Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
red0;;Введение.
В соответствии с соглашением о займе между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития Российской Федерации предоставлен заем для финансирования проекта «Реформа системы образования» в размере 49,85 млн. долл. США. В июле 2002 года соглашение о займе вступило в силу. Реализация проекта предполагается в период с 2002-го по 2006 гг. Организацией, реализующей данный проект, является Национальный фонд подготовки кадров (НФПК), который подписал договор на реализацию двухгодичного проекта «Разработка и распространение механизма подушевого нормативного бюджетного финансирования образовательных учреждений в регионах России» с Фондом «Институт экономики города». Основной замысел Проекта «Реформа системы образования» состоит в пилотной комплексной апробации основных финансово-экономических механизмов реформирования системы образования. Главная идея - для всех регионов России отработать модель введения нормативного подушевого финансирования системы образования, а также описать все те следствия и изменения системы управления и практики образования, которые произойдут в результате финансово-экономических реформ. Одно из первых заявлений о нормативном финансировании сделал когда-то вице-премьер Олег Сысуев. Выступая в Государственной Думе, он говорил о свободе выбора учащимися как образовательных учреждений, так и форм получения образования. Было сказано, что "этот выбор будет обеспечиваться механизмом нормативного финансирования в расчете на одного учащегося". Однако постепенно нормативное финансирование начинает пониматься по-разному. Появляется различение между постатейным и подушевым финансированием образовательных учреждений. Если первый подход позволяет более-менее рационализировать финансовые потоки, внести ясность в процесс их распределения, то подушевое финансирование призвано поддержать самостоятельность школ. Образовательное учреждение получает средства в зависимости от количества учеников в нём и расходует их, исходя из собственных реальных потребностей.
Если в здравоохранении подушевое финансирование продолжает набирать обороты, то в системе образования постепенно становится менее заметным. В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года говорится только о нормативном финансировании, минуя тематику подушевого. Вместе с этим подчеркивается поэтапность перехода на нормативное финансирование.
Любопытно также и то, что процесс обсуждения нормативного финансирования в образовании и здравоохранении существенно отличается. Медики считают самым важным, что подушевой принцип финансирования должен прийти на смену сметному. Во всем мире ведутся экспериментальные исследования в этой области. Американские экономисты Колб и Горовиц пишут: "Человек -- животное странное. Он не хочет читать надпись на стене, пока не упрется в нее лбом. Почти каждый согласен, что надпись на стене здравоохранения гласит "подушевой норматив". Однако в силу того, что многие поставщики медицинских услуг еще не уперлись в эту стену, они не проводят значительных перемен, необходимых для перехода на подушевой способ оплаты";. Сейчас возникают голландский, американский, английский и ряд других подходов к финансированию медицины.
Образование же по-прежнему остается сомневающейся сферой. У нас ни постатейное, ни подушевое финансирование не появляется. Неприятие постатейного финансирования оправдывается тем, что во многих сельских территориях расходы на образовательные учреждения являются чуть ли не основной частью местного бюджета.Поэтому главы администраций стремятся за счет образовательного бюджета решать и другие социальные задачи: начиная от оплаты телефонной связи в посёлке и заканчивая ремонтом дорог. Кроме того, постатейное финансирование в условиях казначейского исполнения бюджета невыгодно и системе образования. Каждая школа начинает существовать в условиях жёсткой сметы: приходится заранее составлять слишком детализированный список расходов, в силу длительных банковских операций возникают задержки платежей, сильно усложняется процесс перевода средств со статьи на статью.
Подушевое финансирование также вызывает сомнения. Некоторые аналитики утверждают, что сущностное устройство системы образования предполагает в качестве основного фигуранта образовательного процесса не столько ученика, сколько детско-взрослое сообщество. Это оправдывается коллективным характером образовательной деятельности, представлением о том, что учебная деятельность ученика невозможна вне развития педагогической деятельности учителя. Следовательно, и финансирование должно быть не подушевое, а "поколлективное".
Все эти размышления наводят на мысль о том, что нормативное финансирование - видимо штука непростая, однако в той или иной степени необходимая. Для проверки этих соображений мы отправились в один из сельских сибирских районов, решив проанализировать финансирование общеобразовательных учреждений за 2002 год.
