Российской Федерации. «Верные традиционной дружбе и взаимной симпатии между народами обеих стран» (ст.1 Договора), Российская Федерация и Французская Республика заключили в Париже 7 февраля 1992 года двусторонний Договор. В ст.22 указанного Договора Стороны обязались в возможно короткие сроки «договориться об урегулировании взаимных финансовых и имущественных претензий, касающихся интересов и собственности физических и юридических лиц обеих стран».
В 1995 году начались переговоры между российской и французской стороной на уровне Минфинов двух стран. Франция требовала уплаты 4 миллиардов франков (660 миллионов долларов США) основного долга и процентов по ним. В ходе переговоров, которые с российской стороны вел заместитель Министра финансов А.П. Вавилов, была окончательно согласована сумма в 400 миллионов долларов США. Достигнутая договоренность получила одобрение Председателя Правительства В.С. Черномырдина и Министра финансов А.Я. Лившица.
Для реализации этого положения в Париже 26 ноября 1996 года был подписан Меморандум о взаимопонимании (с российской стороны документ подписал заместитель Председателя Правительства О.Д. Давыдов). На основании Меморандума Россия обязалась в течение 1997 – 2000 годов восьмью траншами по 50 миллионов долларов США каждый (т.е. всего 400 миллионов долларов США) компенсировать Франции разницу во взаимных требованиях, возникших до 9 мая 1945 года, окончательно урегулировав взаимные требования Сторон. Во исполнение Договора и Меморандума в Париже 27 мая 1997 года было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики об окончательном урегулировании взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945 года. От имени Правительства России его подписал заместитель Министра финансов М.М. Касьянов. Статья 2 Соглашения устанавливала, что: «Российская Сторона не будет ни от своего имени, ни от имени российских физических и юридических лиц предъявлять Французской Стороне или иным образом поддерживать какие бы то ни было финансовые и имущественные требования, возникшие до 9 мая 1945 г., в том числе:
a) требования, связанные с интервенцией 1918-1922 гг. и являющиеся результатом военных действий или столкновений, имевших место в течение указанного периода;
b) требования, касающиеся всех находящихся во Франции активов, принадлежавших:
- Правительству Российской Империи,
- Правительствам, пришедшим на смену Правительству Российской Империи,
- Правительству Российской Советской Федеративной Социалистической Республики,
- Правительству Союза Советских Социалистических Республик,
- любой организации, созданной в соответствии с законодательством указанных государств;
c) требования, касающиеся той части золота, переданного Правительством Российской Советской Федеративной Социалистической Республики Правительству Германии во исполнение дополнительного соглашения к Брест-Литовскому мирному договору, подписанному 3 марта 1918 г., которая впоследствии была передана Правительству Французской Республики в силу Версальского мирного договора, подписанного 28 июня 1919 г. между Союзными и Объединенными Державами и Германией, а также требования, касающиеся того золота, которое, по заявлению Российской Стороны, было передано Франции адмиралом Колчаком;
d) требования, касающиеся долгов со стороны Правительства Французской Республики, любой организации, созданной в соответствии с законодательством Французской Республики, или любого лица, которое проживало или осуществляло профессиональную деятельность на французской территории, в пользу Правительства Российской Империи, Правительств, пришедших на смену Правительству Российской Империи, Правительства Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, Правительства Союза Советских Социалистических Республик, российских или советских физических и юридических лиц».
Руководствуясь соответствующими международными договорами, Правительством России с июня 1997 года по август 2000 года были выплачены Франции 400 миллионов долларов США.
Учитывая юридическую сомнительность этой выплаты, косвенно подтверждаемую МВД, депутат А.Н. Савельев обратился за дачей независимого юридического заключения в юридическую фирму ООО «Брагинец и Партнёры».
Юридической фирмой был сделан вывод, что «Российская Федерация ни фактически, ни формально не является правопреемником прав и обязанностей Российской Империи. Указанные государства являются различными субъектами международного права, один из которых (Российская Империя) временно утратил дееспособность. Вместе с тем нет препятствий для признания континуитета Российской Федерации от Российской Империи в будущем». Однако, поскольку в настоящее время Российская Федерация не заявила о признании континуитета от Российской Империи, то «долги Российской Империи не являются обязательствами Российской Федерации», и их уплата Правительством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета являлась неправомерной.
