Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Экономика природопользования
Контрольная работа № 1
Тема:
Органы контроля и регулирования природопользованием
Содержание
Введение
1. Система органов контроля и управления природопользованием и экологической безопасностью
1.1 Федеральные органы экологического контроля и управления
1.2 Органы экологического управления в субъекте Российской Федерации
1.3 Экологическое и природно-ресурсное законодательство
2. Правовые механизмы регулирования природопользования
2.1 Формирование норм права в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
2.2 Право природопользования, понятие, содержание и формы права собственности на природные ресурсы
Заключение
Литература
Приложение 1
Приложение 2
Приложение 3
Приложение 4
Введение
Гармоничное сотрудничество человека с природой, его разумная общественная деятельность, которая регулирует и контролирует обмен веществ между природой и обществом, стало в современную эпоху одной из актуальнейших задач. Увеличение материальных благ общества, которое сопровождается антропогенным прессингом, привело к серьезному загрязнению окружающей среды. Особенно это заметно в области использования природных ресурсов.
Современный этап развития мирового хозяйства отличается всевозрастающими масштабами потребления природных ресурсов, резким усложнением процесса взаимодействия природы и общества, интенсификацией и расширением сферы проявления специфических природно-антропогенных процессов, возникающих вследствие техногенного воздействия на природу. Обострение сырьевых, топливных, энергетических, водных и в целом экологических проблем перешагнули границы отдельных регионов и приобрели глобальный масштаб. В этой связи большое значение приобретает изучение природно-ресурсного потенциала мира в целом, отдельных материков и стран, анализ систем их хозяйственного использования, сложившихся в различных социально-экономических структурах современного мирового сообщества, разработка представлений о региональном и оптимальном освоении природных богатств. Поэтому исследование социально-экономических и экологических особенностей использования природных ресурсов мира является в достаточной степени актуальными и важными.
Правовое регулирование в сфере природопользовании и охраны окружающей среды является важной составной частью взаимоотношений между обществом и природой.
Известно, что закон охраняет не столько природу (окружающую среду) как таковую, сколько защищает права человека. Поэтому важнейшим исходным моментом законодательства в области природопользования являются исторически меняющиеся приоритеты общества и государства в сохранении устойчивого потребления ресурсов природы. Эти приоритеты, в свою очередь, зависят от уровня социально-экономического развития общества, а также от уровня развития общественной морали.
1. Система органов контроля и управления природопользованием и экологической безопасностью[3]
Механизм управления природопользованием и экологической безопасностью представляет собой целостную совокупность методов и инструментов управления, с помощью которых организуются, регулируются и координируются процессы природопользования в совокупности с производственными и социально-экономическими процессами, обеспечивается должный уровень экологической безопасности производства и потребления, воспроизводится качество окружающей среды как специфическое общественное благо.
Механизм управления любой областью хозяйственной деятельности, как это вытекает из общей теории управления, может осуществляться и эффективно функционировать в единстве таких основных функций, как организация, планирование, прогнозирование, регулирование, учет и контроль.
Механизм экологического управления представляет собой составное звено системы управления экономикой в целом, имея сходную с последним структуру, принципы и целевую направленность на последовательную реализацию рыночных реформ и утверждение экономических подходов к управлению. Вместе с тем конкретные методы осуществления основных функций управления, выбор организационных структур и механизмов во многом определяются особенностями объекта управления. Основными особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды как объекта управления являются следующие.
Инфраструктурный характер продукции данной сферы (качества окружающей природной среды, ее экосистем и ресурсов) и оказываемых ею услуг (природоохранных, по ресурсосбережению, обеспечению экологической безопасности производства и потребления). В продукции данной сферы нуждаются все сектора экономики и хозяйствующие субъекты, соответственно, и методы экологического управления также должны распространяться на экономику в целом, быть методами управления тем, что сегодня называют большой экономикой.
Длительность основных воспроизводственных процессов как результат переплетения их экономических и естественных сторон, чем обусловливаются существенный временной разрыв между направляемыми в природоохрану и природовосстановление затратами и получаемыми результатами, а также высокая степень неопределенности и риска, сопровождающая многие управленческие решения.
Особая комбинация общественной и частной систем имущественных прав как следствие принадлежности многих объектов природопользования к общественным экологическим благам и ресурсам совместного применения.
Специфика сочетания рыночных и административно-контрольных инструментов управления, предопределяемая наличием в сфере природопользования и охраны окружающей среды многочисленных рыночных провалов.
Относительно (с другими секторами экономики) более высокая роль государства и его институтов в механизме управления природопользованием и охраной окружающей среды и как следствие - настоятельная необходимость отработки специальных механизмов (включая социально-политические), нейтрализующих негативные стороны государственного воздействия на эту сферу.
Основными звеньями механизма управления природопользованием и экологической безопасностью является совокупность административно-контрольных и экономических инструментов. Рассмотрим их конкретный состав (см. Приложение 1 и 2).
1.1 Федеральные органы экологического контроля и управления
В России, согласно утверждающимся демократическим подходам, система органов экологического контроля и управления базируется на таком важнейшем принципе, как разделение властей. На федеральном уровне представлены все четыре ветви власти - президентская, законодательная, исполнительная, а также судебная (см. рис.1). Сходные принципы демократического управления реализуются и в субъектах Российской Федерации, но с той лишь разницей, что высшими должностными лицами таковых являются губернаторы, а во входящих в состав РФ республиках - президенты соответствующих республиканских формирований.
К числу полномочий президентской ветви власти в рассматриваемой нами области относится выработка исходных принципов общенациональной экологической политики, а также правового обеспечения охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии с действующей в
России Конституцией Президент не только обладает правом на законодательную инициативу, но и утверждает (или отклоняет) принимаемые депутатами законы, после чего они вступают (или не вступают) в силу, а также имеет право на подготовку собственных Указов. В составе президентской ветви власти функционирует Совет Безопасности РФ, а в его рамках - Межведомственная Комиссия по экологической безопасности, которая готовит предложения по решению принципиальных вопросов охраны окружающей среды и природопользования. В их числе вопросы, связанные с предотвращением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, характеризующихся особо тяжелыми экологическими последствиями, в том числе на море и водных бассейнах России, с безопасным размещением радиоактивных отходов, обеспечением выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных конвенций и договоров и др.
Законодательная (представительная) ветвь власти представлена в России двухпалатным парламентом - Федеральным Собранием, которое готовит и принимает природоохранное законодательство. Законодатели участвуют в регулировании природопользования и охраны окружающей среды также посредством включения экологических норм в хозяйственное, уголовное и административное законодательство, в том числе в Гражданский, Уголовный и другие кодексы.
Существенное воздействие на охрану окружающей среды и обеспечение устойчивого природопользования оказывает принимаемый обеими палатами парламента Государственный бюджет. Непосредственное значение при этом имеют структура его доходов и расходов, налоговая база, в том числе экологические и ресурсные налоги, перечень включаемых в состав бюджета федеральных экологических программ, условия и уровень финансирования системы органов власти и управления в области природопользования и охраны окружающей среды и т. д.