Настоящая модельная методика (далее - методика) определяет механизм формирования расходов и доведения средств на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральным законом N131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" данный вид расходов является бюджетным обязательством субъектов Российской Федерации и включает в себя, помимо расходов на оплату труда работников образовательных учреждений, также расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды.Финансирование расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования осуществляется субъектом Российской Федерации посредством выделения субвенций местным бюджетам. Формирование данного вида расходов осуществляется на основе принципа нормативного подушевого финансирования в расчете на одного обучающегося (далее - нормативное подушевое финансирование).Переход на нормативное подушевое финансирование ориентирован на повышение эффективности бюджетного финансирования, повышение качества бюджетной образовательной услуги общего образования в сочетании с мерами недопущения снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений в течение переходного (адаптационного) периода на принципы нормативного подушевого финансирования (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг). Задачу выравнивания финансирования на одного учащегося предполагается решать поэтапно и по мере увеличения финансирования общего образования, а не одномоментно за счет резкого перераспределения бюджетных средств внутри отрасли в момент введения принципов нормативного подушевого финансирования. С этой целью на переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет) устанавливается адаптационная надбавка для каждого муниципального образования (далее - адаптационная надбавка) и поправочный коэффициент для каждого образовательного учреждения (далее - поправочный коэффициент).
Региональный расчетный подушевой норматив (N) - это минимально допустимый объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования в расчете на одного обучающегося в год, определяемый учреждений, расположенных в городской и сельской местности. Региональный расчетный подушевой норматив должен покрывать следующие расходы на год:
1) оплату труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, установленных решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, а также отчисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
2) расходы, непосредственно связанные с обеспечением образовательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, оплату услуг связи в части расходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет и платой за пользование этой сетью);
3) иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.) за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.
Величина регионального расчетного подушевого норматива выступает в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам данного региона, и подлежащей обязательному применению при формировании регионального и местного бюджетов.
Реализация принципа нормативного подушевого финансирования осуществляется на трех следующих уровнях:
на уровне межбюджетных отношений (бюджет субъекта РФ - муниципальный бюджет);
на уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет -образовательное учреждение);
на уровне образовательного учреждения.
Настоящая методика устанавливает порядок расчета регионального расчетного подушевого норматива, адаптационной надбавки и поправочного коэффициента на переходный (адаптационный) период, которые позволяют при установлении базового принципа финансирования образовательных учреждений ("средства следуют за учеником" и их объем не зависит от числа работников образовательного учреждения) не допускать снижения фактически сложившихся объемов бюджетных расходов, как для каждого муниципального образования, так и для каждого образовательного учреждения (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг), а при наличии возможностей бюджета и увеличить соответствующие расходы.
Снижение величины установленных на переходный (адаптационный) период регионального расчетного подушевого норматива, а также адаптационной надбавки и поправочного коэффициента в течение этого периода, как правило, не допускается.
По истечении переходного (адаптационного) периода (не более 3-х лет) целесообразно отказаться от использования адаптационной надбавки и поправочного коэффициента и перейти на финансирование всех образовательных учреждений только по нормативному подушевому принципу, что позволит при распределении бюджетных средств ставить образовательные учреждения в равные финансовые условия, зависящие, прежде всего от числа обучающихся. При отмене адаптационной надбавки и поправочного коэффициента по завершении переходного (адаптационного) периода снижение общего объема финансирования образовательных учреждений в целом по субъекту Российской Федерации не допускается. Высвободившиеся средства направляются на повышение величины нормативов финансирования*.
При переходе на принципы нормативного подушевого финансирования должны быть предусмотрены такие организационно- экономические механизмы, которые не мотивировали бы муниципальные образования и образовательные учреждения на неоправданное увеличение числа работающих, снижение наполняемости классов ниже установленной типовым положением о соответствующем образовательном учреждении, увеличение учебной нагрузки выше установленных санитарных норм.
Этап первый. "Социальные стандарты". Изначально важно хоть как-то навести порядок в области финансов. Для этого разрабатываются минимальные условия социального обеспечения деятельности образовательных учреждений. Причем, они должны появиться не только как фиксация уже имеющегося состояния школ, но и включать некоторую перспективу развития. Туда может входить, в частности, обновление основных фондов (здание, оборудование и прочее).
Этап второй. "Нормативы регионального уровня, корректируемые в местных бюджетах". Если закон о финансировании образования на основе субвенций будет принят, то регионы начнут перечислять средства в местные бюджеты, исходы из региональных нормативов финансирования в расчёте на одного ученика. При этом территории вынуждены будут вводить свои положения о распределении полученных финансов. Какие-то образовательные учреждения неизбежно получат средств меньше регионального норматива, иначе не удастся сохранить сеть школ. На местах слишком велика разница между условиями деятельности образовательных учреждений. Насколько нам известно, подобная схема действует сейчас в Самарской области. В Красноярском крае утверждаются нормативы наполнения фондов финансовой поддержки территорий.
