Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Л. И. Якобсон “Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов”. – М.: “Аспект Пресс”, 1996.
Содержание книги:
Глава 1. Общественный сектор экономики.
Глава 2. Общественные блага.
Глава 3. Распределение, эффективность и благосостояние.
Глава 4.Общественный выбор.
Глава 5. Доходы общественного сектора.
Глава 6. Сферы действия налогов.
Глава 7. Избыточное налоговое бремя.
Глава 8. Искажающее действие налогов на доходы и капитал. Оптимальное налогообложение.
Глава 9. Общественные расходы. Социальная помощь и общественное страхование.
Глава 10. Финансирование и производство товаров и услуг в общественном секторе.
Глава 11. Эффективность общественных расходов.
Глава 12. Бюджетный федерализм.
|
[1] Содержание документа [2] Глава1. ОБЩЕСТВЕННЫЙ СЕКТОР ЭКОНОМИКИ [3] Глава 2. ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА [4] Глава 4. ОБЩЕСТВЕННЫЙ ВЫБОР [5] Глава 11. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОБЩЕСТВЕННЫХ РАСХОДОВ |
Глава1. ОБЩЕСТВЕННЫЙ СЕКТОР ЭКОНОМИКИ |
Современный мир – это мир смешанных экономик. Основную массу товаров и услуг в нем производят и реализуют частные предприятия, стремящиеся к извлечению прибыли. В то же время немалую роль играют некоммерческие организации, которые не получают прибыли либо не рассматривают ее в качестве определяющей цели своей деятельности. Многие некоммерческие организации, а зачастую и некоторые предприятия, находятся в собственности государства. Вместе с тем, государство в существенной мере влияет на деятельность и тех предприятий и некоммерческих организаций, которые ему не принадлежат. Воздействие государства на них осуществляется с помощью правового регулирования, кредитно-денежной политики, налогообложения и программ общественных расходов.
Применительно к смешанной рыночной экономике ответы на фундаментальные вопросы: что, как и для кого производится, не могут ограничиться одними лишь указаниями на частные блага, механизмы функционирования прибыльных предприятий и интересы индивидуальных потребителей, непосредственно проявляющиеся на рынке. Экономика общественного сектора имеет дело с закономерностями и практическими проблемами, которые связаны с производством общественных и коллективных благ, экономическими механизмами достижения социальных целей и внерыночным взаимодействием интересов.
Вместе с тем, базируясь на общетеоретических представлениях о рыночной системе, эта дисциплина рассматривает участие государства в экономической деятельности сквозь призму рынка. Предполагается, что:
государство, подобно предприятиям и некоммерческим организациям, функционирует в рыночной среде, а потребность в его участии в экономической жизни возникает в тех и только тех случаях, когда свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов;
цели государственных органов и способы их достижения, а также стратегии предприятий и некоммерческих организаций, в конечном итоге, определяются интересами индивидов и формируются в ходе их взаимодействия;
государство использует, прежде всего, финансовые инструменты реализации своих целей (налоги, общественные расходы).
Общественный сектор
Общественный сектор представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства.
Ресурсы, которыми распоряжается государство, – это не только организации, находящиеся в его собственности, но и доходы и расходы бюджета. Соответственно общественный сектор не тождествен совокупности государственных предприятий и учреждений. Он функционирует также в формах налогообложения и программ общественных расходов. В современной смешанной экономике именно эти формы более всего определяют лицо общественного сектора. В данной связи экономика общественного сектора уделяет преимущественное внимание бюджетным проблемам.
Сопоставим условия деятельности двух предприятий, каждое из которых является по своему статусу акционерным обществом. Первое предприятие производит обычные товары народного потребления, поставляемые на конкурентный рынок, однако единственным владельцем акций этого предприятия является государство. Второе предприятие специализируется на изготовлении компонентов ядерного оружия, его единственным заказчиком выступает государство, а единственным источником финансирования – государственный бюджет. В то же время акционерами предприятия являются частные лица. Первое предприятие находится в государственной собственности, а второе – в частной. Однако для описания проблем, с которыми сталкивается первое предприятие, объяснения его экономического поведения, прогнозирования объема производства и уровня цен и т. п. в общем и целом достаточно тех же знаний и навыков, которые требуются для решения аналогичных задач применительно к частным производителям потребительских товаров. А во втором случае требуются специфические знания, касающиеся формирования государственных заказов, оценки программ бюджетных расходов и их финансирования с помощью налогов.
Данный пример помогает понять, что наиболее сложные и своеобразные проблемы, связанные с участием государства в экономической жизни, далеко не всегда непосредственно относятся к управлению государственными предприятиями и организациями. Это естественно, поскольку создание организации, в том числе предприятия, – лишь конкретная форма, способ целесообразного использования ресурсов.
Первичной для экономиста является наиболее общая постановка вопроса о рациональном размещении (аллокации) ограниченных ресурсов, в том числе ресурсов государства. Создавать ли для решения той или иной задачи новое государственное предприятие или некоммерческую организацию, профинансировать существующие государственные структуры либо заключить договор на поставку нужных государству услуг с частным предприятием или независимой некоммерческой организацией – проблема конкретной политики расходования общественных средств. Экономика общественного сектора призвана обосновать общие принципы аккумулирования и использования этих средств, не ограничивая изначально сферу исследования отдельными, пусть и важными, организационно–хозяйственными формами.
Следовательно, предприятия и организации, владельцем которых выступает государство, не могут рассматриваться в качестве единственных компонентов общественного сектора. Впрочем, широкое понимание этого сектора вытекает и из современной трактовки прав собственности (см. приложение).
Государство и рынок
Даже в рамках наиболее абстрактного представления о рыночной системе фактически предполагается наличие государства как гаранта выполнения взаимных обязательств, которые берут на себя свободно взаимодействующие индивиды. Отсутствие правового порядка парализовало бы “невидимую руку” рынка. Однако на этом уровне изучения экономики еще отсутствует специфическая проблематика общественного сектора.
Более широкое понимание роли государства становится необходимым, когда в поле зрения попадают макроэкономические процессы. Возникают вопросы, касающиеся воздействия на экономический рост, стабилизационной политики и т. д. Однако и на этом уровне участие государства в экономической жизни еще не воспринимается как функционирование особого сектора хозяйства. Государство предстает скорее в качестве регулирующей “надэкономической” структуры, чем в качестве одного из производителей, предлагающих свои услуги потребителям. Дело в том, что в стороне остается проблема ресурсного обеспечения самого государства и рационального использования его собственных средств.
Особенность экономики общественного сектора состоит в том, что она рассматривает государство в общем ряду субъектов экономической деятельности, выявляет логику его экономического поведения и концентрирует внимание на тех конкретных экономических благах, поставку которых берет на себя общественный сектор, и на эффективности производства этих благ. Экономика общественного сектора призвана объяснить, каким образом предпочтения граждан трансформируются в цели, преследуемые государством, как государство изыскивает средства для достижения этих целей, как оно эти средства расходует и за счет чего его экономическая деятельность может стать более рациональной.
Помещая государство в общий ряд участников экономической деятельности, необходимо, разумеется, учитывать его принципиальное отличие от других субъектов рыночного хозяйства. Рыночная система, вообще говоря, строится на базе добровольно заключаемых сделок. Однако из этого правила есть исключение.
Государство и его органы обладают правом принуждения в рамках и на основе законов. Этим преимуществом в отношении своих партнеров не располагают никакие другие участники рыночного обмена. Их законные права устанавливаются и защищаются государством.
Данная особенность государства предопределяет своеобразие его взаимоотношений с предприятиями, независимыми некоммерческими организациями и домохозяйствами. Ресурсы государства, с которыми имеет дело экономика общественного сектора, могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций. В современном обществе это достигается посредством налогообложения.
Экономика общественного сектора с самого начала исходит из того, что всякое принуждение и, в особенности, принудительное перераспределение ресурсов целесообразно ограничивать необходимым минимумом. Вопрос состоит в том, в каких специфических случаях использование элементов принуждения оправдано с точки зрения экономической эффективности и социальной справедливости.
Прежде чем приступить к изучению этого вопроса, необходимо отметить следующее. Решающая экономическая особенность государства, которая была отмечена выше, относится ко всей системе власти, основанной на законе. На практике власть всегда разделена между ветвями и иерархическими уровнями, а в ее осуществление вовлечены многочисленные специализированные органы, каждый из которых имеет свои полномочия и функции. В федеративных государствах, к числу которых относится Россия, в рамках общественного сектора выделяются элементы (предприятия и организации, налоги и программы расходов), находящиеся в непосредственном распоряжении федеральных властей, и те, которыми распоряжаются субъекты федераций: республики, края и области в России, а в федеративных государствах за рубежом – штаты, земли и др. Кроме того, в каждом государстве существенную роль играет муниципальный уровень организации общественного сектора (местное самоуправление).
Проблемы межуровневого взаимодействия имеют важное значение для экономики общественного сектора и будут неоднократно затрагиваться ниже. Однако ряд ключевых теоретических вопросов удобнее рассматривать, используя наиболее общее представление о государстве и отвлекаясь от его внутреннего членения, подобно тому как микроэкономика обычно рассматривает фирму как нечто целостное, чаще всего абстрагируясь от ее внутренней структуры.
Изъяны рынка и перераспределение
В смешанной экономике общественный сектор призван не подменять “невидимую руку” рынка, а участвовать в решении тех задач, которые не удается успешно решить на основе добровольного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Эти задачи можно с некоторой долей условности разделить на два типа. К первому относится достижение Парето-улучшений при наличии изъянов (провалов) рынка, ко второму – перераспределение доходов или имущества в соответствии с принципами социальной справедливости.
Напомним, что Парето-улучшением называется такое изменение в ходе экономических процессов, которое повышает уровень благосостояния (значение функции индивидуальной полезности) хотя бы для одного из их участников, если при этом не допускается снижение уровня благосостояния ни одного из других участников. При анализе конкретных ситуаций экономическая наука, в том числе и экономика общественного сектора, как правило, стремится прежде всего выявить пути Парето-опти-мизации, т. е. достижения всех возможных Парето-улучшений.
Парето-оптимальное состояние наилучшим образом отвечает интересам каждого при условии, что исходное распределение ресурсов (имущества, доходов) между индивидами задано и не подлежит изменению иначе, как по их взаимному согласию. Что же касается перераспределения, оно, вообще говоря, предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения положения других, а значит, связано с конфликтами интересов [1]. Осуществляя принудительное перераспределение, государство берет на себя функцию арбитра в такого рода конфликтах и неизбежно солидаризируется с одной частью общества в ущерб другой.
Когда речь идет о Парето-оптимизации, экономика общественного сектора занимает однозначную позицию: всякое Парето-улучшение желательно, в ходе его достигается повышение эффективности. Перераспределение же осуществляется, главным образом, исходя из социальных, культурных и этических требований, характер которых меняется с развитием общества и которые играют роль ограничений при принятии экономически эффективных решений [2].
Изъянами рынка называются ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптимального использования ресурсов. В качестве синонимов этого термина используются также слова: “провалы рынка”, “ошибки рынка”, “неэффективности рынка”. Отвлекаясь на время от проблем перераспределения, можно сделать вывод, что общественный сектор призван функционировать только в зонах изъянов рынка.
Характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных изъянов рынка, типология которых имеет для экономики общественного сектора принципиальное значение. При этом изъяны рынка необходимо сопоставлять с возможными изъянами (провалами) государства,которые будут рассматриваться в главе четвертой. Дело в том, что действия государства, направленные на преодоление изъянов рынка, подчас, в свою очередь, оборачиваются неоправданными потерями.
Изъяны рынка возникают вследствие ограниченной конкуренции, внешних эффектов и неполноты информации.
Ограниченность конкуренции
Последствия монополизации подробно изучаются в общем курсе экономической теории. Поскольку монополия ведет к неоптимальному использованию ресурсов, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям. Во многих случаях это достигается с помощью одних лишь мер правового регулирования. Они способствуют свободному доступу конкурентов на рынок или даже предусматривают разделение фирм-монополистов. В подобных случаях роль общественного сектора сводится к деятельности законодательных и правоприменительных органов.
Сложнее дело обстоит в ситуации естественной монополии. Примером может служить городской водопровод. Подвести к домам и квартирам коммуникации нескольких конкурирующих между собой водопроводных компаний значило бы увеличить затраты в несравненно большей степени, чем полезный эффект. Разделение водопроводной компании на ряд независимых подразделений, как правило, также не имеет смысла. Оно не обеспечит конкуренции, поскольку каждое из подразделений окажется монополистом в одном из районов города. Вместе с тем расходы на эксплуатацию водопровода, в частности, на управление, скорее всего, возрастут.
В основе естественной монополии лежит экономия, обусловленная масштабом производства.
Если предельные издержки быстро снижаются с увеличением масштабов производства, его концентрация экономически эффективна. Если экономически оптимальный уровень концентрации близок к предельной емкости рынка или превышает его, искусственно поддерживать конкуренцию можно лишь за счет снижения эффективности производства. Следует напомнить, что ограниченная конкуренция, не обеспечивающая оптимального использования ресурсов, имеет место не только, когда рынок полностью контролируется единственным производителем, но и в более общем случае, когда крупный производитель или посредник способен эффективно воздействовать на цену.
Важно подчеркнуть значение конкретных масштабов рынка, или, иными словами, его емкости. В маленьком отдаленном поселке услуги врача, учителя и, быть может, даже сапожника обладают свойствами естественной монополии. Появление второго врача имеет смысл, лишь если он способен предложить услуги на гораздо лучших условиях, чем первый. Но в этом случае первый скоро окажется вытесненным с рынка, недостаточно широкого для двоих. В итоге монополия восстановится. Если же оба предлагают услуги, примерно одинаковые по качеству и ценам, когда спрос мог бы полностью удовлетворить один, ситуация аналогична дублированию водопровода. Конечно, потребитель получил бы возможность выбора, но это было бы достигнуто за счет увеличения издержек по сравнению с их необходимым уровнем.
На практике контроль над ограниченным рынком обычно сохраняет тот поставщик услуг, который первым сумел в приемлемой степени удовлетворить весь предъявляемый спрос: компания, первой построившая водопровод, врач, успевший завоевать репутацию, и т. п. Чтобы завладеть рынком, предполагающим естественную монополию, как правило, требуются значительно большие затраты, чем чтобы удержать его.
Естественная монополия чаще всего характерна для рынков услуг, поскольку они не поддаются транспортировке и в большинстве случаев могут реализовываться лишь тем потребителям, которые находятся в непосредственном контакте с производителем. Поставщики услуг вынуждены работать на ограниченный рынок, нередко более узкий, чем оптимальные масштабы концентрации производства (из этого правила имеются исключения, например, телевещание, авиационный и автомобильный транспорт и др.).
Не имея возможности преодолеть естественную монополию без потери эффективности, государству приходится выбирать один из двух основных подходов: использовать меры регулирования не для устранения монополии, а для прямого воздействия на отдельные аспекты деятельности монополиста либо заполнять зоны естественной монополии предприятиями, организациями и программами общественного сектора. Регулирование может выражаться, в частности, в установлении предельных уровней цен или возложении на поставщиков разного рода дополнительных обязательств. Например, известная компания АТТ, чье положение в сфере дальних телефонных коммуникаций в США приближалось к естественной монополии, была, по решению Конгресса, не только обязана предоставлять услуги всем желающим по ценам, устанавливаемым правительством, но также не имела права вторгаться на рынки товаров и услуг, не имевших непосредственного отношения к телефонной связи.
Предоставление государственными и муниципальными органами различного рода услуг в ситуациях естественной монополии – обычная практика в большинстве стран мира. Это касается многих видов коммунальных услуг, метрополитенов, почтовой службы и др. Естественная монополия может разрушаться за счет технологических сдвигов. Например, развитие современных транспортных средств и средств связи сделало потребителей менее зависимыми от традиционной почты. Поэтому в ряде стран обычная почта, оставаясь в руках государства, ныне конкурирует с целым рядом других средств доставки корреспонденции, находящихся в руках частного сектора.
Внешние эффекты
В условиях эффективно функционирующего рынка производитель не может использовать ресурсы, не неся издержек в размере их альтернативной стоимости, а потребитель вынужден полностью оплачивать альтернативную стоимость каждого товара. Только в этом случае обеспечивается оптимальная аллокация ресурсов, цены соответствуют предельным полезностям, а доход адекватно выражает вклад производителя в развитие экономики. Напомним, что альтернативная стоимость – это потенциальная отдача от лучшего из всех тех вариантов использования данного ресурса (блага), которые были принципиально возможны, но остались нереализованными.
Если кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участников хозяйственной жизни. В этом случае имеет место негативный внешний эффект. Так происходит, например, когда предприятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живут ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений. Вместе с тем нередки позитивные переливы полезного эффекта. Если, например, фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села, возникает позитивный внешний эффект.
Примеры позволяют понять, что предприятие, деятельность которого порождает негативные внешние эффекты, перекладывает часть издержек на других, а те, кто создают позитивные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих интересов. В то же время очевидно, что в основе переливов всегда лежит явное или скрытое использование (присвоение) какого-либо ресурса без принятия на себя издержек в размере его альтернативной стоимости.
Там, где имеют место негативные внешние эффекты, возникает тенденция к относительному перепроизводству при расточительном расходовании ресурсов. Позитивные внешние эффекты оборачиваются недопроизводством, поскольку для тех, кто обусловливает их своей деятельностью, результаты оказываются неадекватными затратам.
Проблемы, связанные с внешними эффектами [3], могут решаться на основе адекватного установления прав и ответственности участников экономической деятельности. На практике это обычно достигается с помощью законотворческой и контролирующей активности государства. Однако во многих случаях целесообразнее затрачивать ресурсы государства не на создание громоздких механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функций, порождающих позитивные экстерналии, или на формирование налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся негативными внешними эффектами.
Вместо того чтобы гарантировать взимание платы с проезжающих для каждого, кто задумает построить дорогу, государство может полностью или частично взять на себя заботу о развитии и эксплуатации дорожной сети, тем более что во многих случаях это позволяет одновременно разрешить проблемы и экстерналий, и естественной монополии. Альтернативой прямым запретам на загрязнение воды является налогообложение экологически вредных производств по ставкам, побуждающим предприятия избегать неблагоприятного воздействия на природную среду.
Государство, как правило, не может оставаться индифферентным, сталкиваясь с существенными экстерналиями. Но выбор оптимальной формы вмешательства не осуществляется по шаблону. Он определяется спецификой конкретной ситуации и практической целесообразностью. В общественном секторе, как и на частном предприятии, приходится тщательно сопоставлять разные варианты решения задачи, стремясь достичь результата с наименьшими издержками.
Неполнота информации
Функционирование рынка решающим образом зависит от того, насколько участники сделок владеют информацией о потребительских свойствах товаров и услуг, альтернативных возможностях их производства и приобретения, а также о тенденциях изменения конъюнктуры. Неполнота информации лимитирует возможности эффективного использования ресурсов, обусловливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. Зачастую она ограничивает конкуренцию, мешает заключению долгосрочных сделок.
Информационные проблемы лежат в основе такого феномена, как неполнота рынков. Имеются в виду ситуации, когда потребности в отдельных видах услуг не могут быть удовлетворены, поскольку потенциальным производителям пришлось бы действовать в условиях чрезмерно высокой неопределенности. В ответ на запросы потенциальных потребителей не появляется адекватное предложение. Соответственно рыночный механизм оказывается неспособным реализовать потенциальные Парето-улучшения.
В качестве примера часто приводят страхование банковских депозитов. Без государственных гарантий его, как правило, не удается достаточно эффективно осуществлять на основе свободного действия рыночных сил. В то же время отсутствие рынка страхования депозитов негативно сказывается на состоянии других рынков и аллокации ресурсов в целом.
Обычной практикой для стран с развитой рыночной экономикой является участие государства в формировании информационной инфраструктуры рынка. Уместно отметить, что распространение информации, необходимой производителям и потребителям, представляет собой пример деятельности, порождающей позитивные внешние эффекты.
На идеальном рынке совершенной конкуренции и продавцы, и покупатели пользуются неограниченным и бесплатным доступом ко всей необходимой им информации. На реальных рынках никто не обладает полной информацией, но при этом доступность наиболее существенной ее части для продавцов и покупателей может быть примерно одинаковой, что предотвращает чрезмерные искажения и диктат одной из сторон. Разумеется, продавец обуви знаком с техническими деталями ее производства, как правило, лучше потребителя, но последний может осмотреть и примерить приобретаемый товар. Кроме того, его интересы защищают стандарты и гарантии ответственности производителя, при нарушении которых можно апеллировать к государству. Таким образом, покупатель обуви способен в достаточной мере оценить потребительские качества товара, прежде чем оплатить покупку, а если какая-то критически важная информация была скрыта от потребителя, государство в состоянии добиться полной компенсации ущерба с помощью одних только мер правового регулирования.
Однако рынки некоторых товаров и особенно услуг характеризуются существенной информационной асимметрией, т. е. неравномерным распределением информации, необходимой для принятия решений о покупках и продажах. В условиях информационной асимметрии информация, существенная для заключения сделки, находится в преимущественном распоряжении одного из ее участников.
Классические примеры информационной асимметрии дает сфера здравоохранения, хотя этот феномен характерен и для многих других областей. Пациент в большинстве случаев не в состоянии самостоятельно поставить диагноз, выбрать методы лечения и даже оценить, насколько рационально оно ведется. Иными словами, потребитель не может решить, какая конкретная услуга нужна для удовлетворения его потребности и каково качество фактически предоставленных услуг. Он вынужден, по сути, во всем полагаться на производителя (врача), который благодаря профессиональной подготовке владеет необходимой информацией. Аналогией могла бы быть ситуация, когда покупатель знает только, что нуждается в обуви, и полностью доверяет продавцу выбрать фасон, размер и цену.
Если бы медицинская помощь предоставлялась исключительно на частнопредпринимательской основе, а врачи ориентировались бы прежде всего на максимизацию дохода (прибыли), они были бы склонны постоянно навязывать пациентам наиболее дорогие, зачастую избыточные и при этом не всегда высококачественные услуги. Элементы такой практики действительно встречаются в странах, где регулирующая роль государства в предоставлении медицинской помощи представлена относительно слабо. Пациенты способны защитить свои интересы, нанимая независимых консультантов и оплачивая экспертизу оказываемых медицинских услуг, но это влечет за собой рост издержек. Информационная асимметрия больше характерна для отдельных отраслей сферы услуг, чем для производства товаров, поскольку купля-продажа услуги, как правило, предшествует ее оказанию. Покупатель вынужден принимать решение о приобретении услуги до того, как проявятся ее конкретные полезные свойства. Это не слишком существенно, если услуги поддаются строгой стандартизации, а их потребительские качества наглядны и могут оцениваться вполне объективно и однозначно. Однако в здравоохранении и некоторых других отраслях для оценки услуг нужна высокая степень компетентности.
Там, где информационная асимметрия грозит диктатом производителя, поставку услуг часто берет на себя общественный сектор. Как и в случаях других изъянов рынка, это оправдано постольку, поскольку предполагается, что общественный сектор подвержен внерыночному контролю со стороны заинтересованных граждан.
В самом деле, если из-за информационной асимметрии потребитель не в силах защитить свои интересы с помощью рыночных механизмов в качестве покупателя, он может попытаться сделать то же самое через механизмы управления общественным сектором в качестве избирателя. Вопрос, однако, в том, насколько общественный сектор подконтролен рядовым избирателям и насколько успешно он удовлетворяет их реальные запросы. Эту проблему необходимо постоянно иметь в виду, определяя рациональные формы и методы функционирования общественного сектора.
Некоммерческие организации
В зонах изъянов рынка забота предприятий о максимизации собственной прибыли не гарантирует эффективного использования ресурсов. Выше было, в частности, показано, что естественная монополия и значительные позитивные экстерналии порождают тенденцию к недопроизводству соответствующих благ (по сравнению с оптимальным уровнем), а негативные побочные эффекты и слабая информированность потребителя часто оборачиваются чрезмерным производством и потреблением того или иного блага за счет избыточного вовлечения ресурсов в отрасль или ее подразделение. Наряду с аллокационной неэффективностью (неоптимальным размещением ресурсов) часто возникает и технологическая неэффективность (так называемая X–неэффективность), т. е. неоправданно высокий расход ресурсов на единицу продукции. Это особенно характерно для не рассматриваемых здесь подробно ситуаций, связанных с неполной информацией. Отклонение уровней продаж и издержек от оптимальных значений предполагает, разумеется, что цены, в свою очередь, не совпадают с теми, которые установились бы при наличии совершенной конкуренции.
Констатировать, что общественный сектор призван исправлять изъяны рынка, еще не значит указать, как именно он справится с этой задачей. Опыт планового хозяйства продемонстрировал неосновательность надежд на то, что государственные органы способны точно определять оптимальные характеристики производства и с помощью административных методов добиваться неограниченного роста эффективности.
Следовательно, общественный сектор должен функционировать, опираясь на автономные звенья хозяйства. Это могут быть предприятия, ориентирующиеся на извлечение прибыли, но целенаправленно поставленные в положение, при котором их стратегия модифицируется с помощью специальных мер, адекватных особенностям конкретного изъяна рынка. Применяемые меры могут быть разнообразными и включать правовое регулирование, налоги, субсидии, государственные заказы и т. д. Однако вместо модификации условий, при которых достигается максимум прибыли, можно пойти другим путем, а именно побудить некоторые звенья экономики ориентироваться не на прибыль, а непосредственно на достижение какой-либо социальной цели и стабильное производство отдельных, четко специфицированных видов благ.
Подобный подход неприемлем при производстве большей части товаров. В самом деле, способность фирмы, гибко реагируя на конъюнктуру, диверсифицировать свою деятельность, менять ассортимент производимых товаров и заполнять вновь образующиеся рыночные ниши – важнейшее условие эффективности. Прибыль, в конечном счете, позволяет судить о том, насколько точно предприятие улавливает меняющиеся запросы, а потому ее максимизация – это вместе с тем максимизация полезности для потребителей.