Участвуя в законодательном процессе и процессе нормотворчества, депутаты отражают разнообразные предпочтения избирателей в отношении конкретного набора общественных благ, включая экологические. Итогом этой деятельности и является реально реализуемая общенациональная экологическая политика, отражающая баланс интересов различных социальных слоев, общественно-политических и хозяйственных структур, их представления о степени приоритетности общественных проблем, а также подкрепленная соответствующей правовой базой и материально-финансовыми ресурсами.
Исполнительная ветвь власти представлена специализированными органами государственного экологического контроля и управления, входящими в состав Правительства РФ. Структура Правительства утверждается соответствующими Указами Президента РФ. Деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти определяется специальным Положением, которое устанавливает: функции и задачи соответствующего федерального органа в конкретной области охраны окружающей среды, обеспечения экологически безопасного и устойчивого природопользования; порядок его взаимодействия с другими ведомствами; внутреннюю (как правило, территориальную) структуру.
В механизме регулирования природопользования и экологической безопасности участвуют и ряд федеральных ведомств общей компетенции. В их числе - Госстандарт РФ; Госкомстат РФ (информационно-статистическое обеспечение наряду с другими ведомствами экологического управления), Государственный Таможенный Комитет (ГТК) РФ (в частности, контроль за соблюдением требований международных договоров и экологической безопасности при пересечении грузами государственной границы), Министерство Внутренних Дел РФ (контроль за соблюдением мер пожаробезопасности - Управление пожарной охраны).
На федеральном уровне систему специально уполномоченных органов власти и управления природопользованием и экологической безопасностью можно разбить на три взаимосвязанные звена. Начнем их анализ с ведомств, выполняющих комплексно-координирующие функции.
Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России), осуществляющее: разработку и реализацию государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования и координацию в этой области аналогичных функций других министерств и ведомств; управление государственным фондом недр и государственным водным фондом; наблюдение за состоянием недр и мониторинг водных объектов; лицензирование пользования недрами, лицензирование водопользования, а также контроль за исполнением природопользователями условий лицензионных договоров, в том числе в целях предотвращения самовольного пользования недрами и водными объектами. Минприрода, как и многие другие органы экологического контроля и управления, для реализации своих полномочий создает в субъектах Федерации территориальные (бассейновые) подразделения, инспекции и т.п.
В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в ведение МПР России были переданы организации Государственного Комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии) и Федеральной службы лесного хозяйства России. Одновременно на подразделения МПР была возложена значительная часть функции упраздненных ведомств. В силу того, что новое положение о Министерстве природных ресурсов еще только готовится, его дополнительные функции могут быть определены с учетом тех задач, которые ранее решались данными ведомствами.
Так, для Госкомэкологии основными функциями были следующие: межотраслевая координация и регулирование в сфере охраны окружающей среды; государственный экологический контроль; государственная экологическая экспертиза; мониторинг антропогенного воздействия на окружающую природную среду; мониторинг растительного и животного мира (кроме лесов); лицензирование экспорта биоресурсов и импорта отходов, а также всех других видов действий с отходами и др. Большая работа также проводилась территориальными (в каждом из субъектов Федерации) органами этого Комитета, включая формирование нормативной и инструктивно-методической базы для экологического контроля и управления на местах; согласование с предприятиями-природопользователями нормативов допустимой техногенной нагрузки на соответствующие природные среды и предоставление им соответствующих эмиссионных разрешений (разрешений на допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду и нормативы размещения отходов) и др.
Что касается Федеральной службы лесного хозяйства России (Рослесхоз), то она ранее осуществляла контрольные, регулирующие и разрешительные функции в области управления лесным фондом страны.
А с учетом особой биосферной роли лесов данная служба участвовала в контроле за состоянием окружающей природной среды в целом, а также контролировала и регулировала использование объектов животного мира и среды их обитания. Конкретно, основными задачами Рослесхоза являлись:
реализация основных направлений государственной лесной политики;
организация и обеспечение рационального, многоцелевого и непрерывного лесопользования, воспроизводства и защиты лесов, а также сохранение и усиление средообразующих и других полезных свойств лесов;
обеспечение сохранения природных комплексов, имеющих особое природоохранное, научное, рекреационное значение, а также биоразнообразия;
совершенствование экономических и иных методов управления лесным хозяйством;
контроль за соблюдением требований лесного законодательства и др.
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) в качестве основных решает следующие задачи:
мониторинг состояния и загрязнения окружающей природной среды в целом и ее важнейших ресурсов (в том числе атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства), включая космический мониторинг состояния природных объектов;
оценку климатических изменений
В группу ресурсно-отраслевых ведомств, в ведении которых находится управление эффективным использованием, воспроизводством и охраной отдельных природных ресурсов ныне входят только два ведомства: Федеральная служба земельного кадастра России (Росземкадастр) и Государственный комитет РФ по рыболовству (Госкомрыболовство России).
Основными функциями Росземкадастра являются:
реализация государственной политики в области рационального использования земель, сохранения и воспроизводства почвенного плодородия;
организация и проведение работ, связанных с земельной реформой, приватизацией земель и регистрацией прав собственности на землю;
проведение землеустроительных работ, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель, создание банка данных о федеральных и иных землях и др.
В компетенции Госкомрыболовства России находится:
регулирование, использование, охрана и воспроизводство рыбных запасов, а также регулирование рыболовства;
государственный контроль за соблюдением нормативов и правил охраны рыбных запасов, их учет, установление норм допустимого улова рыбы и других биоресурсов;
определение нормативов чистоты вод рыбохозяйственных водоемов;
выдача разрешений (лицензий) на промысловый, спортивно-любительский, научно-исследовательский лов рыбы и др.
К органам, выполняющим по преимуществу контрольно-надзорные функции, относится Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ, входящая в систему Министерства здравоохранения РФ. Ее основными задачами являются:
организация и ведение государственной системы санитарно-гигиенического мониторинга, включая наблюдение, оценку и прогнозирование здоровья населения в связи с состоянием среды обитания;
участие в разработке целевых и территориальных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также подготовка предложений к программам оздоровления среды обитания человека;
разработка и утверждение санитарных норм, правил и гигиенических нормативов;
организация и проведение санитарно-гигиенической и эпидемиологической экспертизы, государственного контроля за соблюдением требований санитарного законодательства России и др.
Важные задачи в области обеспечения безопасной эксплуатации недр и промышленной безопасности выполняет Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор). Контроль за соблюдением требований законодательства в части безопасного использования ядерной энергии и материалов, радиоактивных веществ, государственный надзор за организацией и состоянием учета и хранения подобных материалов и веществ осуществляет Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор). Обеспечению управления экологической безопасностью как составной части общей безопасности служит Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). В числе прочих в задачи этого Министерства входит принятие чрезвычайных мер по ликвидации экологических катастроф, вызванных стихийными бедствиями, производственными авариями и катастрофами.
Организационная структура управления каждого из перечисленных федеральных ведомств как правило строится по административно-территориальному принципу с образованием соответствующих подразделений (комитетов, инспекций и т.п.) либо в субъектах Федерации, либо в более укрупненных округах.