Этап третий. "Апробация общих нормативов регионального уровня". Если первый и второй этапы в ряде регионов уже осуществлены, то этот этап лишь только начинается. Здесь предстоит:
- Разработать общерегиональные подушевые финансовые нормативы с фиксированным числом коэффициентов (в мировой практике их не должно быть больше 7-8). Утвердить порядок пересмотра нормативов с учетом инфляции.
- Провести общественную экспертизу и апробацию данных нормативов в некоторой группе общеобразовательных учреждений. Для этого на региональном уровне должна быть представлена позиция общественных управляющих, выражающих общественные интересы финансирования образования. В противном случае забастовки, разборки профсоюза с властью лишь увеличатся.
- Определить долю так называемых фиксированных издержек. Сюда должно войти финансирование образовательных учреждений, находящихся в наиболее депрессивных территориях, а также обеспечение деятельности хозяйственных групп, методических служб, повышение квалификации педагогов, приобретение учебников и пр.
- Провести исследование, какими способами возможно обеспечить оптимизацию деятельности некоторых категорий образовательных учреждений. Так, например, та часть здания, которая не используется в школе, может быть переоборудована. В одних регионах, где в школах используются электрорадиаторы, как, например, в Саратовской области, это сделать несложно. В других субъектах федерации, где придется переоборудовать паровое отопление, потребуются серьезные дополнительные капиталовложения. Кое-где придется отказаться от проведения текущего ремонта. По оценкам ряда аналитиков постоянный текущий ремонт в перспективе стоит куда дороже, нежели чем строительство новых зданий.
- Рассмотреть возможности межведомственного взаимодействия. В некоторых образовательных учреждениях благодаря сотрудничеству культуры и образования, а иногда и органов здравоохранения, экономически целесообразным является создание культурно-образовательных комплексов.
- Просчитать все так называемые альтернативные издержки. То есть расходы, которые недополучает образование в результате слабого развития механизмов государственно-общественного управления. Скоро, в силу постепенно развивающегося в разных территориях попечительского движения, такие расчеты станут вполне возможными.
Этап четвертый "Постоянное нормативное финансирование". На этом этапе предстоит разработать государственно-общественные механизмы разработки и исполнения подушевых нормативов для всех общеобразовательных учреждений. Общий объем фиксированных издержек будет сокращен до минимума. Вероятнее всего, появятся нормативы финансирования для инновационных образовательных учреждений. В любом случае, содержание и объем государственных норм финансирования будут эффективны ровно на столько, на сколько в этих нормах проявятся общественные образовательные потребности.
Определение регионального расчетного подушевого норматива
бюджетного финансирования общего образования (межбюджетный уровень)
Региональный расчетный подушевой норматив и адаптационная надбавка к нему, а также порядок расчета поправочного коэффициента для обеспечения финансирования муниципальных образовательных учреждений устанавливается нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
За величину регионального расчетного подушевого норматива первоначально целесообразно принять среднюю величину расходов (по направлениям, включаемым в норматив) трех процентов от числа образовательных учреждений соответственно в городской и сельской местности (но не менее двух учреждений), имеющих государственную аккредитацию и минимальные затраты на обеспечение государственных гарантий на получение общего образования в расчете на одного обучающегося**.
В последующие годы определенный таким способом норматив может пересматриваться только в сторону увеличения с учетом фактических возможностей бюджета.
В целях предоставления каждому муниципальному образованию субвенции бюджета субъекта Российской Федерации в объемах, не ниже фактически сложившихся за предыдущий финансовый год, к объему финансирования, определенного на основе подушевого принципа для каждого муниципалитета, в рамках бюджета отрасли однократно на переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет) устанавливается адаптационная надбавка, позволяющая учесть фактически сложившиеся расходы.
При этом снижение адаптационной надбавки, в течение переходного (адаптационного) периода (не более 3-х лет), как правило, не допускается.
Объем субвенции, передаваемой местному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации, рассчитывается по следующей формуле:
Фгс = Nс x Ус + Nг x Уг + Ам***, где:
Фгс - объем субвенции, передаваемой местному бюджету из бюджета субъекта РФ на реализацию государственного стандарта;
Nс - региональный расчетный подушевой норматив для сельской местности;
Nг - региональный расчетный подушевой норматив для городской местности;
Ус - количество сельских учащихся в данном муниципальном образовании;
Уг - количество городских учащихся в данном муниципальном образовании;
Ам - адаптационная надбавка данному муниципальному образованию, устанавливаемая на переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет), определяемая по формуле:
Ам=Фм - Фнм, где
Фм - фактические расходы на обеспечение государственных гарантий общедоступного бесплатного общего образования в данном муниципальном образовании в предыдущем финансовом году (году, предшествующему введению НПФ),
Фнм - объем ассигнований по нормативу.
