Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
От редактора
В условиях административно-распределительной системы, основанной на принципах приоритета отрасле вого управления, региональная экономика была наиболее слабым звеном. Свидетельством тому служит отсутствие комплексности в развитии многих регионов России, серьезные диспропорции между различными элементами хозяйственной, социальной и природной систем.
В связи с формированием многоукладной эконо мики, новых экономических отношений, радикальной сменой всей системы управления встала задача разработки нового механизма управления социально-экономическим развитием региона.
Создание такого механизма должно базироваться на теории регионального воспроизводства, на изучении законов общественного воспроизводства и их проявления на региональном уровне.
Воспроизводственный подход к управлению социально-экономическим развитием региона означает необходимость установления взаимосвязей и зависимостей между всеми элементами региональной системы, обеспе чивающих эффективное развитие региональной экономики и рост благосостояния населения.
Впервые идеи воспроизводственного подхода к анализу и управлению региональной экономикой были выдвинуты в работах ученых Института экономики и организации промышленного производства СО АН СССР. Так, Б.П.Орлов и Р.И.Шнипер в книге "Экономическая реформа и территориальное планирование" (М.: Эконо мика, 1968) обосновали идею расширения экономической самостоятельности регионов. В 1979 г. вышла в свет уникальная по своей содержательности и новизне моногра фия Р.И.Шнипера "Региональные предплановые исследо вания". Изложенные в ней идеи о необходимости подхода к региону как к целостной воспроизводственной системе
востребованы именно сейчас, когда регионы различного ранга ищут свое место в территориальной системе страны и пытаются построить эффективный механизм управления воспроизводственными процессами, протекающими на их территории.
Опираясь на фундаментальные идеи Р.И.Шнипера, его ученики - авторы настоящей работы - поставили перед собой задачу осветить основные положения теории регионального процесса воспроизводства с учетом про исходящих социально-экономических изменений в регионах России.
Раскрывая сущность теории регионального вос производства, авторы подробно останавливаются на характеристике различных элементов региональной системы, на совокупности пропорций и взаимосвязей между ними, на вопросах формирования социально-экономической среды и роли воспроизводственных циклов с высоким уровнем локализации (таких как воспроизвод ство и рациональное использование природных и трудовых ресурсов, инфраструктуры, формирование и использова ние финансово-кредитных ресурсов и др.). Большое внимание уделяется соответственно анализу интересов субъектов регионального воспроизводства.
В книге представлена логическая система взглядов на модели экономического регулирования и управления региональным воспроизводственным процессом, обеспечи вающим стабильное социально-экономическое развитие региона. В ней раскрываются методологические основы разграничения полномочий между различными уровнями управления территориальной системы и экономического взаимодействия.
По содержанию и направленности книга может служить учебным пособием для студентов и аспирантов, изучающих региональную экономику, и быть полезной для практиков, занимающихся управлением регионами и административно-территориальными образованиями.
/7. В. Шеметов, доктор экономических наук, профессор
ПРЕДИСЛОВИЕ '
Общественно-экономические преобразования, происходящие в современной России, заставляют кри тически подойти к постулатам и стереотипам, лежащим в основе экономической теории, и заново осмыслить законы общественного воспроизводства, отражающие связи и зависимости между различными элементами общественно-экономической системы. Исследования закономерностей социально-экономических процессов открывают путь к созданию эффективной системы управления. Особенно актуальным это представляется применительно к региональ ной экономике, исследования проблем которой на протя жении многих десятилетий велись в отрыве от теории общественного воспроизводства, без четкого определения самого предмета исследования. Соответственно и система управления региональной экономикой строилась без учета того, что последняя представляет собой воспроизводствен ную систему со свойственными ей закономерностями. Направления развития регионов определялись на отрасле вом уровне. Отраслевые ведомства выделяли соответ ствующие ресурсы, распределяя их между производствен ной и социальной сферами. Такой подход не позволял обеспечить сбалансированность между различными эле ментами региональной экономики. Комплексные планы социально-экономического развития регионов, призванные согласовать отраслевые и территориальные интересы, на самом деле представляли собой механический свод отрасле вых разработок, не отражали требуемых внутренних про порций региональной системы. К тому же эти "комплексные" планы не имели механизма реализации, так как все необходимые для этого ресурсы находились в руках отраслевых министерств и ведомств, а региональные органы власти играли пассивную роль в выполнении планов.