1.2 Органы экологического управления в субъекте Российской Федерации
В соответствии с федеративным устройством России важные функции в области экологического управления и контроля за рациональным природопользованием выполняют территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, в субъектах Федерации действуют органы исполнительной власти, выполняющие данные функции во взаимосвязи с решением задач социально-экономического развития региона. Анализ системы управления природопользованием и экологической безопасностью на региональном уровне важен, так как именно на этом уровне осуществляется взаимодействие с предприятиями, пользующимися природными ресурсами и оказывающими воздействие на окружающую среду, а также с населением.
Рассмотрим структуру региональных органов управления природопользованием и экологической безопасностью на примере Санкт-Петербурга как самостоятельного субъекта РФ (см. рис. 2). Однако с учетом реализации Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в данную схему могут быть внесены определенные изменения.
Положения (функции, полномочия и т.п.) региональных подразделений федеральных специально уполномоченных органов утверждаются соответствующим федеральным специально уполномоченным органом в соответствии с законодательством и федеральным Положением о его деятельности. Так, среди комплексно-координирующих органов важное место должны занимать региональные подразделения МПР России (департаменты и комитеты), осуществляющие экологический контроль и контроль в области рационального природопользования. Что касается экологического контроля, то он включает:
контроль за деятельностью предприятий приоритетного списка - основных загрязнителей среды;
контроль за соблюдением законодательства при размещении отходов и образованием несанкционированных свалок;
нормирование и контроль соблюдения предприятиями экологически безопасных допустимых уровней выбросов, сбросов загрязняющих веществ и образования отходов;
•согласование планов природоохранных мероприятий и экологических паспортов предприятий. Структура, порядок формирования, полномочия, организация работы комитетов, управлений и
отделов в составе Администрации определяются приказом главы Администрации субъекта Федерации. В Санкт-Петербурге основными задачами специализированного Управления по охране окружающей среды являются:
координация природоохранной деятельности разнообразных хозяйствующих субъектов независимо от их ведомственной подчиненности;
организация комплексных природоохранных работ, разработка и участие в реализации природоохранных программ;
выдача разрешений на право пользования природными ресурсами, на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку и складирование вредных отходов;
обеспечение полноты и общедоступности информации об экологической обстановке.
Управление природопользованием и экологической безопасностью включает и местный уровень (города, административного района и т.п.), значение которого объективно повышается в условиях усиления демократических подходов к управлению. Вместе с тем в России в силу переходного характера социально-экономического развития, незавершенности политико-правовых реформ и реформирования административно-территориального устройства страны роль и значение органов местного самоуправления в области экологического регулирования окончательно не определены. Принимая во внимание опыт стран с развитыми демократическими традициями, а также учитывая специфику России и первые результаты рыночных и политических реформ, за местными органами самоуправления возможно закрепление следующих основных функций:
оперативный мониторинг состояния окружающей природной среды;
рационализация природопользования, создание и поддержание благоприятных условий проживания населения;
участие в разработке и контроле за реализацией целевых региональных экологических программ;
участие в экологической экспертизе инвестиционных проектов;
финансовое и организационное обеспечение мероприятий, включенных в соответствующие региональные планы и программы и др.
При этом органы местного самоуправления должны решать разнообразные проблемы экологического и природно-ресурсного управления с комплексных позиций, а также в тесной взаимосвязи с решением других возложенных на них социально-экономических задач, включая меры по благоустройству и озеленению территорий, организацию сбора и утилизации бытовых отходов, развитие учреждений здравоохранения, физической культуры и спорта и др.
.3 Экологическое и природно-ресурсное законодательство
Современная правовая база охраны окружающей среды и рационального природопользования в России формируется с начала 90-х годов XX столетия. В системе экологического права может быть выделено:
. Природоохранное законодательство и законодательство по экологической безопасности.
. Природно-ресурсное законодательство.
Первый блок образуют закон РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991), а также другие законодательные акты, как принятые в развитие основных разделов данного закона, так и регулирующие отношения в областях, смежных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности. Таковыми, в частности, являются следующие законы Российской Федерации:
«О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (1991, с последующими изменениями и дополнениями);
«О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1994);
«Об экологической экспертизе» (1995);
«Об использовании атомной энергии» (1995);
«О радиационной безопасности населения» (1996);
«О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов» (1996);
«Об энергосбережении» (1996);
«О безопасности гидротехнических сооружений» (1997);
«О безопасном обращении с пестицидами» (1997);
«О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (1997);
«О лицензировании отдельных видов деятельности» (1998);
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999);
«Об охране атмосферного воздуха» (1999) и др.
В блок природно-ресурсного законодательства входят следующие законы:
«О плате за землю» (1991, с последующими изменениями и дополнениями);
«Водный кодекс РФ» (1995);
«О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» (1995);
«Об особо охраняемых природных территориях» (1995);
«О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995);
«О животном мире» (1995);
«Об особо охраняемых природных территориях » (1995)
«О континентальном шельфе РФ» (1995, с изменениями и дополнениями от 1999 г.);
«О мелиорации земель» (1996);
«Лесной кодекс РФ» (1997);
«Об отходах производства и потребления» (1998);
«О плате за пользование водными объектами» (1998);
«О Государственном земельном кадастре» (1999);
«О недрах» (в редакции федерального закона 1999 г.) и др.
Процесс формирования правового поля охраны окружающей среды и природопользования нельзя считать завершенным, в этой области наблюдается множество правовых пустот. В настоящее время весомый блок законопроектов проходит стадию разработки и обсуждения. В его составе - проекты, призванные завершить процесс формирования комплекса природно-ресурсных законов. К таковым, в частности, относятся: «О растительном мире», «О порядке лицензирования пользования недрами», «Об исключительной экономической зоне РФ», «О территориях традиционного природопользования малочисленных народов», «О рыболовстве и охране водных биоресурсов», «Об охоте и охотничьем хозяйстве» и др. Активно дискутируются уточнения, которые необходимо внести в Земельный кодекс РФ. Основным предметом обсуждения является вопрос о допустимости реального экономического оборота (купли, продажи, залога и т.п.) сельскохозяйственных угодий, а также права на землю иностранных юридических и физических лиц.
К числу законопроектов, направленных на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, относятся: «Об экологическом страховании», «О питьевой воде», «Об экологической безопасности», «Об обращении с радиоактивными отходами», «О государственной политике в области экологического образования населения» и др. Для правового обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования большое значение имеет не только интенсивность законотворческой деятельности, но и ее содержательная сторона. Все экологические и природно-ресурсные законы должны исходить из общих концептуальных идей, быть взаимоувязаны или, как говорят специалисты, кодифицированы. Необходимо, чтобы они служили адекватной правовой основой не только административно-контрольных, но и экономических подходов к охране окружающей среды, включая принципиальные идеи.
Согласно Конституции РФ (Ст.76) на базе федерального законодательства субъекты Федерации имеют право принимать собственные нормативно-правовые акты. Так, в Санкт-Петербурге в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности приняты с учетом местных условий и действуют следующие законы:
«О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге» (1995);
«О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (1996);
«Об экологическом фонде Санкт-Петербурга» (1996);
«Об освобождении от платежей при пользовании недрами» (1996) и др.