Определение механизма использования регионального расчетного подушевого норматива при бюджетном финансировании муниципальных образовательных учреждений (внутрибюджетный уровень)
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают порядок расчета поправочного коэффициента для образовательного учреждения (значение поправочного коэффициента составляет 1,0 и более) по следующей формуле:
К = Фш / Фнш, где
Фш - фактические расходы на обеспечение государственных гарантий общедоступного бесплатного общего образования в данном образовательном учреждении в предыдущем финансовом году (году, предшествующему введению НПФ),
Фнш - объем ассигнований по нормативу.
Органы местного самоуправления могут устанавливать нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 6.1 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании").
При этом органы местного самоуправления не могут уменьшать объем средств муниципального бюджета, направляемых на финансирование муниципальных образовательных учреждений (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг), включая меры социальной поддержки работников и обучающихся образовательных учреждений.
Для расчета объема финансирования муниципальных образовательных учреждений органы местного самоуправления на переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет) рассчитывают поправочные коэффициенты по установленной субъектом Российской Федерации формуле, позволяющей довести объем финансирования бюджетной образовательной услуги до фактически сложившихся в предшествующий финансовый год расходов в каждом образовательном учреждении.
Объем средств, выделяемых образовательному учреждению рассчитывается по следующей формуле:
Ф = Ф(гс) + Ф(б) + Ф(к), где
Ф - общие расходы образовательного учреждения;
Ф(гс) - объем расходов на реализацию образовательной программы в соответствии с государственным стандартом общего образования. Определяется по следующей формуле:
Ф(гс) = N х П х У, где
N -региональный расчетный подушевой норматив;
У - число обучающихся в образовательном учреждении;
П - поправочный коэффициент, установленный для данного образовательного учреждения (значение поправочного коэффициента составляет 1,0 и более);
Ф (б) - объем расходов на образование, не учитываемых при расчете регионального расчетного подушевого норматива с учетом адаптационной надбавки, установленной для данного муниципального образования (транспортные услуги по подвозу учащихся к школе, меры социальной поддержки учащихся и работников, текущий ремонт и т.д.). Объем данных расходов определяется по каждому образовательному учреждению индивидуально, исходя из средних расчетных показателей, сложившихся за предыдущие годы, с учетом индексов-дефляторов;
Ф (к) - объем расходов, не учитываемых при расчете регионального расчетного подушевого норматива с учетом адаптационной надбавки, установленной для данного муниципального образования; подлежащих возмещению за счет средств местного бюджета (коммунальные расходы, капитальный ремонт, приобретение оборудования, мебели).
При этом снижение величины поправочного коэффициента, установленного образовательному учреждению, в течение переходного (адаптационного) периода, как правило, не допускается за исключением случаев снижения объема выполняемых общеобразовательным учреждением функций.
Реализация принципа нормативного подушевого финансирования
на уровне образовательного учреждения
Образовательное учреждение, самостоятельно определяет в общем объеме средств, рассчитанном на основании регионального подушевого норматива, количества обучающихся и поправочного коэффициента, и доведенном до образовательного учреждения, долю:на материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями;на заработную плату работников образовательного учреждения, в том числе надбавки и доплаты к должностным окладам.Образовательное учреждение самостоятельно устанавливает штатное расписание и заработную плату работников; разрабатывает и утверждает компонент образовательного учреждения государственного образовательного стандарта общего образования, образовательную программу и учебный план.Образовательное учреждение самостоятельно определяет:
соотношение базовой и стимулирующей части фонда оплаты труда;
соотношение фонда оплаты труда педагогического и учебно-вспомогательного персонала;
внутри базовой части фонда оплаты труда соотношение общей и специальной частей;
порядок распределения стимулирующей части фонда оплаты труда в соответствии с региональными и муниципальными нормативными актами.
Применение принципа нормативного подушевого финансирования на уровне образовательного учреждения заключается также в определении стоимости стандартной (базовой) бюджетной образовательной услуги в образовательном учреждении (не ниже уровня фактически сложившейся стоимости в предыдущем финансовом году). Расчет стоимости бюджетной образовательной услуги в образовательном учреждении приводится в Модельной методике формирования новой системы оплаты труда и стимулирования работников образовательных учреждений.