Такое заключение предоставило А.Н. Савельеву основание для обращения в Генпрокуратуру за проверкой законности действий чиновников Правительства и Минфина России.
По итогам рассмотрения обращения депутата Генпрокуратура пришла к выводу, что «выплаты из федерального бюджета в пользу Франции по претензиям, возникшим до 09.05.45, в том числе по так называемым царским долгам, осуществлялись Правительством Российской Федерации в рамках действующего российского законодательства», о чём депутату был направлен ответ за подписью Первого заместителя Генерального прокурора А.Э. Буксмана. В своём письме А.Н. Савельев указывал, что возможно три суждения в связи с выплатой «царских долгов»: «1) Что эти выплаты были законными, но не оформлены законным образом, поскольку также законным образом не оформлено правопреемство Российской Федерации от Российской Империи (позиция, отраженная в законе «О госполитике…»); 2) что выплаты были незаконными, поскольку Российская Федерация не преемствует от Российской Империи долговые обязательства, как и все прочие права и обязанности (позиция юристов фирмы «Брагинец и партнеры»); 3) что выплаты являются волевым актом Правительства, которое может по выбору правительственных чиновников принимать обязательства в рамках принципа правопреемства от Российской Империи или не принимать их (позиция экспертов МВД)».
Де-факто аргументация ответа Генпрокуратуры показывает, что Генпрокуратура разделяет подход МВД, основанный на том, что Правительство вправе признавать долги кого бы то ни было, как долги Российской Федерации, по своему усмотрению на основании «волевого акта», выражаясь терминологией МВД. По крайней мере, именно к такому выводу приводят ссылки специалистов Генпрокуратуры в обоснование законности выплат на ст.114 Конституции Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 22 декабря 1992 года №4174-1 «О Совете Министров – Правительстве Российской Федерации», ст.9 и 13 Федерального закона от 15 июля 1995 года №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
Собственно говоря, на этом переписка депутата Госдумы А.Н. Савельева с Правительством, МИД, Минфином, МВД и Генпрокуратурой России остановилась по причине того, что ни один из указанных органов «не пожелал» давать ответы на более детальные вопросы депутата. Пользуясь этим, постараемся сами разобраться в ситуации.
Прежде всего, постараемся разобраться, как осуществляется формирование расходной части бюджета, и насколько Правительство России свободно в отнесении тех или иных обязательств к оплате за счет средств федерального бюджета по собственному волевому акту.
По ныне действующему законодательству в соответствии со ст.65 Бюджетного кодекса Российской Федерации «формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов». Таким образом, расходы федерального бюджета могут быть обусловлены только основанными на законодательстве Российской Федерации обязательствами. В соответствии с ч.1, 2 ст.89 Бюджетного кодекса государственными внешними заимствованиями Российской Федерации являются займы и кредиты, привлекаемые от иностранных физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками. Таким образом, чтобы на основании обязательства производился платеж за счет средств федерального бюджета, внешнее заимствование должно порождать обязательство Российской Федерации, как субъекта международного или гражданского права. То есть такое обязательство должно быть связано с тем, что Российская Федерация является заемщиком или гарантом погашения по займу (кредиту).
В соответствии с абзацем восьмым части первой ст.15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и ст.101 Бюджетного кодекса Правительство осуществляет управление государственным внешним долгом Российской Федерации. В соответствии со ст.103 Бюджетного кодекса привлечение внешних заимствований возможно только для покрытия бюджетного дефицита (начиная с 2000 года, бюджет Российской Федерации имеет профицит) или на погашение государственных долговых обязательств Российской Федерации. То есть, обязательство должно вновь-таки быть обязательством Российской Федерации, а не какого-либо иного субъекта международного или гражданского права.
Таким образом, Правительство России в силу действующего законодательства Российской Федерации не правомочно использовать средства федерального бюджета для исполнения обязательств, должником по которым является не Российская Федерация.
Таким образом, впредь можно рассматривать как незаконные выплаты со стороны Российской Федерации по обязательствам Российской Империи без установления факта правопреемства Российской Федерации от Российской Империи.
В силу ст.1 Федерального закона от 9 июля 1999 года №159-ФЗ Бюджетный кодекс вступил в силу с 1 января 2000 года. Причем действующая редакция ст.65 Бюджетного кодекса (приведена ранее), устанавливающая обязанность основывать расходы бюджета на закреплённых законодательством России обязательствах Российской Федерации (можно с учётом комплексного толкования Бюджетного кодекса сказать, что на обязательствах только Российской Федерации), была введена в действие с 1 января 2005 года (ст.2 Федерального закона от 20 августа 2004 года №120-ФЗ).