Однако в условиях отставания с формированием федерального природоохранного и природно-ресурсного правового поля существует тенденция нарушения принципа единообразия законодательства, и в ряде субъектов Федерации приняты региональные (республиканские) законы, отдельные положения которых не согласуются с конституционными нормами. Это, в частности, касается вопросов разграничения прав собственности на природные ресурсы между Федерацией и субъектами Федерации. Разрешению этих противоречий наряду с другими мерами будет способствовать принятие в 1999 г. Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
В соответствии с Конституцией РФ и с учетом переходных социально-экономических и политических условий значительной правовой силой характеризуются Указы Президента РФ. К числу Президентских Указов, охватывающих область охраны окружающей среды и природопользования, в частности, относятся:
«Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны РФ» (от 05.05.1992, № 436);
«О федеральных природных ресурсах» (от 16.12.1993, № 2144);
«Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земли при проведении земельной реформы» (от 16.12.1993, № 2162);
«О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (от 04.02.1994, № 236);
«О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (от 01.04.1996, № 440) и др.
Отличительной особенностью большинства российских законов является то, что они не выступают правовыми актами прямого действия. Важные элементы механизма их реализации - нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (постановления Правительства РФ, инструкции различных министерств и т.п.), а для региональных законов - соответствующие акты органов власти субъектов РФ. Эти нормативные акты касаются различных аспектов обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования, включая вопросы, связанные с организацией и проведением экологической экспертизы, экологического мониторинга и лицензирования, установлением и взиманием природно-ресурсных и эмиссионных платежей, деятельности специально уполномоченных органов природоохранного контроля и управления и т.п. К числу подобных документов относится, например, имеющая важное значение для всех субъектов хозяйственной деятельности Инструкция Министерства РФ по налогам и сборам по применению Закона РФ «О плате за землю» (2000).
природопользование правовой экологический безопасность
2. Правовые механизмы регулирования природопользования
.1 Формирование норм права в сфере природопользования и охраны окружающей среды
История формирования правовых экологических норм. В большинстве развитых стран мира правовое регулирование природопользования началось на местном уровне - в виде распоряжений и законов для отдельных предприятий, отраслей хозяйства, территорий, регионов, городов.
Самым ранним законом, относящимся к охране среды, принято считать эдикт 1273 г., запрещающий использование каменного угля для отопления жилищ Лондона. В России одними из первых в этой сфере были законы, направленные на охрану отдельных элементов окружающей среды от истребления на определенных территориях. Так, ряд указов Петра I касался рационального использования и восстановления лесов, а также запрещения хищнической ловли рыбы, отстрела крупных животных в окрестностях Санкт-Петербурга.
Позднее появились законы национального уровня. В Европе законы по рациональному природопользованию были приняты в XIX - начале XX в. Так, в 1863 г. был принят Закон Великобритании о щелочном производстве, в котором регулировалось загрязнение атмосферного воздуха химическими предприятиями. В 1917 г. был принят Закон Франции, регулировавший размещение промышленных предприятий с учетом их экологической опасности. В Нидерландах первым в этой области права стал «Закон о зловредности» (Мшзапсе АсС, 1875), который и сейчас является основой природоохранной политики на региональном уровне. В России в первой четверти XX в. приоритет отдавался созданию особо охраняемых территорий (например, декрет 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков»).
Как правило, впоследствии региональные и местные законы образовывали единую систему с общенациональными. Для государств - членов эффективно действующих интеграционных группировок (ЕС, НАФТА) приоритетную роль играют решения и директивы на уровне руководящих органов интеграции. По важнейшим проблемам природопользования заключаются Международные договоры, они ратифицируются государствами и становятся важными источниками права.
Нормы экологического права в Конституции. Важнейшим государственным документом в области охраны окружающей среды и экологических прав граждан является Конституция. В основном законе страны - ее Конституции - закрепляются обязанности государства защищать окружающую среду и нести ответственность в этой сфере перед своими гражданами. Модель построения «конституционного экологического государства» находит отражение как в тексте конституций, но может быть и результатом интерпретации конституционных норм. Поэтому формы защиты окружающей среды в конституциях разных стран могут отличаться, что иллюстрирует табл. 2.1.
Таблица 2.1
Формы защиты окружающей среды в конституциях различных стран
|
Форма отражения в конституции страны экологических прав и обязанностей граждан и государства |
Страны |
|
|
Закреплена обязанность государства защищать окружающую среду |
Австрия, Греция, Германия, Голландия, Испания, Польша, Португалия, страны Балтии, Украина, Швейцария |
|
|
Закреплено право граждан на благоприятную окружающую среду |
Бразилия, Португалия, Испа-ния, Белоруссия, Россия, Турция, Украина |
|
|
Защита окружающей среды провоз-глашена государственной целью |
ФРГ, Казахстан |
|
|
Закреплена обязанность каждого охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам |
Россия, Белоруссия, Украина |
В Приложении 3 приведены некоторые выписки из Конституции РФ.
В Конституции Российской Федерации 1993 г. имеется как статья, закрепляющая право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду (ст. 42), так и статья, закрепляющая обязанности граждан (ст. 58): «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам». Включение этих статей в текст Основного закона отражает современные тенденции расширения круга основных прав и свобод человека и обеспечения их наиболее высоким, конституционным, уровнем защиты.
Структура природоохранного законодательства. Структура природоохранного и ресурсного законодательства может быть рассмотрена и по предметно-отраслевому принципу: от нормативных актов наиболее общего характера (в РФ к таковым относятся Конституция РФ от 12 декабря 1993 г., Закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.) к нормативным актам, регламентирующим действия в отношении отдельных компонентов природной среды и видов природных ресурсов (в РФ это - Водный кодекс, Земельный кодекс, Закон о животном мире и др.), а затем - к нормативным актам, регламентирующим различные виды и стороны хозяйственной деятельности (использование природных ресурсов, плата за ресурсы и за их загрязнение, экологическая экспертиза проектов, экологическая безопасность отдельных отраслей деятельности и др.). Важную роль в совершенствовании законодательства играет общественное экологическое движение.
Можно выделить разделы права и по другим критериям, например - эколого-экономические нормативные акты, региональные нормативные акты и т. д. Иногда в отдельных странах новые законы в этой сфере принимаются в результате реакции на острую экологическую проблему или ресурсный кризис.
Наиболее полным охватом правовых проблем в той или иной сфере отличаются кодексы законов, объединяющие и согласовывающие разрозненные законы и другие нормативные акты в единый документ (примеры кодексов, действующих в РФ, даны в Приложении 4).
Следующими по важности и полноте охвата проблем являются законы, действующие на уровне страны в целом (для РФ это Федеральные законы); затем идут законы регионального уровня (относящиеся не к стране в целом, а к отдельным ее частям, регионам).
Недостаточность и незавершенность законодательной базы восполняется указами главы государства (Приложение 4), постановлениями правительства страны, а также приказами, инструкциями, письмами и другими нормативными актами министерств и ведомств, имеющих отношение к данной сфере деятельности. Эти так называемые «подзаконные акты» конкретизируют и дополняют основные законы или кодексы. Кроме того, в ряде стран с англо-американской системой права источником правового регулирования является прецедент, или судебное решение по конкретному вопросу, а также договоры между субъектами права, в том числе между государством (в лице правительства или уполномоченного органа) и природопользователем.