Однако именно в зонах провалов рынка последнее условие не выполняется. В то же время изъяны рынка возникают, главным образом, в ходе производства и потребления отдельных, специфических видов товаров и услуг. Следовательно, как раз в данных зонах долговременная фиксация профиля организации (ограничение возможностей диверсификации) и ослабление ее заинтересованности в получении максимально возможной прибыли зачастую допустимы и целесообразны.
Организация, действующая в рыночной среде, обязательно должна покрывать свои расходы доходами, причем жесткое административное регулирование этих доходов в большинстве случаев неоправданно. Если необходимо ослабить заинтересованность в прибыли, предпочтительнее, как правило, ограничивать не возможность превышения поступлений над затратами и даже не размер такого превышения, а лишь право распределять соответствующие суммы между лицами, определяющими стратегию организации. Прибыль в этом случае может образовываться, но ее следует полностью затрачивать на нужды самой организации, например, на строительство новых зданий, приобретение оборудования и т. п.
Фиксированный профиль (миссия) и запрет на распределение прибыли – отличительные черты некоммерческих организаций.
Например, некоммерческий университет имеет в условиях развитой рыночной экономики разнообразные источники доходов, от благотворительных пожертвований до выручки от реализации услуг. Цены на некоторые услуги могут не покрывать расходов на их оказание. Это зачастую относится к плате за обучение, которую вносят студенты (если такая плата предусмотрена). Другие услуги, например, проведение исследований по заказам предприятий, могут приносить прибыль. Для того, чтобы обеспечить экономическое благополучие университета, суммарные доходы из всех источников должны превосходить текущие расходы, иначе не удалось бы финансировать развитие организации и образовывать резервные фонды. Однако учредители университета, даже если это частные лица или предприятия, не вправе превращать свободные средства в свои доходы, коль скоро университет имеет некоммерческий статус. В этом отношении налицо очевидный контраст, например, с акционерным обществом, которое функционирует ради выплаты дивидендов. Кроме того, некоммерческий университет может быть ограничен в праве занятия деятельностью, не являющейся для него профильной, то есть не имеющей прямого отношения к обучению и исследованиям.
Некоммерческими организациями чаще всего бывают учебные заведения, больницы, научно-исследовательские центры фундаментального профиля, симфонические оркестры, музеи, а также религиозные организации, благотворительные фонды и др. Все они, будучи субъектами рыночной экономики, заботятся о собственных доходах, но их экономические интересы подчинены стремлению как можно полнее реализовать свои конкретные миссии. Чтобы добиться этого, экономические интересы некоммерческих организаций сознательно ставятся в сравнительно узкие рамки, а формирование стратегии их деятельности и общий контроль за ее осуществлением возлагаются на тех, кто не может получить персональную выгоду от максимизации прибыли, зато заинтересован в престиже организации и успешном выполнении ею своей миссии.
В результате некоммерческие организации менее, чем предприятия, склонны использовать изъяны рынка в ущерб потребителю. Например, некоммерческий университет, даже если он находится в монопольном положении, склонен, определяя оптимальную численность учащихся, сопоставлять скорее средние, чем предельные, издержки и доход, а значит, при прочих равных условиях, примет больше абитуриентов и установит более низкую плату за обучение, чем учебное заведение, ориентирующееся на извлечение прибыли. Больницы в меньшей степени склонны злоупотреблять информационной асимметрией, если они не стремятся максимизировать прибыль, и т. д.
Некоммерческие организации не всегда непосредственно принадлежат к общественному сектору (находятся в государственной собственности). Но для них в целом свойственны более тесные взаимоотношения с ним, чем для прибыльных предприятий. В конечном счете это обусловлено тем, что и общественный сектор, и некоммерческие организации служат инструментами преодоления изъянов рынка. Общественный сектор функционирует преимущественно при посредстве некоммерческих организаций. Многие из них являются государственными или муниципальными учреждениями, для некоторых других государство или его органы выступают в роли соучредителей, для третьих выполнение государственных заказов служит основным источником доходов, а потому решающим образом формирует стратегию деятельности, четвертые получают государственные субсидии.
Кроме того, для некоммерческих организаций, выполняющих социально значимые миссии, в целом характерно пользование налоговыми льготами. Такие льготы представляют собой с точки зрения бюджета недополученные средства, а, значит, в определенном смысле эквивалентны общественным расходам. Поэтому даже те негосударственные некоммерческие организации, которые, на первый взгляд, не связаны с общественным сектором и не испытывают его прямого воздействия, нередко бывают в существенной степени интегрированы в него по линии налоговых льгот.
Вместе с тем, негосударственные некоммерческие организации являются ближайшими конкурентами общественного сектора во многих областях деятельности, имеющих отношение к изъянам рынка.
Масштабы общественного сектора
Ресурсы, с помощью которых государство участвует в общественной жизни, – это, с одной стороны, все то, владельцем чего оно является, а с другой – доходы и расходы бюджета. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, во втором – об их потоке. Такого рода двойная характеристика экономического потенциала присуща, вообще говоря, любому субъекту хозяйства, причем доля частного лица или фирмы в совокупном запасе ресурсов нации, как правило, примерно равна доле их дохода в национальном доходе, по крайней мере в долгосрочном плане. Ведь поток ресурсов (доход) в определенном смысле порождается их запасом (физическим или человеческим капиталом) и в эффективно функционирующей рыночной экономике распределяется в соответствии с факторными вкладами. Особенность государства состоит, однако, в том, что, пользуясь законным правом принуждения, оно систематически осуществляет перераспределение, поэтому доляобщественного сектора в национальном доходе, как правило, существенно отличается от его доли в совокупном капитале.
В странах с развитой рыночной экономикой обычно существует консенсус в отношении того, что перераспределению подлежат скорее доходы, чем факторы производства, которые должны находиться, в основном, в распоряжении частного сектора. Соответственно, удельный вес общественного сектора в доходах и расходах общества в большинстве случаев превосходит его удельный вес как в совокупном капитале, так и в производстве реализуемых на рынке товаров и услуг.
Необходимо, впрочем, отметить два обстоятельства. С одной стороны, государство часто контролирует огромные ресурсы, которые не получают надлежащей экономической оценки в качестве потенциальных или реальных факторов производства. Это, например, земли, не находящиеся в сельскохозяйственном обороте, охраняемые природные и культурные ценности нации и др. С другой стороны, расходы государства, в конечном счете, характеризуют услуги, предоставляемые им на нерыночной основе, однако этот момент, как и предыдущий, подчас остается в тени. Таким образом, и запас, и поток ресурсов общественного сектора частично изъяты из рыночного оборота, что сказывается на экономических измерениях и может создавать неадекватное представление о “паразитизме” государства.
В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг общественный сектор, как правило, занимает прочное положение прежде всего в таких отраслях, как образование, здравоохранение, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство и некоторых других. Предприятия и организации, принадлежащиегосударству, играют ведущую роль в предоставлении почтовых услуг, в сфере железнодорожных и авиаперевозок (исключениями являются США и, в меньшей степени, Япония), а в ряде стран, например, в Великобритании, Германии, Италии, Нидерландах, Франции, – и в электроэнергетике. В некоторых странах общественный сектор относительно широко представлен даже в обрабатывающей промышленности. Это касается, в частности, сталелитейной промышленности Австрии, Италии, Франции, Швеции, британской, голландской и французской автомобильной индустрии, судостроения Великобритании, Италии, Испании, Швеции.
Однако, как следует из предыдущего изложения, непосредственная поставка товаров и услуг на рынок является хотя и важной, но все же не основной формой участия общественного сектора в экономической жизни. Роль и масштабы этого сектора наиболее концентрированно выражаются не его долей в совокупном капитале или товарной массе, производимой для реализации, а, скорее, удельным весом государственных доходов и расходов в национальном доходе, валовом национальном или валовом внутреннем продукте.
Таблица 1.1
Доля совокупных расходов государства в валовом внутреннем продукте в 1989 г. (в %)
|
Страна |
Доля расходов |
Страна |
Доля расходов |
|
Австралия |
13,4 |
Норвегия |
56,8 |
|
Австрия |
49,9 |
Португалия |
30,1 |
|
Великобритания |
40,5 |
США |
36,0 |
|
Индия* |
17,6 |
ФРГ |
43,8 |
|
Испания* |
34,3 |
Финляндия |
35,9 |
|
Италия |
52,2 |
Франция |
45,4 |
|
Корея (южная) |
17,7 |
Швеция |
61,5 |
|
Нидерланды |
55,8 |
Япония |
32,4 |
* Данные относятся к 1988 г.
Источник: National Accjunts Statistics: Main Aggregates and Detailed Tables, 1989. Parts 1–2. New York: Unated Nations, 1991.
Рис. 1–1. Изменение доли государственных расходов в валовом внутреннем продукте.
В табл. 1.1 представлены данные о доле совокупных расходов общественного сектора в валовом национальном продукте 16 стран, а на рис. 1–1 – тенденции изменения этой доли в шести странах с 1970 по 1989 г. Следует отметить, что надежная обобщающая информация о масштабах общественного сектора представлена преимущественно в статистике наиболее развитых стран. Насколько можно судить, удельный вес этого сектора в экономике развивающихся стран, как правило, значительно ниже, чем в Западной Европе, США и Японии.
Для последней группы стран характерно, что в общественный сектор вовлекается от 30 до 60% ресурсов экономики, причем дифференциация определяется национальными традициями, структурными и другими факторами. В 70-х годах в этих странах, в целом, преобладала тенденция повышения доли данного сектора в ВВП, позднее эта доля стабилизировалась, а в последние годы в некоторых странах, например, в Швеции, она стала несколько сокращаться. Однако, независимо от этих колебаний, фактические данные показывают, что в высокоразвитой рыночной экономике общественный сектор вполне сопоставим по своим масштабам с частным, тогда как при более низком уровне развития один из секторов занимает явно доминирующие позиции.
По мере становления промышленного капитализма доля государства в национальном доходе в целом уменьшалась, но позднее, с усложнением структуры хозяйства и быстрым увеличением расходов на образование, здравоохранение, науку, социальное обеспечение и оборону, эта доля, как правило, вновь увеличивалась. Так, в Великобритании она в течение XIX века сократилась примерно с одной четверти до одной десятой национального дохода, но на протяжении XX века выросла вчетверо.
Общественный сектор в условиях перехода к рынку
Общественный сектор в том виде, как он определен выше, – это составная часть рыночной экономики. В рамках командной системы государство выступало по отношению к хозяйству в роли интегрирующей силы, а не одного из секторов. Это предполагало совершенно особые условия, цели и методы экономической деятельности государства.
Командной системе не удалось на деле полностью подчинить экономику единому плану. В порах этой системы находили себе место элементы предпринимательской активности, как нелегальные, так и частично легализованные в ходе реформ 60–80-х годов в связи с развитием хозрасчета. Однако эволюция менее всего касалась способов участия государства в экономической жизни, поскольку именно государство составляло ядро системы. Поэтому формирование общественного сектора в формах, адекватных природе смешанной экономики, имеет мало общего с консервацией структур и подходов, обеспечивавших функционирование планового хозяйства. В переходный период общественный сектор формируется, по сути, заново, что, разумеется, не исключает опоры на накопленный прежде ресурсный потенциал, начиная от имеющихся в распоряжении фондов и до управленческих знаний и навыков.
Ключевой предпосылкой становления общественного сектора выступает широко понимаемая приватизация. Имеется в виду не только юридическое закрепление частной собственности, но и начавшаяся несколько раньше переориентация предприятий (во многом независимо от формы собственности) с выполнения плановых заданий на рыночную конъюнктуру и собственные экономические интересы. В итоге государство становится контрагентом подлинно самостоятельных предприятий, а также негосударственных некоммерческих структур. Оно более не пытается непосредственно выражать всю совокупность экономических интересов, наличествующих в обществе. А те приоритеты, которые государство стремится отстаивать, находят выражение, прежде всего, в политике налогов и государственных расходов, которые превращаются в основные инструменты его воздействия на хозяйственные процессы. Не устраняясь от решения социально-экономических задач, государство кардинально меняет границы своей ответственности и способы действий.
Для начального этапа перехода к рынку характерны спад производства, необходимость макроэкономической стабилизации и, вместе с тем, потребность в активной социальной и структурной политике. В совокупности это порождает крайнюю остроту бюджетных проблем и требует особенно тщательной проработки стратегии налогообложения и общественных расходов. Удельный вес общественного сектора в переходной экономике довольно значителен, если иметь в виду долю доходов, мобилизуемых государством, в совокупных результатах производства. При быстром углублении экономического спада эта доля может быть относительно высокой, если социальные, политические и культурные факторы не позволяют сокращать сферу государственной ответственности тем же темпом, каким уменьшается объем производства.
Есть основания считать, что в переходный период удельный вес общественного сектора должен постепенно уменьшаться, но прежде всего не за счет простого сокращения его масштабов, а за счет опережающего развития частного сектора, повышения его эффективности.
ПРИЛОЖЕНИЕ
|
ОБЩЕСТВЕННЫЙ СЕКТОР И ТЕОРИЯ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ |
Экономическая теория, стремящаяся отражать современные реалии, не может, характеризуя отношения собственности, ограничиваться одними только традиционными категориями владения, пользования и распоряжения. Дело в том, что структура отношений собственности значительно усложнилась, углубилась дифференциация правомочий, возникли разнообразные варианты их сочетания. Например, в акционерном обществе каждый из совладельцев имеет четко определенные права на долю дохода, но никто из них в отдельности не имеет законных оснований непосредственно контролировать использование какой-либо части основных фондов компании. Учредители некоммерческой организации вправе участвовать в управлении ею, но не могут присваивать доходы от ее деятельности. Права владельцев земли ограничиваются экологическими требованиями и т. д.
Ныне экономисты используют, как правило, классификацию прав собственности, предложенную на рубеже 50–60-х годов А. Оноре. Она включает одиннадцать самостоятельных, не поглощающих друг друга правомочий. Среди них права:
владения, под которым понимается узаконенная возможность физического контроля над объектами собственности;
непосредственного использования полезных свойств данных предметов;
на управление, под которым подразумевается принятие решений о том, кто и на каких условиях может получить доступ к объекту собственности;
на доход от данного объекта;
на его капитальную стоимость, то есть на отчуждение, потребление или безнаказанное уничтожение объекта;
на защиту собственности, иначе говоря, иммунитет от экспроприаций, вторжений и т. п.
Еще два элемента характеризуют временные границы правомочий (бессрочность собственности) и возможность их передачи по наследству. Последние три элемента включают право (или его отсутствие) использовать объект собственности таким образом, что это наносит ущерб другим людям, права (и, соответственно, обязанности), относящиеся к уплате долгов и возмещению ущерба, и, наконец, “остаточные” права, определяющие использование объектов собственности в случае прекращения тех или иных из перечисленных правомочий.
Важнейшей чертой прав собственности является их исключительный характер. Так, права владения, использования, управления, равно как права на доход и капитальную стоимость, не просто определяют некоторые возможности собственника, но и исключают несобственников из числа получателей выгод от обладания объектом. Право собственности всегда выделяет его носителя и содержит некоторый запрет, ограничение для тех, кто собственником не является.
В этой связи теория избегает отождествления общественной и государственной собственности. Общественная собственность предполагает свободный доступ к объекту, т. е. фактическое отсутствие зафиксированных исключительных правомочий. Государственная собственность означает исключительное право государства на те или иные объекты. В самом деле, необходимо различать отношения собственности, с одной стороны, на пустующие неразведанные земли, на которые свободно мигрируют поселенцы, распределяя между собой осваиваемые участки, а с другой – на земли, которые государство отвело под национальные парки и военные полигоны, жестко регламентируя доступ и использование. В первом случае имеет место общественная собственность в строгом смысле этого слова, во втором – собственность государства. Поскольку носителями любых правомочий в конечном счете являются конкретные люди, государственная собственность предполагает, что соответствующие права непосредственно принадлежат отнюдь не всем гражданам, а лишь законным представителям государственных органов, т. е. должностным лицам.
Вернемся теперь к приведенному в начале главы примеру, в котором фигурировали государственное предприятие, производящее товары народного потребления, и частное предприятие, занятое производством ядерного оружия. Нетрудно убедиться, что в обоих случаях (как и в большинстве реальных ситуаций, характерных для современной экономики) правомочия собственности некоторым образом рассредоточены между разными субъектами. В частности, на первом из предприятий большую часть прав осуществляют должностные лица, но они не имеют исключительного права на доход, который перераспределяется в пользу общества. На втором предприятии исключительным правом на доход располагают акционеры, однако они не могут полновластно осуществлять целый ряд других правомочий, например, принять решение о свободном допуске всех желающих к используемому оборудованию или о продаже продукции иностранному государству. Учитывая специфику производства, многое в данном случае находится в исключительном ведении государства, представленного должностными лицами военного и других ведомств.
Собственники предприятия соглашаются на ограничение своих прав только потому, что государство финансирует производство, и бюджетные средства, которыми оплачивается продукция, позволяют акционерам на деле реализовать право на доход. Именно оно представляет для большинства акционеров наибольшую ценность. Таким образом, государственные расходы, с помощью которых предприятие как бы вовлекается в общественный сектор, создают предпосылки и для условной (основанной на контракте) передачи государству некоторых правомочий.
Вместе с тем, облагая предприятия и частных лиц налогами, государство ограничивает их права на доход и на передачу имущества, точнее, частично перераспределяет эти права собственности в свою пользу. Налог – это вторжение государственных правомочий (исключительного права государства) в сферу частной собственности, в результате которого, например, у предприятия фактически появляется своего рода скрытый акционер в лице государственных органов, законным образом претендующий на твердо установленную долю прибыли.
Бюджетная политика государства неизбежно затрагивает границы фактических правомочий частных собственников, хотя формально не меняет их юридического статуса. Между тем, с точки зрения экономической теории, интерес представляет не столько вопрос о том, кто считается собственником, сколько реальные возможности использовать установленные законом права для осуществления экономически значимых действий. С этих позиций доходы и расходы государства в целом более представительны, чем перечень принадлежащих ему предприятий и организаций.
Глава 2. ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА |
Результаты функционирования общественного сектора воплощаются главным образом в общественных благах. Доходы и расходы государства должны как можно точнее соответствовать предъявляемым гражданами потребностям в конкретных общественных благах и целенаправленно использоваться для удовлетворения этих потребностей. Понимание особенностей общественных благ, умение их распознавать, находить оптимальные варианты обеспечения ими потребителей и анализировать возможности замещения общественных благ частными, а также навык сопоставления бюджетов всех уровней с реальным спросом и фактическим предложением общественных благ принципиально важны для обоснования социально-экономической политики.
|
Свойства общественных благ |
К числу обязанностей государства во всех странах относится, в частности, обеспечение обороны. Если бы граждане приобретали право на защиту от агрессии индивидуально, имел бы место очевидный провал рынка, обусловленный прежде всего огромными положительными экстерналиями. “Ядерный зонтик” защищал бы не только тех, кто уплатил за пользование им. Мало того, невозможно было бы исключить неплательщиков из числа пользователей данного блага, если только не депортировать их из страны. По сути, сходные ситуации имели бы место, если бы жильцам большого дома предложили индивидуально приобретать на рынке услуги пожарных или автомобилистам пришлось бы на рыночной основе нанимать регулировщиков движения. В подобных случаях мы имеем дело с общественными благами.
К числу общественных благ относятся некоторые материальные объекты, но чаще это блага нематериальные, не похожие на обычные товары. Тем не менее это вполне реальные экономические блага, поскольку, с одной стороны, они обладают полезностью для потребителей, а с другой – их создание требует затрат ресурсов, которые могли бы быть использованы для производства других благ.
Для общественных благ характерны два свойства:
увеличение числа потребителей блага не влечет за собой снижения полезности, доставляемой каждому из них;
ограничение доступа потребителей к такому благу практически невозможно.
Первое свойство называется несоперничеством в потреблении, а второе – неисключаемостью. Блага, не обладающие этими свойствами, называются частными.
Несоперничество – это, по сути, предельный случай положительного внешнего эффекта. Множество людей совместно и одновременно пользуются защитой от пожаров и военного нападения, и нельзя сказать, кто из них “основной” получатель услуги, а кому достается внешний эффект. Численность пользователей может расти при стабильном уровне производства общественных благ. Например, нет надобности возводить дополнительный маяк рядом с построенным ранее, если возрастает число судов, проходящих мимо места, где расположен последний. Таким образом, предельные издержки предоставления общественного блага индивидуальному потребителю равны нулю, а появление дополнительного потребителя представляет собой Парето-улучшение. Следовательно, несоперничество порождает необычные для рыночной экономики ситуации: если имеется индивид, желающий воспользоваться благом, но не готовый за него платить, оптимальное использование ресурсов предполагает предоставление ему данного блага даром.
Неисключаемость же означает, что производитель не имеет реального выбора, предоставлять ли благо только тем, кто за него платит, или всем желающим. Говоря точнее, характер блага не позволяет предотвратить его потребление индивидом, не выполняющим требования, которые предъявляет или хотел бы предъявить поставщик (например, индивидом, который нарушает условия сделки или вообще в нее не вступает). Санкции против неплательщиков обернулись бы ущербом для добросовестных пользователей, и возможные Парето-улучшения не были бы реализованы. Подобные блага поставляются сообществам людей, в которых индивиды как бы растворяются, выступая лишь в качестве представителей той или иной группы. В итоге поставщик общественного блага не в состоянии обособить свои взаимоотношения с каждым из потребителей в отдельности. Блага, обладающие этим свойством, резко выделяются из гораздо более широкой совокупности товаров и услуг, потребляемых индивидами совместно. Совместное потребление имеет место, например, когда пассажиры пользуются автобусом или поездом, зрители, находясь в одном зале, смотрят спектакль и т. д. Во всех этих случаях подчас возникает несоперничество, хотя оно отнюдь не является неотъемлемым свойством совместно потребляемых благ, как можно убедиться, сопоставив полупустой автобус или зал с переполненным. В то же время в подобных ситуациях несомненно отсутствует неисключаемость. Поставщик услуги может вступать в отношения с каждым из потребителей персонально, требуя заключения индивидуальной сделки, простейший вариант которой – это покупка билета по заранее назначенной цене. В итоге совместно потребляемая услуга как бы дробится, превращаясь в сумму индивидуальных, которые иногда существенно отличаются друг от друга.
Это особенно очевидно, когда цены, по которым потребители получают доступ к благу, дифференцированы. Так, билеты на один и тот же спектакль продаются по разным ценам в зависимости от расположения мест, билеты на поезд или самолет – в зависимости от класса и т. д. Зритель платит за билет в партере дороже, чем за вход на галерку, именно потому, что это позволяет ему приобрести не совсем ту же услугу, которую получают сидящие далеко от сцены.
Для театра постановки спектакля – единый “технологический” процесс как, впрочем, единым процессом для автозавода является одновременная сборка многих автомобилей на одном конвейере. Но, чтобы вписаться в рыночные отношения, продукцию приходится в конечном итоге продавать теми “порциями”, на которые предъявляют спрос индивиды. С позиций производителя результатом деятельности выглядит дневная или недельная продукция завода, спектакль в целом и т. п. Такие результаты могут становиться объектами оптовой реализации. Однако индивидуальный потребитель как субъект рынка на заключительной стадии признает товаром или услугой отдельный автомобиль, место на спектакле и т. д. Именно на них устанавливаются цены, с помощью которых достигается рыночное равновесие и эффективное использование ресурсов.
То, что театр или экипаж авиалайнера способны одновременно обслуживать многих потребителей, создавая сразу целые “пучки” услуг, проявляется на рынке главным образом как фактор снижения удельных затрат и оказывается, по сути, частным случаем экономии на масштабе. Между тем, когда речь идет, например, о таких общественных благах, как регулирование уличного движения или законодательная деятельность государства, налицо не просто совместное потребление. Некоторые блага представляют ценность для индивида лишь постольку, поскольку предназначены не для него одного. Так, полезность услуги регулировщика для отдельного водителя была бы нулевой, если бы ту же услугу не получали одновременно другие водители. Множественность потребителей в подобных случаях существенна не столько с точки зрения минимизации издержек, сколько с позиций достигаемого эффекта.
Свойства общественных благ внутренне взаимосвязаны. По-видимому, все производимые людьми блага, обладающие неисключаемостью, характеризуются в то же время и несоперничеством в потреблении (хотя бы в некоторых пределах). В противном случае это были бы блага, потребление которых было бы сугубо индивидуальным, но при этом не поддавалось бы какому-либо упорядочению, будь то на основе оплаты, очереди, нормирования или как-то иначе. Даже если бы подобный товар мог быть изобретен, никакая реальная экономика не создала бы стимулов для его производства. В то же время, чем сильнее выражено несоперничество, тем, при прочих равных условиях, вероятнее неисключаемость.
Выше отмечалось, что несоперничество может иметь место при обычном совместном потреблении благ, однако при этом практически всегда легко указать его границы, например вместимость зрительного зала, самолета или автобуса. Вспомним, что, с одной стороны, при отсутствии неисключаемости совместно потребляемое благо можно представить в качестве “пучка” частных благ (услуг), пригодных для рыночной реализации индивидуальным потребителям, а с другой – несоперничество означает равенство нулю предельных издержек обслуживания потребителя т. е. возможность без дополнительных затрат увеличивать “пучок” и выручку от его реализации.
Коль скоро неисключаемость отсутствует, услуги можно реализовать за плату. В то же время безграничный рост объема реализации при фиксированных издержках экономически немыслим и в действительности никогда не происходит. На деле несоперничество без неисключаемости свидетельствует всего лишь о том, что размеры предлагаемых для продажи “пучков” услуг превышают спрос при установленных ценах; например, в зрительном зале мест больше, чем желающих посетить спектакль. Но это означает, что ресурсы используются не вполне эффективно либо в связи с просчетами производителей, либо из-за недостаточной гибкости рыночных механизмов, либо, наконец, в силу технических ограничений (например, автобус, который обслуживает пассажиров в часы пик, приходится выводить на линию и в часы минимальной нагрузки).