На момент, когда Правительством России был принят «волевой акт» оплатить «царские долги», соответствующие правоотношения регулировались Законом РСФСР от 10 октября 1991 года №1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В силу п.2 ст.16 указанного закона Совет Министров РСФСР (с 25 декабря 1993 года – Правительство России (п.4 Раздела второго Конституции Российской Федерации) действовал на основании санкционированных бюджетных расходов (в силу ст.20 действовавшего в то время Закона Российской Федерации о Совете Министров – Правительстве Российской Федерации Правительство также не обладало полномочиями по самостоятельному формированию бюджетных расходов и образованию внешнего государственного долга). В силу части четвертой п.1 ст.16 такая санкция давалась Верховным Советом РСФСР (с 25 декабря 1993 года – Федеральным Собранием Российской Федерации). Закон допускал ассигнования не по обязательствам РСФСР только юридическим лицам и предприятиям, осуществляющим деятельность в РСФСР (п.2, 3 ст.14 закона), но не предусматривал оплату за счет средств бюджета РСФСР по обязательствам иных субъектов международного права, кроме собственно РСФСР, а также в определенных случаях – Союза ССР и других суверенных республик СССР.
Ратифицировав российско-французский Договор от 7 февраля 1992 года, Верховный Совет Российской Федерации согласился, в частности, с проведением переговоров об урегулировании взаимных финансовых претензий между Россией и Францией. Но ни Верховный Совет, ни затем Федеральное Собрание никогда не санкционировали уплату Франции 400 миллионов долларов США, сопровождающуюся отказом как от обязательств Франции перед Россией (на существовании которых РСФСР настаивала с 1923 года), так и от обязательств Франции и французских субъектов права перед российскими гражданами (а также де-факто и соотечественниками) и частными организациями.
К моменту подписания Меморандума и российско-французского межправительственного Соглашения вступил в силу Федеральный закон о международных договорах Российской Федерации. И Меморандум, и Соглашение в силу подпункта а) ст.2 федерального закона являются международными договорами Российской Федерации. Генпрокуратура указывает, что Правительство правомерно вступило в переговоры и заключило указанные Меморандум и Соглашение, а, следовательно, и произвело выплату «царских долгов». Действительно, соблюден порядок внесения предложения о заключении международного договора, предусмотренный п.3 ст.9 указанного федерального закона, ведение переговоров между Россией и Францией с российской стороны было полномочным в силу подпункта б) ст.13 федерального закона. И с этим с Генпрокуратурой сложно поспорить: здесь она права. Однако в ответе Генпрокуратуры не учтено нарушение Правительством России нормы подпункта а) п.1 ст.15 федерального закона. Если исполнение международного договора (а в силу п.2 ст.3 межправительственные договоры также являются международными договорами Российской Федерации, как и межгосударственные договоры) требует принятия новых федеральных законов (в данном случае – о признании правопреемства от Российской Империи) или устанавливает иные правила, чем предусмотренные законодательством Российской Федерации (а, как мы видим из анализа, исполнение Меморандума и Соглашения противоречили бюджетному законодательству), то международный договор подлежит ратификации. Ратификация осуществляется в форме принятия федерального закона (ст.14 федерального закона), то есть международный договор подлежит рассмотрению палатами Федерального Собрания, принятию Госдумой и одобрению Советом Федерации. Ни Меморандум, ни Соглашение ратифицированы не были.
Таким образом, можно заключить, что Правительство России превысило свои полномочия при выплате долгов Франции, если учесть, что Российская Федерация, по мнению Правительства (выражено по поручению Правительства МВД) и верхней палаты российского парламента – Совета Федерации (выражено Правовым управлением Аппарата Совета Федерации), не является правопреемником Российской Империи. Следовательно, обязательства Российской Империи не являются обязательствами Российской Федерации, и их уплата за счет средств федерального бюджета была со стороны Правительства и Минфина неправомерной.