Переход к рыночным отношениям, изменение каналов и форм поступления необходимых для развития ресурсов поставили перед регионами проблему само определения в общей системе воспроизводственных отношений. Но четко определить место региональной системы, ее финансовую основу развития, источники поступления средств и механизм их привлечения на территорию можно лишь при условии, если региональная экономика будет рассматриваться как целостная система со своей совокупностью воспроизводственных отношений.
В книге сделана попытка охарактеризовать место региональной экономики в системе общественно-эко номических отношений и определить ее особенности и специфические черты как объекта управления с позиций воспроизводственного подхода, позволяющего выявить всю совокупность непрерывных воспроизводственных процессов, протекающих на территории, характерные закономерности этих процессов, их взаимодействие, взаимосвязи и на этой основе разработать механизм управления.
Основным понятием региональной экономики является понятие "регион", понятие, на которое опираются теория и практика экономического районирования. Характер районирования обусловлен не только общими и специфи ческими особенностями отдельных частей всей системы, но и целями районирования. Так, районирование с целью выделения национально-государственных структур террито риальной системы России связано с выделением субъектов Федерации и формированием системы территориально-производственных и административно-политических обра зований, сложившихся на единой территории, обладающих определенной экономической самостоятельностью и общими признаками: этническим самосознанием, укладом, национальными и социальными традициями, особен ностями хозяйственного развития и многими другими признаками.
Существование проблем, решение которых затраги вает интересы развития различных субъектов Федерации или различных районов одного из субъектов Федерации, приводит к необходимости выделения в общей террито риальной системе так называемых проблемных регионов.
Экономическое районирование неразрывно связано с процессом общественного разделения труда, которое служит основой производственной специализации региона и вызывает объективную потребность в интеграции с другими регионами. Региональный воспроизводственный процесс представляет собой результат сочетания отрасле вого и территориального разделения труда, что выражается в непрерывном возобновлении элементов производитель ных сил и производственных отношений.
Региональный воспроизводственный процесс пред ставляет собой возобновление на качественно новом уровне кругооборота материально-вещественных, трудовых и финансовых ресурсов региона, одни из которых направ ляются на создание условий воспроизводства, а другие - на обеспечение функционирования самого процесса воспроиз водства.
Теория регионального воспроизводства базируется на следующих методологических положениях:
О социально-экономическое развитие региональ ных систем осуществляется в соответствии с законами расширенного воспроизводства: воспроизводственный аспект является основополагающим в исследовании социально-экономических процессов регионов;
О экономика региона рассматривается как система взаимодействующих субъектов - предприятий и организа ций различных форм собственности, между которыми существуют материальные, финансовые и информацион ные связи;
О региональный воспроизводственный процесс охватывает фазы производства, распределения, обмена и потребления:
О с изменением отношений собственности, структу ры управления, сферы хозяйственных взаимоотношений меняется система вертикальных и горизонтальных связей, трансформируются экономические интересы субъектов региональной экономики:
О региональный воспроизводственный процесс, с одной стороны, представляет собой подсистему обществен ного воспроизводства, с другой - интегрирует единичные воспроизводственные процессы на уровне предприятия (на микроуровне), обогащая их и формируя условия для комплексного развития экономики региона.
Отличительная особенность воспроизводственного подхода к экономике региона заключается в том, что он исходит из необходимости учета ранга и положения региона в общей территориальной системе страны, по скольку воспроизводственные задачи каждого элемента территориальной системы сильно различаются. Дело в том, что для каждого уровня региональной экономики характерна своя совокупность воспроизводственных циклов, которые замыкаются в границах территориальных образований различных рангов.
Воспроизводственные циклы имеют определенные пространственные границы, различные для разных видов ресурсов, товаров и услуг. В настоящее время в России очень остро стоит проблема разделения функций и полно мочий между различными уровнями власти - федеральным, региональным, муниципальным. Механизм решения этой проблемы заложен в теории регионального воспроизвод ства: именно совокупность региональных воспроизвод ственных циклов, пространственно локализованных на территории определенного ранга, должна определять круг функций и полномочий того или иного уровня власти. Подход к решению этой проблемы с позиций теории регионального воспроизводства позволяет избежать
дублирования при решении социально-экономических задач, конкретизировать ответственность за социальное развитие России и ее регионов.