Когда границы совместного потребления существуют, то оптимальное использование ресурсов предполагает максимальное приближение к этим границам. При этом для несоперничества уже не остается места, а предельные издержки оказываются положительными, равными равновесной цене последнего элемента “пучка”, например цене билета на самое неудобное место.
Когда же речь идет о типичных общественных благах, границы несоперничества практически недостижимы в реально существующих обстоятельствах и нередко с трудом поддаются точной фиксации. Это в значительной мере и создает предпосылки неисключаемости. Вместе с тем свойства, характерные для общественных благ, могут проявляться с разной степенью интенсивности.
|
Чистые и смешанные общественные блага |
В предыдущем параграфе говорилось о том, что для общественных благ практически невозможны достижение границ несоперничества и исключение индивида из числа потребителей. Это означает, что исключение и соперничество могут быть в принципе мыслимы, но либо несовместимы с конкретными условиями жизни того сообщества, в котором производится и потребляется благо, либо предполагают неприемлемо высокие издержки.
В самом деле, лишь для очень немногих благ, таких, как, например, законодательство или стратегические ядерные вооружения, численность индивидов, извлекающих преимущества из их наличия, может едва ли не беспредельно увеличиваться без дополнительных затрат, а ограничение доступа к этим благам, если и осуществимо, то для целых групп (например, в случае дискриминационного законодательства), но не для отдельного лица персонально. Заметим, что применительно к таким благам, которые обладают свойствами общественных в абсолютном смысле, т. е. безотносительно к каким-либо пределам, можно вполне безоговорочно утверждать, что они не делимы на элементы, представляющие собой частные блага. На практике чаще встречаются несколько иные ситуации.
Так, научные знания, подобно законодательству, могут использоваться неограниченным числом индивидов, иными словами, вообще говоря, обладают свойством несоперничества. Однако существуют механизмы ограничения доступа к ним, в частности, с помощью патентного права, предотвращающего неисключаемость. Важно подчеркнуть, что, если доступ ограничивается, общественное благо в той или иной мере трансформируется в “пучок” частных, что, в свою очередь, ставит под вопрос несоперничество.
Если научное достижение общедоступно, те, кто с ним знаком, практически не несут ущерба от приобщения к нему новых лиц. Но сам факт введения ограничений существенно меняет положение тех, кто имеет доступ к благу, и эффект индивидуального коммерческого использования научного открытия существенно зависит от численности пользователей, конкурирующих между собой. Разумеется, коммерческий эффект монопольного владения знаниями не тождествен полезности этих знаний для индивида в случае их общедоступности. Для современного общества характерен консенсус в отношении того, что ограничение доступа к фундаментальным знаниям практически неприемлемо, хотя оно в принципе возможно, о чем свидетельствует, например, история развития физики в период создания ядерного оружия. В то же время существует согласие, что с результатами прикладных разработок следует обращаться, как с частными благами. Между этими полюсами имеется спектр промежуточных вариантов с разной степенью практической неисключаемости.
Относительным может быть и несоперничество. Так, при очень высокой интенсивности движения дороги и мосты не обладают этим свойством, и их, как правило, целесообразно использовать, регулируя доступ с помощью взимания платы. В этих случаях имеет место аналогия с театральным залом или салоном авиалайнера. Однако на слабо или нерегулярно загруженном участке пути несоперничество возникает постоянно или по крайней мере эпизодически. Соответственно даже минимальные ограничения доступа, например введение невысокой платы, способны предотвратить некоторые Парето-улучшения. В то же время нет оснований считать, что строительство мостов оправдано лишь на магистралях с интенсивным движением. Между полярными ситуациями абсолютного несоперничества, с одной стороны, и тривиального сведения совместно потребляемого блага к строго ограниченному “пучку” частных, с другой, также имеется целый спектр промежуточных вариантов.
Например, поддержание строгого равенства спроса и предложения может быть технически достижимым, но предполагающим исключительно высокую подвижность цен. На практике же на транспорте, в местах отдыха и т. п. в лучшем случае вводятся две–три градации цен по сезонам, дням недели или часам суток; в итоге различные по масштабам перегрузки чередуются с недоиспользованием ресурсов, иначе говоря, границы упомянутых “пучков” как бы размываются. Избежать этого можно, если затратить усилия и средства на точное прогнозирование колебаний спроса и соответствующих равновесных цен, а также на введение множества типов билетов, усложнение контроля и т. п.
Итак, в отношении многих благ, пригодных для совместного потребления в широких, однако конечных пределах, возникает проблема выбора: либо предоставлять их в качестве общественных, открывая свободный доступ для всех желающих, либо вводить стабильные, усредненные цены, не позволяющие поддерживать оптимальную нагрузку, либо, наконец, идти на увеличение трансакционных издержек, добиваясь строгого соответствия цен колеблющемуся спросу при предложении, фиксированном на уровне границ несоперничества. Все три варианта чреваты потерями эффективности, и вопрос о том, какой из них обеспечивает наилучшую аллокацию ресурсов, может решаться лишь применительно к конкретным обстоятельствам.
Значимость трансакционных издержек еще очевиднее, когда речь идет о неисключаемости. Ограничение доступа всегда требует затрат. Огромная часть издержек обращения оправдана именно потому, что предотвращает бесплатное присвоение товаров. Если благо допускает совместное потребление, причем фактическое число пользователей далеко от предельно возможного, введение платности нежелательно. Ведь оно не только препятствует расширению потребления при нулевых предельных издержках, но само должно быть обеспечено ресурсами, а значит, увеличивает средние издержки.
Можно сделать вывод, что разным общественным благам в неодинаковой мере присущи свойства несоперничества в потреблении и неисключаемости. Те, которыев высокой степени обладают обоими свойствами, называются чистыми общественными благами. Те, у которых хотя бы одно из свойств выражено в умеренной степени, называются смешанными общественными благами. Между теми и другими нельзя, разумеется, строго провести грань. Однако различие между ними практически значимо, поскольку, как будет показано далее, сфера чистых общественных благ приблизительно соответствует минимально возможным границам общественного сектора, а сфера смешанных общественных благ дает представление о допустимых пределах экспансии этого сектора и служит ареной его конкуренции с частным сектором. Некоторые общественные блага доступны одновременно целой нации, потребителями других выступают жители отдельного региона, города и т. п. Общественные блага, относящиеся к последней категории, принято называть локальными.
Общественные блага называют также коллективными. Последний термин особенно часто применяется, когда речь идет о благах, которые потребляются сравнительно небольшой группой. Для таких благ характерны сравнительно узкие границы несоперничества, а неисключаемость, по определению, не распространяется на тех, кто в группу не входит.
Чтобы воспользоваться многими коллективными благами, надо прежде получить доступ в соответствующее сообщество, т. е. преодолеть некоторые ограничения, например, внеся плату или доказав свое право на принадлежность к специфической группе. Однако в рамках данного сообщества благо может обладать свойствами общественного для тех, кто к этому сообществу относится. Например, размеры гостиных, библиотеки и спортивных площадок клуба могут обеспечивать несоперничество его членов в потреблении коллективных благ. Нередко практически невозможно (по техническим, экономическим или даже этическим причинам) исключить отдельное лицо, принадлежащее к сообществу, из числа пользователей какого-либо из конкретных благ, предоставляемых другим его членам. В итоге воспроизводятся, пусть и в миниатюре, те же ситуации и проблемы, которые, когда речь идет о чистых общественных благах, затрагивают все общество.
|
Проблема переполнения и теория клубов |
Полезность совместно потребляемого блага для каждого из его пользователей зависит от их численности. Когда пройдена граница несоперничества, неудобства, которые потребители невольно причиняют друг другу, нарастают постепенно. Одно дело ехать в автобусе, в котором заняты лучшие места, другое – если вообще нет свободных сидений, третье – когда в автобусе практически негде встать.
Для смешанных общественных благ характерна изображенная на рис. 2–1 зависимость между численностью потребителей и выгодой (полезностью), которую типичный потребитель получает от этого блага. Пользование благом в одиночку (как частным) приносит индивиду полезность, эквивалентную денежной сумме B1, и обходится ему в сумму C1. Некоторый рост численности потребителей до значения N* может иногда увеличивать выгоды для каждого из них. Например, автомобилиста чаще всего устраивает, когда дорогой пользуется не только он один, если, конечно, она не слишком перегружена (есть к кому обратиться за помощью в случае поломки); при потреблении некоторых благ желательно общение. При численности потребителей в диапазоне от N* до N** полезность остается постоянной, так что на этом участке линия B на рисунке горизонтальная. Существует, разумеется, немало смешанных общественных благ, при пользовании которыми положительная зависимость индивидуальной выгоды от численности потребителей вообще не наблюдается, так что линия могла бы быть горизонтальной и от начальной точки.
На рисунке N** соответствует границе несоперничества. При такой численности пользователей начинается переполнение (перегрузка), т. е. уменьшение выгод, приносимых благом отдельному потребителю. Постепенно оно увеличивается: при численности Nb пользователи чувствуют себя менее комфортно, чем когда их число не превышает N**, а при численности Nc их удовлетворенность потреблением блага еще ниже.
Количество смешанного общественного блага, доступного для потребления, обычно поддается увеличению, например, перегруженную дорогу можно расширить. Однако для этого требуются средства точно так же, как и для увеличения производства частных благ. Избегая чрезмерных затрат, пользователи нередко предпочитают мириться с довольно высокой степенью переполнения. При этом они делят между собой как издержки, так и выгоды. При прочих равных условиях желательно делить выгоды с относительно небольшим числом партнеров, а затраты – как можно с большим их числом.
Следовательно, необходимо искать оптимум, сопоставляя издержки и выгоды, причем оптимальная численность пользователей смешанного общественного блага не обязательно совпадает с численностью, при которой не ощущается перегрузка.
Закономерно возникают два тесно взаимосвязанных вопроса: при какой численности потребителей обеспечивается наиболее эффективное использование данного количества смешанного общественного блага (с учетом затрат на его производство) и какое количество блага наилучшим образом соответствует данному числу потребителей? Ответ на эти вопросы дает теория клубов. Ведь задаваться подобными вопросами приходится, например, когда частному клубу предстоит определить для себя, с одной стороны, наиболее приемлемое число членов, а с другой – подходящие размеры помещений и т. п. Однако теория клубов имеет непосредственное отношение и к действиям государства либо органов местного самоуправления, когда они принимают на себя ответственность за поставку смешанных общественных благ.
Рис. 2–1. Индивидуальные выгоды и издержки потребления клубного блага.
N – численность потребителей, B – выгоды в денежном выражении, C – затраты потребителя в денежном выражении, Y – денежный масштаб.
В ситуации, изображенной на рис. 2–1, если численность пользователей не достигает Na, то им было бы невыгодно пользоваться благом. Приемлема лишь численность большая, чем Na, но при этом меньшая, чем Nd, так как только при таком числе потребителей полезность, доставляемая благом индивиду, перекрывает его затраты на получение данного блага[2]. Заметим, что определенный таким образом диапазон отнюдь не совпадает с интервалом N*N**, в котором выгоды, оцениваемые без учета издержек, максимальны. Вместе с тем внутри диапазона NaNd разной численности потребителей соответствуют, конечно, неодинаковые соотношения индивидуальных затрат и выгод. Для нахождения оптимума следует, как обычно, сосредоточить внимание на предельных значениях этих величин.
Численность потребителей смешанного общественного блага целесообразно увеличивать до тех пор, пока переполнение, обусловленное приемом последнего “члена клуба”, не вызовет такого уменьшения выгод для других его членов, которое уравновешивает снижение издержек, обусловленное участием новичка в финансировании затрат. Если же численность пользователей задана, то количество предлагаемого для потребления блага должно возрастать, пока предельные затраты индивида на получение этого блага не уравновесят его предельную полезность.
|
Спрос на общественные блага |
До сих пор предполагалось, что разные индивиды не только потребляют одни и те же общественные блага, но и оценивают их полезность с одних и тех же позиций. Например, имелось в виду, что одинаковое значение для всех членов клуба имеет площадь его помещений, а для всех граждан государства – количество ракет, используемых для стратегической обороны.
На деле, однако, отношение людей к всевозможным общественным благам дифференцируется, по-видимому, не в меньшей степени, чем к благам частным. Значение имеет, прежде всего, разнообразие вкусов, пристрастий и представлений, а иногда сказываются также различия в интенсивности потребления. Например, развитие фундаментальной науки приносит выгоды всему обществу, но все же наибольшее значение новым открытиям придают, как правило, сами ученые. Именно они зачастую демонстрируют максимальную заинтересованность в поддержке науки, причем не только тех ее направлений, в которых сами специализируются; за ними обычно следуют представители других образованных слоев, а менее образованные группы населения склонны проявлять индифферентность. К наращиванию военного потенциала страны нередко по-разному относятся люди, одинаково далекие от оборонной сферы в своей повседневной жизни, но придерживающиеся противоположных политических взглядов. Встречаются ситуации, когда индивид негативно относится к общественному благу (которое лично для него благом не является, но он не имеет возможности избежать приобщения к нему либо потому, что “потребление” ему намеренно навязывается, либо в силу практической неисключаемости). Простейшими примерами могут служить, соответственно, отношение преступника к уголовному законодательству и отношение пацифиста к перевооружению армии.
Общественные блага не становятся объектами обычных рыночных сделок; соответственно, предпочтения не проявляются в привычных формах спроса. Спрос на общественные блага может, однако, существовать латентно, как восприятие потребителем полезности каждого из них в сопоставлении с другими благами, иными словами, как оценка того количества иных благ или денежных сумм, от которых потребитель согласился бы отказаться ради получения дополнительной единицы данного блага. Спрос на общественное благо, как и на частное, по сути, подразумевает цену, которую индивид потенциально был бы готов за него уплатить при том или ином объеме потребления.
Спрос населения и на частные, и на общественные блага формируется путем агрегирования индивидуального спроса. Однако, если применительно к частным благам происходит горизонтальное суммирование, то применительно к общественным благам происходит вертикальное суммирование функций индивидуального спроса[3]. В самом деле, дифференциация запросов потребителей в отношении частного блага проявляется в том, что они приобретают разное количество данного товара по одной и той же рыночной цене.
Общественное же благо в силу неисключаемости не может быть предоставлено одному члену потребляющего его сообщества в меньшем количестве, чем другому. Следовательно, дифференциация запросов должна получить признание в дифференциации той платы, за которую благо в равном количестве достается разным потребителям. Ясно, что свободный доступ к благу, которым пользуется индивид, предполагает, что производство этого блага так или иначе финансируется сообществом в целом, причем бремя финансирования должно быть, в конечном счете, распределено между индивидами.
Обратимся к рис. 2–2. Кривые индивидуального спроса (готовности платить за соответствующую единицу блага) D1, D2 и D3 отражают некоторые из возможных позиций потребителей в отношении конкретного общественного блага. Допустим, что оно производится в количестве Q* и потребляется тремя индивидами, которым присущи изображенные на рисунке функции спроса. В этом случае оптимальным было бы такое распределение финансового бремени, при котором один из потребителей уплачивал бы “цену”, равную – P1, второй – “цену” P2, а третий получал компенсацию за неудобства, которые он вынужден терпеть, “пользуясь” благом, имеющим для него отрицательную полезность. Размер компенсации определялся бы, исходя из отрицательной “цены” P3, а ее источником служила бы часть платежа двух первых индивидов.
Рис. 2–2. Индивидуальный и агрегированный спрос на общественное благо.
Y – предельная полезность единицы блага; Q – количество поставляемых благ; D1, D2, D3 – кривые индивидуального спроса; D – кривая агрегированного спроса.
Почему дифференциация оплаты потребителями единицы общественного блага осуществима? Известно, что для частных благ в состоянии равновесия предельные нормы замещения (MRS) для всех индивидов равны между собой, совпадают с предельной нормой трансформации (MRT) и тождественны соотношению цен на данные блага. В то же время норма трансформации общественного блага в частное равна сумме норм замещения: MRT = S i MRSi, где MRSi – предельная норма замещения для i-го индивида.
Смысл этого условия уже изложен: индивидуальному потребителю нет надобности целиком брать на себя “цену”, по которой благо поставляется сообществу, достаточно внести некоторый вклад, соответствующий персональной готовности платить, причем оптимум достигается в том и только в том случае, если сумма определенных таким образом вкладов равна альтернативной стоимости ресурсов, которые нужны для получения единицы общественного блага.
Почему дифференциация оплаты потребителями единицы общественного блага желательна? Вернемся к рис. 2–1 и представим себе, что все три потребителя вынуждены оплачивать общественное благо по одинаковой “цене” P, взимаемой, например, в форме налога. В этом случае первый и второй индивиды получат данное благо с меньшими затратами, чем те, которые они были бы готовы уплатить за него при объеме поставки Q* (P < P1, P < P2). Однако приращения их функций полезности, во-первых, не будут равными и, во-вторых, окажутся достигнуты за счет третьего индивида, для которого эта поставка сама по себе означает снижение уровня благосостояния, и к тому же ее придется оплачивать по положительной “цене” P при отрицательной полезности. Иными словами, производство общественного блага при этих условиях повлечет за собой неявное перераспределение.
Очевидно, что даже если готовность платить за общественное благо для всех потребителей положительна, но не одинакова, а бремя финансирования производства распределяется поровну, происходит перераспределение в пользу тех, чья предельная готовность платить ниже. Ведь любое общественное благо может быть произведено лишь за счет фактического или потенциального уменьшения потребления других общественных и частных благ. Парето-нейтральными являются лишь такие изменения, при которых полезности утрачиваемых и приобретаемых благ уравновешивают друг друга с точки зрения каждого индивида. Следовательно, индивидуальные “цены” общественных благ не только могут, но в принципе должны дифференцироваться, причем не произвольным образом, а в соответствии с дифференциацией предельных норм замещения.
Если для отдельного потребителя полезность общественного блага отрицательна, Парето-оптимизация предполагает выплату ему соответствующей компенсации. В принципе возможны ситуации, когда величина требующейся компенсации превышает готовность платить, присущую другим потребителям. Тогда общественное благо становится, по сути, мнимым и увеличение его производства заведомо нецелесообразно.
“Цены” общественного блага для различных индивидов, точно отражающие дифференциацию предельных норм замещения, в идеале могли бы служить основой распределения налогового бремени. Состояние, которое при этом достигалось бы, принято называть равновесием Линдаля, а сами такие “цены” – ценами Линдаля.
Эти понятия, а также факторы, под действием которых распределение налогового бремени на практике отклоняется от экономически оптимального, будут обстоятельно раскрыты в последующих главах.
|
Проблема “безбилетника” |
Бремя затрат на получение общественного блага может распределяться между членами потребляющего его сообщества не только в форме денежных выплат. Во-первых, налагаемые на индивидов обязанности способны принимать формы натуральных повинностей. Это, например, безвозмездная передача части урожая или другой произведенной продукции (так, десятина когда-то играла роль оплаты общественных благ, поставляемых церковью) либо непосредственный трудовой вклад (так, обязательства гражданина по участию в защите государства могут включать не только уплату соответствующих налогов, но и прохождение срочной службы; история знает примеры, когда освобождение от последней предполагало дополнительные выплаты).
Во-вторых, индивид способен вносить вклад в производство или приобретение общественного блага, не только выполняя обязанности, наложенные на него сообществом, но и добровольно, по своей личной инициативе. Те же пожертвования на церковь и безвозмездная воинская служба, например, в ополчении, нередко выходили за рамки предписанного; в современном мире широко распространены добровольные пожертвования на развитие науки, культуры, здравоохранения, а также другие формы благотворительности.
Добровольное участие в производстве общественных благ либо их финансировании несомненно предпочтительнее принудительного. С одной стороны, подверженность принудительно наложенным обязательствам, при прочих равных условиях, сама по себе снижает уровень благосостояния индивида. С другой стороны, определение, фиксация и реализация таких обязательств предполагают, как правило, значительные издержки. Так, требуется разработать налоговое законодательство, организовать и содержать налоговую службу, тратить средства на выявление и преследование уклоняющихся от налогов и т. д.
Итак, повинность не только сама обладает, вообще говоря, отрицательной полезностью для несущих ее индивидов, но и влечет за собой избыточное расходование ресурсов, имеющих для них положительную полезность. Потери могут стать сопоставимыми с полезностью получаемого в итоге блага и в значительной степени его обесценить. Коль скоро признается, что производство общественных благ призвано сложить не абстрактным интересам государства, а интересам потребляющих их конкретных индивидов, задача состоит в том, чтобы свести указанные потери к минимуму.
В силу каких причин подобные потери могут быть оправданными? Для получения общественного блага требуются коллективные действия, которые складываются из действий индивидов, будь то вложения труда, его продуктов или денежных сумм. Наличие у потенциального пользователя потребности в результатах таких действий не гарантирует его участия в них. Ведь ожидаемый эффект формируется на основе коллективного действия в целом и может быть достигнут при разных вариантах распределения затрат: трудовых усилий, денежных взносов и т. д. Максимизируя собственную функцию полезности, каждый из индивидов стремится свести свою долю затрат к минимуму.
Следовательно, заинтересованность в общественных благах совместима с уклонением от участия в коллективных действиях, необходимых для получения этих благ.
Формулируемая таким образом проблема “безбилетника” занимает основное место в теории коллективных действий и принципиально важна для экономики общественного сектора. Иногда эта проблема рассматривается в несколько упрощенном виде. Неявным образом допускается, что, во-первых, общественное благо, которое требуется произвести, обладает абсолютной неисключаемостью и при этом имеет примерно равную полезность для всех потребителей при любом уровне поставки; во-вторых, минимизация затрат во всех случаях тождественна полному неучастию и предполагаемых действиях; в-третьих, принудительное введение обязательств и их реализация не требуют существенных дополнительных расходов. При таких допущениях, очевидно, возникает альтернатива: либо, положившись на добровольность участия, убедиться, что все предпочитают быть “безбилетниками”, а благо не производится вообще, либо возложить его поставку на располагающее силой принуждения государство, не увязывая напрямую это решение с тем, как именно государство станет распределять бремя затрат (налоговое бремя). В действительности все может быть не столь однозначно. Так, если речь идет о смешанном общественном благе, издержки принудительного вовлечения в коллективное действие способны иногда превышать затраты, с помощью которых удалось бы ввести некоторые ограничения доступа, преодолев тем самым неисключаемость. Соответственно можно попытаться вместо проблемы “безбилетника” решить проблему неисключаемости. При этом, впрочем, надо учитывать, что введение ограничений, в свою очередь, не только само требует дополнительных затрат, но и чревато снижением интенсивности использования блага, также означающим потери для некоторых индивидов.
Нормы замещения блага другими, как отмечалось выше, зачастую неодинаковы для разных потребителей. Если в распоряжении государства нет механизмов, позволяющих распределить бремя расходов хотя бы с некоторым учетом данного обстоятельства, вопрос о целесообразности принуждения нельзя считать тривиальным. Ведь в этом случае многие индивиды (прежде всего те, для кого предельная полезность блага относительно невысока) скорее всего проиграют от увеличения его производства. Между тем ни само по себе наращивание поставки общественных благ, ни даже приведение ее в соответствие с агрегированным спросом не является самоцелью. Требуется учет интересов каждого из потенциальных потребителей в отдельности, а значит, следование, насколько это возможно на практике, принципам Парето-оптимизации.
Помня о дифференциации позиций потребителей, можно также сделать вывод, что эффективное с точки зрения экономических критериев вовлечение индивидов в коллективное действие предполагает, вообще говоря, не только сам факт некоторого участия каждого, но и соответствие предельных значений индивидуальных вкладов соотношениям цен Линдаля. Отсюда следует, в частности, что если те потребители, для которых характерна наиболее высокая оценка общественного блага, настаивают на всеобщем и равном участии в его финансировании, то они в определенном смысле ведут себя как “безбилетники”.
Наконец, нельзя игнорировать возможности и границы осуществления коллективных действий без непосредственного принуждения. Так, в обществе, где большинство граждан привыкли быть относительно добросовестными налогоплательщиками, затраты на содержание налоговой инспекции могут быть несколько ниже, чем в том, для которого характерно массовое уклонение от налогов. Оставляя в стороне культурные различия и собственно этические аспекты проблемы, экономическая теория определяет, при каких условиях рациональное поведение индивидов, преследующих собственные интересы, включает в себя добровольное участие в создании общественных благ.
Существуют два основных подхода к изучению этого вопроса, которые не противоречат друг другу. Ключевую роль в одном из них играет понятие избирательного стимула, в другом – понятие взаимности.
Избирательными стимулами являются частные блага, получение которых увязывается с участием в коллективных действиях. Например, профессиональные союзы, не обладая, в отличие от государства, законным правом принуждения, тем не менее успешно вовлекают своих членов в коллективные действия, которые зачастую не сводятся к одной лишь уплате взносов на удовлетворение общих нужд. Они могут включать также, например, участие в забастовках, пикетах и т. п., сопряженное иногда с существенными потерями. При прочих равных условиях добиться участия тем легче, чем ощутимее для индивида персональные преимущества членства в организации.
Так, результаты политической забастовки могут быть чистым общественным благом, которым воспользуются не одни только члены начавшего ее профсоюза. Это, конечно, сказывается на численности участников. Однако, планируя забастовку, профсоюзу, скорее всего, имеет смысл рассчитывать, в первую очередь, на своих членов, т. е. на тех, кто персонально получал от него защиту от увольнения, юридическую помощь, льготные услуги и т. д. и предполагает получать их впредь. Все это предоставляется избирательно только тем, кто проявляет лояльность по отношению к данной организации. В случае уклонения от участия в коллективном действии к “безбилетникам” можно легко применить санкции, исключив их из организации, а тем самым и из числа пользователей частных благ, которые выступают в роли избирательных стимулов. В то же время ограничить доступ “безбилетников” к результатам коллективного действия как такового трудно или вообще невозможно.
Санкции (наказания) сами способны играть роль избирательных стимулов, только негативных. Избирательные стимулы могут быть как материальными, так и моральными, точнее говоря, социальными (давление общественного мнения).