Именно к такому выводу нужно прейти, если в основу логического рассуждения положить посылку, что Российская Федерация не является правопреемником Российской Империи. Следовательно, если посылка верна, как и позиция Правительства и Совета Федерации по вопросу такого правопреемства, то со стороны В.С. Черномырдина, О.Д. Давыдова, А.Я. Лившица и М.М. Касьянова (а возможно и других лиц) имело место превышении должностных полномочий и неправомерное распоряжение бюджетными средствами, повлекшее причинение имущественного ущерба Российской Федерации в особо крупном размере (примечание 4 к ст.158 Уголовного кодекса Российской Федерации).
Однако является ли Российская Федерация правопреемником (правопродолжателем) Российской Империи? Постараемся выяснить этот вопрос.
Для ответа на данный вопрос нужно установить, когда возник такой субъект международного права как Российская Федерация. На этот вопрос не отвечает ни действующая Конституция Российской Федерации, ни Декларация Съезда Народных Депутатов РСФСР от 12 июня 1990 года №22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Преамбула Конституции лишь упоминает об «исторически сложившемся государственном единстве» многонационального народа Российской Федерации, что отнюдь не препятствует рассмотрению этой фразы, как указания на то, что это единство сохранялось в рамках различных государств. Интереснее в этом плане норма п.2 Декларации о суверенитете: «Суверенитет РСФСР – естественное и необходимое условие существования государственности России, имеющей многовековую историю, культуру и сложившиеся традиции». При желании в этой фразе можно увидеть подтверждение Съездом Народных Депутатов многовековой истории государства РСФСР. Советская история ограничивается 74 годами, что меньше даже одного века. Если речь идет о нескольких веках, то, стало быть, признается преемственность от государственности царской России. В действительности такое толкование было бы тенденциозным и предвзятым. Речь идёт не о правопреемстве, а о том, что Россия имеет многовековые традиции государственности, но при этом на территории России существовало много государств. Все они оставили традиции государственности, которые воплотились в РСФСР, суверенитет которой Съезд Народных Депутатов посчитал естественным и необходимым условием дальнейшего существования такой государственности. Обращаю внимание, речь идет не о конкретном государстве (Российской Империи, Русском Царстве, Великом Княжестве Московском), а о государственности, то есть не о субъекте, а о явлении политической и международно-правовой жизни.
Истинная природа государственности непосредственно Российской Федерации раскрывается через содержание Закона РСФСР от 25 декабря 1991 года №2094-1 «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика».
В п.1 этого закона устанавливается, что «Российская Федерация (Россия)» – это новое наименование государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР), а отнюдь не новый субъект международного права. То есть между РСФСР и Российской Федерацией отсутствует правопреемство – это просто один и тот же субъект, одно и то же государство. Именно поэтому в Российской Федерации сохранили действие законы РСФСР, включая Конституцию (Основной Закон) РСФСР от 12 апреля 1978 года (действовала до 21 сентября 1993 года), на что обращалось внимание и в этой статье; сохранили полномочия органы государственной власти РСФСР, включая Президента и Верховный Совет РСФСР; некоторое время (вплоть до 6 декабря 1993 года – день введения в действие Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1993 года №2050) действовала символика РСФСР.
Постараемся разобраться, когда и при каких обстоятельствах возникла РСФСР.
Для решения этого вопроса нужно ясно и четко понимать, что такое государство. При всей сложности этого института, прежде всего, государство – это суверенная организация, осуществляющая власть на определенной территории. Государство отличается универсальностью, то есть распространением своего влияния в равной мере на всех членов общества, проживающих на подконтрольных государству территориях. Также государство характеризуется легальностью в применении насилия. Однако ключевым родовым понятием, определяющим государство, является понятие организации. Для государства характерно наличие структуры органов власти, имеющих монополию на издание нормативных правовых актов. Если нет такой структуры, то принципиально нет и государства. Государство формирует самостоятельную правовую систему, которая реализуется и исполнение которой гарантируется и обеспечивается этим же государством.
Возникновение Советского государства в России стало возможным в результате октябрьского переворота 1917 года, но возникло это государство не сразу после него.