Количественными показателями, позволяющими оценить состояние регионального воспроизводственного процесса, являются региональные пропорции воспроизвод ства, отражающие уровень соответствия между различны ми элементами регионального воспроизводственного цикла. Именно отсутствие необходимых пропорций в развитии отдельных элементов регионального хозяйства, хроническое отставание в решении назревших социальных проблем, нарастание экологической напряженности и неэффективное использование региональных ресурсов обусловили необходимость коренного изменения суще ствовавшей системы управления на территориальном уровне. Приближение к устойчивому равновесию в развитии экономической, социальной и природной систем на территории становится возможным, если достигается сбалансированность между платежеспособным спросом населения и предложением на региональном рынке товаров и услуг, между масштабами развития жилищного хозяйства и коммунально-бытовой сферы, между пара метрами социально-экономического развития и емкостью потенциала и т.д.
Региональные пропорции формируются прежде всего под влиянием интересов субъектов регионального воспроизводственного процесса. Поэтому и суть управле ния общественным воспроизводством состоит в определе нии экономических интересов различных субъектов, выявлении взаимосвязей между ними и нахождении методов воздействия на поведение отдельных субъектов с целью решения социально-экономических задач развития региона.
Тема 1. РЕГИОН КАК ИСХОДНОЕ ПОНЯТИЕ ТЕОРИИ РЕГИОНАЛЬНОГО ВОСПРОИЗВОДСТВА. КЛАССИФИКАЦИЯ РЕГИОНОВ
~ Понятия "территория", "регион" и взаимосвязь между ними.
- Деление территории страны по национально-госу дарственному и административно-территориальному признакам.
~ Роль и значение выделения крупных экономи ческих районов.
~ ТПК, промузлы, районы интенсивного освоения. ~ Районообразующее значение региональных проблем. - Свободные экономические зоны.
1.1. Соотношение понятий "территория" и "регион"
В научной литературе и в повседневной практике постоянно используются такие понятия, как территория, регион, территориальная система, региональная эконо мика, районы др., часто употребляемые как синонимы. «Во всякой науке, как показывает история научных знаний, - писал Н.Н.Колосовский, - самым трудным и сложным делом оказываются исходные положения и поня тия. В математике таковым оказывается понятие о числе, в физике - понятие о материи и энергии, в биологии -учение о "первичном" живом веществе - клетке, в геогра фии - учение о районах» (Колосовский, 1968, с. 15). Однако понятие "район" является родовым не только для географии, но и для всех экономических наук, связанных с пространственным, территориальным аспектом обще ственного воспроизводства.
По определению А.Б.Алаева (1983, с. 50), «тер ритория - (ограниченная) часть твердой поверхности Земли с присущими ей природными и антропогенными свойствами и ресурсами, характеризующаяся протяжен-
10
ностью (площадью) как особым видом "пространствен ного" ресурса и географическим положением и другими качествами».
Неоднородность территории по важнейшим эконо мическим, географическим, социальным, национальным, демографическим, историческим и другим признакам, которые можно выделить в качестве характеристики территории, вызывает естественную потребность членения территории с выделением относительно однородных единиц по каждому из признаков или их сочетанию, принятых за основу членения. При этом для обозначения меры членения территории употребляется множество разнообразных терминов: район, регион, зона, ареал, анклав и др.
Наиболее употребительны термины "район" и "регион". В книге А.Б.Алаева (1983, с. 67) район опре деляется как территория, по совокупности насыщающих ее элементов отличающаяся от других территорий, ". ..обла дающая единством, взаимосвязанностью составляющих элементов, целостностью, причем эта целостность - объектив ное условие и закономерный результат развития данной территории". И далее отмечается, что термин "регион", появившийся в отечественной литературе относительно позже, употребляется довольно многозначно и, в частно сти, как синоним термина "район" (Там же, с. 69).
Несмотря на различия в определениях экономи ческого района, приводимых в работах всех известных регионалистов - П.И.Алампиева (1963), В.В.Кистанова (1968), Н.Н.Некрасова (1975) и др., каждый из которых пытался найти новые оттенки, - общим является то, что за основу берутся три признака: территория, специали зация и наличие экономических связей.