Будут ли санкции в виде лишения членства в добровольной организации достаточно действенными, чтобы конкурировать с принуждением со стороны государства, зависит от того, сколь велика полезность позитивных избирательных стимулов в сравнении с издержками, которые приходится брать на себя индивиду[4]. В этой связи наиболее сплоченными нередко оказываются привилегированные компактные группы, способные предоставлять своим членам многочисленные весомые преимущества при условии адекватного участия в реализации коллективных интересов. Насколько эффективна замена принуждения избирательным стимулом, зависит, помимо прочего, от соотношения издержек на обеспечение первого и второго.
Другой подход акцентирует значение взаимной лояльности для решения проблемы “безбилетника”. Рациональное максимизирующее поведение предполагает, что, принимая решение об участии в коллективном действии или уклонении от него, индивид не обязательно избирает путь “безбилетника”, а стремится прежде всего оценить вероятность сотрудничества или уклонения своих потенциальных партнеров. Если коллективные действия носят повторяющийся характер, создаются предпосылки для образования устойчивых групп, связанных взаимным доверием. Оно становится экономически значимым ресурсом, обладание которым существенно повышает эффективность функционирования сообщества. Чем больше повторений действия ожидается и чем ниже затраты на проведение первой попытки, тем вероятнее, что индивиды попробуют сотрудничать и в итоге сформируется новая устойчивая группа. Вместе с тем вероятность продолжения сотрудничества в существующей группе, при прочих равных условиях, выше, чем вероятность формирования новой.
Итак, первый подход привлекает внимание к способности сообщества избирательно вознаграждать своих членов частными благами, второй – к характеру взаимных ожиданий. В совокупности они объясняют, почему на практике эффективнее других обычно действуют группы, имеющие привилегированное положение или длительную историю. В своем предельном негативном выражении особенности таких групп определяются, соответственно, как корпоративная солидарность и клановость.
С позиций обоих подходов важно, чтобы вклад каждого индивида в коллективные действия был ясно различим для других членов сообщества и они могли, не прибегая к принуждению, согласованно и оперативно реагировать на изменения данного вклада. Выполнить эти условия в сравнительно небольшой группе гораздо легче, чем в сообществах национального или регионального масштаба. Есть, следовательно, основания полагать, что добровольное участие в создании коллективного блага для небольшой группы, при прочих равных условиях, вероятнее, чем в создании чистого общественного блага.
Концепции избирательных стимулов и сотрудничества на основе взаимности представляют интерес для экономики общественного сектора не только потому, что помогают понять, в каких случаях общественные блага удается производить без посредства государства и использования бюджетных средств. Они также открывают дорогу к анализу поведения организованных групп интересов, которые при посредстве лоббирования повсеместно влияют на политические решения, в особенности на размеры и структуру бюджета, характер налогообложения, использование государственной собственности и др. Фактические расходы государства и распределение налогового бремени могут существенно отличаться от оптимальных, в частности, потому, что одни группы избирателей значительно эффективнее других организуют коллективные действия, отстаивая перед государственными органами свои представления о желательном уровне производства конкретных общественных благ и уменьшая за счет других собственный вклад в финансирование общественных нужд.
|
Государство как поставщик экономических благ |
Поскольку отличительной чертой государства является законное право принуждения, имеет смысл использовать потенциал общественного сектора в тех и только в тех случаях, когда издержки и негативные последствия принуждения, как минимум, уравновешиваются его позитивными последствиями. Оставляя пока в стороне вопрос о возможности справедливого перераспределения, который рассматривается в главе третьей, это утверждение следует трактовать так, что потери должны в принципе уравновешиваться приобретениями для каждого индивида в отдельности, а не только для сообщества в целом.
Наиболее очевидна целесообразность участия государства в удовлетворении потребностей в чистых общественных благах. С одной стороны, для них, по определению, практически непреодолима неисключаемость, а значит, заведомо отсутствует возможность заменить издержки принуждения, даже если они очень велики, затратами, которые позволили бы создать механизм ограничения доступа к данному благу для “безбилетников”. С другой стороны, практически беспредельное несоперничество не позволяет ни полностью свести общественное благо к “пучку” частных благ, ни сфокусировать коллективные действия в границах компактных устойчивых групп.
Если находится группа, желающая удовлетворить потребности своих членов в чистом общественном благе на основе добровольного сотрудничества, она сталкивается с проблемой положительных внешних эффектов. В подобной ситуации трудно достичь оптимальных масштабов поставки благ, а у группы в целом появляется стремление выступить в роли “безбилетника” либо попытаться заменить чистое общественное благо групповым, удовлетворяющим ту же потребность, пусть и в меньшей степени.
Например, если государство не способно осуществлять призыв на военную службу и собирать налоги на содержание армии, сравнительно маловероятно, что спонтанно возникнет добровольно пополняемое и финансируемое общенациональное ополчение. Скорее всего, в первую очередь появятся разрозненные вооруженные формирования наиболее сплоченных компактных групп. Коль скоро они пожелают и смогут избежать соперничества и добиться взаимовыгодной интеграции, им придется пойти на введение принудительного подчинения единому командованию и окажется выгодным зафиксировать четкие, принудительно выполняемые обязательства по финансированию вооруженных сил не только членами этих групп, но и другими гражданами.
Приведенный пример (в котором могли бы фигурировать и другие блага) помогает понять, что, во-первых, различные сообщества, в которые входит индивид, способны выступать по отношению к нему в роли конкурирующих производителей взаимозаменяемых общественных благ, причем те сообщества, которые демонстрируют неконкурентоспособность, оказываются перед угрозой распада на более мелкие или поглощения более крупными. Во-вторых, эффективное производство чистых общественных благ предполагает коллективные действия в сообществах наибольшего масштаба. В-третьих, чем масштабнее коллективные действия, тем, при прочих равных условиях, выше издержки их обеспечения (в частности, тем вероятнее необходимость прямо или косвенно использовать принуждение, иными словами, прибегать к содействию государства). В-четвертых, абсолютный рост издержек может отставать от увеличения достигаемых результатов за счет опережающего повышения численности потребителей, для которых доступно общественное благо, и его полезности для каждого из них. В-пятых, введение принуждения и подчинение ему могут быть добровольными. Так, избиратели склонны одобрять налогообложение, если им ясны конкретные цели, достижению которых оно служит, реализация этих целей отвечает их интересам и, вместе с тем, отсутствует более эффективный способ решения тех же задач.
Нельзя категорически утверждать, что чистые общественные блага не могут производиться без участия государства. В частности, перевороты в науке и культурные инновации, которые, в конечном итоге, меняли к лучшему жизнь миллионов людей, нередко осуществлялись за счет добровольных усилий и средств отдельных лиц или небольших групп. В подобных случаях индивидуальная инициатива заменяла коллективные действия лишь потому, что индивид имел возможность и желание мириться с наличием многочисленных “безбилетников”. Для этого требуется, чтобы уровень издержек был посилен для одного или нескольких индивидов и у них имелась исключительно стойкая мотивация. Как правило, создание чистого общественного блага в оптимальном количестве предполагает объединение средств всех или почти всех его потенциальных пользователей, а это обычно достигается с помощью государства, которое определяет размеры индивидуальных вкладов и налагает санкции на неплательщиков.
Круг чистых общественных благ относительно не широк, но многие из них выступают в роли своеобразных ресурсов, используемых во всех отраслях экономики. Так, к числу чистых общественных благ относятся услуги государства по обеспечению законности, в том числе правовых основ хозяйственной деятельности, поддержанию денежной системы и т. д. В большинстве стран государство не только финансирует поставку подобных благ за счет налогов, но и непосредственно организует их создание силами своих служащих.
Смешанные общественные блага нередко производятся и поставляются на основе сотрудничества и разделения функций между государством и предпринимательским либо частным некоммерческим сектором. Это касается как источников финансирования, так и выполнения конкретных работ.
Когда речь идет о смешанных общественных благах, допустима и целесообразна постановка вопроса о минимизации участия государства в их создании и финансировании. Если менее ярко выражено свойство неисключаемости, имеет смысл проанализировать перспективы использования рыночных механизмов и предпринимательской инициативы. Если относительно узки границы несоперничества, ответственность государства за поставку общественного блага следует, как правило, сосредоточивать преимущественно на локальных уровнях и по мере возможности подключать механизмы добровольных коллективных действий. Решение последней задачи достигается обычно при посредстве благотворительных и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Анализ перспектив частичного замещения государства другими производителями общественных благ полезен, даже если он не опирается на точные количественные оценки, а только приблизительно очерчивает пределы, в которых удовлетворение потребностей в конкретном благе предполагает принуждение к коллективным действиям. Причем основным результатом анализа должно, как правило, становиться не само по себе решение об участии или полном самоустранении государства (последнее редко осуществимо в отношении большинства смешанных благ), а определение оптимальной меры и форм участия. Оценив, в какой мере данное благо или хотя бы некоторые существенные предпосылки его создания могут формироваться на основе предпринимательства, а также добровольной самоорганизации заинтересованных групп, можно добиться удовлетворения потребности при минимальных расходах бюджета.
Если работа над бюджетом ориентируется преимущественно на сложившиеся масштабы и структуру общественного сектора, с одной стороны, и на обобщенные абстрактные цели его развития, с другой, неизбежны глубокие диспропорции и расточительность. Главными ориентирами призваны выступать четкие представления о том, какие именно блага предполагается создать в данном секторе, какие конкретные причины обусловливают необходимость бюджетного финансирования их производства, каков круг непосредственных потребителей каждого из благ и насколько надежны оценки соответствующих запросов, каковы, наконец, альтернативные варианты удовлетворения этих запросов и какие группы проявляют активность в отстаивании каждого из вариантов.
Проследив связь между общественным сектором и общественными благами, следует поставить вопрос о целесообразности участия государства в производстве и поставке частных благ. Очевидно, оно может быть оправданным только в ситуациях изъянов рынка. Однако наличие изъяна рынка еще не говорит о том, что общественный сектор должен полностью взять на себя удовлетворение запросов потребителей.
Во многих, если не в большинстве случаев участие государства ограничивается регулятивными мерами, например установлением предельных цен в ситуации естественной монополии, специальных налогов на производителей, создающих негативные экстерналии, или контроля за поставщиками, имеющими существенные информационные преимущества перед потребителями.
Все это предполагает функционирование общественного сектора, но лишь в лице регулирующих и контролирующих звеньев государственного аппарата, непосредственные результаты деятельности которых несомненно относятся к категории общественных, а не частных благ. Потребность в бюджетном финансировании в подобных случаях также сводится к содержанию этих органов.
Даже если общественный сектор выступает в роли непосредственного поставщика частных благ, нет необходимости покрывать все издержки за счет принудительной мобилизации средств. Например, в ситуации естественной монополии или информационной асимметрии создание государственной организации, непосредственно оказывающей услуги населению, подчас эффективнее, чем финансирование контролирующих инстанций, однако, эти услуги могут и, как правило, должны оплачиваться потребителями. Принадлежность организации, поставляющей частные блага, к общественному сектору предполагает специфическую регламентацию ее деятельности, но отнюдь не обязательно влечет за собой безвозвратное расходование бюджетных средств.
Принято считать, что финансирование производства частных благ за счет налоговых средств оправдано, если это так называемые блага, обладающие особыми достоинствами. Это такие блага, потребление которых общество в целом желало бы сделать обязательным для своих членов. В качестве примеров можно указать услуги образования, культуры и здравоохранения, расходы на оказание которых в большинстве развитых стран покрываются за счет бюджета или обязательного страхования, то есть на основе принудительной мобилизации средств под эгидой государства.
Для благ, обладающих особыми достоинствами, характерны очень значительные позитивные экстерналии. Именно это и обусловливает целесообразность их общественного финансирования. На практике такие блага не всегда легко отделить от смешанных общественных благ.
В ряде случаев государство вмешивается в производство и распределение частных благ, исходя из политических или социальных целей. Например, чтобы избежать безработицы, оно может субсидировать разоряющиеся предприятия или даже их национализировать, а чтобы обеспечить на случай войны независимость страны от внешних поставок, может инвестировать общественные средства в различные отрасли промышленности либо создавать в них предприятия общественного сектора. При обосновании подобных решений во внимание принимается не только и, как правило, не столько экономическая эффективность производства частных благ сама по себе, сколько потребность в таких общественных благах, как поддержание социальной стабильности или укрепление обороноспособности. Именно поэтому участие государства может иногда находить оправдание. Впрочем, с точки зрения социальных целей в большинстве случаев эффективнее оказывать поддержку конкретным индивидам, чем предприятиям, и субсидировать имеет смысл скорее потребление, чем производство.
Принципы, на которых построена рыночная система, несовместимы с прямым или косвенным использованием принуждения в исключительных интересах отдельного лица. Действия, не предполагающие законного права принуждения, могут быть осуществлены без участия государства и финансирования его аппарата. В то же время каждая акция государства, которая опирается на принудительную реаллокацию или перераспределение ресурсов, должна иметь результатом нечто полезное одновременно для всех или хотя бы большинства членов сообщества. Оптимальной является ситуация, когда каждый, на кого принудительно возлагается обязанность: налог, повинность и т. п., получает адекватную полезность как потребитель общественного блага, для создания которого эта обязанность введена.
|
Общественные блага в переходный период |
В сфере создания общественных благ командная экономика демонстрировала, в целом, большую конкурентоспособность по отношению к рыночной, чем в сфере производства благ частных. В самом деле, СССР и страны Восточной Европы значительно отставали от США и стран Западной Европы по уровню развития и эффективности сельского хозяйства, гражданских отраслей промышленности и т. п., но зачастую успешно соревновались с ними в таких областях, как оборона, наука, образование и ряд других. На отдельных этапах своей истории СССР становился мировым лидером, например, в исследовании космического пространства. В то же время ни одной из стран с плановым хозяйством не удавалось приблизиться к лидерам в производстве потребительских товаров или оказании бытовых услуг. Понятие общественного блага дает ключ к объяснению этого феномена.
Определяющая черта командной экономики – ее огосударствление. Применительно к производству частных благ оно заведомо неоправданно и с неизбежностью приводило к худшему, по сравнению с рыночным хозяйством, использованию ресурсов. Применительно к процессам создания общественных благ существенное участие государства уместно и не ведет к однозначно негативным последствиям.
Однако нет оснований утверждать, что командная экономика превосходила смешанную в эффективности поставки общественных благ. Во-первых, при создании многих из них, относящихся к категории смешанных, эффективно сочетание государственного участия (иными словами, принудительной аллокации части ресурсов) с действием рыночных сил, а иногда и участием независимых некоммерческих организаций. Примечательно, что успехи стран с плановой экономикой редко касались создания коллективных благ, дифференцированных в соответствии с запросами разных групп населения.
Во-вторых, эффективная аллокация ресурсов предполагает адекватное выявление индивидуальных предпочтений. Для частных благ такую возможность обеспечивает рынок, для общественных – демократия. В их отсутствие всю совокупность потребительских предпочтений замещает позиция государственного аппарата. Даже при желании он, оказываясь фактически автономным, не способен получить надежную информацию о том, какая структура общественных благ (не говоря уже о частных) оптимальна с точки зрения основной массы индивидов. Нельзя, следовательно, избежать относительного перепроизводства одних общественных благ при недопроизводстве других. Плановая экономика способна концентрировать ресурсы на отдельных участках сферы производства общественных благ, но не располагает инструментами ее гармонизации.
В-третьих, само положение высших звеньев государственного аппарата предопределяет специфические предпочтения, реализация которых зачастую приносит большинству скорее издержки, чем выгоды. Результаты подобных действий, например, избыточные вооружения или мелиоративные сооружения, наносящие непоправимый ущерб природе, сказываются на множестве индивидов, обладая, во всяком случае формально, свойствами общественных благ: несоперничеством и неисключаемостью. Однако для типичного члена общества их полезность либо ниже издержек, либо отрицательна (вспомним еще раз линию D3 на рис. 2–2), а общественное благо является мнимым.
Итак, переход от командной экономики к рыночной (смешанной) в принципе создает предпосылки повышения эффективности производства не только частных, но и общественных благ. Однако реализация этих предпосылок зависит от продуманной бюджетной политики и своевременного формирования новой институциональной основы функционирования общественного сектора. Сохранение унаследованных от планового хозяйства механизмов создания общественных благ не только нерационально, но и во многом неосуществимо в меняющейся экономической, социальной и политической среде. Вместе с тем промедление и просчеты в реформировании общественного сектора способны вести к его деградации и, как следствие, например, к неоправданным потерям существенной части научного потенциала.
Важно принимать во внимание, что переход от плановой экономики к рыночной недостижим на основе простого устранения старого институционального порядка, иными словами, упрощенно и буквально понимаемой либерализации. Необходимо построение новых институтов, а оно представляет собой создание общественных благ, требующее немалых затрат. Так, эффективное производство товаров в рыночной системе осуществимо, лишь если все потребители и производители совместно и одновременно пользуются такими благами как, например, адекватное гражданское законодательство, высокоразвитая (а значит, дорогостоящая) судебная система, безотказные механизмы принуждения к выполнению контрактных обязательств, которые действуют с помощью правоохранительных органов, и т. д. Общественный сектор не только призван обеспечить все эти условия за счет формирования соответствующих государственных структур и мобилизации средств, но и, в свою очередь, требует создания таких условий как высокоразвитая (а следовательно, также дорогостоящая) налоговая служба и т. д.
Итак, в переходный период возникает потребность в некоторых существенно новых видах общественных благ и, вместе с тем, нужно поддерживать на приемлемом уровне воспроизводство многих реальных общественных благ, которые создавались и ранее. В то же время возможна немалая экономия средств за счет прекращения их расходования на мнимые общественные блага. Требуется также гармонизировать распределение ресурсов между сферами создания частных и общественных благ; именно эта проблема является, по сути, стержневой, когда устанавливается доля доходов, мобилизуемых в бюджет с помощью налогообложения. Умеренное, не являющееся необратимым сокращение поставки отдельных общественных благ, представляющих ценность для большинства, может быть оправдано, если позволяет преодолеть унаследованное от командной системы недопроизводство благ частных.
Четкое разграничение частных и общественных благ помогает определить рациональные пределы, формы и методы участия государства в решении проблем переходной экономики и избрать рациональные подходы как в бюджетной политике, так и в политике приватизации.
Глава 4. ОБЩЕСТВЕННЫЙ ВЫБОР |
Понимание природы провалов рынка, общественных благ и перераспределительных процессов позволяет уяснить роль государства в рыночной экономике и оценивать фактическое положение дел в общественном секторе с точки зрения принципов экономической теории. Однако ответ на вопрос, как должен функционировать общественный сектор, обычно не во всем совпадает с ответом на вопрос, как он функционирует на практике.
Очевидно, что этот сектор – не просто механизм, способный трансформировать ресурсы в общественные блага в соответствии с запросами потребителей. Он представляет собой, прежде всего, особую сферу деятельности людей, у каждого из которых имеются собственные интересы и предпочтения. Стратегия развития общественного сектора формируется на основе политических решений, а они, очевидно, могут в большей или меньшей степени соответствовать принципам экономической эффективности и справедливости.
Изучение политической жизни общества составляет, разумеется, предмет политологии, а не экономической науки. Однако экономика общественного сектора не может оставить в стороне влияние политических процессов на перераспределение и аллокацию ресурсов этого сектора. Первостепенный интерес для нее представляет, в частности, понимание причин, в силу которых решения, касающиеся общественного сектора, бывают неоптимальными, а также возможностей корректировки таких решений.
Эта проблема имеет две стороны. Необходимо проанализировать, во-первых, возможность достижения в общественном секторе относительно устойчивого баланса разнонаправленных интересов, подобного тому, который обеспечивается в состоянии равновесия на конкурентном рынке. Во-вторых, важно понять, почему такая возможность не полностью реализуется, даже если существует.
Нерыночное согласование предпочтений
Поскольку государство берет на себя аллокацию ресурсов общественного сектора, уместно задуматься об изъянах государства, которые должны соотноситься с изъянами рынка; ведь и в общественном секторе, как и на рынке, ресурсы не всегда используются идеально. Причем в обоих случаях дело нельзя свести к случайным просчетам или злоупотреблениям. Изъяны рынка, как известно, определяются объективными условиями заключения сделок. Изъяны государства, видимо, коренятся в особенностях нерыночных процессов выявления и согласования предпочтений с помощью политического механизма. Изучение таких процессов с позиций экономической науки составляет предмет теории общественного выбора[3].
Экономист не пытается предложить исчерпывающее описание подобных процессов. Его задача заключается, прежде всего, в том, чтобы дать сопоставимую картину рыночной и нерыночной аллокации и перераспределения ресурсов и создать основу для выбора разумных подходов в тех случаях, когда значение имеют достоинства и недостатки как рынка, так и государства. Общую основу для анализа составляет представление о том, что любые экономически значимые решения, в конечном счете, принимаются людьми, максимизирующими значения своих функций полезности.
Этот тезис не исключает ни разнообразия функций индивидуальной полезности, ни соблюдения моральных норм, ни альтруистического поведения. Для некоторых индивидов выполнение общественного долга либо власть и престиж вполне способны служить более весомыми аргументами функции полезности, чем материальные блага. Как бы то ни было, не замечая собственных интересов лиц, принимающих решения, не удалось бы избежать уподобления государства техническому устройству и понять, почему позиции представительных органов не всегда в точности отражают предпочтения большинства избирателей, а действия исполнительных органов не сводятся к буквальному осуществлению программы победившей на выборах партии.
Одни и те же люди и организации способны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий общественного выбора. Здесь уместна аналогия с тем, как по-разному действует фирма в условиях конкуренции и монополии. Различие, очевидно, нельзя свести к чертам характера или моральным качествам отдельных лиц, оказавшихся в положении монополистов. Суть дела в типичных рациональных реакциях на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно такие реакции лежат в основе доминирующих тенденций экономического поведения, хотя, конечно, не всегда полностью определяют поступки отдельного человека.
Прослеживая зависимости между условиями общественного выбора и его исходами, можно, с одной стороны, полнее объяснять и точнее прогнозировать ситуацию в общественном секторе, а с другой – находить пути улучшения его институционального устройства.
Общественный сектор: потребители и поставщики
Рыночный механизм приводится в действие, прежде всего, несовпадающими интересами продавцов и покупателей. И те, и другие, в принципе, стремятся максимизировать значения своих функций полезности, оставаясь в пределах некоторых ограничений. Однако для продавца непосредственной целью выступает максимизация чистого денежного дохода, а ограничения задаются тем набором товаров и услуг, который он способен предложить потребителям, тогда как цель покупателя состоит в получении наиболее устраивающего его набора благ, а ограничение – денежная сумма, которой можно распорядиться.
Именно различие экономических ролей делает возможным взаимодействие и определяет его природу и динамику. Чтобы понять, как функционирует рынок, надо прежде всего зафиксировать тот факт, что участники рыночных процессов – не просто индивиды со свойственными им разнообразными намерениями и чертами характера, а носители этих институционально оформленных ролей. Тем самым, из всего многообразия мотивов, влияющих на человеческие поступки, выделяются устойчивые интересы, формирующие логику экономического поведения.
Аллокация и перераспределение ресурсов общественного сектора происходят, главным образом, не на рынке, а в сфере государственной власти. Поэтому различия ролей и соответствующих интересов здесь связано в первую очередь с положением индивидов в системе политических институтов, которое определяет способы и степень влияния на позицию государственных органов.
Рядовой потребитель общественных благ выражает и защищает свои интересы в качестве избирателя. В демократическом государстве позиция избирателей, вообще говоря, является решающей, подобно тому как рыночная система, в принципе, обеспечивает приоритет запросам потребителей. Известно, однако, что влияние потребителя на производство частных благ в рыночной системе зависит от распределения доходов, а также от наличия монополий и других изъянов рынка. Точно так же, когда речь идет об общественном секторе, конкретные особенности политического устройства способны существенно ограничивать воздействие тех или иных групп потребителей общественных благ на масштабы и структуру их поставки, а также на перераспределительные процессы. Если же политическая демократия отсутствует, общественный сектор оказывается, по сути, вне сферы непосредственного воздействия большинства потребителей его услуг.
Избиратель обнаруживает свои предпочтения с помощью механизма голосования. Находящиеся в распоряжении избирателя ресурсы – это не только его собственное право голоса, но также возможности, связанные с участием в различных организациях, проведении и финансировании политических кампаний. Эти возможности, в свою очередь, обусловлены распределением доходов, свободного времени и других ресурсов, а их использование – степенью заинтересованности индивида в принятии того или иного решения. Если бы все избиратели были одинаково заинтересованы в исходе каждого голосования и при этом заранее имели бы сформировавшиеся позиции по каждому вопросу, проведение кампаний вряд ли имело бы смысл. Для общественного выбора характерны способность и стремление одних потребителей существенно влиять на решения других.
Частные блага каждый приобретает для себя. Покупки, осуществляемые другими потребителями, не оказывают в условиях нормально функционирующего рынка существенного воздействия на значение функции индивидуальной полезности. Точнее говоря, воздействие опосредуется ценовым механизмом: с увеличением рыночного спроса цена, как правило, увеличивается. Поэтому каждый покупатель, при прочих равных условиях, заинтересован, чтобы предпочтения других людей не совпадали с его собственными. Однако, обычно он не имеет ни возможности, ни осознанного желания ограничивать спрос, предъявляемый другими потребителями.
В отношении общественных благ все обстоит иначе. Поскольку их поставка финансируется совместно, каждый потребитель заинтересован, чтобы его предпочтения в максимальной степени разделялись другими и, используя политические институты, может добиваться широкой поддержки своей позиции. Наибольшей активности, очевидно, следует ожидать от тех, чья субъективная готовность платить за общественное благо выше. В то же время они не заинтересованы демонстрировать, что, при прочих равных условиях, согласились бы взять на себя повышенную по сравнению с другими долю затрат.
Покупатель частного блага стремится получить наиболее полную информацию о его потребительских свойствах и альтернативных возможностях его приобретения. Но тот же индивид, действуя в качестве избирателя, редко затрачивает усилия, чтобы детально оценить, какие именно общественные блага, в каком количестве и при каких издержках он получит, проголосовав за того или иного кандидата. В обоих случаях потребитель поступает рационально. В самом деле, он в состоянии эффективно использовать любую дополнительную информацию, касающуюся частных благ, но, когда речь идет об общественном благе, более точный выбор отдельного индивида не гарантирует соответствующий исход общественного выбора.