В целом законотворчество в сфере взаимодействия общества и природы отличается динамичностью и незавершенностью.
В ряде стран мира, где природоохранное законодательство достаточно развито (Великобритания, США, Канада, ФРГ), законов в данной области права много и они могут быть сведены в систему нормативных актов. Например, в Канаде существует целая система федеральных и провинциальных нормативных актов по защите окружающей среды и природопользованию
Целевые программы в сфере природопользования и охраны среды в России[4].
До 2001 г. в России осуществлялась реализация более десятка федеральных экологических программ, часть из которых, имея статус федеральных, были по существу региональными. Многие из них финансировались неудовлетворительно и не решили поставленных задач. Так, Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 была утверждена единая долгосрочная целевая федеральная программа «Экология и природные ресурсы России (2002-2010), которая включает 12 подпрограмм:
) минерально-сырьевые ресурсы;
) леса;
) водные ресурсы и водные объекты;
) водные биологические ресурсы и аквакультура;
) регулирование качества окружающей природной среды;
) отходы;
) поддержка особо охраняемых природных территорий;
) сохранение редких и исчезающих видов животных и растений;
) охрана озера Байкал и Байкальской природной территории;
) возрождение Волги;
) гидрометеорологическое обеспечение безопасной жизнедеятельности и рационального природопользования);
) прогрессивные технологии картографогеодезического обеспечения.
Эта программа определяет приоритеты планирования природопользования и охраны окружающей среды как на федеральном уровне, так и на уровне регионов. На уровне муниципалитетов разрабатываются программы и планы, учитывающие специфику поселений и районов.
Программы в сфере экологии и природопользования финансируются за счет бюджетов всех уровней, средств предприятий и экологических фондов.
Методы правового регулирования отношений в сфере природопользования и охраны среды имеют свою специфику, заключающуюся в сочетании императивного, диспозитивного и экономического методов регулирования отношений субъектов права. Исторически в большинстве стран мира преобладает применение императивного метода регулирования взаимоотношений в сфере природопользования и охраны среды, построенного на использовании административных предписаний. Вероятно, по мере развития в обществе понимания сущности и важности природоохранных проблем и возрастания уровня правовой грамотности населения императивные методы правового регулирования постепенно будут уступать по частоте применения диапозитивным (при которых взаимодействующие стороны равны с точки зрения закона), а также экономическим методам. К числу последних относятся методы, воздействующие на имущественные интересы юридических и физических лиц, деятельность которых влияет на состояние природных ресурсов и среды.
Считается, что такой путь совершенствования законодательства - через конкретные договоры и договорной процесс - более приемлем для больших по территории и разнообразных по составу населения, природным условиям и ресурсам стран. Однако этот путь не получил пока должного развития в мире из-за доминирующей роли императивных методов регулирования.
Формирование системы природоохранного права - одной из самых «молодых» отраслей права в мире - еще далеко до завершения.
.2 Право природопользования, понятие, содержание и формы права собственности на природные ресурсы
С правовой точки, зрения существует два основныхвида природо-пользования: общее (осуществляется гражданами в силу принадлежащих им естественных (гуманитарных) прав) и специальное (реализуется гражданами и хозяйствующими субъектами при использовании природных ресурсов как предмета производства на основе разрешения компетентных органов государства). Реализация прав на природопользование тесно связана с правом собственности на ресурсы, которое позволяет использовать их по своему усмотрению.
Под природопользованием, как было сказано выше, понимается использование объектов и свойств природной среды - экологических, экономических, культурных, оздоровительных. С юридической точки зрения различают два основных вида природопользования - общее природопользование и специальное природопользование.
Общее природопользование не требует какого-либо специального разрешения. Оно осуществляется гражданами в силу принадлежащих им естественных (гуманитарных) прав, возникающих и существующих как результат их рождения в той или иной стране. (В общее природопользование входит пользование атмосферным воздухом, водой для питьевых, коммунально-бытовых и лечебно-оздоровительных нужд и т. д.)
Специальное природопользование реализуется гражданами и хозяйствующими субъектами на основе разрешения компетентных органов государства. Оно носит целевой характер и по видам используемых объектов подразделяется на землепользование, пользование недрами, лесопользование, водопользование, использование диких животных, птиц, запасов рыб и т. д., а также использование атмосферного воздуха и отдельных его компонентов в промышленных целях.
Специальное природопользование в правовом смысле регулируется природно-ресурсным законодательством - в частности, в России - Земельным кодексом, Лесным кодексом, Законом «О недрах», Водным кодексом, Законом «Об использовании и охране животного мира», Законом «Об охране атмосферного воздуха» и т. д.
Во всем мире специальное природопользование тесно связано с правом собственности на природные ресурсы.
Собственность на природные ресурсы как научное понятие употребляется в двух аспектах - экономическом и юридическом.
Собственность как экономическая категория является наиболее эффективным средством реализации экономических интересов людей, их отдельных групп и общества в целом в производстве и удовлетворении разнообразных потребностей. Экономические отношения собственности определяют отношение участников производства к предметам производства (орудиям, средствам, продуктам производства). В результате закрепления экономических отношений в правовых нормах возникает право собственности как юридическая категория.
Под правом собственности на природные ресурсы понимается совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными и другими природными ресурсами. Оно закрепляет за его обладателем экономическую власть над данным условием производства и потребления. Это право предопределяет использование находящихся в собственности природных ресурсов свободно, по своему усмотрению. Соответствующее правило закреплено в ст. 36 Конституции России: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно. Но это правило, как и право собственности, не является абсолютным: оно может ограничиваться общественно значимыми интересами. Так, в соответствии с той же ст. 36, собственник природных ресурсов свободен в осуществлении принадлежащих ему полномочий, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Вопрос о распределении прав собственности на природные ресурсы и компоненты окружающей среды очень важен для управления природопользованием. Различают следующие режимы прав собственности на природные ресурсы.
Открытый доступ к ресурсам, предполагающий возможность их использования всеми, кто пожелает. Это может быть сбор дикорастущих «даров природы», лов рыбы в реке или в море, использование ландшафта для рекреации и др. Так как стимула ограничивать такое природопользование у человека практически нет, возникает опасность чрезмерной эксплуатации ресурса, превышающей у воспроизводимых ресурсов способность к самовосстановлению, а у исчерпаемых - безвозмездное исчерпание.
Частная собственность на природные ресурсы, исторически возникающая там и тогда, когда какой-либо природный ресурс становится ограниченным, сильнее стимулирует рациональное природопользование. Очевидно, если частный собственник уверен, что его вложения в охрану и воспроизводство природного ресурса окупятся в будущем, он не станет наносить вред своей собственности и чрезмерно ее эксплуатировать. Однако для реализации этого стимула необходимо выполнение следующих условий:
четкая определенность и исключительность прав собственности;
безопасность и государственная защита от посягательств на частную собственность;
соблюдение прав частной собственности;
уважение общества к праву частной собственности;
возможность официального перераспределения прав собственности (например, путем продажи или аренды).