В условиях административно-распрсделительной системы и преобладания отраслевого принципа управления терминологическое многообразие, связанное с террито-
риальным аспектом общественного воспроизводства, не имело большого значения, так как развитие любой территории, будь то республика или отдельный город, предопределялось исключительно отраслевыми реше ниями.
Однако в экономике, где территориальная единица является объектом управленческих решений, а сами эти решения могут приниматься на различных уровнях управленческой системы - федеральном, региональном (республика, область, край), муниципальном, необходимы большее единство и строгость при районировании страны и законодательно-правовое закрепление статуса каждого уровня.
Не случайно в рамках Европейского экономи ческого сообщества разработано общее для всех стран понятие региона. При этом признаком, по которому ту или иную территорию можно представить как относи тельно самостоятельную единицу, служит ее социально-экономическое единство со всей национальной эконо микой, т.е. протекающие на ней экономические процессы должны отражать определенные закономерности обще ственного воспроизводства, формирующиеся под влиянием взаимосвязанных экономических, социальных и природ ных факторов. Именно такому пониманию отвечает опре деление региона, данное А.И.Добрыниным (1977, с. 9): "Под регионом... следует понимать территориально-специализированную часть народного хозяйства страны, характеризующуюся единством и целостностью воспроизвод ственного процесса ".
Суть понятий "территория" и "регион" и характер их взаимосвязи позволяют сделать несколько принци пиальных выводов, имеющих практическое значение.
1. Исходя из того, что территория и регион соотно сятся как целое и его часть, понятия "территориальное планирование", "территориальное управление" следует
употреблять в тех случаях, когда речь идет о простран ственном размещении производительных сил и террито риальных пропорциях социально-экономического разви тия всей страны. Территориальное управление является прерогативой федерального правительства и призвано обеспечить реализацию социально-экономической страте гии общественного воспроизводства с учетом особенностей, порождаемых территориальным аспектом.
2. Термины "район" и "регион", обозначая часть общей территории, являются в широком смысле сино нимами и употребляются применительно к некоторой ограниченной части пространства, общие признаки которого определяются из контекста (например, район Западно-Сибирской низменности, Ангаро-Енисейский регион). В то же время следует иметь в виду, что некото рые термины уже заняли свое вполне определенное место в экономико-правовом законодательстве (например, крупный экономический район, административный район республики, области, края, район города).
3. Если территориальное управление означает регулирование процессов общественного воспроизводства с целью повышения его эффективности за счет совершен ствования территориального разделения труда и меж районных связей, то региональное управление имеет дело с воспроизводственными процессами, локализованными на конкретной территории.
Вследствие огромных различий природно-геогра-фических, экономических и других условий в регионах России региональные воспроизводственные процессы уникальны, их эффективность зависит от структурной, инвестиционной, социальной, природоохранной, финансо вой, внешнеэкономической региональных политик. Сба лансированность этих политик является необходимым условием комплексного пропорционального развития региональной экономики.
Таким образом, регион является не только под системой социально-экономического комплекса страны, но и относительно самостоятельной его частью с закончен ным циклом воспроизводства, особыми формами проявле ния стадий воспроизводства и специфическими особен ностями протекания социальных и экономических процессов. Экономика региона, будучи подсистемой социально-экономического комплекса страны, обладает многими чертами системы, но при этом проблемы региона не являются унифицированным зеркальным отражением проблем общей системы. Отсюда необходимость исследо вания закономерностей региональных воспроизводствен ных процессов и разработки механизма управления ими.
1.2. Региональная структура территориальной системы
Исследование проблем регионального воспроизвод ства опирается на теорию и практику экономического районирования и административно-территориального устройства страны.
Регион является объектом изучения самых различных наук. При этом методологической предпосылкой служат основные правила районирования: О определение факторов районирования; О выделение признаков, общих для всей системы; О выделение признаков, свойственных преимуще ственно данной территории.
Так, в основе районирования в экономической географии лежат природные факторы. Районирование в медицинской науке осуществляется на основе фактора заболеваемости и характера заболеваний в различных регионах страны. Административно-территориальное деле ние связано прежде всего с характером расселения насе ления и решением задач управления экономическими и социальными процессами.