Пусть обладание дополнительной информацией позволяет потребителям экономить при заключении сделки 5% затрат в расчете на единицу полезного эффекта. Если предстоит покупка товара стоимостью свыше 1 млн. руб., потребителю имеет смысл затратить усилия, время и деньги, эквивалентные сумме 50 тыс. руб., чтобы, получив исчерпывающую информацию, сделать обоснованный выбор. Теперь представим себе, что 100 млн. избирателей принимают решение о производстве общественного блага стоимостью 1 трлн. руб., причем каждому из них предстоит для этого уплатить налог в 10 тыс. руб. Допустим, что, как и в предыдущем случае, имеется возможность сэкономить 5% суммы, если располагать дополнительной информацией. Потенциальная экономия составляет, очевидно, 50 млрд. руб., или 500 руб. в расчете на одного избирателя.
Пусть для получения адекватной информации нужно затратить усилия, время и деньги, эквивалентные 40 млрд. руб. Для всех налогоплательщиков в совокупности эти затраты были бы оправданными. Однако для отдельного налогоплательщика было бы явно нерационально (да и вряд ли возможно) проводить за свой счет детальный анализ проекта, нанимать экспертов и т. п. Более того, даже если кто-то владеет соответствующей информацией, ему пришлось бы, по-видимому, затратить довольно значительные усилия, чтобы сделать ее общим достоянием и разъяснить большинству избирателей, какое голосование в наибольшей степени отвечало бы их общим интересам. А без того, чтобы привлечь на свою сторону большинство, не удалось бы реально повлиять на решение, если оно принимается не индивидуально. Между тем потенциальный выигрыш отдельного налогоплательщика незначителен, так что он, действуя рационально, то есть максимизируя значение своей функции полезности, скорее всего, проявит пассивность. По-иному способны вести себя, главным образом, те, кем движет либо исключительно сильная альтруистическая мотивация, либо специальный интерес (последнее относится, например, к владельцам предприятий, которые могли бы получитьсущественный выигрыш от принятия альтернативного проекта).
Итак, довольно часто возникают ситуации, когда с точки зрения индивидуальных интересов не представляется рациональным предпринимать существенные усилия для получения информации, которая, возможно, способствовала бы более обоснованному общественному выбору. В этом состоит феномен рационального неведения избирателей. При прочих равных условиях оно проявляется тем сильнее, чем больше число участников выбора.
Причина рационального неведения состоит в том, что выгоды от уточнения решения рассредоточиваются в обществе, так что индивиду, который берет на себя издержки, связанные с получением и распространением информации, достается лишь небольшая часть выигрыша (в нашем примере одна стомиллионная). За рациональным неведением стоит проблема “безбилетника”. Информация, касающаяся общественных благ, сама является общественным благом. Затраты на ее получение зачастую оправдывают себя, лишь когда они предпринимаются в рамках коллективного действия. А его организация, в свою очередь, требует затрат. Если государство не снабжает избирателей достаточно полной информацией, каждый из них в отдельности вряд ли станет восполнять пробелы.
При определенных условиях избиратель способен не только демонстрировать рациональное неведение, но и сознательно скрывать свои предпочтения.Предположим, что сделана попытка достичь равновесия Линдаля, непосредственно увязав налогообложение каждого из граждан с мерой его индивидуальной заинтересованности в получении конкретных общественных благ. Тогда, по замыслу, тот, для кого благо представляет большую полезность, должен, при прочих равных условиях, платить более высокий налог. Следует ожидать, что в подобной ситуации многие стали бы вести себя как “безбилетники”. Они воздержались бы от проявления заинтересованности в общественных благах, надеясь на то, что ее проявят (и, соответственно, уплатят налоги) другие граждане.
Нежеланием тратить много времени и сил на детальное ознакомление с вопросами, решение которых в любом случае зависит не только от данного индивида, объясняется также незаинтересованность большинства избирателей в частом проведении референдумов и внимательном изучении предвыборных программ. Непосредственное активное участие рядовых налогоплательщиков в повседневном решении конкретных проблем общественной жизни характерно, как правило, лишь для сравнительно небольших локальных сообществ, где влияние каждого отдельного избирателя ощутимо. Так обстояло дело, например, в античных полисах или средневековой Новгородской республике.
Редко доверяя другим лицам приобретать для него обычные товары и услуги, индивид, в то же время, предпочитает уполномочивать парламентариев, членов муниципалитетов и т. п. принимать решения, касающиеся общественных благ и общественного сектора. Дело отнюдь не в том, что такие решения не столь значимы: в общественном секторе расходуется, как правило, не менее трети всех средств общества. Причина в том, что природа общественного выбора ограничивает способность отдельного лица влиять на его исход.
Обычно потребители общественных благ, действуя в роли избирателей, непосредственно определяют не конкретные размеры налогов, особенности оборонных и образовательных программ и т. п., а лишь состав органов власти. Поэтому в результатах выбора как бы растворяются не только предпочтения конкретного индивида, но и позиции большинства, касающиеся отдельных вопросов развития общественного сектора. Голосуя на выборах, избиратели приобретают общественные блага “в едином пакете”. Формировать такие “пакеты”, предлагать их избирателям в форме предвыборных программ, а затем принимать детальные решения, в частности утверждая бюджет, и контролировать их исполнение – функция профессиональных политиков.
Они выступают посредниками между избирателями и общественным сектором. Даже самый добросовестный политик не может ограничиться сбором пожеланий избирателей, касающихся общественных благ; он должен интерпретировать эти пожелания и, более того, взять на себя ответственность, с одной стороны, за их конкретизацию, а с другой – за определение некоторой обшей линии. Ведь предпочтения потребителей общественных благ не только не совпадают друг с другом, но и несут на себе отпечаток рационального неведения и редко отличаются четкостью.
Политиков, предлагающих “пакеты” решений, относящихся к общественным благам, принято уподоблять предпринимателям, поставляющим потребителям частные блага. Чтобы преуспеть в своих сферах, и те, и другие вынуждены ориентироваться на конъюнктуру. Рациональное поведение предпринимателя предполагает максимизацию прибыли, рациональное поведение политика – стремление получить как можно больше голосов избирателей.
Отдельный политик способен в той или иной мере противостоять конъюнктуре в силу своих убеждений, личных пристрастий, долговременных планов или просто недостаточной информированности. Однако, подобно тому как максимизация прибыли представляет собой доминанту предпринимательской активности (при том, что, по-видимому, ни один конкретный предприниматель не использует исчерпывающим образом резервы увеличения прибыли), борьба за голоса избирателей – это общая тенденция политической жизни в демократическом государстве. В политике, как и на рынке, происходит своего рода естественный отбор, и те, кто не хотят или не способны адаптироваться к конъюнктуре, вытесняются конкурентами.
В принципе, это соответствует интересам потребителей (избирателей). Однако в зависимости от того, как проявляется конъюнктура и происходит процесс адаптации, различные интересы могут реализовываться не в одинаковой степени. Значение имеют, например, частота и способы проведения выборов, процедуры определения победителей и т. п. Так, если выборы проводятся ежегодно, маловероятно принятие непопулярных мер, сокращающих текущее потребление, но способствующих стабильному экономическому росту и развитию общественного сектора в будущем. Если интервал между выборами очень велик, избиратели во многом утрачивают влияние на общественный сектор.
Реализация политических решений и фактическая поставка общественных благ потребителям зависят от работы государственного аппарата. Его служащие являются работниками общественного сектора. Рациональное поведение любого работника предполагает заинтересованность в повышении заработной платы. Это, разумеется, касается и государственных служащих. В то же время каждое звено государственного аппарата, точнее, его руководители и работники, заинтересованы иметь в своем распоряжении как можно больше разнообразных ресурсов для решения задач, которые ставят перед ними политики, и вместе с тем определенную свободу в истолковании этих задач.
Механизм голосования
Как избиратели, так и члены представительных органов, принимают решения с помощью голосования. Более того, совещание, проводимое в органе исполнительной власти, также подразумевает своего рода подачу голосов за различные варианты решения. Другой вопрос, что голоса участников в этом случае неравноценны, но то же имеет место, например, на собрании акционеров корпорации, если один из них имеет контрольный пакет акций.
Голосование – достаточно универсальная модель коллективного принятия решений. Весомость каждого голоса, порядок их подачи и способ подведения итогов могут влиять на исход голосования не меньше, чем разброс мнений среди его участников. Какие налоги и бюджетные программы будут одобрены, не в последнюю очередь зависит от процедуры, с помощью которой на основе разнообразных индивидуальных предпочтений определяется точка зрения, получающая признание в качестве позиции всего общества.
Смысл процедуры состоит в том, чтобы, с одной стороны, адекватно выявить имеющиеся предпочтения, а с другой – по мере возможности их согласовать.Применительно к частным благам аналогичные задачи решаются с помощью механизма спроса–предложения. Механизм голосования – это, помимо прочего, применяемый на практике инструмент определения совокупного спроса на общественные блага. Способность механизмов голосования справляться с подобного рода задачами имеет, очевидно, немалое значение для использования ресурсов в общественном секторе.
Решения, как правило, принимаются большинством голосов. Однако в соответствии с процедурой может быть достаточно относительного большинства или требоваться абсолютное; иногда для утверждения проекта необходимо квалифицированное большинство; имеются примеры решений, для принятия которых требуется общее согласие (отсутствие голосов против) и т. д. Обычно при голосовании действует принцип: один человек – один голос, но и из этого правила бывают исключения. В прошлом избирательное право зачастую обусловливалось имущественным цензом, а в некоторых странах по сей день существует цензоседлости.
Каким тенденциям, непосредственно затрагивающим общественный сектор, дают импульс те или иные особенности процедуры определения большинства?
Чем большая доля голосов необходима для принятия решения, тем, при прочих равных условиях, менее вероятны частые и глубокие изменения в общественном секторе. Так, если для введения либо отмены налога требуются две трети голосов, налоговая система обнаруживает большую стабильность, чем если процедура допускает принятие решений простым большинством.
Развитие общественного сектора, как и всей экономики, инерционно. Решения, касающиеся бюджетных вопросов, как правило, подразумевают наличие ранее сложившихся тенденций и имеют своей целью их корректировку. Даже при подготовке таких крупных мероприятий, как приватизация или национализация, практически значимы не столько конечные идеальные цели, сколько конкретные темпы, масштабы и методы изменения исходной ситуации. Если не удается в рамках принятой процедуры одобрить ни один из обсуждавшихся проектов, это на деле не приводит ни к исчезновению общественного сектора (хотя, например, несвоевременное утверждение бюджета может нанести ему урон), ни к резкой смене приоритетов. Скорее закрепляется статус-кво. Точно так же, если не принимается ни один из вариантов нового законодательства, обычно сохраняют силу законы, одобренные ранее.
При одном и том же распределении мнений сторонники существующего положения вещей имеют тем большее преимущество, чем большее единодушие требуется для принятия решения. Поскольку принятие решений на основе общего согласия соответствует принципу Парето, существует внутренняя взаимосвязь между этическим либерализмом, неприятием радикальных изменений и поддержкой процедур, предполагающих более жесткие требования, чем достижение относительного большинства. В то же время радикальная приверженность быстрым изменениям обычно предполагает признание приоритета активного меньшинства перед большинством. Иногда такой приоритет обусловливается несовпадением фактических предпочтений большинства с его подлинными интересами, однако подобное допущение в свою очередь вступает в конфликт с принципом суверенитета потребителя.
Признание позиции большинства точкой зрения всего общества в целом соответствует утилитаристской установке и готовности к умеренным изменениям.
Принцип один человек – один голос несет на себе отпечаток эгалитаризма. Право всех граждан, включая освобожденных от налогов, на равных участвовать в принятии решений, касающихся общественного сектора, воспринимается ныне как естественное. Но исторически оно существовало далеко не всегда, и нет вполне объективных аргументов, которые позволяли бы безоговорочно доказать, что для этого сектора неприемлемы, например, принципы голосования, характерные для акционерных обществ. Рассматриваемый принцип имеет, в конечном счете, этическую природу, а потому не может быть ни доказан, ни опровергнут с помощью аргументов, типичных для экономической науки.
Итак, на общественный выбор влияет не только распределение предпочтений между голосующими, но и процедура принятия решений, причем она не является этически нейтральной. Одна и та же процедура и принимаемые на ее основе решения могут оцениваться одними людьми как справедливые, а другими – как несправедливые. Нельзя однозначно определить, кто в подобном случае прав, но можно и нужно улавливать связь между особенностями процедуры и тем, какие аллокационные и перераспределительные решения она делает наиболее вероятными.
Способность механизма, с помощью которого принимаются коллективные решения, обеспечивать результативный выбор при любом сочетании индивидуальных предпочтений относится, очевидно, к числу его важнейших свойств. Это свойство называется универсальностью. При сравнении вариантов изменений иногда используются неуниверсальные процедуры, и если ни одна из альтернатив не получает поддержки, сохраняется статус-кво. Однако это возможно лишь потому, что статус-кво само играет роль неявно присутствующей альтернативы, причем фактически для ее одобрения обычно требуется меньше голосов, чем для принятия других. В общем случае неуниверсальные процедуры неприемлемы.
Между тем, при наличии двух альтернатив любой критерий выбора, более жесткий, чем правило простого большинства, не является универсальным. Так, если из двух кандидатов на государственную должность избранным считается тот, кто набрал не менее двух третей голосов, выборы могут оказаться безрезультатными. Строго говоря, даже простое большинство может не достигаться, если число голосующих четно или если допустимо воздержаться от голосования.
На практике же приходится иметь дело со множеством альтернатив, и обеспечение абсолютного большинства голосов в пользу одной из них зачастую сомнительно. Когда речь идет о решениях, затрагивающих общественный сектор, число подразумеваемых альтернативных вариантов его развития, по сути, бесконечно. Так, если предлагаются два варианта снижения налогов: на 10 и 12%, всегда можно поставить вопрос, не будет ли предпочтительнее третий вариант, предусматривающий снижение на 11%.
Коль скоро альтернатив много, допустимо использовать, например, критерий относительного большинства, или поэтапно отсекать варианты, поддерживаемые наименьшим числом голосующих. Любой из таких подходов в конечном итоге эквивалентен некоторой процедуре последовательного сопоставления пар альтернатив. Скажем, если есть четыре альтернативы: а, b, c, d, то сначала можно сравнить а и b, а затем то решение, которое получит большую поддержку, следует сравнить с с и т. д. Определение относительного большинства фактически предполагает попарное сравнение числа голосов, поданных за каждую альтернативу.
Естественно ожидать от процедуры полноты, то есть способности обеспечить сравнение любой возможной пары альтернатив и признание одной из них превосходящей другую либо равноценной.
Способно ли появление дополнительных вариантов, в том числе не получающих широкой поддержки, изменить исход выбора между двумя первоначально существовавшими альтернативами? Имеет ли значение порядок, в котором альтернативы сравниваются? За подобными вопросами стоит более общая проблема, которая заключается в следующем. Можно ли найти универсальную процедуру, обеспечивающую устойчивые результаты коллективного выбора для любых наборов альтернатив и индивидуальных предпочтений участников?
Разумеется, коль скоро существуют конфликты интересов, как правило, не удается находить решения, полностью удовлетворяющие всех. Однако и равновесные цены на частные блага не обязательно всех устраивают, тем не менее состояние равновесия в условиях совершенной конкуренции обладает известными свойствами, в силу которых именно его естественно считать выражением баланса несовпадающих интересов. На вопрос, можно ли сконструировать универсальный механизм, позволяющий множеству людей с несовпадающими предпочтениями последовательно и непротиворечиво осуществлять индивидуальный выбор частных благ на основе “голосования рублем”, есть основания дать положительный ответ: таким механизмом является рынок совершенной конкуренции. Делая этот вывод, мы, очевидно, отвлекаемся от того, как распределены денежные средства между индивидами и какие причины мешают в полной мере реализовать преимущества такого механизма на практике. Однако сама теоретическая возможность рыночного согласования предпочтений, в рамках которого ни одно из них не игнорируется (хотя они и получают разный вес в зависимости от платежеспособности), имеет принципиальное значение. Достижимо ли нечто подобное в сфере нерыночного совместного (коллективного) выбора?
Рациональный коллективный выбор
Ситуация, в которой устойчивый коллективный выбор[4] неосуществим, описывается, в частности, известным парадоксом голосования. Допустим, что есть три равные по величине группы избирателей или фракции парламента (I, II и III), которым предстоит сделать выбор из трех альтернатив, одна из которых – это, например, снижение налогов (Н), другая – увеличение расходов на оборону (О), а третья – расширение программы охраны здоровья (З). В табл. 4.1 представлены два из возможных профилей предпочтений. Профилем предпочтений называется описание того порядка, в котором участники выбора ранжируют имеющиеся альтернативы.
Таблица 4.1
|
Первый вариант |
Второй вариант |
|
I: Н, О, З |
I: Н, О, З |
|
II: О, Н, З |
II: О, З, Н |
|
III: Н, З, О |
III: З, Н, О |
В первом варианте группа I более всего предпочитает снижение налогов, менее высоко ценит усиление обороны и еще ниже – развитие здравоохранения; для группы II оборона стоит на первом месте, снижение налогов на втором, а здравоохранение на третьем, для группы III важнее всего снижение налогов, потом здравоохранение, а оборона наименее привлекательна. В каком бы порядке ни ставились на голосование альтернативы Н, О, З, поддержку получит Н. Например, если сначала сравниваются О и З, то голосами I и II поддержку получает О. а затем при сравнении О и Н победа достанется Н за счет голосов I и III. Тот же результат будет достигнут, если сначала сопоставляются О и Н либо Н и З. Альтернатива Н будет выбрана и если решение принимается каким-либо иным способом (но с сохранением принципа большинства), например, если сначала отсекается наименее популярная альтернатива (ею в данном случае окажется З), а потом сопоставляются две оставшиеся.
Однако, если профиль предпочтений соответствует второму варианту, возникает циклическое голосование, которое и составляет содержание парадокса. Если во втором варианте сравниваются Н и О, голосами I и III предпочтение отдается Н. На следующем шаге при сравнении Н и З поддержку получает З за счет голосов II и III. Однако если сравнить З и О, то преимущество достанется отвергнутой в самом начале альтернативе О, после чего новый цикл сравнений приведет все к тем же неустойчивым результатам.
В данном случае предпочтения не являются транзитивными: сначала альтернатива Н признается лучшей, чем О, затем З – лучшей, чем Н; транзитивность предполагала бы, что З лучше О, но это не так. При нетранзитивных предпочтениях процесс выбора может продолжаться бесконечно, не обеспечивая устойчивого исхода.
Если же процедура предусматривает остановку, например, после первого цикла, то возможны два случая. Либо порядок, в котором сравниваются альтернативы, выбирается случайным образом, и тогда результат выбора произволен, иными словами, он может оказаться разным при одном и том же распределении мнений и ни один из вариантов не будет иметь преимуществ перед другими. Либо порядок сравнений (в более общем случае – повестка дня) контролируется одним из участников (или одной из коалиций), и тогда этот участник в состоянии добиться результата, который он предпочитает, то есть результат поддаетсяманипулированию[5]. В обоих случаях процедуру трудно признать рациональной.
Рациональным принято называть выбор, для которого характерны одновременно полнота и транзитивность. Индивидуальный потребительский выбор, вообще говоря, рационален: по отношению к любым двум товарам индивид способен либо предпочесть один другому, либо признать их равноценными, а если из трех товаров первый обладает большей индивидуальной полезностью, чем второй, а второй – большей, чем третий, то полезность первого для индивида не ниже, чем третьего. Именно в силу рациональности потребительского выбора покупатель способен, посещая магазин, принимать устойчивые решения, а спрос на частные блага поддается упорядочению.
Парадокс голосования показывает, что общепринятый подход к осуществлению коллективного выбора, базирующийся на принципе большинства, не обеспечивает рациональности, во всяком случае при некоторых профилях предпочтений. Иными словами, требование рациональности несовместимо для него с требованием универсальности.
Нельзя ли пожертвовать требованием универсальности (то есть применимости ко всем мыслимым профилям предпочтений), выбирая процедуру, пригодную для принятия рациональных решений, которые касаются общественного сектора? Существует ли какой-либо принцип, пусть непохожий на правило большинства, который позволял бы выполнить как условие рациональности, так и условие универсальности?
При ответе на первый вопрос ясно, что если в данном конкретном обществе сложился консенсус по наиболее принципиальным проблемам и расхождения взглядов в целом не очень велики, то такое общество фактически не нуждается в универсальной процедуре, и вероятно, что правило простого большинства будет обеспечивать в нем достижение устойчивых результатов коллективного выбора. Однако, когда речь идет о менее однородных обществах, особенно переживающих процессы глубоких изменений, а также о решении проблем перераспределения, близость позиций маловероятна.
Тем не менее рациональный коллективный выбор возможен, если рассматриваемые альтернативы удается упорядочить таким образом, что у каждого из участников имеется наиболее желательная альтернатива, до достижения которой индивидуальные оценки данного участника не убывают, а после достижения – не возрастают. Иными словами, индивидуальные оценки располагаются по линии, имеющей не более одной вершины (рис. 4–1). У каждого из участников могут быть свои “одновершинные линии” и наиболее предпочитаемые альтернативы, однако доказано, что, если профили предпочтений отвечают указанному условию, всегда найдется процедура, приводящая к коллективному решению, которое не будет произвольным или подверженным манипулированию.
Рис. 4–1. Некоторые варианты “одновершинного” упорядочения альтернатив.
А – альтернативы (например, величина общественных расходов), U – значение индивидуальной функции полезности.
На деле наличие одной вершины естественно, когда индивид определяет свою позицию по отношению к отдельному общественному благу. Но если голосование проводится по целым “пакетам” решений, а выбор приобретает многокритериальный характер, одновершинное упорядочение не всегда достижимо. Следовательно, для обычных выборов представительных органов не обязательно существует такая процедура голосования, которая при любом практически возможном распределении индивидуальных предпочтений обеспечивала бы устойчивый результат.
Иногда “пакеты” могут создаваться неявным образом. Пусть, например, относительно состоятельный индивид решает, какой уровень общественных расходов на образование для него приемлем. Поскольку расходы производятся за счет налогов, он, по сути, принимает во внимание два разных критерия: масштаб и качество образовательных программ, с одной стороны, и уровень налогообложения, с другой. Наиболее предпочтительным для него может оказаться сравнительно низкий уровень расходов на общественные школы Е1 (рис. 4–2), соответствующий низким налогам, поскольку лично он способен приобретать для своих детей услуги частной школы. В этом случае он принимает во внимание преимущественно второй критерий. Но если общественные расходы (а с ними и налоги) независимо от позиции данного индивида, окажутся высокими, у него может найтись своего рода резервный вариант действий.
Учитывая, что с ростом затрат на общественные школы качество обучения в них улучшается, а с увеличением налогов у индивида остается меньше свободных средств, он может при уровне расходов Е2 отказаться от услуг частной школы. Теперь уже он непосредственно заинтересован в дальнейшем повышении качества работы общественных школ, а потому может выступить за увеличение расходов до величины Е3, которой соответствует вторая вершина на рис. 4–2.
Рис. 4–2. Отношение индивида к расходам на образование.
Е – величина расходов. U – значение индивидуальной функции полезности.
Итак, процессы принятия коллективных решений в рамках реального общественного выбора не всегда можно свести к ситуациям, когда предпочтения индивидов поддаются “одновершинному” упорядочению. Приходится поэтому возвратиться к вопросу о совместимости рационального выбора с универсальностью процедуры. Ответ дает теорема о невозможности, доказанная К. Эрроу.
Согласно теореме, не существует процедуры, которая отвечала бы одновременно двум указанным требованиям и двум другим условиям, также представляющимся естественными, если только отсутствует “диктатор”, иными словами, если ни один индивид не имеет права единолично принять окончательное решение невзирая на мнения остальных. Формулировка теоремы Эрроу и схема ее доказательства даны в приложении.
Говоря упрощенно, теорема о невозможности обнаруживает, что при любой процедуре выбора, если он на деле является коллективным (отсутствует “диктатор”), могут найтись такие профили предпочтений, для которых не существует устойчивого, не подверженного манипулированию исхода голосования.
С этой точки зрения коллективный выбор более уязвим, чем индивидуальный. Отсутствие коллективного решения, которое не было бы произвольным или манипулируемым, тем вероятнее, чем значительнее, во-первых, несходство индивидуальных позиций и конфликты интересов и, во-вторых, разнородность вопросов, явно или неявно заключенных в одном “пакете”, и множественность применяемых критериев.
Медианный избиратель и коалиции
Рационально действующий политик стремится обеспечить себе поддержку возможно большего числа избирателей. Ее удается найти, как правило, придерживаясь центральной части политического спектра.
Рис. 4–3.
Пусть имеется некоторая совокупность альтернатив, расположенных на одной шкале (рис. 4–3). Это могут быть, например, разные величины совокупных бюджетных расходов или параметры какой-либо конкретной бюджетной программы. Допустим, что обозначенные буквами точки отмечают альтернативы, каждая из которых наиболее предпочтительна для одного из семи голосующих индивидов (или семи одинаковых по численности групп избирателей). Если из трех политиков один защищает альтернативу А, второй Д, а третий Г, то на выборах, проводимых в несколько туров (вариант попарного сравнения), первый окажется явно неконкурентоспособным, а второй в конечном счете уступит третьему.
Преимущество третьего политика в том, что его позиция совпадает с точкой зрения медианного избирателя, по обе стороны от которого на шкале находится по равному числу альтернатив, поддержанных другими избирателями. Заметим, что позиция медианного избирателя не обязательно расположена точно в центре шкалы; важно, чтобы он занимал срединное положение среди участников голосования. В этом случае ему обеспечена возможность коалиции по крайней мере с половиной остальных избирателей, а значит, одобренная им альтернатива получит большинство голосов.