Считается, что невыполнение хотя бы одного из этих условий значительно снижает стимулы собственника к рациональному природопользованию и инвестициям.
Общее (коллективное) пользование ресурсами предполагает, что ресурсами владеет четко определенная группа пользователей, которая в состоянии исключить доступ к данному ресурсу лиц, не являющихся собственниками. Этот режим прав собственности приводит к меньшим негативным последствиям, чем открытый доступ к ресурсам, особенно в сфере традиционного природопользования (например, у народов Севера и Северо-Востока Евразии и в Северной Америке, в традиционных культурах Африки и Австралии и др.). Коллективное природопользование частично являлось основой нрава собственности на землю в России до 1917 г., а также во время коллективизации сельского хозяйства и вплоть до 1993 г. Считается, что право общего (коллективного) пользования ресурсами быстро изменяется под воздействием внешних, в том числе политических, условий1.
4. Государственная собственность (и ее частный случай - муниципальная собственность) на природные ресурсы фактически означает предоставление прав па распоряжение этой собственностью узкой группе лиц - государственным служащим. Они, как правило, не заинтересованы в рациональном, устойчивом использовании природных ресурсов и в охране окружающей среды. По ряду объективных причин (например, в результате коррупции) зачастую возникает переэксплуатация ресурсов и их истощение.
Эффективное управление природными ресурсами в режиме государственной собственности требует огромного управленческого аппарата административного и правового (контролирующего и наказывающего) характера. Однако в ряде случаев только государственная форма собственности на природные ресурсы может обеспечить достаточно эффективное использование и защиту (например, диких животных, особо охраняемых природных территорий, стратегически важных земель и ресурсов и др.).
В развитых странах, по сравнению с Россией, отмечается более четкое законодательное определение и закрепление функций государственных органов в сфере регулирования природопользования, ответственности собственников и пользователей природных ресурсов за их рациональное расходование.
Важнейшие тенденции в развитии отношений прав собственности на природные ресурсы в развитых странах таковы:
постепенное увеличение доли государственной собственности на некоторые природные ресурсы (лесные, ресурсы недр и др.) путем поэтапного выкупа их из частной собственности. Например, в Германии в последнее время активно осуществляется выкуп лесных ресурсов у частных владельцев;
рост ограничений (главным образом по экологическим соображениям) прав частных собственников природных ресурсов в пользу общества.
Таким образом, рациональное и устойчивое природопользование и успешная охрана окружающей среды могут быть осуществлены при разном сочетании режимов прав собственности на природные ресурсы, в зависимости от географических, исторических, культурных и социальных особенностей страны.
Правовое регулирование в сфере использования невозобновимых и возобновимых природных ресурсов дифференцировано и должно быть нацелено на учет интересов не только сегодняшнего, но и будущих поколений.
В развитых странах с этой целью используются следующие подходы:
в отношении невозобновимых природных ресурсов реализуется так называемое «правило Хартвика» - капитал, заключенный в природном ресурсе (природном объекте), например, в месторождении полезного ископаемого, при его разработке должен трансформироваться в равновеликий финансовый или иной капитал, призванный заменить в будущем истощенный природный капитал;
в отношении возобновимых природных ресурсов применяется правило: любой вид таких природных ресурсов - добываемый, эксплуатируемый, используемый человеком - необходимо воспроизвести, восстановить как в количественном, так и в качественном отношениях.
Вопрос об атмосферном воздухе как объекте права собственности остается спорным. В отличие от земли, недр, объектов животного мира, воздушного пространства, атмосферный воздух как материальная субстанция находится в состоянии постоянного, турбулентного движения и не может быть индивидуализирован, выделен, в связи с чем исключена возможность фактического владения им, которое считается важнейшим правомочием собственника. Так, в России по Закону «Об охране атмосферного воздуха» воздух не является объектом права собственности.
Следует отметить, что другие государства по-иному решают эту правовую проблему. Так, например, в Конституции Украины атмосферный воздух отнесен к объектам права собственности украинского народа. Однако российские юристы считают, что правильнее говорить о суверенитете над воздушным пространством над территорией государства, как это и закреплено в Воздушном кодексе РФ.
Частная собственность на природные ресурсы, особенно на землю, является преобладающим в мире видом собственности и одним из условий развития рыночных отношений. Одновременно земля, являясь операционным базисом, предоставляется в частную собственность для развития предпринимательства в сельском хозяйстве, для создания производственных и торгово-распределительных предприятий и организаций, коммуникаций, жилого фонда и т. д.
Изменение прав собственности на природные ресурсы в России
В 1918-1990 гг. в нашей стране существовала единственная форма права собственности на природные ресурсы - исключительная государственная (в отличие от таких товарно-материальных ценностей, как предприятия, сооружения, которые находились в «простой» государственной собственности). Это означает, что земля, недра, воды и леса находились в монопольном владении государства, при этом земельные участки гражданам и юридическим лицам предоставлялись только в пользование, а любые сделки с землей были запрещены.
Основы права собственности на природные ресурсы в современной России определены Конституцией РФ и Гражданским кодексом. Специфические отношения собственности на конкретные природные ресурсы регулируются системой природоресурсного законодательства, которое постоянно развивается.
В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Это означает, что принцип равных, одинаковых обязанностей по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды закреплен для всех видов собственников.
Кроме земли, к объектам права собственности на природные ресурсы в РФ отнесены: недра, животный мир, водные объекты, леса, а также особо охраняемые природные территории.
В России идет процесс расширения прав частной собственности на природные ресурсы. Так, обсуждается в законодательных органах проект передачи небольших (до 20 тыс. м2) замкнутых водоемов в частную собственность владельцев земельных участков, на которых они находятся, а также практически решен вопрос о передаче в аренду сроком на 99 лет участков леса, если в течение 15 лет пользователь этого участка не нарушал закон, в том числе - природоохранный
Право частной собственности на землю в России[5]
Закон «О земельной реформе» 1990 г. впервые ввел частную собственность на землю в форме индивидуальной, коллективно-долевой и коллективно-совместной собственности. Земельный кодекс РСФСР от 1991 г. также предусматривал наличие в России государственной собственности на землю, собственности граждан и коллективной (в форме коллективно-совместной или коллективно-долевой) собственности на земельные участки. Таким образом, право частной собственности на землю юридических лиц не признавалось.
Земли колхозов и других негосударственных сельскохозяйственных предприятий могли передаваться в собственность коллективов этих предприятий с определением и без определения доли каждого работника. Однако в дальнейшем эти статьи предыдущего Земельного кодекса были отменены Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». От признания коллективной собственности законодательство отказалось.
В Земельном кодексе РФ, вступившем в силу 30 октября 2001 г., в ст. 15 рассматриваются вопросы собственности на землю граждан и юридических лиц. В частности, в п. 1 ст. 15 установлено, что «Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные ими по основаниям, предусмотренным законодательством РФ. В п. 2 ст. 15 говорится о том, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с новым Земельным кодексом и федеральными законами не могут находиться в частной собственности.