В Петрограде 25–26 октября 1917 года проходил II Всероссийский съезд Советов. На момент начала съезда Советы органами государственной власти не являлись, хотя имели организационное единство по всей стране и составляли определенную властную альтернативу (в силу политических, а не правовых обстоятельств) государственной власти, которой обладало Временное правительство Российской республики и установленные от него органы. Об этом говорит и обсуждение, которое велось на съезде днем 25 октября: делегаты решали вопрос о том, как формировать новый состав Временного правительства. Когда съезд узнал о захвате Зимнего дворца и аресте министров Временного правительства, то началось формирование новых органов государственной власти. На второй день работы, уже после переворота, 26 октября 1917 года съезд избрал новое правительство – Совет Народных Комиссаров, а Советы по всей стране стали новыми органами государственной власти. Была установлена Советская государственность. Историк А.И. Османов так описывает происходившее: «После II Всероссийского съезда Советов начался слом старого и создание нового государственного аппарата. Были упразднены Сенат, Синод, Государственный Совет. Городские думы и земские управы вначале были подчинены местным Советам, а к лету 1918 г. также упразднены. Старые министерства были ликвидированы».
Однако было бы неправильным утверждать, что в октябре 1917 года возникла Советская Россия. Отнюдь, произошел захват власти в стране, сменилось нелегитимным путем руководство государства, но нового государства ещё не возникло. Государство и государственность – разные понятия: первое – субъект политических и правовых отношений, а второе – социальное явление. О том, что Советское государство не возникло сразу после утверждения в России Советской государственности, говорит хотя бы то обстоятельство, что Советская власть продолжает после октября 1917 года подготовку к созыву Учредительного Собрания и проводит выборы в него. Только после разгона Учредительного Собрания (7 января 1918 года) можно говорить о том, что начинается процесс, итогом которого стало возникновения РСФСР.
Тотальная и одномоментная отмена всего действовавшего законодательства России, изданного не Советами, упразднение всей структуры и системы органов государственной власти дореволюционной России, которое произошло практически одномоментно, разгон Учредительного Собрания – предпосылки для создания нового государства. С января по июль 1918 года идет его формирование, завершившееся с обнародованием Конституции (Основного Закона) РСФСР от 10 июля 1918 года. С этого момента можно говорить о новом субъекте международного права, который не только не признавал правопреемства от своих предшественников на территории, управление над которой он получил, но и имел в борьбе за власть противников, которые апеллировали к тому, что такими правопреемниками являются.
В своей реплике к посвящённому теме правопродолжения Российского государства выступлению А.Н. Савельева на научно-практической конференции «Монархическая идея в XXI веке», проходившей в марте 2007 года в Москве, магистр права А.Ю. Сорокин отмечал, что действие законодательства Российской Империи не было отменено Советами. Андрей Юрьевич ссылается при этом на п.5 Декрета СНК РСФСР от 24 ноября 1917 года «О суде» и ст.36 ч-ти 11 Декрета ВЦИК от 7 марта 1918 года №2 «О суде». С выводом господина Сорокина нельзя в полной мере согласиться, поскольку органы Советской власти не применяли законодательство Российской Империи, а руководствовались им, как источником для устранения пробелов, которые существовали в регулировании актами органов Советской власти. Более того, акты Российской Империи не имели прямого действия, поскольку Советские органы руководствовались первоначально «революционной совестью и революционным сознанием», а затем – «социалистическим правосознанием». В этой связи следует признать фактическую правоту экспертов МВД, делающих вывод об отмене действия законодательства Российской Империи в РСФСР. Ни один акт царской эпохи в РСФСР не был актом прямого действия. В доктринальном же значении юристы и сегодня для толкования норм или устранения пробелов руководствуются как актами предыдущих эпох, утратившими силу, так и актами иностранного законодательства, что ни в коей мере не делает их актами системы права Российской Федерации.
Вернемся к цепи нашего рассуждения.
У Учредительного Собрания был преемник – Комитет членов Учредительного Собрания (Комуч), который 8 июля 1918 года вышел в Самаре из подполья и возглавил борьбу с РСФСР за власть над Россией. Началась борьба между РСФСР, возглавляемой Советами, и Российской республикой, возглавляемой первоначально Комучем, с 23 сентября 1918 года – Директорией, а с 18 ноября 1918 года вплоть до поражения в Гражданской войне 16 ноября 1920 года – Верховным Правителем России.