В самом деле, при сравнении Г с Д все, кто находятся “левее” Г(это сторонники позиции А, Б, В), поддержат Г, а при сравнении Г с А в коалицию с “медианным избирателем” вступят все, кто находятся от него “справа” (Д, Е и Ж) и, быть может, также Б и В. Последнее уже зависит от соотношения “расстояний” по шкале от этих точек до А и Г.
Определяющая роль “медианного избирателя” – реальная и весьма важная тенденция политической жизни и развития общественного сектора. Особенно она заметна в стабильных, сравнительно однородных обществах. Для них характерны, в частности, поочередные победы на выборах двух–трех умеренных партий, программы которых расходятся примерно в тех же пределах, в каких могут колебаться предпочтения “медианного избирателя”.
Отмечая существенное значение этой тенденции, следует вместе с тем поставить вопрос, почему ориентация на “медианного избирателя” не полностью предопределяет исход голосований на практике. Дело прежде всего в том, что при оценке предвыборных программ и документов, выносимых на референдумы, исчезает возможность расположить варианты на единой шкале и указать медианную позицию, поскольку фактически речь идет о “пакетах” решений и многокритериальном выборе.
Вернемся к описанному выше парадоксу голосования. Пусть имеется профиль предпочтений, представленный в правой части табл. 4.1, и две партии, борющиеся за голоса избирателей. Найти устойчивую медианную позицию невозможно, поскольку альтернатива Н отличается от З и О прежде всего по критерию общей величины бюджетных расходов, а З и О различаются совсем по другому критерию, а именно по направлениям расходов.
Допустим, что одна из партий решила объединить требования З и О и выступить за существенный рост бюджета, а вторая поддерживает требование снижения налогов. Исход голосования не ясен, поскольку вторая и третья группы избирателей готовы защищать решения, отвечающие их специальным интересам, но совместимость их позиций не очевидна. Так, избиратели третьей группы согласны участвовать в дополнительном финансировании здравоохранения, но укрепление обороны для них совершенно не привлекательно. Между тем “пакету”, включающему З и О, по-видимому, соответствуют гораздо большие издержки, чем одной только альтернативе З. Поэтому не исключено, что третья группа предпочтет коалицию с первой. Все зависит, с одной стороны, от конкретных величин издержек, а с другой – от интенсивности предпочтений. Вопрос в том, настолько ли сильно стремление отстоять альтернативу З, чтобы платить за это еще и стоимость О.
Если альтернативы располагаются по одной шкале и имеется только один критерий выбора, конфигурация потенциальных коалиций предопределяется положением “медианного избирателя”. Интенсивность предпочтений при этом не принимается во внимание, так как различия в интенсивности сами по себе предполагают по крайней мере еще одну шкалу. На ней могут откладываться, например, денежные суммы или время, которые каждый избиратель или группа готовы затратить ради утверждения своей позиции.
Допустим, что избиратель, защищающий альтернативу Д (рис. 4–3), настолько заинтересован в ее победе, что согласен заплатить крупную сумму потенциальным партнерам по коалиции или потратить эту сумму на пропаганду своих взглядов. Пусть при этом сторонник альтернативы В имеет слабо выраженное предпочтение, которое можно изменить. Вероятна его коалиция со сторонником Д, в результате чего Г утрачивает медианное положение.
Предпосылка создания коалиции состоит в том, что альтернативы, расположенные на шкале АЖ, фактически рассматриваются избирателями не изолированно, а в более широком контексте.
Существенны способность и стремление не только высказывать, но и активно отстаивать свои предпочтения. Те участники коллективного выбора, которые не довольствуются собственным слабым влиянием на его исход, имеют возможность завоевывать сторонников.
Существуют два основных пути решения этой задачи: во-первых, повлиять на выбор тех, кто относительно индифферентен и проявляет рациональное неведение, и, во-вторых, обменяться голосами с теми, у кого имеются интенсивные предпочтения на другой шкале альтернатив. Первый путь чаще используется в отношении рядовых избирателей, второй находит применение во взаимоотношениях политически активных групп, парламентских фракций и т. п.
Если вторая и третья группы в нашем примере активно стремятся добиться принятия О и З, они могут не тратить средства на убеждение друг друга, а договориться об обмене голосами. Тогда “пакет”, состоящий из О и З, получит устойчивую поддержку.
Заметим, что члены третьей группы, выступающей за развитие здравоохранения, вполне могут быть пацифистами. В этом случае их предпочтения на шкале оборонных расходов концентрируются вблизи нулевой точки. Не исключено, что они не изменили бы своей позиции, даже если вторая группа, отстаивающая интересы обороны, затратила бы немалые средства на пропаганду или подкуп. Но предложение второй группы создать коалицию для продвижения “пакета” принимается третьей группой, поскольку ее члены не видят другой возможности защитить программу поддержки здравоохранения. Иными словами, они жертвуют своими предпочтениями на шкале оборонных расходов ради более интенсивных предпочтений на шкале расходов на здравоохранение. Аналогично ведет себя и вступающая с нею в коалицию вторая группа, с той разницей, что для нее приоритетны расходы на оборону.
Условием обмена голосами является создание “пакетов” разнородных проблем и дифференцированная интенсивность предпочтений, которые участники голосования проявляют по отношению к различным элементам “пакета”.
Каждый из путей завоевания сторонников связан с затратами. Это очевидно, когда речь идет о привлечении относительно индифферентных индивидов. Однако и обмен голосами предполагает, с одной стороны, трансакционные издержки (расходы на достижение соглашения и обеспечение его выполнения), а с другой – издержки каждой из сторон коалиции, связанные с удовлетворением запросов другой стороны. Так, в рассмотренном примере активные сторонники оборонной программы соглашались вносить вклад в финансирование программы здравоохранения и наоборот.
Группы специальных интересов и погоня за рентой
Те, для кого характерны интенсивные однородные предпочтения, естественным образом объединяются в группы. Для каждой из таких групп одобрение поддерживаемого ею решения представляет собой коллективное благо. Как уже было показано, добровольное участие в усилиях, необходимых для достижения результата, тем вероятнее, чем компактнее и стабильнее группа и чем выше ее способность поощрять своих участников. Чем значительнее безработица, тем труднее ожидать сплоченности от всех безработных, а объединение всех налогоплательщиков для систематического проведения акций в пользу общего снижения налогов гораздо менее вероятно, чем настойчивые скоординированные действия узкой группы лиц или организаций, добивающихся для себя специальных налоговых льгот.
Небольшие по размерам группы, отстаивающие специальные интересы, имеют еще одно преимущество. Такой группе легче добиться согласия на предоставление ей привилегии или льготы, поскольку связанные с этим затраты почти не ощутимы для других граждан. Ведь выгоды от реализации специального интереса концентрируются внутри группы, а издержки распределяются во всем сообществе. Следует иметь в виду, что выгоды в данном случае не обязательно являются денежными. Однако улучшение положения индивида или группы удобно представить как увеличение денежных доходов, эквивалентное тем приращениям соответствующих функций полезности, которые фактически имели место.
Коль скоро, влияя на механизм голосования, группа добивается смещения исхода в свою пользу, это можно считать перераспределительным процессом. Очевидно, что, чем меньше группа, тем большие выгоды способен получить каждый из ее членов, обложив остальных граждан едва заметной “данью”.
Допустим, некто добивается льготы в размере 50% налога, обосновывая свое требование общественной значимостью выполняемых им функций. Если критерии значимости сформулированы четко и ясно, причем на их основании льготу предполагается предоставить, например, 10% всех налогоплательщиков, остальные вряд ли проявят безразличие при решении данного вопроса, поскольку для них это будет означать осязаемое перераспределение налогового бремени. Но если критерии не очень ясны, носят специальный характер, а главное, под них подпадают, во всяком случае на первый взгляд, всего 0.01% налогоплательщиков, можно ожидать рационального неведения. В этом случае те, кто претендуют на льготу, действуя в качестве организованной группы специальных интересов, вероятно, смогут добиться решения в свою пользу, особенно когда их предложения “упакованы” в достаточно многоаспектный “пакет”, в целом привлекательный для большинства голосующих.
Если у нескольких небольших групп специальных интересов наиболее интенсивные предпочтения расположены на разных шкалах (то есть непосредственно не сталкиваются), они способны к эффективным совместным действиям. Ведь каждая из групп, вообще говоря, заинтересована в увеличении “пакета”, а вместе они могут затратить больше усилий и средств, чтобы обеспечить его одобрение. Такой коалиции активных групп интересов, может быть, даже легче сместить коллективное решению сразу по нескольким шкалам, чем по одной.
Собственная активность и рациональное неведение остальных дают группе интересов шанс повлиять на коллективное решение, даже если оно принимается вне “пакета” (например, если бы предоставление льготы членам данной группы стало предметом особого референдума). При наличии “пакета” этот шанс увеличивается. Когда же данная группа, взаимодействуя с другими, сама участвует в формировании “пакетов”, решения могут быть очень далеки от тех, которые получили бы поддержку медианных избирателей при поэлементном рассмотрении вопросов и отсутствии пропаганды, обмена голосами и т. п.
Группы интересов зачастую концентрируют свои усилия на формировании нужной им позиции не столько самих избирателей, сколько органов власти. Это достигается за счет лоббирования. Если оставить в стороне явные злоупотребления, смысл лоббирования состоит в том, чтобы разъяснять властям позицию соответствующей группы и приводить аргументы в ее защиту.
Дело в том, что политические деятели и государственные служащие не могут быть одинаково знакомы со всеми аспектами решаемых ими проблем. Более того, им, как и избирателям, свойственно рациональное неведение. Так, если член парламента избран преимущественно голосами сельских жителей, заинтересован главным образом в их поддержке и занимается прежде всего аграрными вопросами, то, участвуя в голосовании, например, по поправкам к закону об авторском праве, он вряд ли станет детально изучать историю вопроса, преимущества и недостатки возможных вариантов решения и т. д. В результате парламентарий будет скорее всего подвержен влиянию лоббистов. Если это влияние не выходит за рамки распространения адекватной, пусть и односторонней, информации, оно менее опасно, чем, например, обмен голосами. Впрочем, одно не исключает другого, а лоббирование не всегда укладывается в такие рамки.
Коль скоро лоббирование получает распространение, оно становится сферой конкуренции групп, которые отстаивают несовпадающие, порой противоположные интересы. Каждая из групп вынуждена противопоставлять свои аргументы и методы влияния аргументам и акциям соперников. В принципе разнонаправленные воздействия могут уравновешиваться. Но различия в активности и сплоченности групп специальных интересов, а главное, в их ресурсных возможностях способны порождать заметные смещения позиций органов власти.
Конкуренция групп интересов за влияние на властные структуры связана со значительными издержками. Так, численность одних лишь официально зарегистрированных лоббистов при Сенате США, составляющая в 1960 г. 365, увеличилась к 1992 г. до 40 тыс. (правда, фактически действовавших лоббистов было 7,6 тыс.). Только по вопросам, имевшим непосредственное отношение к здравоохранению, лоббированием занимались в США более 700 организованных групп.
Расходование ресурсов с целью получить от государства исключительные права и преимущества, приносящие их обладателям выгоды за счет других членов общества, принято называть погоней за рентой.
Если, например, государство наделяет только одно предприятие привилегией производить какой-либо товар, поставлять его армии или осуществлять его импорт, это предприятие превращается с помощью государства в получателя монопольного дохода. Но поскольку претендентов на привилегию бывает много, между ними завязывается борьба за влияние на государственные органы. Даже если эта борьба ведется в формах, не противоречащих законам и морали, она связана с затратами на лоббирование, рекламу, участие в политических кампаниях и т. п. При острой конкуренции каждый из претендентов, реально рассчитывающих на победу, склонен увеличивать эти затраты до тех пор, пока они не становятся сопоставимыми с потенциальным выигрышем. В итоге не только эффект монополии как таковой, но и издержки борьбы между потенциальными монополистами по большей части перекладываются на потребителей товаров и услуг.
Степень влияния групп специальных интересов, масштабы и формы их деятельности могут лимитироваться политической культурой общества и эффективным функционированием демократических институтов. Вместе с тем реальная оценка конфигурации этих групп и их коалиций нередко помогает понять конкретные изъяны государства и обнаружить резервы улучшения ситуации в общественном секторе.
Исполнительные структуры
Взаимодействие избирателей и политиков, а также решения представительных органов обычно определяют лишь общие контуры стратегии развития общественного сектора. Ее конкретизация и реализация – задачи исполнительных органов власти. В непосредственном распоряжении этих органов в значительной мере находится то законное право принуждения, которое отличает государство от других субъектов рыночной экономики.
В теории общественного выбора государственный аппарат и его служащих принято обозначать термином “бюрократия”. В данном случае не обязательно подразумеваются те заведомо негативные ассоциации, которые связаны с этим термином в русском языке. В частности, отнюдь не предполагаются постоянные сознательные отклонения от выполнения служебного долга. Однако само положение бюрократии во многих случаях предопределяет выбор в пользу не самых эффективных из имеющихся альтернатив.
В то время как предприниматели ориентируются преимущественно на величину прибыли, которую можно точно оценить, и даже политические деятели имеют, в конечном счете, количественно определенные критерии успеха (победы на выборах), государственный аппарат занят выполнением разнородных, зачастую поддающихся не вполне однозначной интерпретации решений представительных органов. Выполнять эту миссию тем легче, чем больше ресурсов находится в распоряжении бюрократии. Вместе с тем четкие и универсальные критерии оценки результативности обычно отсутствуют.
В силу самого статуса исполнительной власти и специализации государственного аппарата служащие редко имеют дело непосредственно с предпочтениями избирателей во всем их многообразии. Так, звенья аппарата, ответственные за развитие здравоохранения, не могут и не должны соизмерять значимость выполняемых ими функций со значимостью работы оборонного или образовательного ведомства. Их задача – обеспечить как можно лучшее состояние здравоохранения, и даже в силу одной только искренней преданности делу служащие склонны добиваться увеличения бюджетных расходов на эти цели. Но такое увеличение отвечает и их экономическим интересам, поскольку облегчает выполнение миссии, а в той мере, в какой речь идет о росте самого аппарата и повышении окладов, расширяет возможности их продвижения по службе и укрепляет материальное положение.
Аппарат исполнительных органов не только реализует принятые политические решения, но фактически участвует и в подготовке большинства из них. При этом бюрократия проявляет свою заинтересованность в ослаблении ресурсных ограничений и не слишком жестком определении задач. Служащие специализированных государственных органов, подобно представителям групп специальных интересов, зачастую имеют значительные преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, на которых сфокусировано их внимание. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Нередко возникают неформальные коалиции между специализированными органами и группами интересов, отстаивающими принятие одних и тех же решений.
Бюрократия не заинтересована в конфликтах с активными группами специальных интересов. Положение государственных служащих, особенно высокопоставленных, зависит в конечном счете от одобрения политиков и общественности. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа, основную опасность может представлять не столько умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, сколько настойчивая целенаправленная критика, пусть даже она выражает позицию заинтересованного меньшинства и сосредоточена на частностях. В то же время теорганы и служащие, которые сумели заручиться симпатиями активных влиятельных групп, могут рассчитывать на их поддержку даже в случае явного провала.
Допустим, что предстоит выбор между двумя системами контроля за состоянием окружающей среды. Одна из систем несколько надежнее другой, но гораздо дороже. При этом ее отстаивает влиятельная группа интересов. Политики, принимающие решение, во многом полагаются на мнение служащих того государственного органа, который непосредственно отвечает за осуществление контроля. Трудно ожидать, что они выскажутся за более дешевый вариант.
Экономия им практически ничего не принесет, а принятие дорогостоящего варианта может обеспечить, помимо прочего, увеличение штата данного органа и расширение его полномочий. В то же время собственные профессиональные интересы и убеждения, а также нежелание брать на себя ответственность за возможные сбои более дешевой системы и стремление избежать конфликта с заинтересованной группой создают мощные стимулы поддержать первый вариант.
Наряду со склонностью к расточительности для бюрократии чаще всего характерно стремление к стабильности. Предприниматель зачастую готов пойти на риск и осуществлять кардинальные изменения, поскольку, с одной стороны, он распоряжается собственными ресурсами, а с другой – результат предпринятых усилий в случае успеха воплотится в его собственной прибыли. Государственным служащим, включая наиболее высокопоставленных, труднее предпринимать крупные инновации, поскольку они расходуют общественные средства и стеснены инструкциями. Вместе с тем если нововведение принесет отдачу, эквивалентную, например. 1000 годовых окладов служащего, который его предложил, сам он скорее всего получит лишь относительно скромную премию или очередную должность.
Чем больше преимущества бюрократии в информированности и ее реальное влияние на принятие политических решений, тем, при прочих равных условиях, вероятнее избыточные затраты ресурсов в общественном секторе и консервация неоптимальных вариантов его развития.
Определенную заинтересованность в экономии и нововведениях создает конкуренция между органами, выполняющими схожие или взаимозаменяемые функции. Каждый из них, стремясь расширить сферу своей компетенции и увеличить степень влияния, может искать наиболее эффективные решения. Конкуренция возникает, если, например, вопросами охраны окружающей среды в некоторой мере занимаются не только специализированные органы, но и органы здравоохранения. Однако оборотной стороной подобной конкуренции является нечеткое разделение полномочий и ответственности, а также и дублирование функций и связанные с ним издержки.
Изъяны государства
Изъян государства – это его неспособность обеспечить аллокационную эффективность и соответствие политики распределения принятым в обществе представлениям о справедливости.
Концепция изъянов государства менее развита, чем теория изъянов рынка. Однако выделяются четыре группы факторов, негативно сказывающихся на выработке и реализации решений, основанных на общественном выборе.
К первой относится ограниченность доступной информации. Здесь имеется прямая аналогия с информационными проблемами, возникающими в условиях рынка. Само по себе участие государства далеко не всегда позволяет решить эти проблемы. В ряде случаев общественный сектор лучше справляется с перераспределением информации (преодолением информационной асимметрии), чем с увеличением ее объема.
Между тем каждое конкретное решение, прежде чем быть принятым, нуждается в анализе с точки зрения возможных потерь. Там, где не хватает объективных данных, позволяющих с достаточной достоверностью прогнозировать результаты, следует, как правило, воздерживаться от чрезмерного расширения зоны ответственности государства и экспансии общественного сектора.
Вторая группа факторов – это неспособность государства полностью контролировать реакцию контрагентов на его действия. Общественный сектор – лишь одна из составных частей рыночного хозяйства. Действия государства, в том числе связанные с принуждением, вплетаются в сложную структуру взаимодействий между другими субъектами экономики. Государство не может и не стремится нейтрализовать их активность, оно лишь в некоторой мере ее модифицирует. Но, следовательно, конечные результаты начинаний, которые предпринимает государство, зависят не только от него самого.
Помня, что государство в рыночной экономике заведомо не является всесильным, удается избежать иллюзии, будто для любого изъяна рынка существует такая форма государственного вмешательства, которая позволяет его полностью преодолеть, не вызвав побочных негативных последствий.
Третья группа связана с несовершенствами политического процесса. Под воздействием обстоятельств, рассмотренных в данной главе, в частности рационального неведения избирателей, принятия произвольных и манипулируемых решений, влияния групп специальных интересов и погони за рентой, политика государства отнюдь не всегда обеспечивает даже ту меру эффективности и справедливости, которая в принципе достижима на основе доступной информации и фактического влияния на рыночные процессы.
Четвертая группа факторов касается ограниченности контроля над государственным аппаратом. Особенности положения и поведения бюрократии способны, как было показано, усиливать неэффективность функционирования общественного сектора, в частности, вести к его чрезмерному разрастанию и неоправданному увеличению затрат.
В силу изъянов государства на практике не удается обеспечивать равновесия Линдаля, а значит, при производстве общественных благ возникают потери эффективности. Очевидно, например, что ограниченность информации, обусловленная, в частности, сокрытием предпочтений, препятствует достижению точного соответствия между налогом и индивидуальной готовностью платить за общественное благо.
Сталкиваясь с конкретным изъяном рынка, экономист имеет основание поставить вопрос о целесообразности государственного вмешательства и использовании общественного сектора. Однако, поскольку существуют изъяны государства, целесообразность вмешательства не столь очевидна, а выбор его оптимальных форм и методов не столь прост, как могло бы показаться на первый взгляд. В то же время не оправдана и противоположная крайность: наличие изъяна государства само по себе не предопределяет однозначный выбор в пользу ничем не ограниченного действия рыночных сил, поскольку существуют изъяны рынка.
Для реальной экономики, не укладывающейся в рамки элементарных моделей, характерны ситуации, когда одновременно дают о себе знать и изъяны рынка, и изъяны государства, причем ослабить влияние одних зачастую удается, лишь усиливая влияние других. На практике редко встречаются идеальные решения. Однако в любой ситуации важно выявлять все имеющиеся варианты действий. Варианты, предполагающие активное государственное вмешательство, помогают преодолевать изъяны рынка, но часто связаны с изъянами государства. Принимая политическое решение, следует сопоставить экономические последствия тех и других, чтобы определить оптимальную форму и меру вмешательства.
Даже если количественные сопоставления сделать не удается, самое общее представление о тех изъянах рынка и изъянах государства, которые имеют отношение к рассматриваемой конкретной ситуации, позволяет многое прояснить и в ней, и в намечаемых способах использования общественного сектора. Прежде всего отпадают заведомо неприемлемые варианты, базирующиеся на чрезмерно оптимистичной оценке возможностей либо рынка, либо государства. Обычно именно эти варианты внешне наиболее привлекательны. Остальные варианты предстают в более реалистическом свете, и расширяется информационная основа для их сравнения.
Экономика общественного сектора помогает, насколько это возможно, избегать как изъянов рынка, так и изъянов государства.
Приложение
Теорема Эрроу о невозможности
Не существует такого механизма коллективного выбора, который отвечал бы одновременно шести следующим условиям.
1. Результативный выбор осуществим при любом сочетании индивидуальных предпочтений (универсальность).
2. Если по отношению к какой-то паре альтернатив х и у у всех индивидов имеются одинаковые предпочтения xRiy, то и для коллективного выбора хRу[6].Например, если ни один избиратель не предпочитает кандидата А кандидату Б (выбор Б является Парето–оптимальным), то процедура не должна приводить к избранию А.
3. Индивид способен осуществить попарное сравнение любых двух альтернатив, не обусловливая его своим отношением к посторонним альтернативам. Так, если на голосование вынесены два возможных варианта снижения налогов: на 5 и 10%, участник выбора способен сопоставить их между собой независимо от того, как он относится к другим вариантам изменений налогообложения.
4. Для любой пары альтернатив х и у либо хRу, либо уRx, либо верно и то и другое (в последнем случае альтернативы равноценны). Это условие фиксирует сформулированное ранее требование полноты.
5. Для любых трех альтернатив х, у и z, если хRу и уRz., то хRz (условие транзитивности).
6. Не существует такого индивида (“диктатора”), что его предпочтение хRiy автоматически влечет за собой хRу независимо от предпочтений других индивидов.
Логика рассуждений, используемых в ходе доказательств теоремы, состоит в том, чтобы показать несовместимость пяти первых условий с коллективным характером выбора, то есть с тем, что целая группа реально влияет на решение при любом профиле предпочтений.
Парадокс голосования предполагает, что никакая группа индивидов, кроме составляющей абсолютное большинство, не имеет преимуществ перед другими. Условия теоремы о невозможности не включают столь жесткого требования. Группа, в конечном счете определяющая коллективное решение, может быть сколь угодно малой (то есть процедура может быть “олигархической”), но, если только она включает хотя бы двух человек, парадокс голосования воспроизводится.
Схематично доказательство выглядит следующим образом. Прежде всего вводится понятие решающего подмножества индивидов. Это такое подмножество, что если для всех его членов xRiy, то и для всего множества участников хRу. Простейший пример решающего подмножества – большинство голосующих, если процедура выбора предполагает принцип большинства. Суть доказательства состоит в том, чтобы продемонстрировать, что хотя бы в некоторых случаях нельзя обеспечить рациональный выбор, если решающее подмножество включает больше, чем одного индивида.
Пусть V – наименьшее решающее подмножество. Если оно не тождественно индивиду – “диктатору”, то его можно разделить на два: V1, и V2. Пусть V3, – подмножество, в которое входят все участники выбора, не вошедшие в V, то есть не принадлежащие к решающему подмножеству.
Если все члены V3 единодушны между собой, а также со всеми членами V1, они могут совместно заблокировать выбор, сделанный членами V2, ведь иначе именноV2, а не более широкое подмножество V было бы решающим. Равным образом единодушие всех членов V2 и V3 обеспечивает блокирование выбора, который делают члены V1.
Допустим, что имеются три альтернативы х, у и z, причем каждый из членов подмножества V1 ранжирует их в порядке х, у, z, каждый из членов подмножества V2– в порядке у, z, х, а каждый из членов V3 – в порядке z, х, у.
Поскольку V1 и V2 вместе образуют решающее подмножество V, то их совпадающее предпочтение уRz должно быть принято в качестве коллективной позиции. Вместе с тем члены V1 находят союзников в V3, при сравнении х и у, а члены V2 выступают совместно с V3, при сравнении z и х.
Если альтернативы неравноценны для тех, кто их сравнивает, парадокс голосования возникает очевидным образом: единая позиция V1 и V3 обусловливает превосходство х над y, а общая позиция V2 и V3, – превосходство z, над х. Таким образом, в силу транзитивности zRу, что несовместимо с превосходством у по отношению к z, установленным ранее.
Противоречие не возникает, лишь если V неделимо (состоит из одного человека), что исключает возможность противостояния V1 и V2.
Строгое доказательство предусматривает анализ моментов, опущенных в данной схеме. Так, нуждается в обосновании фактически использованное выше предположение о том, что если V играет роль решающего подмножества при выборе между х и у, то оно же выступает в качестве решающего при выборе между х иz. и между у и z.
В действительности, используя транзитивность предпочтений, можно доказать, что, когда подмножество является решающим по отношению к одной паре альтернатив, то оно остается таковым и по отношению к любой другой паре.