Что касается иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, то в п. 3 ст. 15 Кодекса оговорено, что они не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ. В действующих федеральных законах пока нет специальных запретов на приобретение тех или иных земель иностранцами, но они могут быть установлены в дальнейшем - например, в отношении закрытых административно-территориальных образований или других территорий.
Кроме того, они могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на правах аренды. Наряду с земельным законодательством, право собственности и другие вещные права на землю регулируются в гл. 17 Гражданского кодекса РФ, которая вошла в действие со дня введения в действие нового Земельного кодекса РФ. В соответствии со ст. 261 Гражданского кодекса РФ, собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц. Кроме того, если иное не установлено законом (например, Законом о недрах и др.), право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, а также на находящиеся на нем лес и иные растения.
Установление множественности форм собственности на землю явилось одним из основных достижений земельной реформы в нашей стране.
По данным статистического учета, с начала 1991 г. в результате проведения земельной реформы более 40 млн. граждан России получили в собственность земельные участки, и более 12 млн. сельских жителей стали собственниками земельных долей (паев).
Что касается частной собственности на водные ресурсы (пресных поверхностных вод, прежде всего), то вопрос этот решается весьма различно в разных странах как исторически, так и в зависимости от свойств самого водного источника. Решающую роль в установлении режима прав собственности па водные ресурсы всегда играла иодообеспеченность (или, напротив, иододефицитность) страны пли региона. Так, в странах с достаточным или избыточным количеством пресных вод долгое время главенствовал режим открытого доступа к водным ресурсам (Россия, все северные страны, страны тропического пояса и др.). И, напротив, в странах с засушливым климатом частная и/или государственная собственность на водные ресурсы возникала либо одновременно с правом собственности на земельные ресурсы, либо даже главенствовала и опережала его.
Право частной собственности на леса претерпело значительные исторически обусловленные изменения в большинстве стран мира. Как было отмечено выше, в настоящее время после длительного периода господства права частной собственности на леса во многих развитых странах мира отмечена тенденция к росту земель так называемого лесного фонда в государственной собственности. В России же наблюдается обратный процесс.
Право частной собственности на водные объекты и на лесные ресурсы в России
В России, согласно ст. 36 Водного кодекса РФ, обособленные водные объекты могут принадлежать на праве частной собственности гражданам и юридическим лицам в соответствии с гражданским законодательством. В ст. 40 Водного кодекса уточняется, что в собственности граждан и юридических лиц могут находиться обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) - небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. Предельные размеры обособленных водных объектов определяются Земельным законодательством РФ.
Лесной кодекс РФ (ст. 20) предусматривает в незначительной мере право частной собственности граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке, находящемся в их частной собственности. Древесно-кустарниковая растительность, которая появилась в результате хозяйственной деятельности или естественным образом на земельном участке после передачи его в собственность гражданину или юридическому лицу, является его собственностью, которой он вправе владеть, пользоваться и распоряжаться в соответствии с требованиями лесного законодательства РФ и законодательства РФ о растительном мире.
Право собственности на недра базируется на двух подходах. Первый подход заключается в том, что частная собственность на земельный участок обусловливает ее распространение на недра и природные ресурсы в них, т. е. земная поверхность и недра не разделяются. Согласно второму подходу, собственность на землю и недра разделена, недра являются государственной собственностью, которая приоритетна перед частной собственностью на землю. В зависимости от выбора исходной модели решается вопрос главенства государственной или частной собственности на недра и недропользование.
Право частной собственности на недра в России
Закон РФ «О недрах» (ст. 2.1, ст. 3) выделяет четыре вида участков недр, являющихся недвижимым имуществом и имеющих различный правовой режим: участки недр федерального, регионального и местного значения, а также участки недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашения о разделе продукции. Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и полезные ископаемые, энергетические и другие ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы же владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и отдельных субъектов.
В законодательстве субъектов РФ вопрос о праве собственности на недра решается по-разному в областях и краях РФ, с одной стороны, и в суверенных республиках - с другой. Так, законодательство областей регулирует данный аспект в основном в соответствии с положениями рассмотренного выше федерального законодательства, т. е. вопросы владения, пользования, распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и соответствующей области или края как субъекта федерации.
Право государственной собственности на природные ресурсы является доминирующим в структуре закрепленных законодательством форм собственности в ряде стран мира, прежде всего в бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве и в ряде развивающихся стран. Важным вопросом является разграничение права собственности между федеральным уровнем власти и субъектами федерации в больших по площади странах.
Право государственной собственности на недра, землю, воды и леса состоит из правомочий владения и распоряжения данными видами ресурсов. Что касается права пользования, под которым, как правило, понимается право хозяйственной эксплуатации, то государство практически всегда передает этот вид правомочий другим лицам. В результате возникает множество проблем в сфере природопользования в том случае, если пользователь недостаточно заинтересован в долговременной эффективной эксплуатации природного ресурса или в охране окружающей среды.
Разграничение прав государственной собственности на природные ресурсы в России[2]
В соответствии с Конституцией 1993 г., Российская Федерация и субъекты федерации должны по взаимной договоренности разграничить права собственности на природные ресурсы. Необходимо учитывать также положения Федеративных договоров, которые сохраняют пока свое действие наряду с Конституцией РФ.
В соответствии с Федеративным договором (единым, основным, от 1993 г.), земля, ее недра, воды, растительный, животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. По существу, в Федеративном договоре закрепляется право собственности республик на свои природные ресурсы. Однако Конституция РФ предусматривает, что в случае несоответствия положений Федеративного договора (или иных законодательных актов) положениям Конституции РФ должны применяться последние. А в Конституции разграничение прав собственности отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72). Следовательно, в отношении прав собственности на природные ресурсы Федеративный договор не имеет юридической силы.
Одни вопросы разграничения объектов собственности решены на уровне законов, другие - Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах». В этом Указе установлены критерии отнесения природных ресурсов к федеральной собственности. Они основаны преимущественно на действующем законодательстве, а также исходя из принципа их общегосударственного значения. Согласно этому Указу, к общефедеральным природным ресурсам в России отнесены:
земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности, охраны государственных границ, а также для осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов власти;
земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;
земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения;
виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации;
виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов РФ, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;
месторождения полезных ископаемых, имеющие общегосударственное значение;
водные объекты (наземные и подземные), расположенные на территории двух и более субъектов РФ, а также пограничные и трансграничные водные объекты;
водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд обороны, безопасности, федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;
водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;
внутренние морские воды и территориальное море Российской Федерации;
иные особо охраняемые водные объекты федерального значения;
иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
Заключение
Во второй половине XX в. потребление природных ресурсов неизмеримо возросло, охватив практически всю сушу и все известные в настоящее время природные тела и компоненты. Научно-технический прогресс непосредственным образом отразился на практике ресурсопользования. Сегодня разработаны технологии таких видов природных богатств, которые до недавнего времени не включались в понятие «природные ресурсы» (например, опреснение соленых морских вод в промышленном масштабе, освоение солнечной и приливной энергии, производство атомной энергии, добыча нефти и газа на акваториях и многое другое).