Таким образом, РСФСР является новым государством по отношению к Российской республике, существовавшей с 1 сентября 1917 года по 16 ноября 1920 года. Международное обычное право не знает института автоматического правопреемства. Тем более сложно говорить об автоматическом правопреемстве среди воюющих друг с другом государств. Можно привести пример Гражданской войны в США 1861–1865 годов, от ситуации в России она отличалась лишь тем, что в ней победило не вновь созданное, а существовавшее ранее государство. Формально юридически в США Гражданская война – межгосударственный конфликт, в котором США захватили (в 1865 г.) недавно провозгласившие независимость (в 1861 г.) Конфедеративные Штаты Америки (решение Верховного Суда США по делу Техас против Ли, в котором Верховный Суд признал сецессию (отделение) штата из состава Союза неконституционной, было вынесено уже после Гражданской войны).
Российская республика – это новое государство в силу упоминавшегося принципа rebus sic stantibus (была изменена форма правления) по отношению к Российской Империи. Однако Российская республика, вне всякого сомнения – правопреемник и правопродолжатель Российской Империи. Российская республика преемствовала Российской Империи как по внешним, так и по внутренним обязательствам. Правопреемство Российской республики было признано как государствами-союзниками по Антанте (в первую очередь – Великобританией, Францией, США и Японией), так и де-факто находившимися в состоянии войны с Россией государствами Тройственного Союза (Германской, Австро-Венгерской и Османской империями и Болгарией). Российской республикой была сохранена преемственность законодательной системы и внутренних обязательств Российской Империи, хотя государственный строй и претерпел существенное изменение (монархическая форма правления была заменена на республиканскую).
Здесь важно отметить, что, во-первых, правопреемство государственных режимов не всегда означает легитимность их смены; во-вторых, не всегда наступление обстоятельств rebus sic stantibus влечёт прерывание преемственности. Поясним обе посылки.
Смена существенных условий, определяющих облик государства – вне всякого сомнения, влечёт смену государства. Можно сравнить такую смену с наследством. Наследник получает имущество наследодателя, исполняет его обязательства, но является иным субъектом, нежели сам наследодатель. Из истории Европы можно привести два классических примера такой смены государства при абсолютном правопреемстве: Германия и Франция. В этих странах на политическом уровне признается смена государственного строя: само выражение «Пятая республика» указывает на то, что это новое государство по сравнению с «Четвертой республикой» или «Второй империей». Никто при этом не оспаривает, что Пятая республика – абсолютный правопродолжатель и правопреемник всех прав и обязанностей как внешних, так и внутренних Четвертой республики. С политической и исторической (тем более, обывательской) точек зрения, это один субъект – Франция. Аналогичную позицию займёт, видимо, исследователь, который во главу угла поставит геополитический аспект, однако юридически это разные государства. Аналогично можно проследить историю Германии: Германская Империя (Второй Рейх), Веймарская республика, Великогерманская Империя (Третий Рейх) и Федеративная Республика Германия. ФРГ с самого своего провозглашения считала себя правопреемником прав и обязанностей Второго Рейха и Веймарской республики. В то же время победившие во Второй мировой войне союзники настаивали на том, что ФРГ – принципиально новое государство, не имеющее связи со Вторым Рейхом или Веймарской республикой.
Сохранение народа, оптация населения в гражданство, представление страны (территории) в международных отношениях, эффективное управление страной и исполнение возникающих из такого управления обязательств – признаки государства. Переход территории из управления одного государства в управление другого государства влечет либо принудительную смену гражданства (подданства) туземным населением, либо установления периода для выбора гражданства (подданства). Однако такая процедура не означает правопреемства государств. Между этими институтами (гражданство и правопреемство) нет двусторонней прямой логической связи: гражданство не обусловливает правопреемство. Логика лишь обратная: правопреемство обусловливает гражданство, но из такой посылки нельзя сделать обратного вывода. Как из того, что все коровы – это животные с двумя рогами, нельзя сделать вывода, что все животные с двумя рогами – это коровы. Поэтому нельзя делать на основании получения гражданами ликвидированного государства гражданства государства, начавшего эффективное управления страной, вывода о правопреемстве последнего в отношении первого. Так, например, Османская Империя не являлась правопреемницей Византийской Империи. Не являлся правопреемником Литовской, Латвийской и Эстонской Республик СССР и, соответственно, не являлись правопреемниками указанных государств ЛитССР, ЛатССР и ЭССР.
Смена власти может произойти нелегитимным путем: например, установление во Франции Второй республики после свержения Короля Людовика Филиппа I. Однако Вторая республика осталась правопреемником и правопродолжателем Французского Королевства. Вместе с тем, это было уже новое государство.