Заключительные положения
Введение нормативного подушевого финансирования в условиях фактически сложившегося неравенства условий организации образовательного процесса (различная наполняемость классов, наличие деления классов на группы и т.д.), не исключает неравенство фактических расходов в отдельных образовательных учреждениях и, как следствие, может повлечь за собой разную стоимость бюджетной образовательной услуги.При расчете регионального подушевого норматива необходимо учитывать прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).В исключительных случаях объем финансирования конкретных образовательных учреждений в переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет), может быть пересмотрен путем корректировки поправочного коэффициента для отдельных учреждений.При этом выравнивание целесообразно осуществлять не за счет его понижения, а за счет дополнительного финансирования учреждений с низкой стоимостью бюджетной образовательной услуги при условии отсутствия реальных резервов повышения ее стоимости (увеличения наполняемости классов, сокращения дополнительной нагрузки, численности обслуживающего персонала и т.д.). В исключительных случаях неоправданно завышенного определения поправочного коэффициента, он может быть снижен решением уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.Предусмотренный данной модельной методикой механизм нормативного подушевого финансирования создает условия для повышения заработной платы руководителей и работников образовательных учреждений, оптимизации учебной нагрузки, тем самым, стимулируя их заинтересованность в проведении мероприятий по предоставлению равных условий осуществления образовательного процесса и положительно сказываясь на социальной ситуации. Формирование данного вида расходов осуществляется на основе принципа нормативного подушевого финансирования в расчете на одного обучающегося (далее – нормативное подушевое финансирование). Региональный расчетный подушевой норматив (N) – это минимально допустимый объем финансовых средств, необходимых для реализации образовательной программы в учреждениях данного региона в соответствии с государственным образовательным стандартом общего образования в расчете на одного обучающегося в год, определяемый раздельно для образовательных учреждений, расположенных в городской и сельской местности.
Региональный расчетный подушевой норматив должен покрывать следующие расходы на год:
- оплату труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, установленных решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, а также отчисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
- расходы, непосредственно связанные с обеспечением образовательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, оплату услуг связи в части расходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет и платой за пользование этой сетью);
- иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные расходы и др.).
В расходы, учитываемые при расчете регионального расчетного подушевого норматива, не включаются расходы на оплату коммунальных услуг, на обновление и содержание основных фондов (приобретение оборудования, мебели, капитальный и текущий ремонт), приобретение мягкого инвентаря, транспортные услуги по подвозу учащихся к школе, меры социальной поддержки учащихся (питание, государственное обеспечение детей-сирот) и работников (льготы по коммунальным услугам), иные расходы социального характера.
1.4. Реализация принципа нормативного подушевогофинансирования осуществляется на трех следующих уровнях:
- на уровне межбюджетных отношений (бюджет субъекта РФ – муниципальный бюджет);
- на уровне внутрибюджетных отношений (муниципальный бюджет – смета расходов образовательного учреждения);
- на уровне образовательного учреждения.
1.5. Величина регионального расчетного подушевого норматива выступает в качестве гарантированной минимальной стоимости бюджетной образовательной услуги, предоставляемой гражданам данного региона, и подлежащей обязательному применению при формировании регионального и местного бюджетов.
Настоящая методика нормативного подушевого финансирования устанавливает порядок расчета регионального расчетного подушевого норматива, адаптационных надбавок и поправочного коэффициента на переходный (адаптационный) период, который позволяет при установлении базового принципа финансирования образовательных учреждений (деньги следуют за учеником и не зависят от числа работников образовательного учреждения) не допускать снижения фактически сложившихся объемов бюджетных расходов, как для каждого муниципального образования, так и для каждого образовательного учреждения (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг), а при наличии возможностей бюджета и увеличить соответствующие расходы.
Снижение величины установленных на переходный (адаптационный) период регионального расчетного подушевого норматива, а также адаптационных надбавок и поправочного коэффициента в течение этого периода, как правило, не допускается.
По истечении переходного (адаптационного) периода (не более 3-х лет) целесообразно отказаться от использования адаптационных надбавок и поправочного коэффициента и перейти на финансирование всех образовательных учреждений только по нормативному подушевому принципу, что позволит при распределении бюджетных средств ставить образовательные учреждения в равные финансовые условия, зависящие, прежде всего от числа обучающихся. При отмене адаптационных надбавок и поправочного коэффициента по завершении адаптационного периода снижение общего объема финансирования образовательных учреждений в целом по субъекту Российской Федерации не допускается. Высвободившиеся средства направляются на повышение величины нормативов финансирования.
Должны быть предусмотрены такие организационно-экономические механизмы, которые не мотивировали бы муниципальные образования и образовательные учреждения на неоправданное увеличение числа работающих, снижение наполняемости классов ниже установленной типовым положением о соответствующем образовательном учреждении, увеличение учебной нагрузки выше установленных санитарных норм.