14
Различные региональные образования в составе единой территориальной системы страны образуют ре гиональную структуру, звенья которой отличаются масшта бами, статусом в системе государственного устройства, общностью определенных признаков и механизмом управ ления. В соответствии с главным признаком, лежащим в основе районирования, каждый район получает название, отражающее цели районирования: субъект Федерации (республика, область, край), город, экономический район, зона и т.д.
В территориальной системе России можно выде лить несколько региональных структур, выполняющих различную роль в процессе общественного воспроизвод ства и сформировавшихся под воздействием как экономи ческих, так и социальных, национальных, политических и исторических факторов. Одна из задач районирова ния - обеспечить управляемость развитием государства. Ее решение связано с централизацией и децентрализацией различных функций управления, определением полномо чий органов управления различных уровней террито риальной системы и границ их самостоятельности.
В территориальной системе России в зависимости от критерия классификации регионов (схема 1.1) можно выделить несколько однородных региональных структур:
1. Региональная структура, отвечающая критерию национально-государственного устройства и определяющая в соответствии с Конституцией страны совокупность равно правных субъектов Российской Федерации.
2. Региональная структура, отражающая террито риально-административное устройство каждого субъекта Федерации. Объективная необходимость формирования многозвенной системы административно-территориальных образований вызвана спецификой расселения населения и сложностью централизованного управления социально-экономическими процессами на обширной территории государства.
Схема 1. /. Интегральная схема региональной структуры территориальной системы России.
3. Структура, образуемая в соответствии с экономи ческим районированием на основе территориального разделения труда. Территории в составе этой структуры имеют определенную специализацию в едином процессе
16
общественного воспроизводства и свои специфические особенности.
4. Районы реализации региональных комплексных программ. Известно, что на каждом этапе своего развития общество сознательно определяет приоритетные направле ния в достижении целей, первоочередные проблемы, оче редность и этапы их решения. Решение таких проблем вызывает серьезные сдвиги в территориальных пропор циях размещения производительных сил и формирование особых регионов, связанных с реализацией целевых программ.
Выделение каждой из четырех перечисленных региональных структур происходит не только в соответ ствии с определенным критерием, но и с учетом многих факторов - природных, экономических, социальных. Но в каждом случае преимущество отдается тому или иному фактору или их сочетанию.
Национально-государственное устройство
Россия - многонациональное государство, состоящее из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, являющихся равноправными субъектами Российской Фе дерации.
Национально-государственное устройство России представляет собой систему территориально-производ ственных и политических образований, сложившихся на основе единой территории, закрепленной за определенной нацией или народностью, общности важнейших этни ческих признаков населения на этой территории: языка, этнического самосознания, особенностей хозяйственного и бытового уклада, культуры, национальных и социаль ных традиций, психологического склада и многих других признаков.
Каждое национально-государственное образование имеет свою форму национальной государственности и в соответствии с Конституцией России наделено в пределах своей компетенции правом свободного и самостоятельного распоряжения закрепленной за ним территорией и соб ственностью.
В настоящее время в национально-государственном устройстве России выделяется 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения) 1 автономная область и 10 автономных округов. Выбор той или иной формы государственного устройства обусловлен уровнем исторического, социально-экономического, демографи ческого, политического и культурного развития данной этнической общности. Статус национально-государствен ного образования может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституцион ным законом.
Наличие разновидностей в системе национально-государственного устройства страны создает определенные противоречия между ними и трудности в управлении всей Федерацией. С одной стороны, статья 5 Конституции Рос сийской Федерации совершенно однозначно устанавли вает, что во взаимоотношениях с федеральными областями все субъекты Российской Федерации равноправны между собой. С другой стороны, республики обладают не только дополнительными политическими и национальными права ми, такими как наличие президента, флага, языка и др., но и пытаются установить на практике особые экономи ческие отношения с федеральными органами власти (например, не платить федеральные налоги). Ущемление экономических прав краев и областей породило две тенденции: стремление областей и краев преобразоваться в республики, чтобы таким образом уравнять себя с ними в экономическом отношении (например, объявление об
образовании Уральской республики), и желание устано вить единообразную систему государственного устройства, упразднив различные национальные образования и введя единое губернское деление. Совершенно очевидно, что это издержки периода становления государственности, федеративного устройства России и по мере укрепления экономической мощи государства и осознания тех преиму ществ, которые оно дает каждому национально-государ ственному образованию, многие проблемы, связанные с неоднородностью национально-государственного устрой ства России, будут решены сами по себе.