Нужно ясно и четко разделять понятия народа, страны и государства. Никто не спорит с тем, что страна Россия существует с IX века до сегодняшнего дня, что её государствообразующим народом является русский народ. Однако из этой посылки нельзя сделать вывода о том, что на протяжении всей русской истории Россией управляло одно и то же государство. Как минимум с XIII века до 1917 года можно выделить Великое Княжество Московское, Русское Царство и Российскую Империю. Ни одно из этих государств не отказывалось от наследия предшественника юридически. При каждом переходе наступало абсолютное правопреемство и следовало абсолютное правопродолжение. Однако это было добровольным шагом нового государства, создававшегося в результате добровольной трансформации предшественника. В 1917–1918 годах такой добровольной трансформации не произошло.
Не стоит забывать и о том, что ни РСФСР, ни СССР не признавали правопреемства. Преамбулы Советских конституций подчеркивали, что Советская государственность берет начало в 1917 году с момента октябрьского переворота («Великой Октябрьской социалистической революции»). Правопреемство является всегда волевым актом. Если акта нет, правопреемство не наступает ни в силу молчаливого согласия, ни в силу автоматического наследования обязательств.
Не стоит забывать о том, что в отношении одной и той же территории (страны) могут существовать властные претензии на эффективное управление со стороны нескольких государств. Классическим примером такой ситуации является Китай. Два государства – Китайская Народная Республика и Китайская Республика – претендуют на право представлять Китай, как страну. Большинство территории Китая подконтрольно КНР, о. Тайвань – Китайской Республике. Большинство стран мира, включая Российскую Федерацию, признают надлежащим субъектом международного права КНР. Однако более 40 стран имеют дипломатические отношения именно с Китайской Республикой. Например, такое маленькое, но чрезвычайно влиятельное государство как Ватикан.
Можно привести пример из Европы в отношении территории Мальтийских островов. Сами острова являются территорией Республики Мальта, однако существует Мальтийский Орден – квази-государство без территории, обладающее международно-правовым статусом, которое ранее управляло этой территорией. Российская Федерация, между прочим, имеет дипломатические отношения как с Республикой Мальта, так и с Мальтийским Орденом.
Приведённые примеры ставят вопрос о право- и дееспособности государства. Международно-правовой обычай устанавливает презумпцию вечной правоспособности государства. Эта доктрина означает, что государство утрачивает правоспособность со смертью – в момент отказа от правоспособности (как, например, произошло 25 декабря 1991 года с таким субъектом международного права как СССР). Утрата возможности осуществлять эффективное управление территорией означает утрату государством лишь дееспособности и автоматически не влечёт утраты правоспособности. Примером сохранения государством правоспособности при утрате дееспособности в силу потери возможности управлять эффективно подвластной территорией является Вторая Речь Посполитая в Польше. Это государство в 1918–1939 годах осуществляло эффективное управление страной Польшей. В 1939–1990 годах в силу сперва немецкой оккупации Польши, а затем создания Польской Народной Республики Правительство Второй Речи Посполитой, не признавшей ПНР, функционировало в Лондоне. В 1990 году в связи с падением ПНР и провозглашением Третьей Речи Посполитой Правительство Второй Речи Посполитой прекратило свои полномочия и признало утрату Второй Речью Посполитой правоспособности. Третья Речь Посполитая признала абсолютное правопреемство одновременно от ПНР и от Второй Речи Посполитой. При этом, как и Чехия и прибалтийские республики, оградив свой государственный аппарат от госслужащих ПНР люстрационными мерами.
По этой аналогии на основе международно-правового обычая Российская Империя остаётся государством, утратившим дееспособность. Однако правоспособность Российской Империи не прекращена правопреемством другому государству, поскольку РСФСР, именуемая с 1991 года Российской Федерацией, не правопреемствовала ей.
Сохранение страны не означает сохранения государства. Государство может значительно изменять свою территорию с течением времени. Сохранение народа также не влечёт автоматически сохранения государства. В этой связи нельзя согласиться с выводами А.Н. Савельева и А.Ю. Сорокина: если сохраняется территория и народ, то сохраняется и государство. Такая позиция влечёт к отождествлению государства и страны, что является недопустимым, т.к. смешивает понятие и признак, определяющий понятие.
Всякое государство может заявить о правопреемстве в отношении своего предшественника, управлявшего какой-либо территорией этого государства в прошлом. Однако это не является обязанностью государства-продолжателя. На сегодняшний день Российская Федерация не заявляла о признании правопреемства от Российской Империи, однако имеет для этого все необходимые основания.