Некоторые возможные направления выравнивания условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях
Оптимизация сети образовательных учреждений:
1) реорганизация начальных малокомплектных школ путем слияния (присоединения) к основным и средним школам с учетом транспортной доступности;
2) организация подвоза учащихся из близлежащих населенных пунктов в основные (средние) школы;
3) изменение вида образовательных учреждений с учетом возможности реализации общеобразовательных программ определенной ступени (средние школы - в основные, основные школы - в начальные);
4) сокращение сети малокомплектных школ (численностью до 10 человек) с учетом транспортной доступности;
5) осуществление приема детей в 1-ые классы малокомплектных сельских школ 1 раз в 2 года.
Работа с кадровыми ресурсами:
1) оптимизация штатных расписаний образовательных учреждений с учетом количества учащихся и применяемых образовательных программ и технологий;
2) обучение и подготовка кадров к использованию в образовательном процессе новых методик и технологий;
3) использование возможности интеграции предметов в учебных планах образовательных учреждений.
Внутриотраслевые преобразования:
1)обеспечение оптимальной наполняемости классов-комплектов с учетом численности учащихся;
2)обеспечение оптимального количества классов в параллели, особенно на третьей ступени обучения (не менее 3-х классов);
3)корректировка учебной нагрузки учителей и учащихся за счет эффективного использования часов регионального и школьного компонентов базисного учебного плана;
4)определение оптимального соотношения фонда оплаты труда учителей к фонду оплаты труда других категорий работников, сокращение доли расходов на административно-управленческий, учебно-вспомогательный и младший обслуживающий персонал.
По завершении переходного (адаптационного) периода и формирования сети учреждений различных типов и видов в соответствии с реальными потребностями региона, субъект Российской Федерации может разработать расчетные региональные нормативы с учетом статуса (типа, вида, категории) образовательных учреждений и реализуемых образовательных программ. При изменении статуса образовательного учреждения на статус, требующий более высокого объема финансирования, увеличение финансирования осуществляется только с согласия субъекта Российской Федерации.
При создании образовательным учреждением условий для обучения детей с отклонениями в развитии при наличии медицинского заключения, подтверждающего такие отклонения (например, для детей с нарушениями опорно-двигательного аппарата), финансирование обучения таких детей осуществляется по нормативу, установленному для учреждений соответствующего типа и вида. Подобный способ расчета, но уже с учетом статуса образовательных учреждений и реализуемых ими образовательных программ может быть использован по завершении адаптационного периода.
По завершении адаптационного периода и введения нормативов с учетом различных типов и видов .
Вывод.Определение пределов самостоятельности образовательных учреждений практически всегда было одним из основных вопросов совершенствования управления сферой образования независимо от его уровня и подходов, применявшихся в этом процессе. Во многом традиционно, образование в России имело выраженный государственный статус, большинство образовательных учреждений создавались государством или его институтами, финансировались из государственных источников. Законом РФ «Об образовании» были предоставлены широкие права образовательным учреждениям не только в части осуществления образовательной, но и иной деятельности, в том числе и приносящей доходы. Однако дальнейшее развитие экономического механизма в сфере образования, осуществляемое государством через изменение законодательной и нормативной базы, привело к существенным ограничениям самостоятельности образовательных учреждений. Более того, бюджетным законодательством и принятыми в его развитие нормативным актами централизованная составляющая в управлении образованием продолжает усиливаться.Особую остроту проблеме придает задача перевода финансирования системы общего образования на нормативную основу, что подразумевает и постепенный переход на доведение бюджетных ассигнований до бюджетополучателей «одной строкой».Смена условий жизни в стране потребовала адаптировать не только содержание образования на всех уровня, но и его организационное и финансовое устройство. В противном случае нельзя рассчитывать на смену качества образования и рост его доступности.Для того чтобы система образования на всех уровнях была заинтересована в выработке адекватных современным условиям представлений о качестве образования, а также в достижении установленного качества, необходимы такие организационно-финансовые механизмы, которые устанавливают зависимость величины ресурсного обеспечения системы от качества предоставляемых ею услуг. Модель подушевого бюджетного финансирования связана с эффективным распределением выделяемых на образование бюджетных средств между общеобразовательными учреждениями. Для этих целей предлагается использовать прозрачную формулу, основанную на принципе «деньги следуют за учащимся».Увеличение бюджетного финансирования может дать эффект, только если будет сопровождаться институциональными реформами. Его рост без структурных реформ может дать даже отрицательные результаты, поскольку будет способствовать консервации старой системы и подавлять новые формы организации и финансирования образования.Поэтому рост бюджетных расходов должен сопровождаться выработкой четких критериев оценки эффективности бюджетных затрат, а также развитием финансовых инструментов, которые позволили бы в новой ситуации обеспечить доступность образования для различных групп населения.Одним из важнейших результатов анализируемого периода внедрения нормативной модели финансирования общеобразовательных учреждений, является действующая законодательная база, которая четко определила мандаты ответственности различных уровней власти за ресурсное обеспечение образовательного процесса в рамках реализации государственных образовательных стандартов.Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе направлены на решение следующих задач:
• определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов;
• выделение финансовых ресурсов образовательному учреждению в объеме, определенном по нормативу и числу учащихся, и на основе бюджетной сметы;
• усиление экономической самостоятельности и автономии образовательного учреждения.При формировании бюджетной сметы за счет НПФ используются только два показателя:
1. норматив на одного обучающегося, соответствующий типу программы и ступени обучения;2. число обучающихся по этим программам.На наш взгляд, переход на нормативно-подушевое финансирование способствует более эффективному распределению ограниченных бюджетных ресурсов. На региональном уровне задаются общие правила игры по распределению бюджетных средств через образовательную субвенцию. То, насколько четкими будут эти правила, важно для местного уровня и уровня школы, которые должны будут обеспечить целевое использование бюджетных средств, переданных в виде субвенции. Поэтому порядок и способ определения нормативных затрат важны для доведения субвенции до каждого образовательного учреждения. Этих четких правил Федерация субъектам не предоставила. В результате этого большинство субъектов РФ оперирует средними удельными расходами на ребенка в части расходов, входящих в состав субвенции (оплата труда с начислениями, прочие текущие учебные расходы), что ухудшает финансовое состояние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов: при «равном» финансировании (аналог «средней температуре по палате») предоставляется «неравная» образовательная услуга. Опыт реализации модели нормативного финансирования практически во всех регионах РФ показал, что данный инструмент организационно-финансового механизма системы образования не дает должного эффекта если не используется в едином блоке с другими инструментами данного механизма – оптимизацией сети образовательных учреждений, формированием финансово-экономической самостоятельности получателей бюджетных средств, повышением менеджерской и финансово-экономической квалификации руководящих кадров системы образования. В отсутствии данного комплексного механизма образовательные учреждения вряд ли смогут почувствовать, что норматив финансирования есть инструмент оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов. До тех пор, пока осуществляется финансирование сети образовательных учреждений, а не финансирование расходов на реализацию образовательной программы в расчете на каждого учащегося, руководители органов управления образованием, директора школ будут постоянно ощущать нехватку средств. Нормативно - подушевое финансирование должно стать инструментом управления процессом оптимизации сети образовательных учреждений, разработки и реализации региональных и муниципальных программ ее реструктуризации.
Проблемы средств и проблемы стратегии.Международный и Европейский банки реконструкции и развития; международные рынки капитала; кредитные агентства; другие банки и фирмы иностранных государств - вот типология организаций, займы которых являются составной частью российского бюджета. Общий объем заимствований постепенно сокращается: в 2003 году их стало на треть меньше по сравнению с 2002 годом. Однако доля целевых заимствований, привлекаемых под определенные проекты, увеличивается с 23% до 33%. Это означает, что заблаговременно приходится выбирать, в какие отрасли и под какие проекты стоит брать заимствования, а под какие не стоит. В бюджете 2002 года, например, среди проектов, под которые привлекались кредитные средства, можно увидеть следующие:
Структурная перестройка системы образования Российской Федерации, в том числе профессионального и среднего образования, на основе реализации пилотных проектов в нескольких субъектах Российской Федерации - 50 млн. долл.Реконструкция систем водоснабжения и канализации в различных городах Российской Федерации, финансовое укрепление местных водоканалов -; 122 млн. долл.Развитие системы профилактики, улучшение качества предоставляемой населению медицинской помощи при лечении туберкулеза и СПИДа, закупка медикаментов - 150 млн. долл.
Строительство транспортного обхода г. Санкт-Петербурга и автодороги Чита-Хабаровск -; 229 млн. долл.Развитие системы органов федерального казначейства для повышения эффективности управления государственными финансовыми ресурсами и контроля за ними - 400 млн. долл. Как видно, направления заимствования самые разные. Есть масса факторов, по которым они определяются, но один из главных вопросов такой: следует ли вкладывать в проекты, результат которых будет виден уже в ближайшее время или лучше ориентироваться на дальние результаты? Часть специалистов считает, что вкладываться лучше всего в то, что непосредственно уже в ближайшей перспективе увидят граждане. Поэтому важно за счет кредитных денег проводить ремонт канализации, системы водоснабжения, строить дороги и заниматься другими хозяйственными делами. Однако, экономические исследования показывают, что брать деньги в долг тогда эффективно, когда проводимые реформы делаются не для покрытия сиюминутных нужд, но для потребностей будущих поколений. Важно, чтобы не старшие расплачивались за младших, недополучая пенсию, социальные пособия, а молодые поколения отрабатывали затраченные на них кредиты. Ведь именно им придется их возвращать. Считается, что кредитные средства, которые берёт наше государство - деньги "дешёвые", поскольку предоставляются по процентной ставке около двух процентов годовых на срок до 17 лет, включая пятилетний льготный период. Однако и ими надо уметь обращаться с умом. Как говорят, "в своем кармане шальных денег не бывает". Согласно отчёта Счетной палаты (июль, 2001 год) по результатам проверок соответствия программ государственных внешних заимствований РФ у международных финансовых организаций отмечается следующее: «Общим недостатком привлекаемых инвестиционных кредитов является значительное распыление средств по большому числу несвязанных между собой проектов, что во многом обусловлено отсутствием у России единой стратегии привлечения и использования средств международных финансовых организаций». Сейчас такое распыление уменьшилось вместе с общим объёмом займов. Однако появилась ли стратегия заимствования?