Отражением природного происхождения, с одной стороны, и хозяйственной экономической значимости, с другой, являются классификации природных ресурсов. Наиболее известными из них стали: классификация природных ресурсов по происхождению; по видам хозяйственного использования и по принципу исчерпаемости.
Большое значение в освоении природных ресурсов имеют экономические факторы, определяющие рентабельность их хозяйственного использования. В географической литературе оно получило название экономической оценки природных условий и естественных ресурсов. Критерием данной оценки предлагается считать сравнительную экономическую эффективность использования любого источника ресурсов или их территориального сочетания.
В результате анализа экономико-географических особенностей размещения и использования важнейших видов природных ресурсов можно отметить следующее: наиболее значимыми природными ресурсами являются минеральные, земельные, агроклиматические, водные и лесные.
Экономическая (или в более широком смысле - хозяйственная) оценка природных условий и естественных ресурсов принадлежит к числу понятий, довольно давно занимающих видное место в проблемах современной экономической географии. Рассмотрение данного вопроса привело к выводу об актуальности более углубленной теоретической и методической разработки этой проблемы. В связи с этим встал вопрос о возможности определения самого содержания понятия экономической оценки, выяснения сущности отражаемых его процессов действительности, установления критериев. Сам по себе факт природно обусловленной дифференциации географической оболочки, в ценностном отношении, нейтрален и не может получить какую либо оценку вне зависимости от применяемого критерия. При оценке необходимо применять критерий ценности, определяемый характером отношений ее субъекта и объекта. Экономическая оценка естественных ресурсов подразумевает применение экономических критериев, т.е. сопоставление свойств природных факторов с требованиями, вытекающими из практической, хозяйственной деятельности человека.
В качестве содержания экономической оценки естественных ресурсов рассматривается учет влияния закономерных территориальных различий в природных свойствах этих ресурсов и их источников на производительность общественного труда. Неравномерность пространственного распределения ресурсов делает необходимым также учет различий в объеме (запасы, площади и т.д.) ресурсов оцениваемых объектов.
Критерием оценки предлагается считать сравнительную экономическую эффективность использования данного источника ресурсов или их территориального сочетания. Различия в эффективности выражаются в дифференцированных суммарных затратах живого и овеществленного труда. Ясно, что ценность того или иного вида естественных ресурсов определяется народнохозяйственным эффектом, достигнутым при его использовании (Сухотин, 1967 г., Федоренко, 1968 г. и др.). Величина этого эффекта, как и величина необходимых затрат для большинства видов ресурсов территориально дифференцирована; она отражает сложившуюся на каждом этапе территориальную структуру производства со специфической картиной соотношения потребности в ресурсах и возможности их удовлетворения.
Правовое регулирование в сфере природопользования и охраны окружающей среды является важной составной частью взаимоотношений между обществом и природой.
Сложная структура природоохранного и природоресурсного законодательства может быть рассмотрена по предметно-отраслевому принципу: от нормативных актов наиболее общего характера к нормативным актам, регламентирующим действия в отношении отдельных компонентов природной среды и видов природных ресурсов, затем - к нормативным актам, регламентирующим различные виды и стороны хозяйственной деятельности (использование природных ресурсов, плата за ресурсы и за их загрязнение, экологическая экспертиза проектов, экологическая безопасность отдельных отраслей деятельности и др.).
Общественное экологическое движение является важной движущей силой совершенствования правового управления.
Совершенствование законодательства в сфере природопользования может идти по пути развития договорных отношений, что считается более приемлемым для больших по территории и разнообразных по составу населения, природным условиям и ресурсам стран, в том числе - для России.
Различают два основных вида природопользования: общее природопользование, которое не требует какого-либо специального разрешения и осуществляется гражданами в силу принадлежащих им естественных (гуманитарных) прав, возникающих и существующих как результат их рождения в той или иной стране. К нему относятся: пользование атмосферным воздухом, водой для питьевых, коммунально-бытовых и лечебно-оздоровительных нужд и т. д., и специальное природопользование, реализуемое гражданами и хозяйствующими субъектами на основе разрешения компетентных органов государства. Оно носит целевой характер и по видам используемых объектов подразделяется на землепользование, пользование недрами, лесопользование, водопользование, использование диких животных, птиц, запасов рыб и т. д., а также использование атмосферного воздуха и отдельных его компонентов в промышленных целях.
Право собственности на природные ресурсы понимается как совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей, водами, лесными и другими природными ресурсами. Оно закрепляет за его обладателем экономическую власть над данным условием производства и потребления и позволяет использовать находящиеся в собственности природные ресурсы свободно, по своему усмотрению.
Частная собственность на природные ресурсы, особенно на землю, является преобладающим в мире видом собственности и одним из условий развития рыночных отношений в сельском хозяйстве.
Литература
1) Конституция Российской Федерации
) Холина В. Н. Основы экономики природопользования: Учебник для вузов. - СПб.: Питер, 2005. - 672 с: ил. - (Серия «Учебник для вузов»)
) Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и охраны окружающей среды: Учеб. пособие. - СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2003. - 220 с.
) Бабина Ю.В. Экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды: Учебное пособие / Под ред. проф. А.Т. Никитина, проф. МНЭПУ С.А. Степанова. - М.: Изд-во МНЭПУ, 2003. - С. 12-14.
) Экологическое право: Курс лекций и практикум / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. Ю.Е. Винокурова. - М.: Экзамен, 2003. - С. 262-276.
Приложение 1
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (выписки)
Статья 9
1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Статья 42
Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Статья 58
Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам
Статья 72
1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Статья 114
1. Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.
Приложение 2
Экономические инструменты охраны окружающей среды и природопользования
Рыночно-ориентированные инструменты:
природно-ресурсные платежи и платежи за загрязнение среды;
рыночные цены на природные ресурсы, поступающие в экономический оборот;
механизм купли-продажи прав на загрязнение природной среды;
залоговая система;
интервенция с целью коррекции рыночных цен и поддержки производителей (в том числе на рынках рециклируемых отходов);
методы прямых рыночных переговоров и другие способы саморегулирования;
добровольные природоохранные соглашения между органами экологического контроля и предприятиями, а также между самими предприятиями-природопользователями.
Финансово-кредитные инструменты:
формы и инструменты финансирования природоохранных мероприятий;
кредитный механизм охраны окружающей среды, займы, субсидии и т.п.;
режим ускоренной амортизации природоохранного оборудования;
экологические и ресурсные налоги;
система страхования экологических рисков.
Приложение 3
.Экологическое и природно-ресурсное законодательство
Экологический мониторинг
Экологические стандарты и нормативы:
нормативы и лимиты на выброс (сброс) загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения;
лимиты водозабора и лесопользования;
квоты на добычу биоресурсов;
нормативы посещаемости особо охраняемых территорий;
нормы отстрела промысловых животных, сбора дикорастущих растений;
запреты на размещение в конкретных местах загрязняющих видов деятельности, использование токсичных веществ и тяжелых металлов.
Лицензирование хозяйственной деятельности:
связанной с воздействием на окружающую природную среду и здоровье человека;
обеспечивающей экологический мониторинг и контроль.
Экологическая сертификация (маркировка)
ОВОС и экологическая экспертиза проектов
Экологический аудит