Не анализируя политических аспектов этой проблемы, можно обратить внимание на правовые: это вопросы внутренних обязательств Российской Федерации перед своими гражданами, связанные с незаконной национализацией собственности и с репатриацией соотечественников за рубежом, и вопросы внешних обязательств: многие государства остались Российской Империи должны, как многие остались должны СССР. Особо встает вопрос о признании статуса сохранившегося в эмиграции Российского Императорского Дома, как наследника прав на Верховную власть государства Российская Империя. Этот вопрос разрешали путем признания особого статуса ранее царствовавшего монаршего дома многие восточно-европейские государства в связи с признанием исторического правопреемства после перерыва, вызванного коммунистическими режимами: Румыния, Болгария, Сербия. Так же этот вопрос разрешён в Италии и, например, Республике Корея.
Общепризнанной мировой практикой является признание государством-преемником правопреемства от государства-предшественника. Однако это не правило sine exeptione. Полагаю, что Российской Федерации следует для урегулирования многих вопросов как внутренней, так и внешней общественной жизни признать правопреемство, тем паче, что в преамбуле Федерального закона от 24 мая 1999 года №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» Российская Федерация названа правопреемником и правопродолжателем Российского государства (в соответствии со ст.1 Основных государственных законов Российской Империи от 23 апреля 1906 года таково было официальное наименование Российской Империи).
Сомнительной можно считать логику признания абсолютного правопреемства на основании акта специального законодательства. В этой связи полагаю, что без специального акта, имеющего уровень федерального закона, действия органов исполнительной власти (Правительства и Минфина) по признанию долгов ранее находившихся на территории Российской Федерации государств и исполнение этих долгов за счет средств Российской Федерации является незаконным, а должностные лица, принимавшие подобные решения (их фамилии в статье указываются), должны быть привлечены к установленной федеральными законами ответственности.
Однако акты международного права не имеют обратной силы. В этой связи, установив, что сами действия чиновников Правительства и Минфина в отсутствие признания правопреемства Российской Федерации от Российской Империи, были незаконными и подлежат квалификации правоохранительными органами, мы должны всё же разобраться в правовых последствиях уже принятых решений.
Очевидно, что для Российской Федерации – это прямые убытки на сумму, по-видимому, большую, нежели 400 миллионов долларов США. Ведь Россия не только уплатила эту сумму, но и отказалась от значительных обязательств, которые перед ней имела Франция. Правительство России отказалось от всех обязательств, которые французские граждане, юридические лица и сама Французская Республика имели перед подданными Российской Империи, гражданами РСФСР и СССР, а также организациями из этих государств, в период до 9 мая 1945 года. Теперь считаю правомерным заявление указанными субъектами, их наследниками и правопреемниками своих требований к Российской Федерации по таким долгам, буде они подтверждены документально. Кроме того, в силу признания долгов до 9 мая 1945 года, Франция в дальнейшем может ставить ныне неурегулированный вопрос о долгах, возникших в связи с национализацией в 1945–1950 гг. В отношении сегодняшней Российской Федерации, как правопреемника и правопродолжателя СССР, этот вопрос может быть поставлен не только в отношении Калининградской области (бывшей немецкой Восточной Пруссии), но и в отношении других территорий, отошедших в 1945 году к СССР, кроме тех территорий, где в 1990-е годы была совершена реституция (например, прибалтийские республики).
Таковы основные аспекты обрисованной проблемы, связанной с выплатой царских долгов Франции. Как мы видим, это лишь первая проблема, следом за которой нашему государству предстоит решить и другие вопросы, связанные с правопреемством. Имея два случая признания правопреемства де-факто, можно в дальнейшем ставить вопрос о признании правопреемства по иным аналогичным ситуациям (в перспективе, учитывая наличие необходимых оснований, ставить вопрос о признании абсолютного правопреемства от Российской Империи). Следовательно, можно будет предъявлять требования, в первую очередь имущественного характера, за нарушенные Российской Федерацией (тогда называвшейся ещё РСФСР) права собственников в 1917–1920 годах. Однако эта проблема требует дополнительного детального изучения.
Соратник-Руководитель Антон ЛЮБИЧ,
Заведующий Отделом идеологии при Канцелярии Начальника РИС-О