С использованием условий полноты и универсальности доказывается, что теорема верна, даже если некоторые конкретные альтернативы х, у и z признаются равноценными.
Вместе с тем нестрогое предпочтение хRу (х превосходит у либо равноценно ему) можно заменить на два разных соотношения: хРу (х строго превосходит у) и хIу (хравноценно у). Доказано, что для отсутствия циклического голосования достаточно транзитивности одних только строгих предпочтений хРу, при этом удается ввести универсальную процедуру, не предполагающую “диктатора”. Однако в общем случае такая процедура не обеспечивает результативного выбора: вместо одной наиболее предпочтительной альтернативы выделяется целая совокупность не поддающихся сравнению (равноценных). Этот подход в конечном итоге соответствует принципу Парето–оптимизации.
Итак, если предметом общественного выбора становится решение, не сводящееся к Парето–улучшениям (предполагающее широко понимаемое перераспределение), не всегда существует возможность сделать этот выбор одновременно рациональным и “недиктаторским”.
Глава 11. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОБЩЕСТВЕННЫХ РАСХОДОВ |
Чтобы добиться наиболее рационального использования общественных средств, требуется как можно точнее определить их отдачу, сопоставлять ее с затратами, сравнивать различные варианты программ с точки зрения издержек и выгод. Каков размер средств, необходимых общественному сектору для выполнения возлагаемых на него функций? Как оптимизировать структуру расходов? Как достичь желаемых результатов с наименьшими затратами? Эти вопросы постоянно возникают в ходе разработки и исполнения бюджетов.
Четкие формализованные процедуры оценки и соизмерения затрат и результатов способны служить альтернативой, с одной стороны, волюнтаристского принятия решений, подчиненного в конечном счете интересам бюрократии, а с другой – планирования предстоящих расходов “от достигнутого уровня”, когда затраты определяются не столько соображениями рациональности, сколько ранее сложившимися пропорциями. Инерционность общественных расходов, характерная для планирования от достигнутого, чревата двоякого рода опасностями. Во-первых, возникает тенденция к многократному повторению однажды допущенных ошибок. Во-вторых, даже если в прошлом структура расходов была близка к оптимуму, ее чрезмерно длительная консервация неизбежно приходит в противоречие с меняющимися потребностями и новыми возможностями.
Планирование расходов “от достигнутого уровня” более или менее приемлемо, когда общество в высокой степени удовлетворено состоянием общественного сектора и при этом само не находится в процессе глубоких перемен. Чем глубже и интенсивнее сдвиги в объективных условиях развития общественного сектора и запросах, которые он призван удовлетворять, чем настоятельнее потребности в реформировании самого этого сектора, тем менее допустимо полагаться на прежние образцы. В центр внимания выдвигается поиск альтернативных вариантов использования общественных средств и сравнение этих вариантов между собой с целью выбора оптимального. В рационализации отбора вариантов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности, и состоит смысл тех методов оценки затрат и результатов, которым посвящена настоящая глава.
Прежде чем приступить к характеристике этих методов, следует подчеркнуть, что они не заменяют политических решений, а скорее доставляют информацию, полезную для их принятия. Общество не может и не стремится передоверить аллокацию своих ресурсов неким безличным формализованным процедурам. Процедуры и правила разрабатываются людьми и в данном случае служат для максимально полного, точного и систематизированного отражения интересов налогоплательщиков. Естественно, что применение этих процедур встроено в политический процесс, и в них следует видеть не более чем инструменты информационного обеспечения принятия решений.
Учитывая это обстоятельство, не имеет смысла предъявлять к оценкам чрезмерно высокие требования, в частности ожидать, что на их основе удастся находить решения, полностью гармонизирующие объективно не совпадающие интересы. Зачастую при анализе не удается обойтись без некоторых упрощений, субъективных допущений и т. п. Идеальных формализованных методов оценки затрат и результатов в общественном секторе не существует, иначе подготовку и принятие бюджета можно было бы превратить в сугубо техническую операцию. Однако применение имеющихся аналитических методов дает огромный выигрыш, позволяя отсекать заведомо худшие варианты, находить удачные альтернативы, которые иначе оставались бы в тени, избегать внутренних противоречий в оценках, принимать во внимание разнообразные побочные эффекты, делать межвременные сопоставления и т. д. Короче говоря, эти методы позволяют достичь гораздо большейрациональности общественного выбора, чем обычно удается без их помощи (как отмечалось в главе третьей, рациональность выбора предполагает полноту и транзитивность).
Разработка и применение аналитических процедур, помогающих принимать обоснованные решения, сами по себе являются конкретными видами деятельности в общественном секторе и требуют расходов. Чем более полную и совершенную информацию предполагается использовать, тем, как правило, больше времени и средств приходится затрачивать на ее получение. Это относится как к сбору исходных данных, так и к их обработке. Уточнение информации может обесцениваться ее слишком поздним поступлением и чрезмерным ростом ее стоимости. В данной связи на практике далеко не всегда реализуются все теоретически имеющиеся резервы совершенствования оценок и принимаемых на их основе решений. Соответственно, остается некоторое, хотя и существенно суженное, пространство и для сугубо волевых, интуитивных решений, и для планирования “от достигнутого”.
Даже если ситуация не позволяет применять сложные методики и трудоемкие расчеты, исключительно полезно умение осмысливать реальные процессы аллокации и использования общественных средств с позиций тех принципиальных подходов, которые предлагает теория анализа издержек и выгод. Задача данной главы состоит в том, чтобы именно на уровне общих принципиальных подходов познакомить читателя с методами поиска оптимальных решений в сфере использования общественных средств.
|
ОЦЕНКИ ЗАТРАТ И РЕЗУЛЬТАТОВ В ЧАСТНОМ |
Оценка и сопоставление затрат и результатов позволяют принимать обоснованные решения не только в общественном, но и в частнопредпринимательском секторе. В обоих случаях требуется как можно полнее и точнее определить, во-первых, компоненты затрат, во-вторых, круг последствий, результатов, к которым они приводят, в-третьих, экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе, в-четвертых, чистую отдачу, то есть разницу между результатами и затратами. Однако решаются эти задачи по-разному, в зависимости от того, чьи интересы диктуют хозяйственные решения. В предпринимательском секторе естественно исходить из частных интересов инвесторов, в общественном – из общих интересов граждан (налогоплательщиков).
Для частной фирмы, действующей в интересах своих владельцев, компоненты затрат – это оплачиваемый труд ее собственного персонала, а также закупаемые на рынке сырье, материалы и другие товары и услуги, необходимые для производственного процесса. Непосредственные результаты этих затрат воплощаются в продукции фирмы, также поступающей на рынок. В роли адекватных экономических измерителей затрат и результатов выступают те рыночные цены, по которым фактически осуществляются покупки и продажи. Чистая отдача характеризуется прибылью.
Когда же речь идет об общественном секторе, дело обстоит сложнее. Издержки и выгоды должны быть оценены с позиций всего общества. Чистая отдача, подлежащая максимизации, представляет собой разность между общественными выгодами и общественными издержками.
Отсюда прежде всего следует, что и компоненты затрат, и круг достигаемых результатов следует оценивать с учетом экстерналий. Если частная фирма оказывает негативное воздействие на природную среду, не подвергаясь за это санкциям, не следует ожидать, что она включит соответствующие потери общества в состав собственных издержек. Ведь даже при условии, что владельцы проживают в той же местности, они несут лишь ничтожную часть общих потерь. Если же ужесточение законодательства заставит фирму уплачивать корректирующий налог либо приобрести более совершенные очистные установки, ее затраты возрастут, а прибыль уменьшится, так что интересы владельцев пострадают. Однако, коль скоро какая-либо деятельность осуществляется в общественном секторе или финансируется за счет общественных расходов, ее негативные экстерналии должны быть полностью приняты в расчет в составе издержек, а их уменьшение следует рассматривать как положительный результат, так как оно отвечает интересам общества.
В то же время в составе получаемых обществом выгод необходимо учитывать позитивные экстерналии. Когда положительные внешние эффекты обусловлены затратами частной фирмы, доход ее владельцев от этого не увеличивается и фирма не принимает такие эффекты во внимание при определении результативности своей работы. Но для общества в целом позитивные экстерналии означают прирост благосостояния.
В то время как частные фирмы ориентируются на рыночную конъюнктуру, применительно к общественному сектору часто приходится корректировать рыночные цены. Это касается не только цен на материальные блага, но и, например, ставок заработной платы и нормы процента, которая позволяет соизмерять текущее и будущее потребление и служит основой для аллокации ресурсов во времени.
Допустим, что общественный сектор использует продукт, выпускаемый монополистом, в качестве одного из компонентов своих затрат. В силу несовершенства рынка данного продукта его цена не отвечает условиям оптимальной с точки зрения общества аллокации ресурсов. Это может дать основания для корректировки расчетов. Учет экстерналий, о котором говорилось выше, также может осуществляться с помощью расчетной корректировки цен на элементы затрат и результатов.
При анализе рациональности общественных расходов необходимо оценивать и те компоненты затрат и результатов, которые не становятся объектами рыночных отношений. Частная фирма, живущая по законам рынка, не станет производить продукты, которые невозможно продать с выгодой, а ресурсы, которые не нужно приобретать за плату, например воздух, она рассматривает как даровые. Что же касается общественного сектора, к его функциям относится удовлетворение потребностей в общественных благах, не имеющих рыночных цен. Отдача общественных расходов, безусловно, не может быть определена без учета благ, для которых отсутствуют рынки. Вместе с тем, когда затрачиваемый ресурс не получает рыночной оценки, однако не является неисчерпаемым, с точки зрения общества могут иметь смысл попытки придать ему расчетную цену.
Итак, для корректировки рыночных цен и для учета ценности благ, не поступающих на рынок, требуются расчетные цены, адекватно отражающие предпочтения общества и альтернативную стоимость затрачиваемых ресурсов. Такие цены, применяемые при анализе общественных издержек и выгод, принято называтьтеневыми.
Мы убедились, что в общественном секторе в отличие от частного нельзя некритически полагаться на ту информацию, которую дает рынок. Это закономерно, поскольку общественный сектор функционирует преимущественно в зонах изъянов рынка. Именно в этих зонах сигналы, формируемые в рамках рыночного ценообразования, недостаточно точно ориентируют потребителей и производителей на достижение Парето-оптимальных состояний. Вместе с тем рыночное поведение индивидов и организаций дает важнейшую исходную информацию для определения общественных издержек и выгод.
|
КРИТЕРИИ ОЦЕНИВАНИЯ |
Рациональность общественных расходов определяется их экономичностью, производительностью используемых ресурсов и результативностью затрат.
Экономичность характеризует затратную (ресурсную) сторону эффективности. Экономичными являются такие решения, при которых ресурсы необходимого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными издержками. Экономичность означает отсутствие расточительности, то есть вовлечения в общественный сектор избыточных ресурсов, создания излишних запасов, оплаты компонентов затрат по ценам, превышающим минимальные и т. п.
Производительность – это соотношение количества продукции или услуг с величиной затрат на их производство. В общественном секторе, как и в частном, используются показатели, отражающие производительность труда и иных отдельных видов ресурсозатрат, а также интегральные показатели, предполагающие соизмерение затрат всех видов между собой.
Результативность характеризует соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям, которым в том или ином случае призван служить общественный сектор. Если при оценке производительности внимание концентрируется на продукции как таковой, то при анализе результативности – скорее на мере ее соответствия определенным потребностям, предпочтениям общества.
Очевидно, что экономичность, производительность и результативность теснейшим образом связаны между собой и могут быть обособлены друг от друга лишь с некоторой долей условности. Ведь по сути они выражают лишь различные аспекты, стороны эффективности общественных расходов. Как правило, более экономичные решения обеспечивают наивысшую производительность, а она в свою очередь приводит к должной результативности.
Однако разграничение взаимодополняющих аспектов анализа помогает его упорядочению. К тому же в ряде случаев между указанными критериями возникают конфликты. Например, при наличии экономии от масштабов производительность тем выше, чем значительнее объем работы, тогда как с точки зрения результативности может быть целесообразно ограничиться небольшим объемом. Допустим, учебное заведение, финансируемое за счет общественных средств, способно снизить затраты на одного учащегося на 20%, если численность учащихся возрастет вдвое. Имеет ли смысл идти на соответствующее увеличение суммарных расходов, зависит от потребности в специалистах данного профиля. Если она далека от насыщения и общество ставит целью восполнение недостатка, повышение производительности, несомненно, помогает добиться большей результативности. Но если потребность в достаточной мере удовлетворялась при прежней численности учащихся, соображения производительности не должны доминировать.
В областях деятельности, связанных с риском и неопределенностью, иногда приходится в какой-то степени жертвовать экономичностью, чтобы надежнее гарантировать результативность. Так, в системе общественного здравоохранения могут на случай непредвиденных обстоятельств приобретаться ресурсы, не являющиеся абсолютно необходимыми с точки зрения текущей потребности.
Можно привести и иные примеры, когда требования экономичности и производительности, взятые изолированно, вступают в противоречие с критерием результативности. В конечном итоге этот последний имеет решающее значение, и эффективность нередко выступает синонимом результативности.
При рациональной подготовке решений идея результативности принимается в качестве исходной. С позиции целей, выбранных обществом, определяются основные требования к продукции и услугам, которые должны быть созданы с помощью общественного сектора (отметим, что в предпринимательском секторе производственную программу определяет рыночная конъюнктура). Затем на этой основе ставится проблема достижения максимально возможной производительности и осуществляется экономичный подбор ресурсов. Вместе с тем, речь идет об итеративном процессе, в котором результаты последующих этапов могут обусловить некоторую корректировку предыдущих.
|
ИНДИКАТОРЫ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ |
Для того, чтобы сравнивать варианты общественных расходов с точки зрения экономичности, необходимо знать состав затрат и их цены (возможно, расчетные, построенные с учетом обстоятельств, о которых говорилось выше). Для оценки производительности, наряду с этим, требуются также показатели, характеризующие продукцию и услуги, созданные за счет общественного сектора, например, количество введенного жилья, объем медицинской помощи и т. д. Наибольшие трудности при этом обычно связаны с учетом качества продукции и услуг. Так, жилье, оборудованное современными удобствами,– иное благо по сравнению с жильем, такими удобствами не располагающим, и, естественно, это отражается на величине затрат. В данной связи, определяя производительность, необходимо дифференцировать достигаемые результаты на основе качественных стандартов и принимать во внимание сравнительную ресурсоемкость реализации каждого из них.
Что касается оценки результативности, то невозможность ориентироваться на универсальные показатели прибыльности заставляет разрабатывать специальныеиндикаторы достижения целей. Широко применяются, в частности, индикаторы, характеризующие своевременность и полноту реализации той или иной функции. Так, судить о работе скорой медицинской помощи, пожарной охраны и аварийных служб помогают характеристики средней и максимальной скорости реагирования на вызов.
Для некоторых видов деятельности удается найти простые обобщающие показатели результативности, для других необходимы системы индикаторов, включающие экспертные оценки.
Соотношение показателей производительности и результативности можно пояснить с помощью следующих примеров. Пусть речь идет о профессиональной переподготовке безработных с целью трудоустройства. Производительность в данном случае определяется расходом ресурсов в расчете на одного учащегося, но для характеристики результативности важно принять во внимание в том числе и долю тех, кто фактически смог получить работу в общем числе прошедших переподготовку.
Другой пример относится к строительству общественного жилья. Производительность характеризуется соотношением количества жилья с затратами на его строительство, а с точки зрения результативности важно не столько число введенных квадратных метров, сколько численность семей, получивших квартиры приемлемого для них качества. Очевидно, при выборе решений требуется уделить внимание структуре семей и характеру их запросов, в частности, сравнительной настоятельности, с одной стороны, скорейшего получения жилья, а с другой – улучшения его качественных характеристик. Ясно, что при данных ресурсных возможностях одно может быть в определенной степени достигнуто за счет другого, так что важно уловить реальные предпочтения потребителей.
Оценка предпочтений потребителей и их удовлетворенности состоянием общественного сектора имеет первостепенное значение и для совершенствования существующих систем обслуживания. Для получения соответствующей информации могут проводиться опросы населения.
Не касаясь более конкретных методических проблем, связанных с построением индикаторов, целесообразно вместе с тем подчеркнуть желательность их использования едва ли не во всех случаях, когда планируются и осуществляются общественные расходы. Ясно определенные цели и набор характеристик экономичности, производительности и результативности помогают не только обосновывать инвестиционные решения, но и отслеживать ход выполнения программ, выявлять резервы повышения эффективности и выбирать наилучшие пути использования средств.
|
АНАЛИЗ ИЗДЕРЖЕК И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ |
Термином “анализ издержек и результативности” обозначается совокупность аналитических приемов, которые позволяют определять расход ресурсов на достижение той или иной специфической цели, поставленной перед общественным сектором, и выбирать оптимальные, с этой точки зрения, решения. Рамки такого анализа охватывают оценки не только результативности, как таковой, но также производительности и экономичности, поскольку они непосредственно влияют на результативность. Вместе с тем анализ издержек и результативности не предполагает соизмерение разнородных результатов между собой.
Допустим, например, что городская администрация выдвинула четкие цели, касающиеся улучшения работы детских садов и общественного транспорта. В данном случае налицо две несхожие задачи, для решения каждой из которых уместно применить анализ издержек и результативности. В обоих случаях потребуетсяподобрать показатели, адекватные конкретному виду деятельности и специфике поставленных целей. Поскольку и виды деятельности, и цели существенно различны, показатели, по-видимому, окажутся непосредственно несопоставимыми между собой. Но это не является недостатком, когда на практике задачи можно в достаточной мере изолировать друг от друга. Так, для подразделения, отвечающего за транспорт, зачастую не только правомерно, но и желательно оперировать характеристиками, в максимальной степени отражающими специфику отрасли, хотя бы они и были неприложимы к другим отраслям.
Этого, однако, недостаточно, когда требуется распределить ресурсы общественного сектора между различными направлениями деятельности. Анализ издержек и результативности целесообразен, когда установлены лимиты средств, как для общественного транспорта, так и для детских садов, и проблема состоит в улучшении их использования в каждой из сфер. Однако такой анализ не позволяет дать обоснованный ответ на вопрос, в какую из сфер уместнее вложить дополнительные средства. Ведь вопрос предполагает сопоставимые между собой оценки отдачи, которую общество получает от расходов в обеих сферах. Для этого требуются более сложные и трудоемкие аналитические процедуры, о которых говорится ниже.
На первый взгляд, анализ издержек и результативности можно свести к простому определению среднего расхода ресурсов на единицу результата. Разумеется, соответствующие показатели имеют важное практическое значение. Однако при подготовке аллокационных решений в общественном секторе, как и вообще в экономике, особого внимания заслуживают предельные величины.
Пусть город приобрел дополнительную партию автобусов и решается вопрос, по каким маршрутам их направить, причем в качестве критерия результативности принято сокращение времени, затрачиваемого пассажирами на ожидание на остановках. Вряд ли преимущество должен получить маршрут, для которого и без того характерны наименьшие потери времени в расчете на одного пассажира. Очевидно, каждый дополнительный автобус должен быть направлен на тот маршрут, на котором его появление обеспечит максимальную экономию времени, причем распределение всей партии по этому принципу приведет к выравниванию различий между маршрутами с точки зрения результирующего показателя.
В случаях когда оценке подвергается деятельность, приводящая к целому спектру результатов, а также когда результаты могут существенно различаться не только по количеству, но и по качеству, целесообразно применение анализа издержек и полезности, который представляет собой несколько усложненную модификацию анализа издержек и результативности. Различие между ними состоит в том, что при анализе издержек и полезности используется условное соизмерение близких по характеру результатов. Оно достигается, как правило, на основе весовых коэффициентов, определяемых чаще всего экспертным путем.
Так, улучшение медицинской помощи ведет к сокращению заболеваемости, инвалидности и смертности. Допустим, что конкретное мероприятие по совершенствованию здравоохранения позволяет, предотвратив преждевременную смерть определенного числа людей, обеспечить им суммарно A дополнительных лет жизни, а также ведет к уменьшению совокупного времени пребывания на инвалидности на B лет и периодов временной нетрудоспособности, обусловленной заболеванием,– на С лет. Можно сказать, что данное мероприятие приносит обществу дополнительно А + В + С человеко-лет жизни, не отягощенной заболеванием. Однако время болезни нельзя, конечно, безоговорочно приравнивать к годам, потерянным в связи с преждевременной смертью. В то же время, выбирая наилучший вариант мероприятия, следует учитывать все виды результатов, а не только один из них, пусть и наиболее важный. Поэтому имеет смысл на основе экспертных оценок придать показателям А, В и С различные веса а, b, с (а > b > с) и затем уже подбирать вариант, для которого характерно наилучшее соотношение издержек со взвешенной суммой аА + bВ + cC. Этот упрощенный пример дает представление об анализе издержек и полезности и, в частности, о подходе к оценке “числа лет жизни с поправкой на качество” (QALY), с помощью которой такой анализ нередко проводится в сфере здравоохранения.
|
АНАЛИЗ ИЗДЕРЖЕК И ВЫГОД |
Для оптимизации общественных расходов требуется не только наилучшим образом использовать ресурсы в каждой из сфер общественного сектора, но и обоснованно распределять их между сферами. Для этого, как уже отмечалось, необходимо сопоставлять между собой принципиально разные по своему характеру результаты несхожих видов деятельности, а значит, выйти за рамки анализа издержек и результативности. В данных рамках затраты оцениваются либо в натуральной, либо в денежной форме, а результаты – в натуральной форме или с помощью специально построенных индикаторов, непосредственно отражающих отраслевые особенности и поставленные цели. В более же общем случае задача состоит в том, чтобы соизмерить затраты и результаты проектов, реализуемых в общественном секторе, в универсальной денежной форме, подобно тому как это происходит в предпринимательском секторе с помощью рыночных цен. Решение данной задачи достигается на основе оценочных процедур, которые носят название анализ издержек и выгод.
Когда требуется соизмерить между собой, с одной стороны, обычные товары, а с другой – блага, не подлежащие купле–продаже, это вызывает не только серьезные технические трудности, но порой и неприятие. Обратимся к уже использованному примеру из сферы здравоохранения. Результатом улучшения медицинской помощи может быть сохранение человеческих жизней. Кстати, то же относится к улучшению состояния дорожной сети, уменьшающему число аварий, и ко многим другим сферам деятельности, финансируемым за счет общественных средств. Правомерно ли давать сохраняемым жизням денежную оценку, соизмеряя их, с одной стороны, с затрачиваемыми ресурсами, а с другой – например, с результатами работы музеев или расширения троллейбусной сети?
Ответ состоит в том, что в анализе издержек и выгод следует применять оценки, адекватные реальным предпочтениям конкретного общества и практике общественного выбора. Если общество на деле оценивает даже незначительное продление жизни любого из своих членов неизмеримо выше, чем работу музеев, это значит, что оно предпочитает распродать музейные ценности ради закупки дополнительных лекарств и медицинской аппаратуры. Коль скоро общество не склонно действовать таким образом, отсюда с очевидностью вытекает, что его предпочтения сложнее и оно готово пожертвовать некоторыми возможностями увеличения средней продолжительности жизни в пользу благ, делающих жизнь более насыщенной, содержательной, приносящей большее удовлетворение. Конечно, следует помнить, что речь идет именно о позиции общества в отношении сдвигов в средней продолжительности жизни, а не об оценке индивидом собственной жизни, которая имеет иной характер.
Итак, поскольку общественные ресурсы на практике не концентрируются в какой-то единственной сфере или на достижении какой-то одной, пусть и наиболее привлекательной цели, то, следовательно, общество наделяет разные цели и виды деятельности лишь относительной, а не абсолютной приоритетностью. Однако когда это происходит неявно, почти неизбежна непоследовательность (нетранзитивность) выбора, а значит, и его нерациональность. Если аллокационные решения принимаются исключительно на основе интуиции, велика, в частности, опасность, что одному и тому же фактору благосостояния в разных случаях будет придано разное значение.
Опасность особенно возрастает, когда ощутимо влияние групп специальных интересов. Так, группа, заинтересованная в увеличении закупок конкретного вида медицинской техники, может эффективно лоббировать специфическую медицинскую программу, ссылаясь на важность сохранения человеческих жизней, но при этом другие лечебные программы, а также мероприятия по охране окружающей среды и снижению травматизма, от которых также зависит снижение смертности, не найдут поддержки. Несомненно лучше, когда самые разнообразные проекты явным образом помещаются в общий ряд на основе более или менее унифицированной и относительно стабильной системы их сравнительного оценивания.
Анализ должен отражать полезность соответствующих благ для потребителей, иными словами, готовность налогоплательщиков платить за те или иные блага, создаваемые с помощью общественного сектора. Конечно, оценить эту готовность помимо рынка можно лишь с погрешностями, часто условно, но даже приблизительные оценки способны приносить значительную пользу.
Как, в принципе, выразить в денежной форме ценность проекта, результатом которого не становится рыночная реализация товаров и услуг по адекватным ценам? Каждому проекту соответствует его фактическая стоимость, но нас в данном случае интересует не только она, а денежная оценка выгод, сопоставление которой с издержками позволило бы судить о целесообразности осуществления данного проекта. Итак, временно оставим в стороне фактическую стоимость (издержки) и представим себе, что проект осуществлен даром. Насколько высоко потребители оценивают доставляемые им преимущества? В терминах готовности платить этот вопрос можно переформулировать следующим образом: какую наибольшую денежную сумму согласились бы отдать налогоплательщики, чтобы не лишиться выгод, полученных в результате реализации проекта? Если эта сумма выше той, в которую фактически обошелся проект, значит, выгоды превышают издержки.