Административно-территориальные образования
Выделение административно-территориальных обра зований в составе субъектов Федерации связано с тем, что управление всеми сферами общественной жизни из единого центра неэффективно, так как при этом теряется оперативность управления, нерационально формируется информационное обеспечение: с одной стороны, информа ция о данной территории может быть перенасыщенной, включающей не имеющие существенного значения данные, а с другой - неполной, не содержащей особых, специфи ческих характеристик.
Административно-территориальное деление - это одна из форм экономического районирования, позво ляющая субъектам Федерации осуществлять целенаправлен ное управление развитием своей территории, оказывая постоянное воздействие на ход экономических и социаль ных процессов с учетом специфики различных районов своей территории.
Административно-территориальные образования в пределах субъектов Федерации обладают всеми атрибута ми, необходимыми для осуществления функций управле ния. Прежде всего это наличие органов управления:
- представительных и исполнительных, в чьих руках находится вся система экономических, правовых и
организационных рычагов для осуществления функций управления:
- плановых, осуществляющих планирование или координацию деятельности всех учреждений и организа ций, расположенных на территории;
- финансово-кредитной системы, обеспечивающей бюджетное планирование и финансирование;
- органов статистики и информационного обеспе чения, без которых нельзя осуществить контроль текущей деятельности, анализ тенденций развития и прогноз экономических и социальных процессов:
- специальных служб, призванных обеспечить соблюдение правовых норм и правил поведения пред приятиями, организациями и населением. К этим службам относятся в первую очередь всевозможные инспекции (налоговая, пожарная, санитарная, экологическая и т.д.).
Сложившаяся система административно-террито риальных образований в составе субъектов Федерации включает города, административные районы области, края, республики, административные районы городов и поселки. Если органы управления субъектами Федерации в совокупности образуют систему государственного управления, то органы управления административно-территориальных образований субъектов Федерации представляют собой систему местного самоуправления, законодательная основа функционирования которой формируется на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.
Административно-территориальпые образования субъектов Федерации выделяются с учетом рационального размещения производительных сил, тесноты внутренних связей, исторических, национальных, этнических особен ностей каждой территории и поэтому представляют собой относительно самостоятельные производственно-террито риальные единицы с собственными закономерностями
20
общественного воспроизводства. Существующая система административно-территориальных образований, сло жившаяся в условиях преобладания централизованного отраслевого управления и приспособленная к соответ ствующему механизму управления, не соответствует формирующейся в ходе экономической реформы системе управления.
Крупные экономические районы
Современные основы экономического районирова ния России заложены еще в плане ГОЭЛРО в начале 20-х годов. В нем выделялось восемь экономических районов. Такое деление преследовало прежде всего аналитические цели и использовалось для планирования на народнохозяйственном уровне. Центральным органам планирования и управления необходимо было проанали зировать территориальные пропорции развития, распреде ление экономического, демографического и ресурсного потенциала, сдвиги в размещении производительных сил, инвестиционных ресурсов и т.д. Сделать такие оценки, оперируя делением территории страны на республики, края и области, довольно сложно.
Впоследствии неоднократно возникала идея орга низационно-управленческого укрепления крупных эконо мических районов путем создания в них органов управле ния. В годы войны (1941-1945) в крупных экономических районах были созданы аппараты уполномоченных. Наделенные большими управленческими функциями, они сыграли большую роль в мобилизации ресурсов и в их целевом использовании. В 1948 г. аппараты уполномочен ных были упразднены, но в первой половине 60-х годов эта идея возродилась: были созданы плановые комиссии по крупным экономическим районам. На них возлагались задачи разработки разовых заданий по подготовке крупных региональных программ, анализа выполнения
плана по всему хозяйству района, организации научных предплановых исследований. Эти комиссии занимались изучением путей повышения эффективности использова ния потенциала областей, входящих в состав крупного экономического района, и усиления межобластного взаимо действия.
Но деятельность плановых комиссий носила пассивно-аналитический характер, и в конце 60-х годов под предло гом сокращения штатов их упразднили. На самом же деле это было связано, во-первых, с тем, что они не оправдали целей своего появления и не оказали никакого влияния на повышение использования взаимодополняющих возможностей областей и краев крупного экономического района, а во-вторых, они разрушились изнутри. Дело в том, что интересы областей и краев не всегда совпадали с интересами развития района. А разрешить это противо речие только командно-административными методами невозможно. Так что искусственно созданные структуры просто оказались ненужными.