Вывод
Говоря в целом, проблемы притока инвестиций в образование не разрешаются одной лишь модернизацией системы управления. Само понятие "Инвестиционный климат" предполагает и благоприятный налоговый режим, и развитое законодательство, и эффективную судебную систему. Не менее важны и минимальные административные барьеры, и качественная обслуживающая инфраструктура. Недавно, например, экспертами внешнеэкономической деятельности нашего государства отмечалось, что инвестиционный климат значительно хуже в тех регионах, где велик по численности чиновничий аппарат.
Порой мы не замечаем, как сильно связаны инвестиции и система управления образованием. На одном из семинаров с попечителями был поднят вопрос о возможности участия граждан в утверждении бюджетов образовательных программ. Оказалось, что это одна из самых трудных тем для обсуждения. Казалось бы, с какой стати попечители должны вникать в схемы финансирования образовательных учреждений? Это "не их карман", да и дел без того хватает. Но, по сути, именно попечители и родители школьников с их благими намерениями остаются беззащитны.
Учредитель в силу отсутствия нормативов финансирования всегда вправе урезать финансы образовательного учреждения. Причём ровно на столько, насколько попечительский совет сумел привлечь дополнительные финансовые ресурсы. Провели в школе ремонт, от учредителя на соответствующую статью расходов денег ждать не придется. Они пойдут в другое образовательное учреждение, где директору не удалось привлечь дополнительные финансовые ресурсы. Получается, что без участия попечителей в образовательной политике, само попечительство становится сплошной попыткой облапошивания. А права всех потенциальных инвесторов будут гарантированно нарушаться.
Как в образовании может происходить выбор приоритетного для инвестиций направления? Каким образом инвестор решает: где его капиталовложения наиболее необходимы? Понятно, что здесь не обойтись без развитой системы образовательной экспертизы, без необходимых статистических и социологических исследований. Но также важно понять: каким образом инвестор может увидеть связь между образовательным результатом и его влиянием на социальное благополучие. Именно поэтому, в частности, и необходимо развитие попечительского движения.
Может показаться, что появление действительных инвестиций в образование, дело далёкого будущего. Однако, именно в процессе реальных встреч попечителей и работников образования, в случаях, когда удаётся найти общий язык, можно говорить о возможной общественной поддержке перемен в образовании. У нас удивительное образовательное ведомство. Такое впечатление, что оно последние годы непрестанно подвергается судьбоносным озарениям свыше.Кто хотя бы раз участвовал в организации какого-нибудь массового мероприятия под эгидой Министерства образования, тот наверняка понимает, какой это особый мир: подготовка речей, организация прибытия делегаций, работа со СМИ, оформление пресс-релизов и резолюций... Всё это проходит, как правило, быстро, но очень масштабно, с большими затратами если не денег, то уж рабочей силы точно. Интересней всего наблюдать пресс-конференции и встречи лидеров образования с педагогической общественностью. Высказывается огромное количество идей, задаётся много вопросов, каждый участник встречи уходит с определённым, и даже, быть может, чуть измененным взглядом на образовательную действительность.
Безусловно, во всём этом есть немалая польза. Услышать позицию министерства по тому или иному вопросу, сравнить с собственными представлениями, прояснить неясный вопрос и, если повезёт, изложить свою оригинальную идею. Это помогает и ориентироваться в мире образования. Тем более, что образовательная власть у нас занятая, одних крупномасштабных мероприятий федерального уровня планирует более 30 штук в год. Почти каждую неделю, если учитывать отпускное время, что-то происходит. Здесь и заседания по двенадцатилетке, и единый экзамен, и профилизация старшей школы, и стандарты, и создание аттестационной службы, и реформа профессионального образования, и много чего ещё.