Легко видеть, что описанный подход к оценке готовности платить реализует уже известный нам принцип определения компенсирующего изменения.Альтернативный (также правомерный) подход к интерпретации готовности платить базируется на идее эквивалентного изменения. В этом случае ответ дается на вопрос о том, какая минимальная денежная сумма, выплаченная потребителям вместо реализации проекта, была бы в их глазах эквивалентной выгодам проекта (приросту благосостояния, которую он способен был бы принести в случае своего дарового осуществления). Для сравнительно небольших по масштабам и экономической значимости проектов, с которыми чаще всего приходится иметь дело, разница между двумя подходами малоощутима, а функция готовности платить может рассматриваться как аналог обычной функции спроса. Тогда выгоды могут интерпретироваться в терминах потребительского излишка, понимаемого по Маршаллу.
Разность между выраженными в денежной форме выгодами и издержками проекта – это чистая выгода, своего рода аналог прибыли применительно к общественному сектору. Говоря об этом, надо, разумеется, помнить о рассмотренных в начале главы отличиях общественных издержек и выгод от частных.Подлежат реализации такие решения, для которых чистая выгода положительна и достигает максимума. Когда предельная готовность платить превосходит предельные издержки, расширение проекта ведет к увеличению чистой выгоды (это не означает, впрочем, что она непременно будет положительной; возможно, дело ограничивается сокращением чистых потерь). Максимальное значение чистой выгоды соответствует точке, в которой предельные издержки уравновешивают предельную готовность платить после того, как вторая превышала первые.
|
Рис. 11–1. Издержки и выгоды создания общественного парка. |
Пусть решается вопрос о создании в городе нового парка. Для простоты допустим, что в качественном отношении предлагаемые проекты однородны и их различия относятся лишь к площади парка и, конечно, затратам. На рис. 11–1 S – площадь, P – денежный масштаб, МС – предельные издержки, АС – средние издержки на единицу площади, D' – предельная готовность платить. Еще одно упрощающее предположение состоит в том, что D'– прямая линия. S1 соответствует первому пересечению линий D' и МС, S2 – их второму пересечению в точке Е. А – начальное значение издержек (условно говоря, затраты на парк площадью 1 кв. м), В – начальное значение готовности платить, С – предельные издержки при площади S2, F – средние издержки при той же площади.
Как изображено на рисунке, при малой площади парка издержки превышают выгоды, причем, если площадь меньше S1, расширение проекта ведет ко все большим потерям. При увеличении площади от S1, до S2, соотношение издержек и выгод постепенно улучшается и достигает оптимума при площади S2. Если выбран оптимальный вариант, то выгода соответствует размеру фигуры OВЕS2 и составляет S2C + 0,5S2(B – C). Издержки при этом равны S2F. Чистая выгода в данном примере выражается денежной суммой, равной S2(0,5B + 0,5C – F).
Таким образом, теоретически ясно, что имеется в виду, когда говорят о денежной оценке выгод и соизмерении их с издержками. Обратимся теперь к характеристике некоторых проблем, возникающих при анализе.
|
РЕАЛЬНЫЕ И ДЕНЕЖНЫЕ ЭКСТЕРНАЛИИ |
Как уже отмечалось, в состав общественных издержек и выгод необходимо включать оценку положительных и отрицательных внешних эффектов, связанных с анализируемым проектом. Однако при этом следует различать, с одной стороны, реальные (или, их еще называют, технические) экстерналии, а с другой – экстерналии денежные.
Чтобы уяснить разницу между ними, представим себе, что между двумя городами, связанными ранее неудобной петляющей дорогой, проведена более короткая и качественная автомагистраль. Среди гипотетических позитивных последствий строительства можно указать, в частности, некоторое удешевление продукции, производимой в одном городе из сырья, доставляемого из другого, а также рост доходов предприятий обслуживания в населенных пунктах, вблизи которых прошла магистраль. Среди негативных последствий строительства упомянем, например, ухудшение состояния воздушной среды в районе новой магистрали и падение доходов владельцев заправочных станций и магазинов, расположенных вдоль старой дороги.
Все это правомерно рассматривать в качестве экстерналий, но природа их неодинакова. Перемещение спроса от одних предприятий обслуживания к другим само по себе не означает ни выигрыша, ни проигрыша для общества в целом. Экстерналии в данном случае имеют перераспределительный характер (вспомним пример с аэропортом из главы третьей). Такие экстерналии называются денежными, и их не имеет смысла учитывать при определении общественных издержек и выгод.
В то же время уменьшение транспортных издержек и ущерб для окружающей среды представляют реальные, “технические” изменения, сказывающиеся наэффективности использования ресурсов (по критерию Калдора-Хикса). Реальные экстерналии требуется оценивать в составе издержек и выгод.
На практике разграничить реальные и денежные внешние эффекты не всегда легко. Ведь многие процессы содержат как элементы изменений уровня эффективности, так и элементы перераспределения. Еще одна непростая практическая проблема связана с выбором круга наиболее значимых экстерналий. Учесть все без исключения внешние эффекты, как правило, невозможно. Ведь одни косвенные последствия проекта тянут за собой другие, и так едва ли не без конца. Зачастую уместно ограничиваться учетом ближайших косвенных результатов.
Рассмотренный пример позволяет пояснить значение еще двух парных понятий, используемых при анализе издержек и выгод. Издержки и выгоды называютсяосязаемыми, если они проявляются на рынке, и неосязаемыми при отсутствии непосредственных рыночных проявлений. Удешевление продукции и изменение доходности предприятий обслуживания в этом смысле осязаемы, а ухудшение воздушной среды неосязаемо.
|
АЛЬТЕРНАТИВНАЯ СТОИМОСТЬ |
Даже когда издержки и выгоды осязаемы, их, как уже отмечалось, часто требуется оценивать не в фактически действующих рыночных ценах, а с помощью теневых цен. Последние, по идее, призваны моделировать цены, которые могли бы сложиться, если бы все элементы затрат и результатов реализовывались на совершенных рынках. Корректировки призваны устранять искажения, которые привносятся монополией, налогами, неполной занятостью ресурсов и т. д. Однако бывают случаи, когда оправданно непосредственное использование рыночных цен, хотя бы даже они были сами по себе несовершенны.
Оставляя в стороне вопрос о технических приемах корректировки, попытаемся яснее понять ее смысл. Пусть в строительстве, финансируемом за счет общественных расходов, используются материалы, производимые монополистом. В этом случае естественно попытаться исключить из состава издержек извлекаемый монополистом рентный доход. Однако это оправдано, лишь когда в ответ на спрос, предъявляемый общественным сектором, выпуск данных материалов увеличивается. Если же увеличения выпуска не происходит, то есть в ходе реализации проекта затрачиваются материалы, которые иначе использовались бы в частном секторе, то для определения издержек следует воспользоваться рыночной ценой.
В самом деле, нас интересует, во что реально обходится проект обществу, иными словами, от каких альтернативных возможностей оно отказывается ради осуществления данного проекта. Очевидно, речь идет об определении альтернативной стоимости материалов. Когда выпуск материалов увеличивается, то для общества в целом издержки определяются затратами ресурсов на производство их дополнительного количества. То, что при этом некоторые члены общества (владельцы предприятия-монополиста) еще и извлекают рентный доход, можно рассматривать как своего рода перераспределение. Ведь по сравнению с ситуацией совершенной конкуренции это денежный выигрыш одних членов общества за счет других.
Но если выпуск материалов жестко лимитирован, то реализация общественного проекта предполагает вытеснение каких-то проектов, осуществлявшихся в частном секторе. Частные инвесторы, покупая материалы по рыночной цене, демонстрировали готовность платить за собственные проекты суммы, включающие рентный доход монополиста. Следовательно, результаты, достигавшиеся в частном секторе с помощью данных материалов, перекрывали издержки, исчисленные с учетом рентного дохода. При невозможности увеличить выпуск эти результаты были бы принесены в жертву общественному проекту. Таким образом, при рассматриваемых обстоятельствах “завышенная” рыночная цена на элемент затрат косвенно отражает выгоды от проектов, альтернативных рассматриваемому.Вот почему в подобных случаях целесообразно пользоваться рыночными ценами.
Тот же принцип определения альтернативной стоимости следует применять и когда речь идет об “очищении” рыночных цен от налогов. Если в общественном секторе используются товары, стоимость приобретения которых включает налог, то, по сути, одни организации этого сектора уплачивают налог в пользу других его организаций (а быть может, и самих себя). В большинстве случаев сумма налога должна исключаться из расчета общественных издержек. Однако если производство облагаемого налогом товара не может быть увеличено, когда возрастает его использование в общественном секторе в качестве затрачиваемого ресурса, корректировка рыночных цен нежелательна по уже указанной причине.
Рассмотрим теперь ситуацию, когда реализация проекта в общественном секторе не требует увеличения производства ресурса, а, напротив, позволяет полнее использовать уже имеющийся ресурс, в частности рабочую силу. Осуществление многих проектов влечет за собой создание новых рабочих мест и как следствие – сокращение безработицы. Наем дополнительных работников требует расходов, соответствующих складывающимся на рынке труда ставкам заработной платы. Но от чего реально отказывается общество, вовлекая своих членов в осуществление проекта? При полной занятости проект чреват вытеснением частных инвестиций, и поэтому, как в только что рассмотренных ситуациях, имеет смысл оценивать издержки с учетом рыночных цен на ресурс (ставок оплаты труда). Однако, когда налицо безработица, то альтернативой проекту выступают нулевые результаты экономической деятельности тех, кто мог бы быть в нем занят. Приравнивание соответствующих компонентов общественных издержек к нулю благоприятствует принятию проектов, уменьшающих безработицу.
Можно высказать соображение, что при наличии безработицы альтернативой занятости в общественном секторе выступает не просто нулевая предельная отдача трудовых ресурсов, но еще и необходимость выплачивать безработным пособия. Однако эти пособия представляют собой трансферты. В анализ должны быть включены издержки и выгоды общества в целом; значит, средства, перемещаемые от одних его членов к другим, следует оставить в стороне.
Вместе с тем нулевая оценка трудовых компонентов издержек уместна лишь постольку, поскольку меры, ведущие к уменьшению безработицы, не вызывают отрицательных косвенных последствий. При реализации крупномасштабных проектов не исключено, что сокращение безработицы в одном регионе оказывается сопряженным с ее ростом в другом либо с ускорением инфляции, способным повлечь существенные потери для экономики.
Итак, ключ к корректировке рыночных цен в процессе анализа издержек и выгод дает умение определять альтернативную стоимость благ. Вообще говоря, для этого следует аппроксимировать цены совершенной конкуренции; однако в ряде случаев от данного подхода надлежит отказываться, если альтернативные варианты использования ресурсов, в свою очередь, несут на себе явственный отпечаток изъянов рынков. В таких случаях отказ от корректировки отвечает принципу “второго лучшего”.
|
ОЦЕНКА НЕОСЯЗАЕМЫХ БЛАГ |
Пожалуй, наибольшие трудности при построении теневых цен вызывает оценка благ, не выступающих на рынках в качестве предметов купли и продажи. К их числу относятся, прежде всего, разнообразные общественные блага. Ценность любого блага для потребителей можно попытаться определить с помощью анкетирования, интервью, экспертных оценок и т. п. К. таким способам действительно прибегают, когда не удается применить иные. Но, конечно, подобные способы очень несовершенны, поскольку получаемые с их помощью оценки непосредственно не базируются на анализе реального экономического поведения.
Некоторые возможности для экономической оценки общественных благ дают ситуации, в которых они выступают субститутами благ частных. Например, улучшение очистки воды в городском водопроводе избавляет жителей от необходимости устанавливать фильтры в своих домах и квартирах. Базируясь на фактических и прогнозируемых расходах на индивидуальные фильтры, можно получить полезную информацию о готовности платить за чистую воду и в результате – об общественных выгодах улучшения очистных сооружений.
Другой подход связан с выявлением роли, которую неосязаемые, в том числе общественные блага, играют в качестве ресурсов, используемых при производстве обычных товаров и услуг. Например, очень многие проекты, финансируемые за счет общественных расходов, направлены на экономию времени налогоплательщиков. Эта цель принимается во внимание, в частности, при решении транспортных проблем. Между тем экономическая оценка времени может быть получена на основе почасовых ставок заработной платы, которые показывают, на какие денежные суммы способно быть в принципе “обменено” сэкономленное время. Конечно, при этом затушевывается различие между рабочим и свободным временем и непосредственно не учитывается, что увеличение предложения труда повлекло бы изменение его рыночной цены. Но как бы то ни было, подобная оценка дает некоторое первоначальное представление о денежном эквиваленте сэкономленного времени. Далее эта оценка может корректироваться, как корректируются при анализе не вполне адекватные рыночные цены.
Сэкономленное время поддается приблизительной оценке не только как ресурс, но и непосредственно как потребительское благо. Материал для этого дает, например, информация о готовности людей платить более высокую цену за поездку скоростным транспортом по сравнению с обычным. Если бы аллокация ресурсов в экономике была близка к оптимальной, то “ресурсный” и “потребительский” подходы к оценке сэкономленного времени и других неосязаемых благ давали бы, в конечном счете, тождественные результаты. На деле возможны довольно значительные расхождения в оценках, однако даже установление некоторого диапазона, в котором содержится действительный денежный эквивалент рассматриваемого блага, существенно помогает анализу.
Подходы, во многом аналогичные тем, которые применяются для определения экономической ценности сэкономленного времени, используются и для оценки мероприятий, сберегающих человеческие жизни. Эти оценки находят применение при анализе медицинских, природоохранных, оборонных и многих других проектов.
“Ресурсный” подход в данном случае предполагает оценку на базе предельной производительности труда, измеряемой его оплатой (при этом, разумеется, могут проводиться корректировки фактических ставок). По сути, предпринимается попытка ответить на вопрос, каков прирост национального дохода, приносимый обществу сохранением одной человеческой жизни. Конечно, отношение к человеку как ресурсу, используемому обществом для создания национального дохода, далеко не бесспорно. Однако, коль скоро речь идет об оценках, прилагаемых к некоторому абстрактному, усредненному члену общества, справедливо будет отметить, что в среднем на сохранение одной жизни невозможно затратить больше, чем производит один человек.
“Потребительский” подход к денежной оценке жизни (точнее говоря, не жизни, как таковой, а увеличения шансов на ее длительное сохранение) удается реализовать, используя информацию о том, какую оплату приходится предлагать, чтобы привлечь людей для работы в зонах повышенной опасности. Это относится, например, к командировкам в неспокойные регионы, к работе на производственных участках с высоким уровнем травматизма и к опасным профессиям. Впрочем, к полученным таким образом оценкам часто предъявляются претензии. Дело в том, что люди, которые выбирают опасную работу, вероятно, отличаются повышенной, по сравнению с другими членами общества, склонностью к риску, и к тому же они не всегда располагают адекватной информацией о степени опасности и не всегда ее полностью осознают. В итоге оценки могут оказаться несколько заниженными, но все же они несомненно полезны.
|
ПРИВЕДЕНИЕ ИЗДЕРЖЕК И ВЫГОД |
Анализ издержек и выгод чаще всего используется для оценки инвестиционных проектов, реализация которых занимает не один год и которые призваны приносить выгоды в течение долгого времени после осуществления затрат. Это касается строительства аэропортов и электростанций, разработки новых методов лечения заболеваний и совершенствования систем вооружений, а также многого другого.
Всякий инвестор вынужден сравнивать текущие и будущие выгоды и издержки. Известно, что обладание некоторыми благами сегодня ценится выше, чем перспектива их получения, например, через три года. За этим стоит как психологический феномен – предпочтение текущего потребления будущему, так и экономическая обусловленность: экономический рост создает тенденцию к прогрессирующему расширению доступности большинства благ и, следовательно, к снижению их предельной полезности.
Благодаря существованию рынка капиталов, частное лицо. ограничив свое текущее потребление на сумму Y0, может рассчитывать на получение через п лет суммыY0(1 + r)n, где r – ставка процента, под которую деньги отдаются заемщикам. Соответственно ценность суммы Y1, которую предполагается получить через п лет, может быть приведена к начальному моменту времени с помощью формулы: Y1/(1 + r)n. Величина r выступает в роли нормы дисконта (“уценки”) будущих поступлений по сравнению с настоящими. Тот же прием используется для приведения к настоящему времени ценности элементов издержек.
Пусть Bi – измеренные в денежной форме выгоды, которые приносит проект в i-м году с начала его осуществления, а Сi – издержки в том же году. Тогда чистая выгода от проекта, приведенная ко времени его начала, составит за п лет Si( (Bi – Ci)/(1 – r)i. В некоторые годы, особенно в начале осуществления проекта (например, в период строительства), выгоды Вi, могут быть равны нулю при высоком уровне издержек; в некоторые другие периоды нулевыми способны оказаться издержки, хотя обычно какой-то уровень текущих затрат необходим для поддержания проекта до тех пор, пока он продолжает приносить выгоды. Как бы то ни было, типично, что вначале разность (Вi – Сi) отрицательна, а затем становится положительной. При прочих равных условиях, чем выше норма дисконта, то есть чем большее предпочтение оказывается нынешним выгодам перед будущими, тем менее привлекательными выглядят проекты, требующие больших начальных инвестиций и приносящие отдачу лишь в сравнительно отдаленном будущем.
Все это не ново для тех, кто знаком с проблематикой частных капиталовложений. Однако, когда речь идет об общественном секторе, не только определение выгод и издержек за каждый отдельный год, но и использование нормы дисконта для их соизмерения имеет свою специфику. Частный инвестор ориентируется на рыночную цену ссудного капитала, то есть на процент (говоря упрощенно, инвестиция тем выгоднее, чем больше ее ожидаемая отдача превышает то, что можно получить, просто поместив деньги в банк, или, с другой стороны, то, что нужно отдать кредитору, если для осуществления инвестиции используются заемные средства). В общественном секторе выбор конкретной нормы дисконта требует обоснования.
Существуют два подхода к интерпретации общественной нормы дисконта. Один из них предполагает попытку сопоставления текущего и будущего потребления с позиций членов общества как потребителей товаров и услуг. Другой подход фокусирует внимание на альтернативной стоимости, то есть на вопросе о том, какие частные инвестиции вытесняются (замещаются) общественными. Если бы экономика представляла собой совокупность совершенных рынков, то оба подхода давали бы одинаковые результаты (рынок капитала точно фиксировал бы межвременные потребительские предпочтения), но тогда, очевидно, не нужен был бы общественный сектор.
Некоторые сторонники первого подхода высказывались за то, чтобы использовать в общественном секторе более низкую норму дисконта, чем в частном (иначе говоря, ценить перспективную отдачу выше, чем это делают частные инвесторы). В качестве аргументов приводились, например, соображения о “близорукости” предпринимательских решений и о том, что для общества в целом забота о будущих поколениях имеет большее значение, чем для частных лиц.
Для сторонников второго подхода решающую роль играет аргумент, согласно которому инвестирование ресурсов в общественном секторе оправдано, лишь если при этом частный сектор не лишается возможности использовать те же ресурсы с большей отдачей. Слишком значительный разрыв между общественной нормой дисконта и той, на которую ориентируются частные инвесторы, означал бы готовность общественного сектора финансировать очень многие крупномасштабные проекты, рассчитанные на получение выгод по прошествии долгого времени. Источником финансирования послужили бы, по-видимому, налоги, уменьшающие частные инвестиции. Между тем предприниматели часто лучше государственных чиновников умеют находить выгодные, нередко неожиданные варианты капиталовложений, ускоряющие, в конечном счете, рост национального дохода.
Фактически сторонники обоих подходов принимают данные о рынке капитала и отдаче частных инвестиций в качестве основы для получения скорректированных оценок, хотя применяют неодинаковые по характеру и масштабам корректировки. Даже исходя из идеи альтернативных издержек, нельзя безоговорочно принимать те показатели доходности, которые характерны для частных капиталовложений. Так, желательно составить ясное представление о том, какого рода потенциальные инвестиции могли бы действительно быть “вытеснены” оцениваемым проектом и, соответственно, какие именно рыночные параметры надлежит учитывать. Необходимо также принять во внимание, например, то обстоятельство, что доходы от частных капиталовложений облагаются налогами, так что их отдача для общества в целом превышает выгоды, непосредственно получаемые инвесторами.
Выбрав норму дисконта, можно по указанной выше формуле определить чистую выгоду от проекта, которая обычно приводится к моменту выполнения анализа. Эта величина, называемая чистая настоящая ценность проекта, используется при анализе издержек и выгод для обоснования общественных инвестиций и сравнения их вариантов.
|
УЧЕТ РИСКА И НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ |
Немало проектов, реализуемых в общественном секторе, связаны с неопределенностью и риском. Допустим, принимается решение о финансировании научных исследований, конечным результатом которых должен стать новый метод лечения эпидемического заболевания. В период, когда решение принимается, как правило, невозможно с полной достоверностью судить ни о том, приведут ли исследования к созданию по-настоящему действенного метода, ни об эпидемиологической обстановке, которая будет иметь место после завершения исследования и определит масштабы практического использования его результатов. В подобных ситуациях приходится, анализируя проект, принимать во внимание возможность различных исходов.
Теоретически наиболее верный подход, отличающийся, однако, максимальной трудоемкостью и высокими требованиями к используемой информации, предполагает оценку вероятности каждого из возможных последствий принятия проекта. Если вероятности известны, поддаются оценке ожидаемые значенияисходов. Пусть, например, выгоды, которые проект способен принести в году k, могут принять три значения: В1k , В2k и В3k с вероятностями р1, р2 и р3 (p1 + р2 + р3= 1). Тогда ожидаемое значение выгод в данном году составляет р1В1k + p2 В2k + р3В3k . Если вероятности неизвестны, иногда имеет смысл придавать им равные значения (в нашем примере полагать, что р1 = р2 = р3 = 1/3). Чистая настоящая ценность проектов, оцененная с учетом ожидаемых значений исходов, дает представление о том, чего следует ожидать от рискованной инвестиции.
Когда несколько вариантов проекта в целом сопоставимы по степени риска, сравнение их чистой настоящей ценности, исчисленной указанным образом, позволяет отобрать лучший. Допустим, однако, что конкурируют два принципиально разных проекта, один из которых сопряжен со значительным риском потерь (то есть расходов, не приводящих к полезному результату), а другой обеспечивает гарантированную отдачу. При этом чистая ценность первого проекта оценивается, скажем, на 10% выше, чем второго. В подобных обстоятельствах важное значение приобретает не только объективно правильное определение вероятностей и ожидаемых значений различных исходов, но и степень неприятия риска, которая присуща субъекту, принимающему решение. В принципе она должна отражать предпочтения налогоплательщиков в отношении риска, которые, как отмечалось в главе девятой, проявляются в добровольном страховании. На основе оценки неприятия риска может быть рассчитано нечто вроде страховой премии, которая включается в издержки рискованного проекта, уменьшая его чистую ожидаемую ценность. В зависимости от того, насколько данное конкретное общество склонно избегать риска, уменьшение может превысить 10% или не достигнуть этой величины, что, соответственно, определило бы одобрение первого или второго проекта.
На практике учет неопределенности и риска часто осуществляется в более упрощенных формах. Например, избегая оценки вероятностей всех возможных исходов, прорабатывают “пессимистический”, “оптимистический” и “средний” сценарии осуществления проекта. Пусть для двух конкурирующих рискованных проектов А иВ “пессимистические” сценарии дают примерно одинаковую чистую настоящую ценность, “оптимистическим” соответствует незначительное преимущество проекта А, а “средним” – заметное преимущество проекта В. В такой ситуации есть основания выбрать проект В, хотя не вполне исключено, что более полная проработка вариантов исходов побудила бы скорректировать это решение.
|
АНАЛИЗ ИЗДЕРЖЕК И ВЫГОД И ПРОБЛЕМЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ |
При определении общественных издержек и выгод, в основном, принято, как мы видели, отвлекаться от перераспределительных аспектов деятельности государства и сосредоточивать внимание на оценке того, что приобретает или теряет общество в целом в лице всех своих членов. Иными словами, издержки и выгоды оцениваются, как правило, с точки зрения критерия Калдора–Хикса, то есть с позиций экономической эффективности, приближения к поверхности достижимых полезностей, соответствующей данному ресурсному потенциалу.
Имеется в виду, что перераспределительная политика как бы накладывается на решения, отвечающие принципу эффективности, с одной стороны, используя результаты этих решений, а с другой – определяя ограничения, в рамки которых должны укладываться все проекты, имеющие шансы быть одобренными. Так, если проект, который характеризуется высоким значением чистой настоящей ценности, ведет к последствиям, не согласующимся с принятой политикой распределения, он может быть либо просто исключен из рассмотрения, либо дополнен специальными перераспределительными мероприятиями, в том числе использующими выгоды от реализации проекта.
Подход, который четко разграничивает экономическую эффективность и распределительные цели, не только привлекателен теоретически, но и часто удобен на практике. Он помогает, в том числе, отделить задачи аналитиков, описывающих издержки и выгоды, от функции принятия политического решения. Вместе с тем встречаются ситуации, когда принципы распределительной политики желательно с самого начала инкорпорировать в аналитические процедуры, с помощью которых сравниваются варианты обсуждаемых проектов. Это особенно характерно для проектов, непосредственно включающих решение некоторых перераспределительных задач в состав ожидаемых основных результатов (например, совершенствование медицинской помощи может быть прямо направлено не только на общее повышение ее качества, но и в особенности на улучшение обслуживания малообеспеченных граждан).
Аналитики способны учесть в своих оценках лишь те принципы, которые предварительно четко сформулированы на политическом уровне. На основе одобренных принципов могут быть зафиксированы относительные веса, которые придаются выгодам, получаемым той или иной группой потребителей. Пусть все население разделено на три группы по уровню обеспеченности и для каждой из групп раздельно определена чистая настоящая ценность проекта. Предположим, при этом принимается, что наиболее важны выгоды, извлекаемые малообеспеченными: например, выгоды, достающиеся средней по обеспеченности группе, оцениваются на 10% ниже, а выгоды, получаемые высокообеспеченными, приобретают оценку на 25% более низкую, чем у малообеспеченных. Тогда, чтобы получить оценку проекта с учетом принятых распределительных приоритетов, следует не просто сложить значения его чистой настоящей ценности для отдельных групп, но определить их взвешенную сумму, причем веса в данном случае составляют 1 для первой группы, 0,9 для второй и 0,75 для третьей.