После упразднения плановых комиссий функции исследования и планирования развития крупных экономи ческих районов перешли непосредственно к Госплану СССР, а в области на уровне центральных органов планирования вообще не рассматривались.
Но централизованное управление постоянно на талкивалось на потребность не только аналитического исследования крупных экономических районов, но и усиления процессов активного управления их развитием, так как все очевидней становились потери, которые несла экономика из-за отсутствия координации в развитии смежных областей и краев, из-за неразвитости хозяйствен ных связей в рамках крупных экономических районов. И в 1981 г. было принято решение о восстановлении органов управления и возрождении аппаратов уполномоченных по четырем крупным экономическим районам - Нечерно земью, Западной и Восточной Сибири и Дальнему Востоку.
^2
И вновь произошло то, что и должно было произойти; аппараты уполномоченных превратились в своеобразные научно-исследовательские организации, не обладающие никакими рычагами воздействия на экономические и социальные процессы областей и краев, входящих в их состав, и в конце 80-х годов прекратили свое существо вание.
С повышением экономической самостоятельности и ответственности субъектов Федерации перед населением своих территорий за решение их насущных проблем опять актуальной стала идея объединения ресурсных возможно стей смежных и близлежащих территорий для решения общих для всех проблем, но теперь инициатива исходит не от центральных органов управления Федерации, а от администраций краев и областей. Примером может слу жить ассоциация "Сибирское соглашение", объединившая в своем составе края и области всей Сибири. Первой крупной проблемой, заставившей объединить усилия сибирских регионов, стало развитие транспорта, потребо вавшее разработки проекта создания сибирского автобуса. Как видим, в основе формирования крупного экономи ческого района нового типа лежит экономическая заинте ресованность взаимодействующих сторон в решении общих для всего региона проблем.
Районы реализации комплексных региональных программ
Часто решение территориальных проблем невозможно без межотраслевой и межрегиональной координации дей ствий, концентрации ресурсов и их использования в соответствии с логикой достижения поставленных целей. Чтобы реализовать принцип целевого управления, нужны специальные методы, составляющие арсенал программно-целевого подхода. Использование и развитие программно-целевых методов управления начиналось в рамках командно-административной системы, главной
23
особенностью которой была ориентация на достижение валовых показателей. Командно-административная систе ма, основанная на директивной раздаче заданий и столь же директивном распределении продукции, материальных и финансовых ресурсов, невосприимчива к социальным целям развития системы, к решению долгосрочных проблем и проблем, которые не обеспечивают непосредственного роста валовых показателей производства продукции (например, экологические проблемы, проблемы инфра структурного обустройства обширных территорий и др.).
Наиболее последовательное воплощение программно-целевого подхода проявилось при реализации Урало-Кузнецкого проекта, в результате осуществления которого на востоке России сформировался крупный угольно-металлургический комплекс.
Принципы программно-целевого подхода использо вались при освоении ресурсного потенциала Ангаро-Енисейского региона, нефтегазовых ресурсов Западно сибирской низменности, при разработке проекта строитель ства Байкало-Амурской магистрали и освоения приле гающей к ней территории.
В наибольшей степени требованиям программно-целевого подхода отвечала программа развития Нечерно земья. В сферу влияния этой программы попало 29 обла стей России, где сосредоточена 1/4 всех ее посевных пло щадей. Район Нечерноземья, расположенный в наиболее населенной части России и обладающий значительным агропромышленным потенциалом, в конце 60-х годов представлял собой типично депрессивный район, для которого были характерны запустение сельскохозяйствен ных земель, спад производства, миграция сельского населения в города, высокий уровень безработицы и низкий уровень жизни населения. Цель разработки и реализации программы состояла в увеличении сельско хозяйственного производства в 2-2,5 раза, возрождении сел и деревень, росте благосостояния населения. Програм-
24
ма была рассчитана на 15 лет; ее стоимость первоначально оценивалась в 35 млрд руб. Реально было истрачено более 100 млрд руб., однако объемы сельскохозяйственного производства выросли незначительно, а по некоторым культурам (лен, картофель, овощи, ягоды) наблюдалось даже абсолютное снижение. Не удалось преодолеть миграцию населения в промышленные центры. Основная причина - нарушение принципов программно-целевого подхода, отсутствие синхронности в реализации програм мных мероприятий, распыление средств, игнорирование экологических требований при проведении мелиоративных работ, отставание в развитии материально-технической базы дорожного строительства (достаточно сказать, что в Нечерноземье дорог с твердым покрытием на 1 кв. км было в II раз меньше, чем в Эстонии, в 6 раз меньше, чем в Литве).
Попытки использовать программно-целевой подход прослеживаются и при формировании территориально-производственных комплексов, представляющих собой новую форму территориальной организации. Создание территориально-производственных комплексов, как пра вило, связано с освоением природных ресурсов, с их комплексным использованием, формированием пионерной инфраструктуры региона, обеспечивающей потребности новых отраслей специализации и жителей региона. Примером может служить Братский территориально-производственный комплекс, основой формирования кото рого явились энергетические ресурсы Ангаро-Енисейского региона и энергоемкие производства (цветная металлургия и лесопромышленное производство).
В настоящее время на государственном уровне разрабатываются целевые государственные программы -развития отдельных отраслей (ТЭК, АПК, ВПК), про граммы поддержки северных регионов, строительства дорог, жилья для военных и мигрантов из стран СНГ и др. Все эти программы финансируются из федерального бюджета. В зависимости от участия регионов в осуще-
25
ствлении мероприятий таких программ возникает потребность в разработке региональных комплексных программ различного уровня и назначения.
Своеобразной формой региональных комплексных программ являются программы формирования свободных экономических зон с целью привлечения иностранного капитала и выхода на мировой рынок.
Создание свободной экономической зоны означает возможность
- для частного иностранного капитала сэкономить на издержках производства и снизить риски ведения бизнеса в условиях повышенной нестабильности;
- для правительства страны оказать покровитель ство отечественным предпринимателям, помочь им закре питься на внешнем рынке;
- для населения, живущего на территории свободной экономической зоны, поднять уровень своих доходов, получить новую работу, приблизиться к стандартам жизни, характерным для развитых стран:
- для самой территории получить инвестиции для развития экономики, укрепить финансообразующие структуры региона.
При создании свободной экономической зоны предусматриваются, как правило, смягчение визового, таможенного режима, изменение земельных, админи стративных, трудовых, экспортно-импортных, налоговых законов и инструкций и установление специального административного порядка, закрепленного законом о конкретной свободной экономической зоне.
Развитие свободных экономических зон теорети чески должно ускорить создание конкурентной среды, показать эффективные направления инвестирования, место российских товаров на мировом рынке, учить ведению бизнеса с учетом требований мировых стандартов и постепенно распространять новую предпринимательскую культуру на другие регионы страны.
Предпосылками создания свободных экономи ческих зон являются:
О наличие ресурсов, использование которых даст инвесторам ожидаемое резкое снижение издержек по сравнению со среднемировыми;
О транспортная доступность и близость к мировым рынкам:
О инфраструктурное обустройство территории, претендующей на статус свободной экономической зоны;
О благоприятный финансовый климат. Однако возможности широкого распространения свободных экономических зон в России весьма ограничен ны, и лишь немногие территории (район Находки, Ка лининграда) имеют реальные предпосылки для создания полноценной и эффективной свободной зоны.
Литература
Алаев Э.Б. Экономико-географическая терми нология. - М.: Мысль, 1977.
Алаев Э.Б. Социально-экономическая география: Понятийно-терминологический словарь. - М., 1983.
Алампиев П.И. Экономическое районирование СССР. Кн. 2. - М., 1963.
Добрынин А.И. Региональные пропорции вос производства. - Л., 1977.
Киста нов В. В. Комплексное развитие и специали зация экономических районов СССР. - М., 1968.
Колосовский Н.Н. Теория экономического райони рования. - М., 1968.
Некрасов Н.Н. Региональная экономика. - М., 1975.
Павленко В.П. Планирование территориального развития. - М., 1984.
ШамовА.А. Территориальное управление народным хозяйством. - М., 1984.
Шнипер Р. И. Региональные предплановые иссле дования. - Новосибирск, 1978.